A DIPLOMACIA ECONMICA BRASILEIRA NA UNCTAD I.

Bernardo Kocher 1
INTRODUO
O objetivo desta comunicao analisar a diplomacia econmica brasileira na
fase inicial do regime militar (1964-1984)2, abordando as negociaes do
Itamaraty para liberalizar e regulamentar o comrcio internacional na primeira
Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e o Desenvolvimento (UNCTAD
I), ocorrida entre maro e junho de 1964.

A atuao do Itamaraty deu-se em

ambiente politicamente conturbado, pois durante a realizao da conferncia

ocorreu a mudana de regime poltico. O novo governo, no obstante a sua
natureza ideolgica diferenciada do deposto, no alterou a atuao da
diplomacia econmica brasileira no processo de constituio e organizao da
Unctad, defendendo essencialmente as mesmas propostas e articulaes de
negociao contrudas pela diplomacia do regime anterior.

O Itamaraty interagiu com diversos governos e agncias multilaterais no intuito

de promover alteraes nas normas comerciais internacionais, o que foi era visto
como a criao meios para sustentar a industrializao brasileira, ento em crise.
Trataremos a atuao diplomacia econmica brasileira na Unctad como uma
amostra bem acabada da dimenso intangvel que a diplomacia econmica:
uma poltica pblica que pode produzir efeitos sobre a economia sem que seja
esta interveno seja uma poltica econmica concreta. A sua formulao e

Professor de Histria Contempornea do Departamento de Histria da Universidade Federal

Fluminense. Email: bkoc@vm.uff.br.
2 Esta comunicao parte de pesquisa sobre a diplomacia econmica brasileira na Unctad e no
Gatt durante o regime militar. A pesquisa financiada pelo Edital do MCT/CNPq 14/2009 Universal / Edital MCT/CNPq 14/2009 - Universal - Faixa A com o ttulo: O Brasil no Terceiro
Mundo. Uma anlise da relao entre a poltica externa brasileira e o desenvolvimento
econmico durante o Regime Militar. Neste trabalho faremos uma anlise da documentao
pertinente Unctad I, muito embora utilizaremos tambm o material de pesquisa coletado
especificamente para analisar o Gatt. Neste temos como objetivo compreender a diplomacia
econmica brasileira na Rodada de Tquio (1973-1977), o que fecharia um ciclo de dois
importantes processos de negociao da diplomacia econmica brasileira.
1

execuo no produz nenhum indicador macroeconmico, mas ela tornou-se dadas as transformaes da industrializao brasileira desde o fim do Plano de
Metas e do cenrio internacional com a descolonizao e o aguamento da
Guerra Fria -, numa expressiva atuao para a soluo dos impasses econmicos
do pas.

Nossa inteno no o estudo da poltica de incremento comercial que tambm

foi praticada pelo Itamaraty, conforme ficar exposto a seguir, mas ser a gesto
dos princpios para comrcio externo como um todo o objeto a ser considerado em
nossa pesquisa. A inteno a de tratar a temtica da diplomacia econmica
brasileira atravs da sua busca da normatividade das regras de comrcio
internacional aceitvel para a economia brasileira, pois o acesso divisas
tornara-se empecilho continuidade do desenvolvimento industrial3.

Historicamente, conforme denota Paulo Roberto de Almeida4, o cenrio

internacional nem sempre foi favorvel plena integrao do Pas no sistema
econmico mundial e que, por circunstncias alheias nossa vontade, dele
estivemos relativamente alijados durante o perodo mais intenso de crescimento
Dentre os fatores que apontamos para denotar a importncia do papel do comrcio externo
para a economia brasileira na conjuntura de formao da Unctad est a relao das entradas
atravs do comrcio, variando ao longo do tempo, mas visivelmente insuficiente para fazer face
aos contnuos e robustos dficits do Balano de Pagamentos e ao aumento expressivo incremento
da Dvida Externa do pas.
TABELA 1 BRASIL - BALANA COMERCIAL, BALANO DE PAGAMENTOS E DVIDA EXTERNA
Em Milhes de US$
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
Balana
65
72
-23
113
-89
112
344
Comercial
Balano de
-253
-154
-410
115
-346
-249
4
Pagamentos
Dvida
Externa
2044
2234
2372
2835
3005
3089
3160
Registrada
IN: ABREU, Marcelo de Paiva. A Ordem do Progresso. Cem anos de polltica econmica
republicana. Rio de Janeiro, Editora Campus, pp. 403-404.
4 ALMEIDA, Paulo Roberto. A economia da poltica externa: a ordem internacional e o progresso
da Nao. IN: Revista Brasileira de Poltica Internacional. Braslia, vol. 39, n 1, janeiro-julho
1996, p. 110-119.
3

econmico.5 Rompendo com a tpica diplomacia do primrio, e aderindo a um

projeto econmico que a literatura especializada e o senso comum chama de
desenvolvimentismo, a diplomacia brasileira adotou, segundo o autor, a
diplomacia do secundrio, expresso que significa o papel da diplomacia
econmica no amparo industrializao.
diplomacia do desenvolvimento6.

Esta tambm foi designada de

O significado da especeficidade da

diplomacia econmica desenvolvimentista brasileira demarcado pelo autor da

seguinte forma:
Apenas a partir da segunda metade do sculo XX, e com maior vigor a partir dos anos
1960, os acordos multilaterais comearam a suplantar os instrumentos bilaterais
enquanto mecanismos reguladores da vida econmica das naes. Inaugurados
timidamente no ltimo tero do sculo XIX, (...), os instrumentos multilaterais passam a
estar no centro da reconstruo da ordem econmica internacional, que comeou a ser
elaborada, sob a gide da ONU, em bases essencialmente contratuais e
institucionalistas. 7

A DIPLOMACIA ECONMICA COMO CAMPO DE ESTUDOS

So escassos, tanto no Brasil quanto no exterior, estudos referenciados
especificamente na problemtica da diplomacia econmica. Muito embora de
escopo tradicional nas relaes entre Estados, a problemtica ganhou destaque
na bibliografia somente com as transformaes trazidas pela globalizao e pelo
final da Guerra Fria, o que faz com que sua existncia enquanto um campo de
conhecimento seja caudatria destas circunstncias. o que podemos concluir
na introduo de obra recente sobre o assunto, que assim define a diplomacia
econmica:
This is a book about how states conduct their international economic relations at the
start of the twenty-first century: how the make decisions domestically; how the
negotiate with each other internationally; and how these two processes interact.8

Idem, p. 111.
Idem, p. 117.
7 Idem, ibidem.
8 BAYNE, Nicholas e WOOLCOCK.
What is Economic Diplomacy? IN: BAYNE, Nicholas e
WOOLCOCK(eds.). The New Economic Diplomacy. Decision-Making and Negotiation in
International Economic Relations. Hamphire, Ashgate, 2007, p. 1.
5
6

A citao acima demarca no uma definio inovadora, mas a constatao do

tema apenas a partir de um novo cenrio poltico internacional - de expectativa
de

instabilidade

imprevisibilidade

da

atividade

econmica

-,

que

transformaram os governos e suas polticas macroeconmicas em refns de

poderosas foras externas que definem a marcha da economia. Tambm foi
central na formulao da proposta de investidura da diplomacia econmica com
um novo status a irrupo de novos atores nas negociaes econmicas
internacionais.

Tais situaes fizeram da nova diplomacia econmica o

batismo da diplomacia econmica tradicional. Mesmo reconhecendo que desde

o final da 2a. Guerra Mundial a diplomacia econmica apresentava as
caractersticas bsicas da atividade, Bayne e Woolcock atriburam importncia
apenas ao contexto internacional dos noventa e da dcada seguinte para os
estudos sobre o tema. Eles tratam a ruptura ocorrida nos dois decnios como a
sada da viso tradicional dos estudos de diplomacia econmica em funo deste
conhecimento no pertencer mais parte disciplina Economia Poltica
Internacional. Tal sada deu vida a um campo de reflexo que passou a merecer
ateno especial tanto de estudiosos quanto da prpria prtica diplomtica. O
que ocorre de novo que a atividade j era desenvolvida na maior parte do
perodo da Guerra Fria, mas dominated by permanent officials from the
governments of a limited number of coutries9; a nova diplomacia econmica
entendida pelos autores apenas como produto do alargamento da participao
social, intrnseco do desenvolvimento das relaes internacionais ocorrida no
perodo, inserindo um maior nmero de Estados Nacionais nos processos
decisrios, alm da ascenso de atores no-governamentais nos ambientes do
process of international economic decision-making10.

