TREINTA AOS DE ORDENACIN DEL TERRITORIO EN EL ESTADO DE LAS AUTONOMAS

Publicado como captulo de libro en CASTAER, M. (ed.), (2012): El planejament territorial a

Catalunya a inici del segle XXI, Barcelona, Societat Catalana dOrdenaci del Territori, pp. 140165.
Nota: Contiene un anexo de tablas no incluidas en la publicacin
Manuel Benabent F. de Crdoba
Gegrafo urbanista
1. INTRODUCCIN

Han transcurrido prcticamente treinta aos desde la constitucin de la mayora de las Comunidades
Autnomas (CC.AA.) En este periodo, desde principios de los ochenta a la actualidad, se ha producido un proceso de afianzamiento de la Ordenacin del Territorio, todas las CC.AA. han desarrollado legislativamente esta competencia y las acciones desarrolladas han servido para perfeccionar los
instrumentos, para incorporar otros nuevos y para, en definitiva, afianzar su contenido y su encaje
en el seno del entramado jurdico-administrativo de estas administraciones.
En este proceso, las experiencias han sido numerosas y en ocasiones bien diferenciadas como es
lgico en un marco conformado por 17 gobiernos autonmicos, y no resulta factible tener un conocimiento cabal de lo acontecido pero, en todo caso, si es posible, mediante una lectura transversal
efectuar una aproximacin suficiente que permita presentar los rasgos ms generales y comunes de
la trayectoria de la Ordenacin del Territorio.
En el texto que sigue se ha abordado esta trayectoria desde una perspectiva disciplinar, es decir,
desde la perspectiva de los propios instrumentos, del estilo de plan que se ha ido configurando, as
como de sus contenidos; del mtodo de planificacin; de la implementacin del plan y del papel de
la participacin pblica; del engarce de la Ordenacin del Territorio con otras materias como el
urbanismo o las polticas sectoriales, etc. tratando de evitar en lo posible un aproximacin descriptiva e insertando esta trayectoria en un discurso que trata de poner en evidencia lo que a nuestro juicio requiere una mayor profundizacin y debate para mejorar algunos aspectos instrumentales y
hacer ms eficaz la planificacin.
Siguiendo este recorrido hemos incluido en esta aproximacin un aspecto hasta ahora obviado, como es conocer quin planifica. Nos ha parecido interesante hacer una primera aproximacin, esta
vez descriptiva, que puede abrir una lnea de investigacin que permita indagar qu se planifica, con
qu propsito y por quin. En este trabajo resulta imposible hacerlo, pero debe decirse que contabilizar planes y ponerlo en el haber de los equipos de gobierno no es suficiente.
En suma, este periodo, de fuerte avance de la Ordenacin del Territorio, presenta algunas debilidades pendientes de resolucin. La gestin de los planes en algunas CC.AA. es an un aspecto desconocido, no se sabe que ocurre con los mismos una vez aprobados, no se han establecido mecanismos de seguimiento adecuados y, vinculado con esto, la implementacin no est verdaderamente
resuelta; por otro lado, la participacin pblica en los planes se encuentra lejos de las demandas de
la sociedad y el mtodo del plan basado casi exclusivamente en el conocimiento experto no parece
1

que pueda seguir mantenindose por ms tiempo. Nuevos mtodos y contenidos ms acotados y
acordes con las verdaderas posibilidades de los planes son cuestiones que debern ser dirimidas en
el prximo futuro.
2. LA ORDENACIN DEL TERRITORIO EN ESPAA, UNA CONSOLIDACIN CONTROVERTIDA

La Ordenacin del Territorio ha tenido un desarrollo desigual en Espaa desde su asuncin por parte de las CC.AA. El propio proceso de promulgacin de las leyes que regulan esta materia tuvo una
duracin inusitada, nada menos que 18 aos, desde 1983, fecha en que se public la primera ley por
la Comunidad Autnoma de Catalua, hasta 2001, en que se public la legislacin de Extremadura,
lo que vino a demostrar que esta materia no estaba arraigada en nuestro pas, que no se hacia notar
su necesidad en el marco de las funciones que un estado moderno deba cumplir. Pareca como si la
planificacin urbanstica, instrumento en manos de los municipios, fuese suficiente para el gobierno
del territorio.
Debe decirse que nuestra experiencia previa, dentro del marco del estado unitario, fue una experiencia fracasada, con slo unos pocos planes aprobados, por lo que no se perciba la necesidad, ni exista un cuerpo terico bien armado para abordar esta tarea una vez que la misma fue asumida por las
CC.AA. La consideracin de que la Ordenacin del Territorio se conformaba por la suma de planes
urbansticos era una opinin extendida. La crtica a la planificacin de arriba abajo, como en algn
momento se plante al contraponer la Ordenacin del Territorio frente al planeamiento urbanstico,
o la propia crtica al plan urbanstico frente al proyecto edificatorio era la situacin que se viva
cuando las CC.AA., estaban asumiendo esta competencia que, recurdese, apareci en nuestra
Constitucin desgajada del Urbanismo y era entendida vinculada con la planificacin econmica.
Este perodo puede parecer ya superado, pero sus secuelas an duran y la Ordenacin del Territorio
es an objeto de controversia. Es como si an se le negara al gobierno de la Comunidad Autnoma
su capacidad de establecer un orden territorial, ms all o por encima del orden urbanstico propio
de la escala municipal.
Este permanente cuestionamiento no ha sucedido ni siquiera en una poltica, en cierta medida afn a
la Ordenacin del Territorio, como la de proteccin de los recursos naturales. Si la planificacin
ambiental tuvo en sus principios tambin una fuerte contestacin criticndose el exceso de territorio que era sometido a unas normas excepcionales de tutela para proteger sus recursos, la creciente
conciencia ambiental de la poblacin, que las protecciones afectan bsicamente a territorios rurales
y, por tanto, con escasos conflictos entre usos y, adicionalmente, a que se estaba produciendo tambin un paulatino perfeccionamiento de las, a veces, drsticas e incongruentes normas de proteccin, redujeron en pocos aos la denodada oposicin que esta poltica tuvo en sus comienzos.
Esto sin embargo no ha sucedido con la Ordenacin del Territorio, que an tiene que purgar su pecado de origen, es decir, su escasa raigambre en el estado unitario, y que ha contado hasta ahora con
escasos valedores, menos an en una situacin como la del ltimo decenio, de desarrollo inmobiliario desaforado. En efecto, en estos ltimos aos los intereses inmobiliarios, en alguna ocasin coaligados con los municipales, han visto como un obstculo la labor de contencin que, aunque no
siempre, se efectuaba mediante la Ordenacin el Territorio por los gobiernos de las CC.AA. para
poner coto a desarrollos urbansticos desmedidos, basados en no se sabe qu demanda y que slo
consideraban los posibles beneficios econmicos y sociales sin estimar los posibles costes territoriales y ambientales que todo proyecto territorial-urbanstico suele conllevar.

Pero la Ordenacin del Territorio no slo ha sido cuestionada desde la escala municipal, que durante mucho tiempo le negaba su legitimidad y capacidad para intervenir en el territorio, sino que su
principal cuestionamiento, aunque de forma indirecta, ha venido a producirse, sorprendentemente,
desde las propias CC.AA.
Como puede recordarse, la Administracin General del Estado efectu en los aos 80 y principios
de los aos 90 un importante proceso legislativo de ordenacin de sus competencias sectoriales de
incidencia territorial (legislacin de Aguas, Transportes Terrestres, Carreteras, Costas, etc.) para su
adaptacin al nuevo Estado Autonmico. Este proceso, no se hizo favoreciendo la colaboracin
interinstitucional, sino siguiendo un modelo caracterizado, como ya fue tempranamente sealado
por Luciano Parejo, por el deslinde competencial, el ejercicio separado de las competencias y el
arreglo de las discrepancias va conflicto formalizado (PAREJO, 1990, pp. 143-144) y el resultado,
como ya se expuso en el anlisis de las diferentes leyes sectoriales promulgadas en aquellos aos
(BENABENT, 2006 pp. 216-224), fue asegurar su supremaca sobre las competencias territoriales y
urbansticas de la Administracin Autnoma y Local.
As, cuando ni siquiera la mayora de las CC.AA. haban asumido la competencia de Ordenacin
del Territorio (en la dcada de los 80 slo 7 CC.AA. haban aprobado leyes en esta materia) y, por
tanto, no se haban asentado las bases de una lgica poltico-administrativa de gobierno del territorio, ya la Administracin General del Estado haba legislado los contenidos y procedimientos de las
principales polticas de incidencia territorial, estableciendo, asimismo, el marco de la relacin legislacin sectorial/legislacin territorial.
De la misma manera, en las CC.AA. se asistir a una progresiva prevalencia de la legislacin sectorial, de modo que la pretensin de una planificacin territorial integradora y global que da sentido y
coherencia a las distintas actuaciones en el territorio ha perdido en gran parte su significado.
Por estos motivos, la Ordenacin del Territorio ha ido sufriendo una deriva muy acusada desde sus
presupuestos tericos y conceptuales hasta su verdadera prctica, desde su consideracin como una
poltica integral que establece la pauta de lo que se pretende que el territorio sea, a una realidad bien
distinta, en la que las polticas sectoriales estn haciendo prevalecer su lgica.
As, las propias legislaciones han propiciado tambin eliminar la primaca que el plan territorial
tena, al menos en su concepcin terica, frente a la planificacin sectorial. De esta manera, como
se muestra en el Cuadro 1 son pocas las CC.AA. en las que el plan territorial mantiene su primaca
sobre las polticas sectoriales. En la mayora de las CC.AA. la planificacin sectorial puede efectuarse sin sujetarse a las determinaciones del plan integral o modificando al mismo.
Cuadro 1. Esquema general de vinculaciones entre instrumentos
Tipologa
Estructura jerrquica piramidal cerrada
Estructura jerrquica piramidal abierta

Estructura reticular

Vinculaciones
9 El plan regional vincula al plan subregional y ambos al plan sectorial.
9 El plan regional vincula al plan subregional y al plan sectorial.
9 No hay una relacin de jerarqua entre el
plan subregional y el plan sectorial.
9 No hay jerarqua entre planes, el posterior
puede modificar al anterior.
9 No hay contenido diferenciado entre el
plan regional y el plan subregional.

