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1.1.
EL TRMINO ESTADO1
Para desarrollar el presente punto se ha tomado como base los textos de Hermann Heller, Teora
del Estado. Seccin Primera. Objeto y mtodo de la Teora del Estado. Fondo de Cultura
Econmica (1998); y los Apuntes de clases de Teora del Estado del profesor Marco Antonio
Rocca, docente de la Escuela de Gobierno y Gestin Pblica.
2)
3)
Tambin, Heller, aludi al Objeto de la Teora del Estado, que seran los
siguientes:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
Por otro lado, Heller a partir de la Teora del Estado, no solo que la ha
conceptualizado y considerado una ciencia, adems de tener un objeto, sino
que tambin, le estableci un mtodo:
En s, cuatro mtodos, que a su vez, tambin van a ser fundamentales, para
conocer al Estado:
1)
2)
3)
4)
Por lo tanto, para conocer el objeto del Estado no debe utilizarse un solo
mtodo, ya que estamos hablando de una realidad compleja, y por esta razn, es
que debe emplearse diversos mtodos, ya que solo as podremos llegar a un
conocimiento cabal del mismo.
Pues, los diversos aspectos del Estado, dan origen a una pluralidad de
mtodos como los sealados, es decir, cientfico, filosfico, histrico y jurdico
y, adems, slo se puede llegar al conocimiento de la realidad del Estado,
tomando en cuenta su complejidad, a travs de la utilizacin de estos mtodos,
para que as nuestra mente, a partir de la utilizacin de esos caminos seguros,
que a su vez, se pueden combinar, se pueda llegar a principios slidos y
fundamentados dentro de esta disciplina, denominada teora del Estado.
Pero, tambin, es importante, combinar cada uno de los mtodos mencionados,
para as no dar valor exclusivo a un slo aspecto particular del Estado.
Como el Estado, al igual que todo lo real, es un devenir, y como la funcin de la
ciencia consiste en descubrir las fuerzas que actan en este proceso y las
combinaciones tpicas de esas fuerzas, la ciencia empelar, para realizar su
funcin descriptiva, explicativa e interpretativa, no solo la interpretacin y la
especulacin libre, sino todos los instrumentos metdicos de investigacin, es
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Por lo tanto, tomando de referencia lo enunciado por el, vemos que las
instituciones tienen origen en una idea, que luego adquiere forma jurdica en
la ley, siendo sta la encargada de dotarla de rganos con el poder suficiente
para que tenga incidencia y durabilidad en la vida social;
Este concepto se puede aplicar tanto a instituciones de carcter abstracto como
concretas.
Entre las primeras, tenemos a la familia o la sociedad; y, entre las segundas,
estn la iglesia, el cuerpo de bomberos de una comuna, la caja de empleados
pblicos, la asociacin chilena de municipalidades, un club deportivo, por
ejemplo.
Por lo tanto, lo que caracteriza a la institucin es el hecho de que sobreviven a
las personas que las componen, ella existe como una entidad distinta de sus
miembros.
Una de las ms complejas instituciones, es el Estado; segn Hauriou es la
institucin de las instituciones, es la institucin mxima o suprema, est por sobre
las otras, puesto que el Estado esta integrado de muchas instituciones, esta
formado por instituciones y, tambin, se relaciona con muchas otras; realmente el
Estado se estructura en un sistema articulado de instituciones.
En otras palabras, la institucin de las instituciones; la institucin terminal, es el
Estado, porque el Estado es la nica institucin que tiene el monopolio de la
fuerza fsica, adems, que en las instituciones las Autoridades son meros
agentes de paso por el poder; de aqu se deriva la celebre frase los hombres
pasan las instituciones quedan; otra consecuencia de esta teora, es que el origen
del poder est justamente en las instituciones polticas.
Este autor, nos plantea que las instituciones, tambin, estn conformadas por
ciertos elementos. Todas las instituciones tienen los siguientes elementos:
-
Pero, las instituciones no solo que tienen elementos, adems, presentan ciertas
caractersticas, que para este autor, por lo general, son cuatro:
1)
2)
4)
Para que exista una institucin, tambin, deben darse ciertas condiciones, como
las siguientes:
1)
2)
3)
4)
2)
3)
4)
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una experiencia histrica propia, por lo tanto, no se confunden con las de otros
grupos sociales y se perpetan en el tiempo.