Idem, ibidem.
Idem, ibidem.

10

Da mesma forma, John S. Odell aponta para a vinculao do campo de

conhecimento da diplomacia econmica com o do fim da Guerra Fria,
confirmando a escassez de estudos. Segundo o autor:
Since the end of the Cold War many have said that economics has become as
important as security in international relations. Yet enven though we embrace the
clich, we still have no general book devoted to the experience of the United States,
the most influential player of all, in international economic negotiations. 11

Tal desateno tambm foi constatada por Peter A. G. Van Bergeijk12, que aponta
a indiferena que diplomatas e economistas possuem tradicionalmente uns dos
outros. O autor observa que os diplomatas, junto com os governantes, possuem
uma parcela razovel de responsabilidade neste afatamento, pois colocaram as
questes econmicas e comerciais ao nvel da low politics13. Num ambiente de
considerao da economia como uma subalterna da poltica seguindo os
dizeres da expresso Trade follow the flag14 -, o papel especfico para os
estudos sobre a relao da diplomacia com a atividade econmica ficaram
obscurecidos.

Tambm apontado pelo autor para a existncia deste

distanciamento a predominncia do pensamento neoclssico, inibidor de uma

verdadeira ateno para a temtica. Isto ocorre porque a receita conceitual
desta ortodoxia conjuga a especializao das economias nacionais + livre
mercado seguindo as vantagens comparativas, o que levaria todas as
economias nacionais auferirem automaticamente vantagens absolutas no
comrcio internacional.

Tal percepo, critica o autor, levaria o comrcio

internacional ao esvaziamento da relao do inherent political character of

international economic exchange15.

O PAPEL DA DIPLOMACIA ECONMICA BRASILEIRA NA UNCTAD I

ODELL, John S. Negotiating the World Economy. Cornell University Press, 2000, p. 1.
BERGEIJK, Peter A. G van. Economic Diplomacy and the Geography of International Trade.
Chgeltenham, Edward Elgar Publishing Limited, 2009.
13 Idem, ibidem.
14 Idem, ibidem
15 Idem, ibidem.
11
12

Apesar de o fim da Guerra Fria e a globalizao serem referncias centrais na

produo intelectual sobre a diplomacia econmica, consideraramos que no foi
no fim mas no comeo da Guerra Fria onde ocorreu o incio da diplomacia
econmica com as caractersticas gerais que ela apresenta at os dias de hoje. A
tendncia apresentada acima, de se fixar o seu surgimento somente ao final do
conflito bipolar reflete cabalmente as dificuldades e tenses oriundas dos pases
economicamente avanados, preocupados com o fato de (t)he advance of
globalisation makes heavy demands on governments in economic diplomacy.16

Uma percepo da mesma matria no caso brasileiro dever contar com uma
historicidade especfica para explicar a natureza da formao e atuao da sua
diplomacia econmica, pois o fato de que as mesmas necessidades de se criarem
novos elementos na diplomacia, especializando a tradicional rea econmica da
poltica externa, deu-se na nossa realidade em funo do avano da
industrializao do ps-2a. Guerra Mundial. Alm disso, como ressalta Paulo
Roberto de Almeida, que elabora uma metodologia para o tema pautada na
evoluo histrica do processo de insero econmica internacional, a
diplomacia econmica no interior da poltica externa brasileira existia desde a
formao do Brasil independente no sculo XIX e se constituiu na centria
seguinte em bases renovadas pela transformao tanto da economia brasileira
quanto do cenrio internacional que a cercava. Segundo o autor:
Mais importante ainda, uma frao crescente do poder regulatrio internacional
deixou a esfera puramente bilateral das relaes entre Estados soberanos para
concentrarse cada vez mais no seio de organizaes inter-governamentais dotadas de
staff tcnico capacitado para lidar com os complexos problemas da agenda econmica
internacional. evidente que o poder real de propor, negociar e implementar medidas
efetivas de acesso a mercados ou normas disciplinadoras das relaes econmicas
internacionais permanece e permanecer com os Estados individuais, mormente com
os mais poderosos dentre eles. Mas, no resta dvida que a emergncia do
multilateralismo econmico representa um enorme avano sobre a era dos tratados
desiguais do sculo XIX.17

16
17

BAYNE, N. E WOOLCOCK, S., p. 10.

ALMEIDA, P. R., op. cit., p. 21

Foi neste ambiente multilateralizado (onde as certezas eram mais presentes do

que as incertezas do ps-Guerra Fria), que se estabeleceu o instrumental terico
bsico e fundamental para enfrentar as novas tarefas dos pases que desejavam
uma maior fatia do poder poltico e da riqueza econmica: uma anlise
macroeconmica que confrontou o pensamento neoclssico, pautada na teoria
de deteriorao dos termos de troca.18 Alm disto, o que nos interessa de
perto, foi elaborada pela maioria das diplomacias destes novos pases uma
estratgia de ao conjunta em prol de reformas nas regras comerciais
internacionais. Este aliancismo produziu sinceras esperanas de obteno de
bons resultados na Unctad I.

Tais perspectivas foram dadas pelo contexto

inaugurado pela descolonizao, que agregou ao sistema internacional dezenas

de novos pases soberanos. Junto aos latino-americanos, j independentes h um
sculo, os pases asiticos e africanos foram rotulados pela Sociologia, pela
Histria e pela Economia de pases subdesenvolvidos, ou em desenvolvimento.
Mais alm da importncia terminolgica, o expressivo nesta constatao foi o
surgimento de uma correlao de foras na vida poltica internacional: os
subdesenvolvidos formaram uma folgada maioria no interior das principais
instncias decisrias dos organismos multilaterais. A atuao poltica do bloco
visou transformar a sua maioria numrica em poder poltico de fato (pois as
estruturas de poder estabelecidas no a acomodavam), para da alterar a
situao de desvantagem econmica que se entendiam injustamente envolvidos.
Era senso comum entre dirigentes dos subdesenvolvidos que o colonialismo
18 Tese elaborada em resposta ao pensamento neoclssico num contexto de visvel queda da
participao no comrcio internacional dos pases exportadores de produtos primrios nas
dcadas de 50 e 60. Raul Prebisch percebeu esta situao atribuindo-a diferena entre a
elasticidade-renda dos produtos primrios exportados pelos pases em desenvolvimento e
aquela de suas importaes. (Cf.: OLIVEIRA, Ivan Tiago Machado. A ordem econmicocomerical internacional: uma anlise da evoluo do sistema multilateral de comrcio e da
participao da diplomacia econmica brasileira no cenrio mundial.
IN: Contexto
Internacional. Rio de Janeiro, vol. 29, julho/dezembro 2007, p. 234.) A base conceitual destas
idias foram apresentadas como Relatrio do Secretrio-Geral no momento da abertura da
Unctad I no documento intitulado Toward a New Trade Policy for Development. Para uma
anlise do importante papel de Raul Prebisch como terico econmico vinculado s causas dos
pases em desenvolvimento, alm articulador e primeiro dirigente da Unctad ver DOSMAN, Edgar
J. Ral Prebisch. A construo da Amrica Latina e do Terceiro Mundo.

formal havia acabado mas o econmico no, o que caracterizaria o

neocolonialismo. A esperana do projeto poltico intitulado Terceiro Mundo
foi no sentido da alterao substantiva das relaes polticas internacionais,
ressetando a ordem econmica constituda aps o fim da 2a. Guerra Mundial,
quando a maioria destas jovens naes ainda no existia19.