CC.AA.
Andaluca, Castilla y Len, Catalua y Pas Vasco.
Aragn, Baleares, Canarias,
Cantabria, Extremadura, Galicia,
Madrid, Navarra y Comunidad
Valenciana.
Asturias, Castilla-La Mancha,
Murcia y La Rioja

Las consecuencias prcticas no son, pues, demasiado halageas si se analizan desde la relacin
planificacin territorial/sectorial. Si el plan establece un modelo territorial ste puede ser desdibujado por las sucesivas polticas sectoriales que, a posteriori, pueden establecer su propia lgica, al
margen de lo dictado por la planificacin integral, haciendo que sta se adapte a aquella, de manera
que podemos decir que no se ha resistido demasiado bien el embate de estas polticas. Si en los primeros aos de conformacin de la Ordenacin del Territorio por las CC.AA. pareca que la intervencin en el territorio estara sometida a una nica lgica y visin integral, el peso de las polticas
sectoriales se ha impuesto decididamente en la mayora de las CC.AA.
Por otra parte, la Ordenacin del Territorio ha ido modificando sus presupuestos iniciales. La legislacin territorial actual no mantiene las rigideces que las primeras leyes presentaban y los instrumentos se han ido haciendo ms flexibles, tanto en su contenido como en los procedimientos necesarios para su modificacin; pero si esto es fruto de la experiencia y presupone un perfeccionamiento de los instrumentos, en el camino ha surgido tambin el presupuesto de que el modelo territorial
no es un elemento necesario del plan.
Ciertamente, el modelo territorial se ha convertido en un elemento molesto del plan, excesivamente
condicionante para unas polticas cambiantes que slo miran a corto plazo. Por ello esa tendencia a
eliminar el modelo, a convertir el plan en una suma de proyectos hace que el modelo territorial,
como se aprecia en algunos planes, haya pasado de ser el armazn bsico que sustenta y da coherencia a las distintas polticas al puro revestimiento de las mismas, que enmascara y oculta una propuesta fabricada, a veces, casi esencialmente con las previsiones de otras polticas.
Por tanto, puede decirse que la tendencia dominante en los ltimos aos de ebullicin inmobiliaria y
fortsimo desarrollo de la obra pblica ha sido, por una parte, efectuar una puesta al da de la Ordenacin del Territorio tendente, en ocasiones, a rebajar sus pretensiones, pero tambin a potenciar su
operatividad. Esto ltimo se ha hecho dando paso a la conformacin de nuevos instrumentos, cuyo
propsito ha sido, por una parte, habilitar a los gobiernos para la ejecucin de proyectos sin que
stos deban estar incluidos en planes y, por otro, hacer ms operativos los instrumentos de planificacin integral.
Nuevos instrumentos del primer tipo son los denominados proyectos de inters regional, actuaciones de inters regional, proyectos singulares de inters, o denominaciones similares, que la mayora
de las CC.AA, han incorporado en sus leyes de Ordenacin del Territorio y cuyo propsito es aprobar actuaciones de gran incidencia territorial, ya sean infraestructuras, dotaciones, instalaciones, etc.
al margen del plan territorial. El recurso a este instrumento, que normalmente, aunque no en todos
los casos, puede operar en cualquier clase de suelo y sin necesidad previa de plan territorial, supone,
a nuestro juicio, la clara ruptura de la secuencia planificacin/proyecto y es un recurso bien utilizado por las CC.AA que no se distinguen por su hbito planificador.
Del segundo tipo son instrumentos tales como los planes especiales (Andaluca), los planes territoriales de ordenacin (Canarias), los planes directores territoriales (Catalua) o los planes directores
de accin territorial (Navarra), cuyo objeto es desarrollar, concretar o precisar el contenido de los
planes de Ordenacin del Territorio posibilitando, a modo de un segundo escaln, la materializacin
de algunos contenidos de los planes territoriales que en las primeras legislaciones se hacia descansar
exclusivamente en el planeamiento urbanstico.
Bajo estas tendencias, que enmarcan de forma dominante el panorama de la Ordenacin del Territorio, se ha producido un notable desarrollo de la planificacin territorial. As, desde 2005 se han
aprobado dos tercios del total de planes existentes en nuestro pas. CC.AA. como Canarias, Illes
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Balears, Catalua y Comunidad Foral de Navarra tienen todo su territorio sujeto a planes de escala
subregional y otras, como Andaluca, Castilla y Len y Pas Vasco estn desarrollado un importante
proceso de planificacin.
Slo en trminos cuantitativos, se han aprobado 78 planes1, as como diversas adaptaciones y modificaciones2 lo que ha supuesto un gran impulso planificador. Se ha mejorado la articulacin con la
planificacin urbanstica, se impone un orden territorial desde una perspectiva supramunicipal y se
disciplina la accin descoordinada de los municipios.
Cuadro 2. Planes de Ordenacin del Territorio
aprobados por CC.AA.
CC.AA.
Andaluca

N de planes
13

Aragn

Asturias

Baleares

Canarias

11

Cantabria

Castilla-La Mancha

Castilla y Len

Catalua

Comunidad Valenciana

Extremadura

Galicia

Madrid

Murcia

Navarra

Pas Vasco

10

Rioja (La)

Total

78

La Ordenacin del Territorio ha seguido as una tendencia contradictoria. Por una parte se ha afianzado en un buen nmero de CC.AA., se ha convertido en un modo de hacer poltica que atiende al
largo plazo, que observa la realidad desde una visin polidrica y de conjunto y, por otra ha perdido
parte de su fuerza y de su carcter director en favor de otras polticas.
Con todo, debe decirse que la asuncin del plan supone un paso esencial para disciplinar la actuacin en el territorio. Una vez aprobado un plan no resulta fcil desarrollar polticas contrarias al
mismo, de ah las habituales medidas destinadas a rebajar el peso de la planificacin territorial o a
crear nuevos instrumentos, curiosamente denominados de Ordenacin del Territorio, destinados a
reemplazar parte de las funciones que son propias del plan. En todo caso, la Ordenacin del Territo-

Los 78 planes, adems de las adaptaciones y modificaciones efectuadas, fueron aprobados antes de las elecciones de
mayo de 2011, aunque su publicacin se ha efectuado en algunos casos con posterioridad a esta fecha.

Poltica y administrativamente las revisiones de los planes deben considerarse como planes ex novo, aunque las modificaciones efectuadas en algunos planes, verdaderamente sustanciales, podran haber merecido la revisin de estos documentos.

rio aparece, aunque con las dificultades que hemos sealado, como un mtodo de hacer poltica
consolidada en buena parte de las CC.AA.
3. MODELOS DE PLAN

Es oportuno destacar que este proceso de consolidacin de la Ordenacin del Territorio no se ha

producido en el marco de un debate disciplinar sobre la materia de la planificacin, sino que ha sido
la consecuencia de la labor mucho ms callada de la accin poltico-administrativa, que ha ido pergeando unos contenidos y unos procedimientos que, a la postre, han dado lugar al modelo de planificacin que en la actualidad tenemos en nuestro pas, de manera que difcilmente podemos encontrar en estos aos en la literatura cientfica y disciplinar la preocupacin sobre la concepcin del
plan que se estaba consolidando, sus caractersticas, o su adecuacin instrumental a las necesidades
actuales.
Lo cierto es que nos encontramos con un panorama diverso y difcil de desentraar. Hoy, en una
situacin en la que parece que el sistema de planificacin est culminado se podra juzgar superfluo
reanudar un debate que tuvo momentos lgidos como el que se produjo acerca del tipo de plan supramunicipal, a finales de los setenta, o el que se mantuvo acerca del mercado de suelo y de los
instrumentos del planeamiento urbanstico a mediados de los aos noventa, pero lo cierto es que
persiste una cierta inquietud sobre el modelo de plan que nos hemos dotado, sobre la bondad de su
naturaleza y contenido, sobre el modo en que se establecen las vinculaciones entre instrumentos,
etc. y ello se refleja en la reorientacin que algunas CC.AA. han realizado, modificando sus legislaciones para mejorar tal o cual aspecto, mecanismo o dispositivo de sus sistemas de planificacin.
Si algo podemos afirmar con carcter general es que las ltimas legislaciones y las modificaciones
realizadas a las legislaciones aprobadas en los aos ochenta y principios de los noventa han tratado
de introducir unos instrumentos de ordenacin ms flexibles. Esta cuestin de la flexibilidad del
plan encierra una gran carga de profundidad al modelo de plan predominante, que es el que podramos llamar modelo clsico de planificacin, que en buena medida todava subsiste desde su institucionalizacin en nuestro pas en 1975.
Es entonces, en torno a la flexibilidad de los planes y en torno a su contenido y desarrollo que trataremos de efectuar algunas consideraciones que entendemos merecen ser tenidas en cuenta, en cuanto sirven para perfilar el tipo de plan predominante en nuestra legislacin y prctica planificadora.
1. Las caractersticas actuales del modelo de planificacin territorial de las CC.AA.
Ciertamente en la legislacin territorial de que se han dotado las CC.AA. se ha producido un notable aggiornamento de los instrumentos de planificacin si lo comparamos con el modelo establecido por los Planes Directores de la legislacin urbanstica unitaria de 1975.
En los sistemas de planificacin de las CC.AA. aparecen normalmente tres tipos de instrumentos
plenamente interrelacionados, que se corresponden con tres escalas de ordenacin, de manera que la
forma en que se concibe cada uno de los instrumentos afecta a las caractersticas de los otros. En
todo caso, esto es ms cierto en una perspectiva de arriba abajo que al contrario; es decir, cualquier
cambio en el modo en que se concibe el plan en la escala regional tiene ms repercusiones en la
escala subregional, si existe este nivel, que en la escala local, y cambios en el modelo del instrumento de escala local (planeamiento urbanstico) prcticamente no afectan al modo en que se han
concebido los instrumentos de Ordenacin del Territorio.
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Esta simple constatacin demuestra que, normalmente, las relaciones entre instrumentos son asimtricas y tambin que impera el principio de conformidad3. Sin embargo, la jerarquizacin entre instrumentos ya no es tan rgida y se esta produciendo una clara fisura en el sistema de planificacin,
no pudindose ya hablar de un nico sistema, igual para todas las CC.AA. como vimos en el Cuadro
1.
En este sistema, como se ha sealado, la planificacin sectorial se impone sobre la territorial en
buena parte de las CA.AA. y tambin el plan subregional puede en algunas Comunidades modificar
al regional. Por otra parte, tambin se produce una diferenciacin ntida entre los planes regionales
y subregionales, cuyo rasgo esencial es que los primeros no tienen, en general, una orientacin ordenadora sino programtica y esto evidentemente les permite una mayor libertad en su configuracin, en tanto que el plan subregional tiene enfoques tambin diferenciados en algunas CC.AA.,
predominando casi siempre el tipo de plan estructural-estratgico.
En efecto, aunque el plan subregional presenta una gran variedad en el enfoque con que se abordan
los asuntos, su objeto central es el desarrollo de prescripciones sustantivas destinadas a ordenar fsicamente el territorio, determinando la localizacin de dotaciones e infraestructuras, definiendo proyectos, estableciendo edificabilidades y usos para determinadas zonas, techos de crecimiento, etc.
En general, estos instrumentos se sitan en el marco terico del rechazo a la construccin de modelos futuros o cerrados de ordenacin y el discurso de principios de estos planes se encierra en el
concepto de plan como modelo de referencia. A ello contribuye: a) la distinta naturaleza de las determinaciones de los planes (Normas, Directrices, Criterios, Recomendaciones, etc.), que en su mayora apuntan u orientan sobre el contenido de las actuaciones pero no sobre el modo concreto en
que stas deben efectuarse; b) la existencia de instrumentos propios de ejecucin de los planes territoriales, que sin necesidad de apoyarse en las figuras de la planificacin urbanstica tienen como
objeto desarrollar especficamente las actuaciones; y, c) una mayor flexibilidad para su adaptacin.
Estos planes se encuentran ya alejados en su concepcin de los instrumentos de planificacin territorial de la legislacin urbanstica preconstitucional que, tomando prestado del planeamiento urbanstico gran parte de su aparato conceptual, no dejaban ninguna parte del territorio fuera de control,
de manera que all donde nos situramos en el plano rega siempre una norma. Los planes subregionales de Ordenacin del Territorio son, en general, ms selectivos, se enfocan a la resolucin de los
asuntos o a la promocin de proyectos que pueden jugar un papel esencial en la transformacin del
territorio y, en algn caso, ha pasado a un segundo lugar las propuestas destinadas a la regulacin
de usos. El plan, como se dice profusamente ahora, tiene que ser ilusionante y por encima de todo
innovador, propositivo y no coercitivo. Pero esto slo puede afirmarse como tendencia, no como
enfoque plenamente implantado, ya que esta orientacin general no excluye algunas experiencias
que mantienen la visin del plan territorial como un master plan o casi como de un plan urbanstico
a gran escala.

