Programa Gesto Pblica

e Cidadania

Novas Experincias
de Gesto Pblica e
Cidadania 1999
Marta Ferreira Santos Farah e
Hlio Batista Barboza (orgs.)

Verso em formato PDF

finalistas do ciclo de
premiao 1999

Originalmente publicado em:

Novas Experincias de Gesto Pblica
e Cidadania
Marta Ferreira Santos Farah e
Hlio Batista Barboza (orgs.)

Copyright Marta Ferreira Santos Farah e Hlio Batista Barboza

Direitos da edio reservados ao

Programa Gesto Pblica e Cidadania
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publicao, no todo ou em parte, constitui violao do copyright
(Lei no 5.988)
1 edio 2000
Reviso dos originais: Friedrich Gustav Schmid Jr.
Editorao eletrnica: Jayr Ferreira Vaz
Reviso: Aleidis de Beltran e Fatima Caroni
Produo grfica: Helio Loureno Netto
Capa: Tira Linhas Studio
Verso grfica em formato PDF: Liria Okoda

Ficha Catalogrfica elaborada pela

Biblioteca Mario Henrique Simonsen/FGV
Novas Experincias de Gesto Pblica e Cidadania/
Organizadores: Marta Ferreira Santos Farah, Hlio Batista Barboza Rio de
Janeiro : Editora FGV, 2000.
296 p. (Coleo FGV Prtica)
Inclui bibliografia.
1. Polticas pblicas Brasil. 2. Administrao pblica Brasil.
I. Farah, Marta Ferreira Santos. II. Barboza, Hlio Batista. III. Fundao Getulio
Vargas. IV. Srie.
CDD-353

Sumrio
Apresentao 05
AMAP
1. Segurana Pblica, Direitos Humanos e Cidadania (Amap) 19

AMAZONAS
2. Programa Construindo uma Educao Escolar Indgena
(So Gabriel da Cachoeira) 31
3. Rede Autnoma de Sade Indgena
(So Gabriel da Cachoeira) 41

BAHIA
4. Fortalecimento Financeiro do Municpio com Justia Fiscal a
Servio da Cidadania (VItria da Conquista) 55

CEAR
5. Sobral Criana (Sobral) 67

MARANHO
6. CINPRA - Consrcio Intermunicipal de
Produo e Abastecimento 85

MINAS GERAIS
7. Poltica Pblica Municipal de Abastecimento e Segurana
Alimentar de Belo Horizonte (Belo Horizonte) 99
8. Escola Famlia Agroindustrial de Turmalina (Turmalina) 123

PAR
9. Bolsa Familiar para Educao Bolsa-Escola (Belm) 135

PARAN
10. Projeto Escola do Campo (Paran) 145

PIAU
11. Projeto de Aes Integradas nas Olarias de Teresina
(Teresina) 157

contin. sumrio
RIO DE JANEIRO
12. Centros de Ateno Psicossocial (Rio de Janeiro) 171

RIO GRANDE DO SUL

13. Reaproveitamento de Resduos Orgnicos via
Suinocultura (Porto Alegre) 187

SANTA CATARINA
14. Programa de Tratamento Participativo de Resduos
Slidos da Regio do Alto Rio Negro (Santa Catarina) 199
15. O Processo de Desenvolvimento Rural Sustentvel
em Urupema (Urupema) 213
16. Projeto Microbacias Hidrogrficas (Santa Catarina)
231

SO PAULO
17. Fique Vivo - Cidadania e Preveno de Aids com
Jovens na Febem (So Paulo) 247
18. Programa de Modernizao Administrativa
(Santo Andr) 259
19. Projeto Alerta (Presidente Prudente) 275

SERGIPE
20. Fundo Municipal de Aval (Poo Verde) 293

Apresentao

Nos anos 90, cresceu significativamente no Brasil a importncia

dos governos subnacionais, alterando-se o padro centralizado de gesto de polticas pblicas consolidado na dcada de 60.
De meros executores de polticas formuladas e controladas financeiramente pelo governo federal, os governos estaduais e municipais
assumiram progressivamente novas funes e atribuies, passando a
responsabilizar-se pela formulao de polticas pblicas nas mais diversas reas. Este processo ocorreu sob a influncia de uma srie de
fatores, dentre os quais se detacam a crise fiscal; a descentralizao de
atribuies e de recursos estabelecida pela Constituio de 88; presses por descentralizao, emanadas tanto de movimentos sociais comprometidos com o processo de democratizao - como de agncias multilaterais interessadas no ajuste fiscal; maior proximidade dos
governos locais em relao s demandas dos cidados; desmonte de
estruturas federais de proviso de servios pblicos e, finalmente, novos desafios colocados s esferas subnacionais de governo, num cenrio de globalizao.
O processo de descentralizao tem ocorrido de forma bastante

diversificada de setor para setor, variando entre Estados e regies. A

dinmica do processo, por sua vez, mais complexa do que sugere a

1. O Gesto Pblica e
Cidadania desenvolvido
pela seguinte equipe:
Peter Spink, diretor; Marta
Ferreira Santos Farah,
vice-diretora; Vivianne
Nouvel Alessio,
coordenadora executiva;
Fabiana Paschoal

prpria expresso descentralizao . No se trata, em geral, de mero

deslocamento de polticas da esfera federal para os demais nveis de
poder, mas da articulao entre um movimento emanado do centro e
iniciativas que nascem da esfera local ou estadual, seja para adaptar
polticas e programas, seja para criar novas polticas e formas de gesto. Na verdade, tem ocorrido nos ltimos anos um movimento no

Sanches, Marlei de
Oliveira, Nelson Luiz

sentido inverso, que parte do local para o centro, em que iniciativas

Nouvel Alessio, Ricardo

Ernesto Vasquez Beltro,

surgidas em um municpio tornam-se polticas de alcance nacional,

Juliana Maria Paris Spink,

Ana Paula Macedo
Soares, Fernanda
Oliveira, Helio Batista
Barboza, Luis Mario
Fujiwara, Maria Beatriz de
Arado Asperti, Odlio
Rodarte Arouca Filho,
Patrcia Laczynski, Paulo
Jbali Junior, Sabrina
Addison Baracchini e Ilka
Camarottti, coordenadora

coordenadas pelo governo federal.

Diversos so os estudos desenvolvidos nos ltimos anos sobre o
processo de descentralizao. Mas ainda so relativamente poucos os
trabalhos que focalizam as iniciativas de governos subnacionais, contribuindo para um melhor conhecimento das polticas pblicas e das
novas formas de gesto que esto surgindo no pas nos ltimos anos.
Este livro apresenta 20 iniciativas de governos subnacionais,

do subprograma Prticas
Pblicas e Pobreza.

selecionadas como finalistas no Ciclo de 1999 do Programa Gesto

2. Este o quarto livro de

Pblica e Cidadania, um programa de premiao e disseminao de

uma srie voltada

divulgao dos programas

experincias subnacionais de governo, desenvolvido pela Fundao

finalistas. Os livros
anteriores so: SPINK,

Getulio Vargas de So Paulo e pela Fundao Ford, com apoio do

Peter e CLEMENTE,
Roberta (org.). 20
Experincias de Gesto
Pblica e Cidadania. Rio
de Janeiro, Fundao
Getulio Vargas, 1997;
FUJIWARA, Luiz Mario,
ALESSIO, Nelson Luiz

BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social1.

Ao longo dos quatro primeiros anos do programa - de 1996 a 1999 - o
Gesto Pblica e Cidadania reuniu em seu banco de dados 2445 iniciativas, selecionando, a cada ano, 20 programas como representativos
do enorme potencial criativo da esfera subnacional de governo.

Nouvel e FARAH, Marta

Ferreira Santos (org.) . 20

Os 80 programas finalistas destes quatro primeiros anos apresen-

experincias de gesto
pblica e cidadania. Ciclo

tam um espectro diversificado de inovaes no contedo das polticas

de Premiao 1997. So
Paulo, Programa Gesto

pblicas e nas formas de gesto, cobrindo vrias reas de atuao e

Pblica e Cidadania, 1998

e FUJIWARA, Luiz Mario,

dando um panorama das iniciativas que esto emergindo em todas as

ALESSIO, Nelson Luiz

Nouvel e FARAH, Marta
Ferreira Santos (org.) . 20
experincias de gesto
pblica e cidadania. Ciclo
de Premiao 1998. So
Paulo, Programa Gesto
Pblica e Cidadania, 1999.

regies do pas2. Os 20 programas aqui reunidos, selecionados dentre

as 888 iniciativas de governo inscritas em 1999, trazem contribuies
em reas no cobertas pelos programas finalistas dos anos anteriores tais como a de fortalecimento das finanas municipais e a de sade
indgena - assim como novos ingredientes a reas j abrangidas por

finalistas de outros anos, como no caso de programas para Crianas e

Adolescentes e da rea de Meio Ambiente.
Parte significativa dos programas descritos nos artigos que compem o livro tem como foco a zona rural, sinalizando a preocupao
crescente por parte de governos municipais e estaduais com a
integrao do desenvolvimento rural agenda de governo. Duas destas iniciativas, o Projeto Escola do Campo, do Estado do Paran, e o
programa Escola Famlia Agro-industrial de Turmalina, em Minas
Gerais, consistem em programas do setor da Educao que procuram
aproximar o aprendizado escolar do cotidiano dos agricultores. Em
ambos os casos, adota-se a pedagogia da alternncia, segundo a qual
as crianas e jovens permanecem cerca de 15 dias na escola, seguidos
de um perodo equivalente em casa, durante o qual procuram aplicar
o que foi aprendido na escola s atividades agrcolas. Em tais programas, a educao orientada para a problemtica do pequeno agricultor
- e adequada s condies especficas do campo, tanto do ponto de
vista de contedo, como do cronograma escolar - vista como um
componente importante de uma estratgia de combate ao xodo rural
e de desenvolvimento rural.
Dois programas articulam o estmulo pequena produo rural
de base familiar ao abastecimento de centros urbanos: a Poltica Pblica Municipal de Abastecimento e Segurana Alimentar, de Belo Horizonte, Minas Gerais e o Consrcio Intermunicipal de Produo e Abastecimento, do Maranho. Tais programas surgiram com o propsito de
aumentar a oferta de produtos alimentcios nos municpios das capitais (Belo Horizonte e So Luiz), a preos acessveis ao conjunto da
populao, atravs do apoio ao desenvolvimento da pequena produo rural, gerando assim, simultaneamente, oportunidades de emprego e renda em vrios municpios localizados prximos s duas capitais. Seja por iniciativa de um municpio, como no caso do primeiro
programa, desenvolvido pela prefeitura de Belo Horizonte, seja por
meio de um consrcio intermunicipal, como o caso de programa do
Maranho, que rene 14 municpios, ambas as iniciativas se caracterizam por sua abrangncia, garantindo assistncia tcnica e apoio financeiro ao desenvolvimento das atividades agrcolas. No programa

de Belo Horizonte, ocorre ainda uma nfase comercializao dos

produtos agrcolas, tendo sido implantada uma ampla rede de abastecimento na cidade, a qual facilita o acesso de famlias de baixa renda
a gneros de primeira necessidade a preos inferiores aos estabelecidos pelo mercado.
A questo ambiental constitui o eixo do Projeto Microbacias
Hidrogrficas de Santa Catarina, iniciativa do governo do Estado que
articula o objetivo de recuperao e preservao ambiental do territrio estadual - tendo como unidade de planejamento as microbacias ao objetivo de desenvolvimento sustentvel da agricultura, propiciando gerao de emprego e renda na zona rural. A ocupao do Estado
se dera de maneira predatria, acarretando o desmatamento das florestas nativas; a poluio dos recursos hdricos e o assoreamento de
rios e lagoas, fenmeno responsvel por graves enchentes ocorridas
nos anos 80. O projeto articulou diversos rgos governamentais e
produtores locais, buscando a recuperao ambiental e a adoo de
um novo modelo de desenvolvimento, capaz de garantir a preservao
do meio ambiente.
O desenvolvimento rural em bases sustentveis constitui tambm
o objetivo principal de dois outros programas da zona rural: o Processo
de Desenvolvimento Rural Sustentvel de Urupema, em Santa Catarina,
e o Fundo Municipal de Aval, de Poo Verde, em Sergipe.
O primeiro, uma iniciativa de um pequeno municpio catarinense
cuja economia se baseia na agropecuria, tem como principal caracterstica o planejamento participativo do desenvolvimento municipal, com
nfase ao desenvolvimento rural, articulando neste processo o executivo local, o poder legislativo, os pequenos produtores rurais e agncias
estaduais de assistncia tcnica agropecuria. Para viabilizar o programa foi institudo um fundo municipal que financia as atividades dos
pequenos produtores rurais - o Fundo Municipal para Promoo e Desenvolvimento Rural. O grande envolvimento dos produtores com o
programa deu origem a uma iniciativa complementar voltada concesso de crdito, no mbito da sociedade civil: a criao da Cooperativa
de Crdito Rural, formada com recursos dos prprios agricultores.
A garantia de crdito ao pequeno produtor constitui o foco do

Fundo Municipal de Aval, de Poo Verde, em Sergipe. Este fundo foi

institudo pela prefeitura municipal de forma a oferecer as garantias
necessrias obteno de financiamento por parte de pequenos agricultores, junto a instituies de crdito e a programas como o PRONAF
- Programa Nacional de Desenvolvimento da Agricultura Familiar, do
governo federal. Os agricultores contribuem para o Fundo, constituindo um aval solidrio, sendo alm disto beneficiados pela assistncia
tcnica oferecida pelo programa.
Nestes dois programas, procura-se enfrentar um dos principais
gargalos com que se depara qualquer projeto de desenvolvimento rural baseado na pequena propriedade: a garantia de crdito ao pequeno
produtor. No primeiro caso, um aspecto que se destaca o impacto da
iniciativa governamental sobre a sociedade civil, que se organiza, criando uma cooperativa de crdito. No programa de Poo Verde, o que
chama a ateno a criatividade local na interao com um programa
federal, o PRONAF - que se mostrava impermevel realidade dos
pequenos produtores - permitindo assim que este programa se tornasse efetivo.
A questo ambiental ainda o foco do Consrcio Quiriri - Programa de Tratamento Participativo de Resduos Slidos da Regio do Alto
Rio Negro, desenvolvido por trs municpios de Santa Catarina - Rio
Negrinho, Campo Alegre e So Bento do Sul. Prioriza-se, neste caso, o
tratamento do lixo, identificado como a principal causa da poluio
dos rios nos municpios envolvidos, localizados na mesma bacia
hidrogrfica. O programa desenvolvido com base na participao
do poder executivo e do legislativo dos trs municpios e no
envolvimento de diversas entidades da sociedade civil.
A questo do lixo tambm o foco de iniciativa desenvolvida pela
Prefeitura de Porto Alegre, no Rio Grande do Sul: o projeto
Reaproveitamento de Resduos Orgnicos via Suinocultura, cujo objetivo reduzir o volume de resduos orgnicos destinados aos aterros e
lixes da cidade. O projeto incorpora criadores de porcos que h
vrios anos utilizam os lixes como fonte de alimentos para os animais, introduzindo medidas de carter sanitrio nas atividades desenvolvidas pelos criadores, propiciando, ao mesmo tempo, melhoria das

10

condies de trabalho nessa atividade produtiva. Esta iniciativa enfrenta simultaneamente trs questes: o problema do volume de lixo
gerado em uma grande metrpole (ao estimular o reaproveitamento
do lixo orgnico); o da m qualidade dos produtos da suinocultura,
responsvel por problemas de sade pblica; e o das pssimas condies de trabalho dos criadores de porcos.
Outro eixo de ao governamental que se destaca dentre os programas finalistas de 1999 o da ateno a crianas e adolescentes,
com base em diretrizes estabelecidas pelo Estatuto da Criana e do
Adolescente. O Projeto Alerta, de Presidente Prudente, no Estado de
So Paulo, tem como foco adolescentes infratores, instituindo um
modelo de atendimento baseado na prestao de servios comunidade e na liberdade assistida. Trata-se de importante exemplo de iniciativa municipal que busca romper o modelo ainda prevalecente no
pas, de carter repressivo, cujo esgotamento tem sido demonstrado
recentemente por uma sucesso de rebelies ocorridas na Fundao
de Amparo ao Menor do Estado de So Paulo (FEBEM-SP).
O Sobral Criana, desenvolvido no municpio de Sobral, no Cear, constitui uma poltica para a criana e o adolescente, com nfase
aos que vivem em situao de risco pessoal e social. O programa articula uma srie de aes complementares, procurando integrar a preocupao com as crianas e adolescentes s diversas polticas municipais: educao, sade, assistncia social etc. Seu desenvolvimento se
baseia na integrao da ao de vrios rgos governamentais, mobilizando tambm a sociedade civil que participa de diversos conselhos e
Comits responsveis pela definio dos rumos do prprio programa.
O Projeto de Aes Integradas nas Olarias de Teresina, no Piau,
por sua vez, consiste em programa de erradicao trabalho infantil,
dirigido a crianas e adolescentes que trabalham em olarias, em condies extremamente insalubres. A concesso de uma bolsa-escola e o
desenvolvimento de programas de capacitao destinados aos pais dos
adolescentes so as principais estratgias adotadas para afastar as crianas do trabalho.
O programa Bolsa Familiar para Educao - Bolsa-Escola, de Belm,

no Par, da rea de Educao, um programa que tambm procura

reinserir na escola crianas e adolescentes em situao de risco, cujas
famlias vivem em condies de extrema pobreza. Trata-se de crianas
vivendo na rua ou trabalhando na rua e ainda de catadores de lixo.
Tambm neste programa h a preocupao de criar condies permanentes de reinsero social, por meio da articulao com programas
de gerao de emprego e renda destinados s famlias dos jovens.
Crianas e adolescentes so tambm o foco de iniciativa da rea
da sade, o Fique Vivo - Cidadania e Preveno de Aids com jovens na
FEBEM, desenvolvido pela Secretaria de Sade do Estado de So Paulo.
Este programa, cujo principal objetivo era conscientizar os jovens internos na FEBEM dos riscos sade causados pelo vrus HIV, acabou
por assumir uma perspectiva mais abrangente. No contato com os
internos, constatou-se que a sensibilizao para o risco da AIDS s
seria efetiva se se partisse do universo dos jovens e se sua problemtica cotidiana fosse tratada de forma global. Desta forma, o trabalho
acabou se desenvolvendo atravs do envolvimento dos adolescentes
em atividades culturais como teatro e msica, com resultados bastante promissores. Este programa indica, assim como o Projeto Alerta, ser
possvel construir um novo modelo de tratamento de jovens infratores
que substitua o modelo repressivo ainda hoje dominante no pas.
Tambm da rea de sade o programa dos Centros de Ateno
Psicossocial, do municpio do Rio de Janeiro, que institui um atendimento em regime aberto a portadores de sofrimento psquico grave,
baseado na perspectiva de sua reinsero na comunidade, configurando uma alternativa ao modelo manicomial, baseado na internao.
Ainda na rea da sade, inclui-se o Rede Autnoma de Sade Indgena, de So Gabriel da Cachoeira, na Amaznia. Este programa e
uma iniciativa da rea de educao na mesma localidade, o Programa Construindo uma Educao Escolar Indgena, configuram uma
importante mudana no padro das polticas sociais prevalecente por
muitos anos no pas: o da concepo centralizada de modelos padronizados, impermeveis s caractersticas heterogneas da populao
brasileira. Estes dois programas procuram adequar diretrizes gerais

11

12

de suas respectivas reas - sade e educao - s especificidades da

comunidade indgena, o que significa, em primeiro lugar, respeitar
suas tradies - tanto no que se refere ao cuidado com a sade, como
no resgate das lnguas dos povos indgenas, durante o processo educacional. Esta adequao implica, em segundo lugar, envolver os prprios ndios no processo de desenvolvimento dos programas de sade e de educao.
Um dos mais graves problemas dos centros urbanos no Brasil hoje
o problema da segurana pblica, foco do Segurana Pblica, Direitos Humanos e Cidadania, projeto do Estado do Amap. Esta iniciativa procura desenvolver um novo modelo de segurana pblica , orientado para a garantia dos direitos humanos e o exerccio da cidadania.
A estratgia adotada consiste no desenvolvimento de uma srie de
cursos dirigidos ao contingente policial do Estado, em que novos comportamentos e atitudes so estimulados, de forma a possibilitar uma
mudana qualitativa na relao entre polcia e cidados.
Tambm h entre os programas analisados no presente livro uma
iniciativa que tem por foco a modernizao do aparato estatal e de
suas prticas: o Programa de Modernizao Administrativa, de Santo
Andr, em So Paulo. Com o objetivo de melhorar de forma global a
qualidade do atendimento ao cidado, este programa busca implantar um conjunto articulado de aes, tais como criao de centros de
atendimento ao usurio, que renem em um mesmo local diversos
servios pblicos; implantao de uma Escola Municipal de Administrao Pblica, voltada capacitao permanente do funcionalismo;
divulgao permanente de informaes sobre servios pblicos, atravs da Internet e de servio telefnico municipal e adoo de programas de estmulo participao dos funcionrios no processo de modernizao e de programas de avaliao de desempenho.
Finalmente, dentre os 20 programas finalistas, inclui-se uma iniciativa que procura enfrentar um dos principais gargalos enfrentados
pela administrao municipal no Brasil: o da capacidade financeira.
Embora beneficiados por uma ampliao de sua participao no volume total de recursos tributrios a partir da Constituio de 88, os

municpios tm enfrentado uma srie de dificuldades financeiras decorrentes, dentre outros fatores, do fim do financiamento inflacionrio, da criao do Fundo de Estabilizao Fiscal e da diminuio da
atividade econmica. Alm disto, para fazer frente s suas crescentes
atribuies e competncias preciso tambm contar, de um lado, com
a capacitao dos quadros tcnicos locais e, de outro, com um novo
padro decisrio que altere os mecanismos clientelistas, possibilitando uma alocao mais equitativa e racional dos recursos. O programa
Fortalecimento Financeiro do Municpio com Justia Fiscal a Servio da
Cidadania, de Vitria da Conquista, na Bahia, enfrentou estes desafios, atuando simultaneamente em trs frentes: no controle e racionalizao das despesas; na elevao das receitas e no envolvimento da
populao nas decises relativas aos investimentos pblicos, por meio
do oramento participativo e da divulgao permanente de informaes sobre receitas e despesas da prefeitura. Um conjunto de medidas
simples e criativas possibilitou em um curto perodo de tempo que se
superasse a situao de inadimplncia da administrao municipal,
com um aumento significativo da arrecadao, possibilitando a
melhoria dos servios prestados populao e a recuperao da
credibilidade da prpria administrao.
Ao demonstrar a capacidade criativa dos governos subnacionais
no Brasil, este conjunto de programas traz tambm para o debate alguns dos principais temas da agenda atual dos governos locais e estaduais. Sade, educao, segurana, crianas e adolescentes, gerao
de emprego e renda, desenvolvimento local e meio ambiente so alguns dos temas contemplados pelas iniciativas de governo aqui apresentadas. Tais temticas no so exclusivas de grandes centros urbanos, como os prprios casos aqui descritos evidenciam. Dentre as iniciativas descritas, h tanto programas desenvolvidos por municpios
de grande porte, situados em regies metropolitanas, como Belo Horizonte, Porto Alegre e Rio de Janeiro, como iniciativas vindas de pequenos municpios, com menos de 5000 habitantes, como no caso do
programa de Urupema, municpio de Santa Catarina com uma populao de 2397 habitantes.

13

14

Alguns aspectos se destacam quando se consideram os programas

em seu conjunto. Em primeiro lugar, as iniciativas tendem a se caracterizar como novas formas de conceber uma determinada poltica, localizando-se na fronteira ou vanguarda do campo de cada poltica
pblica3. O programa de sade mental e os destinados a crianas e
adolescentes infratores tm claramente esta caracterstica: no primeiro caso, adota-se uma nova concepo a respeito do tratamento dos
doentes mentais, oposto ao modelo manicomial; no segundo, a proposta de atendimento aos jovens infratores antagnica ao modelo
repressivo, ainda hoje dominante. Tambm inovadora a concepo
dos programas de sade e educao indgena, assim como os de implantao de escolas rurais: em ambos os casos, o reconhecimento da
diversidade dos beneficirios das polticas pblicas constitui um dos
principais componentes inovadores das iniciativas, introduzindo uma
ruptura com o modelo padronizado centralizado prevalecente tanto
no setor da educao como na rea da sade. Uma nova concepo
sobre o desenvolvimento , ainda, um trao que unifica os diversos

3. FARAH, Marta Ferreira

Santos. Governo local,

programas de desenvolvimento rural e meio ambiente.

polticas pblicas e novas

formas de gesto pblica

Um segundo aspecto que se destaca no conjunto dos programas

no Brasil. O&S Organizaes e

consiste na articulao entre diversos atores governamentais e no-

Sociedade, n.17, p. 5987, janeiro/abril 2000.

governamentais4. Tanto a formulao dos programas como sua

4. SPINK, Peter. The

de agncias estatais e de representantes da sociedade civil, rompendo-

rights approach to local

public management:
experiences from Brazil.
Revista de Administrao
de empresas, 40, p.45-65,
2000 e FARAH, Marta
Ferreira Santos.
Parcerias, novos arranjos

implementao envolvem, na maior parte dos casos, uma ampla rede

se o modelo segundo o qual as polticas pblicas eram conduzidas de
forma isolada por um nico rgo pblico. Esta articulao envolve,
em primeiro lugar, uma colaborao intersetorial e entre agncias distintas de uma mesma rea de governo.

instituciojnais e polticas
pblicas locais. IN:

Ela envolve, em segundo lugar, uma articulao intergovernamental

FUNDAO PREFEITO
FARIA LIMA-CEPAM. O

tanto horizontal como vertical. A articulao horizontal representa-

municpio no sculo XXI:

cenrios e perspectivas.

da pelos consrcios intermunicipais, nos quais diversos municpios se

So Paulo, 1999.

associam para enfrentar problemas comuns, definindo em conjunto

polticas e programas. A articulao vertical, por sua vez, presente em
diversos programas, ocorre por meio da colaborao entre governo
municipal e agncias estaduais e federais, ou entre um programa esta-

dual e instituies federais e municipais. Nos casos aqui analisados,

chama a ateno sobretudo a participao de agncias estaduais e federais de assistncia tcnica rural em programas desenvolvidos por
municpios. Estas agncias so mobilizadas pelos municpios, que se
deparam com a inexistncia de capacitao local para desenvolver seus
projetos. A competncia tcnica presente nestas instituies, que, no
perodo anterior, caracterizavam-se por seu insulamento, agora parte de uma nova gesto que supe a articulao de mltiplos atores.
Nota-se, em alguns casos, como no Consrcio Intermunicipal de Abastecimento, do Maranho, que a colaborao da competncia tcnica
existente nas instituies federais como a EMBRAPA e a EMATER
central ao propsito de formao de capacitao nos prprios municpios. Neste caso, a iniciativa dos municpios resgata a importncia de
agncias estatais que haviam sofrido o impacto do desmonte das estruturas federais iniciado nos anos 80, desmonte que em algumas regies havia deixado um verdadeiro vazio institucional, antes que uma
nova competncia de base local fosse estabelecida.
A articulao intergovernamental vertical tambm se d de forma criativa na rea de crdito, em que iniciativas municipais so capazes de potencializar mecanismos de financiamento disponveis em
agncias e programas federais, mas inicialmente impermeveis a
alguns segmentos da populao. Iniciativas locais como o Fundo de
Aval e o Fundo de Desenvolvimento Rural criado pelo programa de
Urupema constituem exemplos deste tipo de articulao.
A participao da sociedade civil um outro componente importante das iniciativas selecionadas. Embora a participao na formulao original dos programas no ocorra na maior parte dos casos,
medida que os programas envolvem a sociedade civil em sua
implementao, esta passa a ter voz na definio dos rumos do programa, influenciando seu desenvolvimento subsequente. Em geral,
os beneficirios das polticas so tambm sujeito destas polticas.
Nos programas voltados comunidade indgena, por exemplo, os ndios so integrados como agentes de sade e como professores. Nas
escolas rurais, os alunos so tambm agentes de um processo de for-

15

16

mao da prpria famlia, no perodo em que permanecem em casa e

repassam o conhecimento aprendido na escola. Os menores infratores, no programa Fique Vivo acabaram influenciando todo o desenho
do programa, que foi desenvolvido com base em sua prpria vivncia,
e com a sua participao. Os programas de meio ambiente e de desenvolvimento rural, da mesma forma, esto centrados na participao
da comunidade e dos produtores, que passam, assim, a ser mais do

5. SPINK, Peter,
CLEMENTE, Roberta e
KEPPKE, Rosane.

que receptores passivos da poltica ou programa.

Ainda em relao sociedade civil, nota-se um duplo movimento

Governo local: o mito da

descentralizao e as

nos programas descritos neste livro. De um lado, as iniciativas de go-

novas prticas de
governana. Revista de

verno procuram responder a necessidades e reivindicaes das comu-

Administrao da USP,
v.34, n.1, p.61-69,

nidades a que se dirigem. Mas de outro, estas iniciativas acabam por

janeiro/maro, 1998.

funcionar como elementos de mobilizao dessas comunidades, reforando seu potencial de manifestao no espao pblico e seu potencial de organizao. Algumas iniciativas da comunidade surgem
como desdobramento do prprio desenvolvimento do programa governamental, como o caso da Cooperativa de Crdito de Urupema.
O esforo de capacitao constitui outro eixo importante presente
em vrios dos programas. Capacitao da administrao local, por um
lado, e, por outro, da prpria comunidade, de forma a permitir o
surgimento de iniciativas autnomas, no mais dependentes do suporte estatal.
importante ainda assinalar que diversas destas iniciativas so
marginais no contexto de determinada poltica pblica, caracterizando-se como perifricas na ao de uma secretaria ou outro rgo
pblico. Percebe-se, em alguns casos, uma tenso entre as iniciativas
aqui descritas e a ao hegemnica em uma rea de ao de governo,
o que restringe o potencial transformador das experincias. Esta situao resulta do prprio carter inovador destas propostas, que interferem em estruturas institucionais e prticas de gesto bastante consolidadas. Seu espraiamento ou seu refluxo e desaparecimento depende da ocorrncia de efetivas mudanas culturais e polticas que supem o envolvimento de diversos atores. O enraizamento das iniciativas na sociedade civil e no prprio Estado parece ser um dos elementos que contribui para a continuidade das iniciativas5.

