TEXTO PARA DISCUSSO N 1

REGIME DE PREVIDNCIA DOS SERVIDORES PBLICOS:

EQUILBRIO FINANCEIRO E JUSTIA ATUARIAL

Reynaldo Fernandes *
Amaury Patrick Gremaud**
Braslia, junho de 2003.

________________________
* Diretor-Geral da Esaf e professor licenciado do Departamento de Economia da
Fearp/USP.
** Diretor-Geral-Adjunto da Esaf e professor licenciado do Departamento de Economia da
Fearp/USP

GOVERNO FEDERAL
MINISTRIO DA FAZENDA
ESCOLA DE ADMINISTRAO FAZENDRIA - ESAF
Diretor-Geral da Esaf
Reynaldo Fernandes
Diretor-Geral-Adjunto da Esaf
Amaury Patrick Gremaud
Diretor-Geral-Adjunto da Esaf
Manuel Jos Forero Gonzlez
Diretora de Educao
Maria Cristina Mac Dowell Dourado de Azevedo

TEXTO PARA DISCUSSO

A srie Texto para Discusso tem como objetivo divulgar resultados de trabalhos
desenvolvidos pela rea de pesquisa da Diretoria de Educao da Escola de
Administrao Fazendria, bem como outros trabalhos considerados de relevncia tendo
em vista as linhas de pesquisa da Instituio.
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira
responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista da
Esaf ou do Ministrio da Fazenda.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada
a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

RESUMO
O texto procura investigar at que ponto o Regime Prprio de Previdncia dos Servidores
Pblicos no Brasil (RPPS) se encontra em equilbrio do ponto de vista financeiro. A
estratgia de investigao, depois de definir um modelo conceitual, consistiu em estimar,
para cada servidor pblico amostrado na PNAD-IBGE, a alquota necessria para fazer
frente aos benefcios esperados do RPPS, caso as regras presentes (Emenda
Constitucional n. 20) tivessem vigorado desde o ingresso do servidor no mercado de
trabalho.
ABSTRACT
This article analyzes the financial equilibrium of the retirement system for civil servants in
Brazil. After defining the theoretical model, the strategy of analysis consists in the estimate
for each civil servant in the PNAD-IBGE, the necessary payroll tax to finance the expected
benefits. It was assumed that the actual rule (Brazil Constitutional Amendment n. 20) was
in force since the admission of the servant in the labor market.

SUMRIO

1 INTRODUO 5
2 O MODELO 7
3 ESTIMANDO OS PARMETROS DO MODELO 12
3.1 A taxa de crescimento da fora de trabalho 12
3.2 A alquota de contribuio para o INSS 13
3.3 A taxa de crescimento salarial por tempo de servio (g e k) 14
3.4 Tempo de trabalho e durao do benefcio (t, b e z) 16
4 RESULTADOS 19
5 CONSIDERAES FINAIS 24
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 25
APNDICE: Alquota de equilbrio em um sistema de repartio 26

1 INTRODUO
Nas discusses sobre as reformas estruturais, a reforma previdenciria tem
recebido grande destaque. Por sua vez, o debate sobre a reforma do sistema
previdencirio tem enfatizado a reforma do sistema de previdncia dos servidores
pblicos (Regime Prprio de Previdncia dos Servidores RPPS), tida como a mais
urgente.
A nfase na reforma do RPPS deve-se a dois fatos bsicos, relacionados entre si,
que so: i) o enorme dficit observado no sistema; ii) a marcante diferena de tratamento
entre trabalhadores do setor privado e servidores pblicos. Diante disso, a reforma do
sistema previdencirio dos servidores pblicos seria necessria tanto do ponto de vista
fiscal como do ponto de vista da justia social.
Em relao ao aspecto fiscal do RPPS, destaca-se que no ano de 2002 os gastos
com penses e aposentadorias para o setor pblico consolidado atingiram o montante de
R$ 61,6 bilhes, enquanto que as contribuies dos servidores foram de apenas R$ 7,2
bilhes. Portanto, um dficit de R$ 54,4 bilhes, equivalente a 4,2% do PIB. Para ressaltar
a diferena de tratamento entre servidores pblicos e trabalhadores do setor privado,
aponta-se para o fato de que as transferncias com penses e aposentadoria para um
milho de beneficirios oriundos do governo federal foram, em 2002, da ordem de R$ 33
bilhes, enquanto as transferncias para 18 milhes de beneficirios do INSS foram de
R$ 88 bilhes. Ou seja, o valor transferido para um beneficirio do sistema de previdncia
do setor pblico federal foi, em mdia, 6,8 vezes maior do que para um beneficirio do
INSS [Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (2002)].
No obstante as evidncias mencionadas, alguns participantes do debate opemse reforma do RPPS. Eles rejeitam tanto a tese de que o sistema deficitrio quanto a
alegao de que ele injusto. A base do argumento parece ser a seguinte: i) o setor
pblico, assim como qualquer empregador do setor privado, teria que arcar com uma
parte das contribuies ao sistema de previdncia. Admitindo que a razo de contribuio
(empregador-empregado) seja de dois para um, a alquota de contribuio implcita seria
de 33% do salrio, em vez dos 11% considerados nas contas oficiais que aferem o dficit
do sistema1; ii)

uma alquota de contribuio de 33% do salrio seria mais do que

suficiente para sustentar o atual plano de benefcios do RPPS; e iii) o fato de o benefcio
1

Isso para o caso dos servidores pblicos federais e para muitos servidores estaduais e municipais. As
alquotas de contribuio dos regimes estatutrios dos servidores pblicos variam de 6 a 25%.