Llamamos principio de conformidad cuando en un sistema de planificacin un plan requiere para su aprobacin ser
conforme a otro preexistente de superior jerarqua.

2. Flexibilidad y certidumbre en el plan.

Lo que se ha sealado en el epgrafe anterior permite constatar que la planificacin de Ordenacin
del Territorio ha recorrido un camino significativo hacia una mayor flexibilidad en su concepcin
configurando un instrumento con un doble componente, orientativo y regulador.
La mayor flexibilidad que se plantea como necesaria para los planes territoriales integrales slo es
posible lograrla afectando a su propia esencia Cul ha sido la especificidad de los planes territoriales frente a otros tipos de planes, sectoriales o estratgicos? Que sus decisiones consolidan derechos
y obligaciones con efectos jurdicos y traspasan el terreno de la decisin tctica o de la estrategia
para entrar en el terreno de los vnculos jurdicos. Esta es la esencia del plan territorial, y desde este
carcter, tpico del master plan se ha pasado a tener ese doble carcter, de instrumento abierto y
cerrado. (Mazza, 1993, en Mazza 2007, p. 80-81)
Qu determinaciones de los planes generan vnculos jurdicos? Dicho con un trmino general: la
zonificacin; es decir, la asignacin de unas condiciones a partes del territorio; la asignacin desde
el mismo plan de unas vinculaciones en trminos de usos, permitidos o prohibidos, o de una cantidad de uso, de una edificabilidad o densidad que hacen que desde el plan se proporcione un ttulo
jurdico sobre un determinado espacio que queda as sujeto a unos derechos y obligaciones. Este es
el carcter cerrado del plan.
No ocurre lo mismo con la propuesta del plan respecto a la previsin de las infraestructuras o equipamientos e instalaciones; es decir, todo el conjunto de actuaciones que quedan fuera de la zonificacin. La generacin de los derechos y obligaciones se produce no en el plan de Ordenacin del Territorio -que al fin y a la postre se limita unas veces a apuntar una estrategia, otras a dibujar de una
manera esquemtica qu puntos debe unir el eje viario propuesto o en qu municipio se debe localizar el intercambiador de transportes o la estacin depuradora-, sino en el momento en que se decide
la ejecucin mediante el consiguiente estudio informativo o proyecto de ejecucin; por tanto, la
decisin de planificacin se activa en un momento distinto al de la aprobacin del plan, se demora a
un futuro indeterminado, al momento en que se toma la decisin operativa. Este es su carcter abierto, indicativo.
Con esto se quiere decir que los contenidos abiertos del plan que no afectan directamente a los derechos subjetivos no difieren de las decisiones de planificacin que se pueden plantear en un plan
sectorial de carreteras, un plan estratgico de ciudad, o un plan de equipamientos pblicos; es decir,
el incumplimiento del plan tendr consecuencias polticas, financieras, econmicas, etc. pero no
afectar directamente al contenido de la propiedad. Slo en la medida en que se toman las decisiones operativas que se materializan en los proyectos tendrn lugar las afecciones sobre los suelos en
los que se vayan a producir las actuaciones.
Es lo que ocurre con los denominados planes estratgicos de ciudad, que pueden no cumplirse en
absoluto y ello no tendr efectos jurdicos, se habrn incumplido expectativas, tendr consecuencias
polticas, pero no tendr consecuencias desde la perspectiva de los derechos subjetivos.
Creo que lo dicho permite clarificar algo el panorama y nos muestra las diferencias sustanciales
entre los planes territoriales actuales y los planes estratgicos de ciudad o los planes sectoriales de
infraestructuras y equipamientos pblicos.

Por tanto, la comprensin de esta especificidad, de la esencia de la planificacin territorial es la que

se debe tener presente a la hora de considerar esta mejor adaptacin de los planes que viene realizndose pero que no acaba de culminarse. Es natural que en una cultura de la planificacin como la
nuestra, del plan como diseo, no sea bien acogida la modificacin del plan. Sobre toda modificacin recae siempre la sospecha de intereses espurios, aadida a la consideracin de la inadecuada o
deficiente construccin del plan y nunca el reconocimiento de que el modelo de plan, que disea un
futuro cerrado es lo que conduce a su continua y necesaria modificacin.
De lo que se trata, por tanto, es de cmo incorporar la incertidumbre en la planificacin, cmo hacer
posible que los planes no sean obsoletos al poco tiempo de su adopcin, cmo evitar su rigidez y su
aparente y ficticia solidez para hacerlos duraderos.
Un plan puede ser duradero si se mantiene en su nivel de certidumbre y si es flexible en sus determinaciones. Por certidumbre se entiende situarse en el plano en el que las decisiones de planificacin se sitan ms prximas a las decisiones operativas; es decir, que la propuesta del plan se puede
materializar prcticamente sin intermediaciones; por flexibilidad entendemos que la propuesta marque el qu hacer pero no el cmo; en palabras de Faludi (1987, trad. italiana 2000, p. 276): La
flexibilidad del plan hace referencia a la capacidad de superar la desviacin -creada por la incertidumbre- entre la planificacin y el proceso decisional operativo. La conjuncin de ambas son
las que, a nuestro juicio, determinan la solidez del plan y su vigencia temporal.
Un ejemplo claro de ello nos lo proporciona la experiencia de los planes de mbito de comunidad
autnoma aprobados mediante Ley. Planes que el propio procedimiento de aprobacin y, por tanto,
su dificultad de modificacin frente al plan aprobado por decreto es ya expresivo de su voluntad de
permanencia. Son planes que establecen principios de ordenacin y directrices generales que orientan el modo en que debe actuarse. No suelen descender al detalle de cmo se materializa el modelo
territorial propuesto.
El instrumento de escala subregional tambin se ha orientado hacia estas posiciones y aunque sus
propuestas explicitan el orden territorial de una manera ms precisa, se han dotado de determinaciones que hacen del plan un instrumento flexible. La distinta naturaleza de sus determinaciones y
su concrecin en otros instrumentos esta en la base de esa flexibilidad de la que hablamos.
Unos y otros planes suelen incluir la zonificacin. Cuando el plan zonifica lo hace esencialmente
para proteger determinados espacios y excluirlos del trfico mercantil o para compatibilizar usos en
conflicto. En el primer caso, no genera expectativas sino que las excluye, en el segundo caso modula los usos y establece determinaciones que deben ser concretadas en el planeamiento urbanstico u
otros instrumentos de ordenacin territorial.
Habitualmente se entiende que el plan se mueve en el nivel de certidumbre que le proporciona la
escala a la que se sita. Esto ha sido normalmente cierto y de esta manera el plan de escala subregional o regional se sita lejos an de la decisin operativa, pues entre el plan de escala supramunicipal y el proyecto se situaba el plan urbanstico. Sin embargo, los planes cada vez rompen ms con
las escalas. Progresivamente, la legislacin de las CC.AA. ha ido habilitando instrumentos para
actuar directamente desde el plan acercndolo a la decisin operativa. Esta circunstancia, junto al
doble componente que el plan tiene, estratgico y regulador, hace que los contenidos de los planes
de Ordenacin del Territorio se hayan complejizado.

En las CC.AA. se han planteado dos opciones para asegurar la certidumbre. La primera ha sido
mantener ese doble componente del plan y acercarlo a la decisin operativa mediante la seleccin
de un conjunto de proyectos estimados estratgicos, la segunda ha sido situarse exclusivamente en
el plano de las orientaciones estratgicas.
La primera opcin ha tenido varias aproximaciones, basta traer aqu como ejemplos el Plan Regional de Estrategia Territorial de Madrid, no aprobado pero que marc el cambio de rumbo en la concepcin de la planificacin territorial en nuestro pas, y el primer plan insular de Gran Canaria.
En el caso de Madrid, el cambio de orientacin hacia un plan ms operativo supuso derogar la Ley
10/1984, de 30 de mayo, de Ordenacin Territorial de la Comunidad de Madrid por la Ley 9/1995,
de 28 de Marzo, de Medidas de Poltica Territorial, Suelo y Urbanismo, que trajo consigo la sustitucin del instrumento de las Directrices de Ordenacin Territorial por el Plan Regional de Estrategia
Territorial y la creacin de un nuevo instrumento, las Actuaciones de Inters Regional. En el Plan
Regional de Estrategia Territorial de Madrid, en su versin de 1995, el concepto estratgico debe
ser entendido como desarrollo de ... una poltica de promocin de la actividad y la innovacin
mediante la seleccin estratgica de oportunidades. El plan selecciona reas en las que realiza un
minucioso anlisis y una propuesta que posteriormente ser objeto de Actuacin de Inters Regional. Con este ltimo instrumento se habilitaba a la Comunidad de Madrid para la preparacin de
suelo urbanizado para la realizacin de operaciones urbansticas estratgicas. El Plan establece su
nivel de certidumbre mediante su propio instrumento de desarrollo sin necesidad del plan urbanstico, que al depender su formulacin de otra administracin, elevara la incertidumbre a su grado
mximo.
El Plan Insular de Ordenacin de la Isla de Gran Canaria, de 1995, tambin establece su propio nivel de certidumbre. Sus propuestas estratgicas se desarrollan tambin al mximo nivel de detalle,
descendiendo incluso a la escala 1:5.000 para definir la estructura fsica de algunas operaciones; es
decir, toma para si determinadas porciones del territorio y define el proyecto hasta un nivel de diseo de manzanas y de asignacin de equipamientos a parcelas. Segn el mtodo planteado, el nivel
de detalle de la propuesta es el resultado del acuerdo previo y su inclusin en el Plan slo se hace
posible si est asegurada su ejecucin en un plazo acordado previamente entre la Administracin y
los agentes implicados en la operacin.
La segunda opcin es la que plantea la Estrategia Territorial de Navarra. Su nivel de certidumbre no
se obtiene mediante el salto de escala sino mantenindose en el mbito de las decisiones estratgicas. La certidumbre a esta escala es la del establecimiento de estrategias de actuacin que han de
servir de orientacin para la actuacin de los restantes planes. En este caso, la vertiente reguladora
se excluye por completo, no existe rea alguna del territorio sujeta a normas especficas que deban
cumplirse aprobado el Plan. Sern los planes subsiguientes los que concreten a su escala las determinaciones de la Estrategia Territorial.
Los planes de las CC.AA. se mueven entre estos dos ejemplos, tomados como extremos. Por un
lado, la certidumbre de la norma, que obliga desde el momento de aprobacin del Plan y la concrecin de la ordenacin fsica de determinadas actuaciones, dependiente cada vez ms de instrumentos de desarrollo propios de la Ordenacin del Territorio y cada vez menos de los instrumentos urbansticos y, por otro, la incertidumbre de los proyectos, pendientes de su incorporacin en los presupuestos anuales aprobados por los respectivos parlamentos.