Finalmente, preciso destacar que o reconhecimento do enorme

17

potencial destes 20 programas no deve significar o obscurecimento

de seus limites e das dificuldades que ainda enfrentam. Na verdade,
ao apresent-los a pblico, pretende-se fornecer subsdios para a discusso sobre a contribuio dos governos subnacionais construo
de uma nova gesto pblica no pas. Esta discusso deve incluir estudos mais profundos de todo o processo de transformao em curso no
nvel subnacional de governo, de forma a que se possa aprender com
os acertos e avanos daqueles que j ousaram mudar mas tambm
com os erros cometidos ao longo do processo de inovao e com o
reconhecimento dos novos problemas que emergem com a prpria
mudana. A discusso deve tambm ter em mente que o entusiasmo
com as perspectivas abertas pelas iniciativas locais precisa ser equilibrado pela conscincia dos limites da ao local e pelo reconhecimento da relevncia das polticas de alcance nacional, at mesmo para
garantir a eficcia das medidas promovidas por estados e municpios.
Marta Ferreira Santos Farah6
Helio Batista Barboza7

6. Marta Ferreira
Santos Farah
doutora em
Sociologia pela
Universidade de So
Paulo, professora da
Fundao Getulio
Vargas de So
Paulo e vice-diretora
do Programa Gesto
Pblica e Cidadania.
7. Hlio Batista
jornalista, psgraduando do Curso
de Mestrado em
Administrao
Pblica e Governo
da EAESP/FGV e
membro da equipe
do Programa Gesto
Pblica e Cidadania.

Projeto Segurana
Pblica, Direitos Humanos
e Cidadania Amap
MACAP (AP)

Alvino Oliveira Sanches Filho1

Apresentao do Projeto2

As constantes denncias de arbitrariedades cometidas por policiais tm alertado a sociedade civil organizada e as diversas esferas
de governo para a necessidade de se repensar o carter e a natureza
das aes policiais, num contexto de agravamento extremo das condies sociais de sobrevivncia e de aumento generalizado da violncia.3 Para estudiosos e consultores da rea, o enfrentamento dessa

1. Doutorando em
Cincia Poltica da
Universidade de
So Paulo.

situao deve comear com a construo de uma nova concepo de

2. As informaes para a

segurana pblica, passando pela melhoria das condies de traba-

apresentao do projeto
foram conseguidas junto

lho da polcia e, principalmente, do processo de seleo e de forma-

ao CEFORH, autarquia
estadual, e em entrevista

o dos quadros policiais.

com a coordenadora do
programa, Rita de Cssia

O Projeto Segurana Pblica, Direitos Humanos e Cidadania

faz parte do Programa de Desenvolvimento Sustentvel do Amap
(PDSA), que tem como uma de suas diretrizes a capacitao e desenvolvimento dos recursos humanos do Estado. Para o cumprimento dessa
diretriz, o governo criou uma autarquia estadual, o Centro de Formao e Desenvolvimento de Recursos Humanos (CEFORH), respons-

Lima Andra.
3. Revista de circulao
nacional publicou
recentemente
reportagem de capa
sobre a polcia brasileira
cujo ttulo foi Policia
Bandida
(Veja, 04/08/99).

20

vel pela formulao de uma poltica pblica de formao profissional.

O Centro comeou a funcionar em janeiro de 1997 e, at julho de
1999, havia capacitado cerca de 24 mil servidores e agentes da sociedade civil, dos quais 2.395 na rea de segurana pblica. 4
Concebido em 1996, pelo governo Joo Alberto Capiberibe, o Projeto Segurana Pblica, Direitos Humanos e Cidadania tem como
principal desafio romper a lgica da polcia de Territrio Federal. De
acordo com essa lgica, a segurana pblica era forjada pela ideologia
das Foras Armadas e se restringia a combater os invasores externos
e defender as fronteiras. O cidado era visto como inimigo e as aes
e procedimentos policiais partiam dessa premissa.
A iniciativa tambm procura corrigir as deficincias dos organismos de segurana, bem como responder s demandas da sociedade
por uma reorganizao dos instrumentos e mecanismos de que o Estado dispe para cumprir o preceito constitucional de garantir a segurana pblica. A diretriz tomada busca recuperar a noo de cidadania, alertando para a importncia dos Direitos Humanos e tentando
construir uma nova imagem da polcia para a populao.5
O objetivo geral do Projeto a humanizao das aes da polcia

4. Ver, no final deste

artigo, relao dos
cursos de formao
realizados pelo
CEFORH (Quadro 2).
5. Na citada
reportagem h uma
referncia imagem

por meio de cursos, cujo contedo volta-se para a garantia dos direitos
humanos e o exerccio da cidadania. Para isso, utiliza conceitos filosficos, antropolgicos e sociolgicos. Os cursos possibilitam as prticas de
interao e de auto-anlise, visando mudana de comportamentos e
de atitudes, norteadas por princpios ticos de cidadania para todos, de

da polcia para a
populao. Para 64%

defesa da sociedade e de segurana para a populao. Tambm propici-

dos entrevistados, as
primeiras palavras que

am maior integrao dos diferentes rgos do Sistema de Segurana

vm cabea quando
pensam em polcia se

Pblica, com a formao conjunta que envolve as Polcias Militar, Civil

referem a sensaes
negativas, como medo

e Tcnica, Corpo de Bombeiros e Departamento de Trnsito.

(Vox Populi, 1999).

As primeiras atividades do Projeto Segurana Pblica, Direitos

Humanos e Cidadania foram implantadas em novembro de 1996,
quando o Governo do Amap assinou acordo de cooperao tcnica
com a Anistia Internacional para realizao de aes de formao, seminrios de sensibilizao, reunies e oficinas, que tiveram a participao do presidente da seo brasileira da Anistia Internacional,
Ricardo Balestreri. No perodo de novembro de 96 a janeiro de 97,

antes mesmo da criao do Ceforh, foram realizados dois cursos expe-

21

rimentais de 80horas/aula cada um, ministrados por profissionais da

Anistia Internacional, direcionados ao primeiro escalo da Polcia Militar, Corpo de Bombeiros e delegados de polcia.
A meta inicial do Projeto era capacitar 850 profissionais do Sistema
de Segurana Pblica do Estado para que pudessem atuar como
multiplicadores e criar prticas promotoras de Direitos Humanos e Cidadania. Pretendia-se, tambm, implantar mecanismos e instrumentos
de pesquisa quantitativa e qualitativa, para avaliar a eficcia do Projeto
e possibilitar a correo de rumos. At julho de 99, j haviam passado
pelos cursos ligados ao Projeto cerca de 842 agentes de segurana.6
TABELA 1

Cursos de Segurana Pblica e Cidadania realizados

pelo Governo do Amap
Ano
Total
1996
1997
1998
1999 (*)
(*) AT JULHO.

Nmero de participantes
842
40
165
596
41

FONTE: CEFORH

A metodologia utilizada prope a participao, em turmas mensais com 50 policiais dos diferentes rgos que compem o Sistema
de Segurana, nos seminrios do curso de Atualizao Permanente
Segurana Pblica e Cidadania. Alm disso, a cada duas turmas for-

6. No esto
includos, nesse

madas, ocorrem os encontros de sistematizao, conhecimento e an-

total, os que
participaram de

lise da prtica, buscando posturas e aes concretas que possibilitem a

outros cursos
oferecidos pelo

construo de uma cultura de direitos humanos. A operacionalizao

dos cursos feita por uma equipe interdisciplinar, composta por 18
pessoas, sendo seis tcnicos do CEFORH; onze consultores temticos
contratados e um consultor da rea de dinmica de grupo.
O projeto construiu parcerias com organizaes governamentais e
no-governamentais para conseguir recursos materiais, mo-de-obra
e conhecimento. Assim, foram feitas parcerias com os seguintes rgos e entidades:

Ceforh. Em julho de
99, estava em
andamento a
formao de uma
turma de Oficiais e
Delegados do
Sistema de
Segurana Pblica,
com carga horria
de 92 horas/aula.

22

Ministrio da Justia, por meio da Secretaria Nacional dos Direitos Humanos, que financia metade dos recursos;
Anistia Internacional - Seo Brasil, por meio do Centro de
Assessoramento a Programas de Educao para a Cidadania (Capec),
responsvel pelo apoio pedaggico;
Centro de Estudos e Terapia do Abuso de Drogas (CETAD) da
Universidade Federal da Bahia e Associao Baiana de Apoio ao Estudo e Pesquisa do Abuso de Drogas (ABAPEQ), que prestam consultoria
ao Projeto;
Centro de Formao Projeto Ax, que indica facilitadores7 para
falar sobre o Estatuto da Criana e do Adolescente; sobre Sociedade,
Poder e Estado e sobre Raa e Etnia.
Fundao Universidade Federal do Amap (Unifap), que presta consultoria ao Projeto.
Centro de Estudos Tai Chi, que tambm forneceu consultores.
O custo oramentrio do Projeto, de 1996 a 1999, foi de pouco
mais de R$ 240 mil. Desse total, o Governo do Estado do Amap
entrou com 50% dos recursos, por meio de repasse oramentrio ao
CEFORH. Convnio assinado com a Secretaria Nacional dos Direitos

7. Facilitador o
nome que se d aos
monitores dos cursos.
8. Impresses do autor
a partir de entrevistas
realizadas com
pessoas envolvidas no
Projeto, de conversas

Humanos do Ministrio da Justia garantiu o repasse dos outros 50%.

Nesses valores no esto computados os custos com pessoal, a no ser
os que se referem contratao de consultores externos. Todos os outros profissionais envolvidos com as aes de formao so tcnicos
do CEFORH.

com moradores e de
visita ao programa da
Polcia Interativa.

As contribuies do Projeto8

Repensar a formao do contingente policial, introduzindo dimenses conceituais que recuperem valores democrticos, de cidadania e
garantia dos direitos individuais, e que no so trabalhadas nos cursos
militares tradicionais, deve ser saudado como avano importante nas
polticas de segurana pblica. Vrios governos estaduais Rio Grande do Sul, Esprito Santo, entre outros j atuam sob tal perspectiva,
e o Projeto Segurana Pblica, Direitos Humanos e Cidadania constitui mais uma iniciativa que procura enfatizar a mudana de

paradigma da segurana pblica e a criao de uma polcia cidad.

23

A idia no se restringe formao do contingente de segurana

embora este j seja um aspecto inovador procurando-se tambm
romper uma lgica que coloca a sociedade civil e os agentes estatais
de segurana como inimigos entre si. O curso busca maior integrao
da polcia com a comunidade, numa relao que envolve proteo e
respeito aos direitos das pessoas, preparando o policial para a misso
de educar, gerenciar crises e mediar conflitos. Essa nova viso do
relacionamento entre polcia e comunidade fica evidenciada por depoimentos de ex-alunos, inclusive oficiais e delegados de polcia, nos

9. Uma descrio do
contedo

quais possvel perceber o surgimento de uma nova mentalidade

programtico dos
mdulos encontra-

entre os policiais.

se no final do artigo
(Quadro 2).

Outro elemento diferenciador diz respeito qualidade do conte-

10. A coordenadora

do programtico dos cursos oferecidos,9 que incluem discusses

do projeto chamou a
ateno para a

conceituais sobre direitos humanos, cidadania, etnia, gnero, classes

importncia do Tai
Chi Chuan, por este

sociais, poder, formao do Estado, globalizao, etc., associadas a discusses sobre drogas, violncia urbana, Estatuto da Criana e do Adolescente, emergncias mdicas e at noes de Tai Chi Chuan.10 Ressalte-se tambm o nvel de excelncia dos profissionais contratados
como consultores, o que tem facilitado e legitimado todo o processo
de formao da polcia cidad.
Uma experincia importante realizada pelo Projeto foi a organizao de turmas mistas, com nveis hierrquicos diferentes e de diversas
corporaes. Desse modo, soldados, cabos, sargentos e oficiais, bem
como agentes e delegados civis, foram reunidos em um processo de
formao que enfatiza a integrao. A importncia de se organizarem
turmas com diferentes nveis hierrquicos pode ser demonstrada pelo
relato de um ex-aluno. A gente aprende que tem que respeitar o direito
dos outros, disse ele, mas quando chega no Batalho, ouve que soldado s tem direito a dizer no senhor, sim senhor. A experincia tambm tinha por objetivo quebrar o clima de indiferena, concorrncia
e, s vezes, de hostilidade, existente entre os policiais, sobretudo entre
polcia militar e civil. Essa preocupao ensejou a criao do Sistema
nico de Segurana Pblica (SUSP), ao estatal voltada para a uniformizao das aes que envolvem segurana pblica.

oferecer a
possibilidade de
reflexo e
meditao antes da
tomada de deciso.

24

Muitos foram os problemas enfrentados para a implementao do

Projeto. Segundo a coordenadora geral do CEFORH, Rita de Cssia
Lima Andra, a resistncia dos oficiais superiores em aceitar a construo de uma nova mentalidade de segurana pblica, que resgatasse
a importncia do respeito aos direitos individuais e da cidadania, foi o
maior obstculo encontrado, ainda no totalmente superado. Para
ela, se no fosse a vontade expressa do governador de realizar as mudanas, certamente o Projeto teria fracassado. Tambm houve resistncia inicial por parte dos alunos e alguns problemas de ordem estrutural durante a formao das primeiras turmas: o espao onde foi realizado o curso no oferecia condies ideais, sobretudo no que tange
refrigerao; o transporte de instrutores por vezes atrasava, prejudicando o incio do curso; a alimentao era de m qualidade.
Alm disso, surgiram outros problemas relacionados metodologia

11. Ressalte-se a
presena do
governador do Estado
do Amap, Joo
Alberto Capiberibe,
como instrutor do
curso, para falar sobre

e operacionalizao do curso. O desempenho insuficiente dos instrutores locais, a dificuldade de concentrao e o processo de seleo
dos alunos foram apontados como alguns dos obstculos iniciais. Para
contornar a primeira dificuldade, contrataram-se instrutores de vrias
partes do Brasil, nas diversas reas,11 o que ajudou tambm na resolu-

o Programa de
Desenvolvimento

o do segundo obstculo. No fcil manter a ateno de policiais,

Sustentvel do Amap.
Isso atesta a

com rgida formao militar, durante cerca de quatro horas seguidas,

importncia conferida
ao programa pelo

mesmo com exerccios e debates entre as palestras. A qualidade dos

governo estadual.

facilitadores, a maioria deles com excelente preparo e longa experin-

12. Os policiais
indicados para

cia no oferecimento de cursos, atenuou esse problema. A participao

participar dos
primeiros cursos eram
aqueles que tinham
problemas
disciplinares nas
corporaes. Por conta

no curso deixou de ser uma imposio dos oficiais superiores, como

ocorria no incio, passando a resultar da manifestao dos interessados e de entrevistas com tcnicos do programa.
Outro desafio importante foi transformar a percepo sobre a im-

disso, o curso
inicialmente era visto

portncia do curso, visto inicialmente como uma forma de recuperar

como espcie de
punio para os

policiais desajustados ou detidos.12 A reduo desse preconceito se

policiais desajustados.

deu a partir da conscientizao dos prprios policiais, que perceberam, ao longo do processo, a importncia dos conceitos desenvolvidos
no curso para sua formao como soldados e cidados. A mudana do
processo de seleo, ainda em andamento, tambm contribuiu para
diminuir o preconceito inicial.

O Projeto pode ser adaptado para qualquer Estado que eleja a formao de agentes de segurana como prioridade. A adaptao para outros Estados depende da vontade poltica de seus respectivos governos,
principalmente se considerarmos a profundidade das discusses
conceituais, a excelncia dos consultores contratados, os custos relativamente altos e, sobretudo, a tentativa de construo de uma conscincia
cidad. Alm disso, os governos devem estar dispostos a quebrar resistncias e privilgios e a transformar efetivamente as aes policiais.
O impacto do Projeto sobre a cidadania pode ser percebido em
dois aspectos. Em primeiro lugar, o contingente policial que participou do curso demonstrou ter assimilado novos valores. Esses policiais
destacam, em seus depoimentos, a importncia do aprendizado e a
conseqente mudana de atitude no relacionamento com os cidados.
Manifestam ainda preocupao com a continuidade do programa e
disposio para participar de outros cursos oferecidos.
Em segundo lugar, o impacto sobre a cidadania visvel por meio
das prticas que resultaram de uma nova mentalidade na relao entre os agentes de segurana e os cidados. Observam-se tais prticas
nas aes desenvolvidas pela Policia Interativa de Segurana Social,
no bairro do Perptuo Socorro, em Macap. O objetivo desse programa promover a interao da polcia com a comunidade na busca de
solues dos problemas de segurana, visando reduo dos ndices
de criminalidade no bairro. As mudanas verificadas dizem respeito
forma de abordagem de suspeitos, e ao relacionamento do policial
com a comunidade. A inteno recuperar a antiga idia do policial
de bairro, aquele que conhece os moradores e tem com eles uma relao pessoal e profissional mais prxima. A Polcia Interativa tambm
realiza cursos nas escolas do bairro sobre temas como drogas, Estatuto
da Criana e do Adolescente, violncia urbana e outros, proferidos
por policiais, tcnicos do CEFORH e convidados. Outras aes merecem destaque, como a criao de caixas coletoras geralmente fixadas nas igrejas nas quais a populao deposita sugestes, denncias
e cobra a ao policial. Entretanto, o que mais chama ateno a
criao do Conselho Interativo de Segurana (CISEG), que coordena
as aes da Polcia Interativa.

25

26

O Conselho recebe recursos diretamente do Governo do Estado e

dele participam moradores do bairro, representantes do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico, delegados de polcia e o comandante da
Polcia Interativa. As reunies peridicas, que tm carter deliberativo,
servem para avaliar prticas policiais, definir diretrizes de atuao,
esclarecer os moradores sobre seus direitos, alm de serem um espao
para palestras sobre temas escolhidos pelos moradores. De acordo com
dados levantados pelo comando da Polcia Interativa, as ocorrncias
policiais diminuram consideravelmente no bairro aps a implantao
da companhia (grfico 1),13 fazendo com que esse modelo de policiamento participativo seja solicitado para outros bairros.
GRFICO 1

Ocorrncias Policiais no bairro Perptuo Socorro (Macap)

100
80
Leste

60

Oeste

40

Norte

20
0
0

1
trim.

2
trim.

3
trim.

4
trim.

FONTE: SECRETARIA
DE JUSTIA E
SEGURANA PBLICA
DO AMAP

Existem outros projetos em andamento nos quais possvel perceber a ao policial cotidiana dos que participaram dos cursos. Podese citar, por exemplo, o Batalho Ambiental, responsvel pela fiscali13. Nmeros apurados
pela Companhia de
Polcia Interativa. Os
dados se referem
apenas ao bairro do
Perptuo Socorro e
no devem ser
estendidos para a
cidade de Macap.

zao e monitoramento terrestre e fluvial. O Batalho cobe aes que

degradam o meio ambiente e promove educao socioambiental. Outro
exemplo dado pelo Detran do Amap, que elaborou uma nova poltica para monitoramento do trnsito, priorizando a educao e a
conscientizao dos condutores de veculos e dos pedestres.
Nos bairros onde existe uma unidade da Companhia de Polcia
Interativa Perptuo Socorro e Arax observa-se que melhorou a imagem do trabalho policial perante a populao. Isso no significa que a

comunidade esteja satisfeita. As queixas contra os altos ndices de violncia urbana em Macap so constantes, exemplificadas com casos
pessoais. Os moradores tambm apontam a necessidade de maior investimento material viaturas, armamento e de aumento do efetivo
policial. Mas, nesses bairros, so freqentes as aluses criao do Conselho de Segurana e forma como esse tem sido conduzido.

Concluses

A cidadania se constri pelo respeito aos direitos humanos e pelo

fortalecimento das instituies democrticas. O Projeto Segurana
Pblica, Direitos Humanos e Cidadania funciona sob essa perspectiva, pois resgata o compromisso de respeito aos preceitos constitucionais por meio da tentativa de criao e fortalecimento de uma polcia
cidad. um avano em termos de poltica pblica na rea de segurana, tendo sido reconhecido pela Anistia Internacional como modelo para aplicao em outros Estados e em outros pases. A tentativa de
quebrar o paradigma tradicional de segurana pblica e de construir
uma nova imagem policial, fundada no respeito aos direitos bsicos
da cidadania , sem dvida, o maior mrito do Projeto.
A vontade poltica de transformar no , no entanto, suficiente.
preciso arraigar convices e conscientizar todos os envolvidos da necessidade de consolidar o novo paradigma. O ideal de uma polcia
cidad, visado pelo Projeto, ainda no constitui uma concepo e uma
prtica hegemnicas. O quadro policial do Estado relativamente
pequeno (so 4.292 policiais), o que facilita a tentativa de transformao. Porm, mesmo entre alguns policiais que participaram dos
cursos, as atitudes esperadas nem sempre se concretizaram. Um outro
problema notado foi a falta de mecanismos de avaliao quantitativa
e qualitativa que pudessem servir de parmetros para futuras correes do Projeto. Embora presente entre os objetivos iniciais, tais mecanismos ainda no foram efetivamente implantados.
Mas o maior desafio da equipe responsvel pela formulao da
poltica de segurana do Estado do Amap refere-se sobrevivncia deste modelo em um contexto que no eleja a formao cidad
como prioridade.

27

28

QUADRO 1

Cursos, seminrios e palestras para a rea de segurana

pblica, realizados aps a criao do CEFORH

Curso de Atualizao Permanente: Segurana Pblica e Cidadania

Programa de capacitao para policiais
Seminrio Segurana Pblica e Direitos Humanos Uma Polcia Cidad
Educar para a Cidadania
Compreendendo Paradigmas
Os diversos olhares sobre Cidadania e Segurana Pblica
Encontro com Policiais / tcnicos do CEFORH e da Fundao da Criana e do Adolescente (FCRIA)
Curso de Formao para a Polcia Interativa
Princpios Fundamentais dos Direitos Humanos e Direito Internacional
Humanitrio

QUADRO 2

Mdulos dos cursos realizados pelo CEFORH

Mdulos

Contedo programtico

Carga Horria

Dinmicas de Integrao Expectativas/Contrato de Convivncia/Elaborao de

Humdromo (espcie de mural onde ficava registrado
diariamente o humor dos participantes dos cursos)

Segurana Pblica e
Cidadania

Polcia e Direitos Humanos: do Antagonismo ao

Protagonismo (experincias no Brasil e no exterior)
Estratgias de socializao, com a comunidade, dos
estudos realizados
Misso sociopedaggica da polcia
Relaes interpessoais no contexto familiar e profissional

16

O Autoconhecimento na
Formao Profissional

Anlise estrutural da personalidade

Anlise funcional da personalidade
Posies existenciais no trabalho do profissional policial

16

Relaes Interpessoais
no Trabalho

Fatores pr-disponentes
Situaes desejveis e de conflitos: Comunicao
Interaes do Homem

12

Compreendendo
paradigmas/
Um novo paradigma
da Segurana Pblica

Os novos paradigmas na Segurana Pblica

A cidadania e as relaes humanas
Violncia, Segurana e Direitos Humanos

16

Etnia, Sociedade, Poder,

Estado, Sociabilidade,
Globalizao e
Desenvolvimento

16

A formao da sociedade migraes

A estrutura de poder
A consolidao das instituies
Origem do poder estatal
Direito, a Lei e a Ordem
O homem e a sociedade
A globalizao

Relaes Sociais Classes Sociais Composio e Discriminao

Classes Sociais, Gnero, Gnero Construo Histrico-social
Raas e Etnias
Raas e etnias ndios e negros
Direitos HumanosEstatuto da Criana e
do Adolescente

Direitos humanos no Brasil: instrumentos legais da

Constituio de 1988
Legislao especfica
Excluso e situao de risco de crianas e adolescentes:
experincias de interveno

Educao para a Sade - Aspectos sociais, culturais e econmicos do consumo

Drogadio
de drogas
Discriminao social do usurio de drogas
Consumo de drogas abordagem epidemiolgica
Mdia: Preveno x Consumo do lcool e Tabaco
Polcia Interativa - uma
poltica consciente /
integrada / participativa

Histrico sobre a Polcia Interativa

Definio bsica de Polcia Interativa
Aes estratgicas para operacionalizao
Demonstrao prtica

10

16

12

10

Mdulos

Contedo programtico

PDSA Alternativa de
Desenvolvimento
Econmico e
Sociopoltico

Gesto ambiental participativa

Educao socioambiental e qualidade de vida
Racionalizao do aproveitamento dos recursos naturais
Ordenao do uso e ocupao do espao
Equidade dos direitos sociais
Valorizao das populaes tradicionais

Tai Chi Chuan / Chi Kung

Emergncia Mdica

Carga Horria

Fundamentao terica do sistema

Explanao sobre os princpios dos exerccios
Exerccios para aquecer e aliviar a rigidez das articulaes
Meditao e movimentos de Tai Chi para o dia-a-dia

Noes de Anatomia
Princpios bsicos de respirao cardiopulmonar
Hemorragia
Fraturas
Queimaduras

10

12

10

Programa Construindo
uma Educao
Escolar Indgena
SO GABRIEL DA CACHOEIRA (AM)

Xavier Hughes Fernand Alterescu1

O programa Construindo uma educao escolar indgena tem

1. Mestre em Direito

sua origem nos trabalhos da Conferncia Municipal Sobre Educao

Internacional pela
Universidade de Paris X ,

Escolar Indgena, que reuniu, a partir de julho de 1997, professores

mestre em Administrao
de Empresas pela Escola

indgenas das redes municipal e estadual, organizaes no-governa-

Superior de Comrcio e
Administrao de

mentais e representantes dos governos municipal, estadual e federal

ligados educao.
As reivindicaes apresentadas na Conferncia at o final de 1997
deram forma ao programa, que comeou a ser implantado em feverei-

Empresas de ClermontFerrand (Frana),

doutorando em
Administrao de
Empresas da
Universidade Federal da

ro de 1998, com a primeira etapa de um curso de capacitao de pro-

Paraba, coordenador no
Brasil do Programa da

fessores indgenas.

Terre des Hommes

Holanda no Brasil e

Desenvolvido pela Secretaria Municipal de Educao (SEMEC)

coordenador Geral da
Amazona Associao de

de So Gabriel da Cachoeira (AM), em parceria com a Federao das

Preveno Aids (Joo

Pessoa-PB). O autor

Organizaes Indgenas do Rio Negro (FOIRN), com o Instituto

tambm tem experincia

como coordenador de

Socioambiental (ISA) e com outras organizaes, o programa visa

criao de uma escola indgena especfica, por meio da formao de
professores indgenas, da implantao de um currculo escolar diferenciado e de qualidade, da manuteno da infra-estrutura e da criao de material didtico adequado.

Agncias de Cooperao
Internacionais no Brasil e
prestou assessoria tcnica
a dezenas de ONGs
brasileiras na rea de
Doenas Sexualmente
Transmissveis/Aids,
crianas e adolescentes.

32

A complexidade do contexto geogrfico, histrico e tnico

Dois dias e trs noites so necessrios para percorrer de barco os

900 Km entre So Gabriel da Cachoeira e Manaus, capital do Estado.
Com uma superfcie de 112 mil Km, o municpio de So Gabriel da
Cachoeira o segundo maior do Brasil. Segundo o secretrio municipal de Educao, Gersem Luciano, 90% da populao do municpio
so ndios2 , divididos em 23 etnias. Mais da metade da populao
habita aldeias ou comunidades situadas ao longo dos vrios rios que
atravessam o municpio. Os rios so marcados por numerosas cachoeiras, que dificultam a navegao e o acesso s 186 escolas do municpio, principalmente quando as guas esto baixas.
Essas caractersticas naturais j trazem consigo dificuldades bvias
para a implantao de qualquer programa que se queira abrangente. A
distncia impede, por exemplo, que algumas escolas sejam visitadas pelo
2. Isso representa a
maior populao
indgena do Brasil. A

supervisor escolar mais de duas vezes ao ano. As caractersticas histrico-sociais complicam ainda mais a situao: sessenta anos de coloniza-

populao total do
municpio, segundo

o permanente implicaram perda das tradies e relativo desuso das

projeo para 1999 da

Fundao Instituto

lnguas indgenas. A presena de missionrios de diversas igrejas dividiu

Brasileiro de Geografia
e Estatstica (IBGE),

o territrio em duas reas distintas de influncia: as misses evanglicas

de 27 mil pessoas (ver

artigo sobre o Projeto

ao norte do rio Uaups e as misses catlicas ao sul.

RASI - Rede Autnoma

de Sade Indgena).
3. Atualmente, a
comunidade decidiu
construir 10 escolas
tradicionais.

Para resgatar a cultura indgena por meio da educao, o programa procura solucionar problemas diversos:
o esvaziamento da zona rural ao norte do rio Uaups, devido
falta de escolas;
a inadequao do aparato legal realidade indgena. Por exemplo: como aplicar as regras administrativas de licitao para a construo de uma escola, numa comunidade remota, a partir das tradies
arquitetnicas indgenas, usando a palha e o barro?3
a precariedade da infra-estrutura;
os obstculos para formao e superviso dos professores, bem
como para manuteno e melhoria da infra-estrutura, devido s distncias e s dificuldades de acesso;
o baixo salrio dos professores;
a inadequao do material didtico (o material produzido pela
igreja bom, mas muito acadmico e no foi produzido com a par-

ticipao dos professores);

33

a taxa de analfabetismo, que chega a 25%, com grandes disparidades

entre as diferentes faixas etrias e as regies do municpio.4
O programa busca favorecer a emergncia de escolas verdadeiramente indgenas, com currculos e regimentos prprios, oficialmente
reconhecidos, a criao e utilizao de materiais didticos prprios e
adequados, a capacitao de professores indgenas e a erradicao do
analfabetismo, sempre respeitando a autonomia, a participao e a
diversidade dos povos indgenas.

Uma nova abordagem para a educao indgena

Pela primeira vez, um programa de educao indgena considerado poltica pblica, compromisso do governo municipal, deixando
de ficar sob responsabilidade das ONGs ou das misses.
Vale ressaltar que, at o surgimento do Programa, no havia o reconhecimento legal das escolas indgenas como uma categoria diferenciada no sistema de educao pblica. Escolas criadas com a finalidade de atender especificamente a populao indgena do municpio tinham de seguir as orientaes e o calendrio comuns a todas as
escolas pblicas do Estado. O Sistema Municipal de Educao ousado na medida em que reconhece os subsistemas indgenas de educao, a partir de um decreto municipal que criou as escolas indgenas
como categoria especfica.
No Estado do Amazonas existem outros dois programas de edu-

4. 7-8% na cidade,
0,2% no tringulo

cao escolar indgena: um para a etnia Sater-Maw e outro para a

Tukano, 90% entre

os jovens adultos de

etnia Waimiri-Atroari. Em relao a eles, o programa de So Gabriel

Iana e 15% entre as

crianas

da Cachoeira possui duas particularidades. Primeiro, o material

educativo criado pelos prprios professores indgenas. Segundo, a
merenda escolar regionalizada, o que permite melhor adaptao do
cardpio aos hbitos alimentares locais.
Um aspecto importante para a implementao da nova poltica
o fato de a equipe da Secretaria de Educao do municpio ser composta unicamente de ndios, a comear pelo prprio secretrio, que
o primeiro ndio a exercer uma funo desse nvel no municpio.