Para que o projeto de mudana nas regras comerciais internacionais ganhasse

vida h de se notar da mesma forma que no contexto internacional motivaes
no cenrio econmico interno em cada Estado Nacional. A industrializao era
uma esperana dos jovens governantes, que para se firmarem enquanto Estados
soberanos visavam oferecer padres de vida para suas populaes equivalentes
ao primeiro e o segundo mundos. Foi esta avaliao o que viabilizou a
produo de novas abordagens para tratar a questo comercial internacional, da
a formao de uma diplomacia econmica voltada para a temtica do
desenvolvimento. Seu objetivo bsico e geral foi o de evitar que o comrcio de
produtos primrios no ficasse exposto ao cenrio melanclico de ofertar cada
vez menos recursos em troca das exportaes dos pases produtores.

diagnstico poltico elaborado indicava que a causa do problema eram as

injustas normas econmicas e financeiras definidas pelo sistema de Bretton
Woods. As instituies criadas no ps-Guerra (Banco Mundial, FMI e Gatt) eram
inadequadas, se consideradas as necessidades dos novos pases que surgiram
com a descolonizao recente.
A diplomacia brasileira percebeu com clareza esta situao. Diagnosticado o
problema elaborou um um discurso e uma estratgia (ambos extremamente
flexveis e pragmticos) para dar vida tanto ao prprios interesses nacionais
quanto alentar a perspectiva dos recm descolonizados.

Ressalte-se aqui a

Para uma anlise do terceiro-mundismo enquanto um projeto poltico cf.: KOCHER, Bernardo.
O Brasil no Terceiro Mundo. Anlise da poltica externa brasileira entre 1955 e 1964. IN: Anais
do XIII Encontro de Histria Anpuh-Rio.
Rio de Janeiro, Anpuh, 2008.
http://encontro2008.rj.anpuh.org/resources/content/anais/1215426824_ARQUIVO_KOCHER_A
NPUH-RIO_2008.pdf.
19

grande coerncia interna das anlises e propostas da diplomacia econmica

brasileira para que o projeto desenvolvimentista nacional ganhasse flego em
meio a uma complexa diferenciao de realidades econmicas dos pases em
desenvolvimento, muitos deles conhecidos como LLDCs, low low
desevelopment coutries ou pases com menor desenvolvimeto relativo -, sem
nenhum nvel de diversificao para alm da agrcola em suas economias.

A diplomacia econmica brasileira, podemos constatar na anlise das fontes

primrias, iniciou sua carreira de defensora de mudanas nas regras
estabelecidas havia menos de vinte anos antes mesmo que a prpria poltica
externa brasileira como um todo se afastasse definitivamente do apoio (explcito
ou velado) ao colonialismo portugus em frica20. Lembremos aqui a pioneira
posio do embaixador Adolpho Justo Bezerra de Menezes, propositor da
reorientao definitiva da poltica externa brasileira em direo a um
relacionamento de respeito soberania do mundo sio-africano, e que se dips
a pensar um projeto poltico de confluncia de interesses entre os trs
mundos21.

Para uma anlise da complexa relao entre a poltica externa brasileira e seu suporte ao
colonialismo portugus Cf. GONALVES, Williams da Silva. O Realismo da Fraternidade: BrasilPortugal. Do Tratado de Amizade ao caso Delgado. Lisboa, Imprensa de Cincias Sociais, 2003.
21 Dentre as obras que o autor publico neste sentido citamos: MENEZES, Adolpho Justo Bezerra
de. O Brasil e o Mundo sio-africano. Rio de Janeiro, GRD, 1960, 2a. Ed.; MENEZES, Adolpho Justo
Bezerra de. sia, frica e a Poltica Independente do Brasil. Rio de Janeiro, Zahar, 1961;
MENEZES, Adolpho Justo Bezerra de. Subdesenvolvimento e Poltica Internacional. Rio de
Janeiro, GRD, 1963. O autor inicia a Introduo da 2a. Edio de O Brasil e o Mundo sioAfricano afirmando: Este livro foi idealizado em fins de 1954. Nessa poca mais encarniada ia
a Guerra Fria e o Departamento de Estado se obsecava em por em prtica, no continente asitico,
uma poltica essencialmente militar de conteno comunista. No que tange nossa poltica
externa, viviamos no mais completo conformismo de uma posio eternamente apagada. O
Brasil era aclito dcil, o ventrloquo fiel, o comparsa quase mudo. (...). Baseava-se o trabalho
nas idias seguintes: a) que era contraproducente a poltica adotada pelos Estados Unidos na
sia; b) que, com a derrocada do colonialismo, os povos orientais e africanos viriam a pesar cada
vez mais na balana internacional; c) que o Brasil necessitava de uma poltica externa mais
independente e ativa; d) que nosso pas tinha excelentes condies para buscar e conseguir uma
liderana sio-africana.(p. 8)
20

Um outro diplomata que analisou a evoluo do sistema de comrcio

internacional com a tica da diplomacia desenvolvimentista foi Paulo Roberto
Barthel-Rosa, com grande engajamento na diplomacia econmica brasileira. Ele
analisou a problemtica da regulao comercial internacional22 dos sessenta ao
final da dcada seguinte, refletindo sobre a Unctad I com a experincia da
participao nas negociaes na Rodada de Tquio.

Para o autor h um

problema especfico que afeta o comrcio internacional e que deve ser

considerado na anlise: este possui um impacto setorializado nas economias
nacionais quando um acordo firmado, diferentemente do que ocorre na rea
monetria e financeira, onde as resolues tomadas pelo Estado possuem
alcance abrangente e ensejam menos disputas e conflitos sobre os resultados a
serem alcanados pelas normas fixadas. por isto que o comrcio internacional
no foi regulamentado no momento da consolidao das novas regras
econmicas do ps-guerra quando somente o Acordo Geral de Comrcio e
Tarifas (GATT) propiciou alguma normatizao23. Mas, dadas as caractersticas
de exclusividade dos pases desenvolvidos nas decises tomadas e nos interesses
defendidos no Gatt, o organismo a ser conhecido como um "clube" entre os
diplomatas. O clima das decises que eram tomadas parecia, na avaliao do
Conselheiro Barthel-Rosa, uma espcie de "grande famlia", onde os
representantes dos pases com poder efetivo de deciso se conheciam ao nvel
pessoal e decidiam as questes em reunies informais.

Tal ambiente de

exclusivismo nas decises era devido ao fato de que nos primeiros anos de
22 BARTHEL-ROSA, Paulo Roberto. O GATT aps as Negociaes de Tquio. Um novo sistema nas
relaes comerciais internacionais. Braslia, MRE/IRB, Tese do Curso de Altos Estudos, 1981.
23 Junto com o Fndo Monetrio Internacional e o Banco Mundial a Organizao Internacional do
Comrcio formaria um dos trs pilares bsicos do sistema de Bretton Woods. A inviabilizao da
sua constituio deu margem a que fosse estabelecido apenas um acordo sobre o tema por 33
pases. O Acordo Geral de Comrcio e Tarifas (Gatt) foi assinado por 23 pases desenvolvidos que
estavam se re-industrializando "e precisavam de uma organizao para promover o comrcio e
solucionar controvrsias. Eles no estavam preocupados com as necessidades dos pases em
desenvolvimento e ainda controlavam a sia, a frica e a Amrica Latina. Em vez de ampla
participao prevista na OIC, o GATT tratava dos interesses das potncias avanadas: reduo de
barreiras comerciais para bens e servios industriais, deixando de lado produtos agrcolas e
txteis, nos quais os pases em desenvolvimento tinham vantagem". (Cf. DOSMAN, E. J., op. cit., p.
433)

funcionamento do Gatt a predominncia dos EUA sobre a dinmica da instituio

foi a tnica.

Neste perodo o pas mais importante na economia mundial

defendia abertamente as "suas" teses de livre-comrcio, "que visavam em ltima

anlise a desmantelear barreiras importao erigidas nos mercados europeus
antes da Segunda Guerra Mundial, e abrir esses mercados indstria e
agricultura norte-americana"24.

Os interesses dos pases no desenvolvidos

eram desconsiderados e a "posio destes no comrcio mundial era marginal,

essencialmente limitada ao fornecimento de matrias primas e produtos de
base"25.