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3. Los contenidos de los planes

El plan, y nos centramos en la escala subregional, la ms disciplinar, ha ido incorporando nuevos
contenidos de manera que tambin desde esta perspectiva ha incrementado su complejidad. No slo
ordena usos, protege espacios por sus valores territoriales o determina los proyectos que deben ser
desarrollados, fundamentalmente los vinculados con el sistema de transportes y la movilidad, que
ha sido lo habitual en los planes, sino que se han venido a aadir regulaciones sobre nuevos aspectos que en ocasiones han convertido a los planes en autnticos tratados de imposible manejo.
De esta manera, la incorporacin del tratamiento de los riesgos constituye ya un aspecto central de
algunos planes, y el paisaje, a causa de la asuncin del Convenio Europeo y de las nuevas regulaciones efectuadas por algunas CC.AA. en esta materia, ha pasado tambin a constituir un elemento
habitual en los planes.
Pero junto a estos nuevos aspectos, la planificacin territorial se ha abierto a la incorporacin de
polticas sectoriales, en muchos casos a demanda de las administraciones sectoriales que establecen
o incluso imponen as su propia estrategia va plan territorial. La incorporacin en los planes de las
protecciones del patrimonio cultural no incluidos en el conjunto de los Bienes de Inters Cultural, o
incluso ya incluidos -aunque la proteccin del patrimonio cultural sea lo suficientemente potente
como para que el plan territorial no aporte en materia de proteccin nada sustancial-; de los proyectos de abastecimiento en alta y de depuracin de vertidos; de las instalaciones energticas y de telecomunicaciones; de las afecciones del domino pblico y servidumbres; o el tratamiento del espacio
de la agricultura, del turismo o del litoral, etc. son habituales. En algunos planes es posible encontrar, sin faltar nada, todo lo que hemos citado.
La inclusin de las previsiones sectoriales, es decir, no de las propuestas del propio plan, sino de lo
que las polticas sectoriales tienen programadas en su mbito no es per se negativo, incluso puede
contribuir a entender mejor como el modelo territorial, el esqueleto bsico, se rellena, se conforma
en su totalidad. La cuestin es que en ocasiones este relleno supone la ruptura del propio modelo
territorial previsto, pues proviene de la imposicin que en el proceso de elaboracin del plan se introduce por otras polticas, incluso no plenamente acordes con el propio modelo, hacindolo rgido
y sin posibilidad de flexibilizacin. En estas ocasiones la complejidad del plan, su difcil lectura se
hace patente. Su ilegibilidad deviene en muchas ocasiones del enmascaramiento entre el discurso
pretendido y la realidad de su contenido.
Las experiencias son muy diversas en los planes aprobados por las CC.AA. dando lugar, en razn a
sus contenidos, a una casustica elevada. En algunos casos el plan tiene por objeto principal la regulacin de los usos, descendiendo en ocasiones a regular las actividades a que aquellos usos dan lugar; en otros casos, los ms, la pretensin es definir el modelo territorial y la determinacin de las
dotaciones e infraestructuras de gran incidencia territorial; por fin, otros planes se centran esencialmente en la definicin del modelo territorial.
Ejemplo del primer caso es el Plan Insular de Ordenacin de Gran Canaria (revisin de 2003), que
se mueve cercano a la manualstica, incluyendo un verdadero vademecum de conceptos, nociones y
definiciones muy de agradecer, pero ms propio de un diccionario especfico que del contenido de
un plan, en el que slo su normativa, con 304 artculos y anexo, alcanza las 969 pginas. El grado
de pormenorizacin del Plan llega a ser excepcional, como es el caso cuando establece el rgimen
especfico de los usos permisibles en suelo rstico, sorprendente por lo exhaustivo, o cuando define
los actos de ejecucin -que grada de forma muy pormenorizada segn la incidencia ambiental o
paisajstica que estos actos pueden suponer-, haciendo para ello un repaso extraordinario a todo lo
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que hasta este momento se sabe que se puede implantar, o se ha implantado, en el territorio de Gran
Canaria. Asimismo, el Plan establece normas para la integracin territorial de las actividades que le
lleva a dar criterios para la actividad forestal, cinegtica, agropecuaria, pesquera, extractiva, etc. En
suma, un plan que incluye prcticamente la totalidad de las actividades no ya de incidencia territorial sino que puedan tener alguna relevancia o inters socioeconmico para Gran Canaria.
Caso distinto son los planes de Ordenacin del Territorio de Andaluca o Pas Vasco, por citar Comunidades Autnomas que ya tienen un amplio recorrido en planificacin y en las que la experiencia ha ido modulando y perfilando el contenido de sus planes. La propuesta de modelo bsico territorial (zonificacin y sistema de transportes e infraestructuras de la movilidad), viene siempre
acompaada con determinaciones sobre otras infraestructuras y equipamientos que contribuyen a
reforzar el modelo territorial. En estos instrumentos no existen saltos de escala con propuestas pormenorizadas y a lo sumo, en aquellas zonas que estos planes definen como estratgicas, se efecta
una aproximacin algo ms afinada para sealar algunos aspectos bsicos (objetivos, criterios y
orientaciones) que han de ser tenidos en cuenta por los instrumentos que las desarrollen. El tratamiento de los riesgos o del paisaje, cobra en Andaluca una gran importancia; en el caso del Pas
Vasco la regulacin del sistema de asentamientos es uno de los aspectos esenciales de los planes.
En el caso de Catalua los planes ponen el acento en el sistema de espacios abiertos, en el sistema
de asentamientos, en las infraestructuras de movilidad y en el paisaje, por lo que el objeto esencial
de los planes es la definicin del modelo territorial y el modo en que deben insertarse las actuaciones en el territorio, excluyendo toda referencia a la restantes infraestructuras y equipamientos, que
se deja a su regulacin por la planificacin sectorial, pero que ha de considerar el modelo territorial
propuesto por el plan territorial. Esta autolimitacin de los planes (Nel.lo, 2011) hace que se centren
de manera exhaustiva en la propuesta del modelo, con un nivel propositivo muy preciso en los tres
sistemas.
En suma, lo que se puede apreciar en las CC.AA., de las que slo hemos tomado algunos ejemplos,
es que sus instrumentos de planificacin presentan, cada vez ms, notables diferencias, a veces muy
acusadas, tanto en el tratamiento de los asuntos como en las temticas y en la profundidad de los
contenidos y ello con independencia de una lgica similitud de los sistemas de planificacin, que
tiene que ver, evidentemente, con un cuerpo normativo legislativo estatal unitario, unas regulaciones normativas sectoriales a veces muy parecidas entre CC.AA., es decir, un cuerpo jurdico y doctrinal que establece un marco de referencia general comn y, lgicamente, la propia tradicin planificadora unitaria.
En todo caso, la tendencia general es que la vertiente reguladora de los planes se ha afianzado plenamente y el plan exclusivamente estratgico que pareca que podra infundir la experiencia de la
Estrategia Territorial Europea y la Estrategia Territorial de Navarra y que cambiara el mtodo y
contenido de la planificacin no ha tenido continuacin, como se puede apreciar en la legislacin de
Ordenacin del Territorio promulgada por las CC.AA.
4. La implementacin del plan
La implementacin del plan constituye an uno de los problemas slo en parte resuelto en la legislacin de Ordenacin del Territorio. Los planes abordan una pluralidad de aspectos de los cuales
solo algunos de sus contenidos son de aplicacin automtica, pero otras propuestas y determinaciones del plan requieren un proceso de implementacin en varias etapas que suele dificultar su adopcin.
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En efecto, hacemos referencia a tres tipos de propuestas habituales en todos los planes: las propuestas normativas, tales como las determinaciones reguladoras que condicionan los usos del suelo y
que hacen referencia a usos permitidos/prohibidos; las propuestas que definen actuaciones estratgicas que han de ser desarrolladas por otros instrumentos, y; las propuestas inversoras destinadas a
desarrollar los proyectos sectoriales previstos en el plan (depuradoras, carreteras, sistemas de abastecimientos, etc.).
Hasta hace bien poco los dos primeros tipos de propuestas eran de muy difcil cumplimiento porque
las leyes de Ordenacin del Territorio no haban entrado a considerar el procedimiento para su implementacin.
En cuanto a las determinaciones reguladoras de los usos, las legislaciones de las CC.AA. han ido
estableciendo que las mismas sean de directa aplicacin aun cuando los planes urbansticos u otros
instrumentos de planificacin no se hayan adecuado formalmente al plan de Ordenacin del Territorio, por lo que desde el mismo instante de aprobacin del plan territorial se activan condicionando
los usos del suelo. Mayor dificultad supone el desarrollo de actuaciones que requieren la adaptacin
del planeamiento urbanstico general por cuanto la adecuacin, ya sea revisin o modificacin del
planeamiento urbanstico depende de la decisin municipal y aunque normativamente los planes de
Ordenacin del Territorio tratan de asegurar que en un determinado plazo se adapte el planeamiento
urbanstico no es infrecuente que estos plazos se incumplan -como ocurre cuando se exige la adaptacin de los planes tras una modificacin de la legislacin urbanstica-, adems de que los avatares
del proceso de aprobacin de un planeamiento urbanstico no son nada previsibles ni controlables.
Por este motivo es por el que se han ido conformando desde la Ordenacin del Territorio instrumentos propios de desarrollo de los planes territoriales destinados a concretar y perfilar el contenido de
estas propuestas estratgicas, que pueden realizarse al margen del planeamiento urbanstico.
El tercer tipo de propuestas, que dependen de la propia administracin autnoma, pero normalmente
no del rgano directivo de Ordenacin del Territorio, son las que presentan una mayor incertidumbre, por cuanto todo proyecto inversor requiere que est previamente previsto en la ley del presupuesto anual de la Comunidad Autnoma y ello supone que previamente se haya tomado la decisin
de su inclusin en el anteproyecto de presupuesto, lo que corresponde al rgano competente en la
materia concreta de que trate el proyecto. Como podr imaginarse, no es presumible que la prioridad de un determinado proyecto en el marco de un plan territorial para un determinado mbito tenga
la misma prioridad en el marco de una poltica sectorial general para toda la Comunidad Autnoma,
por lo que es improbable que coincida su inclusin presupuestaria en el periodo que el plan territorial haya podido prever.
Por este motivo, los planes no suelen establecer el momento en que tal proyecto se realizar sino
una previsiones temporales de corto, medio o largo plazo y, en todo caso, de prioridades entre proyectos, pero al fin y a la postre tampoco es posible controlar, por lo ya explicado, que tales prioridades entre proyectos se respeten, ms an si tales proyectos son competencia de centros directivos
sectoriales diferentes. Las consecuencia como ya se ha sealado es
que proyectos propuestos por el plan no realizados o ejecutados con retraso o alteracin
temporal de las prioridades conducen no slo al incumplimiento o incluso a producir efectos
perversos, sino al propio descrdito de la planificacin de OT. (BENABENT, 2009, p. 149).