34

Os primeiros resultados

A formao dos professores indgenas j est na quarta etapa. Cento

e noventa professores concluram o curso de magistrio indgena para o
ensino mdio, depois de terem participado de quatro cursos, totalizando
seis meses de formao. Dois cursos para professores de geografia e cincias sociais foram realizados pela Universidade do Amazonas, em parceria com outros dois municpios. Para os professores que j tinham habilitao, seis cursos de aperfeioamento foram organizados.
O salrio dos professores passou de R$ 120 para R$ 225 mensais.
Cinqenta e duas salas de aula foram construdas, o que atende a 50%
das necessidades. Em relao ao material didtico, vrias experincias
esto em andamento. O processo lento porque o material no feito
por lingistas e sim pelos prprios professores, que passam a valorizar
mais sua produo, se envolvem mais com a criao do material e, por
isso, acabam gastando mais tempo. Uma cartilha produzida pela
FOIRN, sobre demarcao de terras, j est sendo utilizada. A estimativa que sero produzidas vinte publicaes (cartilhas, gramticas,
etc.), de diferentes reas. Uma caracterstica desse material ser a no
verticalizao dos temas, pois na educao indgena a histria do povo
associada geografia, lngua, etc., sendo difcil tratar isoladamente
esses aspectos. A histria da criao do mundo, por exemplo, est ligada religio, que por sua vez est associada a uma geografia mstica.
Outro exemplo o da arte, na qual se trabalha a partir da intuio e
no de tcnicas.
Atualmente h dezesseis alunos por escola, em mdia. Mesmo tendo como efeito a necessidade de mais professores e de aumento da infraestrutura fsica, tal quantidade evita uma concentrao excessiva, fugindo, assim, do padro historicamente imposto pela colonizao.
A partir de uma iniciativa da FOIRN apoiada pelo municpio, entraram em funcionamento no ano 2000 duas escolas-piloto autenticamente indgenas: uma voltada para a nao baniwa e outra para a
nao tiuywca. Previa-se a implantao de mais uma escola-piloto,
dirigida para a nao kuripako. Os currculos de tais escolas foram
preparados conforme a respectiva etnia e todos os professores so da
prpria regio de cada escola.

No que se refere infra-estrutura, 25% das comunidades no pos-

35

suem sede prpria para sua escola, tendo de utilizar centros comunitrios e capelas. No incio do programa, eram 50%.
Para lutar contra o esvaziamento da zona rural ao norte do Rio
Uaups, cinco plos escolares5 foram criados, permitindo a permanncia de cento e quarenta alunos na regio. Ainda no h dados sobre a reduo do analfabetismo.
A eficcia do programa ainda no pode ser medida porque os resultados principais esto por aparecer, embora muita coisa j esteja

5. Nos plos
escolares, o ensino
fundamental
ministrado segundo
um sistema modular,
que permite aos
professores de 5 a 8

em via de finalizao (construo de escolas e capacitao dos profes-

sries concentrarem
suas aulas em poucos

sores, por exemplo).

meses, quando
permanecem na

Em 1998, o oramento do projeto foi de R$ 1.400.662,37. Em 1999,

comunidade. Dessa
forma, reduz-se a

chegou a R$ 2.560.252,00. A elevao no se deve ao crescimento da

quantidade de
deslocamentos dos

arrecadao municipal, mas sim a um aumento das verbas provenientes

professores entre a
sede do municpio e

do Fundo de Manuteno do Ensino Fundamental e Valorizao do

Magistrio (Fundef), em decorrncia de uma grande campanha para
regularizao das matrculas.6 Do total de recursos do Fundo, 60% destinam-se ao pagamento dos professores e 40% manuteno das esco-

as comunidades onde
se localizam os plos.
6. O Fundef um
fundo de natureza
contbil institudo no

las. Em nvel nacional, o Fundef prev a aplicao anual de, no mnimo,

mbito de cada
Estado e do Distrito

R$ 315 por aluno da rede pblica de ensino fundamental. Esse montan-

Federal. composto
por 15% dos recursos

te insuficiente quando se trata de um aluno ndio, por causa dos cus-

municipais e
estaduais resultantes

tos de transporte. No Amazonas, o valor chega a R$ 415, com a diferen-

de impostos e
transferncias. Os

a sendo assumida pelo Estado. Devido s distncias e s dificuldades

recursos do Fundo
so distribudos, em

de acesso, os gastos do programa so elevados e o transporte representa

uma rubrica de despesas fundamental.7
A auto-sustentabilidade do programa depende menos dos recursos e mais do compromisso poltico por parte de futuras gestes. A
abordagem participativa e a transferncia de poder para os sujeitos do
programa (professores, lderes indgenas) deve ajudar a garantir essa

cada Estado, de
acordo com o nmero
de alunos
matriculados
anualmente nas
escolas de ensino
fundamental das
redes estaduais e
municipais.

continuidade. O movimento indgena parece bastante forte e organi-

7. Segundo Telma da
Silva Otero, secretria

zado para colaborar nesse sentido.

municipal interina de
Educao, os gastos

Em termos de relaes de gnero, declaraes de professoras indgenas apontam alguns efeitos positivos indiretos. Sobre o curso de
capacitao, por exemplo, declaram: Fao esta formao, meu marido cuida das crianas, A mulher agora pode trabalhar fora, temos

com transporte
consomem quase
toda a verba do
Fundef no destinada
ao pagamento de
professores.

36

um espao aberto, e no s criana, casa, roa. Sobre as escolas, afirmam: A sociedade indgena respeita mais a me solteira. Hoje ela
pode trabalhar. Isso chegou h dez anos, com as escolas.
As questes de sade e meio ambiente so mais presentes, porque
fazem parte dos temas transversais tratados no currculo, como partes
essenciais da cultura indgena (por exemplo: recomendaes para no
fazer fogo durante a piracema, no derrubar rvores, orientaes para
a utilizao das plantas com fins medicinais etc.).

Gerenciamento e participao

Uma caracterstica essencial do programa que ele gerenciado

por uma equipe formada totalmente por ndios, em parceria com a
principal organizao indgena da regio. Coordenada por um lder
oriundo do movimento indgena, a equipe recebe apoio de assessores
pedaggicos de So Paulo, Florianpolis e Manaus, com quem se rene regularmente.
O envolvimento da comunidade ocorre em vrios nveis: alm de
participar da elaborao do regimento escolar, do calendrio e do currculo, esta tambm opina sobre a nomeao dos professores, tendo o
poder de solicitar, caso necessrio, a demisso de professores. Por meio
dos seus representantes nos vrios conselhos, a comunidade indgena
ainda contribui para a elaborao do material didtico. Cada etnia
define seu projeto de escola, comeando pela infra-estrutura e pelo
organograma. S depois disso solicitado o apoio da Secretaria Municipal de Educao.
Diversas entidades participam do programa. A FOIRN e o Instituto Socioambiental estiveram presentes nas discusses sobre o programa e atuam nos vrios conselhos (Conselho Municipal de Educao, Fundef, merenda escolar). Ambos ainda assumiram o
gerenciamento do projeto-piloto de escola indgena, com a colaborao da Secretaria Municipal de Educao. Neste caso, houve a assinatura de um convnio entre as entidades, mas nas outras atividades do
programa a parceria informal.
O Unicef apia um subprograma chamado barco-escola, que

promove cursos de capacitao, elaborao, difuso e distribuio de

material didtico e disseminao da proposta curricular. O Ministrio
da Educao coloca sua grfica disposio para a impresso de livros
e a Universidade do Amazonas cede seis professores. A Secretaria Estadual de Educao, por sua vez, fornece material escolar e d seu
apoio para a oficializao do curso de capacitao dos professores indgenas. A Funai fornece material escolar e participa dos conselhos.

Concluses

O programa Construindo uma educao escolar indgena tem um

impacto sensvel sobre o ensino de primeiro grau. O problema que as
escolas de primeiro grau tradicionalmente estimulam a migrao para a
cidade dos alunos que querem continuar sua formao escolar e cursar
o segundo grau. Parece ento fundamental a abertura de escolas de segundo grau nas comunidades. Infelizmente ainda existem poucas, mas
a idia abrir uma dezena dessas escolas no ano 2000.
Para que serviriam tais escolas? Essa talvez seja uma pergunta
importante, j que muitos ndios que cursaram o segundo grau no
encontram emprego e no querem voltar para suas comunidades, inchando a periferia de Manaus ou de So Gabriel da Cachoeira. Embora represente um grande avano, o Referencial Curricular Nacional
para as Escolas Indgenas no contempla essa questo. Por outro lado,
deve-se considerar que o programa Construindo uma educao escolar indgena proporciona as condies para que os prprios ndios
reflitam e decidam sobre o problema.
O mrito do programa est em propor um novo modelo para a
implantao da escola em comunidades indgenas, baseado nos princpios de respeito organizao social indgena e valorizao de suas
lnguas maternas e conhecimentos tradicionais.
Por ter surgido a partir do trabalho desenvolvido pelos professores
indgenas, o programa levou as comunidades indgenas de So Gabriel
da Cachoeira a se conscientizarem sobre o papel da escola como instrumento de resgate e fortalecimento da cidadania, alm de veculo
para aquisio dos conhecimentos universais.

37

38

Ainda falta realizar cursos de capacitao dos professores em suas

prprias comunidades. Infelizmente, para essa e outras atividades, o
Programa se depara com as limitaes decorrentes da geografia e da
falta de infra-estrutura. Tais limitaes constituem a maior dificuldade enfrentada pelo Programa e tornam a logstica um exerccio complicado, caro e s vezes arriscado. Por isso, o oramento parece insuficiente para enfrentar com sucesso todos os desafios colocados pelas
caractersticas naturais da regio. Uma outra dificuldade est relacionada grande quantidade de moradores sem documentao pessoal.
Para a construo das escolas nas comunidades, o Programa contrata
mo-de-obra de pessoas da prpria comunidade. Uma dessas pessoas
designada como responsvel pela obra, mas o processo licitatrio
exige que ela tenha documento de identidade e o nmero do Cadastro de Pessoa Fsica (CPF).
O Programa tem uma equipe competente, motivada e dotada de
um forte sentido de compromisso. Na poca da implantao, a equipe
no dispunha de condies materiais de trabalho. Hoje j pode contar
com trs voadoras com motor8 , uma sede, uma mquina de escrever,
uma fotocopiadora, um fax, um telefone, um computador, um carro,
um condicionador de ar, etc.
Um ponto a ser melhorado diz respeito avaliao do prprio
Programa. Para a avaliao pedaggica, a Secretaria Municipal de Educao conta com o trabalho de trs pedagogas, que trabalham na pr-

8. Barcos leves com

motor de popa, que
podem transportar at
oito pessoas, em
mdia.

pria Secretaria, e das supervisoras pedaggicas de cada escola. Tambm est prevista uma avaliao quantitativa e qualitativa geral a ser
realizada na prxima Conferncia Municipal Sobre Educao Escolar
Indgena, em fevereiro de 2001, a partir das reaes das lideranas e
dos comentrios e sugestes da comunidade observados no decorrer
do Programa. Apesar disso, o processo carece de sistematizao. Caberia eleger os indicadores e os meios de verificao desses indicadores, a partir de instrumentos quantitativos (como questionrios) e
qualitativos (como grupos focais e entrevistas de profundidade).
Uma fragilidade do programa deriva de sua prpria ousadia. Por
querer implantar uma proposta democrtica e participativa, que respeite as especificidades culturais e a autonomia indgenas, o progra-

ma encontra resistncias devido situao paradoxal em que vivem

39

os ndios no municpio: embora representem 90% da populao, eles

no detm o poder poltico nem o econmico. De acordo com Telma
da Silva Otero, que ocupava interinamente a secretaria municipal de
Educao em agosto de 20009 , alguns membros da prpria comunidade indgena julgam que no deveriam ter direito de acesso aos servios pblicos, porque no pagam impostos.
Futuras gestes podem no dar continuidade aos aspectos mais
inovadores da iniciativa. No entanto, se conseguir vencer os obstculos, o programa pode ser adaptado para implantao em outros lugares, ampliando a luta das comunidades indgenas por seus direitos na
rea da educao.
9. O titular da pasta
havia se afastado do
cargo para
concorrer eleio
para o Legislativo
municipal.

Projeto RASI
Rede Autnoma de Sade Indgena
MANAUS (AM)

Armando Lirio de Souza1

Nikro Mera
yusre
Bok Ekatiz2

Introduo

Desde os primrdios da colonizao europia no Brasil, o contato

1. Professor Assistente

com as naes indgenas tem sido fortemente marcado pela discrimi-

do Departamento de
Economia da

nao cultura destes povos, num violento processo que os levou

Universidade Federal do
Par, membro do Grupo

situao atual de pobreza e falta de autonomia. Justia e liberdade

de Pesquisa Sade,
Trabalho e Meio

representam o sumrio do que eles desejam recuperar.

Ambiente do Ncleo de
Altos Estudos

O encontro com o homem branco tambm trouxe uma srie de

problemas no campo da sade, mas at a dcada de 80 praticamente
inexistiam polticas de sade voltadas para os povos indgenas. A dificuldade de comunicao entre as duas culturas contribuiu para agra-

Amaznicos (NAEA) da
Universidade Federal do
Par e do Grupo de
Pesquisa Estado e
Polticas Pblicas na
Amaznia na Dcada de

var tais problemas. Como os servios mdicos geralmente no esto

90 (NAEA/Fundao
Ford).

adaptados s suas particularidades, os ndios muitas vezes oferecem

2. Justia: vida e

resistncias a esses servios. Por fim, a sade das populaes indgenas

liberdade para todos

(lngua Tukano).

exige aes mais amplas do que o tratamento curativo. Faz-se necessria a criao de um modelo preventivo de assistncia, adaptado realidade cultural e ambiental daquelas populaes e articulado ao Sistema nico de Sade (SUS).

42

O Projeto Rede Autnoma de Sade Indgena (RASI) procura estimular a organizao das comunidades indgenas do noroeste do Estado do Amazonas na constituio de um sistema de sade que atenda s suas necessidades, em consonncia com suas particularidades
culturais. Para isso, o Projeto pretende formar lideranas indgenas
que ampliem o conhecimento das comunidades sobre os instrumentos de controle social da sade, como os conselhos locais e distritais.
Busca-se, dessa forma, no apenas melhorias relativas sade pblica,
mas tambm em relao preservao da identidade cultural e autonomia das comunidades atendidas.
A iniciativa acontece em duas reas de concentrao de povos indgenas: a regio do Alto Rio Solimes e a do Alto Rio Negro. Na

3. H vrias estimativas
quanto ao nmero de
habitantes indgenas
no Alto Rio Negro,
dificultando a

primeira, prxima fronteira do Brasil com o Peru e a Colmbia, encontram-se os ndios Tikuna, distribudos por seis municpios. Na regio do Alto Rio Negro esto os representantes dos Tukano, Tarianos,

obteno de
informaes precisas

Baniwa e Dessanos, dentre outras etnias, concentrados no municpio

sobre a populao
total da regio. A

de So Gabriel da Cachoeira. O municpio se localiza distncia (em

Secretaria Municipal
de Sade de So

linha reta) de 358 quilmetros de Manaus e tem uma populao de 27

Gabriel da Cachoeira
vem realizando um

mil pessoas, segundo projeo para 1999 da Fundao Instituto Brasi-

levantamento
populacional, por meio
de 60 agentes
comunitrios de sade
distribudos em 72
comunidades. Os
registros de junho de
1999 demonstraram
que a populao rural
do municpio era de

leiro de Geografia e Estatstica IBGE3 .

A populao indgena habita principalmente as margens do Rio
Negro e de seus afluentes principais, como os rios Uaups, Iana, Xi,
Papuri e Tiqui. A populao no indgena se concentra no ncleo
urbano, mas possui segmentos representativos nas misses religiosas e
nos destacamentos do Exrcito que se localizam nas calhas dos rios.

7.648 pessoas. Como

a maior parte da

So Gabriel da Cachoeira tem grande parte de seu vasto territrio

populao da zona
rural indgena, a

coberto por uma densa floresta, alm de rios repletos de cachoeiras, o

iniciativa da Secretaria
Municipal de Sade

que coloca em risco as embarcaes que se dirigem s localidades mais

ser um instrumento
importante na
atualizao da base de
dados sobre a
populao indgena do
Alto Rio Negro,
tornando as
informaes
confiveis.

distantes. Os obstculos naturais dificultam o acesso s comunidades

localizadas nas margens dos rios e comprometem a eficcia das aes
de sade na regio.
O Projeto Rede Autnoma de Sade Indgena executado pela
Fundao Universidade do Amazonas, em parceria com a Secretaria
Municipal de Sade de So Gabriel da Cachoeira. Na Regio do Alto
Solimes, no foi possvel estabelecer parcerias com as secretarias

municipais de sade, devido s suas divergncias em relao s comu-

43

nidades indgenas. A populao tikuna no dispe de uma Federao,

como a do Alto Rio Negro. Por isso, nessa regio as parcerias foram
estabelecidas com as duas organizaes de agentes indgenas de sade ali existentes: a Organizao de Sade do Povo Tikuna do Alto
Solimes (OSPTAS) e a Organizao de Agentes de Sade do Povo

4. Existem 34 Distritos

Tikuna (OASPT).

Sanitrios Especiais
Indgenas distribudos no

O Projeto recebe apoio da Federao das Organizaes Indgenas

territrio nacional em
reas identificadas como

do Rio Negro (FOIRN), da Fundao Nacional de Sade, da Diocese

de ocupao de
populaes indgenas. Na

de So Gabriel da Cachoeira, do Instituto Socioambiental (ISA) e do

Regio Norte so 18
distritos e o de maior

Comit Catlico Contra a Fome e para o Desenvolvimento. A parceria com a Secretaria Municipal de Sade de So Gabriel da Cachoeira
e o envolvimento das demais instituies tm possibilitado a abertura
de um dilogo sobre o processo de implementao dos Distritos Sanitrios Especiais Indgenas (DSEI).4
Tendo em vista a instalao desses Distritos, busca-se a formao

extenso territorial o do
Alto Rio Negro, que
envolve os municpios de
So Gabriel da Cachoeira,
Barcelos e Santa Isabel
do Rio Negro,
compreendendo uma
populao de 31.407
indgenas, cerca de 657
aldeias. Alm do DSEI do

poltico-pedaggica de lideranas indgenas que possam atuar no con-

Alto Rio Negro, o Estado

do Amazonas possui

trole social em sade. Com esse objetivo, realizou-se em 1999 o Curso

ainda o DSEI do Alto Rio

Solimes, o do Vale do

para Lideranas Indgenas do Alto Rio Uaups e Alto Rio Papuri. Alm

Javari, o de Manaus, o do
Rio Purus, o de Parintins e

de garantir a formao de tais lideranas, o Projeto RASI procura disseminar informao entre as comunidades indgenas da regio, desafiando as dificuldades colocadas pelas caractersticas naturais do Alto
Rio Negro.5

o DSEI do Mdio Rio

Solimes e Afluentes.
Depois de
implementados, os DSEI
ficaro sob a
coordenao da
Fundao Nacional de
Sade, que tem como
meta contratar at o ano
2002 aproximadamente

A origem do Projeto

O governo brasileiro props, em 1985, o Projeto Calha Norte

(PCN)6 , como uma forma de impulsionar a presena do aparato governamental na regio amaznica, com base na estratgia polticomilitar de ocupao e de defesa da fronteira. Surgiram conflitos entre

5.471 profissionais de
sade e realizar
investimentos em infraestrutura.
5. Em alguns trechos a
navegao quase
impossvel, mesmo para

os militares e as comunidades indgenas localizadas nas calhas do Rio

os navegadores mais
habilidosos, devido s

Negro, que se sentiram ameaadas.

cachoeiras que formam

fortes correntezas, sendo

Em 1987, as naes indgenas fundaram a Federao das Organizaes Indgenas do Rio Negro (FOIRN), consolidando sua resistncia ocupao militar do noroeste da Amaznia e explorao econ-

necessrio retirar a
embarcao dgua e
lan-la novamente em
>>>

44

mica desenfreada. A presso exercida pela presena dos militares e de

grupos econmicos do Amazonas retraa as comunidades indgenas e
provocava a perda de sua identidade. Segundo o presidente da FOIRN,

>>>

Pedro Garcia, por estarem fragilizadas, devido principalmente falta

outro trecho do rio, para

dar continuidade

de unidade poltica, as populaes indgenas envolviam suas tradi-

viagem.

es em um manto, evitando se expor a qualquer enfrentamento di-

6. Concebido pela
Conselho de Segurana
Nacional, o Projeto
tinha como objetivo,
segundo os
estrategistas militares,
realizar a integrao da
Amaznia ao contexto
nacional, por intermdio
da ao governamental

reto com o poder econmico-militar que dominava a regio.

Alm de se inserir nesse contexto de resistncia da comunidade
indgena, o Projeto Rede Autnoma de Sade Indgena tambm est
relacionado ao debate nacional que surgiu na VIII Conferncia Nacional de Sade, de 1986. O evento representou uma das maiores mobilizaes da sociedade brasileira em defesa da universalizao e da igual-

efetiva na regio ao
norte das calhas dos

dade no sistema nacional de sade. Na regio do Alto Rio Negro, o

rios Amazonas e
Solimes. O Projeto foi

discurso dos principais representantes da comunidade incorporou os

aprovado em 19/12/
1985 por meio de ato

fundamentos da nova poltica nacional de sade que estava sendo

presidencial, sem
qualquer consulta

construda naquela fase de transio democrtica. Em 1986 tambm

sociedade civil e ao
Legislativo, sob a
justificativa de que se
tratava de um projeto
sigiloso de defesa dos
interesses nacionais.

ocorreu a 1 Conferncia Nacional de Proteo Sade do ndio.

Segundo o ndio tukano Wilton Guilherme, vice-presidente da
Associao dos Agentes Indgenas de Sade do Alto Rio Negro
(AAISARN),7 a delegao que representava a regio do Alto Rio Ne-

7. Depoimento

gro teve uma participao decisiva nessa conferncia. Wilton Guilher-

apresentado durante a
primeira sesso do

me atuou como delegado e conta que o grupo ajudou a definir as

Curso de Formao de
Lideranas Indgenas do

diretrizes para a sade indgena, conseguindo reverter opinies con-

Alto Uaups e Alto

Papuri. A presena do
agente indgena de
sade Wilton Guilherme
nesse Curso demonstra
a aglutinao
proporcionada por esse
tipo de iniciativa,
possibilitando a
socializao de
informaes adquiridas
por lideranas indgenas
dotadas de invejvel
experincia.

servadoras apresentadas pelos tcnicos do Ministrio da Sade.

Na verdade, no havia uma definio clara sobre poltica de sade
indgena. Os povos indgenas realizaram presso sobre os rgos governamentais, tendo em pauta reivindicaes que abrangiam principalmente a contratao de agentes indgenas de sade para atuar junto s comunidades.
Apesar de toda a mobilizao nacional das naes indgenas em
torno da questo da sade, somente com a Lei 8080/90, denominada
Lei Orgnica da Sade, que foi criada a Comisso Intersetorial de
Sade Indgena (CISI). Em 1991, houve a criao da Coordenadoria
de Sade Indgena, subordinada Fundao Nacional de Sade, e do
Distrito Sanitrio Yanomami, para atender aos ndios da Amaznia

Legal, principalmente aos localizados em Roraima.

O Projeto Rede Autnoma de Sade Indgena (RASI) foi concebido em 1988 para orientar as lideranas indgenas da regio, capacitando-as para o exerccio do controle social sobre os servios de sade em
suas comunidades. No entanto, as demandas apresentadas pelas naes indgenas deram um outro perfil ao Projeto. Alm da orientao
para o controle social, o RASI acabou influenciando diretamente as
aes de sade, principalmente no que diz respeito formao dos
agentes de sade indgenas. Dessa forma, conforme enfatiza a prpria
coordenao do Projeto, o RASI acabou complementando a rede de
servios. O desafio maior foi conceber aes simplificadas, ou seja,
mais prximas da realidade das comunidades e que pudessem ser estendidas para as reas desprovidas da interveno estatal.
Essa mudana em relao proposta original revelou a debilidade
da atuao das esferas governamentais, tanto no que tange ao atendimento assistencial, como em relao ao controle epidemiolgico e sanitrio, algo imprescindvel para o combate e controle de doenas infecciosas e parasitrias. O Projeto RASI representou, dessa forma, um
passo importante para a implementao da poltica pblica de sade
destinada aos povos indgenas do Alto Rio Negro. Ao se constituir
como assessoria tcnica voltada para a formao dos agentes indgenas de sade, objetivando desenvolver recursos e tcnicas de adaptao dos procedimentos mdico-cientficos, o Projeto foi capaz de proporcionar efetividade s aes de sade na regio. A iniciativa incorporou a diversidade cultural das comunidades indgenas, aproximando os cuidados mdicos formais e o saber tradicional. Alm disso, o
Projeto continuou mantendo as atividades de formao de lideranas
para o controle social em sade, trabalho no qual os responsveis pelo
RASI atualmente procuram se concentrar, retomando a concepo
original do Projeto.
A iniciativa ampliou a integrao entre a Universidade e a comunidade local, representada pelas naes indgenas do Alto Rio Negro. Os
dirigentes de rgos governamentais e de organizaes no-governamentais, bem como membros das organizaes indgenas, concordam
que a participao do Projeto RASI na formao dos agentes de sade

45

46

contribuiu tambm para aprimorar o processo de seleo e de

capacitao dos responsveis pelo acompanhamento da sade dos indgenas de So Gabriel da Cachoeira.

A poltica de sade e a atuao do Projeto RASI

As lideranas indgenas e as pessoas envolvidas com a questo da

sade em So Gabriel da Cachoeira reclamam da quase total ausncia
dos rgos governamentais estaduais e municipais no trato com a problemtica de sade das comunidades indgenas e mesmo das populaes no indgenas do municpio.
No caso do governo federal, a situao no muito melhor, como
demonstra o caso da Fundao Nacional de Sade. Apesar de a previso oramentria do rgo, para 1999, ser de aproximadamente R$ 3
milhes, at julho daquele ano no ocorrera nenhum repasse de verbas do Ministrio da Sade, a no ser para o pagamento do pessoal
que iniciaria o trabalho de controle de endemias na regio. Segundo a
diretoria da Fundao, haviam ficado totalmente prejudicadas as aes
planejadas no primeiro semestre e se inviabilizavam tambm as atividades do segundo semestre. Quando os recursos chegassem, alm de
haver pouco tempo para a realizao do trabalho, as condies de navegao seriam inadequadas, pois as guas estariam baixas, dificultando o acesso s comunidades mais distantes.
Durante visita ao Projeto, encontramos uma equipe da Fundao
Nacional de Sade que se dirigia comunidade de Pari-Cachoeira, no
Alto Rio Tiqui, para realizar controle da malria e de outras endemias.
A embarcao da equipe estava com problemas no motor, causados
pela pssima condio de manuteno do equipamento, devido falta de verbas. Esse tipo de ocorrncia, alm de provocar atraso na viagem da equipe, ainda prejudicava a qualidade das vacinas e de outros
medicamentos.
Na avaliao dos membros da equipe da Fundao, a falta de recursos financeiros comprometia a eficcia das atividades que seriam desenvolvidas na regio do Alto Rio Tiqui, pois a quantidade de medicamentos de que dispunham no era suficiente para realizar um bom atendi-

mento. O percurso entre So Gabriel da Cachoeira e Pari-Cachoeira, por

47

ser longo, exigia um aporte maior de recursos financeiros e materiais.

Outro exemplo da omisso governamental o Hospital Militar
construdo no distrito de Iauaret, em 1989, por intermdio do Projeto Calha Norte. De acordo com o depoimento das pessoas entrevistadas, a unidade de atendimento hospitalar teria capacidade para aproximadamente 25 leitos, mas nunca havia funcionado. Chegaram a ser

8. O apresamento e
catequizao dos
indgenas
transformou a Igreja
Catlica num apoio

enviados relatrios para o Ministrio do Exrcito dando conta de que

importante para a
integrao forada

o hospital estava em funcionamento. A descoberta da farsa ocorreu

das naes
indgenas

em uma reunio realizada em So Gabriel da Cachoeira, convocada

economia de
explorao,

pelos militares para tratar da consolidao das atividades de assistn-

particularmente na
provncia do

cia mdico-hospitalar e ambulatorial no Hospital. O fato criou des-

Gro Par.

conforto entre os militares e desconfiana das entidades no-governamentais e indgenas quanto perspectiva de ampliao das aes de
assistncia mdico-hospitalar na regio.
Apesar do visvel descaso das autoridades governamentais, exis-

9. Destacam-se
entre as principais
doenas
identificadas na
comunidades
indgenas:

tem experincias positivas que merecem ser ressaltadas, como a ao

parasitoses,
tuberculose, diarria

das misses religiosas na regio do Alto Rio Negro, principalmente

e problemas
dermatolgicos.

depois que estas deixaram de lado a antiga preocupao com o

Segundo a direo
da Fundao

apresamento dos indgenas para catequizao.8 Dentre as aes mais

Nacional de Sade,
levantamentos feitos

importantes das misses religiosas, destaca-se a do Hospital Salesiano

pelos tcnicos da
entidade

de Iauaret, que atende as comunidades indgenas do Alto Rio Uaups

e do Alto Papuri. H outro hospital da Ordem dos Salesianos na comunidade de Taracu, no mdio Rio Uaups. Ambos funcionam tambm como um brao da atuao governamental no financiamento da

identificaram a
ocorrncia de
tracoma infeco
que atinge o globo
ocular e pode levar
perda da viso

assistncia sade, por meio do Sistema nico de Sade (SUS). No

entre os indgenas.
O trabalho de

entanto, o atendimento mdico-assistencial oferecido, voltado princi-

controle e
notificao dos

palmente para a hospitalizao, ainda no abrange todas as necessida-

casos das doenas

foram paralisados

des das populaes indgenas. Mesmo os representantes dos organis-

por falta de
recursos. A direo

mos governamentais da regio reconhecem a existncia de problemas

do rgo alerta para

a gravidade do

graves, relacionados sade das populaes indgenas, que exigem a

definio imediata de um plano de aes preventivas.9 Atualmente,
existem reflexes avanadas no interior da prpria Ordem dos
Salesianos sobre o papel das misses no processo de consolidao da
autonomia indgena.

problema,
enfatizando a
inexistncia, no
municpio, de
atendimento
especializado para
atendimento dos
doentes.