mdio dos beneficirios do RPPS ser mais elevado que o dos beneficirios do INSS seria
em parte reflexo da base de contribuio (os salrios dos servidores pblicos so, em
mdia, mais elevados) e em parte reflexo dos proporcionalmente baixos benefcios do
INSS, que no corresponderiam s contribuies efetuadas.
Seguindo a lgica de um sistema de repartio simples, fcil verificar que,
mesmo considerando uma alquota de contribuio que inclua a parcela do empregador,
numa razo de dois para um, o dficit do RPPS seria, ainda, significativo. A arrecadao
seria, em 2002, de R$ 21,6 bilhes, correspondente a um dficit de R$ 40 bilhes (3,1%
do PIB). Assim, as crticas reforma do sistema previdencirio dos servidores parecem
ter como base um sistema de capitalizao, em vez de um sistema de repartio simples.
Ou seja, em um sistema atuarialmente justo, a alquota necessria para financiar o atual
plano de benefcios previdencirios dos servidores seria, em mdia, igual ou inferior a
33%. preciso ressaltar que tal argumento no tem respaldo para os servidores mais
antigos, uma vez que at novembro de 1993 os servidores pblicos no contribuam para
seu respectivo sistema de previdncia.
O presente texto procura investigar a validade do argumento citado para os novos
servidores pblicos. A estratgia consiste em estimar, para cada servidor pblico
amostrado na PNAD-IBGE, a alquota necessria para fazer frente aos benefcios
esperados do RPPS, caso as regras presentes tivessem vigorado desde o ingresso do
servidor no mercado de trabalho2. Para isso se faz necessrio admitir, para cada servidor
pertencente amostra, certas hipteses referentes ao perodo de contribuio, ao perodo
de benefcios, evoluo salarial e taxa de juros. Tais hipteses so explicitadas na
seo seguinte, onde o modelo atuarial utilizado apresentado. A seo 3 explicita a
estratgia de estimao dos parmetros do modelo. Os resultados so apresentados na
seo 4. Por fim, na seo 5, tecem-se os comentrios finais.

A hiptese que mudanas nas regras da previdncia no alteram o comportamento de emprego dos
indivduos. Uma investigao sobre a alquota necessria para fazer frente aos benefcios da previdncia foi
realizada, anteriormente, por Oliveira, Beltro e Maniero (1997). No entanto, o presente trabalho apresenta
uma srie de diferenas em relao a tal estudo. Alm de uma srie de diferenas operacionais, o presente
trabalho concentra-se apenas nas regras do RPPS e se utiliza da situao dos atuais servidores para realizao
das simulaes, em vez de computar uma srie de alquotas para diferentes trabalhadores hipotticos frente a
diferentes situaes.

2 O MODELO

Admite-se que o servidor ingressa no servio pblico no perodo 0,

permanecendo no emprego at o momento de sua aposentadoria, em T3. O salrio
inicial do servidor dado por w0 , sendo sua evoluo temporal dependente de dois
fatores: i) aumento geral dos salrios do setor pblico que, por hiptese, vamos supor
igual ao aumento da produtividade da economia; ii) aumento particular de salrio,
decorrente da progresso na carreira (tempo de servio). Dessa forma, admite-se que o
salrio no perodo t dado por:

wt = w0 e (h + g )t

(1)

, onde

h = taxa de crescimento da produtividade da economia;

g = taxa de crescimento salarial em virtude da progresso na carreira.

O valor presente, em zero, do fluxo esperado de contribuies do servidor dado

por:

VP = a w0 e (h + g )t e r t dt
c
0

(2)

, onde

a = alquota de contribuio;
r = taxa de juros.
3

Estaremos desconsiderando os riscos imprevisveis, em especial o recebimento precoce dos benefcios em

caso de morte ou aposentadoria por invalidez. Assim, s alquotas atuarialmente justas obtidas necessrio
acrescer uma taxa referente aos riscos imprevisveis. Por exemplo, Oliveira, Beltro e Pasinato (1999) e
Instituto Liberal (1991) consideram razovel uma alquota de 2,5% do salrio para cobertura dos benefcios

Uma vez aposentado, o servidor espera receber os benefcios at a data M.

Nota-se que M no , necessariamente, a data esperada de morte, uma vez que, no
caso de morte do servidor aposentado, os benefcios so integralmente repassados para
o cnjuge a ttulo de penso. No RPPS o benefcio dado pelo ltimo salrio ( wT ) do
servidor, sendo sua evoluo temporal idntica ao crescimento geral dos salrios do setor
pblico. Assim, o valor presente, no perodo zero, do fluxo esperado de benefcios dado
por:

VP0b =

e h (t T ) e r t dt

(3)

A alquota de contribuio atuarialmente justa aquela que iguala o valor presente

das contribuies ao valor presente dos benefcios, a qual depende do tempo de
contribuio (T), do tempo de recebimento dos benefcios (B = M T), das taxas de
crescimento salarial (h e g) e da taxa de juros (r). Neste ponto se faz necessrio destacar
o papel desempenhado pela taxa de juros. A alquota de equilbrio extremamente
sensvel ao valor arbitrado para a taxa de juros; quanto maior a taxa de juros menor a
alquota. A princpio, sempre existiria uma taxa de juros que torna compatvel qualquer
plano de contribuies com qualquer plano de benefcios. Dessa forma, avaliar se as
contribuies atuais seriam compatveis com o plano de benefcios do RPPS dependeria
da taxa de juros considerada.
O argumento defendido neste trabalho que um regime de previdncia desenhado
para vigorar por um longo perodo de tempo deve levar em conta a taxa de juros de
equilbrio de longo prazo. Admitiu-se que, no equilbrio de longo prazo, a taxa de juros
iguala-se ao crescimento da produtividade da economia (h) mais a taxa de crescimento da
fora de trabalho (n)4. Como, em equilbrio, a taxa de juros iguala-se produtividade