En otras palabras, Nacin, alude al grupo humano de habitantes compuesta por
entes de afinidad por varias razas, diferentes historias, varias culturas.
Tambin, se dice que es el conjunto o grupo humano de los habitantes de un pas
regido por un mismo gobierno.
Por otro lado, el trmino Nacin, en un sentido amplio coincide con el de pueblo.
Ahora bien, puede darse el caso, que la poblacin de un Estado coincida con la
de una Nacin.
Asimismo, hay Estados que albergan a ms de una Nacin, por lo tanto,
estaramos en presencia de un Estado multinacional o multitnico.
En relacin a lo anterior, es que se habla de nacionalidad, es decir, de ese vnculo
jurdico y poltico que une a una persona con una Nacin.
Tambin, puede darse el caso de una Nacin sin Estado.
Por otro lado, retomando la idea de que uno de los elementos esenciales del
Estado, es el grupo humano, es decir, las personas, se establece una relacin
entre el hombre (hombres y mujeres) y el Estado, en el siguiente sentido:
Se da una relacin, que en primer trmino, es causal, ya que el hombre es el
factor creativo del Estado. No hay que olvidar, que el Estado, es una institucin
creada por el hombre y para los hombres, o sea, es obra humana.
En segundo trmino, tambin, se da una relacin teleolgica, es decir, que
atiende a la finalidad de algo, o sea, a los fines o propsitos de algn objeto o de
algn ser, en nuestro caso, la poblacin, es la causa final del Estado, pues, el
Estado surge para ordenar y servir a la persona, a los grupos humanos, a la
sociedad, realizndose en este hecho los fines que persigue el Estado, como son
el bien comn, la justicia social, el orden pblico, etc.
Y, en tercer trmino, se da un vnculo jurdico, pues la poblacin, es el mbito en
el cual se ejercita el poder del Estado y, por lo mismo, este poder debe ser
limitado para lo cual, se establece un orden jurdico, el cual va a determinar lo
que el Estado debe hacer, cundo, los rganos e instituciones que lo
conforman, su funcionamiento y propsitos o fines que debe alcanzar.
En otras palabras, desde el punto vista jurdico, la poblacin puede ser
considerada como objeto o sujeto de la actividad estatal.
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2)
territorio
b)
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3)
Unidad, el Estado tiene que ser unitario, la unidad del mismo tiene que
significar la unidad del territorio.
Indivisibilidad, sta es producto del principio de unidad y se refiere a la
despatrimolizacin del territorio.
Impenetrabilidad, el territorio es cerrado, nadie puede entrar en el sin
someterse al poder del Estado, y ningn otro puede actuar en el territorio sin el
consentimiento del mismo. Esto tiene relacin con el principio de no injerencia
en los asuntos internos.
Inalienabilidad, no se puede enajenar el territorio, no se pueden vender trozos
del mismo.
El poder
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El poder que tiene el Estado sirve para alcanzar fines, tomar decisiones e imponer
decisiones.
Pero, el poder, tambin tienes tareas, y estas son dos.
Por un lado, est la tarea de gobernar, es decir, ejercer la direccin y el control de
las actividades de los ciudadanos, por lo tanto, se formulan mandatos, dirigir la
conducta de los miembros del Estado, entonces, se gobierna a las personas. Y,
por otro lado, la tarea de administrar, que consiste en la organizacin de la
funcin administrativa, pues lo que se busca es la satisfaccin de las necesidades
colectivas a travs de actos concretos, es por eso que lo que se administran son
las cosas.
As mismo, el poder que emana del Estado presenta ciertas caractersticas que
van ms all de la terminologa expresada, y se refieren a:
a)
Soberana, es decir, el poder supremo del Estado, a travs del cual ste
establece una organizacin poltica, econmica, social, cultural y jurdica
que frente a los dems Estados se da en un mbito de independencia y de
igualdad.
Lo supremo, hay que entenderlo, en el sentido de que no hay o no existe
otro poder superior a l.
El poder del Estado es soberano, no est sometido a ningn otro.