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Por tanto, el problema de la implementacin se encuentra hoy centrado principalmente en las propuestas inversoras de los planes. La necesidad de un programa de Ordenacin del Territorio que
trate de incorporar a las leyes de presupuestos las acciones inversoras previstas por los planes de
Ordenacin del Territorio es una va posible a explorar. El Programa Coordinado de la Accin Territorial, incluido con este propsito por primera vez en la legislacin de Ordenacin del Territorio
por la Comunidad de Madrid, y posteriormente adoptado por alguna otra CC.AA. no ha sido puesto
en prctica, por lo que carecemos de experiencia, aunque probablemente la experiencia sea que no
es factible la aprobacin de tal tipo de programa por la muy probable oposicin de los centros directivos sectoriales, que son a la postre los que han de detraer de sus previsiones presupuestarias estas
partidas para incorporarlas a dicho programa territorial.
En suma, la intemporalidad de las propuestas inversoras previstas en los planes contina siendo una
de sus grandes debilidades.
5. La participacin pblica
Todo proceso de planificacin territorial conlleva una fase de informacin pblica. Esto es as por
cuanto el plan territorial, ya sea urbanstico o de Ordenacin del Territorio, produce efectos jurdicos sobre los particulares en tanto que limita derechos subjetivos e intereses legtimos. El plan territorial es, pues, un acto administrativo y, como tal, sujeto a un procedimiento obligado en el que la
informacin pblica es parte esencial.
De esta manera, los mecanismos establecidos en las legislaciones de Ordenacin del Territorio de
las CC.AA. son prcticamente los mismos que los establecidos en la primera legislacin urbanstica
de 1956 para la redaccin del planeamiento urbanstico, es decir, un proceso participativo en la fase
de avance, lo que no es habitual en el procedimiento de elaboracin de los planes territoriales, pues
slo en algunas CC.AA. est prevista esta fase, y un proceso de informacin pblica una vez el plan
se ha redactado y rene todos los ingredientes necesarios, propuestas incluidas, para conocer el contenido completo del plan, de manera que los afectados por sus decisiones puedan alegar lo que consideren oportuno. En suma, la informacin pblica no es ms que una notificacin a una pluralidad
indeterminada de personas en la que se hace pblica la resolucin de un acto contra el cual los interesados pueden hacer valer sus derechos e intereses.
Claramente no puede decirse que esta fase reglada del procedimiento de aprobacin de un plan pueda llamarse participacin pblica, si por tal entendemos un mecanismo de gobernanza mediante el
cual los ciudadanos pueden contribuir a las decisiones de gobierno.
La realidad es que es habitual que en la planificacin se produzca, aunque no sea de forma reglada,
procesos de participacin en la primera fase de elaboracin de los planes, coincidente siempre con
la toma de datos y la elaboracin del diagnstico previo a la toma de decisiones. Este proceso participativo suele por ello ser normalmente instrumental, sirviendo para recoger informacin, recabar la
opinin de expertos y organizaciones y asociaciones no gubernamentales, agentes econmicos y
sociales o las consideraciones de las distintas administraciones, pero difcilmente estos procesos
participativos continan en la fase de redaccin de las propuestas, y cuando ocurre se limitan normalmente a las Administraciones Pblicas, que son las que pueden poner posteriormente serios obstculos a la aprobacin del plan. Es por ello que la participacin, en un mtodo de planificacin
basado exclusivamente en el conocimiento experto, es un elemento instrumental y no forma parte
esencial de la redaccin del plan.

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Si en los primeros planes de Ordenacin del Territorio estos procesos participativos eran prcticamente inexistentes, lo cierto es que an con las limitaciones que sealamos se han ido generalizando. El caso de la Estrategia Territorial de Navarra, que se pone siempre como ejemplo paradigmtico de participacin en la literatura profesional, y ltimamente los planes subregionales navarros, no
son ms que un ejemplo aislado de una tendencia aun incierta. Las demandas de participacin ciudadana son cada vez ms insistentes y la reciente aprobacin de leyes de participacin ciudadana
por parte de algunas CC.AA. puede ser la va para un cambio ms sustancial en el procedimiento de
elaboracin de estos instrumentos.
En suma, en el momento actual puede decirse que las leyes de Ordenacin del Territorio no recogen
procedimientos verdaderamente participativos en la redaccin de los planes. El mtodo racional
comprehensivo que preside todava la planificacin en nuestro pas, basado exclusivamente en el
conocimiento experto, es un planteamiento que no produce buenos resultados, por los siguientes
motivos:
No posibilita la cooperacin y el consenso. La cooperacin y el consenso slo se hace factible en

una situacin en la que todos los interesados parten de una misma situacin, acuerdan mediante
el mejor argumento cuales son los problemas y las oportunidades y debaten sobre las posibles soluciones.
No facilita la participacin. Contrariamente a lo que se pretende, el procedimiento de informa-

cin pblica inhibe la misma. La elaboracin de un instrumento tcnico, complejo para los no
habituados a este tipo de documentos impide una comprensin adecuada de sus contenidos. De
esta manera, slo aquellos que cuentan con medios o formacin precisa pueden tener una visin
adecuada del modo en que el contenido del plan afecta a sus intereses, tanto directa como indirectamente.
Favorece la toma en consideracin de los intereses mejor defendidos. Precisamente como conse-

cuencia de lo anterior son aquellos interesados que cuentan con ms o mejores medios los que
pueden participar e influir de una forma ms decisiva en defensa de sus intereses.
Promueve una actitud reactiva. El plan se expone a informacin pblica cuando est redactado,

es decir cuando la Aministracin tiene, ante cada problema planteado, una solucin definida. Esta situacin provoca una actitud defensiva y de rechazo, ya que se presenta como un hecho consumado. La participacin se efecta desde una posicin de discrepancia y no de colaboracin en
la resolucin de los problemas.
En suma, la participacin no es realmente tal, se colabora en la redaccin del plan, pero no se participa de la decisin. Creemos, por tanto, que el trmino participacin no es muy adecuado y llama a
engao sobre su verdadero papel en el procedimiento. No obstante, el proceso de participacin opera en el procedimiento como legitimador de la decisin.
Si la participacin se puede definir como el acto de compartir la formulacin de polticas y propuestas, esto solo se hace factible cuando se establecen los medios adecuados y en el momento en que
las polticas a desarrollar deben se explicitadas y no cuando stas ya han sido formuladas, lo que
produce frustracin y hostilidad.
El cambio necesario deviene de la necesidad de considerar la participacin no como un acto puramente administrativo, de procedimiento de salvaguarda formal de los derechos de los afectados por
las decisiones administrativas del plan, sino como un acto esencialmente poltico, de gobernanza
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territorial, en el que a partir de una determinacin de problemas percibidos y compartidos se esclarecen y se definen las posibles soluciones alternativas, las cuales son confrontadas de forma pblica
a fin de establecer las soluciones. De esta manera, determinacin de los problemas, fines y objetivos
maduran a la vez que se seleccionan las estrategias y propuestas de actuacin.
La participacin pblica en la planificacin contina, pues, siendo meramente instrumental y no es
an un eje prioritario sobre el que hacer descansar la planificacin.
4. QUIEN PLANIFICA?

Como hemos sealado, la Ordenacin del Territorio no se ha generalizado plenamente y ms de la

mitad de las CC.AA., no han llevado a cabo esta poltica de forma muy activa; as, en unos casos no
se han iniciado o no se han llegado a finalizar los procesos de planificacin emprendidos y en otros
casos la planificacin ha sido muy limitada. La cuestin que nos interesa conocer ahora es quin
planifica, es decir, si el escaso desarrollo o, por el contrario, la apuesta por la Ordenacin del Territorio en determinadas CC.AA. es producto de un posicionamiento ideolgico en relacin con el uso
de la planificacin como mtodo de gobierno.
Este aspecto no es fcil de dilucidar, pues es posible observar que distintas CC.AA., con gobiernos
sustentados en el mismo partido han hecho en unos casos uso de la planificacin y en otros no han
llevado a cabo actividad planificadora alguna. Las causas pueden ser muy diversas y precisara una
ulterior investigacin con anlisis caso a caso, pues no se conocen posicionamientos programticos
explcitos en los partidos que han venido gobernando las CC.AA. o las instituciones insulares (cabildos y consejos insulares)4 de rechazo a la planificacin y, a la vez, el modo en que los partidos
gobiernan vara segn determinadas circunstancias, en las que se mezclan situaciones de carcter
general y local como la coyuntura econmica, la corriente ideolgica interna predominante en determinado momento en el partido gobernante, si se gobierna en coalicin o con mayora absoluta,
etc., por lo que en esta aproximacin exploratoria general slo se pueden obtener unas conclusiones
muy provisionales. Asimismo, la existencia de partidos de gobierno regionalistas y nacionalistas en
las instituciones sealadas supone una clara matizacin que se superpone a posiciones ideolgicas
tradicionales de centro izquierda y centro derecha5 y hace el anlisis ms complejo.
En las CC.AA. en las que partidos nacionalistas o regionalistas, en solitario o en coalicin, han gobernado ms aos que los partidos de corte estatal, como Aragn, Canarias, Catalua, Navarra y

En Illes Balears los planes de ordenacin del territorio son formulados y aprobados por los Consejos Insulares; en
Canarias los Cabildos Insulares formulan y aprueban provisionalmente los planes correspondiendo al gobierno de la
Comunidad Autnoma su aprobacin definitiva. En el Pas Vasco la iniciativa para la formulacin de los planes corresponde al Gobierno Vasco y a la Diputacin Foral respectiva. A la institucin que toma la iniciativa de formulacin le
corresponde su aprobacin inicial y provisional, siendo la aprobacin definitiva del Gobierno Vasco, salvo que el plan
afecte a municipios de diferentes Territorios Histricos, en cuyo caso la iniciativa ser ejercitada siempre por el Gobierno Vasco, de oficio o a instancia de las Diputaciones Forales.
5

La consideracin de determinados gobiernos como de centro izquierda o centro derecha resulta en ocasiones ardua y
ms an si consideramos gobiernos de coalicin. Un ejemplo evidente es la coalicin PNV, EA, EB-BB que ha regido
en varios momentos el Gobierno vasco. En casos como ste no hemos atendido a la procedencia partidaria del presidente del gobierno vasco sino del consejero sobre el que recae la competencia en materia de Ordenacin del Territorio.
Entendemos que en las coaliciones se suele producir una cierta autonoma en las polticas de cada departamento y en las
diferentes coaliciones en que ha participado EA, este partido, nacionalista y socialdemcrata, ha dirigido esta materia.