O Brasil foi, nos anos cinqenta, um dos poucos pases em desenvolvimento

realmente ativos dentro do Gatt. Mas sua atuao era limitada, "beneficiando-se
apenas da relativa segurana de acesso a certos mercados que lhe conferia a
consolidao de tarifas sobre caf e certos outros produtos de base e matrias
primas de nosso interesse exportador26. A postura brasileira era, segundo o
autor, "defensiva"27, visando a resguardar "suas polticas desenvolvimentistas e
de proteo sua indstria nascente contra as investidas "liberalizantes dos
Estados Unidos e outras potncias scias do clube"28.

A grande problemtica que afetou o comrcio internacional sob a gide do Gatt,

advogou a diplomacia econmica brasileira, era o fato de o desenvolvimento
econmico no ser uma questo considerada; se fosse seria sob a tica das
vantagens comparativas que cada Estado Nacional possua intrinsecamente.
Somente ao final da dcada de cinqenta a situao comeou, lentamente, a ser
alterada com o surgimento de novos atores que se constituram em expressivas
foras econmicas: a CEE, o Japo e "a aglutinao dos pases em

BARTHEL-ROSA, P. R., op. cit., p. 17.

Idem, ibidem.
26 Idem, pp. 17-18.
27 Idem, p. 18.
28 Idem, p. 18.
24
25

desenvolvimento

num

bloco

politicamente

coeso,

mesmo

que

ainda

economicamente dbil"29. Na dcada seguinte este ltimo grupo de Estados

passou a atuar politicamente coeso, o que afetou moderadamente a configurao
do Gatt. O Brasil e o conjunto de pases subdesenvolvidos, fortalecidos com o
aumento de sua fora e insatisfeitos com a pouca receptividade das suas teses
sobre reformulao da regulao comercial internacional, passaram a proclamar
a extino do "clube do GATT" e a defender uma nova instituio no mbito da
ONU, a Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento
(Unctad). A conferncia (se perenizada) teria as funes de suplantar o GATT
nas relaes do comrcio mundial"30 ao estabelecer "normas mandatrias sobre
as relaes do comrcio e do desenvolvimento econmico, com capacidade de
iniciativa e relativa autonomia"31 .

Tais linhas programticas - um antiga

reivindicao do Brasil -, acabou por se constituir em "uma das pedras-de-toque

da unidade dos pases em desenvolvimento naquele momento"32.

A Unctad acabou por ficar muito aqum das perspectivas dos pases em
desenvolvimento, avalia o diplomata, mas foi um importante instrumento de
reivindicao econmica, o foro, por excelncia, do Grupo dos 77"33. Tanto a
Unctad quanto o G77 vieram a se constituir em formas efetivas de presso sobre
o Gatt, o que obrigou as pontncias desenvolvidas a fazerem concesses.
Sintomaticamente, s vsperas do incio da Unctad I foi negociada no Gatt a

Idem, p. 18.
Idem, p. 21.
31 Idem, ibidem.
32 Idem, p. 22.
33 Idem, ibidem. O G77 tornou-se no smbolo do associativismo dos pases em desenvolvimento
em contraposio aos pases desenvolvidos. Formado em funo da Unctad, foi uma espcie de
partido poltico (ou sindicato) dos interesses terceiro-mundistas e sua existncia foi marcada
pela interpelao contnua aos desenvolvidos a partir de um discurso e uma ao razoavelmente
homogneos e dentre os seus membros. Para a diplomacia econmica brasileira, que
acompanhou e apoiou a instituio desde os 75 ainda na organizao da Unctad I at a
participao posterior de mais de 120 pases, o G77 foi um importante instrumento de
interveno. Lembremos aqui que o Ministro das Relaes Exteriores do governo do presidente
Ernesto Geisel, Antonio Azeredo da Silveira, foi chefe da delegao brasileira na Uncta II (Nova
Dli, 1968), tendo sido escolhido ao seu final para ser presidente do G77.
29
30

incluso de um novo instrumento, a Parte IV do Acordo Geral, "contendo

princpios e clusulas operativas sobre a cooperao no comrcio para o
desenvolvimento econmico"34. Apesar de ser "vazada de clausulas de escape,
que lhe retiram toda a fora normativa"35, este mecanismo no deixou de
formular num mecanismo conceitual importante, criando a conceito de
tratamento diferenciado a ser dado aos pases em desenvolvimento, que se
transformou num dos aspectos mais densos nas negociaes posteriores da
Rodada de Toquio. Da mesma forma, foi criado o princpio de reciprocidade
relativa, que admitia, pela primeira vez, a impossibilidade da existncia de
igualdade de direitos e obrigaes entre parceiros desiguais"36 num mercado
absolutamente livre.

Assim, em termos de agenda, a Parte IV foi uma vitria dos pases em

desenvolvimento transmitida a partir da presso da Unctad para o Gatt, que
desta forma obteve sucesso em manter a sua existncia e atribuies bsicas
preservadas em paralelo efervescncia poltica trazida pela realizao da
Unctad em Genebra. Como no houve nenhuma concesso de poder real
Unctad, o Gatt continuou a ser o mecanismo central por excelncia do comrcio
internacional. O G77 que foi forte na Unctad no sustentou sua musculatura para
atuar no Gatt, pois os "reflexos no GATT foram menores"37.

Segundo a anlise de Barthel-Rosa, pases como Brasil, ndia, Iugoslvia,

Argentina, entre outros, que possuam poder de interveno maior, acabaram
por ajudar a manter uma coeso dos pases no-desenvolvidos. Mesmo assim, o
poder dos pases no-desenvolvidos foi escasso na Rodada Kennedy (ocorrida
pouco aps a Unctad I). Desta forma, um dos principais interesses dos pases em
desenvolvimento, a abertura de mercados aos produtos agrcolas, foi postergada
BARTHEL-ROSA, idem, p. 22.
Idem, ibidem.
36 Idem, p. 23.
37 Idem, ibidem.
34
35

s iniciando a sua negociao efetiva nos anos oitenta, com a Rodada do

Uruguai38.

Contrariamente s expectativas dos subdesenvolvidos, o grande

aumento do comrcio mundial ainda nos anos sessenta ampliou sua fora
institucional"39, derivando seu aumento de importncia ao papel do comrcio na
retomada do crescimento econmico das naes (mesmo sem a reformulao
qualitativa das normas de seu funcionamento) e a entrada no organismo de
quase todos os pases do leste europeu, quanto o Gatt passou a abarcar quase
80% do comrcio mundial. Estas situaes contriburam para o retardo do incio
efetivo de uma reforma nas regras do comrcio internacional, o que se deu
apenas na dcada seguinte. Tais limitaes do poder efetivo da Unctad em
relao ao Gatt no foram considerados (ou percebidos) pela diplomacia
econmica brasileira no momento em que a Unctad I ocorreu, pois ela se dedicou
de corpo e alma a formar um discurso e um campo de negociao que desse
quela organizao um poder de interveno definitvo no comrcio
internacional.

Esta esperana foi pautada, antes de tudo, por necessidades

econmicas concretas, num momento em que a economia brasileira demandou

que a sua diplomacia econmica viesse em apoio decisivo ao processo de
industrializao, j que os investimentos privados e/ou pblicos nacionais ou
internacionais tanto quanto emprstimos no possuam a capacidade de
sustentar a contnua expanso da indstria. O comrcio externo foi para o Brasil
uma tentativa de manuteno da sua insero na economia internacional em
bases viveis, o que produziu, como veremos abaixo, uma forte influncia na
poltica externa brasileira. A diminuio da dependncia das divisas alcanadas
pelas trocas internacionais realizadas em critrios pouco favorveis (produtos
de base dos pases em desenvolvimento por produtos manufaturados dos
Segundo Nelson Giordano Delgado com exceo de restries quantitativas s importaes e
limitao de subsdios s exportaes, a agricultura dos pases industrializados foi mantida, no
fundamental, margem do Gatt, desde sua criao. Essa situao refletiu, na primeira dcada do
Gatt, a determinao dos Estados Unidos de no permitir que o Acordo Geral disciplinasse o
manejo de sua poltica agrcola domstica. (IN: DELGADO, N. G. O Regime de Bretton Woods
para o Comrcio Internacional. Origens, instituies e significados. Rio de Janeiro/Seropdica,
Mauad/Edur, 2009, p. 248).
39 Idem, p. 24.
38

pases desenvolvidos) era a nica forma concreta de obteno de recursos

naquele momento.