En otras palabras, el Estado es soberano, porque es un poder supremo,
exclusivo, irresistible y sustantivo, no est sujeto a ningn otro.
b)
c)
EL TRMINO REFORMA
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Todo para dar el paso de la reforma, de acuerdo con una estrategia de desarrollo
para redefinir la naturaleza, finalidad, objetivos, alcances y funciones del Estado.
Como nos estamos relacionando con el Estado, una de sus reformas particulares,
es aquella que tiene que ver con la reforma administrativa, donde se llevan
adelante procesos de transformacin de actitudes, funciones, sistemas,
procedimientos y estructuras administrativas de las dependencias y entidades del
Gobierno para que stas sean compatibles con su estrategia de desarrollo y, de
esta manera, fortalecer la capacidad ejecutiva del Estado, o en otras palabras, su
capacidad de gobierno.
Cabe sealar que un proceso de reforma no solo que es dinmico sino que
tambin, es muy complejo, ya que llevar adelante un proceso de reforma del
Estado conlleva la interaccin de dimensiones (poltica, jurdico-normativa,
tcnica, financiera y socio cultural) y variables que interactan en la realidad.
Tenemos que en la dimensin poltica donde esta presente no solo el Poder
Ejecutivo sino que tambin otros actores como son el o los partidos de gobierno,
los partidos de oposicin y la oposicin parlamentaria, con lo cual en esta
dimensin es muy importante alcanzar consensos para as evitar el
obstruccionismo a las diversas materias que estn implcitas en un proceso de
reforma del Estado, consenso que debe darse en el menor tiempo o plazo posible.
La dimensin jurdico-normativa, es muy importante, pues en todo proceso de
reforma, por lo general, siempre van a estar presente modificaciones, tanto en el
marco jurdico como en el mbito normativo, con lo cual se da inicio a una nueva
praxis de diseo, presentacin, tratamiento y aprobacin de nuevas leyes,
decretos, resoluciones o reglamentos, los cuales son necesarios para darle
sustentabilidad legal al proceso de reforma que se va a iniciar.
La dimensin tcnica, tiene relacin por un lado, con el carcter de las reformas
que se van a llevar adelante; y, por otro, con las acciones que se van a poner en
prctica, donde es muy importante la aplicacin de nuevas metodologas o
enfoques relativos a la administracin publica, las cuales deben ir ms all de los
criterios administrativos y presupuestales tradicionales, su no aplicacin va a
generar obstculos al proceso de reforma en s.
La dimensin financiera, al igual que la dimensin jurdico-normativa, es muy
importante, pues tiene relacin con la realizacin de inversiones-gastos en
mbitos como infraestructura -creacin de nuevas entidades publicas o la fusin
de las mismas-, o con la formacin del recurso humano o personal de las diversas
entidades que conforman un Estado, o a la contratacin de personal con nuevas
aptitudes o calificaciones.
Por ltimo, tenemos la dimensin socio-cultural, la cual es visible tanto en la prereforma como en la post-reforma, sobre todo en esta ltima, donde es posible
visualizar las nuevas configuraciones del Estado y donde no solo estn
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1.3.
EL TRMINO MODERNIZACIN
Por su parte, el trmino modernizacin, alude a un proceso, que al igual que una
reforma, es dinmico y complejo a la vez, el cual lleva implcito reformas.
Bsicamente es un proceso econmico y social, que se encuentra constituido por
un conjunto de cambios: polticos, sociales, econmicos y culturales.
La modernizacin tiene por objeto adecuar las instituciones y organizaciones a las
nuevas condiciones, para as poder responder de mejor manera tanto a los retos
como a las exigencias que impone la realidad actual.
Como nuestro objeto de estudio es el Estado, lo que se busca con la
modernizacin es mejorar y modificar todos aqullos aspectos que se consideren
arcaicos u obsoletos dentro del Estado, o sea, en cada una de sus instituciones,
organizaciones, actividades o empresas.
En sntesis, al aludir al trmino reforma aplicado al Estado, estamos tocando el
tema de la modernizacin, dado que el Estado como toda institucin -vale decir,
una construccin humana y necesaria para la vida en sociedad- debe tender a
perfeccionar sus instituciones y procedimientos para dar satisfaccin a las
cambiantes necesidades de ndole poltica, social, econmica y cultural de la
poblacin que afecta, las cuales pueden ser tanto de carcter individual como
colectivas.