48

Porm, ainda permanecem opinies conservadoras tanto quanto

organizao das comunidades indgenas, como em relao concepo de sade, distanciada da cultura indgena e muito vinculada ao
aspecto curativo. Um exemplo desse distanciamento dado pela resistncia das mulheres indgenas realizao do parto na unidade
hospitalar.10 Segundo a presidenta da Associao de Mulheres do Distrito de Iauaret (AMIDI), as mulheres indgenas no gostam de buscar atendimento no hospital porque no concordam com os procedimentos adotados durante as consultas. As freiras prestam orientaes
sobre planejamento familiar e sobre os cuidados que se deve ter durante a gestao, com forte nfase nos aspectos relacionados higiene.
Para as parturientes, tais orientaes acabam assumindo um carter
autoritrio e impositivo, fazendo com que elas se sintam pressionadas. Por isso, a maioria das gestantes prefere recorrer s parteiras da
comunidade ou solicitar que as parteiras indgenas do hospital se desloquem para realizar o parto em suas residncias.
Como as lideranas indgenas do Alto Rio Uaups e Alto Papuri
estavam preocupadas com a questo da sade da mulher, a programao do Curso de Lideranas Indgenas contemplava uma sesso que
discutiria o assunto, sob a coordenao das associaes de mulheres
indgenas. Esse espao de discusso foi muito importante para a exposio da dinmica que envolve o atendimento integral sade da
mulher, alm de possibilitar a reflexo das prprias mulheres indge-

10. A resistncia das

parturientes indgenas
ao atendimento no
hospital foi constatada
pela irm Alina
Sienkiewicz, que h 23
anos presta assistncia
mdica na regio e
diretora do Hospital
Salesiano de Iauaret.

nas sobre sua compreenso de sade. A presidenta da AMIDI, por

exemplo, considerava que a preguia era a principal causa das doenas
entre as indgenas.
As transformaes institucionais que comearam a ocorrer no final dos anos 80 no campo da sade pblica, principalmente em relao sade indgena, bem como as novas configuraes que tomaram
forma na segunda metade dos anos 90, levaram o Projeto RASI a se
adaptar, tanto no aspecto financeiro como no organizacional. A nova
etapa tendeu a modificar o tipo de atividade realizada pelo Projeto.
Se no incio foi necessrio se preocupar com a capacitao dos
agentes de sade, atualmente a ateno se volta muito mais para a
redefinio dos papis desempenhados pela instituies governamen-

tais e no-governamentais no campo da sade indgena. Em suas dis-

49

cusses internas, a equipe responsvel pelo Projeto defende que as

aes passem a se concentrar na formao de lideranas indgenas. Tal
necessidade se acentua ainda mais com a emergncia do debate a respeito dos Distritos Sanitrios Especiais Indgenas. A formao das lideranas indgenas contribuiria para disseminar as informaes sobre
o funcionamento e a importncia dos conselhos locais de sade indgena e do conselho distrital de sade, assim como dos demais instrumentos de controle social em sade. Por isso, a coordenao do Projeto RASI vem estimulando esse tipo de reflexo junto s instituies
com as quais tem parceria.

Os resultados

Quando se realizou o Curso de Formao de Lideranas Indgenas, no Distrito de Iauaret, dele participaram lideranas que haviam
passado pelo Projeto RASI, como o ndio Wilton Guilherme tukano,

11. Algumas dessas

organizaes j

vice-presidente da Associao de Agentes de Sade Indgena do Rio

existiam antes do
Projeto RASI, que

Negro (AASAIRN), e o ndio Pedro Garcia tariano, presidente da Fe-

surgiu em 1988. A
prpria Federao

derao das Organizaes Indgenas do Rio Negro (FOIRN).11 A par-

das Organizaes
Indgenas do Alto Rio

ticipao dessas pessoas, depois de vencerem as enormes distncias

que separam as comunidades amaznicas, mostra seu interesse nas
atividades do Curso, que no teve uma divulgao sistemtica. Tal
interesse reflete a contribuio do Projeto RASI para a formao poltica das lideranas indgenas do Alto Rio Negro e para a consolidao
da autonomia indgena.
A composio do Conselho Municipal de Sade de So Gabriel da
Cachoeira tambm mostra claramente a atuao do Projeto RASI nesse
sentido. Quase todos os municpios e Estados brasileiros elegem, para a
presidncia dos conselhos, os dirigentes da administrao pblica municipal ou estadual responsveis pela sade pblica. Mas o Conselho Municipal de Sade de So Gabriel da Cachoeira presidido por um representante dos usurios que, neste caso particular, um indgena.
Essa inovao aponta um caminho para a superao do processo
de burocratizao e prefeiturizao que vem tomando conta do que

Negro (FOIRN) foi

fundada em 1987. O
Projeto contribuiu, no
entanto, para o
fortalecimento dessas
entidades, at ento
muito fragilizadas.

50

deveria ser uma instituio de controle social em sade. Segundo relatos de membros da direo da Fundao Nacional de Sade, o Projeto
RASI teve participao direta na nova configurao assumida pelo
conselho de sade local. O Projeto orientou as entidades de representao dos usurios, os trabalhadores da sade e a prpria Secretaria
Municipal de Sade sobre a possibilidade de ser redefinida a relao
de poder e a responsabilidade no interior do Conselho.
Tal ao vai ao encontro dos interesses da prpria Federao das
Organizaes Indgenas do Rio Negro, pois permite que as futuras
lideranas indgenas tenham acesso s informaes que possibilitem
sua participao efetiva na organizao do Distrito Sanitrio Especial
Indgena da regio. Segundo o presidente da Federao, o objetivo
criar um grupo de lideranas que dominem os conceitos e as questes
operacionais relacionados ao Distrito Sanitrio e aos conselhos locais.
Os membros do grupo passariam a atuar, em seguida, como agentes
multiplicadores, disseminando as informaes recebidas junto s comunidades e s organizaes indgenas da regio.
O Projeto RASI representa uma contribuio fundamental para
que se atinja esse objetivo, conforme se verificou no curso de lideranas indgenas realizado em abril de 1999, na regio dos rios Iana e
Aiari. O curso se transformou em um frum importante para a discusso relativa operacionalizao do Distrito Sanitrio Especial Indgena. Ao final das atividades, os participantes definiram as reas de
abrangncia dos conselhos locais de sade e encaminharam a indicao dos representantes de cada conselho. Dessa forma, foi possvel
constituir uma experincia local que passou a servir de referncia para
as demais organizaes indgenas das calhas do Rio Negro.
A equipe do Projeto RASI considera que a iniciativa das lideranas do Rio Iana e do Rio Aiari pode ser a melhor forma de garantir a
efetiva representao das organizaes indgenas nas discusses sobre
o Distrito Sanitrio Especial Indgena (DSEI). De acordo com essa
anlise, o Projeto representa a tentativa de atingir um nvel de organizao e representao capaz de evitar que a implementao do Distrito sofra algum retrocesso. No momento em que perceberem obstculos distritalizao, as naes indgenas podero propor alternativas

ou resistir, seja por meio das organizaes dos povos indgenas, seja
pela representao qualificada dos conselhos locais de sade, que podero subsidiar de forma decisiva o processo de discusso sobre os
Distritos Sanitrios.
A elaborao de material didtico na lngua indgena tambm pode
ser contabilizada como um resultado importante do Projeto RASI. Um
curso sobre doenas sexualmente transmissveis (DST/AIDS) foi ministrado com o auxlio de uma cartilha escrita na lngua tukano. Em
1999, estava em processo de experimentao para verificar a aceitao
junto s comunidades indgenas, uma outra cartilha, tambm na lngua tukano, sobre hansenase. Alm das cartilhas, h os cadernos de
polticas de sade indgenas, utilizados como suporte. Em uma linguagem simples, esses cadernos melhoram a compreenso sobre as
temticas abordadas durante os cursos.
Ao incentivar a utilizao da lngua original, tais aes reforam a
afirmao da cultura indgena. Alm disso, correspondem a um exerccio pedaggico de experimentao constante dos modelos de ensino-aprendizagem, que sero aplicados a cada realidade apresentada
pelas comunidades indgenas. No podemos subestimar a diversidade
cultural presente na regio: so 17 etnias, distribudas nos troncos
lingsticos tukano, yanomami, arawak, maku e nheengatu (lngua
geral). preciso, portanto, fazer adaptaes constantes na forma de
transmitir informaes tcnicas que, na maioria das vezes, no fazem
parte do universo cultural dessas populaes.
A proposta pedaggica desenvolvida pelo Projeto RASI se aproxima de um modelo construtivista, privilegiando o saber tradicional.
Desse modo, as lideranas que participam do curso criam suas prprias representaes das temticas abordadas, partindo de sua prpria
vivncia. So estimuladas as atividades em grupos de trabalho. As
questes so sistematizadas e discutidas com os instrutores do Projeto. Cada grupo de trabalho faz uma reflexo acerca da temtica, realizando posteriormente uma exposio. Utilizam como recursos painel,
cartazes e ilustraes, que so afixados em um quadro, permitindo a
visualizao dos resultados e da compreenso de cada grupo sobre
determinado aspecto da temtica geral.12

51

52

Os cursos permitem grande interao entre os participantes. Porm,

na maioria das vezes, faz-se necessrio buscar recursos que ultrapassam a
dimenso restrita de conhecimento da equipe, como aconteceu no Curso
de Lideranas Indgenas do Rio Iana, quando a equipe do Projeto RASI
apresentou o conceito de controle social em sade.
Nessa ocasio, a equipe teve de recorrer ao exer ccio de memorizao,
em que as informaes eram constantemente repetidas, pois algumas
expresses na lngua portuguesa so de difcil traduo para a lngua
original dessas populaes. Houve dificuldade para explicar a estrutura
interinstitucional de transferncia de recursos financeiros entre as trs
esferas de governo. Depois de vrias tentativas, a equipe, j exausta, no

12. A compreenso de
determinadas questes
sempre est muito

conseguia deixar claro como se dava a transferncia de responsabilidade financeira e de gesto para os Distritos Sanitrios Especiais Indge-

vinculada ao cotidiano
dos indgenas. No h

nas. Perceberam, ento, que seria preciso recorrer aos indgenas famili-

um padro de
abstrao bem

arizados com esse tipo de conceituao. O ndio baniwa Andr Fernando

definido. Os conceitos
so formulados de

acabou representando o funcionamento do governo no processo de trans-

acordo com suas

manifestaes na vida

ferncias federais e estaduais com a utilizao de paneiros13 sobre-

prtica. Vejamos o
conceito de sade
apresentado no curso
de poltica de sade

postos e interligados, facilitando a compreenso dos conceitos pelos indgenas que participavam do curso.

no Alto Rio Solimes:

estar forte, bem
alimentado, ter muita
roa, muito peixe,

Recursos humanos e financeiros

trabalhar, aproveitar a
vida, brincar, evitar as

Em seus 11 anos de existncia, o Projeto mostrou grande capaci-

doenas, ter limpeza,

ter gua de boa

dade de lidar com as alteraes institucionais e organizacionais ocor-

qualidade, aprender e
ter conhecimento das
coisas, evitar fofoca,
viver bem na
comunidade.
13. Recipiente feito
artesanalmente a partir

ridas nesse perodo. Houve momentos em que os recursos eram insuficientes para manter vrias equipes, imprescindveis ao atendimento
das demandas das organizaes indgenas e dos organismos governamentais. A imensido territorial e as barreiras naturais impem, por
sua vez, dificuldades permanentes continuidade do Projeto.

de uma palmeira. Um
tipo de cesta, no qual

Neste sentido, as parcerias tm sido de fundamental importncia.

armazenada a
farinha de mandioca

As atividades realizadas na Regio do Alto Rio Negro, como o Curso

para ser transportada

aos centros de

de Lideranas Indgenas no Distrito de Iauaret, no seriam possveis

comercializao.

sem a presena e o apoio financeiro da Federao das Organizaes

Indgenas do Rio Negro (FOIRN), da Fundao Nacional de Sade e
da Diocese de So Gabriel, por meio do Centro Sade Escola Dom

Ivan Walter. Alm disso, existem as contribuies locais, como a da

Ordem dos Salesianos, que garantiu hospedagem e alimentao para
a equipe do Projeto em Iauaret. Evidentemente, no pode ser esquecida a participao da Secretaria Municipal de Sade de So Gabriel
da Cachoeira, que mantm o apoio institucional programao do
Projeto RASI, embora suas limitaes oramentrias a impeam de
contribuir materialmente.
Em 1999, a previso oramentria do Projeto, referente aos recursos financeiros e humanos oferecidos pela Universidade do Amazonas, era de aproximadamente R$ 50 mil. Previa-se a ampliao dos
recursos provenientes do convnio com a Fundao Nacional de Sade e com rgos no-governamentais, imprescindvel para a consolidao e expanso dos cursos sobre controle social em sade no Alto
Rio Negro e no Alto Rio Solimes. Apesar de suas dificuldades financeiras, os rgos parceiros do Projeto mostravam-se dispostos a realizar esforos e continuar apoiando a iniciativa.
O apoio recebido de diferentes reas da Universidade do Amazonas (Departamento de Sade Coletiva; Faculdade de Educao, Departamento de Cincias Sociais, Pr-Reitoria de Extenso) demonstra o carter interdisciplinar do Projeto. Isso envolve a elaborao do
material didtico, que funciona como instrumento pedaggico fundamental para a equipe que ministra os cursos. A equipe tcnica
composta por antroplogo, assistente social e estudantes de cincias
sociais, alm de manter uma interface com profissionais das reas de
pedagogia e de medicina coletiva.

Concluso

Entre os fatores responsveis pelo carter inovador do Projeto,

podem ser destacados:
1) a longevidade da iniciativa, ou seja, a existncia de uma certa continuidade das aes, apesar das alteraes ocorridas ao longo de 11 anos;
2) o tipo de ao desenvolvida, pautada no controle social em sade, que funciona como suporte poltico-pedaggico ao processo de
participao das lideranas indgenas no mbito do poder local;

53

54

3) o carter interdisciplinar do Projeto, que amplia o raio de ao

no campo acadmico e possibilita abordagens tericas variadas, inserindo-o em uma nova concepo de atividade universitria. Segundo
a Universidade do Amazonas, essa nova concepo baseia-se no
redimensionamento da relao entre ensino, pesquisa e extenso;
4) o estmulo participao dos rgos governamentais (Fundao
Nacional de Sade Funasa e Fundao Nacional do ndio Funai),
pelo menos indiretamente, na implementao de aes voltadas ao controle social em sade. O Projeto tambm viabiliza suporte tcnico-cientfico para a Secretaria Municipal de Sade de So Gabriel da Cachoeira, sem o qual talvez fosse invivel a distritalizao da sade nas reas
indgenas, devido insuficincia da estrutura fsico-administrativa existente. Esse tipo de aliana institucional, com o aval da sociedade civil
organizada, neste caso representada pela Federao das Organizaes
indgenas, possibilita avaliao das condies de sade indgenas, principalmente no mbito de atuao municipal, permitindo a participao
dos atores polticos no processo de elaborao e implementao da poltica de sade indgena na Regio do Alto Rio Negro.

Fortalecimento Financeiro
do Municpio com
Justia Fiscal a Servio
da Cidadania
VITRIA DA CONQUISTA (BA)

Brian Wampler e Hlio Batista Barboza1

O municpio e a crise

Localizado no sul da Bahia, a 328 quilmetros de Salvador, o municpio de Vitria da Conquista compreende uma populao de quase 250
mil habitantes. A maior parte da populao se concentra na zona urbana,2 mas h mais de 200 povoados na zona rural, completando uma rea

1. Brian Wampler
cientista poltico, psgraduando em
administrao pblica
da Lindon B. Johnson
School of Government

total de 3.743 quilmetros quadrados. Terceiro maior municpio do Es-

da University of Texas,
em Austin (EUA). Hlio

tado, Vitria da Conquista j foi importante produtor de caf, mas essa

Batista Barboza
jornalista, ps-

atividade entrou em declnio e no surgiu nenhuma outra que a substi-

graduando do Curso de
Mestrado em

tusse com o mesmo peso econmico. Atualmente, Vitria da Conquis-

Administrao Pblica e
Governo da EAESP/FGV

ta tem no comrcio a principal fonte de renda, aproveitando sua condio de plo regional, atravessado pela rodovia BR-116.
A falta de uma atividade econmica mais significativa do ponto
de vista da gerao de receitas, bem como a escassez de recursos que
atingiu os municpios brasileiros nos ltimos anos3, somaram-se s

e membro da equipe do
Programa Gesto
Pblica e Cidadania.
2. Cerca de 80%,
segundo o prefeito
Guilherme Menezes
(PT).

caractersticas tradicionais da poltica local e produziram uma grave

3. Os municpios

crise financeira na prefeitura. Entre essas caractersticas, podemos ci-

ampliaram sua
participao no bolo

tar o clientelismo, a utilizao de recursos pblicos em benefcio de

tributrio aps a
Constituio de 1988,

pequenos grupos e o descaso com a arrecadao de impostos.

>>>

56

No incio de 1997, quando a atual administrao assumiu a prefeitura, os cofres municipais encontravam-se numa situao de penria,
conforme ilustram as informaes a seguir4:

servios pblicos como a limpeza de ruas e a coleta de lixo estavam paralisados, devido falta de pagamento;
>>>
mas enfrentam
dificuldades financeiras
devido a diversos
fatores, como o fim do
financiamento
inflacionrio, a
instituio do Fundo de
Estabilizao Fiscal
(FEF) e a diminuio da
atividade econmica,
alm do aumento das
demandas sociais e da
responsabilidade
municipal na oferta de
servios pblicos.
4. As informaes foram
obtidas a partir no
apenas de documentos
e declaraes de
funcionrios da

o funcionalismo estava h quatro meses sem receber salrios e o

13o. salrio de 1996 ainda no havia sido pago. Antes da gesto
1997-2000, a prefeitura freqentemente recorria ao pagamento
por meio de bnus, que eram trocados (com desconto) no comrcio local;

a prefeitura estava em atraso com o pagamento de contas de

energia eltrica, gua, telefone e com diversos fornecedores;

tambm havia dvidas da prefeitura junto ao Instituto Nacional

de Seguridade Social (INSS) e ao Fundo de Garantia por Tempo
de Servio (FGTS);

a inadimplncia da administrao municipal havia no apenas

afetado sua credibilidade, como tambm reduzido as possibilidades de o municpio celebrar convnios com o Estado e a Unio;

prefeitura, mas tambm

de entrevistas com

no total, o montante de dbitos da administrao municipal atin-

lderes de entidades
empresariais e

gia cerca de R$ 83 milhes, o que equivalia a mais de duas vezes

depoimentos de
moradores.

seu oramento anual.

Diante desse quadro, o governo que assumiu o municpio em 1997
adotou diversas medidas para enfrentar o problema do saneamento
financeiro, a fim de recuperar a credibilidade da prefeitura e restabelecer a prestao de servios. Para isso, atuou basicamente em trs frentes: (a) elevao das receitas, (b) controle e racionalizao das despesas e (c) ampliao da participao popular nas decises relativas a
investimentos pblicos, promovendo a publicizao do Estado, com
aumento da transparncia.

Um jeito diferente de cobrar imposto

No que se refere elevao das receitas, uma das providncias mais

importantes e uma das principais inovaes foi a instituio da

cobrana do ISS por estimativa. Como se sabe, pequenos estabelecimentos (locadoras de vdeo, por exemplo), dificilmente pagam esse
imposto, devido principalmente falta de uma fiscalizao rigorosa e
recusa dos pequenos empresrios em fornecer notas fiscais.
A cobrana do ISS por estimativa consiste na aplicao de uma
alquota sobre o custo mnimo de manuteno do negcio, estimado
pela prefeitura com base no nmero de empregados e em seus salrios
(calculado em um salrio mnimo), aluguel (correspondente a pelo
menos 1% sobre o valor venal do imvel) e lucro mensal (de acordo
com o limite mnimo fixado pela legislao do Imposto de Renda).
Seguindo essa metodologia, a administrao municipal calculou o custo
mnimo e estabeleceu o ISS a pagar em cerca de 100 tipos diferentes
de atividades, que vo desde servios mdicos at a corretagem de
imveis, passando pelos servios de segurana, manicure, mecnica
de autos, etc.
Caso o contribuinte considere que o valor cobrado excede o nvel
de faturamento do seu negcio, pode comprov-lo por meio da apresentao de notas fiscais, quando ter direito restituio do excedente. Dessa forma, por um lado, incentiva-se a emisso de notas fiscais e, por outro, amplia-se a base tributria, com a incorporao de
contribuintes que tenderiam informalidade, pois raramente se veriam atingidos pela fiscalizao de impostos.
O xito da cobrana do ISS por estimativa tambm depende, porm, de uma fiscalizao efetiva. Como no houve mudanas no quadro de fiscais entre o antigo e o atual governo, necessitava-se criar
novos estmulos para o trabalho desses servidores. Afinal, se a fiscalizao era ineficiente, como aumentar sua eficincia contando com os
mesmos fiscais?
A soluo foi implantar um novo sistema de pontuao, no qual se
baseia o clculo da remunerao varivel (comisso) dos fiscais. Anteriormente, o ganho dos fiscais era tanto maior quanto fosse o nmero
de autos de infrao lavrados. Segundo Misael Bispo da Silva, chefe
da Diviso de Fiscalizao de Rendas da prefeitura, os fiscais costumavam dividir entre si a fiscalizao sobre um reduzido nmero de
empresas, geralmente as maiores.

57

58

O novo sistema estabeleceu que cada fiscal deve visitar pelo menos 60 contribuintes por ms, caso contrrio no ter direito comisso. A partir desse patamar mnimo, o valor da comisso varia de acordo com a quantidade de visitas realizadas e do nmero de autos de
infrao. Atualmente, no entanto, no so considerados os autos de
infrao lavrados, mas apenas os efetivamente pagos, o que leva o fiscal a se interessar pela regularizao do dbito e no s pela punio
ao contribuinte inadimplente.5 O controle sobre as visitas realizadas
feito por amostragem e tambm pelo preenchimento de uma ficha
para cada visita, assinada pelo contribuinte.
Tendo em vista reforar o aparato de fiscalizao, a prefeitura realizou concurso para auditores fiscais e investiu na capacitao dos auditores que j faziam parte do quadro. A Secretaria Municipal de Fi-

5. De acordo com
informaes de Misael
e do secretrio de

nanas pretendia, ainda, modernizar suas instalaes e atualizar seus

software. Para isso, em julho de 2000 ainda aguardava a liberao de

Finanas, Jos Srgio

de Oliveira Carvalho,

um financiamento de R$ 1,6 milho do Banco Nacional de Desenvol-

os fiscais resistiram
implantao do novo

vimento Econmico e Social (BNDES), no mbito do Programa de

sistema de pontuao
e de clculo das

Modernizao da Arrecadao Tributria (PMAT), criado pelo Banco.

comisses, chegando
a pressionar os

Alm de tornar mais efetiva a fiscalizao do ISS, a prefeitura to-

vereadores para que

rejeitassem a medida.
No obtiveram
sucesso, entretanto.
6. Segundo
informaes obtidas
nas entrevistas, a

mou medidas voltadas diminuio da inadimplncia dos impostos

municipais. Nesse sentido, adotaram-se as seguintes providncias:

reduo da multa de mora, de 30% para 5%;

alongamento do prazo de parcelamento dos dbitos fiscais, de
24 para 50 meses;

medida causou
polmica dentro do

realizao de ampla campanha de divulgao sobre a importn-

prprio governo
municipal, devido a

cia do pagamento do IPTU, com a utilizao de folhetos, outdoors

seus possveis efeitos

sobre a credibilidade

espalhados por toda a cidade, anncios em jornais e nas emisso-

da prefeitura,
principalmente entre os
contribuintes que
estavam em dia com
os pagamentos.

ras de rdio e de TV, etc.;

concesso de anistia de 50% para os dbitos fiscais anteriores a

1997;6

extino da progressividade no tempo para terrenos no murados

e sua substituio por uma alquota maior de IPTU. De acordo
com o secretrio de Finanas, Jos Srgio de Oliveira Carvalho, a
progressividade no tempo elevava muito o dbito fiscal dos terrenos no murados e desestimulava os pagamentos. Com o fim da

progressividade temporal e a criao de uma alquota maior, no

59

s se reduziu a inadimplncia como incentivou-se a construo

dos muros, a fim de se obter diminuio do imposto devido.
Tais medidas tiveram impacto positivo, reduzindo a inadimplncia,
embora essa ainda se situe em torno de 50% dos impostos municipais,
segundo clculos do secretrio municipal de Finanas.
Com o objetivo de aplicar o princpio da justia fiscal, repartindo
de forma mais equitativa o peso dos impostos entre os contribuintes,
a prefeitura de Vitria da Conquista reforou a progressividade do
IPTU e instituiu por lei a iseno desse imposto para famlias com
renda de at dois salrios mnimos. A lei tambm determina que, para
conseguir a iseno, as famlias no podem possuir imvel alm daquele em que residem. Outra condio que o imvel no esteja avaliado em mais do que R$ 7.800,007 no Cadastro Imobilirio e Fiscal
do Municpio.
At julho de 1999, 4.107 famlias haviam recebido ou estavam em

7. Valor em julho
de 1999.

vias de receber o benefcio da iseno, segundo informaes da prefei-

8. A substituio da

tura. Considerando-se que Vitria da Conquista tem, segundo dados

Taxa de Limpeza
Pblica pelas

do IBGE, cerca de 42.600 domiclios, conclui-se que quase 10% das

mudanas no IPTU
resultou de

famlias do municpio tinham sido beneficiadas at aquela poca.

negociao entre a
prefeitura e a

A progressividade do IPTU foi reforada com a substituio da

Taxa de Limpeza Pblica por uma elevao na alquota do Imposto.
Para entender como essa medida intensificou a progressividade, preciso levar em conta que a Taxa de Limpeza Pblica tinha apenas trs
valores diferentes, de acordo com a regio da cidade. Cobrada juntamente com o IPTU, a Taxa acabava penalizando os mais pobres, que
muitas vezes pagavam valor igual ao dos segmentos de renda mais
elevada, localizados na mesma regio. O IPTU, por outro lado, possui
maior nmero de alquotas, diferenciadas de acordo com o valor do
imvel, buscando tributar mais as pessoas com imveis mais valorizados. A suspenso da Taxa de Limpeza Pblica reduziu a tributao
sobre as classes de menor renda, ao mesmo tempo em que a majorao
das alquotas do IPTU ampliou o diferencial pago pelas classes de renda superior.8

cmara municipal. O
projeto original da
prefeitura
aumentava a
subdiviso da
cidade, visando
adoo de novos
valores para a Taxa.

60

Credibilidade e transparncia

Como resultado do conjunto de medidas destinadas a tornar mais

efetiva a fiscalizao, reduzir a inadimplncia e aumentar a
progressividade fiscal, a arrecadao de IPTU saltou de R$ 635,9 mil
em 1996 para R$ 1,3 milho em 1998 e a de ISS subiu de R$ 2,2 mi9. As receitas prprias
dos municpios
compreendem receitas
tributrias e notributrias. As
tributrias so: o
Imposto sobre Servios
(ISS), o Imposto sobre
a Propriedade
Territorial Urbana
(IPTU), o Imposto

lhes para R$ 3,4 milhes. No mesmo perodo, o total de receitas prprias passou de R$ 5 milhes para R$ 8 milhes. 9
A prefeitura tambm conseguiu, por fora de sua agilidade em obter recursos e da recuperao de sua sade financeira, celebrar diversos
convnios com o governo federal, que injetaram mais verbas no municpio e possibilitaram a criao de vrios programas na rea social. Assim, a arrecadao total aumentou de R$ 30,4 milhes em 1996 para

sobre a Transmisso
de Bens Imveis (ITBI),

R$ 41,9 milhes em 1998. Graas, em parte, elevao das receitas, a

as taxas e a
contribuio de

prefeitura de Vitria da Conquista regularizou os pagamentos a funci-

melhoria. As receitas
no-tributrias so: a
receita patrimonial
(aluguis, etc.), a
financeira, a
agropecuria, a
industrial, a de
servios, etc.
10. A elevao das
receitas possibilitou
que as despesas com

onrios, fornecedores e credores.

Os salrios do funcionalismo foram colocados em dia ainda em
meados de 1997 e extinguiu-se a prtica de pagar os servidores com
bnus. O pagamento da primeira metade do 13o. salrio acontece j no
ms de junho. Atualmente, os funcionrios dispem de cartes magnticos para sacar o salrio nas agncias bancrias da cidade. Houve
ainda a concesso de reajustes salariais nesse perodo.10

pessoal ficassem
abaixo do limite

Restaurou-se a credibilidade da administrao municipal junto aos

estabelecido pela Lei

Camata, que restringe

fornecedores e aos credores. Os fornecedores recebem dentro dos pra-

os gastos com o
funcionalismo pblico,

zos contratados, o que evita o pagamento de juros, multas, etc. Algu-

em todos os nveis de
governo, a 60% da

mas dvidas foram objeto de contestao judicial, como ocorreu com

receita lquida. Com

essa informao, os
funcionrios
pressionaram a
prefeitura para obter
aumentos de salrio.
Embora houvesse
concedido aumentos,

um dbito junto empresa de nibus da cidade, com ganho de causa

para a prefeitura. Em outros casos, houve renegociao dos dbitos,
como na dvida junto Companhia de Eletricidade da Bahia (Coelba).
Atualmente, a prefeitura compromete cerca de 12,5% de seu oramento anual com o pagamento de dvidas.

em julho de 2000 a
prefeitura de Vitria da

Outros gastos, como as despesas com gua, combustvel e energia el-

Conquista ainda
conseguia manter as

trica, passaram a sofrer um rgido controle, que envolveu a colaborao de

despesas com o
funcionalismo limitadas

todas as secretarias e rgos da administrao municipal. Estabeleceram-

a 52,5% da receita
lquida.

se certas rotinas para o acompanhamento dessas despesas, que at ento

no eram controladas, visando eliminao de desperdcios.