Imersa em uma crise econmica complexa, os dois regimes polticos envolvidos

na formulao-execuo das teses desenvolvimentistas na Unctad I (o
democrtico, com Goulart, e o militar, com Castelo Branco) agiram do mesmo
modo e com os mesmos princpios, entendendo que a substituio de
importaes necessitava ser aperfeioada por novas regras no comrcio
internacional.

Sem aderirmos tese da substituio de importaes como

leitmov da industrializao brasileira, pois o escopo das importaes aumenta

justamente com as novas demandas do processo de industrializao, indicamos,
acompanhando Heloisa Conceio Machado da Silva40, que demonstra que a
industrializao dos pases subdesenvolvidos percorreria o processo de
substituio de exportaes.

A autora avalia que a prpria substituio de

importaes criou condies para a criao de uma nova problemtica (no

antevista pela teoria inicial), j que as exportaes de produtos primrios no
mais se constituiam no nico gargalo para o processo de industrializao. Neste
processo, como caracterizamos acima, no apenas a poltica comercial estava em
jogo, mas um tipo de construo de uma poltica externa que contivesse em seu
cerne a absoro pelos mercados dos pases com os quais o Brasil mantinha (ou
viria a ter) relaes dos produtos industrializados. Relaes polticas e relaes
comercias se mesclaram numa sinrgica atuao para a constituio do
universalismo da poltica externa brasileira do perodo. Segundo a autora:
(...) o Itamaraty teve uma atuao crucial nesse sentido, por meio do universalismo de
sua poltica exterior.
Este universalismo avanava na medida em que a
industrializao alcanava patamares mais elevados. Ou seja, na medida em que a
industrializao avanava crescia a necessidade do estabelecimento de novas
parcerias, independentemente de preocupaes polticas e ideolgicas. O vis
universal da poltica externa brasileira promoveu a obteno das realizaes de seus
interesses concretos que vinham desde a captao de recursos externos conquista
de mercados para os produtos manufaturados. A captao de recursos externos
SILVA, Heloisa Conceio Machado da. Da Substituio de Importaes Substituio de
Exportaes. A poltica de comrcio exterior brasileira de 1945 a 1979. Porto Alegre, Editora da
UFRGS, 2004.
40

relacionava-se mais de perto aos contatos do Brasil com os pases do Primeiro Mundo,
e a conquista de mercados para os produtos manufaturados estava intimamente
relacionada ao estreitamento das relaes com os pases do Terceiro Mundo. Assim, o
Terceiro Mundo tornou-se a via para a implantao e consolidao do Modelo
Substitutivo de Exportaes. Da a necessidade da implantao do vis universal na
poltica externa brasileira. Este vis, promoveu ao Brasil um papel intermedirio
entre as velhas potencias capitalistas do Norte, com as quais aprofundava os vnculos
econmicos e financeiros, e as naes em via de desenvolvimento do Sul, com as quais
exportava manufaturas. 41

Vinculando

comrcio

exterior-captao

de

recursos-industrializao,

diplomacia econmica brasileira formulou novas formas de compreenso da

realidade internacional e das possibilidades que se abriam para a continuidade
do desenvolvimento brasileiro.

Uma das mais significativas oportunidades

surgidas nesta direo foi a janela de oportunidades multilaterais (em meio ao

cenrio amargo da bipolaridade) que foi a realizao e institucionalizao da
Unctad. Desta forma, mais do que questionar a teoria da industrializao por
substituio de importaes, o importante perceber a natureza diferenciada
com que passava a se inserir as negociaes brasileiras, em funo da mudana
do perfil exportador brasileiro. Aqui o que estava em jogo era a superao
definitiva da pauta exportadora baseada exclusivamente em produtos agrcolas,
substituda pela insero de produtos industriais. Por este caminho, o Terceiro
Mundo tornou-se a via para aimplantao e consolidao do Modelo Substitutivo
de Exportaes42, pois as suas exportaes de produtos primrias que
criariam as condies de exportaes de produtos industrializados pelo Brasil.
Tal situao, ressaltamos, um diferencial a ser considerado na teoria de
deteriorao de trocas que foi esposada pela diplomacia econmica brasileira.
Segundo a autora:
A partir de ento (1961 BK), o parque industrial implantado no Brasil j havia
cumprido com sua funo original e pressionava por mercados externos, permitindo
uma maior flexibilizao da poltica de comrcio exterior. Assim, o aumento das
exportaes passou a ser visto como um mecanismo para dar continuidade ao
processo de desenvolvimento, por meio da implantaco de um modelo complementar
ao Modelo Substitutivo de Importaes, ou seja, o Modelo Substitutivo de Exportaes.
Este novo Modelo concedeu ao comrcio exterior um novo papel no processo de
41
42

Idem, p. 30.
Idem, ibidem.

desenvolvimento, qual seja, promover uma maior arrecadao das exportaes por
meio de uma poltica de promoo dos manufaturados brasileiros no exterior. 43

A diplomacia econmica brasileira defendeu a partir de incio dos anos sessenta

uma novssima insero nacional no interior da economia internacional. Ela
continuou a pautar os cnones do desenvolvimentismo clssico, mas era
obrigada a renovar, pois tinha que considerar novos elementos da economia
nacional e internacional na sua diplomacia econmica.

A ATUAO DA DIPLOMACIA ECONMICA BRASILEIRA NA UNCTAD I

A anlise completa das questes enfrentadas pela diplomacia econmica
brasileira, contendo as negociaes realizadas antes, durante e depois da
realizao da conferncia , no momento, impraticvel devido escassez de
espao nesta comunicao.

Abaixo apresentaremos apenas um elenco das

questes que j mapeamos nas fontes primrias, indicando agora que faremos
em seguida uma sntese das questes das letras b e f. Os principais temas nos
quais esteve envolvida a diplomacia econmica brasileira na Unctad I foram: a) a
preparao do encontro: b) as negociaes com pases ou grupo de pases em
funo do seu alinhamento na Guerra Fria; c) a busca de unio com os demais
pases em desenvolvimento no G75 (depois G77), no GILA (Grupo Informal
Latino-Americano) e com outros atores; d) a administrao do conflito (ou, se se
quer, dilogo) Norte Sul; e) as divises e convergncias entre os pases
desenvolvidos; f) a anlise final do encontro realizada pelo Embaixador
Edmundo Pena Barbosa Silva e enviada ao Ministro das Relaes Exteriores,
Vasco Leito da Cunha. g) a continuidade dos trabalhos da Unctad I, atravs da
operacionalizao de um rgo executivo - cuja misso era executar as propostas
aprovadas no encontro de Genebra -, a Junta de Comrcio e Desenvolvimento,
que passou a se reunir a partir de 1965.

43

Idem, p. 27.

A realizao da Unctad I transformou-se num cenrio mpar para as relaes

internacionais durante a Guerra Fria. A conferncia deu ao bloco comunista a
condio de ter assento igual aos demais pases no conjunto das negociaes sem
maiores constrangimentos, pois estes foram percebidos como mais um dos
grupos de interesses presentes na conferncia. A problemtica a que a Unctad I
se dedicou foi to ampla e expressiva politicamente que quase literalmente
suspendeu os cnones do conflito bipolar. Por seu turno, a atuao do mundo
comunista tambm era condicionada, na perspectiva econmica, a uma condio
similar ao desenvolvimentismo que os pases do Terceiro Mundo defendiam
poca.

Se estes possuam um problema grave de deteriorao dos termos de

troca (conjunturalmente agravados por problemas macroeconmicos) a

economia integrada do bloco sovitico possua carncias bsicas de mquinas,
equipamentos e matrias-primas (aqui agravadas conjunturalmente por
problemas climticos, o que provocou escassez de alimentos e matrias-primas).
Foi esta convergncia de necessidades que deu vida a expectativa para os dois
grupos em favor de uma consorciao poltica, que teria como alvo a mudana de
posio dos pases desenvolvidos. Mas o bloco de pases da Europa oriental
procurou inserir-se nas negociaes com perspectivas prprias, j que grande
parte do processo de industrializao j havia sido cumprido pelo 2o. Mundo.
Sua reinsero nas relaes de trocas comerciais com o mundo capitalista a
partir das reformas descentralizadoras de Nikita Kurschev -, propiciou que estes
pases participassem das negociaes globais sem um questionamento polticoideolgico das leis de valor das mercadorias do capitalismo. E esta situao no
foi percebida necessariamente como fraqueza pelos adversrios ideolgicos pois,
lembremos, pelo lado capitalista existia uma antpoda esta nova posio
sovitica que era a interveno do Estado na economia.