precoces relacionados invalidez e morte. Oliveira, Beltro e Pasinato (1999) consideram, ainda, 1% a ttulo
de custos de administrao.
4
Argumento semelhante foi utilizado por Oliveira Beltro e Manieiro (1997), em que possvel ler: A taxa
de desconto adequada para o tipo de exerccio que se realiza deve contemplar o custo de oportunidade de
aplicao do capital a longo prazo, considerando-se risco nulo e um sistema em escala nacional. Para um
esquema como esse, as taxas de capitalizao devem ser bastante mais conservadoras, pressupondo-se que, a

marginal do capital, r = h + n atende regra de ouro, a qual maximiza a trajetria do

consumo per capita5. Logo, a condio de equilbrio pode ser escrita como:

e ( g n )T 1
= VP0b = w0 e gT
VP0c = a w0
g
n

e nT e nM

(4)

e a alquota de equilbrio dado por:

(
g n )e gT
a=
e ( g n )T

e nT e nM
n
1

(5)

A equao (5) mostra que a alquota de equilbrio depende apenas de M, T, n e g.

Um caso interessante a considerar aquele em que no existe crescimento salarial em
virtude da progresso na carreira e que a fora de trabalho estvel. Nesse caso, a
alquota de equilbrio iguala-se razo entre tempo de recebimento dos benefcios e
tempo de contribuio, como mostrado na equao (6).

lim a =
g 0
n0

B
T

(6)

Um aspecto importante a ser observado nas equaes (5) e (6) que, quando a
taxa de juros compatvel com a regra de ouro do estoque de capital, a alquota de
contribuio atuarialmente justa a mesma que, no equilbrio de longo prazo (steady
state), iguala o valor das contribuies a o valor dos benefcios correntes. Tal propriedade
mais facilmente observada na equao (6)6. Suponhamos que os indivduos trabalhem
dois perodos e recebam os benefcios por apenas um perodo. A alquota atuarialmente

longo prazo, as taxas de remunerao do capital no devero ser muito diversas das prprias taxas de
crescimento do PIB.
5
Esta , tambm, a taxa de juros de steady state que seria obtida numa economia competitiva e sem incerteza,
em que a taxa de preferncia intertemporal das famlias que menos descontam o futuro zero e em que as
famlias se preocupam com as futuras geraes da mesma forma que se preocupam com elas mesmas [ver
Blanchard e Fischer (1989), cap.2 e 3] .
6
Ver apndice para o caso da equao (5).

justa seria 0,5. A longo prazo, existiriam, tambm, duas vezes mais trabalhadores do que
aposentados, de modo que, para manter o benefcio igual ao salrio bruto dos
trabalhadores, a alquota de contribuio necessria para equilibrar as contas seria de
0,5. Em vista disso, ajuste fiscal e justia atuarial no seriam dois aspectos distintos, mas,
antes, duas faces da mesma moeda.
Um problema nos resultados mencionados reside no fato de que o modelo
considera apenas as contribuies realizadas para RPPS. Portanto, para aqueles que
tiveram um emprego formal no setor privado anteriormente, as contribuies realizadas
para o INSS so desconsideradas. Isso no seria justo, mesmo porque tanto o INSS
como o RPPS so fundos pblicos7. O mais correto seria que o valor das contribuies
realizadas para o INSS fosse transferido para o regime dos servidores pblicos no
momento em que o trabalhador deixa o setor privado e ingressa no setor pblico8. Logo,
parte do dficit do RPPS seria, na verdade, um dficit do INSS.
possvel considerar as contribuies efetuadas ao INSS na alquota
atuarialmente justa para os servidores pblicos. Suponhamos que o servidor trabalhou
como empregado formal Z perodos antes de ingressar no servio pblico e que o salrio
de ingresso no setor pblico idntico ao ltimo salrio recebido no setor privado. Nesse
caso, o valor presente, em zero, das contribuies realizadas ao INSS, seria dado por:

cp
0

VP

xw

e (h + k )(t + Z ) e (h + n )t dt

(7)

wt = w Z e (h + k )(t + Z )

(8)

, onde

x = alquota de contribuio do INSS;

k = taxa de crescimento salarial em virtude da experincia no setor privado.

Isso verdade quando se pensa no setor pblico de forma consolidada. Do ponto de vista dos regimes
estaduais e municipais, a equao (5) a mais apropriada, uma vez que as contribuies realizadas para o
INSS no so repassadas.
8
A hiptese de que, uma vez ingresso no setor pblico, o trabalhador no retorna ao setor privado.

10

Seja a alquota que equilibra VP0b = VP0c + VP0cp , ento:

=ax

(g n )

e ( g n )T

1 e ( k n )Z
k n
1

(9)

ou,

VP cp

= a 1
c

(
)
VP
a
0

(10)

A equao (10) mostra que, se a a alquota atuarialmente justa quando se

desconsideram as contribuies feitas ao INSS e VP0c (a ) , o valor presente das
contribuies necessrias para sustentar o plano de benefcios, a alquota que leva em
conta as contribuies ao INSS deve considerar apenas a diferena entre VP0c (a ) e VP0cp .
Desse modo, quando VP0c (a ) = VP0cp , a alquota zero, pois as contribuies necessrias
para sustentar o plano de benefcios j foram atingidas no setor privado.
Se calculssemos e a para cada servidor pblico, seria possvel avaliar o dficit
de equilbrio do RPPS. Admitindo que o sistema esteja em equilbrio de longo prazo (ou
seja, que o nmero de servidores e de beneficirios cresam taxa n e que tanto o
salrio do servidor representativo como o benefcio do beneficirio representativo cresam
taxa h), seria possvel estimar o valor anual dos gastos de equilbrio com benefcios
tendo como base os salrios dos servidores ativos (N), pois o valor dos gastos
previdencirios (G*) seria:

G * = 13. ai .wi

(11)

i =1

11

A diferena entre G* e a arrecadao obtida com base na alquota vigente gera

uma estimativa do dficit de equilbrio. Parte desse dficit seria explicada pela notransferncia das contribuies feitas ao INSS. Seja A a arrecadao que considera a
alquota , em vez de a, ento a parte do dficit devido s no- transferncias do INSS
ser dada por G* - A.