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Pas Vasco, son en las que tienen en conjunto mayor parte de su territorio ocupado por planes. En
Catalua, bajo un largo periodo de gobiernos nacionalistas de centro derecha, se aprob el plan territorial para el mbito de la Comunidad (1995), sin proseguir la planificacin subregional contemplada en este instrumento salvo en el mbito del Ebro (2001), forzada por la contestacin social
general ante los trasvases de recursos de este ro, y posteriormente, con la llegada de gobiernos de
centro izquierda se abord la completa planificacin territorial en esta Comunidad. Por el contrario
Navarra, con gobiernos regionalistas de centro derecha han cubierto todo su territorio con los planes
territoriales de mbito subregional y con el instrumento de mbito de la Comunidad. En el Pas Vasco, siempre con gobiernos de centro izquierda (nacionalistas o de mbito estatal), se han aprobado
hasta el momento 9 planes subregionales y las Directrices de mbito de la Comunidad y se contina
llevando a cabo un amplio desarrollo de la planificacin. En Aragn, por otra parte, se han aprobado tres planes de mbito subregional por parte de partidos o coaliciones de centro izquierda y el
plan de mbito de la Comunidad por un partido de centro derecha. En el caso de Canarias en que los
cabildos insulares tienen competencia para formular planes, todas las islas se han dotado de instrumento de planificacin y el gobierno de la Comunidad ha aprobado unas Directrices Regionales
para todo el mbito.
En las restantes CC.AA., en las que predominan los partidos y coaliciones de mbito estatal la situacin es ms dispar, tanto en CC.AA. gobernadas predominantemente por partidos y coaliciones
de centro derecha como de centro izquierda. Se pueden destacar tres situaciones: CC.AA. con predominio de gobiernos de centro izquierda; CC.AA. con una mayor alternancia ideolgica en el gobierno de las mismas y CC.AA. con predominio de gobiernos de centro derecha.
En las CC.AA. que han predominado los gobiernos de centro izquierda, como Andaluca, Asturias, Castilla-La Mancha y Extremadura, se presenta un indudable contraste entre los casos de
Andaluca y Castilla-La Mancha, ambas gobernadas ininterrumpidamente por el mismo partido en
el perodo considerado.
Mientras Andaluca es la Comunidad con ms planes aprobados en nuestro pas, en Castilla-La
Mancha no se ha aprobado ningn plan, aunque bien es verdad que en ella se inici la redaccin de
un plan de Ordenacin del Territorio de escala regional, al igual que cinco planes subregionales,
que no fueron finalmente aprobados.
En Asturias se aprobaron unas directrices de mbito regional, el primer instrumento de Ordenacin
del Territorio aprobado por una Comunidad Autnoma, y se ha puesto la atencin en el litoral, con
unas directrices aprobadas a mediados de los aos 90 seguidas, posteriormente, por un plan territorial aprobado a mitad de la primera dcada de este siglo, siendo todos estos instrumentos aprobados
por gobiernos de centro izquierda.
Extremadura, que fue la Comunidad Autnoma que ms tarde legisl en esta materia, y tambin
desde la primera legislatura con gobiernos ininterrumpidos de centro izquierda, puso en marcha su
proceso planificador slo a mediados de la primera dcada del presente siglo, habiendo aprobado
tres planes y formulado otros tantos, que se encuentran en avanzada fase de elaboracin, pero que
no se han culminado antes del cambio de signo poltico de su gobierno tras las elecciones del pasado mayo de 2011.
En las CC.AA. en que han predominado los partidos de centro derecha, como la Comunidad de
Madrid, Comunidad Valenciana y Regin de Murcia, aunque los partidos de centro izquierda
han tenido tambin una importante presencia pues han gobernado en cada una de ellas al menos una
17

docena de aos (el 44% del total de aos de las legislaturas de estas Comunidades) las situaciones
han sido tambin dispares.
En el caso de la Comunidad de Madrid, que tena una amplia tradicin planificadora previa al estado autonmico y que desde muy temprano aprob su legislacin territorial, se hicieron hasta tres
intentos por aprobar un plan territorial, dos con gobiernos de centro izquierda, en 1985 y 1995, y un
nuevo intento con gobierno de centro derecha en 1996 que tampoco fue culminado y, desde entonces, con gobiernos de centro derecha, la Comunidad no ha formulado ningn plan de Ordenacin
del Territorio.
En el caso de la Comunidad Valenciana, despus de algunos intentos sin xito, se ha aprobado, con
gobierno de centro derecha, un instrumento de Ordenacin del Territorio para todo el mbito de la
Comunidad. En la Regin de Murcia, que en el ao 1995 haba aprobado uno de los primeros planes
de mbito subregional con un gobierno de centro izquierda no volver a aprobar otro plan, hasta el
2004, un plan para el litoral que ha tenido una revisin ulterior en 2007, en ambos casos con gobiernos de centro derecha.
Finalmente en CC.AA. gobernadas principalmente por partidos o coaliciones de centro derecha,
como Cantabria, Castilla y Len, Galicia y La Rioja, la situacin ha sido tambin dispar.
En Cantabria el nico plan aprobado, de ordenacin del litoral, lo ha sido por una coalicin de centro izquierda. En Castilla y Len se han aprobado 8 planes de mbito subregional y un plan regional
y en Galicia, las directrices regionales y al plan subregional del litoral, y todos estos instrumentos
han sido aprobados por un partido de centro derecha. Hay que decir que en Castilla y Len el centro
izquierda slo ha gobernado 4 aos en esta Comunidad, pero en Galicia las coaliciones de centro
izquierda han tenido el gobierno durante 7 aos, sin que en ese periodo hubiesen aprobado ningn
plan.
En La Rioja, que cuenta en su legislacin con dos instrumentos de planificacin de mbito regional
(las Directrices de Ordenacin Territorial y las Normas Urbansticas Regionales), se ha optado por
redactar este segundo instrumento, destinado esencialmente a establecer las condiciones generales
de la edificacin y urbanizacin en la regin, por lo que la perspectiva de ordenacin integral, de
carcter ms territorial, se ha obviado hasta el momento.
Un caso especial es el de las Illes Balears, con una organizacin poltica similar a Canarias, en que
los consejos insulares pueden formular planes. Todas las islas se han dotado de instrumentos de
planificacin y, de la misma manera, se han adoptado unas Directrices Regionales. El predominio
en los gobiernos de los consejos insulares y en la Comunidad Autnoma ha sido de partidos de mbito estatal, predominando en la Comunidad el centro derecha y en los Consejos Insulares el centro
izquierda.
En suma, a primera vista no resulta fcil discernir si la orientacin ideolgica de los gobiernos de
las instituciones con competencias en materia de Ordenacin del Territorio es el elemento determinante del desarrollo/estancamiento de la Ordenacin del Territorio en las CC.AA. y parece razonable, por otra parte, considerar que en las decisiones de planificacin pesan ms las circunstancias
territoriales propias de cada Comunidad Autnoma (caractersticas fsicas singulares, presin inmobiliaria, conflictos por el uso del suelo, proyectos de gran incidencia territorial, etc.) que aqu no ha
sido posible analizar detenidamente, que las ideolgicas, pues zonas con escasos conflictos de usos
del suelo no precisan necesariamente de un plan territorial. No obstante, si podemos afirmar que en
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las zonas con elevadas tensiones urbansticas como las aglomeraciones urbanas o las litorales peninsulares y los archipilagos, estos ltimos con una actividad bsicamente centrada en el turismo y
con graves conflictos por el uso del agua, han sido las que cuentan con mayor nmero de planes6.
Una reflexin en la que ser preciso ahondar es conocer cual ha sido la posicin de los gobiernos de
unas u otras tendencias ideolgicas en los espacios con fuertes conflictos de usos. Hasta el momento
slo podemos efectuar una aproximacin cuantitativa y sealar que, excluyendo las islas, se han
aprobado un total de 18 planes litorales de los que los partidos de centro izquierda, ya sean de corte
estatal, nacionalistas o regionalistas, han aprobado 16 y en las aglomeraciones urbanas del interior
de los cinco planes aprobados tres lo han sido por partido de esta misma tendencia.
En todo caso, no debe dejar de sealarse que los conflictos territoriales no son slo el motivo por el
que se toma la decisin de planificar pues no puede olvidarse que el plan de ordenacin del territorio, no es slo un instrumento disciplinar destinado a la resolucin de problemas concretos de planificacin fsica, sino tambin un elemento sustancial del proceso de consolidacin territorial de mbitos, ya sea de la propia Comunidad o territorios intermedios, y la decisin de formularlos en determinadas Comunidades persigue muchas veces este propsito, de utilizarlos para contribuir a la
consolidacin de determinadas estructuras administrativas (la propia Comunidad Autnoma, vegueras, comarcas, islas, etc.) y de desarrollar las potencialidades de estos territorios tanto o ms que
para resolver problemas especficos, que muchas veces no requieren de un instrumento tan potente
como el plan territorial para su resolucin, esencialmente si son reas con escasos conflictos por el
uso del suelo.
Una aproximacin cuantitativa, analizando el periodo transcurrido desde el comienzo de la etapa
autonmica hasta 2011, fecha en que se han celebrado las ltimas elecciones en la mayora de las
CC.AA. y en todos los Cabildos y Consejos Insulares nos permite ampliar algo ms la aproximacin hecha hasta el momento; as, se puede sealar lo siguiente:
Los partidos de centro izquierda, ya sean de mbito estatal o nacionalistas/regionalistas, han go-

bernado menos aos en el conjunto de las instituciones consideradas y, sin embargo, han aprobado un mayor nmero de planes. En efecto, han gobernado en las diferentes instituciones una suma de 348 aos (42,7% del total), en tanto que los planes aprobados en sus mandatos han sido 46
(52,8% el total).7
Si se desciende en el anlisis, las cifras nos permiten sealar que los partidos nacionalis-

tas/regionalistas de izquierda son los que con mayor profusin han aprobado planes de Ordenacin del Territorio, siendo los que menos han tenido el gobierno del conjunto de las instituciones
consideradas (CC.AA., Cabildos Insulares y Consejos Insulares).