A interpretao sobre o que estava ocorrendo no bloco comunista foi vista

cautelosamente pela diplomacia brasileira, que no descurou da considerao da
necessidade de negociao com os pases desenvolvidos junto com o bloco

oriental ser a nica convergncia de posies dos dois blocos. A diplomacia

percebeu e valorizou, antes de tudo, a compreenso destes interlocutores da
proposta brasileira de criao de um novo rgo perene para a questo do
comrcio internacional, a Organizao Internacional do Comrcio.

O leste

europeu no foi, neste sentido, deslegitimado como aliado para (via qualquer
mecanismo de votao democrtica) criar um poder poltico pr-reformas nem
tampouco como parceiro comercial.

Sintomaticamente os pases do leste

europeu no so chamados na documentao consultada de comunistas, mas

de socialistas ou, o que mais comum, de economias centralmente
planificadas.

Em termos de atuao do bloco, no se deve pensar que a predominncia da

URSS foi total ou que houvesse unidade absoluta entre os representantes
comunistas presentes conferncia.

As contradies e cises deste grupo

tambm compareceram ao encontro, ficando na documentao consultada claro

que a Romnia, a Polnia e a Tchecoslovquia possuam dinmicas bem prprias
para as negociaes. A Romnia, por exemplo, pas que manteve uma distncia
relativa dos demais membros comunistas da Europa oriental, apresentava uma
problemtica econmica prxima da dos pases subdesenvolvidos.

o que

podemos ver na citao abaixo, na qual o embaixador Carlos Jacyntho de Barros

avalia a eventual posio do pas em fevereiro de 1964.

Esta anlise foi

elaborada em resposta a um questionrio que o Itamaraty formulou e remeteu

em janeiro de 1964 todas as embaixadas brasileiras avaliarem qual a possvel
posio dos governos em que as representaes brasileiras estavam instaladas
sobre as negociaes que se estabeleceriam logo em seguida44.
"A Rumnia, talvez mais do que qualquer outro pas socialista, est empenhada no
desenvolvimento desse comrcio com o Ocidente, pois dele depende, em grande parte,
a industrializao do pas, preocupao primordial dos dirigentes rumenos. Tal
situao ter de ser levada em conta na prxima Conferncia de Comrcio e
Ministrio das Relaes Exteriores. CONFIDENCIAL-URGENTE. CIRCULAR No. 4.995.
DPC/800 (04). 300.12. Conferncia das Naes unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento.
Remessa de questionrio. Em 17 de janeiro de 1964.

44

Desenvolvimento, onde, segundo pensamos, a Rumnia no estar disposta este ano a

ver comprometido seu comrcio com pases altamente industrializados em benefcio
da defesa das posies dos pases subdesenvolvidos, embora, em princpio, apia
certas idias que coincidem com o nosso ponto de vista." 45

A anlise da diplomacia brasileira da posio dos pases da Europa Oriental em

relao aos pases em desenvolvimento constata, com cautela e perspiccia, que
a diplomacia econmica dos pases comunistas agia ambiguamente. De um lado
o bloco foi solidrio e prximo dos pases em desenvolvimento, tanto por
afinidade poltica quanto por interesses materiais. o que podemos ver na
avaliao que fez o Embaixador Maury Gurgel Valente, em informe onde
reproduz audincia com representante polons, tambm no mesmo processo de
avaliao das posies acima aludido.
Retransmisso de telegrama recebido de Varsvia informa que audincia com
consultor do Ministrio das Relaes exteriores do pas, responsvel pela elaborao
da estratgia de ao polonesa na CNUCD, fez explanao da posio brasileira. O
representante polons informou que posio brasileira 90% afim com a de seu pas,
que d muita importncia aos pases em desenvolvimento, cujo volume de comrcio
dos pases socialistas elevou-se de 22% para 33% nos ltimos dez anos. Informa que a
posio polonesa pragmtica, buscando beneficiar-se das redues tarifrias que
porventura venham resultar da Rodada Kennedy. Avalia que o GATT tem posies
incorrigveis de origem, e que este no poder constituir a base desse organismo.
Informa que a Polnia no pactuar com solues de aparncia, que enfraqueam a
ONU no campo do comrcio. Se compromisso houver, dever ser em torno de uma
soluo universal e permanente para o problema, e que constitua o ncleo de uma
futura organizao especializada e independente do GATT. Declarou-me que, nesse
caso, seu Governo preferiria uma entidade menor, de alto nvel, dentro da estrutura da
ONU e subordinada diretamente Assemblia Geral. 46

Por outro lado, tambm ficou patente que o bloco comunista estava
essencialmente preocupado em desideologizar os problemas que cercavam
apenas o comrcio do bloco com os pases capitalistas desenvolvidos. Suas
intenes eram a de retirada de barreiras discriminatrias para os produtos do
bloco sovitico, o que tornava sua aproximao com o Terceiro Mundo apenas
Ministrio das Relaes Exteriores. Da Legao em Bucareste - 24-25/II/64 - Intercmbio
comercial Leste-Oeste. Mao 800 (04) - CONFERNCIA INTERNACIONAL DE COMRCIO - 1964 JAN-FEV.
46 Ministrio das Relaes Exteriores. PARA A DELEGAO DO BRASIL EM GENEBRA 27/II/64
CNUND. Posio da Polnia. 800 (04) - CONFERNCIA INTERNACIONAL DO COMRCIO - 1964 JANEIRO-FEVEREIRO. Pasta numerada 9817.
45

instrumental. Na seqncia de sua anlise o Embaixador Maury Gurgel Valente,

avaliando a posio polonesa, afirma:
A nfase dos pases socialistas na clusula de nao mais favorecida est ligada ao
receio do Mercado Comum e s ameaas anuais, do Congresso norte-americano, de
cortar-lhes aquele benefcio. A questo vital para a Polnia, que tem balano
deficitrio de pagamentos, sendo exportadora de produtos agrcolas e matrias-primas
para o Ocidente. Apesar das declaraes de princpios em contrrio, parece-me que o
arrefecimento eventual do interesse socialista pela conferncia decorrer da
importncia do comrcio Leste-Oeste na atual conjuntura negativa da Europa Oriental,
aps dois anos de colheitas desastrosas. Assim, no me surpreenderei se, fazendo das
tripas corao, o bloco socialista no GATT tentasse em Genebra, pouco agressivo, a
defesa das teses de sua paternidade, mas de alcance prtico remoto. minha
impresso pessoal a de que, desarvorado embora temporariamente, com as
dificuldades do momento, pouco ter o Leste europeu a oferecer, na primeira fase da
conferncia, como sugestes concretas para corrigir vcios estruturais das relaes
internacionais de troca. O objetivo estratgico de lograr um sistema mais justo e amplo
de comrcio mundial ficar, por motivos tticos, temporariamente sacrificado ao
imperativo de no sofrer prejuzo imediato em conseqncia das negociaes do
Kennedy round dentro do GATT. Este organismo ainda para a Polnia um mal
necessrio. Tudo isso faz com que, a meu ver, a posio socialista se torne fluida.
Parece-me, outrossim, que, parte os princpios gerais, os pases do COMECON ainda
no firmaram concretamente uma unidade de doutrina, pois no terminaram a tarefa
de conciliar seus interesses, por vezes divergentes. Cumpre no esquecer que,
ideologia parte, o bloco socialista apresenta estgios diferentes de
desenvolvimento.47

Durante as reunies preparatrias e gestes que antecederam a conferncia o

Secretrio Geral Adjunto do Itamaraty para Assuntos da Europa Oriental e sia,
embaixador Aluisio Regis Bittencourt, realizou uma viagem de consultas
Tchecoslovquia, Bulgria e Hungria. Em memorando enviado aos superiores o
embaixador solicita avaliao sobre a posio brasileira e o envio de
documentos, pois a negociaes sobre os alinhamentos na Unctad I estava
agendada de ser tratada com as autoridades dos pases a serem visitados. O
embaixador faz extensa anlise, aps as consultas, tanto da situao do mundo
comunista no processo de negociao quanto sobre qual a posio que a
diplomacia econmica brasileira deveria assumir diante deste.