3 ESTIMANDO OS PARMETROS DO MODELO

Para providenciar uma estimativa das alquotas atuarialmente justas, faz-se

necessrio obter uma estimativa para os parmetros n, x, g, k T, M e Z. O primeiro
parmetro o mesmo para todos os indivduos, enquanto x, g e k variam entre diferentes
grupos de trabalhadores, segundo algumas caractersticas demogrficas. Por fim, os
parmetros T, M e Z sero avaliados para cada um dos servidores, separadamente. A
idia simular os impactos de longo prazo das regras atuais. Em vez de se esperar o
tempo necessrio para que todos os servidores (ativos e inativos) estejam sujeitos s
mesmas regras, supe-se que as regras atualmente vigentes tenham sido implementadas
h mais de quarenta anos, de modo que elas tenham estado presentes em todo histrico
de trabalho dos atuais servidores pblicos9.

3.1 A taxa de crescimento da fora de trabalho

Admite-se que a fora de trabalho no perodo t ( N t ) seja dada por:

N t = N 0 e nt

(12)

ln N t = ln N 0 + nt

(13)

ou,

Dessa forma, estamos desconsiderando mudanas comportamentais que possam surgir em virtude de
alteraes nas regras da previdncia social.

12

Com base na equao (13), estimou-se uma regresso, de mnimos quadrados

ordinrios, do logaritmo da fora de trabalho contra o tempo mais uma constante. A base
de dados utilizada foi a PNAD 1992-2001. Para efeitos de ilustrao, estimou-se, tambm,
a mesma equao para o tamanho da populao e para o tamanho da fora de trabalho
no setor pblico (total, municipal, estadual e federal). Os resultados esto apresentados
na Tabela 1.
Tabela 1
Taxas de crescimento (n)
Populao

0,0153

Populao Economicamente Ativa

(PEA)

0,0186

Ocupados do setor pblico1

0,0208

Ocupados do setor pblico1

Esfera federal

-0,0082

Ocupados do setor pblico1

Esfera estadual

0,0026

Ocupados do setor pblico1

Esfera municipal

0,0698

Em ocupados do setor pblico incluem-se apenas os trabalhadores

estatutrios e os militares.

3.2 A alquota de contribuio para o INSS

A equao (7) pressupe a existncia de uma nica alquota de contribuio, a

qual vigora por todo o tempo que o indivduo contribuinte do INSS. Isso verdade para
a parcela do empregador, que corresponde a 20% do salrio10. Entretanto, a alquota
referente parcela do trabalhador varia com o salrio. As alquotas vigentes em setembro
de 2001 esto apresentadas na Tabela 2.

10

Exceo feita para o caso das empresas do setor financeiro, em que a alquota de 22,5%. Essa
diferenciao ser desconsiderada.

13

Tabela 2
Alquotas de contribuio do INSS - empregados
Salrio

Alquota

at R$ 429,00

0,0765

entre R$ 429,01 e R$ 540,00

0,0865

entre R$ 540,01 e R$ 715,00

0,09

entre R$ 715,01 e R$ 1.430,00

0,11

acima de R$ 1.430,00

0,11 sobre R$ 1.430,00

O procedimento adotado para determinao da alquota (x) foi - para cada

assalariado com carteira assinada, amostrado na PNAD-2001 computar a alquota
efetiva, que a razo entre o valor da contribuio e o salrio bruto. De posse das
alquotas efetivas individuais, extraram-se as mdias por grupos de escolaridade e
gnero, as quais foram utilizadas nas simulaes do trabalho. A Tabela 3 apresenta essas
alquotas para alguns grupos de escolaridade e gnero.

Tabela 3
Alquota efetiva empregado mais empregador
Alquota

Anos de estudo
0

Homem
0,2788

Mulher
0,2771

0,2827

0,2777

0,2847

0,2791

12

0,2882

0,2868

15

0,2801

0,2897

3.3 A taxa de crescimento salarial por tempo de servio (g e k)

Com base na equao (1), que fixa a evoluo salarial dos servidores pblicos
(estatutrios e militares), podemos obter:

14

ln wt = wt + gt
wt = ln w0 + ht

(14)

, onde wt o salrio que o servidor receberia, em t, caso tivesse acabado de ingressar no

servio pblico (mantida fixa a idade de ingresso no servio pblico) e o termo t,
multiplicando a varivel g, mede o tempo de servio no setor pblico. A varivel wt
depende de um conjunto de caractersticas individuais e do posto de trabalho que o
servidor ocupa no momento de ingresso. Dessa forma, admitiu-se que, em um
determinado perodo de tempo, os salrios dos servidores pblicos puderam ser descritos
por:

ln wi = + X i + gt i + u i

(15)