Debe recordarse que la Comunidad de Madrid o la Comunidad Valenciana no se han dotado de instrumentos que
hayan establecidos medidas concretas de ordenacin a pesar del importante desarrollo urbanstico producido en la ltima dcada.

A efectos del anlisis hemos adoptado la consideracin de que si un partido/coalicin aprueba un plan que ha sido
formulado por un gobierno anterior de otro partido/coalicin debe imputarse al que lo aprueba, pues supone la voluntad
poltica de culminar el plan, se haya elaborado en su mayor parte o no con el anterior gobierno y se hayan hecho o no
modificaciones en su contenido por el gobierno que lo aprueba.

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 En las CC.AA. donde han gobernado, ya sea en solitario o en coalicin, gobiernos con presencia

de partidos nacionalistas/regionalistas como en Aragn, Canarias, Cantabria, Catalua, Galicia,

Navarra, y Pas Vasco la apuesta por la planificacin para el mbito de la Comunidad ha sido patente. De las 7 CC.AA. citadas, todas ellas excepto Cantabria han elaborado este tipo de plan y
de los aprobados 5 lo han sido por gobiernos con presencia de partidos de carcter nacionalista/regionalista. A nuestro juicio, los partidos nacionalistas/regionalistas han hecho uso de la planificacin no slo como medio para resolver conflictos y ordenar los usos del suelo, sino tambin como un instrumento para plasmar, ms all de la propia funcionalidad del plan, un programa de gobierno del territorio de carcter global, siendo profusas en los planes para el mbito de
la comunidad autnoma propuestas de todo tipo, econmicas, sociales, de organizacin territorial, etc., en muchas ocasiones bien alejadas de decisiones concretas de ordenacin fsica.
El caso de Catalua es un ejemplo paradigmtico en cuanto al papel preponderante que este tipo
de plan tena en los primeros aos de gobierno de las CC.AA. El plan para el mbito de la Comunidad Autnoma significaba para el Parlamento de Catalua algo ms que una prctica disciplinar, era ms bien un instrumento poltico a travs de la cual esta Comunidad Autnoma conformaba su territorio, lo particularizaba y reafirmaba su territorialidad (Benabent, 2006, pp. 188
y 234). La resolucin 271, de septiembre de 1981 del Parlamento de Catalua, es significativa de
lo que decimos, pues a la vez que reclamaba al Gobierno de la Generalitat la necesidad de presentar un proyecto de ley de Poltica Territorial consideraba urgente y vinculaba el Plan Territorial, que deba aprobarse por ley, con otro texto normativo, una ley para la organizacin y divisin territorial de Catalua, que se consideraba requisito indispensable para la propia redaccin
del Plan y para avanzar hacia la vertebracin territorial y administrativa del pas.
En suma, lo que se aprecia en esta aproximacin, que dada la diversidad de situaciones requiere de
un anlisis ms pormenorizado, es la voluntad en determinadas CC.AA. por cubrir todo el territorio
con los instrumentos de planificacin, ms evidente all donde se plantean divisiones territoriales
intermedias, en tanto que en otras el planteamiento es resolver los problemas fsicos de ordenacin
all donde estos requieren verdaderamente de un instrumento de ordenacin fsica de carcter supramunicipal, centrando su atencin en el litoral y en las aglomeraciones urbanas.
Cuadro 3. Corrientes polticas, aos de gobierno y planes aprobados
Posicin ideolgica

Aos de gobierno
(A)

Planes aprobados
(B)

Aos/plan
(A/B)

Partidos Estatales

517

44

11,7

- Centro izquierda

281

27

10,4

- Centro derecha

236

17

13,9

Partidos Nacionalistas/Regionalistas

297

34

8,7

- Centro izquierda

67

19

3,5

- Centro derecha

230

15

15,3

Total

814

78

10,4

5. CONCLUSIONES

El anlisis de este periodo de treinta aos de la Ordenacin del Territorio en las CC.AA. ha supuesto la consolidacin prcticamente definitiva de esta materia en buena parte de las CC.AA., que en el
trayecto han conformado sus estructuras poltico-administrativas, han completado y diversificado
sus instrumentos, la han articulado ms estrechamente con la planificacin urbanstica resolviendo
20

casi todos los vacos existentes que planteaban inseguridades jurdicas y, por otra parte, han constituido un sistema ms completo del instrumental puesto a disposicin de las CC.AA. en esta materia.
Sin embargo, este afianzamiento de la Ordenacin del Territorio ha ido a la par que la prdida, en
algunas CC.AA., de su prevalencia sobre las polticas sectoriales, como consecuencia de una situacin en extremo difcil de mantener, como es someter la lgica de las polticas sectoriales, de corto
y medio plazo, a un lgica de conjunto, basada en algo a veces tan abstracto como el modelo territorial previsto por el plan territorial, que es siempre a largo plazo.
Desde la perspectiva del modelo de plan se ha producido un paso ms acentuado hacia la flexibilidad de estos instrumentos y con una visin cada vez ms propositiva que reguladora; no obstante,
los planes no han resuelto problemas vinculados a la gestin, de modo que existe una gran dificultad para llevar a cabo algunas de sus previsiones, como la implementacin de los proyectos sectoriales, debido a que no dependen de los rganos encargados de la gestin del plan. La implementacin constituye, por tanto, uno de los aspectos menos desarrollados y es una cuestin que se obvia
comnmente en la planificacin, como si no formase parte del plan sino de una fase posterior y ajena al mismo. Sin embargo, la realidad es que entre la decisin y su puesta en prctica la fase de implementacin no es automtica y puede modificar la decisin poltica establecida por el plan, lo que
requiere establecer los mecanismos necesarios para que el plan se cumpla.
Por otra parte, el mtodo de planificacin continua anclado en el modelo racional comprehensivo
que confa bsicamente en el trabajo experto, de ah que la participacin pblica no sea an un elemento sustancial en la elaboracin de los planes. Slo en unos pocos casos se han basado los planes
en un profundo proceso de participacin que ha contribuido a la definicin de propuestas y al consenso en la toma de decisiones.
Finalmente, debe sealarse que el uso de la planificacin se ha generalizado con independencia de
las tendencias ideolgicas de los gobiernos de las CC.AA., aunque no debe dejar de hacerse notar
que los partidos nacionalistas y, en general, las tendencias de centro izquierda han hecho un uso
ms profuso de la planificacin poniendo el acento en las zonas con mayores conflictos territoriales.
Queda por efectuar un anlisis ms detenido del papel de los planes y de su incidencia real en el
territorio, pero la evaluacin de los planes no est todava en la agenda de esta disciplina.

21

ANEXO
Cuadro 1. Planes de Ordenacin del Territorio segn ao de aprobacin y partido/coalicin que lo aprueba
CC.AA.

Planes/Directrices/Estrategias Ordenacin del Territorio

Aprobacin

Partido o coalicin

Notas

Andaluca

Plan de Ordenacin del Territorio de la aglomeracin urbana

de Granada.

2000

PSOE// Modif. PSOE

Modif. 2005

Andaluca

Plan de Ordenacin del Territorio del Poniente Almeriense.

2002

PSOE

Andaluca

Plan de Ordenacin del Territorio de la Sierra de Segura.

2003

PSOE

Andaluca

Plan de Ordenacin del Territorio del mbito de Doana.

2004

PSOE

Andaluca

Plan de Ordenacin del Territorio de la Baha de Cdiz

2004

PSOE

Andaluca

Plan de Ordenacin del Territorio del Litoral Occidental de

Huelva.

2006

PSOE

Andaluca

Plan de Ordenacin del Territorio de la Costa del Sol OrientalAxarqua.

2006

PSOE

Andaluca

Plan de Ordenacin del Territorio de la Costa del Sol Occidental de la provincia de Mlaga.

2006

PSOE

Andaluca

Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca.

2006

PSOE

Andaluca

Plan de Ordenacin del Territorio del Levante almeriense.

2009

PSOE

Andaluca

Plan de Ordenacin del Territorio de la aglomeracin urbana

de Sevilla.

2009

PSOE

Andaluca

Plan de Ordenacin del Territorio de la aglomeracin urbana

de Mlaga.

2009

PSOE

Andaluca

Plan de Ordenacin del Territorio de la Costa Noroeste de

Cdiz.

2011

PSOE

Aragn

Directrices Generales de Ordenacin Territorial para Aragn.

1998

PP-PAR

Aprobacin mediante Ley

Aragn

Directrices Parciales de Ordenacin Territorial del Pirineo

Aragons.

2005

PSOE // PSOE,PAR

Un primer documento aprobado en

1995 fue suspendido. Nuevo plan
aprobado en 2005.

Aragn

Directrices Parciales de Ordenacin Territorial de la comarca

2008

PAR, PSOE

de Matarraa/Matarranya.
Asturias

Directrices Regionales de Ordenacin del Territorio.

1991

PSOE

Asturias

Directrices Subregionales de Ordenacin del Territorio para la

franja costera de Asturias.

1994

PSOE

Asturias

Plan Territorial Especial del Litoral Asturiano.

2005

PSOE

Baleares

Directrices de Ordenacin Territorial de las Illes Balears y de

medidas tributarias.

1999

PP

22

Aprobacin mediante Ley

Baleares

Plan Territorial Insular de Menorca.

2003

PSOE // Mod. PSOE

Mod. 2006

Baleares

Plan Territorial Insular Mallorca.

2004

UM // Mod. PSOE//Mod . PSOE

Mod. 1 2010; Mod. 2 2011

Baleares

Plan Territorial Insular de Ibiza y Formentera.

2005

PP

Canarias

Plan Insular de Ordenacin Territorial de Lanzarote.

1991

CDS//Rev. PSOE // MOD. PIL

Canarias

Plan Insular de Ordenacin de la Isla de Gran Canaria.

1995

ICAN // Rev. 1 PP // Rev. PP

Rev. 1, 2003; Rev.2, 2004

Canarias

Plan Insular de Ordenacin de la Isla de El Hierro.

1995

PSOE//Adapt. Parc. AH-CC//

Deter. Turista. AH-CC

Subsanacin de deficiencias, 2000;

Adaptacin parcial excepto determinaciones tursticas, 2002; Aprobacin

Canarias

Plan Insular de Ordenacin de Fuerteventura.