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1.4.
los pases extranjeros, con las jurisdicciones nacionales, es decir, con los espacios
subnacionales, con la sociedad civil, con los trabajadores, con las empresas, con
los partidos polticos, con los ciudadanos.
A su vez, el Estado se ve enfrentado a desafos que tienen relacin con una
mayor capacidad de anlisis, de reflexin y de anticipacin a los problemas y
conflictos que se pueden suscitar.
En este mbito juegan un rol importante la prognosis, o sea, el conocimiento
anticipado de algn suceso o el estudio de las tendencias y enunciado de los
escenarios futuros, de acuerdo con mtodos de proyeccin de las variables que
intervinieron en el pasado y en la actualidad; y, la prospectiva, es decir, el
conjunto de anlisis y estudios realizados con el fin de explorar o de predecir el
futuro, en una determinada materia -econmica, social, poltica o cultural-.
De lo que se trata es de imaginar escenarios futuros posibles (o futuribles), y en
ocasiones de determinar su probabilidad, con el fin ltimo de planificar las
acciones necesarias para evitar o acelerar su ocurrencia.
La prospectiva viene desde el futuro hacia el presente; primero anticipando la
configuracin de un futuro deseable, luego, reflexionando sobre el presente desde
ese futuro imaginado, para -finalmente- concebir estrategias de accin tendientes
a alcanzar el futuro objetivado como deseable.
En otras palabras, la prospectiva entendida como aquella actitud metodolgica
que, a partir de reconocer la creatividad del sujeto y la pluralidad de futuros
posibles, reflexiona desde el futuro deseado hacia el presente y programa una
serie de acciones escalonadas desde el presente hacia esa situacin deseada,
tomando en cuenta los obstculos identificados y los probables cursos de accin.
Ahora bien, el Estado se ve enfrentado a problemas que tiene relacin con sus
aspectos organizativos y de funcionamiento, con la eficiencia y eficacia, o sea, con
el logro de una capacidad de accin adecuada para obtener los fines, metas u
objetivos deseados.
El Estado se est reformando y reformndose al mismo tiempo, es a la vez sujeto
y objeto de este proceso, lo que da lugar a dos momentos en la accin del
gobierno: la administracin y el cambio.
Por un lado, el Estado debe definir y administrar polticas pblicas bajo las
condiciones en que opera o acta el Gobierno; y, por otro, debe alterar las
condiciones existentes a travs de reformas de carcter estructural para as poder
delimitar los mbitos de accin gubernamental, redefinir sus funciones, aumentar
la viabilidad de las polticas pblicas que se van a llevar adelante.
Con la gestin estratgica, no solo que el Estado, puede orientar y dinamizar
mejor sus acciones, sino que la adopcin de decisiones y el desarrollo de
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Por qu Reformar? Esto tiene relacin con las CAUSAS que estimulan un
proceso de reforma.
En este caso las causas pueden ser externas (exgenas) o internas (endgenas).
Causas externas pueden ser, por ejemplo, la universalizacin de la economa, la
interdependencia comercial, el desarrollo tecnolgico y el progreso econmico.
Estos factores hacen, obligan a que el Estado se adapte de manera contina a
ese medio externo, que es interestatal, no hay que olvidar, que un Estado se
relaciona con otros Estados, donde las transformaciones no slo son rpidas sino
que tambin, constantes.
Lo importante aqu, es la capacidad que tiene el Estado para adaptarse al proceso
descrito.
El Estado debe hacer frente a los problemas que se suscitan tanto internos como
externos- sobre todo, aquellos en donde no se da una solucin permanente.
Pero, las causas tambin, pueden ser internas, tales como: el desarrollo poltico,
el grado de crecimiento econmico, la capacidad de adaptacin ante el actual en
torno mundial.
La idea, es ver como el Estado va adquiriendo nuevas capacidades para absorber
los constantes cambios que se producen, sobre todo, en relacin con las
demandas ciudadanas o polticas.
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Objetivos Intermedios
Crecimiento Sostenido.
Reduccin de Pobreza.
Cambio de Rgimen.
DESARROLLO
Fuente: Jos Mara Fanelli, Las experiencias de reforma estructural: Reflexiones a partir de un
enfoque comparativo.