Na equao (15), X i representa o vetor de caractersticas que afetam o salrio

inicial do servidor i, enquanto u i um termo erro que atende s hipteses usuais. Desse
modo, a identificao de g deu-se por estimar a equao (15) por mnimos quadrados
ordinrios, onde as variveis que compem a vetor X foram: idade com que ingressou no
servio pblico, quadrado da idade de ingresso, anos completos de estudo, quatro
variveis dummies para as macrorregies brasileiras (Sul, Norte, Nordeste e CentroOeste Sudeste referncia), uma varivel dummy para regio metropolitana, uma
varivel dummy para regio urbana, uma varivel dummy para gnero (homem igual a
um) e duas dummies para esfera de governo (municipal e estadual federal referncia).
A regresso foi estimada para todos os servidores pblicos amostrados na PNAD de
2001. Na especificao anterior, admite-se que a progresso salarial, ao longo da
carreira, no difere entre indivduos com diferentes caractersticas. Entretanto, sabe-se
que a progresso na carreira difere entre indivduos com diferentes caractersticas, em
particular, em relao educao. Dessa forma, permitiu-se que g variasse com o nvel
educacional e o gnero, incluindo a interao dessas variveis com tempo de experincia
t (medido em anos): g = a 0 + a1 anos de estudo + a 2 gnero .

15

O mesmo procedimento foi realizado para identificar k, em que todos os

empregados formais (com carteira) amostrados na PNAD-2001 foram utilizados na
estimao. Nesse caso, excluram-se as dummies de esfera de governo, a idade de
ingresso a idade com que comeou a trabalhar e t representa o tempo no mercado de
trabalho (idade atual menos idade com que comeou a trabalhar). Os resultados de g e k
para alguns grupos especficos de trabalhadores so apresentados na Tabela 4.

Tabela 4
Evoluo salarial por tempo de servio
Anos de estudo

Homem
0,0298

Mulher
0,0174

Homem
0,0099

Mulher
0,0012

0,0295

0,0171

0,0180

0,0093

0,0292

0,0168

0,0261

0,0175

12

0,0289

0,0165

0,0343

0,0256

15

0,0287

0,0162

0,0404

0,0317

Os dados mostram que a evoluo salarial por tempo de servio, no setor pblico,
no se altera com o nvel de instruo, enquanto que no setor privado a progresso
salarial mais rpida para os mais educados. Em ambos os casos a progresso na
carreira mais rpida para os homens do que para as mulheres.

3.4 Tempo de trabalho e durao do benefcio (T, B e Z)

A PNAD possui apenas duas informaes sobre o histrico de trabalho que nos
auxiliam na identificao de T, M e Z, que so: tempo que est no emprego atual e idade
com que comeou a trabalhar11.
Admitiu-se que o trabalhador, ao ingressar no servio pblico, permanece no
mesmo emprego at o momento da aposentadoria e que todo trabalho anterior se deu

11

A PNAD, por exemplo, no identifica, para aposentados e pensionistas, a origem do benefcio: se

proveniente do INSS ou do RPPS.

16

como assalariado no mercado de trabalho formal. Admitiu-se tambm que os atuais

servidores no tiveram interrupes como membros da fora de trabalho desde o
momento de ingresso no mercado de trabalho. Logo, o tempo de permanncia no
mercado de trabalho de cada servidor foi identificado pela diferena entre a idade atual e
a idade com que comeou a trabalhar12. Por sua vez, a varivel Z identificada pela
diferena entre tempo de permanncia no mercado de trabalho e tempo que o servidor se
encontra no emprego atual.
Dado Z, o tempo de servio no setor pblico e com base nas regras vigentes do
13

RPPS , possvel, tambm, identificar T. Alm disso, podemos determinar, para cada
servidor, a idade que ele ter no tempo T e, assim, estimar o tempo esperado de vida
aps a aposentadoria14. Caso os benefcios cessassem com a morte do titular, isso seria
suficiente para identificar M. Entretanto, como o benefcio integralmente repassado para
o cnjuge15, a durao esperada do benefcio pode diferir do tempo de sobrevida do
titular.
Para dar conta desse fato, as tbuas de mortalidade foram recalculadas. Em
primeiro lugar, computou-se, para os indivduos de uma determinada idade e gnero, a
proporo daqueles que possuem cnjuge presente (pc). Para os que possuem cnjuge
presente, a idade mdia do cnjuge foi calculada e, com base nisso, o tempo mdio de
sobrevida do cnjuge. Definindo ST como o tempo esperado de sobrevida de indivduos
de determinada idade e gnero e SC como o tempo de sobrevida do cnjuge, o tempo
esperado da durao do benefcio dos indivduos que se aposentam em determinada
idade determinado por:

12

Estamos admitindo que as regras atuais do INSS e do RPPS vigoraram durante todo o histrico de trabalho
dos servidores amostrados na PNAD-2001, ou seja, utilizaremos esses trabalhadores, muitas vezes sujeitos a
diversas regras, para verificar os impactos de longo prazo das regras atuais. Por esse motivo, para todos
aqueles que comearam a trabalhar com idade inferior a 16 anos, admitiu-se 16 anos como a idade de
ingresso no mercado de trabalho, porque essa a idade mnima vigente para se contratar trabalhadores
formais.
13
Adotaram-se as regras da Emenda Constitucional no 20, de 16/12/1998, para os novos servidores (no
foram consideradas as regras de transio para servidores antigos). As regras adotadas foram: i) idade mnima
de 60 anos (homens) e 55 anos (mulheres); ii) tempo de contribuio mnimo de 35 anos (homens) e 30 anos
(mulheres); e iii) pelo menos dez anos no servio pblico. Alm dessas regras, existe a exigncia de cinco
anos na mesma funo, a qual foi desconsiderada em virtude da incapacidade de identificao na PNAD.
Admitiu-se tambm que nenhum servidor obtm aposentadoria por idade. Homens com 65 anos e mulheres
com 60 anos que no atingem o tempo mnimo de contribuio podem optar por uma aposentadoria
proporcional ao tempo de contribuio.
14
Para isso, utilizou-se a tbua de mortalidade (2001) fornecida pelo IBGE.
15
Para efeitos de simulao, ignorou-se a transferncia dos benefcios para os filhos e para cnjuges ausentes,
mas que recebem penso alimentcia.