2001

AM-CC // Deter. Tur. AM-CC

Determinaciones tursticas aprobadas

Canarias

Plan Insular de Ordenacin de Tenerife.

2002

CC// Rev. CC

Rev. Parcial 2011

Canarias

Directrices de Ordenacin General y Directrices de Ordena-

2003

CC

Aprobacin mediante Ley

Plan Insular de Ordenacin de La Palma.

2011

CC

Canarias

Plan Insular de Ordenacin de La Gomera.

2011

PSOE

Aprobacin definitiva parcial

Cantabria

Plan de Ordenacin del Litoral.

2004

PRC, PSOE

Aprobacin mediante Ley

Castilla y Len

Plan Regional de mbito territorial del Canal de Castilla.

2001

PP

Castilla y Len

Directrices de Ordenacin de mbito subregional de Valladolid y su Entorno.

2001

PP // Mod. PP// Mod.PP

Castilla y Len

Plan Regional de mbito Territorial del Puerto de San Isidro

(Len).

2004

PP

Castilla y Len

Directrices de Ordenacin de mbito subregional de Segovia y

su entorno.

2005

PP

Castilla y Len

Directrices esenciales de Ordenacin del Territorio de Castilla

y Len.

2008

PP

Castilla y Len

Directrices de Ordenacin de mbito subregional de la Provin-

2009

PP

2010

PP

Rev. Parcial, 2000; Mod. Puntual, 2005

determinaciones tursticas, 2008.

en 2003

cin del Turismo de Canarias.

Canarias

Mod.1 2004; Mod.2 2008

Aprobacin mediante Ley

cia de Palencia.
Castilla y Len

Plan regional de mbito territorial del valle del Duero.

Castilla y Len

Plan regional de mbito territorial Zamora-Duero.

2010

PP

Castilla y Len

Directrices de Ordenacin de mbito subregional de la Montaa Cantbrica Central en Castilla y Len.

2011

PP

Aprobacin mediante Ley

Catalua

Plan Territorial General de Catalua.

1995

CiU

Aprobacin mediante Ley

Catalua

Plan Territorial Parcial de las Tierras del Ebro.

2001

CiU // Rev. PSC, ERC, ICV

Rev. 2010

Catalua

Plan Territorial Parcial de lAlt Pirineu i Aran.

2006

PSC, ERC, ICV

Catalua

Plan Territorial Parcial de Ponent (Terres de Lleida).

2007

PSC, ERC, ICV

Catalua

Plan Territorial Parcial de les Comarques Centrals.

2008

PSC, ERC, ICV

23

Catalua

Plan Territorial Parcial del Campo de Tarragona

2010

PSC, ERC, ICV

Catalua

Plan Territorial Metropolitano de Barcelona.

2010

PSC, ERC, ICV

Catalua

Plan Territorial Parcial de les Comarques Gironines.

2010

PSC, ERC, ICV

Comunidad Valenciana

Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana.

2011

PP

Extremadura

Plan Territorial de Campo Arauelo.

2008

PSOE

Extremadura

Plan Territorial de La Vera.

2008

PSOE

Extremadura

Plan Territorial del entorno del embalse de Alqueva.

2009

PSOE

Galicia

Directrices de Ordenacin del Territorio.

2011

PP

Galicia

Plan de Ordenacin del Litoral de Galicia.

2011

PP

Murcia

Directrices de Ordenacin de la Baha de Portmn y de la

Sierra Minera.

1995

PSOE

Murcia

Directrices y Plan de Ordenacin Territorial del Litoral de la

Regin de Murcia.

2004

PP // Mod. PP

Mod. 2007

Navarra

Estrategia Territorial de Navarra.

2005

UPN, PP

Aprobacin Parlamento de Navarra

Navarra

Plan de Ordenacin del Territorio Pirineo.

2011

UPN, PP

Navarra

Plan de Ordenacin del Territorio Navarra Atlntica.

2011

UPN, PP

Navarra

Plan de Ordenacin del Territorio rea Central.

2011

UPN, PP

Navarra

Plan de Ordenacin del Territorio Zonas Medias.

2011

UPN, PP

Navarra

Plan de Ordenacin del Territorio Eje del Ebro.

2011

UPN, PP

Pas Vasco

Directrices de Ordenacin Territorial de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco.

1997

PNV,EA

Pas Vasco

Plan Territorial Parcial del rea Funcional de Laguardia

(Rioja Alavesa).

2005

PNV,EA,EB-B // Mod. PSE

Mod. 2010

Pas Vasco

Plan Territorial Parcial del rea Funcional de lava Central.

2005

PNV,EA,EB-B

Pas Vasco

Plan Territorial Parcial del rea Funcional de Llodio.

2005

PNV,EA,EB-B

Pas Vasco

Plan Territorial Parcial del rea Funcional de Eibar (Bajo

Deba).

2005

PNV,EA,EB-B

Pas Vasco

Plan Territorial Parcial del rea Funcional de MondragnBergara (Alto Deba).

2005

PNV,EA,EB-B

Pas Vasco

Plan Territorial Parcial del rea Funcional de Zarauz-Azpeitia

(Urola costa).

2006

PNV,EA,EB-B // Mod.
PNV,EA,EB-B

Mod. 2009

Plan Territorial Parcial del rea Funcional de Bilbao Metropo-

2006

PNV,EA,EB-B // Mod. PSE

Mod. 2010

2009

PSE

2010

PSE

Pas Vasco

litano.
Pas Vasco

Plan Territorial Parcial del rea Funcional Beasain-Zumarra

.(Goierri)

Pas Vasco

Plan Territorial Parcial del rea Funcional de Igorre.

Nota: no se incluyen los planes territoriales efectuados en desarrollo de algunos de los planes citados en esta lista.

24

Cuadro 3. Aos de gobierno de partidos y coaliciones en

las distintas instituciones
CC.AA.

Cuadro 2. Aos de gobierno autonmico

Instituciones polticas

PSOE

Aos de gobierno
Autonmico1

PSG, CC, PNG

Aos
253
3

PSG, BNG

Andaluca

29

PAR, PSOE

12

Aragn

28

PP, URAS

Principado de Asturias

28

PAR, PP

Illes Balears

28

PP

Canarias

28

CDS

Cantabria

28

CC

18

Castilla-La Mancha

28

CP

Castilla y Len

28

AP

Catalua

31

UPCA

Comunidad Valenciana

29

PRC, PSOE

Extremadura

28

CiU

30

PSC, ERC, ICV

Comunidad de Madrid

28

UPN, PP

Regin de Murcia

28

PNV

Comunidad Foral de Navarra

32

PNV, PSE

Pas Vasco

31

PNV, EA, EE

28

PNV, PSE, EE

PNV, EA, PSE-EE

CC.AA.

Galicia

La Rioja
Total

490

4
10
140
8

24
7
19

Consejos Insulares

PNV, EA

Mallorca

32

PNV, EA, EB-B

Menorca

32

Consejos Insulares de Illes Balears

Ibiza/Formentera

28

UCD

Ibiza

PP

Formentera

PSIB-PSOE

28

UM

16

Total

100

40

PACTO PROGRESISTA

32

GENT PER FORMENTERA

Gran Canaria

32

Cabildos Insulares de Canarias

Fuerteventura

32

UCD

El Hierro

32

PP

22

Tenerife

32

PIL

La Palma

32

CC

56

32

ICAN

Cabildos Insulares
Lanzarote

Gomera
Total

224

AM-CC

Total general

814

AH-CC

Hasta mayo de 2011

25

4
32
28

AIC-CC

TOTAL

814

Cuadro 4. Aos de gobierno de partidos y coaliciones de gobierno

Posicin ideolgica
Partidos
Aos
PSOE
281
Centro izquierda
Total
281
Centro derecha

PP

Cuadro 5. Planes aprobados por partidos y coaliciones

Instituciones

202

CDS

CP

AP

UCD

16

Total

236

- Centro derecha

Andaluca

13

PSOE-AND

Aragn

Aragn

PSOE-ARAG.
PAR, PSOE-ARAG.

Aragn

PAR, PP

Asturias

PSOE-FSA

Baleares

PP

Canarias

CC

Cantabria

PRC, PSC-PSOE

PSOE, PAR

12

PRC, PSOE

PSC, ERC, ICV

ICAN

PSG-CC-PNG

PSG-BNG

PNV, PSE

PNV, EA, EE

PNV, PSE, EE

PNV, EA, PSE-EE

Murcia

PP

PNV, EA

Navarra

UPN, PP

PNV, EA, EB-B

Pas Vasco

PNV,EA

PACTO PROGRESISTA

Pas Vasco

PNV, EA, EB-B

GENT PER FORMENTERA

Total

Pas Vasco

PSE-EE

Castilla y Len

PP

Catalua

CiU

Catalua

PSC, ERC, ICV

Comunidad Valenciana

PP

Extremadura

PSOE

Galicia

PP

Murcia

PSRM-PSOE

Consejos insulares

67
4

Mallorca

UM

PAR, PP

10

Menorca

PSIB-PSOE

CC

74

Ibiza/Formentera

PP

AM-CC

PP, URAS

UPCA

Cabildos insulares

CiU

24

Fuerteventura

UPN. PP

19

La Palma

CC

PNV

Tenerife

CC

PIL

Lanzarote

CDS

AM-CC

32

AHI-CC

28

AIC-CC

UM
Total
Total general

Partidos/ coaliciones

CC.AA.

Nacionalistas/regionalistas
-Centro izquierda

Planes
aprobados

16
230
814

26

Lanzarote

PSOE

Gran Canaria

ICAN

Gran Canaria

PP

La Gomera

PSOE

El Hierro

PSOE

BIBLIOGRAFA

BENABENT, M. (2006): La ordenacin del territorio en Espaa. La evolucin del concepto y de

su prctica en el siglo XX, Sevilla, ed. Junta de Andaluca y Universidad de Sevilla, pp. 455.
BENABENT, M. (2009): Los planes de ordenacin del territorio en Espaa. De la instrumentacin
a la gestin. en V Congreso Internacional de Ordenacin del Territorio. Agua Territorio y Paisaje.
De los instrumentos programados a la planificacin aplicada, Mlaga 2007, FUNDICOT, pp. 143158.
FALUDI, A. (1987): A decision centred view of environmental planning, Pergamon Press (trad.
Italiana: Decisione e pianificazione ambientale, Bari, Edizioni Dedalo, 2000, pp. 432)
NEL.LO, O. (2011): El planeamiento territorial en Catalua, en Cuadernos Geogrficos, n 47,
pp. 131-167.
PAREJO, L. (1990): "Poltica territorial y de aguas. Pluralidad de administraciones y competencias.
Ordenacin racional de los recursos naturales", pp. 133-163, en Salvador Armando (ed), Ley de
Aguas: anlisis de la jurisprudencia constitucional, Madrid, Instituto Nacional de Administracin
Pblica, pp. 283.

27