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3)
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4)
Formulacin de Polticas
Planteo del Problema.
Alternativas de Poltica.
Recomendaciones.
Implementacin
Condiciones Iniciales.
Secuencia de Reforma.
Velocidad.
Toma de Decisiones
Polity (Gobierno).
IFIs (Instituciones
Financieras Internacionales).
Grupos de Inters.
Burocracia.
Contexto Institucional
Fuente: Jos Mara Fanelli, Las experiencias de reforma estructural: Reflexiones a partir de un
enfoque comparativo.
momento
reforma
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Se toma como referencia las Nota de clases del curso dictado por el profesor Santiago Escobar,
en abril del 2008.
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Subprograma
Un subprograma es una segmentacin del programa en donde se establecen
objetivos, metas, recursos y responsables para su ejecucin en un nivel de mayor
especificidad. Tiene como finalidad facilitar la ejecucin y el control de acciones
homogneas.
Proyecto
Un proyecto alude al conjunto de obras o acciones especficas necesarias para
alcanzar los objetivos y metas definidas por un programa o subprograma dentro de
los lmites que impone tanto un presupuesto como la unidad de tiempo
establecidas previamente, tendientes a la obtencin de resultados concretos de
acuerdo al mbito de competencia y responsabilidad de cada unidad, y que
pueden planificarse, analizarse y ejecutarse administrativamente, en forma
independiente.
Un proyecto consta y supone varias etapas, la primera con la que nos
encontramos, es la que refiere a la idea del proyecto, que responder a una
necesidad u oportunidad. Por ejemplo, necesidades insatisfechas, reforzar
actividades o bien optimizar recursos desaprovechados a los que se les puede dar
una vuelta de tuerca y usarlos. Seguida a la idea, aparece la segunda etapa, que
corresponde al diseo del proyecto, en sta entrarn en juego la valoracin de
las opciones, tcticas y estrategias que se perfilen como las mejores para lograr
alcanzar el objetivo del proyecto. Ser durante esta fase que se producir la
aceptacin o rechazo del proyecto. Si el mismo, es aceptado, se pasar a la
tercera etapa, que es la de ejecucin y, por ltimo, la de evaluacin, que en
realidad tendr lugar una vez concretado ste y a travs del cual, se analizar con
las valoraciones planeadas y los resultados si se lleg al objetivo propuesto.
Otra interrogante que se formula, es Cules son los resultados de la
reforma?
En el caso del desempeo de las reformas, este tema tiene relacin con que tarde
o temprano la sociedad -econmica, poltica, social o cultural- evaluar el
desempeo de las mismas.
Sin embargo, hay que tomar en consideracin varias cosas antes de analizar el o
los resultados de un proceso de reforma: Primero, todo proceso de evaluacin da
lugar a controversias; y, segundo, ninguna reforma puede cumplir todos sus
objetivos de manera simultnea y acabada.
Es por ello, que en este proceso de evaluacin de la reforma llevada adelante
surja la necesidad de ponderar o valuar un objetivo sobre otros. Por ejemplo,
mayor eficiencia a costa de afectar la equidad; procesos de apertura a costa de un
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Evaluacin Poltica
Aprendizaje y Lecciones
Retroalimentacin
Ajuste de Reformas
Correccin Tecnocrtica
Cambio de Modelo
Fuente: Jos Mara Fanelli, Las experiencias de reforma estructural: Reflexiones a partir de un
enfoque comparativo.
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EL CONTEXTO DE LA REFORMA?
GEOGRAFA
HISTORIA
Legado Cultural.
Estructura Socio-econmica.
Factor tnico.
Instituciones Polticas.
Instituciones Econmicas.
Reputacin en Polticas.
Integracin internacional.
Tamao.
Disparidad Regional Interna.
Localizacin Regional.
CONDICIONES INICIALES
ESPECFICAS
Conflicto Distributivo.
Escenario Internacional.
Estabilidad Poltica.
Capacidad del Estado.
Calidad del Liderazgo.
Fuente: Jos Mara Fanelli, Las experiencias de reforma estructural: Reflexiones a partir de un
enfoque comparativo.
INFLUENCIA EXTERNA
Fuente: Jos Mara Fanelli, Las experiencias de reforma estructural: Reflexiones a partir de un
enfoque comparativo.
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