17

B = (1 p c ) S T + p c S
S = max(S T , S C )

(16)

Tabela 5
Tbuas de mortalidade
Anos de estudo
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
78
80
81
82
83
84

Bsica
Homem
16,1
15,4
14,8
14,1
13,5
12,9
12,2
11,6
11
10,5
9,9
9,4
8,8
8,3
7,9
7,4
7
6,5
6,1
5,8
5,4
5,4
5,4
5,4
5,4

Ajustada
Mulher
23,6
22,8
22
21,2
20,4
19,6
18,8
18,1
17,3
16,6
15,8
15,1
14,4
13,7
13
12,3
11,7
11,1
10,4
9,9
9,3
8,7
8,2
7,7
7,2
6,4
6,4
6,4
6,4
6,4

Homem
23,97
22,92
22,19
20,67
20,41
19,38
18,59
17,91
17,88
16,98
16,95
15,51
14,75
14,04
13,4
12,48
12,36
12,17
10,7
11,33
10,51
10
9,91
9,77
9,63

Mulher
23,6
22,8
22
21,2
20,4
19,6
18,8
18,1
17,3
16,6
15,8
15,1
14,4
13,7
13
12,3
11,7
11,1
10,4
9,9
9,3
8,7
8,2
7,7
7,2
6,4
6,4
6,4
6,4
6,4

A tbuas de mortalidade (bsica e ajustada) so apresentadas na Tabela 5,

enquanto as mdias de T, B e Z aparecem na Tabela 6. No caso das mulheres, no existe
diferena entre a tbua de mortalidade bsica e a ajustada porque, em mdia, o tempo de

18

sobrevida do cnjuge menor. interessante notar que a expectativa de durao do

benefcio de homens e mulheres, na idade mnima de aposentadoria, , praticamente, a
mesma: 23,97 para os homens e 23,6 para as mulheres. Esse resultado confirmado na
Tabela 6, onde o tempo mdio da durao do benefcio, para o conjunto dos servidores
pblicos, apresentado. Diante disso, as mulheres, apesar de se aposentar mais cedo e
de apresentar maior expectativa de vida, no dispem de maior durao do perodo de
recebimento de benefcios. Entretanto, os homens tm, em mdia,

maior tempo de

contribuio no servio pblico que as mulheres. Por fim, cabe ressaltar que os mais
escolarizados tendem a alcanar maior tempo de contribuio no servio pblico e menor
tempo de contribuio ao INSS.

Tabela 6
Mdias do tempo de contribuio e de benefcio
Anos de
estudo
0

T
26,08

Homem
B
23,07

Z
18,73

T
20,25

Mulher
B
22,38

Z
18,53

27,75

23,39

16,49

22,24

22,30

16,14

34,32

23,81

9,15

24,80

22,95

13,16

12

36,90

23,89

5,72

30,58

23,46

6,63

15

31,97

23,75

10,40

27,80

23,19

8,64

Total

33,39

23,76

9,59

27,17

23,10

9,92

4 RESULTADOS

A Tabela 7 apresenta os principais resultados do trabalho. Nela podemos observar

as alquotas mdias para o conjunto dos servidores pblicos, bem como para vrios
subgrupos desses servidores16. Alm das mdias, a tabela apresenta a razo 90/10,
como uma medida de disperso. A razo 90/10 mostra a distncia entre a alquota do
indivduo localizado no nono dcimo da distribuio de alquotas e a alquota do indivduo
localizado no primeiro dcimo. Tanto a mdia como a razo 90/10 foram computadas para

16

A alquota mdia

a w
w
i

19

a situao em que as contribuies ao INSS foram desconsideradas (a), e para a situao

em que elas foram includas ().
Os resultados apontam para uma alquota mdia de 0,7319 quando as
contribuies ao INSS no so includas e de 0,6226 quando elas so consideradas,
portanto, muito acima das atuais contribuies dos servidores pblicos. Mesmo
considerando uma alquota de contribuio de 33%, o dficit estrutural estaria em torno de
54,9% e 47,0% dos gastos previdencirios, desconsiderando e considerando as
contribuies ao INSS. Vale ressaltar que as alquotas de equilbrio no consideram os
riscos imprevisveis: por invalidez e morte. Considerando uma alquota de 3% para tais
riscos, o dficit estrutural seria de 56,7% e 49,4%, respectivamente.
Apesar de significativo, o dficit estrutural sensivelmente menor que o dficit
corrente apresentado pelo Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. Em 2001 as
despesas correntes declaradas pelo Ministrio da Previdncia e Assistncia Social foram
de R$ 56,4 bilhes e as contribuies foram de R$ 6,3 bilhes. As contribuies no
consideram a parte do empregador. Supondo uma contribuio do empregador na razo 2
para 1, as contribuies seriam de R$ 18,9 bilhes, correspondendo a um dficit de
66,5% dos gastos previdencirios. A Tabela 8 apresenta as contribuies e despesas
previdencirias dos servidores pblicos (Unio, Estados e Municpios), com base nas
informaes correntes do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social e com base nas
estimativas do modelo17. Para clculo do dficit de equilbrio, considerou-se uma alquota
de 3% para cobertura do risco de invalidez e morte.
Incluindo a parcela de contribuio referente ao empregador, o dficit corrente
da ordem de R$ 37,5 bilhes, correspondendo a 3,1% do PIB, enquanto que o dficit de
equilbrio, quando no se consideram as contribuies ao INSS, da ordem de R$ 25,6
bilhes, ou de 2,2% do PIB. A diferena entre o dficit corrente e o dficit de equilbrio,
alm de ter origem em erros de estimativa, poderia ser explicada por, pelo menos, dois
motivos: ii) as regras da EC 20, de 16/12/1998, utilizadas nas simulaes, no vigoram
para os atuais servidores e aposentados e ii) a existncia de desequilbrio entre as taxas
de ingresso de novos servidores e de novos aposentados. O que as simulaes apontam
que o dficit da previdncia dos servidores pblicos converge para 2,2% do PIB, caso
as regras da EC 20 sejam mantidas por tempo suficiente. E que desse dficit apenas 73%