Para o

embaixador o Brasil deveria considerar que todos os pases comunistas que

fazem parte do Conselho de Assistncia Econmica Mutua (COMECON)
(excetuando-se a Iugoslvia e a Albnia), possuem polticas comerciais coesas e
47

Idem, ibidem.

monolticas, muito embora possa haver no interior do bloco algum

policentrismo48 se formando.

Mas mesmo se houver, no dever existir

nenhuma ao independente de seus participantes em nenhum frum

internacional. As motivaes polticas e econmicas da participao destes na
conferncia no ainda clara, seno impossvel de ser detectada, pois sa
continuas ambigidades manifestadas pelas diplomacias do bloco comunista fez
com que os pases ocidentais considerassem ser a perspectiva dos comunistas na
Unctad a sua utilizao como uma plataforma para a agitao de problemas da
guerra fria49.

Para o embaixador brasileiro a adeso dos pases socialistas conferncia

puramente econmica, pois em seguida s reformas econmicas iniciadas por
Nikita Kruschev criou-se a perspectiva por parte dos dirigentes do leste europeu
de que a manuteno de altas taxas de crescimento econmico so derivadas de
uma maior participao do bloco nas trocas comerciais internacionais. o que
eles consideram ser a "exteriorizao"50 das suas economias, pautada na nova
conjuntura de crescimento do comrcio internacional, onde os pases
desenvolvidos possuem 67% do seu total, enquanto os subdesenvolvidos 21%, e
os socialistas 11%. O primeiro passo para os pases socialistas neste novo
contexto, avalia o memorando, seria a criao de uma base institucional mais
slida, pois o GATT no se presta a tal. Eles tambm almejariam a remoo de
barreiras puramente polticas, seja com os pases desenvolvidos seja com os
subdesenvolvidos. Para o embaixador Aluisio Regis Bittencourt o que os pases
comunistas procuram encontrar (um) pretexto legitimizador de seus
interesses; mas a verdadeira profundidade da questo s ressalta da verificao
de que existe, de fato, uma significativa coincidncia de interesses dos pases

Ministrio das Relaes Exteriores. Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e
Desenvolvimento. Posio dos pases socialistas. Misso do Embaixador Aluisio Regis
Bittencourt.
49 Idem, ibidem.
50 Idem, ibidem.
48

socialistas e subdesenvolvidos no campo do comrcio51. Na verdade, embora a

identidade de propsitos no se estenderia necessariamente nova estrutura de
intercmbio a ser eventualmente erigida, ambos devem lutar conjuntamente
pela reviso filosfico-normativa das "regras do jogo", contra os beneficirios do
sistema vigente (e, por isso, defensores do status quo) - os pases desenvolvidos
de economia de mercado"52.

Questes polticas e econmicas ficavam, assim, fundidas na dinmica que se

estabeleceu da em diante entre a diplomacia econmica brasileira e os pases
comunistas nas negociaes sobre novas normas para o comrcio internacional.
Para o embaixador os problemas polticos (deteriorao das relaes MoscouPequim e acirramento das tenses leste-oeste) tambm influenciaram as
motivaes do bloco comunista quando da convocao da reunio em dezembro
de 1962, que procuram ganhos polticos ao apoiar as reivindicaes dos pases
subdesenvolvidos. Nesta orientao, os pases desenvolvidos do Ocidente so
chamados a arcar com a responsabilidade e os nus mais pesados se no
contriburem, na medida desejada, para a correo das tendncias atuais do
comrcio"53. A anlise enviada ao Itamaraty considerou que, densconstruindo a
ambigidade dos pases comunistas, o objetivo deles seria a "normalizao do
intercmbio Leste-Oeste"54, e no simplesmente o aumento do seu volume com
os pases subdesenvolvidos. Esta posio no , avalia o memorando, imutvel,
devido extensa agenda poltica que os pases do leste europeu tm como
recurso para criarem condies para o atendimento de suas necessidades
econmicas.

A fase preparatria da conferncia seria, ainda, um termmetro do que estaria

por vir e poderia demonstrar o que os pases socialistas pretendiam. Estes
Idem, ibidem.
Idem, ibidem.
53 Idem, ibidem.
54 Idem, ibidem.
51
52

apoiaram irrestritamente a convocao da conferncia, atribuindo-lhe o escopo

mais amplo possvel, chegando a enfatizar sua paternidade pela iniciativa,
confirmada por tentativas anteriores de convocar uma conferncia mundial
sobre assuntos comerciais"55. Neste momento, o apoio dos pases socialistas foi
importante para os subdesenvolvidos. Os pases desenvolvidos chegaram a
votar contra a convocao da Unctad, mas quando a temtica foi levada ao
plenrio da Assemblia Geral o apoio dos pases socialistas foi fundamental, pois
os desenvolvidos no quiseram assumir os custos polticos de "uma clivagem que
lhes era sensivelmente desvantajosa"56. Na I Sesso do Comit Preparatrio
(janeiro 1963) os speros debates entre socialistas e desenvolvidos fizeram com
que aqueles insistissem na incluso da pauta dos problemas comerciais
referenciados ao seu comrcio apenas com os ltimos. Como produto desta
discusso foi introduzida na agenda a expresso "fluxos de comrcio" para
denotar a importncia dos socialistas ao tema do comrcio leste-oeste, sem os
citar diretamente.

Neste entrechoque os pases em desenvolvimento

construram a sua ao em prol das reformas.

"Enquanto se digladiavam os dois grandes blocos sobre essas matrias, os pases
subdesenvolvidos preencheram todos os seus objetivos bsicos quanto Agenda,
vencendo as tentativas dos pases industrializados em restringir Conferncia a um
conclave sobre produtos de base e "abrindo o leque" de toda a problemtica do
intercmbio mundial57."

O clima pesado que sobreviveu ao primeiro encontro foi radicalmente

modificado no segundo encontro preparatrio, finalmente viabilizando a
conferncia.

Ressalte-se a expresso que o representante norte-americano

utilizou para manifestar a aceitao das futuras negociaes multilaterais: a

promoo do "businesslike"58. Para que tal ocorresse, avalia o representante
brasileiro, os pases socialistas adotaram neste novo encontro preparatrio uma
posio

cautelosa,

Idem, ibidem.
Idem, ibidem.
57 Idem, ibidem.
58 Idem, ibidem.
55
56

que

foi

meticulosamente

ensaiada:

tornaram-se

extremamente moderados e se esforaram por demonstrar que existiam

interesses concretos de sua parte na transformao das relaes comerciais.
Agora eram os pases ocidentais os provocadores, ficando os socialistas sempre
em condies de responder ao que lhes era interpelado. Os subdesenvolvidos
deixaram os encontros e debates entre socialistas e desenvolvidos ocorrerem.
Somente no ltimo dia de reunio os socialistas voltaram a tratar de questes
polticas que lhes interessavam, sob forma de emendas Agenda Provisria
(desarmamento, meno explcita Organizao Mundial do Comrcio, etc.).

A diplomacia econmica brasileira avaliou que a estratgia adotada pelos pases

socialistas foi vitoriosa, pois evitaram o esvaziamento da futura conferncia ao
no permitirem a atuao protelatria dos desenvolvidos para a manuteno de
uma situao injusta no comrcio internacional criada ao longo de sculos, e que
era mantida conscientemente ou no pelos governantes ocidentais. A prioridade
brasileira deveria ser a de combater esta situao, e no os pases socialistas.
Estes, caso esta situao no se modificasse, tambm se beneficiariam da
inexistncia de transformaes, "mesmo que no pudessem ser por elas
responsabilizados"59,

pois,

tal

como

as

economias

desenvolvidas,

se

aproveitariam da deteriorao dos termos de troca. Nesta tica pragmtica de

anlise, os subdesenvolvidos no deveriam se orientar por qualquer julgamento
ideolgico aos pases socialistas.