A terceira frente de atuao da prefeitura de Vitria da Conquista, ao lado do aumento de receitas e da racionalizao das despesas,
teve por objetivo ampliar a transparncia das contas pblicas e a participao da populao nas decises sobre investimentos.
No incio do governo (1997), o prefeito teve de buscar ajuda da
sociedade civil, por meio de entidades como Lions e Rotary, para obter
recursos bsicos (combustvel, sacos de lixo, etc.). A partir da, estabeleceu-se entre essas entidades e o governo municipal um tipo de relacionamento que acaba por induzir a prefeitura a divulgar mensalmente
suas receitas e despesas. O balancete mensal enviado a tais entidades,
aos sindicatos e Cmara Municipal. A divulgao dessas informaes
colabora para que a administrao construa sua credibilidade.
Outra medida que aumentou a transparncia e a credibilidade da
prefeitura foi a instituio do Oramento Participativo. Utilizando o
conhecimento sobre as experincias de oramento participativo em
Porto Alegre (RS), Santos (SP) e Ipatinga (MG), a administrao
municipal iniciou um trabalho semelhante na cidade. O primeiro
Congresso do Oramento Participativo de Vitria da Conquista ocorreu entre julho e setembro de 1997, com a participao (segundo a
prefeitura), de 1345 pessoas, que elegeram 86 delegados.
O primeiro Congresso no chegou a definir as obras prioritrias, mas
apenas as diretrizes para a aplicao de recursos. Eram indicaes muito
abrangentes, que incluam desde melhoria da fiscalizao, at a necessidade de manter austeridade nos gastos pblicos, por exemplo.
O segundo Congresso aconteceu em 1999, entre junho e agosto,
definindo as prioridades para investimentos no oramento municipal
do ano 2000. A prefeitura destinou R$ 1 milho para o oramento
participativo, o que representa 2,38% do oramento total de 1998 e
1,75% do oramento estimado para o ano 2000. Segundo o secretrio
municipal de Finanas, o total de verbas sob a rubrica Investimentos atingia R$ 1,5 milho, mas R$ 500 mil dependiam da formalizao
de convnios e de repasses de verbas dos governos estadual e federal.
Os procedimentos do Oramento Participativo em Vitria da Conquista seguem o seguinte roteiro: primeiramente realizam-se plenrias por bairros, quando so votadas as obras prioritrias e se elegem os

61

62

delegados de cada bairro. Aps a realizao de plenrias em todos os

bairros de determinada zona, acontece o encontro zonal, para a seleo das prioridades de cada uma das trs zonas em que se divide a
cidade: Leste, Oeste e Interior. Por fim, na terceira etapa, os delegados
eleitos nas plenrias renem-se no Congresso do Oramento
Participativo e votam as prioridades de investimentos para o municpio e as linhas gerais a serem seguidas pela administrao municipal.
O secretrio de Finanas e os tcnicos da Secretaria participam
tanto das plenrias quanto dos encontros zonais e do Congresso. Nessas ocasies, apresentam vdeos e transparncias, mostrando o que
um oramento, quais so as fontes de receita, como se dividem os gastos e as atribuies de cada esfera de governo. As plenrias e encontros
zonais acontecem nas escolas pblicas do municpio, centros comuni-

11. Os autores do
presente artigo tiveram
a oportunidade de

trios, sales paroquiais, etc.

Nessas plenrias, ocorre uma efetiva participao popular, com

acompanhar duas
plenrias em que tal

nmero significativo de participantes11 e com o cumprimento de uma

participao foi
constatada. Na

funo eminentemente didtica do oramento participativo. Afinal, a

primeira plenria havia

aproximadamente 30

maior parte da populao tem acesso pela primeira vez a informaes

pessoas, numa noite

chuvosa em que a TV

sobre verbas pblicas, diviso de atribuies entre os trs poderes e as

transmitiria um jogo da
seleo brasileira de
futebol. Na segunda,
em outro bairro da
periferia, havia cerca
de 60 pessoas.

trs esferas de governo.

Alm das plenrias por bairro, a prefeitura organizou tambm plenrias temticas: sade, educao, funcionalismo pblico, polticas sociais, habitao e transporte coletivo.12

12. Em Porto Alegre,

A combinao do Oramento Participativo com a divulgao dos

as plenrias temticas
serviram para planejar

balancetes cria as condies para mudanas na relao entre o Estado

os investimentos na
cidade de forma global

e a sociedade civil. Dessa forma, no nvel municipal, o Estado comea

e para atrair a
participao da

a se tornar pblico e a se colocar a servio dos cidados de Vitoria da

classe mdia.

Conquista. O oramento do municpio sempre foi uma caixa preta,

elaborado nos gabinetes da prefeitura sem nenhum tipo de divulgao
ou participao. O processo atual, portanto, pode gerar uma ampliao
da cidadania em dois nveis.
Primeiro, os participantes do Oramento Participativo podem aprender o significado de um oramento pblico e entender como o governo
est funcionando, alm de escolher as obras a serem executadas pela administrao municipal. A incluso dos grupos tradicionalmente excludos

constitui um avano importante, especialmente numa cidade de mdio

63

porte do interior do Pas, onde, de modo geral, o crculo dos que detm o
poder ainda mais restrito do que nos grandes centros.
Em segundo lugar, a divulgao de informaes sobre as finanas
do municpio estende a cidadania at para quem no tem interesse
em participar do Oramento Participativo. Essas informaes podem
servir como instrumento para que mesmo o cidado menos atuante
tenha condies de entender e avaliar seu governo.

Abrangncia, simplicidade e inovao

Apesar de sua amplitude, o Programa implantado pela prefeitura

de Vitria da Conquista destaca-se pela simplicidade e por vrios aspectos inovadores. Entre as inovaes, est o fato de que esse um
Programa que procura melhorar tambm a arrecadao municipal,
preocupao raramente encontrada mesmo entre as iniciativas inscritas nos quatro primeiros anos do Programa Gesto Pblica e Cidadania (1996-1999). Trata-se de uma caracterstica relevante, dada a crise
fiscal do Estado brasileiro e a tradicional dependncia de governos
estaduais e municipais em relao ao governo federal.
Alm disso, importante assinalar que o conjunto de medidas
aqui apresentado possui forte interdependncia entre si. Ou seja, as
providncias adotadas visando elevao de receitas e ao controle de
despesas tornaram-se fundamentais para que houvesse verbas de investimento disponveis votao no oramento participativo. O oramento participativo, por sua vez, colabora para o controle das despesas, uma vez que a populao toma conscincia da escassez de verbas
em relao ao volume de demandas. Com isso, fica reduzida a possibilidade de se aprovarem obras de pouco interesse social.13
Destaca-se, ainda, entre os aspectos inovadores, a rapidez com que
a administrao municipal realizou grandes mudanas. Em menos de
trs anos, a prefeitura logrou sanear as finanas do municpio e recuperar sua credibilidade e sua capacidade de investimento, alm de
eliminar antigas prticas clientelistas e patrimonialistas. Os avanos
no se restringiram aos limites da administrao, mas alcanaram di-

13. Por exemplo: a

cidade tem apenas
um time de futebol,
mas dispe de trs
estdios,
inaugurados em
gestes anteriores.

64

reitos bsicos da cidadania, como o direito de acesso s informaes

sobre o funcionamento do setor pblico, o direito de participar das
decises do governo, o direito justia fiscal e o impedimento ao uso
privado do dinheiro pblico.
Quando se considera o contexto brasileiro, no qual ainda predomina
o desperdcio de verbas em meio crise fiscal que atinge toda a administrao pblica, o carter inovador do Programa se evidencia. Visto por
esse ngulo, o Fortalecimento Financeiro do Municpio com Justia Fiscal
a Servio da Cidadania, posto em prtica pela prefeitura de Vitria da
Conquista, representa uma iniciativa em que a administrao municipal tornou efetivo uma princpio raramente colocado em pratica.
O Programa possui caractersticas que o tornam perfeitamente adaptvel a outros municpios do pas, at porque so razoavelmente simples

14 A sim, existem
parcerias com
organizaes nogovernamentais. o
caso, entre outros, do
Projeto Conquista
Criana, de ateno

as etapas necessrias sua implementao. Apesar de tal simplicidade, o

efeito multiplicador do Programa bastante significativo: dele resultaram mudanas importantes no apenas para a administrao municipal
como tambm para a populao de Vitria da Conquista.

a menores carentes.

Tratando-se de uma iniciativa com origem nos quadros da admi-

15 CALDAS, Eduardo
de Lima.

nistrao municipal, o Programa no envolve parcerias formais, sendo

Fortalecimento
Financeiro. IN: DICAS
- Idias para a ao
municipal, n. 145.
So Paulo, Instito
Plis, 1999.

esta uma de suas principais fraquezas. O que h so convnios com

outras esferas de governo, principalmente com o governo federal. Esses convnios tm impulsionado diversos projetos sociais no municpio.14 A recuperao das finanas municipais permitiu que a prefeitura
oferecesse a contrapartida para obter tais recursos.
Embora no existam parcerias institudas formalmente, merece registro a existncia de certas alianas informais, como a que se estabeleceu
entre a prefeitura e a Federao das Associaes de Moradores, responsvel pela mobilizao da comunidade para a elaborao do Oramento
Participativo. O setor imobilirio contribuiu para a reforma da Planta Genrica de Valores e para a definio das alquotas de IPTU.15
A observao de que as parcerias no so formalizadas por mecanismos institucionais e de que o Programa surgiu com a ascenso de
um novo grupo poltico ao comando da prefeitura remete questo da
continuidade. Por maiores que sejam a popularidade do prefeito atual
e suas possibilidades de se reeleger, no h nenhuma garantia de que o

Programa sobreviva a uma eventual mudana na poltica municipal.

O risco de descontinuidade ainda maior devido aos problemas de
relacionamento entre a prefeitura e a cmara municipal, onde a bancada
governista minoritria, contando com apenas 5 dos 19 vereadores.
A negociao entre a prefeitura e os vereadores para a aprovao
de projetos de lei um processo natural em qualquer municpio. Mas
o vazio de poder no legislativo, criado pelo oramento participativo,
causa freqentes rebelies entre os vereadores oposicionistas, que tendem a fazer exigncias cada vez maiores para o estabelecimento de
acordos com o Executivo municipal. At que o oramento participativo
se encontre suficientemente enraizado na sociedade civil e que o novo
grupo poltico no governo municipal consolide sua base de apoio,
impasses e crises polticas entre os dois poderes podem aumentar.

Concluso

O Programa Fortalecimento Financeiro do Municpio com Justia

Fiscal a Servio da Cidadania constitudo por um conjunto de iniciativas do atual governo de Vitria da Conquista para elevar as receitas, impor austeridade nos gastos, promover a transparncia e incluir
grupos tradicionalmente excludos.
O processo de saneamento financeiro do municpio restaurou a
credibilidade da prefeitura por meio da promoo de um Estado transparente e pblico. Esse objetivo precisa ser destacado porque poucas
prefeituras no Brasil conseguiram melhorar sua situao financeira e a
maioria permanece mergulhada em grave crise fiscal.
Alm de atingir seu objetivo especfico, no entanto, o Programa
constitui o ponto de partida para outras mudanas. Ou seja, o Programa criou condies para a extenso de cidadania s populaes excludas e estabeleceu uma base financeira para executar diversos projetos
sociais. Tais projetos visam atender a populao mais carente e responder ao compromisso poltico assumido pelo grupo que chegou ao
poder no municpio.

65

Programa Sobral Criana

SOBRAL (CE)

Carla Bronzo Ladeira Carneiro1

O Programa e seu contexto

Sobral uma cidade do serto centro-norte do Cear, a 224 km de

Fortaleza. Sua populao de 143 mil habitantes, dos quais 86% vivem na sede do municpio e o restante mora nos outros 10 distritos da
cidade. A populao de 0 a 18 anos representa aproximadamente metade da populao total do municpio. Sendo uma das cinco cidades
mais importantes do Cear, Sobral tem um passado rico e essa riqueza
est impregnada na arquitetura2 , na vida e na cultura da populao.

1. Professora da Escola
de Governo da Fundao
Joo Pinheiro e
doutoranda em
Sociologia e Poltica pela
Faculdade de Filosofia e
Cincias Humanas da
Universidade Federal de
Minas Gerais.
2. O patrimnio cultural
de Sobral est entre os

Por sua proximidade com o Porto de Camocim, Sobral teve uma

mais importantes do
Brasil. O teatro So Joo,

intensa abertura para o comrcio. Alm disso, a cidade viveu, desde o

construdo em 1880, o
mais antigo do Cear e o

sculo XVII, ciclos de prosperidade econmica baseados na produo

Museu Diocesano o
quinto maior museu de

do couro, sofrendo depois as conseqncias do declnio dessa atividade. Um papel importante na histria da cidade foi desempenhado pelo
bispo sobralense Dom Jos Tupinamb da Frota, que muito fez pela
vida social e cultural de Sobral. O bispo foi responsvel, dentre outras

arte sacra do pas. A

cidade ainda possui
casares e igrejas dos
sculos XVIII e XIX. Em
1997, o municpio
apresentou ao Instituto

coisas, pela criao da Santa Casa de Misericrdia, importante hospi-

do Patrimnio Histrico e
Artstico Nacional

tal de referncia para atendimento mdico da regio.

(IPHAN) projeto de
>>>

Em meados da dcada de 80, instalou-se em Sobral uma fbrica

68

de tecidos. Logo em seguida comeou a funcionar a fbrica de calados Grendene que, juntamente com outras indstrias de menor porte,
do forma vocao industrial da cidade.

>>>
tombamento histrico
da rea urbanstica. Foi
tombado um conjunto
urbanstico, e no

Conhecida como Princesa do Norte e United States of Sobral,

a cidade, apesar de seu passado imponente, entrou na dcada de 90
com uma sria dvida social em relao maioria de sua populao.

apenas imveis
isolados. O projeto

Convivendo com as secas e enchentes do rio Acara e com o descaso

beneficiou
aproximadamente 1200

por parte do poder pblico3 , a populao de Sobral apresentava, em

imveis a partir de sua

aprovao, ocorrida em

1991, indicadores de desenvolvimento humano piores do que a mdia

agosto de 1999.

nacional e, em alguns casos, piores do que os ndices do Estado: maio-

3. H aproximadamente
4 anos, num perodo de
13 meses, ocorreram 9
substituies na
Prefeitura de Sobral,
sendo o comando do
Executivo assumido ora
pelo prefeito, ora pelo

ria da populao analfabeta e com renda insuficiente, grande porcentagem de crianas fora da escola, baixa expectativa de vida, elevada
mortalidade infantil (mais de 115 crianas por mil nascidos vivos), mais
de 80% da populao vivendo em domiclios sem saneamento.
A partir de uma aliana denominada Sobral tem jeito, entre o

vice-prefeito, imersos
em ferrenha disputa

PT, o PSDB e o PPS, o governo municipal vem desenvolvendo, desde

partidria. Denncias de
corrupo e ausncia

o incio da atual gesto, em 1997, um conjunto articulado de polticas

de consenso mnimo
para governar geraram

pblicas estruturais, que visam recuperar o tempo perdido. Por meio

um cenrio de
instabilidade

do investimento prioritrio em aes bsicas de carter universal, como

administrativa e de
intenso desgaste da
poltica local.

saneamento, educao e sade, tais polticas tm provocado significativa mudana na vida da populao mais pobre, tornando perceptvel a
presena do poder pblico nas polticas sociais da cidade.
A democratizao da gesto, expressa por diversos tipos de iniciativas, resgatou o carter pblico da poltica e canalizou o desejo de
transformao e de crescimento econmico por parte da populao de
Sobral. O oramento participativo, j em seu terceiro ano, sinaliza claramente essa mudana. Por meio dele, a Prefeitura aplica 15% do oramento total, ou seja, 25% dos recursos destinados a investimento. Antes da atual gesto, o oramento de Sobral era feito por um escritrio
de contabilidade em Fortaleza e no era conhecido nem pelo prefeito.
Como instrumento de democratizao das relaes entre poder pblico e sociedade, a instituio do oramento participativo fortalece a
participao e a mobilizao comunitrias. O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Sobral tambm foi elaborado, em 1998, de forma participativa.

O Programa Sobral Criana, desenvolvido pela Prefeitura e coordenado pela Fundao de Ao Social, vinculada Secretaria de Sade e Assistncia Social, no uma iniciativa isolada em relao ao
conjunto de aes do governo. O Programa procura viabilizar a
intersetorialidade nas polticas sociais, articulando aes e parcerias
de forma a garantir educao, sade, cultura e proteo dos direitos
para todas as crianas de Sobral. Alm disso, o Programa enfatiza a
participao da sociedade e a democratizao da gesto.

Um novo enfoque para as polticas pblicas

O Programa Sobral Criana no um programa nos moldes clssicos do termo. Consiste em uma articulao das iniciativas governamentais visando interlocuo permanente entre diversos atores, governamentais e no-governamentais, a fim de se definirem programas
e aes para as crianas e adolescentes de Sobral, prioritariamente
para os mais vulnerveis. Como estratgia, prioriza o estabelecimento
de parcerias intersetoriais (internas ao executivo municipal) e de parcerias com instituies e segmentos sociais diversos.
A atuao dos chamados Comits (Nascer em Sobral, Crescer e
Desenvolver em Sobral e Sobral Criana Cidad) constitui a estratgia bsica por meio da qual o Programa opera. Os Comits so rgos mistos, relativamente institucionalizados, mas no formalizados, que agregam representantes de vrios segmentos sociais. Esses
rgos definem as linhas e estratgias de ao das polticas voltadas
para a criana e o adolescente em Sobral. Foram institudos a partir
de uma oficina de trabalho, em abril de 1997, da qual participaram
representantes de diversas organizaes que atuam na rea da infncia e da juventude.
A implantao dos Comits expressa a busca, pela gesto municipal, da intersetorialidade e da participao. Eles atuam como espaos
de discusso, de publicizao e de deliberao das aes do governo,
permitindo o estabelecimento compartilhado de estratgias de ao
conjunta. Trata-se de uma experincia muito diferente da vivida at
ento pela populao de Sobral, que sofria as conseqncias do

69

70

clientelismo, do fisiologismo e da ausncia de participao social. Difere tambm da realidade na qual funciona a maioria de nossas instituies, principalmente as ligadas ao aparato estatal, que oferecem resistncias de diversas ordens no que se refere a mudanas em sua lgica interna e em seus mtodos de ao. Em sua maioria, esto organizadas para agir de forma verticalizada, setorializada e especializada.
O Comit Nascer em Sobral concentra-se nas aes de combate
mortalidade infantil e de ateno sade e nutrio da gestante e do
recm-nascido. Dele participam as secretarias de Sade e Assistncia
Social, conselhos municipais (de direitos, tutelares, de assistncia e de
sade), Conselho Regional de Medicina, a Cmara Municipal, o Poder
Judicirio, a Santa Casa, as igrejas, a Diocese, o Hospital, a Associao
dos Agentes de Sade e a Federao Sobralense de Associaes Comunitrias, entre outras instituies. O Comit Nascer em Sobral foi o
primeiro a ser criado e sua constituio foi impulsionada pela publicao, em outubro de 1998, da Caderneta de Sade da Me e da Criana, entregue a cada gestante em sua primeira consulta de pr-natal.

4. O atual secretrio
de sade de Sobral

Essa Caderneta, com aproximadamente 30 pginas de textos e ilustra-

ocupou o mesmo
cargo em Quixad e

es, contm informaes relevantes para gestantes e nutrizes, abor-

Icapui, duas
experincias exitosas

dando questes como sexualidade, gravidez, parto, amamentao e

no curso recente das

administraes

primeira infncia. Alm disso, seu uso permite um acompanhamento

municipais, com a
participao do PT do
Cear.

rigoroso do crescimento da criana, devido aos espaos existentes para

preenchimento pelos profissionais de sade. A Caderneta se baseia em
experincias similares realizadas em Cuba, na Frana, em Java e no
Japo. Tambm foi adotada nos municpios cearenses de Icapu e
Quixad, com bons resultados.4
O Comit Crescer e Desenvolver em Sobral atua nas reas de educao (formal e informal), de cultura e de socializao. Capitaneado pela
Secretaria de Educao, agrega diversos rgos e instituies: outras
secretarias municipais (Sade e Assistncia Social, Desenvolvimento
Urbano), conselhos municipais, Universidade do Vale do Acara, poderes Legislativo e Judicirio, Pastoral da Criana, Apae, Diocese, igrejas, Sesc (Servio Social do Comrcio), Sesi (Sistema Social da Indstria), liga de futebol e liga das escolas de samba.
O Comit Sobral Criana Cidad est voltado para a

profissionalizao e para a proteo dos direitos da criana e do adolescente. Desse Comit fazem parte vrias secretarias municipais (Sade e Assistncia Social, Educao, Cultura, Desenvolvimento Urbano, Indstria e Comrcio), Universidade do Vale do Acara, conselhos municipais (tutelar, de direitos, de assistncia social), Ministrio
do Trabalho, Detran e um grande nmero de entidades que atuam na
rea da criana e do adolescente no municpio (Sociedade de Apoio
Famlia Sobralense SAFS, Sociedade Pr-Infncia Sopri, Federao Sobralense das Associaes Comunitrias, Curumim e outras),
Diocese e igrejas, Associao dos Radialistas, Sebrae, Servio Social
da Indstria (Sesi), Servio Nacional do Comrcio (Senac), Clube
dos Diretores Lojistas (CDL).
A composio dos Comits reflete a problemtica especfica de
cada faixa etria. O primeiro Comit Nascer em Sobral focaliza
aes na rea de sade, o segundo Comit Crescer e Desenvolver em
Sobral discute questes relativas educao e cultura e o terceiro
Comit Sobral Criana Cidad volta-se para a profissionalizao e
para aes destinadas s crianas e adolescentes em situao de
vulnerabilidade social. Os dois primeiros Comits concentram-se, de
certa forma, nas polticas universalizantes, ainda que considerem a
focalizao como estratgia necessria para suprimir as desigualdades
de acesso aos bens e servios de sade e educao. O Comit Criana
Cidad organizado para um pblico mais especfico, constitudo pelas
crianas e adolescentes que sofrem violao de direitos ou que se encontram em situao de risco.
Os Comits tambm esto relacionados aos eixos centrais da poltica social do municpio, que focaliza a sade, a educao e a assistncia social. Se tal distino entre reas fosse determinante para a atuao dos Comits, o ideal da intersetorialidade ficaria comprometido.
No parece ser esse o caso, mas para que se atinja este ideal de
intersetorialidade, os espaos dos Comits ainda precisam ser
institucionalizados. At agora, a intersetorialidade tem se baseado na
busca de solues de forma conjunta, aplicando-se no apenas ao relacionamento entre as secretarias municipais como tambm s relaes
entre o governo municipal e os diversos segmentos da sociedade.

71

72

Como funcionam os Comits

Os Comits se renem periodicamente, mas no existe uma rotina de funcionamento pr-estabelecida, como reunies mensais, por
exemplo. As reunies acontecem quando convocadas pela coordenao de cada um dos Comits. Cada Comit autnomo e tem um
grupo responsvel por sua coordenao e pelo encaminhamento das
propostas discutidas. Tal autonomia no impede o estabelecimento de
5. A autora participou,
em julho de 1999, de

fruns, nos quais so apresentadas e discutidas propostas mais amplas

um encontro dos
Comits, no qual foram

e definidas as linhas e estratgias de ao comuns a todos os Comits.5

discutidos o Plano de
Ao 1999-2000 e

Dois fruns realizados pelos trs Comits em junho e julho de 1999

tambm a
programao do III

foram dedicados avaliao dos dois anos e meio de trabalho e ao

Outubro Criana,
momento de grande
importncia para o
Programa Sobral
Criana. Esse evento
representa o ponto
culminante de todo o
trabalho realizado ao

planejamento das aes para o ano seguinte. Por meio de metodologias

de planejamento participativo, os membros dos Comits foram divididos em grupos, com a tarefa de apontar os pontos negativos e positivos
do Programa e de elaborar um plano de ao, definindo objetivos, metas,
recursos, cronograma e as parcerias necessrias para realiz-lo.

longo do ano na rea

do atendimento

Entre os aspectos positivos, foram mencionadas: a ampliao do

criana e ao
adolescente.

grau de atendimento criana, a melhoria da qualidade de vida, as

parcerias estabelecidas, a gratuidade do registro de nascimento, a adoo da Caderneta da Me e da Criana e a criao do SOS Criana.
Quanto aos pontos negativos, foi apontada a ausncia de maior
envolvimento da sociedade civil e de uma estratgia mais efetiva para
divulgao do Programa junto comunidade.
No Comit Nascer em Sobral, foram apresentados, entre outros,
projetos de preveno da gravidez na adolescncia; assistncia a gestantes de risco; estruturao do pr-natal de risco e a valorizao e
divulgao da Caderneta da Me e da Criana, bem como sua implantao em todos os servios pr-natais.
No Comit Crescer e Desenvolver foram discutidos projetos de preveno ao uso de drogas; combate e preveno da prostituio infantojuvenil; mobilizao social e divulgao do Programa Sobral Criana
nas comunidades. Tambm se propuseram aes para ampliar a oferta
de atividades de socializao, cultura e lazer em algumas reas da cidade; aes de educao ambiental; criao de uma equipe de referncia
para atendimento especfico em sade do adolescente e de um progra-

ma de incentivo profissionalizao de adolescentes. O Comit ainda

73

props a realizao de festivais de arte e cultura nas escolas; com a

incluso, nessas atividades, das crianas com necessidades especiais
(portadoras de deficincias fsicas e mentais). Outra proposta foi a da
constituio do frum permanente dos Comits.
No Comit Sobral Criana Cidad, destacaram-se os projetos de
combate ao uso de drogas, bebidas alcolicas e tabagismo; de preveno gravidez e prostituio infanto-juvenil; de incentivo
profissionalizao; de combate violncia domstica; alm de aes
visando maior participao das crianas e dos jovens nos espaos de
deliberao do Programa.
Para cada uma das aes, so definidas as instituies responsveis pela sua implementao. Dentre os parceiros, existe grande presena de secretarias municipais, alm de alguns rgos estaduais e
federais, Diocese, conselhos municipais, Universidade do Vale do
Acara, centros de pesquisa, escolas pblicas e particulares, centros
tecnolgicos, empresas privadas, associaes comunitrias, Juizado,
Polcia Civil e Militar, Corpo de Bombeiros, Ministrio Pblico, Detran,
rgos de imprensa, Sebrae, Senac, Escola Agrcola, Embrapa, etc.
As aes discutidas esto em conformidade com os eixos bsicos
de atuao de cada Comit, expressando uma certa coerncia interna,
pelo menos no que se refere s caractersticas e ao escopo de suas
aes. Porm, dois Comits apresentaram projetos para o combate ao
uso de drogas e prostituio, assim como para a preveno da gravidez precoce e incentivo profissionalizao. As aes propostas pelos
dois Comits em relao a esses temas se sobrepunham. Tal fato ace-

6. Os processos de
registro das
reunies dos

na tanto para a gravidade desses problemas quanto para a necessidade

Comits, por
exemplo, so ainda

de encontrar estratgias conjuntas, por meio da articulao entre os

insuficientes para
garantir a necessria

dois Comits. Os Comits esto cientes desse desafio e apontaram

formalizao de
suas decises e a

como um ponto negativo a dificuldade de efetivar totalmente a

expanso de seu
papel deliberativo.

intersetorialidade.
Muitos so os constrangimentos para superar a fragmentao e a
superposio das aes. Embora as aes estejam articuladas, elas no
se consolidam em programas de gesto integrada, com suficiente grau
de institucionalizao e formalizao.6 A efetivao dessa diretriz da

74

integrao intersetorial demanda, por sua prpria natureza, amplos

processos de mudana organizacional e reforma administrativa do aparato estatal.

Replicabilidade, sustentabilidade e os
desafios da gesto democrtica

De acordo com a representante da Pastoral da Criana nos Comits,

que tambm a representante da Pastoral no Conselho Municipal de
Assistncia Social e no Conselho Municipal de Sade, a atual gesto do
municpio reconhece a importncia das entidades que atuam na rea da
criana e do adolescente. Tal reconhecimento ampliou o dilogo entre
Estado e sociedade, por intermdio da implantao dos conselhos municipais (de direitos, de assistncia social, de sade, etc.) e da formalizao
de parcerias para a gesto dos programas voltados infncia e juventude. Os Comits funcionam, portanto, no s como canal de comunicao entre os diversos setores do governo e entre o governo e a sociedade,
mas tambm como uma instncia de deliberao.
A instituio desses Comits em outras localidades pode fortalecer a participao e a integrao necessrias efetividade das polticas
sociais. Para isso, necessrio que o poder pblico considere a incluso
de novas questes em sua agenda, que esteja disposto a partilhar o
poder decisrio e o controle sobre a implementao das polticas e que
altere sua lgica de funcionamento, superando a especializao e a
setorialidade. Trata-se de um objetivo difcil, mas no impossvel de
ser alcanado e que por si s j representa uma inovao.
No se pode desconsiderar, porm, a heterogeneidade das instituies que compem as redes locais de assistncia social e a precariedade das condies em que funcionam. Tais dificuldades no se encontram apenas em Sobral, mas na quase totalidade dos municpios do
pas. Investir na melhoria da infra-estrutura da rede existente e na
capacitao de pessoal so medidas importantes para garantir melhor
qualidade e mais efetividade das aes desenvolvidas.
Em Sobral tem havido grande investimento na reforma e na construo de equipamentos pblicos para atendimento da criana e do

adolescente. Investe-se tambm na formao e qualificao de recursos humanos, governamentais e no-governamentais. Para a populao mais fortemente atingida pela excluso social, o esforo dirige-se
potencializao da rede existente, a fim de adequ-la ao atendimento de crianas e adolescentes em situao de risco, como meninos de
rua, infratores, drogaditos, etc. Para esse pblico, polticas
universalizantes no so suficientes e a implementao de aes focalizadas constitui um imperativo para a garantia da eqidade. Desde
1997 o municpio vem se esforando para garantir o acesso
universalizado a servios de saneamento, educao e sade, priorizando
os bairros e as regies mais pobres e degradadas. Busca-se no apenas
fortalecer e aprofundar a efetividade das polticas universais, mas tambm expandir o atendimento de clientelas mais especficas.
O estabelecimento de parcerias e a concentrao de recursos em aes
estrategicamente planejadas contribui para a sustentabilidade financeira
do Programa. Para viabilizar a implementao da poltica, os recursos
municipais somam-se aos estaduais, aos federais e aos de organismos
multilaterais. Por isso no possvel apontar com preciso o volume de
recursos despendidos especificamente no Programa Sobral Criana.
Entretanto, os riscos polticos sua continuidade no esto suprimidos. A permanncia, na prxima gesto (a iniciar-se no ano de 2001),
das diretrizes do atual governo municipal, ser condio necessria
para o fortalecimento e a institucionalizao dos Comits como fruns
de deliberao, de participao e de controle pblico sobre a poltica
governamental. Para entender os limites e desafios efetivao dessa
poltica, vamos analisar os resultados das iniciativas em curso e sua
relao com outras aes do governo municipal.