17

O modelo foi estimado com base na PNAD-2001, cujas informaes se referem ao ms de setembro. Para
se obterem valores anuais, os resultados foram multiplicados por 13.

20

, de fato, um dficit do RPPS; a diferena refere-se a transferncias no efetuadas pelo

INSS. O dficit de equilbrio do RPPS seria de 1,6% do PIB.
Retornando Tabela 7, podemos observar que, quando as contribuies ao INSS
so levadas em considerao, as alquotas mdias dos subgrupos tornam-se muito mais
parecidas, ao redor de 0,62. A disperso dentro dos grupos tambm se reduz
significativamente quando as contribuies ao INSS so includas.
Na anlise dos subgrupos, destaque deve ser dado comparao por gnero. Os
resultados indicam para as mulheres uma alquota menor que a dos homens, apesar de
contarem com menor idade de aposentadoria e maior expectativa de vida condicional
idade. Parte da explicao para esse fato j foi discutida anteriormente: a durao
esperada dos benefcios dos homens no difere sensivelmente da durao esperada das
mulheres. Isso porque o benefcio repassado ao cnjuge. Alm disso, as mulheres
alcanam menor progresso salarial

que os homens, e quanto maior a progresso

salarial maior deve ser a alquota atuarialmente justa. Hoje vrios analistas questionam a
regra que impe uma idade mnima de aposentadoria menor para as mulheres. Esses
crticos alegam no existir nenhuma justificativa, do ponto de vista atuarial, para isso, uma
vez que as mulheres vivem mais que os homens. O que o presente trabalho mostra
que, pelo menos no caso dos servidores pblicos, parece, sim, existir uma justificativa
atuarial para tal regra.

21

Tabela 7
Alquotas atuarialmente justas
Grupos

a
Mdia

Disperso
(90/10)

Mdia

Disperso
(90/10)

Homens

0,7350

0,6451

Mulheres

0,7282

1,0249/0,5726=
1,7899
1,1410/0,5111=
2,2323

0,7625/0,5622=
1,3562
0,7519/0,4898=
1,5353

1,5256/0,5825=
2,6189
1,1127/0,5671=
1,9621
0,9355/0,5276=
1,7732
0,9828/0,5234=
1,8778

0,6319

Gnero

0,5962

Escolaridade
de 0 a 4 anos de
estudo
de 5 a 8

0,8969
0,7438

de 9 a 11

0,6937

12 ou mais

0,7347

0,6197
0,6038
0,6311

0,8273/0,4914=
1,6837
0,7618/0,5311=
1,4342
0,7207/0,5028=
1,4334
0,7648/0,5003=
1,5288

Esfera de governo
Federal

0,7134

Estadual

0,7200

Municipal

0,7825

0,8959/0,5579=
1,6058
0,9916/0,5355=
1,8517
1,2590/0,5250=
2,3981

0,6269

1,0707/0,5394=
1,9849
1,0372/0,5263=
1,9708
1,1040/0,5402=
2,0439
1,0796/0,5256=
2,0542
1,1182/0,5318=
2,1028

0,6266

0,6278/0,5593=
1,1224
1,1040/0,5315=
2,0771
1,0895/0,5362=
2,0319

0,5783

0,6178
0,6273

0,7049/0,5375=
1,3114
0,7331/0,5028=
1,4581
0,8017/0,4972=
1,6126

Macrorregio
Norte

0,7371

Nordeste

0,7204

Sudeste

0,7340

Sul

0,7220

Centro- Oeste

0,7486

Categoria de servidor
Militar
0,6003
Civil

0,7409

Total

0,7319

0,6201
0,6228
0,6155
0,6317

0,6257
0,6226

0,7501/0,5022=
1,4936
0,7382/0,4999=
1,4766
0,7648/0,5055=
1,5130
0,7665/0,4996=
1,5342
0,7622/0,5017=
1,5193
0,5976/0,5542=
1,0784
0,7641/0,5010=
1,5251
0,7558/0,5030=
1,5026

22

Tabela 8
Receitas, despesas e resultados da Previdncia dos Servidores Pblicos (Unio, Estados
e Municpios) 2001

R$ bilhes

% PIB

Despesa Corrente MPAS

56,4

4,8

Receitas Correntes (1) MPAS

6,3

0,5

Receitas Correntes (2) MPAS

18,9

1,5

Dficit Corrente (1) MPAS

50,1

4,2

Dficit Corrente (2) MPAS

37,5

3,1

Despesas de Equilbrio (1)

45,4

3,8

Despesas de Equilbrio (2)

39,3

3,3

Receitas Correntes (1) PNAD*

6,6

0,5

Receitas Correntes (2) PNAD**

19,8

1,6

Dficit de Equilbrio (1:1)

38,8

3,3

Dficit de Equilbrio (1:2)

25,6

2,2

Dficit de Equilbrio (2:1)

32,7

2,8

Dficit de Equilbrio (2:2)

19,5

1,6

Receita Corrente (1): no inclui a contribuio do empregador.