A posio brasileira tambm procurou

instrumentalizar o papel do bloco comunista nas negociaes comerciais, mas

no a tendo como prioritria.

De qualquer forma o Brasil, informa o

representante do Itamaraty, suplantou qualquer percepo estritamente

ideolgica dos comunista, se colocando contra um "bilateralismo rgido"60. Os
representantes brasileiros, por motivos tticos, no aceitaram "qualquer
tentativa de rotulao poltica de nossas posies derivada do simples fato de
manifestarmos, com relao a este ou aquele assunto, pontos-de-vista
59
60

Idem, ibidem.
Idem, ibidem.

coincidentes com os dos pases socialistas"61. Mas o embaixador alerta que o

Brasil no deve se alinhar automaticamente com as posies poltica do mundo
comunista, se as considerar que estas se constituem em provocao. A delegao
brasileira foi orientada a no participar de posies que se enquadrem no mbito
da Guerra Fria62. Desta forma, politicamente o nus de qualquer insucesso que
porventura pudesse ocorrer na conferncia que se anunciava no seria, no
entender do embaixador Aluisio Regis Bittencourt, responsabilidade do Brasil ou
dos

pases

socialistas.

Ambos

convergiram

enquanto

propositores,

confrontando-se com os pases desenvolvidos, constantemente em oposio

quaisquer transformaes.

Malgrado esta unificao de posies dos dois grupos (o bloco da Europa

Oriental e a unio poltica dos pases do Terceiro Mundo), devemos analisar
tambm a resilincia dos pases desenvolvidos na defesa dos seus interesses. A
atuao deste terceiro agrupamento apresentou ao longo de todo o processo
inmeras fissuras, mas se manteve firme na defesa intransigente de uma viso
econmica que no deu margem a que fosse questionada como sendo produto de
privilgios injustos. Podemos citar como exemplo desta situao um encontro do
diplomata brasileiro com o representante norte-americano ocorrido na reunio
preparatria do grupo latino-americano ocorrido em Alta Gracia (Argentina) no
incio de maro de 1964. Nesta ocasio foi informado a Isaiah Frank, observador
oficial do governo norte-americano, que o Brasil considerava fundamental o
papel dos EUA para o sucesso da conferncia. Ainda foi explicado que o contato
oficial do governo brasileiro com o seu, tal como haviam reiteradamente

Idem, ibidem.
Na III Sesso do Comit Preparatrio da Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e
Desenvolvimento, realizada entre 3 e 15 de fevereiro de 1964, a delegao sovitica propuseram
a) a eliminao de obstculos artificiais (polticos) ao comrcio internacional, b) analisar o
significado do desarmamento para o comrcio mundial, c) avaliar o impacto dos agrupamentos
econmicos regionais para o comrcio mundial e, d) a criao de uma organizao mundial para
o comrcio. Neste contexto a delegao brasileira foi instruda a apoiar as propostas, desde que
no fossem utilizadas como instrumento poltico dentro da Guerra Fria.
61
62

solicitado seus representantes diplomticos63 norte-americanos, no havia sido

ainda realizado devido ao fato de que o Brasil estava trabalhando pela unidade
de posies entre os pases em desenvolvimento e os latino-americanos em
particular. Alm disso, ressalta a diplomacia econmica brasileira, o Brasil se
ressentia da quase absoluta indiferena do Governo norte-americano quanto
aos meios concretos de garantir o xito da Conferncia, atitude acentuada pela
insistncia sobre solues ao conclave, tais como as decorrentes das Negociaes
Kennedy64. O dilogo entre as duas partes se estabeleceu atravs do confronto
de posies, sendo que o representante norte-americano alegou que as idias
esposadas pelos subdesenvolvidos criavam dificuldades para o governo norteamericano e que considerava contraproducente o tipo de exerccio65 que
realizamos em Braslia e prosseguamos em Alta Gracia, pois aumentava as
reaes do Congresso e provocava injustificado antagonismo entre as posies
de pases desenvolvidos e subdesenvolvidos66. Ao final do memorandum, que
reportava Embaixada em Washington uma situao ocorrida na Argentina, h
uma recomendao explcita diplomacia econmica brasileira:
Diante da importncia da posio dos Estados Unidos na Conferncia e do carter
incisivo das declaraes do Senhor Isaiah Frank, rogo a Vossa Excelncia transmitir s
autoridades norte-americanas competentes nosso desapontamento com as
informaes contidas no presente telegrama67.

63 Ministrio das Relaes Exteriores. PARA A EMBAIXADA EM WASHINGTON. EM/1/III/64.

CONFIDENCIAL. CNUCD. Reunio da CECLA. Manifestaes do observador norte-americano.
64 Idem, ibidem.
65 Idem, ibidem.
66 Idem, ibidem. A citao faz aluso ao encontro de tcnicos governamentais latino-americanos
especialistas em poltica comercial, realizado sob auspcios da Cepal, em Braslia, entre 20 e 26 de
janeiro de 1964.
67 Idem, ibidem. Isaiah Frank, especializado em questes comerciais com atuao na academia,
compareceu reunio de Alta Gracia como Deputy Assistant Secretary of State for Economic
Affairs. Em janeiro de 1964 ele publicou um artigo na prestigiosa revista Foreign Affairs
intitulado Aid, Trade and Economic Development (IN: Foreign Affairs, January 1964, Essay,
10p. http://pt.scribd.com/doc/50531793/Aid-Trade-and-Economic-Development, consultado
em 23 de fevereiro de 2012). No obstante sua posio institucional, o artigo foi divulgado em
carter pessoal. Em outubro do mesmo ano ele voltou a publicar um artigo na mesma revista,
agora avaliando os seus resultados. (FRANK, Isaiah. After the U.N. Trade Conference: Lessons
and Portents. IN: Foreigna Affairs. October 1964

Finalmente, realando o saldo positivo obtido na conferncia, malgrado a

inexistncia de resultados prticos imediatos, o embaixador Edmundo Pena
Barbosa da Silva, que substituiu o embaixador Alfredo Teixeira Valado em 9 de
maio de 1964 na chefia da Delegao brasileira presente conferncia, elabora
um relatrio pormenorizado de vinte e trs pginas que enviado ao Ministro
das Relaes Exteriores Vasco Tristo Leito da Cunha . Sua anlise em relao
ao papel dos comunistas na reunio confirmou as suspeitas da diplomacia
econmica brasileira de que o bloco comunistas possua uma agenda prpria,
vinculada especificamente aos seus problemas comerciais com os desenvolvidos.
Eles realmente trabalharam junto aos subdesenvolvidos pela criao de uma
organizao internacional do comrcio, mas ficou claro que o peso das suas
demandas (eliminao da discriminao poltica contra seus produtos e
obteno de clusula de nao mais favorecida pelos pases ocidentais)
sobrepujaram suas aes em prol de novas normas que beneficiassem os pases
em desenvolvimento, pois no consideraram alterar qualquer das suas prticas
comerciais e nem se dispuseram a formar um fundo de financiamento aos pases
em desenvolvimento. Ao final, a unio dos 75 que prevaleceu na defesa dos
interesses dos pases em desenvolvimento.

A avaliao final do chefe da

delegao brasileira presente Unctad I dirigiu-se, tambm (tal como fizeram os

pases de economia centralmente planificada), resoluo dos seu problemas
junto aos desenvolvidos. No seu discurso final o chefe da delegao brasileira
proferiu um apelo em prol de novas normas comerciais internacionais.
"E, nesse sentido, apelei atravs do Presidente da Conferncia para que os Ministros e
representantes dos pases desenvolvidos, de regresso a seus respectivos pases,
levassem a seu povo, no uma viso distorcida das reivindicaes dos
subdesenvolvidos, mas a imagem a mensagem novas que surgiam da atmosfera de
entendimento atingida em Genebra a despeito de atritos menores e incompreenses
diversas."68

68 A Sua Excelncia o Senhor Embaixador Vasco Tristo Leito da Cunha, Ministro de Estado das
Relaes Exteriores. Genebra, em 23 de junho de 1964. CONFIDENCIAL. CNUCD. Relatrio da
Delegao do Brasil. Encaminhamento.