Prioridades e aes do governo municipal

para a infncia e a juventude
Proares: Uma contribuio importante para o Programa Sobral

Criana dada pelo Programa de Reformas Sociais (Proares), fruto de

uma parceria iniciada em meados de 1998 entre o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Governo do Estado do

75

76

Cear e a Prefeitura de Sobral. O Programa atua nas reas de educao, sade e cultura, focalizando crianas e adolescentes em situao
de risco. Para atend-los, esto em implantao os seguintes equipamentos e servios pblicos:
a) um plo de atividades esportivas, sociopedaggicas e
profissionalizantes, a ser construdo em uma rea muito pobre da cidade, para atendimento de 1.000 crianas e jovens entre 7 e 17 anos;
b) um centro de educao infantil, com capacidade para 230 crianas;
c) SOS Criana, programa para pronto-atendimento de crianas e
jovens que sofrem violao de direitos;
d) abrigo domiciliar para proteo e moradia provisria de crianas e adolescentes em situao de risco, que depois de construdo funcionar como retaguarda para o SOS Criana;
e) unidade de semiliberdade, para 25 adolescentes infratores;7
f) ncleos de arte, educao e cultura, a serem implantados em
quatro espaos culturais localizados na sede do municpio e nos distritos, para o atendimento de 8.600 crianas e jovens.
O valor total do Programa supera os R$ 4 milhes, dos quais, perto de

7. A semiliberdade

R$ 2,5 milhes so repassados pelo BID e aproximadamente R$ 500 mil

diferente da liberdade
assistida. No regime

pelo governo do Estado. Mais de R$ 1 milho so recursos da Prefeitura. A

de semiliberdade, os
meninos infratores

execuo do Proares contribuiu para o fortalecimento da rede de servios

podem sair durante o

dia para a escola ou
para o trabalho, mas
voltam unidade para
dormir.

disponveis s crianas e adolescentes em Sobral. Os Comits tiveram papel fundamental na definio das aes a serem realizadas.
Sade: A implantao do Programa de Sade da Famlia (PSF),

em 1997, ajudou a colocar em marcha um amplo programa de sade

pblica, reestruturando a ateno primria sade.
O Programa conta com 31 equipes distribudas por 22 reas, cobrindo todos os 10 distritos do municpio, e em cada rea existe um
conselho local. O Programa de Sade da Famlia tem um custo mdio
mensal de R$ 200 mil, sendo que parte dos recursos federal. Cada
equipe responsvel, em mdia, por mil famlias. Foram fechados 18
postos que no tinham condies mnimas de funcionamento, ao mesmo tempo em que dois foram reformados. Esto em construo cinco
novas unidades de sade, universalizando o atendimento bsico. Foi
implantada, ainda, uma central informatizada de marcao de consul-

tas, que atende a 49 municpios da regio, com uma mdia de 550 a

77

600 marcaes por dia. A Prefeitura criou tambm um centro de orientao e apoio sorolgico, destinado realizao de exames e diagnsticos, que atende a 48 municpios do norte do Cear.
Em setembro de 1999 iniciou-se uma parceria entre a Secretaria
de Sade e Assistncia Social e a Universidade do Vale do Acara,
para o projeto de residncia mdica em Sobral, com especializao
em sade da famlia. Estava sendo concluda a parte terica do curso,
com uma turma de 77 alunos. A Prefeitura ainda aguardava o resultado do processo licitatrio junto ao Ministrio da Sade para a concluso da residncia mdica, pois at ento o municpio arcava com todas as despesas. A Universidade participa da coordenao do projeto e
oferece os recursos humanos para sua realizao.
A cobertura pr-natal atingia 94,2% da populao em junho de
1999. A cobertura vacinal alcanava 100% das crianas de 0 a 11 meses, sendo que 93,4% da populao nessa faixa estava com a vacinao
em dia. A taxa de mortalidade, que era de 43 por mil em 1996, havia
cado para 28 por mil em maio de 2000, inferior meta estabelecida
pela Organizao Mundial de Sade para o ano 2000 (30 mortes por
mil nascidos vivos).
Educao: A universalizao do ensino fundamental de qualida-

de, a reduo da evaso escolar e a diminuio da defasagem srie/

idade constituem os objetivos principais da poltica educacional do
municpio. Para atingi-los, a Prefeitura estabeleceu vrias parcerias.
Com o apoio da Fundao Ayrton Senna foram criadas turmas de
acelerao em mais de 40 escolas, para corrigir a defasagem entre srie
cursada e idade do aluno. Diante da falta de transporte escolar adequado
para atender aos distritos, diagnosticada como um dos principais fatores
responsveis pela ausncia das crianas nas escolas, a Prefeitura recebeu
15 nibus escolares de uma organizao no-governamental norte-americana, cabendo Prefeitura custear as despesas de frete.8 Atualmente so
80 rotas escolares na sede e no distrito, sendo que os nibus tambm so
utilizados no trabalho de alfabetizao de jovens e adultos.
Investiu-se na melhoria do projeto pedaggico e na qualificao
de pessoal. Estabeleceu-se uma poltica criteriosa de recrutamento,

8. A ONG norteamericana chama-se

Mission on Serv
International

78

com o preenchimento de cargos efetivos por concurso pblico, seja

para supervisores das escolas (embora este seja um cargo comissionado,
que dispensaria a realizao de concurso) seja para professores. Mais
de 240 novos professores foram recrutados dessa forma.
Foram construdas cinco novas escolas do ensino fundamental.
Alm disso, a Prefeitura reformou e equipou 31 escolas, sendo 18 na
sede e 13 nos distritos. Somente trs escolas da rede ainda no foram
reformadas. O nmero de matrculas na rede pblica municipal passou de 9 mil crianas, em 1996, para mais de 17 mil em 1999, atingindo um contingente maior de crianas do que o atendido pela rede estadual (que em 1999 tinha 15.427 alunos). Para esse incremento contriburam tambm investimentos externos, principalmente do Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID) e do Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educao (FNDE), bem como os recursos do
Fundo Nacional para Valorizao do Magistrio e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental (FUNDEF). A rede de educao infantil em
Sobral (creches conveniadas e rede pblica municipal) atende mais de
10 mil crianas.
Saneamento e habitao: No incio do governo, somente 6% dos

domiclios na rea urbana eram servidos por instalaes sanitrias. Hoje,

33% dos domiclios possuem saneamento bsico e quase 100% dos
domiclios urbanos tm instalao de gua. Em dois anos e meio, realizou-se, nessa rea, cinco vezes mais do que em toda a histria do
municpio. Foram construdos mais de 330 banheiros e tem-se, de forma indita, a definio de uma poltica habitacional para o municpio.
Mais de 1100 famlias tiveram suas residncias reformadas ou
construdas e, em uma rea degradada, na qual moravam aproximadamente 300 famlias, restam hoje apenas 24 famlias. Uma parceria com
o Banco do Nordeste e com o governo do Estado viabilizou a implantao de um fundo rotativo para financiamento da habitao.
Graas construo de um aterro sanitrio, em novembro de 1999,
foi extinto o lixo, com o remanejamento das famlias que l sobreviviam. Essas famlias so hoje catadoras de material reciclvel (papelo, plstico, cobre, ferro, alumnio, garrafas), que comercializado por
intermdio da Associao do Alto Novo, uma organizao no-gover-

namental. O projeto de implantao de uma usina de reciclagem est

79

em anlise por uma organizao no-governamental alem, possvel

financiadora da iniciativa.
Cultura: Um eixo importante da atual gesto municipal reside na

ateno s atividades culturais. A Secretaria Municipal de Cultura,

Desporto e Mobilizao Social, reconhecendo uma tradio importante da cidade no campo da msica erudita9 e popular tradio
que estava esquecida e abandonada tem investido na descoberta de
talentos e na promoo dos valores culturais da cidade, priorizando o
acesso de crianas e jovens das classes populares aos meios e instrumentos da cultura.
A Escola de Msica, voltada prioritariamente para alunos da rede
pblica que tenham entre 10 e 18 anos, atende 120 alunos. A Escola
tem um acervo de instrumentos adquiridos por meio da Lei de Incentivo Cultura e desenvolve vrias atividades, dentre elas a formao
de uma orquestra infanto-juvenil. Para facilitar o acesso de estudantes
mais pobres, estuda-se a possibilidade de conceder uma pequena bolsa ou passe livre nos nibus.
Alm da atividade musical, crianas e adolescentes contam tambm com o Projeto Pintando o Sete, que articula arte e educao nas
escolas pblicas municipais. Por meio de uma ao integrada, o Projeto incentiva a criatividade e a dimenso pedaggica da arte.
Assistncia social para crianas e adolescentes: A atual gesto

municipal criou a Secretaria de Sade e Assistncia Social. Antes, a

assistncia social no era considerada uma poltica pblica e sua atuao praticamente se limitava ao repasse de doaes. A Secretaria criou
o Servio de Apoio ao Cidado, que cuida desse repasse, e a Fundao
de Ao Social, que trabalha de forma articulada Secretaria para a
execuo dos programas em curso na rea social e dos programas para
a infncia e adolescncia, em especial o Sobral Criana.
Tanto a abertura e o fortalecimento dos canais de discusso e deliberao das polticas quanto o espao para a execuo das aes sinalizam a importncia da diretriz da parceria na gesto governamental
municipal. A maioria das aes da Prefeitura no campo da assistncia
criana e ao adolescente desenvolvida em parceria com as entida-

9 Sobral teve sua

primeira escola de
msica fundada em
1813

80

des representativas da sociedade civil. Entretanto, em comparao ao

que ocorreu nas reas de sade e educao, as aes de assistncia social no mbito do Comit Sobral Criana Cidad voltadas para a
profissionalizao e para crianas e adolescentes em situao de
vulnerabilidade social permanecem como um ponto ainda frgil do
governo municipal.
A Prefeitura repassa mensalmente a essas entidades cerca de R$ 15

10. Atuando em todo o

pas, o Fundo Cristo

mil, para o atendimento de aproximadamente 400 crianas e jovens,

uma organizao de
cunho filantrpico e

alm de fornecer kits pedaggicos e apoio tcnico. A verba possibili-

religioso, mantida por

doaes diversas, por

tou, por exemplo, a implantao do projeto Oficina Escola de Artes e

convnios com o
poder pblico, por

Ofcios, que tem como objetivo qualificar profissionalmente 50 jovens

financiamento
internacional e pela
contribuio mensal de
pessoas que se tornam
madrinhas e padrinhos
de crianas em
situao de
vulnerabilidade social.

de 16 e 17 anos nas tcnicas de conservao e revitalizao de edificaes

do conjunto urbanstico tombado.
Os recursos alocados por intermdio do Programa Proares contribuem para expandir o gasto municipal com o atendimento s crianas
e adolescentes em situao de risco. O dispndio no suficiente, po-

Os padrinhos e
madrinhas no se

rm, para atender todas as demandas apresentadas pelas entidades,

limitam a contribuir
financeiramente, mas

cujas condies de funcionamento espelham a precariedade da rede

tambm trocam
lembranas,

de assistncia social e de atendimento criana e ao adolescente. A

correspondncias e
fotos com as crianas

superao dessa situao constitui um requisito fundamental para que

apadrinhadas.
11. A Universidade se
encarrega da produo
da suplementao
alimentar (farinha e
sopa enriquecida).
Atualmente

se efetivem as diretrizes do Programa Sobral Criana.

A anlise de algumas dessas entidades pode fornecer uma viso,
ainda que incompleta, da rede disponvel no municpio para o atendimento de crianas e jovens, assim como da articulao entre tais instituies e os programas executados pela Prefeitura.

produzido um
montante de 120

A Sociedade de Apoio Famlia Sobralense (SAFS) atua h 15 anos

quilos por dia da

farinha e se estuda a

no municpio, sendo uma organizao no-governamental financiada,

expanso do ncleo
nutricional do

principalmente, pelo Fundo Cristo.10 Atende a mais de 500 famlias

Programa de Sade da
Famlia para outras

da regio e recebe assessoria de um conselho de pais escolhido pela

regies.

comunidade. Na Sociedade funciona uma unidade do Programa Sade da Famlia, alm de um programa na rea de nutrio, resultado de
uma parceria entre o Fundo Cristo, a Universidade do Vale do Acara11
(UVA) e o Programa Sade da Famlia. Os agentes do Programa procuram as gestantes e atendem as crianas nos primeiros cinco anos de
vida. Em julho de 1999, 321 crianas recebiam acompanhamento.

A Sociedade Pr-Infncia (Sopri) tambm tem o Fundo Cristo

como principal fonte de financiamento e atende aproximadamente
1.700 crianas. Suas atividades so muito parecidas com as desenvolvidas na Sociedade de Apoio Famlia Sobralense, atuando nas mesmas reas: nutrio (avaliao nutricional e dieta para desnutrio),
sade (controle de imunizao, atendimento a gestantes e nutrizes),
educao (reforo e acompanhamento), cultura (dana, coral, teatro,
grupos de msica/pagode) e esporte (karat, capoeira). Na Sopri funciona ainda uma pr-escola, atendendo crianas de 3 a 6 anos. Uma
atividade realizada pela Sopri se destaca: o Programa Comunitrio,
atravs do qual 35 jovens da comunidade atuam, voluntariamente,
como animadores e agentes comunitrios em sade pblica. O Programa cobre 16 regies do bairro Sumar, uma regio com alto ndice
de gravidez precoce, de doenas sexualmente transmissveis e de uso
de drogas. Os jovens recebem capacitao e apoio tcnico para realizar visitas domiciliares e lidar diretamente com as famlias, repassando informaes e realizando o encaminhamento aos servios disponveis. A proximidade com o posto do Programa de Sade da Famlia
favorece a articulao intersetorial. Tanto a Sociedade de Apoio Famlia Sobralense quanto a Sopri recebem o apoio tcnico e financeiro
da Prefeitura.
A Casa Joo e Maria faz parte da rede de atendimento criana e
ao adolescente em situao de risco. No mesmo espao em que funciona essa instituio, trabalham os educadores do Programa SOS Criana. A equipe da Casa Joo e Maria acompanha grupos de meninos e
meninas que estejam cumprindo medidas de liberdade assistida, em
um trabalho que envolve os Conselhos Tutelares e o aparato judicirio. A Casa Joo e Maria coordenada pela ONG Curumim (ligada ao
Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua), em parceria
com a Prefeitura de Sobral. Na Casa so desenvolvidas oficinas de
capoeira, de esportes, de fotografia e de cidadania.
A Associao Benedito Tonho, situada em uma regio muito pobre
na rea urbana de Sobral, mantida basicamente pela Critas Brasileira, com o apoio da Critas Diocesana de Sobral. Atende a aproximadamente 100 meninos entre 7 e 17 anos, em atividades variadas:

81

82

bandas de msica (rock, forr), grupo de teatro, de dana e de palhaos. O trabalho dessa instituio envolve uma preocupao com a gerao de renda para os adolescentes que participam das atividades. A
instituio no tem recursos para pagar monitores; os grupos se for-

12. A Associao faz

parte da Rdio FM Novo
Tempo, que tem um
programa dirio
coordenado e
produzido pelos
prprios adolescentes.
Dentre os cinco projetos
atualmente
desenvolvidos pela

mam de maneira autnoma e caminham por conta prpria, apresentando-se em festas e eventos e repassando uma parte dos ganhos para a
associao. Os projetos12 so coordenados voluntariamente por 10
moas e rapazes, que participaram das atividades e hoje do continuidade ao trabalho.

Associao Benedito
Tonho, cabe destacar o
projeto Reforma de
Casa, que beneficiou,
at o momento, 62
famlias da regio. Esse
projeto, executado a
partir de uma parceria
entre a Prefeitura e uma
organizao nogovernamental
denominada Cear

Desafios de um processo em construo

Em curto espao de tempo, o Programa Sobral Criana provocou

mudanas profundas nas polticas pblicas do municpio, alterando de
forma radical os indicadores de qualidade de vida e de desenvolvimento humano.13
Ao buscar a articulao horizontal entre as polticas e programas

Periferia, de Fortaleza,
viabiliza recursos a

municipais, a perspectiva da intersetorialidade aponta na direo con-

fundo perdido e sob a

forma de emprstimos

trria fragmentao, verticalizao e a excessiva setorializao que

para reforma de
habitao, no valor

tem marcado a administrao pblica no pas. Tal estratgia permite

mximo de R$ 450. A
famlia entra com R$ 70

maior eficincia e resultados mais significativos quanto ao impacto e

e paga R$ 18,50
mensais durante um
ano, para o Cear
Periferia. A Associao
afiana o grupo, que
deve ter de 10 a 15
famlias. Outro projeto
em parceria com a

sustentabilidade dessas polticas, evitando sobreposio de aes, favorecendo a participao e uma articulao renovada das relaes entre Estado e sociedade civil. Para viabilizar a horizontalidade, contudo, muitos so os desafios a enfrentar, entre os quais a prpria cultura
organizacional (baseada em secretarias e programas especializados) e

Prefeitura o Bairro
Limpo, por meio do qual

os mecanismos de destinao dos recursos. A maioria dos repasses, prin-

a Prefeitura contrata,
durante um ms e de

cipalmente nas reas de sade, educao e assistncia social, destina-

trs em trs meses, 10

pessoas do bairro para

se s aes setorializadas. Conseguir tal articulao, inclusive do ponto

capinar e limpar as ruas.

13. O Programa Sobral
Criana vem recebendo
prmios e
>>>

de vista financeiro, no algo simples e demanda longo prazo.

Em Sobral, a criao dos Comits favoreceu a intersetorialidade,
ao promover a discusso e implementao conjunta de programas e o
estabelecimento de parcerias para sua execuo. O papel desempenhado pelos representantes das secretarias municipais nos Comits sinaliza a possibilidade de integrao e articulao das polticas municipais.

A inovao institucional representada pela criao dos Comits abriu

83

espao para a participao da comunidade e de suas lideranas na definio da agenda pblica.

Entretanto, embora o Programa traduza uma perspectiva promissora, a institucionalizao dos Comits um processo ainda em cur-

>>>

so. Os Comits podem atuar como espaos de discusso e de

reconhecimentos de seu
trabalho, como o da

publicizao das aes do governo, como canais de participao pol-

Organizao Pan
Americana de Sade

tica e deliberativa. Mas a realidade ainda est distante desse ideal de

governana democrtica, que requer um processo gradativo de aprendizagem e de consolidao das estratgias e formas de ao.
A efetiva atuao desses novos formatos institucionais tem rela-

(municpio saudvel),
do Unicef (municpio
aprovado), e ainda o
prmio Prefeito Criana.
Em novembro de 1999,
Sobral ganhou um

o com pelo menos dois aspectos da vida social: um refere-se s con-

prmio nacional na
mostra de produo em

dies estruturais da sociedade, ao grau de pobreza e desigualdade

sade da famlia, ficando

entre os cinco municpios

vigente; o outro remete questo do capital social, do amadureci-

que receberam prmio

excelncia-destaque,

mento cvico e da prtica democrtica. A suficiente institucionalizao

concorrendo com mais

de 480 iniciativas em

dos comits depender, portanto, de uma srie de condies e proces-

todo pas.

sos, que extrapolam o campo de ao governamental.

Cinpra
Consrcio Intermunicipal
de Produo e Abastecimento
no Estado do Maranho
ESTADO DO MARANHO

Jos Raimundo Barreto Trindade1

Introduo

Os maranhenses orgulhosamente apresentam seu estado como terra

de poetas e grandes nomes da literatura nacional: a Atenas brasileira,
torro natal de, entre outros, Gonalves Dias e Humberto de Campos.
Este mesmo estado possui uma outra interessante singularidade, no
mais literria e sim geogrfica: sua localizao lhe confere ao mesmo
tempo caractersticas amaznicas e nordestinas, tendo uma vasta rea
com clima tropical, sopro da grande floresta. Aos poucos, o clima vai
se tornando rido e dando tons agrestes paisagem.
A economia maranhense apresentou, nos ltimos anos, altas taxas
de crescimento mdio anual 7,3% no perodo 1980/96 , com uma
paulatina modificao na sua estrutura, passando a ter maior peso as
atividades industriais e de servios. Contudo, sob o ponto de vista
demogrfico, a populao rural manteve-se predominante at 1991,

1. Professor do

quando constitua 60% do total. Somente em 1996 ocorre uma inver-

Departamento de
Economia da

so, com a populao urbana se tornando predominante. Segundo o

Universidade Federal
do Par (UFPa) e

Instituto de Pesquisas Econmicas e Sociais do Maranho (IPES), em

Mestre em
Planejamento pelo

1997, 52% da populao maranhense era urbana e 48% rural. Este dado

Ncleo de Altos
Estudos Amaznicos

fundamental para analisarmos a importncia de um programa como

(NAEA).

o Consrcio Intermunicipal de Produo e Abastecimento (Cinpra),

86

cuja essncia, como ser visto, o apoio assistncia tcnica rural para
a agricultura familiar. Assim, possibilita-se a modernizao desse tipo
de produo agrcola, melhorando as condies de vida do contigente
populacional cuja subsistncia depende de tal atividade.
O Cinpra um programa que abrange um vasto cinturo em torno
da capital maranhense, compreendendo quatorze municpios, alm de
So Lus. A idia de um consrcio produtivo nasceu como parte da
preocupao da prefeitura da ilha de So Lus quanto s condies de
abastecimento da capital maranhense, suscetvel de carestia porque
quase 80% dos cereais e hortifrutigranjeiros que consome provm de
outros estados, principalmente do Sudeste do pas. Essa preocupao
se somou ao interesse em melhorar as condies de produo rural na
regio formada pelos 15 municpios que compem o programa.
As reunies iniciais para a formao do Consrcio, a partir do primeiro semestre de 97, se deram apenas entre os tcnicos da Secretaria
de Agricultura de So Lus (SemagriI). Contudo, ainda naquele semestre, passaram a envolver tambm tcnicos e secretrios de agricultura de outros municpios, sendo que em junho daquele ano realizouse uma grande reunio com o objetivo de estudar a situao de cada
municpio envolvido, coletando informaes que subsidiaram a formao do Consrcio em 13 de outubro de 1997.
A formao do Consrcio girou, desde o incio, em torno de trs
eixos principais, cuja efetividade buscaremos analisar ao longo deste
texto: i) garantir assistncia tcnica para pequenos produtores, atuando em parceria com a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
(Embrapa); ii) estruturar polticas de interveno planejada para produo agrcola e pastoril; e iii) possibilitar melhorias no nvel de renda
e na qualidade de vida das populaes dos municpios envolvidos.
A iniciativa da prefeitura de So Lus e, mais especificamente, de
sua Secretaria de Agricultura, de convocar os gestores de quinze municpios, num arco de 270 Km da capital, para refletirem sobre seus problemas e suas potencialidades produtivas, possibilitou a fundao legal do Cinpra enquanto instncia de gesto compartilhada. Desde
ento, a principal parceria tem sido com a Embrapa, cuja condio de
centro de excelncia tem possibilitado a realizao de cursos de acom-

panhamento tcnico nos municpios consorciados.

87

O Consrcio administrado por um conselho de prefeitos, que se

rene a cada trs meses. Tem como presidente (eleito pelo conselho)
o prefeito de So Lus, Jackson Lago, e como vice-presidente o prefeito de Santa Ins, Valdivino Cabral.2 Tambm faz parte da estrutura
do Consrcio um Conselho de Secretrios Municipais de Agricultura
que se rene mensalmente para analisar projetos, planejar atividades e propor novas aes , alm de um grupo executivo, que
implementa as decises tomadas.
A estrutura administrativa e executiva do Cinpra bastante simples, o que lhe confere flexibilidade, possibilitando o planejamento e a

2. Em 13 de outubro
de 1999 ocorreu nova
eleio para a direo
do Conselho, tendo

execuo de atividades com maior agilidade. Seu corpo executivo

sido renovada a
gesto de Jackson

constitudo por dez tcnicos, sendo seis vinculados Secretaria de

Lago (PDT) e Valdivino

Cabral (PFL). O nome

Agricultura de So Lus e os demais pagos com recursos prprios. A

e o partido poltico dos

demais prefeitos

infra-estrutura disponvel, composta por uma sala de reunio e duas

encontram-se no
Quadro 1.

de trabalho, quatro computadores, telefone, fax e mquina copiadora,

possibilita as condies mnimas necessrias para o trabalho de apoio
aos municpios. Esse espao fsico utilizado tambm para contatos e
troca de informaes.
Uma das atividades mais importantes dos tcnicos do Cinpra o
auxlio s secretarias de agricultura na elaborao, encaminhamento e
acompanhamento de projetos de expanso e diversificao produtiva.
Tais projetos destinam-se tanto produo agrcola, com a introduo de novas modalidades de plantio, quanto produo animal, como
o projeto caprinocultura e piscicultura. H tambm projetos para o
aumento da produtividade, com a utilizao de tcnicas mais eficazes. O trabalho assume importncia considervel porque, em geral, os
recursos disponveis nos bancos de financiamento e nas instituies
de crdito no chegam aos pequenos produtores da regio, devido
dificuldade que tm os produtores e os pequenos municpios na formulao de projetos que cumpram as exigncias tcnicas estipuladas
pelos organismos financiadores. Por outro lado, a democratizao do
acesso s informaes sobre oportunidades de convnios e sobre linhas de crdito, tambm contribui para romper o isolamento a que
so submetidos os municpios de menor porte.

88

QUADRO 1

Populao e rea dos municpios do consrcio (1991)*,

prefeitos e partidos polticos (1999)
MUNICPIO

PREFEITO

PARTIDO
POLTICO

POPULAO

REA

Anapurus

Pedro Francisco

PSD

10.382

613,5

Axixa

Maria Jlia

PMDB

9.995

199,8

Cantanhede

Hildo Augusto

PMDB

14.580

844,1

Coroat

Celso Augusto

PSB

54.296

2.228,8

Humberto de Campos Berbardo Ramos

PFL

18.464

2.422,1

Mates do Norte

Antonio Sampaio

PFL

5.518

746,9

Morros

Clvis Arajo

PFL

13.719

1.260,9

Pirapemas

Carmina Carmen

PPB

21.134

730,2

Presidente Juscelino Jos Carlos

PFL

7.760

730,2

Rosrio

PSL

32.937

677,4

Luciano Castro

Santa Ins

Valdivino Cabral

PFL

70.678

334,9

So Joo Batista

Jos Soares

PMDB

18.400

800,2

So Luis

Jackson Lago

PDT

819.799

831,7

Viana

Messias Neto

PT

49.098

1.129,8

Vitria do Mearim

Antonio Farias

PFL

27.190

1.059,3

(*) FONTE: IBGE (CENSO DEMOGRFICO DE 1991).

A estruturao de uma base de apoio tcnico

pequena produo familiar

Nos municpios de Viana e de So Joo Batista, localizados na faixa

tropical, na chamada Baixada Maranhense, o Cinpra e as Secretarias de
Agricultura implementam uma interessante poltica de assistncia tcnica: a criao do agente comunitrio de produo. O objetivo possibilitar
a efetiva aproximao entre o produtor familiar e tcnicas bsicas de manejo agrcola. Para isso, o Consrcio vem custeando o treinamento de agentes comunitrios de produo, que desempenharo o papel de
multiplicadores dessas tcnicas, possibilitando uma assistncia com custo
reduzido e maior sustentabilidade. A exemplo dos agentes comunitrios
de sade, os agentes de produo fazem parte da prpria comunidade.
Eles interagem com os produtores e detectam mais facilmente os problemas que surgem, ao contrrio da tradicional forma de assistncia rural, na
qual o tcnico um agente externo comunidade.
Para se ter idia da importncia da assistncia tcnica rural na re-

gio, basta considerar as caractersticas socioeconmicas destes muni-

89

cpios: em Viana, 57% da populao habita a zona rural e, em So Joo

Batista, o percentual atinge 82%. Grande parte dessa populao pratica uma agricultura nmade de subsistncia e planta de meio a um
hectare ao ano. As tcnicas utilizadas so bastante rudimentares, no
havendo crdito rural nem capacitao e o excedente gerado suficiente apenas para o pagamento do foro da terra3 . A atividade possibilita a manuteno de uma famlia de cinco pessoas, em mdia, empregando de duas a trs pessoas por famlia.4

3. Foreiro ou rendeiro
, em algumas regies
do Maranho, o

Em Viana, distante aproximadamente 130 Km de So Lus, o Cinpra

campons que vive em

terras de terceiros,

auxiliou a Secretaria de Agricultura no cadastramento de 300 criadores

pagando uma quantia

(o foro) para cultiv-la.

de cabra. A capacitao de trinta tcnicos em caprinocultura e a manu-

4. Dados fornecidos

teno de uma consultoria, para acompanhamento e desenvolvimento

pela Secretaria de
Agricultura de So

de projetos, tem estimulado a criao destes animais, proporcionando

Joo Batista.

tcnicas de manejo reprodutivo, abate e utilizao da carne e do leite.