Receitas Correntes (2): inclui a contribuio do empregador na razo 2 para 1.
* Considera uma alquota de 11% do salrio.
** Considera uma alquota de 33% do salrio.
Despesas de Equilbrio (1): desconsidera a arrecadao ao INSS.
Despesas de Equilbrio (2): inclui a arrecadao ao INSS.

23

5 CONSIDERAES FINAIS

O trabalho teve por objetivo calcular as alquotas atuarialmente justas para o

Regime de Previdncia dos Servidores Pblicos. A estratgia adotada foi estimar, para
cada servidor pblico amostrado na PNAD-2001, a alquota necessria para fazer frente
aos benefcios esperados do Regime Prprio de Previdncia dos Servidores RPPS. As
regras consideradas foram aquelas em vigor a partir de 16/12/1998, para os novos
servidores. Dessa forma, procurou-se verificar os impactos de longo prazo das mudanas
da Emenda Constitucional no 20. Como os impactos completos de uma mudana nas
regras da previdncia demoram de 30 a 40 anos, admitiu-se que as regras da EC 20
tenham vigorado pelos ltimos 30 ou 40 anos.
O argumento central do trabalho que um regime de previdncia desenhado para
vigorar por um longo perodo de tempo deve levar em conta a taxa de juros de equilbrio
de longo prazo. Logo, admitiu-se que, no equilbrio de longo prazo, a taxa de juros (r)
iguala-se ao crescimento da produtividade da economia (h) mais a taxa de crescimento da
fora de trabalho (n). Como, em equilbrio, a taxa de juros iguala-se produtividade
marginal do capital, r = h + n atende regra de ouro a qual maximiza a trajetria do
consumo per capita. Quando essa taxa de juros utilizada, a alquota de contribuio
atuarialmente justa a mesma que, no equilbrio de longo prazo, iguala o valor das
contribuies ao valor dos benefcios correntes, em um sistema de repartio. Em vista
disso, ajuste fiscal e justia atuarial no seriam dois aspectos distintos, mas, antes, duas
faces da mesma moeda.
As alquotas de equilbrio so, em mdia, 0,7319 quando as contribuies ao INSS
so desconsideradas e 0,6226 quando as contribuies ao INSS so includas. Isso
produz um dficit estrutural de 1,6% do PIB quando a parcela de contribuio do
empregador considerada. Apesar de significativo, tal dficit menor que o dficit
corrente, que de cerca 3,1% do PIB. Os resultados do trabalho do subsdios para se
defender, para as mulheres, do ponto de vista atuarial, uma idade mnima de
aposentadoria menor que a dos homens.

24

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

BLANCHARD, O. J.; Fischer, S. Lectures on macroeconomics. The MIT Press, Cambridge

,Massachusetts,1989.

BRASIL. Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. Livro Branco da Previdncia

Social. Braslia, DF: MPAS,2002.

INSTITUTO LIBERAL. Previdncia social no Brasil: uma proposta de reforma. Rio de

Janeiro: Instituto Liberal,1991.

OLIVEIRA, F. E. B.; BELTRO, K. I. ; MANIERO, L. V. F. Alquotas equnimes para um

sistema de seguridade social. Ipea, texto para discusso n. 524,1997.

OLIVEIRA, F. E. B.; BELTRO, K. I. ; PASINATO, M.T. Reforma estrutural da previdncia:

uma proposta para assegurar proteo social e equidade. Ipea, texto para discusso
n.690, 1999.

25

APNDICE
Alquota de equilbrio em um sistema de repartio

Uma vez que a produtividade (h) entra tanto na taxa de juros como no aumento
dos salrios, podemos ignor-la e supor h=0. Suponhamos que a primeira gerao entre
no sistema no instante zero. Para simplificar, vamos admitir que a primeira gerao tenha
tamanho um. A cada instante aparece uma nova gerao (1 + n) vezes maior do que a
gerao anterior. O fato de, no perodo de contribuio, os salrios crescerem, por
instante de tempo, a uma taxa g, pode ser entendido como um aumento no tamanho da
gerao em vez de um aumento de salrio. Logo, a gerao que ingressou no mercado
de trabalho no instante zero com tamanho um, atingir, no perodo T, o tamanho e gT .
Esse tamanho mantido fixo at M.
No incio as contribuies crescem e no h benefcios para serem pagos. O
supervit oramentrio atinge seu mximo em T, quando a primeira gerao se aposenta.
O sistema atinge o equilbrio de longo prazo em M, quando a primeira gerao sai do
sistema. Nesse ponto o nmero de beneficirios sobre o nmero de contribuintes d a
alquota de contribuio necessria para manter os benefcios iguais aos salrios brutos
ao longo do tempo. Nota-se que, como no sistema brasileiro, o valor do benefcio (W)
superior ao salrio lquido dos trabalhadores [(1 a)W].
Quando o sistema atinge a idade M, o nmero de beneficirios dado por:

N B = e gT e n (M T ) dt
T

Por sua vez ,o nmero de contribuintes seria:

N C = e n (M t ) e gt dt
0

A alquota de contribuio que equilibra o sistema :

( g n) e gT e nT e nM
NB
=
n
NC
e ( g n )T 1

26

Nota-se que a equao apresentada idntica equao (6), que determina a

alquota atuarialmente justa.

27