Nos ltimos dois anos, o Cinpra tem promovido cursos de
capacitao tcnica, com auxlio da Embrapa, dirigindo os esforos e
recursos disponveis para a estruturao de uma rede de apoio
agricultura familiar e para a constituio do agronegcio familiar.
Constitui-se, desse modo, uma nova abordagem agro-socioeconmica,
que envolve os segmentos de fornecimento de insumos e de fatores de
produo; o da produo agropecuria; e os de processamento, distribuio e conservao de alimentos5 . Segundo os responsveis pelo
Cinpra, o agronegcio familiar representa a potencializao da produo familiar, aps a escolha de algumas culturas prioritrias para a
realizao de investimentos.
QUADRO 2

Cursos de extenso promovidos pelo Cinpra

CURSO

PBLICO

OBJETIVO

Cajucultura

Gestores Municipais, Produtores,

Tcnicos
Gestores e Tcnicos dos
municpios
Tcnicos dos municpios
e produtores
Gestores Municipais, Tcnicos
dos municpios e produtores

Conhecer as tcnicas de
enxertia de caju
Possibilitar o aumento da
produtividade
Promover a produo de
hortalias
Estimular a criao para abate
e produo de leite de cabra

Mandioca
Hortalias
Caprinocultura
FONTE: CINPRA

5. Jornal do Consrcio,
Nov/Dez 1998

90
O programa busca democratizar o acesso s tcnicas e apoiar a
assistncia e a extenso rural. A proposta prioritria transform-lo
numa base de informaes e pesquisas a servio das secretarias de agricultura dos municpios consorciados. O contexto que cerca a constituio e o desenvolvimento do Consrcio explica, em parte, a nfase
dada a tais aspectos. A desestruturao da Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Emater) no Estado do Maranho, que acabou
sendo extinta no incio de 1997, e a inexistncia de uma base local da
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) constituram
o principal estmulo ao surgimento do programa. Segundo o responsvel pela Embrapa Meio Norte, o Cinpra tem mantido um estreito
relacionamento com aquela instituio. O principal interlocutor da
Embrapa era a Emater mas, com a extino deste rgo, abriu-se uma
lacuna, preenchida parcialmente pelo Cinpra. O Consrcio, inclusive,
formalizou alguns acordos e assinou um Protocolo de Intenes com
a Embrapa, visando principalmente prestao de servios e transferncia de tecnologia.
6. ALMEIDA, Wagner

A fragilidade do sistema de assistncia tcnica rural vista com

Berno de & SILVA,

Miguel Henrique P.

bastante preocupao por diversos setores da sociedade civil. Em pu-

(orgs.). Cadernos
Tempos Novos.

blicao da Comisso Pastoral da Terra (CPT/Maranho)6 , o engenheiro

Comisso Pastoral da
Terra, So Lus, 1998.

agrnomo Raimundo Ribeiro, membro da Caritas Brasileira de So

Lus, relata o seguinte:
O vazio da assistncia tcnica e extenso rural aos agricultores
familiares coloca o Brasil na contramo da tendncia mundial de modernizao da agricultura familiar, deslanchando um processo de
sucateamento da rede de assistncia tcnica e extenso rural, formada
pela Emater e por outras instituies.

O papel do Cinpra como rede de

desenvolvimento institucional

Segundo o secretrio-executivo do Cinpra, Lo Costa, um dos

maiores obstculos dinamizao da produo agrcola familiar o
desprezo dos gestores municipais em relao agricultura. De modo

geral, no havia secretarias de agricultura e, quando havia, seu corpo

91

tcnico era escasso e pouco qualificado. Por isso, uma das metas do
programa tem sido estruturar as secretarias de agricultura nos quinze
municpios que fazem parte do Consrcio, alm de qualificar seus
quadros tcnicos. A equipe tcnica do Cinpra teve como tarefa inicial
a sensibilizao dos gestores municipais e para isso vem realizando
cursos de capacitao para tcnicos e gestores municipais, alm de
visitas peridicas aos municpios. Em alguns casos, como no munic-

7. O caju-ano precoce
uma tcnica de

pio de Vitria do Mearin, onde no havia secretaria de agricultura, o

enxertia que possibilita a

frutificao das rvores

Consrcio forneceu apoio tcnico para sua constituio. Em outros,

em um prazo bem
inferior ao normal. Por

como nos municpios de Viana e de So Joo Batista, que j tinham

outro lado, as rvores se

tornam ans, no

secretarias relativamente bem consolidadas, o Consrcio tem presta-

passando de meio metro

de altura.

do assessoria tcnica e funcionado como quadro de apoio.

O planejamento de atividades produtivas conjuntas teve incio em
1998, compreendendo iniciativas bastante simples, fundadas em culturas tradicionais. O Projeto Caju, por exemplo, visa disseminar a produo de caju-ano precoce e o seu aproveitamento agroindustrial.
Para isso, o Cinpra firmou convnio com a Embrapa, que prestar
orientao tcnica aos municpios consorciados objetivando a produo de cem mil mudas enxertadas de caju-ano precoce7 , num prazo
de dois anos.
Outra experincia de estmulo produo conjunta o resgate do
cultivo da mandioca. A iniciativa tem por finalidade oferecer informaes sobre o manejo dessa raiz, de fundamental importncia para a
populao carente, garantindo um suporte tcnico capaz de melhorar
a produtividade e a qualidade da mandioca e de seus derivados, principalmente a farinha seca.
Uma terceira experincia, de grande alcance, o programa de estmulo caprinocultura-ovinocultura, visando ao aproveitamento dos
rebanhos nativos e incentivando a criao de pequeno e mdio porte.
Nesse caso, o Consrcio vem oferecendo cursos de manejo produtivo,
sanitrio e reprodutivo para tcnicos de nvel mdio, que atuaro como
agentes multiplicadores nos municpios de origem. Segundo tcnicos
da Embrapa, a facilidade da criao de cabras, juntamente com os
baixos custos de manuteno, a elevada produtividade do leite e as

92

caractersticas proticas da carne tornam a atividade uma alternativa

vivel de gerao de renda e emprego, contribuindo, por outro lado,
como fator de segurana alimentar.
Apesar da realizao de todas essas experincias, o planejamento
de aes conjuntas ainda se mostra bastante incipiente. Se, por um
lado, isso sugere uma fraqueza do programa, por outro, revela as dificuldades encontradas quando uma iniciativa como essa tenta romper
a compartimentalizao e o isolamento dos municpios. Entre os desafios enfrentados, esto a ruptura com o imediatismo e a interao entre prefeitos com diferentes interesses, relacionados aos seus respectivos municpos. Da a importncia que adquire a realizao da Conferncia de Busca do Futuro, realizada em 1998. O evento reuniu representantes (gestores municipais e produtores rurais) dos municpios
consorciados, com o intuito de apontar elementos para um planejamento estratgico das aes a serem desenvolvidas. A iniciativa de pensar conjuntamente polticas pblicas j constitui importante provocao pedaggica para outras instncias do poder pblico como o governo estadual, por exemplo , suscitando uma mobilizao de esforos bastante incomum no Brasil.

O fundo financeiro conjunto

A constituio de uma rede interinstitucional uma tarefa bastante complexa, abrangendo interesses diversos que, na maioria das vezes, no so convergentes. O Cinpra envolve prefeitos de diferentes
partidos, como resultado de uma intrincada engenharia poltica. Essa
constatao refora o carter inovador, em termos de gesto pblica
municipal, da formao de um fundo comum pelos municpios integrantes do Consrcio. Cada municpio contribui com 0,5% de sua parcela no Fundo de Participao dos Municpios (FPM). O valor descontado automaticamente da conta bancria de cada prefeitura a cada
dez dias e financia programas de assistncia tcnica e extenso rural.
Regulamentado por leis municipais que autorizam o dbito automtico, o fundo comum tem seus recursos geridos pelo conselho de
prefeitos que administra o Consrcio. Um de seus aspectos mais im-

portantes que ele representa, na prtica, uma transferncia de recursos da capital para os municpios menores. De acordo com informaes da secretaria-executiva do Cinpra, previsto o recolhimento, em
mdia, de R$ 27.000,00 por ms, dos quais dois teros provm do
FPM de So Lus. Alguns municpios ainda no regularizaram suas
contribuies, o que explica a mdia mensal menor obtida em 1998.
Naquele ano, foram depositados R$ 241.000,00, tendo sido gastos R$
151.000,00 nos programas encaminhados e em logstica. Alm disso,
formou-se uma reserva a ser utilizada em projetos futuros .
Fundos como o constitudo pelo Cinpra so uma resposta
extino de instituies tradicionais de assistncia tcnica rural e
diminuio dos recursos para essa finalidade, constituindo uma alternativa para a capacitao de pequenos e mdios produtores. Os tcnicos do Cinpra consideram que fundos como esse possibilitam a paulatina municipalizao da assistncia tcnica agrcola.

As parcerias

O desenvolvimento de uma rede interinstitucional que viabilize

o acesso assistncia tcnica e ao crdito agrcola para pequenos
produtores ainda uma novidade no Brasil. A elitizao das instituies, o distanciamento dos tcnicos e o uso promscuo dos fundos
pblicos tm se revelado fatores de pauperismo e excluso social no
meio rural. Conforme relatamos, tais problemas se agravaram na
dcada de 90 com a desestruturao das instituies de pesquisa e
de assistncia tcnica, cuja manuteno dependia, na maior parte,
de recursos federais.
A articulao do Cinpra com a Embrapa, o Banco do Nordeste
(BNE) e a Universidade Estadual do Maranho (UEMA) inaugura
uma parceria que pretende, por meio da articulao interinstitucional,
propiciar o acesso dos pequenos produtores a informaes tcnicas e
ao crdito.
Os contatos com a Embrapa ocorreram desde a criao do fundo
comum, em julho de 1998. De fato, o aporte tcnico que este centro
de pesquisa construiu ao longo de seus vinte anos de existncia faz

93

94

dele um ator central nesse programa. O fundo comum possibilita custear passagens e dirias de tcnicos da Embrapa, suprindo os recursos
necessrios para que estes profissionais desempenhem suas atividades.
O Cinpra possibilita, assim, a integrao das atividades de pesquisa
prprias da Embrapa s de extenso, realizando uma intermediao
fundamental para que os pequenos produtores agrcolas tenham acesso ao know-how do rgo. A Universidade Estadual do Maranho participa de modo similar, mas em menor escala, colocando professores e
pesquisadores disposio do Consrcio, tanto para o oferecimento
de cursos de capacitao nos municpios, quanto para o acompanhamento dos programas.
O relacionamento entre o Consrcio e o Banco do Nordeste mais
recente, calcado em linhas de financiamento oferecidas pelo Banco para
projetos que recebem o acompanhamento tcnico do Cinpra. Uma
experincia bastante interessante, envolvendo recursos do Banco, o
Programa de Gerao de Emprego e Renda com Mo-de-Obra Feminina (o Pr-Mulher). Trata-se de um programa de financiamento de
pequenos projetos (de at R$ 5.000,00). Inicialmente realizado um
encontro para sensibilizao de mulheres empreendedoras, que resulta em cursos de capacitao voltados para as reas rurais dos municpios executores do Programa. O Pr-Mulher j se encontra em operao nos municpios de Viana e So Joo Batista. O ncleo do PrMulher de So Joo Batista envolve 78 pequenas produtoras, das quais
dez j foram financiadas e cinco esto com projetos aprovados. Outras
trinta fizeram cursos de criao de galinhas caipiras e trinta mulheres
participaram de cursos de criao de caprinos.
As parcerias com organizaes no-governamentais, associaes de
produtores e Caritas tem se baseado em vnculos informais e, principalmente, na realizao de fruns (seminrios e reunies). O
aprofundamento destas relaes possibilitaria ao Consrcio uma legitimidade extra-institucional que ele ainda no possui, fundada na convergncia de interesses com organizaes da sociedade civil, de carter
pblico no-estatal.
No conjunto, a articulao realizada pelo Cinpra, envolvendo prefeituras, instituies pblicas de pesquisa e de crdito e, de modo

gradual e com uma certa defasagem organizaes representativas da

95

sociedade civil, compe um esforo de fortalecimento daquilo que

autores da rea de Economia Espacial denominam capital social.
Ou seja: um conjunto de fatores, institucionais e no institucionais,
que possibilitam a dinamizao econmica de um territrio, contribuindo para aumentar a produtividade e facilitar as aes coordenadas das instituies pblicas e dos produtores envolvidos.8

Aspectos inovadores do Cinpra

O Cinpra se destaca como uma experincia extremamente rica,

apresentando os seguintes aspectos inovadores:

Constituio de um fundo a ser utilizado por todos os municpios do Consrcio;

Facilitao do acesso dos pequenos municpios a informaes tcnicas, com o repasse de tecnologia e a formao de uma rede que
envolve prefeituras, centros de pesquisa e instituies de crdito;

Aproximao entre os pequenos e mdios produtores e os centros de pesquisa, como a Embrapa, ampliando a utilizao social da capacidade cientfica de tais centros;

Mobilizao de recursos das prefeituras para dinamizar o desenvolvimento de toda a regio;

Democratizao da assistncia tcnica agrcola, sugerindo a

soma de esforos das gestes municipais como resposta ao desmonte das tradicionais instituies de apoio tcnico ao homem
do campo;

Redirecionamento de recursos por meio da constituio do

fundo conjunto da capital para os municpios de seu entorno,
atuando como poltica de melhoria do abastecimento de So
Lus e como fator desestimulador do xodo rural, alm de possibilitar a melhoria tcnica da agricultura familiar, com repercusses sobre as condies de vida dessas populaes;

A originalidade de algumas das polticas implementadas, como

a criao do agente comunitrio de produo e a realizao de
cursos de extenso para agentes multiplicadores,

8. O capital social (...)

no uma entidade
singular, mas uma
variedade de
diferentes entidades
que possuem duas
caractersticas em
comum: consistem em
algum aspecto de uma
estrutura social e
facilitam algumas
aes dos indivduos
que esto no interior
desta estrutura.
(COLEMAN, James S.
Foundations of social
theory. Cambridge,
Massachussets:
Harvard University
Press, 1990.).

96

Concluso

Procuramos destacar os aspectos relevantes do programa Consrcio Intermunicipal de Produo e Abastecimento do Maranho
(Cinpra), avaliando suas caractersticas inovadoras e sua progressiva
aceitao como entidade coordenadora de esforos interinstitucionais.
Convm fazer referncia ainda dificuldade de conseguir dados
que permitiam uma avaliao da efetividade deste programa, considerando-se efetividade como seu sucesso ou fracasso em termos de uma
efetiva mudana nas condies sociais prvias da vida das populaes
atingidas pelo programa sob avaliao9 . Tal dificuldade est relacionada ao fato de polticas pblicas desse tipo dependerem, para serem
avaliadas, de um prazo mais longo de funcionamento.
Apesar dessa dificuldade, algumas informaes divulgadas pela
imprensa maranhense e pelo prprio Consrcio servem como indcios dos resultados dessa experincia. Matria publicada no jornal O
Estado do Maranho, de 10 de janeiro de 1999, assegura que o municpio de So Lus ainda importa cerca de 70% de tudo o que consome em matria de hortifrutigranjeiros. Essa importao, contudo, j
foi maior, mas diminuiu graas ao programa de incentivo ao peque9. ARRETCHE, Marta
Teresa da Silva.
Tendncias no estudo
sobre avaliao. In:
RICO, Elizabeth Melo
(Org.). Avaliao de
polticas sociais: uma
questo em debate. So
Paulo: Cortez, Instituto
de Estudos Especiais,
1998.

no produtor. A paulatina diminuio da dependncia de hortalias

produzidas em outras regies do pas sinaliza a efetividade do programa. Outro ponto positivo encontra-se na produo de frutas. Nesse sentido, a produo de 50 mil mudas de caju-ano precoce pode
transformar So Lus e os municpios de seu entorno num grande
polo produtor e exportador de castanha e fruto de caju dentro de um
prazo de dois anos. Alm disso, o funcionamento de 30 plos de produo de hortifrutigranjeiros, j instalados nos municpios do Cinpra,
possibilitar uma importante melhora no fornecimento de hortalias
para So Lus.
Consideramos, entretanto, que ficou demonstrada a construo
de uma rede interinstitucional que propicia a consecuo do objetivo
central, que a melhora das condies de vida das populaes dos
municpios consorciados. O somatrio de educao, formao, crdito e informao, como elementos definidores da concepo do programa, faz dele uma experincia importante para a conquista da ci-

dadania e para a melhoria das condies de produo da agricultura

familiar maranhense.
Por fim, destacamos que plenamente possvel a adaptao deste
programa a outros estados ou regies, dependendo sobretudo da capacidade de articulao poltica dos gestores municipais. Uma empreitada nada fcil, obviamente, mas que pode se traduzir em importantes ganhos sociais e institucionais, fundamentais para o desenvolvimento territorial.

97

Poltica Municipal de
Abastecimento e Segurana
Alimentar de Belo Horizonte
BELO HORIZONTE (MG)

Sandra Maria Chaves dos Santos1

1 O abastecimento alimentar e
a segurana alimentar: antecedentes

Segundo Linhares e Silva (1979) recuperar a histria do abastecimento alimentar no Brasil reescrever muitas histrias, de produtos,
regies, cidades e de muitas crises, em meio ausncia de polticas
voltadas para a produo, a comercializao e o consumo. Dos anos

1. Nutricionista,
professora-adjunta da

20 at os anos 70, o que a histria brasileira nos revela uma repetitiva

Escola de Nutrio da
Universidade Federal da

criao de rgos com responsabilidades na rea do abastecimento ali-

Bahia, doutoranda em
administrao pblica

mentar cujos impactos no ultrapassam o nvel do discurso.

do Ncleo de PsGraduao da Escola de

Aps os anos 70 a situao no chega a mudar radicalmente. Durante os anos 80, como parte dos movimentos em torno da
redemocratizao do pas, aumentam as denncias sobre a situao de
misria e fome, que passaram a ser vistos como fenmenos
interdependentes na realidade social brasileira, reveladores do padro
de desigualdades sociais prevalecente. A temtica da segurana alimentar entrou em cena a partir da realizao da 1a. Conferncia Nacional de Alimentao e Nutrio, em 1987, a qual props Constituin-

Administrao da
Universidade Federal
da Bahia

100

te a implantao no pas de um Sistema Nacional de Segurana Alimentar, inspirado pelo Direito alimentao como direito de todos e
dever do Estado.
Em 1989, o Partido dos Trabalhadores incorporou a proposta na
agenda do governo paralelo, durante o governo Collor. Em meio a
esse cenrio, governos municipais2 experimentam o desenho de polticas de abastecimento inspirados pelo conceito de segurana alimentar.
O governo Itamar Franco adota, ento, iniciativas na rea e lana o
Plano Nacional de Combate Fome e Misria. No mesmo movimento, o governo cria o Conselho Nacional de Segurana Alimentar

2. Projetos neste
sentido foram
implementados nos

(Consea), composto paritariamente por membros do governo e da sociedade civil. O Consea organizou e conduziu em 1994 a 1a. Confern-

municpios de Santos e
Porto Alegre, ambos

cia Nacional de Segurana Alimentar, que consagrou a segurana ali-

governados pelo
Partido dos

mentar como um objetivo nacional estratgico, devendo ser incorpo-

Trabalhadores. Tambm
em Curitiba

rado em todas as polticas e aes em todos os nveis de governo, pelo

implementaram-se
polticas nesta rea.
3. As informaes sobre
a histria da poltica de
abastecimento alimentar
em Belo Horizonte
encontram-se em
Coelho, 1996.

setor empresarial e por toda a sociedade (CONSEA, 1994).

Em Belo Horizonte, ainda nos anos 50, a problemtica do abastecimento alimentar urbano demanda a interveno pblica para evitar a
continuidade da falta de alimentos. A escassez teve como causas o aumento da especulao em um mercado essencialmente concorrencial e
o esgotamento do modelo agrcola at ento adotado, caracterizado pela
nfase na exportao em detrimento do financiamento para consumo
interno. Dessa forma, os trs nveis de governo, de forma complementar
e por vezes com superposies, interferem no mercado varejista.
Havia, ento, uma rede municipal composta por quatro mercados,
um supermercado, nove armazns reguladores e 31 feiras. A rede estadual e a federal complementavam a rede municipal e o conjunto de
equipamentos pblicos cobria quase toda a cidade, oferecendo produtos com preos abaixo dos de mercado. Nesse contexto, criada a Companhia de Armazns e Silos de Minas Gerais (CASEMG), a primeira
estatal mineira, com o objetivo de atuar na armazenagem de produtos
agrcolas em escala regional.3
O que caracteriza os anos 60 a reduo da atuao dos nveis de
governo estadual e municipal no abastecimento alimentar, devido
intensa centralizao federal, que acontece por meio da criao da

Companhia Brasileira de Abastecimento (Cobal), em 1962. Dessa forma, desativam-se todos os armazns da prefeitura e os entrepostos do
governo estadual, restando apenas seis postos federais e as feiras livres.
Nos anos 60, conforme a poltica federal para o setor, cria-se a
Central de Abastecimento S.A. (Ceasa), de mbito estadual, especializada inicialmente no comrcio de hortifrutigranjeiros. Mais tarde,
a Central comea a atuar tambm no mercado de cereais. O mercado
varejista de hortifrutigranjeiros passa a ser alvo de empreendimentos
marginais que levam construo de mercados distritais e de uma
feira coberta.
Como em outras cidades brasileiras, o que se observa entre os anos
60 e 70 o surgimento de redes de supermercados para atendimento
s necessidades de consumo das classes mdias urbanas. A reduo do
aparato pblico de abastecimento prejudica principalmente a populao mais pobre.
J em meados dos anos 70 retoma-se, a partir da prpria Cobal, a
preocupao com o abastecimento dessa populao. Em Belo Horizonte, tal preocupao mobiliza a Cmara de Vereadores, que promove, em 1979, um seminrio sobre abastecimento alimentar no municpio. O seminrio identifica nos intermedirios os principais responsveis pelos altos preos dos alimentos e avalia que a Ceasa reforava,
com seu modelo, esse tipo de interferncia no mercado de alimentos.
Como resultado das avaliaes do seminrio, em 1982 a prefeitura
de Belo Horizonte cria a Coordenao de Abastecimento, com a funo de promover a racionalizao do mercado. Na mesma poca, criase aquele que reconhecido como o primeiro programa municipal de
abastecimento alimentar direcionado aos mais carentes: o programa
Alimentao do Povo.
O programa obtm xito durante algum tempo, mas no se sustenta devido no aceitao, por parte dos comerciantes, do tabelamento de preos. O programa relanado ainda na dcada de 80 sob
o nome de Abastecimento a Baixo Custo, conhecido como ABC,
com o objetivo de eliminar a intermediao e controlar os preos.
Tambm esse programa tem seu perodo de xito e de ampliao
da gama de produtos comercializados e de parceiros, passando a en-

101

102

volver as associaes comunitrias. No entanto, com o passar do tempo, no resiste s prticas clientelistas e pouco a pouco perde sua orientao inicial, sendo desativado no incio dos anos 90.
Os anos 80 ficaram com a imagem, tambm no que se refere s
polticas de abastecimento, de dcada perdida. No nvel federal, a Cobal
e a Companhia para Financiamento da Produo (CFP) fundem-se na
Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), coordenadora de um
Plano Nacional de Abastecimento Alimentar considerado pouco efetivo.
A Ceasa tambm no atinge seu objetivo, por no conseguir fazer a aproximao entre o pequeno produtor e o consumidor.
Na dcada de 90, Belo Horizonte se defronta com todos os problemas das grandes cidades brasileiras, como a elevada densidade
demogrfica, os altos nveis de pobreza e indigncia e as taxas expressivas de desemprego. O censo de 1991 estimou para a cidade uma populao total de 2.016.253 habitantes e, para toda a regio metropolitana,
um total de 3.430.309 habitantes. Segundo dados do IPEA, em 1990
existiriam 13,3 % de famlias indigentes4 na regio metropolitana de
Belo Horizonte, representando 8,35% das famlias indigentes do pas.

4. No estudo realizado

Em termos absolutos, isso significaria a existncia de 127.515 famlias

pelo IPEA foram

consideradas

em situao de indigncia na Grande Belo Horizonte. Para a cidade de

indigentes famlias cuja

renda familiar

Belo Horizonte, os nmeros apontam que 10,6 % da populao, ou 62.822

correspondesse, no
mximo, ao valor da
cesta bsica de
alimentos que atende
aos requerimentos
nutricionais
recomendados pela
Organizao das
Naes Unidas para a
Agircultura e a
Alimentao (FAO) e
pela Organizao

famlias, estaria em situao de indigncia (Peliano, 1993).

A gravidade do quadro social do municpio evidenciada se considerados os dados sobre a situao das crianas. Pesquisas locais indicavam que, em Belo Horizonte, 44% das crianas de 0 a 6 anos faziam
parte de famlias cujos chefes recebiam at dois salrios mnimos.
Outros 21,4 % eram membros de famlias cuja renda dos chefes alcanava, no mximo, um salrio mnimo ( CMCA, 1994).

Mundial de Sade
(OMS), para a famlia

O abastecimento alimentar definido como prioridade em Belo

como um todo.

Horizonte a partir de maro de 1993, na gesto do prefeito Patrus

Ananias, do Partido dos Trabalhadores, com o diagnstico de que a
falta ou a descontinuidade de polticas de abastecimento nas trs esferas do governo comprometiam a justa distribuio de alimentos no
municpio. Logo aps sua posse, o ento prefeito, tendo como vice
Clio de Castro, atual prefeito, cria a Secretaria Municipal de Abaste-

cimento (SMAB) e libera recursos para viabilizar os trabalhos necess-

103

rios. Foram tambm projetados e implantados os programas que atualmente esto em em execuo e expanso.

2 A experincia de Belo Horizonte

2.1 A Secretaria Municipal de Abastecimento

A Secretaria divide-se em trs Departamentos: o de Defesa e Promoo do Consumo Alimentar; o de Gerenciamento do Sistema de
Abastecimento e o de Incentivo Produo de Alimentos Bsicos. Alm
destes, a Secretaria conta com um Departamento de Administrao e
Finanas, responsvel pelas atividades-meio. Entre 1993 e 1996, inte-

5. O Conselho Municipal

grava ainda a estrutura da Secretaria, exercendo funes consultivas, o

de Abastecimento e
Segurana Alimentar foi

Conselho Municipal de Abastecimento e Segurana Alimentar, com-

criado por meio de lei

municipal em 17 de

posto por representantes da prpria Secretaria, de outros rgos da

outubro de 1994, tendo

atuado com sua primeira

prefeitura e da sociedade civil organizada.5

formao at 1996. Apesar

de terem sido feitas

Considerando-se o mbito de sua atuao, a Secretaria Municipal

de Abastecimento possui um quadro tcnico reduzido e bem qualificado para as atividades que executa6 . Em 1999, o rgo contava com
135 funcionrios, tanto do quadro permanente como do conjunto de
comissionados da prefeitura. Importante destacar que poucas foram

referncias positivas em
relao experincia, o
Conselho no havia sido
reconduzido at a data de
coleta dos dados para este
trabalho. No foi possvel
obter respostas objetivas
sobre as causas para tal
indefinio.

as contrataes necessrias para montar e manter a Secretaria, optando-se, desde a implantao, pela transferncia de funcionrios de ou-

6. Em 1996 a Secretaria
Municipal de

tros rgos e pela contratao de servios terceirizados, que hoje so-

Abastecimento contava
com 22 tcnicos de nvel

mam 126 colaboradores.

superior, a saber: oito

nutricionistas, seis

Isso se explica pelo fato de a Secretaria nunca ter sido considerada

a unidade executora dos programas. Trata-se de um rgo que coordena, regula e supervisiona a poltica de abastecimento, realizada por
meio dos programas que esto sob responsabilidade de rgos
especializados da prefeitura, ligados s reas de sade, educao, desenvolvimento social, meio ambiente, etc. A presena da Secretaria
ganha visibilidade e se multiplica muito, portanto, graas ao articulada e convergente com outros rgos e programas da prefeitura e s
parcerias com produtores (intermediadas pela Empresa de Assistncia

assistentes sociais, dois

administradores, dois
bilogos de alimentos e
quatro economistas.

104

Tcnica e Extenso Rural Emater), com os permissionrios dos programas de comercializao direta, com a Universidade, com associaes comunitrias e cooperativas.
A Secretaria tambm no grande em termos oramentrios, o
que apontado pela equipe como um dos obstculos para a ampliao
da cobertura dos programas. Em 1998, os recursos oramentrios destinados implementao da poltica somaram R$ 13,4 milhes, o equivalente a 0,95 % do oramento da prefeitura.
2.2 Os programas em execuo: as proposies e as realizaes
2.2.1 Produo

So seis os programas sob responsabilidade do Departamento de

Incentivo Produo de Alimentos Bsicos da Secretaria Municipal de
Abastecimento, conforme destacado na figura 1, anexa. Em conjunto,
esses programas buscam aumentar a disponibilidade, principalmente,
de hortifrutigranjeiros. O abastecimento desse tipo de produto foi apontado como um problema, devido distncia das regies produtoras e
ao espao deixado para ao dos intermedirios.
O Programa Campanha da Safra foi o primeiro a ser implantado
pela atual gesto municipal. Considerando seu objetivo de viabilizar o
escoamento de produtos em poca de colheita, o programa s funcionava de acordo com o calendrio agrcola, isto , de forma intermitente e com poucos produtos disponibilizados. Implantou-se, ento, o
Direto da Roa.
Em 1995, o Direto da Roa contava com 34 pontos de
comercializao. Hoje so 60 pontos de comercializao fixos, atendendo a todas as nove regies da cidade, o que caracteriza um aumento significativo do contato com a populao, assim como da incorporao de produtores ao programa e ao mercado. O convnio entre a Secretaria e a Emater viabiliza, segundo os tcnicos, tanto a identificao de pequenos produtores como a orientao tcnica.
Os pontos so barracas padronizadas, com a identificao do programa, que ocupam espaos previamente definidos a partir de uma
negociao entre a Secretaria, a Administrao Regional e a empresa
de trfego da cidade, a BHtrans. Os preos dos produtos so afixados

FIGURA 1

Secretaria Municipal de Abastecimento, Departamento de Incentivo

Produo de Alimentos Bsicos:
Programas em execuo e suas principais caractersticas, 1999

105

106

em tabelas e podem variar apenas dentro de uma determinada faixa,

sendo maiores que os cobrados pela Ceasa e menores que os do mercado em geral. Segundo os produtores entrevistados, a fiscalizao dos
preos sistemtica e a margem de lucro adequada.
Em cada barraca, so expostos os laudos das ltimas anlises realizadas para detectar a presena de coliformes fecais e de salmonela na
gua utilizada para manejo das hortas. Os produtores e vendedores
responsveis pela barraca usam vesturio padronizado com logotipo
do programa, de forma a no serem confundidos com camels.
Comercializam-se tambm, junto aos hortifrutigranjeiros, peas
do artesanato regional, mel, biscoitos. Trata-se de um trabalho complementar realizado pelo programa. Tcnicos da Secretaria e da Emater,
em visitas de superviso aos locais de produo, identificam esse trabalho artesanal e orientam os envolvidos com a atividade para o aperfeioamento do produto, bem como para a confeco da embalagem e
para a rotulagem, a fim de conquistar espao no mercado.
O programa integra 31 produtores, oriundos de 10 municpios. Dessa
forma, transcende o municpio de Belo Horizonte, atuando tambm como
mecanismo de gerao de renda e de fixao do homem no campo.
Os produtores destacam, como ponto positivo de sua integrao
ao programa,7 que j dura cerca de trs anos, o fato de contarem com
um mercado definido para colocao de seus produtos e de no venderem mais fiado. Segundo os produtores, a vida melhorou muito e os

7. Foram entrevistados
produtores em um dos

planos so de ampliao da rea plantada.

pontos de
comercializao e num

O presidente da Associao de Produtores Rurais informou que, a

stio localizado no
municpio de Mrio

partir da integrao a esses programas, os pequenos produtores tm maior

Campos

estmulo para diversificar a produo e maior zelo com o manejo, j que

8. Mrcio Jos da Silva,

presidente da
Associao de
Produtores Rurais, em
entrevista concedida
para a autora em 30 de
julho de 1999.

h a garantia de mercado sem a interferncia dos atravessadores.8

O Programa Armazm da Roa tem uma lgica de funcionamento
semelhante do Direto da Roa no que se refere ao apoio aos pequenos
produtores e ampliao das fronteiras de ao da Secretaria, envolvendo hoje cerca de 24 municpios. Difere, no entanto, no mix de produtos comercializados, em geral doces caseiros, mel, e alimentos naturais como arroz integral, acar mascavo, ervas desidratadas, etc., alm
de artesanato regional em cermica, tecelagem, etc. Os pontos podem

ser fixos, localizados em espaos gerenciados pela Secretaria, como os

mercados distritais, ou mveis, como os eventos e feiras. Mais recentemente, iniciou-se a implantao de pontos de comercializao em
locais como agncias dos Correios e da Caixa Econmica Federal, com
bons resultados para produtores e consumidores.
Tanto o Programa Armazm da Roa como o Direto da Roa contm estmulos e orientaes da Secretaria e da Emater para a organizao dos produtores em associaes e cooperativas. Dentre as estratgias adotadas para ampliar a adeso dos produtores ao Programa,
incluem-se a orientao tcnica, a oferta de meio de transporte para a
produo e a realizao de fruns municipais envolvendo produtores e
prefeituras locais. Dessa forma, busca-se aumentar suas possibilidades
de manter uma oferta adequada de produtos com custos reduzidos,
como tambm viabilizar a apropriao coletiva de tecnologia para o
lanamento dos novos produtos e o aperfeioamento dos j existentes.
A Central de Abastecimento Alimentar (CAM) ocupa o espao de
uma antiga feira tradicional da cidade e demonstra a busca da
institucionalizao das relaes entre os pequenos produtores rurais e
a Secretaria a partir dos programas acima referidos (Coelho, 1996).
No equipamento de cerca de 10 mil m2 convivem o comrcio varejista
e o atacadista.
Para viabilizar o funcionamento da Central, a Secretaria, juntamente com a Emater e as prefeituras dos municpios de origem dos
produtores, vm desenvolvendo um projeto denominado Parcerias
Intermunicipais para Comercializao Direta. Esse projeto incorporou as estratgias do Direto da Roa, implicando uma parceria entre a
Secretaria Municipal de Abastecimento, a Emater e as prefeituras para
a identificao e organizao dos pequenos produtores em cooperativas ou associaes, de forma a melhorar suas condies de participao de um mercado fixo de hortifrutigranjeiros
O Programa de Hortas Escolares e Comunitrias est presente em
todas as regies do municpio, totalizando este ano cerca de 68 hortas,
sendo 30 em reas de associaes e creches e 38 em escolas municipais. Alm de garantir o auto-abastecimento e de melhorar a qualidade da merenda escolar, este programa associa a preocupao ambiental

107

108

difuso de tcnicas para cultivo de hortalias. Nas escolas, tem servido tambm integrao de alunos que apresentam problemas disciplinares e de aprendizagem.
Em tais escolas, o contedo de vrias disciplinas como cincias,
matemtica, portugus aplicado ao manejo da horta. A merenda
escolar tem sido enriquecida com produtos da horta. Excedentes de
produo so comercializados entre famlias moradoras prximas
escola e os recursos so destinados a atividades estudantis extracurriculares. A Emater apia tambm este projeto.
Esse tipo de iniciativa muitas vezes esbarra nos custos do adubo e na
falta de espao para cultivo nos quintais das residncias. Por isso, h a
preocupao com o desenvolvimento de espaos alternativos de produo, como pneus, garrafas plsticas de refrigerantes, sucatas da construo civil (tubos de pvc, tijolos cermicos, etc.). Os resultados dessa iniciativa so divulgados em eventos, juntamente com folheto explicativo no
qual consta um telefone para acesso a mais informaes.
De forma semelhante, o Programa Pr-Pomar distribui gratuitamente em eventos mudas de rvores frutferas. Um dos objetivos o de
recuperar a rea verde da cidade. O Programa Bolsa Verde segue a linha
dos programas que aproximam produtores e consumidores, identificando demandas de grandes consumidores como hospitais, sacoles e
restaurantes e avaliando o potencial de oferta pelos produtores.
Para todos esses programas existem mecanismos de acompanhamento dos resultados e uma preocupao em aperfeioar os meios de
avaliao, inclusive a partir de apoios externos.
2.2.2 Comercializao

Nessa rea, a Secretaria Municipal de Abastecimento tem como

objetivo geral implementar uma poltica de regulao de preos no
mercado de gneros alimentcios da cidade, por meio da ao complementar de oito programas. Esse conjunto de programas est sob responsabilidade do Departamento de Gerenciamento do Sistema de
Abastecimento. A figura 2, anexa, sintetiza as principais caractersticas
desses programas.
O Programa AbasteCer recupera a proposta do extinto programa

FIGURA 2

Secretaria Municipal de Abastecimento, Departamento

de Gerenciamento do Sistema de Abastecimento:
Programas em execuo e suas principais caractersticas, 1999

109

110

ABC (Abastecimento a Baixo Custo) dos anos 80. O programa abrange atualmente uma rede de 15 pontos fixos9 , atendendo s nove regies de comercializao existentes na cidade. Os pontos funcionam
como mini-mercados de hortifrutigranjeiros, carnes e pescados, podendo contar ainda com equipamentos tipo mercearia, barraca fixa de
biscoitos e caf. Os equipamentos so padronizados e construdos pelos prprios permissionrios, selecionados a partir de licitao pblica.
Segundo os permissionrios entrevistados, a construo do equipamento de acordo com as normas custa entre R$ 15 mil e R$ 20 mil e a taxa

9. Em 1993 havia seis

pontos de
comercializao, os
mesmos do antigo ABC
(Coelho, 1996)

de permisso de uso est em R$ 300,00 por ano. Do conjunto de produtos

ofertados, 21 constam do contrato de permisso e tm os preos
monitorados pela Secretaria, admitindo-se uma margem de lucro de at
18%. Para outros produtos, no obrigatrios, a margem de lucro pode

10. No Comboio o
preo do Kg estava, em

chegar a 30%. Os permissionrios contatados consideram que, mesmo

julho de 1999, entre R$

0,29 e R$ 0,35,

com os controles, a insero no programa um bom negcio.

enquanto nos sacoles

prximos os preos
giravam em torno dos
R$ 0,69, R$ 0,89/Kg.

O Programa Comboio do Trabalhador tem a mesma lgica do programa Abastecer, mas introduz a estratgia da mobilidade na busca da
aproximao com populaes mais carentes. Trata-se de um programa
j premiado pelo Gesto Pblica e Cidadania no ciclo de premiao
de 1997. Os recursos ento recebidos a ttulo de prmio financiaram o
novo projeto arquitetnico do equipamento.
No centro urbano existem pontos-ncoras que atendem de segunda sexta-feira. Os permissionrios devem, como contrapartida, deslocar-se nos finais de semana para pontos mveis em reas perifricas,
no to atrativas comercialmente, selecionadas pela Secretaria segundo critrios sociais e econmicos ou por demanda das comunidades. .
Nos pontos do Comboio h um mix de verduras, legumes e frutas
vendidos a um preo nico, como se verifica nos sacoles da rede privada.10 Diante dos preos inferiores cobrados na rede do Comboio, a
instalao de um destes equipamentos leva os sacoles privados a promoverem ofertas peridicas, com descontos.
O Programa de Mercados e Feiras (feiras-livres, feira-modelo e feira-coberta) destaca-se por centralizar a gesto desses espaos tradicionais de comercializao dos hortifrutigranjeiros, ao contrrio do que
geralmente acontece em outros municpios, onde cada tipo de feira ou

mercado gerido por um rgo. Em Belo Horizonte, a gesto de todos

esses espaos est sob o comando da Secretaria Municipal de Abastecimento, portanto como parte de uma poltica geral de abastecimento. Alm disso, existe a tentativa de revitalizar um tipo de comrcio de
bairro que foi desmontado pela concorrncia dos supermercados desde os anos 70 em todo o pas: os espaos so multifuncionais, por inclurem tambem oportunidades de lazer e de cultura, como apresentaes musicais e outras manifestaes artsticas, desenvolvidas a partir dos restaurantes regionais neles instalados. Os preos cobrados sugerem que no existe, neste caso, preocupao com o controle pblico
dos preos.
O Programa Cesto Popular foi concebido desde o incio para atender as famlias mais pobres, a partir das discusses do Conselho Municipal de Abastecimento Alimentar. O objetivo colocar disposio de
uma populao previamente cadastrada, composta por famlias que tenham rendimento mensal de at dois salrios mnimos e residam nos
bolses de misria da cidade, produtos da cesta bsica, com preos subsidiados em at 45%. A lista de produtos contempla 22 itens, incluindo
gneros alimentcios, de limpeza domstica e de higiene pessoal.
Em julho de 99, o custo total de todos os produtos da cesta, nas
quantidades mximas definidas, era de R$ 16,44 nos locais em que
funcionava o programa. De acordo com a pesquisa de preos de mercado realizada pelo Programa Cesta Bsica, o custo mdio normalmente seria de R$ 29,83.
Para cadastrar as famlias, a Secretaria Municipal de Abastecimento
trabalha de forma articulada com a Secretaria de Desenvolvimento Social, com a Associao Municipal de Assistncia Social (Amas), com Associaes Comunitrias e com as Administraes Regionais. Identificadas as
famlias, a Secretaria de Abastecimento cadastra os interessados e instala
um ponto em um nibus adaptado com prateleiras aramadas. Em alguns
casos, a comunidade cede uma das salas de sua associao para instalar o
ponto. De qualquer forma, o ponto no fixo e se estabelece de acordo
com um calendrio divulgado na comunidade.
Mais recentemente, o Cesto passou a cadastrar tambm os
beneficirios do Programa Executivo Bolsa-Escola (Pebe), institudo

111

112

pela Prefeitura em 1997 e gerenciado pela Secretaria Municipal de

Educao. No momento, o Cesto est presente em todas as regies
do municpio, com seus 28 pontos de comercializao, tendo cadastrado at abril deste ano 3.901 familias (Prefeitura, 1999).
O Programa Cesta Bsica tem duas dimenses. Ao compor uma
cesta bsica de acordo com os hbitos alimentares locais e ampli-la
para 45 produtos, incluindo os de limpeza domstica e de higiene pessoal, esse Programa busca ampliar a noo de direito ao acesso. Por
outro lado, a pesquisa e divulgao sistemtica e de mltiplas formas
dos preos dos produtos da cesta bsica orienta o consumidor sobre as
melhores oportunidades, aumentando a concorrncia e atuando de
forma indireta como instrumento de regulao do mercado.
A maioria dos programas voltados Comercializao conta com
mecanismos de acompanhamento, os quais, em 1999, estavam passando por um processo de aperfeioamento, visando melhoria das
formas de coleta e tratamento dos dados.
2.2.3 Consumo

O Departamento de Defesa e Promoo do Consumo Alimentar

gerencia diretamente um conjunto de seis programas, mas existem tambm os que, com o apoio da Secretaria de Abastecimento, esto sob
responsabilidade de outras Secretarias (como a de Desenvolvimento
Social). O Departamento cuida tambm das atividades de educao
alimentar de carter preventivo e corretivo. A figura 3, anexa, apresenta os programas e sua caractersticas principais.
Os programas voltados ao Consumo no so novos, nem adotam estratgias inovadoras de ateno populao mais carente e desnutrida. A diferena parece estar na forma de operar e de gerir os recursos envolvidos. Neste sentido, destacam-se os programas de Alimentao do Escolar e de Preveno e Combate Desnutrio.
O Programa de Alimentao do Escolar o mais antigo e conhecido
de todos. Iniciado no Brasil em 1954, sob o nome de Campanha Nacional de Alimentao Escolar, nos ltimos anos experimentou um processo efetivo de descentralizao em nvel nacional. Os municpios
brasileiros passaram a receber os repasses do Fundo Nacional para o

FIGURA 3

Secretaria Municipal de Abastecimento, Departamento

de Defesa e Promoo do Consumo Alimentar:
Programas em execuo e suas principais caractersticas, 1999

113

114

Desenvolvimento da Educao (FNDE), calculados com base no nmero de alunos matriculados no ano letivo anterior. Para cada aluno
matriculado, o municpio recebe R$ 0,13 e tem autonomia para decidir o que oferecer como alimentao, atendidos alguns critrios de
qualidade nutricional e sanitria.
Em geral, esses recursos so administrados pelas Secretarias Municipais de Educao, responsveis pela gesto da merenda escolar. Em
Belo Horizonte os recursos passaram, na prtica, a ser geridos pela Secretaria Municipal de Abastecimento, desde que esta foi criada.
Desde o incio, seguindo o disposto na lei orgnica municipal, a
Secretaria da Educao entendeu que as despesas relativas alimentao no eram de sua competncia. Porm, os diretores de escola, os
professores e, especialmente, as merendeiras, resistiram idia de transferir para outra secretaria municipal a orientao, o gerenciamento e a
avaliao desse trabalho. O problema foi solucionado com a definio
precisa das competncias de cada rgo e com estratgias de qualificao do pessoal de ponta. Segundo uma das funcionrias do Servio de
Merenda Escolar da Secretaria Municipal de Abastecimento, hoje j
no existem problemas na relao entre as Secretarias para a operao
do programa.
A Secretaria Municipal de Abastecimento instala o refeitrio e
adquire os alimentos no sistema centralizado de compras, assim como
os uniformes a serem utilizados pelos funcionrios. A Secretaria tambm padroniza os cardpios e treina o pessoal que prepara e fornece
a refeio. Este servio terceirizado, contratado por meio da Secretaria de Educao. O Programa sistematicamente supervisionado
por um grupo de 40 supervisoras de alimentao, que tambm atuam em outros programas do Departamento em execuo na mesma
Administrao Regional.
Sob responsabilidade do Servio de Merenda Escolar da Secretaria
Municipal de Abastecimento, o Programa est presente em todas as
175 escolas municipais, o que significa o atendimento de 153.864 estudantes. A refeio fornecida deve conter 350 Kcal, com nove gramas
de protena, segundo norma legal definida no mbito do Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valori-

zao do Magistrio (Fundef) e pelo Ministrio da Educao.

115

Em 1995, em uma ao articulada que envolveu tambm a Secretaria da Sade, realizou-se um levantamento sobre o estado nutricional
dos estudantes. Os casos de desnutrio identificados foram encaminhados aos Servios de Sade e as escolas com maior ndice de desnutrio passaram a contar com uma suplementao lctea (leite com aveia,
leite com farinha enriquecida, por exemplo), fornecida ao aluno assim
que ele chega escola. Hoje so 20 as escolas, localizadas em bolses de
misria do municpio, que contam com este programa especial.
Considerando que a merenda escolar , em muitos casos, a nica
refeio completa para grande parte dos estudantes mais pobres, a Secretaria de Abastecimento vem implantando a oferta da merenda tambm nas frias, com o programa Alimentao nas Frias. As escolas
podem aderir ou no ao programa, desde que a responsabilidade de
abrir a escola e produzir a refeio seja do pessoal da Secretaria de
Educao. A meta da Secretaria de Abastecimento estender o pro-

11. Farinha enriquecida:

grama para todas as escolas.

farinha de trigo torrada,

farelo de trigo peneirado

O Programa de Preveno e Combate Desnutrio executado

por meio da articulao entre a Secretaria Municipal de Abastecimento, a de Sade e o Ministrio da Sade. Neste caso, o sistema de
sade que identifica os beneficirios, quantifica e distribuiu o benefcio. A Secretaria de Abastecimento adquire no sistema centralizado
de compras os produtos que caracterizam a suplementao alimentar,
distribuindo-os pelas unidades de sade.
O programa distribui farinha enriquecida, farinha enriquecida especial11 e leo, em quantidades que variam segundo a faixa etria e o
estado fisiolgico do beneficirio. Dados da Secretaria de Abastecimento registram a cobertura diria de 8.557 beneficirios cadastrados
em 141 equipamentos conveniados, incluindo-se a Centros de Sade
e entidades filantrpicas.
O uso da farinha enriquecida tem boa aceitao e apresenta resultados bastante satisfatrios na recuperao de crianas que estavam
desnutridas, segundo informaes da equipe responsvel pelo programa. As farinhas adquiridas pela Secretaria de Abastecimento so produzidas por indstrias e por grupos comunitrios integrados em pro-

e torrado, fub torrado,

p de casca de ovo e p
de folha de mandioca.
Farinha enriquecida
especial: farinha
enriquecida adicionada
de leite.

116

jetos de gerao de emprego e renda. Segundo os tcnicos envolvidos

na iniciativa, toda a produo submetida ao controle de qualidade e
fiscalizao constante. O produto tambm distribudo no programa de Assistncia Alimentar para creches conveniadas, asilos, etc., alm
de ser livremente comercializada em pontos de venda dos programas
Comboio e Abastecer.
O Programa de Assistncia Alimentar amplia o espao de atuao

da Secretaria de Abastecimento. Nas creches beneficirias do programa, por exemplo, o rgo orienta a preparao do cardpio, informando, inclusive, as quantidades de cada item de acordo com a faixa etria.
A Secretaria tambm fornece os produtos e treina o pessoal que manipula os alimentos. As supervisoras de alimentao da Secretaria acompanham o trabalho. O objetivo suprir todas as necessidades calricas
do grupo em quatro refeies dirias. Dados da Secretaria informam
que, em maio de 1999, 222 creches eram atendidas, com uma cobertura mdia diria de 36.199 crianas.
O Restaurante Popular de Belo Horizonte no uma iniciativa

nova, mas sim a retomada de uma histria que comeou nos anos 50.
Em sua histria mais recente, o Restaurante Popular funcionou entre
1989 e 1992. A gesto municipal da poca optou por alugar o equipamento a agentes privados, os quais detinham autonomia total para
gerenciar o servio. A experincia no foi bem avaliada e o restaurante
foi fechado. Entre 1992 e 1994 o equipamento passou por reformas,
tendo sido reinaugurado em julho de 1994.
Os problemas com a gesto do restaurante vm sendo superados
pela adoo de um modelo hbrido, que articula o pblico e o privado.
A gerncia do servio pblica, por intermdio da Secretaria de Abastecimento, que terceiriza a execuo e a contratao de mo-de-obra.
Buscou-se, dessa forma, liberar a Prefeitura de problemas que poderiam ocorrer caso o empreendimento no desse certo e ela passasse a
contar com funcionrios pblicos ociosos. O contrato terceirizado tambm permite gerenciar melhor a alta rotatitividade da mo-de-obra
que caracteriza essa atividade. A Secretaria de Abastecimento mantm a responsabilidade pela superviso de todo o servio e o controle
financeiro do Programa.

Em julho de 1999, trabalhavam no restaurante um total de 57

117

funcionrios, desde o nvel tcnico (administrador e nutricionista) at

o operacional (cozinheiros e pessoal para manuteno, por exemplo).
Com uma rea de 600 m2, situada prximo Rodoviria, o Restaurante Popular tem capacidade para 460 pessoas por turno de refeio. O
Restaurante fornece duas refeies por dia. O cardpio tem rodzio
mensal e pretende oferecer de 1.000 a 1.200 calorias/dia. Elaborado por
nutricionistas, o cardpio contempla um prato protico com guarnio,
salada crua ou cozida, arroz e feijo, uma sobremesa (fruta ou doce) e
um copo de suco. O almoo, no horrio das 10:30 s 14:00 h, custa R$

12. Consulta pgina da

Secretaria de

1,00 e um caldo ou sopa, das 17:00 s 20:00 h, custa R$ 0,50. H ainda

Abastecimento na
Internet (www.

a opo pela compra de um marmitex com preo de R$ 1,50. Os preos

belohorizonte.mg.gov.br/
siga/smabpp.htm)

vm sendo mantidos desde 1994.12 Entre 1995 e 1998, houve um cres-

confirmou a manuteno
dos preos das refeies

cimento de cerca de 80% do nmero de usurios do restaurante, passan-

at pelo menos janeiro

de 2000, data da ltima

do de uma mdia de 1.757 para 3.195 usurios por dia.

atualizao.

Os custos so subsidiados pela Prefeitura, j que o custo da refeio em 1998 alcanou R$ 1,42. O financiamento se faz com recursos
da Prefeitura (em 1998, 30% dos gastos totais) e dos usurios (em
1998, 70 % dos gastos totais). Os gastos e a receita so divulgados num
mural de informaes, no prprio Restaurante.

13. No foi possvel

contatar os
representantes da
Associao quando da
visita, porque eles
estavam mobilizados na
coleta de assinaturas
para um abaixo-

O Restaurante articula-se com outros programas do municpio.

assinado contra os altos

salrios dos deputados

Por exemplo: toda a sobra limpa doada para o Albergue Municipal

estaduais. O movimento
surgiu no entorno do

(programa de atendimento populao de rua, sob responsabilidade

Restaurante.

da Secretaria de Desenvolvimento Social) e o lixo encaminhado

produo de adubo para as hortas comunitrias.
A clientela diversificada, composta por famlias, moradores de
rua, comercirios, crianas e adolescentes que vivem nas ruas, idosos,
etc. Os usurios participam da gesto por meio da Associao dos Usurios e podem depositar sugestes em caixas espalhadas pelo local.13
O Programa de Distribuio de Cestas Bsicas visto pelo setor

responsvel como algo emergencial e transitrio, atendendo clientela de programas de outros rgos da prefeitura. A Secretaria de Abastecimento compra, armazena e distribui as cestas para a populao
indicada pelos programas. A articulao com a Secretaria de Desenvolvimento Social pressupe a distribuio de 500 a 600 cestas por

118

ms, sendo uma cesta/ms por famlia por um perodo mximo de

quatro meses, durante o qual esta Secretaria busca inserir o chefe da
famlia no mercado de trabalho.
O Programa trabalha com dois tipos de cesta bsica: a mnima,
com um custo de R$ 12,75 e a grande, custando R$ 25,68.14 Todo o
Programa financiado com recursos da Prefeitura. Em mdia, so 150
cestas grandes por ms para os programas de gerao de trabalho e
para entidades carentes e 780 cestas mnimas para outros projetos (prin-

14. A cesta classificada

como mnima compese de 5 kg de arroz, 1
kg de feijo, 2 kg de
acar, 1 kg de farinha
de mandioca, 1 kg de
canjiquinha, 1 kg de
fub, 1 kg de macarro,

cipalmente da Associao Municipal de Assistncia Social e da Secretaria de Desenvolvimento Social) focalizando crianas e adolescentes
com trajetria de vida na rua, entre outros grupos prioritrios. Em meses
de chuva, o nmero de cesta mnimas aumenta, sendo distribudas
500 cestas para desabrigados e tambm refeies em marmitex para

1 lata de leo, 1 kg de
sal e 250 g de caf. A

populaes em situao de remoo das reas de risco das enchentes.

cesta grande
composta de 10 kg de

O Programa de Educao para o Consumo busca ser uma refern-

arroz, 2 kg de feijo, 5
kg de acar, 2 latas de

cia para a produo e divulgao de informaes em alimentao e

leo, 1 kg de sal, 1,5 kg

de macarro, 1 kg de

nutrio, mas tambm interage com quase todos os demais programas

fub, 1 kg de
canjiquinha e 2 kg de
farinha de mandioca.

da Secretaria de Abastecimento e de outras secretarias. O eixo condutor do material educativo que vem sendo produzido e distribudo a
concepo da alimentao como direito. O programa objetiva alcanar
a populao de forma indireta, pela disseminao de material educativo,
como cartilhas e folhetos, e de forma direta, nas oficinas de alimentao que podem ocorrer por iniciativa do setor responsvel ou por demanda dos interessados. As informaes produzidas pelo programa so
freqentemente aproveitadas pela imprensa.
Para todos os programas que envolvem aquisio de gneros, em qualquer uma das dimenses de interveno da Secretaria de Abastecimento,
a oportunidade de implementar uma poltica ampla com recursos limitados derivou de decises estratgicas, tomadas desde o incio. Dentre o
conjunto de medidas, destaca-se a mudana ocorrida nos critrios de licitao. O rgo no trabalha com a lgica do menor preo, hegemnica na
administrao pblica mas sim com o maior desconto proposto em relao a uma tabela de referncia (para hortifruti, preos da Ceasa e para
outros produtos, tabela de preos mdios da Secretaria).

Por outro lado, a lei orgnica municipal descentralizou as compras

consideradas especficas, isto , que s interessam a determinados rgos. A compra de alimentos em geral foi considerada compra de produto especfico, podendo, desta forma, ficar centralizada na prpria
Secretaria de Abastecimento. Se assim no fosse, as compras de alimentos para os programas estariam submetidas ao ritmo, aos critrios
e s prioridades da Secretaria da Administrao. Com isto, a Secretaria de Abastecimento ganhou agilidade e poder de deciso. O rgo
vem conseguindo manter o compromisso de pagar rigorosamente em
dia os fornecedores, o que tambm o qualifica no mercado, levando
ampliao do nmero de fornecedores interessados na concorrncia.

3 Analisando a experincia: inovao,

sustentabilidade e reprodutibilidade

Para essa anlise, definiu-se uma escala contnua com trs valores,
os quais resumiriam, na perspectiva da autora, os alcances da experincia em relao inovao, sustentabilidade e reprodutibilidade. A
escala utilizada considerou como possveis para cada categoria observada resultados de alto, mdio e baixo grau. Os resultados de mdio e
baixo grau foram considerados com relao distncia entre o observado e o que seria desejvel, qualificado como alto. Em alguns casos
considerou-se a possibilidade de posies intermedirias na escala,
como por exemplo alto-mdio grau.
3.1 Grau de inovao: alto

Para a valorao nessa categoria, considerou-se que a experincia

observada tem um grau mdio-alto de originalidade. A poltica em anlise no foi a primeira e no a nica nesta direo. O municpio de Santos
(SP) e o Estado do Paran desenvolveram programas nesta linha. Mas o
Programa de Belo Horizonte no reproduz aquelas experincias. Foram
desenvolvidas estratgias prprias, considerando o que j existia de experincia e equipamentos existentes para interveno nessa rea.
Avaliou-se que a experincia merece valorao mxima no que se refere produo de alternativas de respostas para problemas e grupos sociais

119

120

relevantes. A poltica articula de forma original e responsvel programas

focalizados, que so minoritrios no conjunto, e programas universais. As
aes revelam conhecimento e sensibilidade para os problemas de alimentao e nutrio, mas tambm para outros problemas sociais , assim como
denotam que a Secretaria Municipal de Abastecimento agiu a partir de
estudos e anlises sobre a situao a ser enfrentada.
Da mesma forma, a poltica alcanou grau mximo nas avaliaes
referidas responsabilidade na utilizao de recursos pblicos, introduo de mudanas qualitativas em relao a prticas anteriores e valorizao do cidado.
Quanto gesto dos recursos o que se observa que as inovaes
implementadas so a base da viabilidade de toda a ao. Recursos
humanos, materiais, tcnicos e financeiros encontram-se submetidos ao interesse pblico e parece haver uma preocupao em prestar
contas populao.
Mudanas em relao a prticas anteriores e tradicionais de gesto
pblica parecem ser um dos pontos mais fortes da poltica. H uma variedade de formas de relao do pblico com o privado e em todas tem-se
a impresso que o interesse pblico orienta as decises. As parcerias so
essenciais, assim como a articulao interna com outros rgos, polticas
e programas da prpria prefeitura. A equipe pequena e se desdobra,
demonstrando bom conhecimento de toda a ao da Secretaria e prazer
no trabalho. Existem sistemas de acompanhamento e avaliao.
Quanto ao cidado, a poltica tende para uma prtica emancipatria,
informada pela noo de acesso a direitos bsicos. Existe articulao de
benefcios diretos e indiretos, preocupao com a educao para a cidadania alimentar e muitos pontos de contato com a populao em geral.
3.2 Grau de sustentabilidade: alto

Em termos de sustentabilidade econmica, observa-se que a poltica tem grande capacidade de sustentao, por direcionar para objetivos conhecidos e declarados recursos que antes estavam dispersos, submetendo-os a novas formas de gesto. Na dimenso poltica, a experincia se destaca por estar se ampliando desde o governo anterior, sem
sofrer descontinuidade. Mecanismos de licitao pblica para todas as

compras e para a seleo de permissionrios reduzem o espao para

prticas clientelistas. Na dimenso socioambiental, a poltica pode ser
considerada exitosa, porque tem grande visibilidade, o que favorece o
controle social. Parece improvvel que se possa fechar o Restaurante
Popular, pontos do Comboio ou do Cesto Popular, por exemplo, sem
gerar reclamaes por parte da populao. A articulao da Secretaria
de Abastecimento com a Secretaria do Meio Ambiente d o tom da
preocupao ambiental, percebida em vrios programas.
3.3 Grau de reprodutibilidade: mdio - alto

A poltica de segurana alimentar de Belo Horizonte constitui uma

tima referncia para outros municpios e para os Estados, embora
resulte de uma determinada conjuntura poltica e de um conhecimento
acumulado sobre a questo. A adoo de suas prticas requer grande
disposio para enfrentar interesses consolidados.

4 Consideraes finais

possvel, para uma instncia subnacional de governo, buscar a

operacionalizao de um conceito to amplo quanto o de segurana
alimentar, mesmo na ausncia de polticas nacionais que caminhem
na mesma direo? A experincia de Belo Horizonte ensina que para
tanto o essencial a vontade poltica de mudar o perfil da gesto pblica e a criatividade para faz-lo. Recursos existem, mas esto dispersos
em programas e rgos que atuam sem uma direo definida. No caso
da capital mineira, a direo foi dada e vem sendo mantida.
Outro ensinamento que se obtm da experincia que para implantar uma poltica como essa no h necessidade de uma grande
estrutura administrativa. A Secretaria Municipal de Abastecimento
de Belo Horizonte pequena em oramento, em pessoal e em espao
fsico. No entanto, grande onde precisa s-lo: na poltica que produz
e na distribuio de servios para a comunidade. Para crescer, a Secretaria dialoga com outros rgos e programas pblicos, com o setor
privado, com as entidades filantrpicas e com a comunidade em geral.
Dessa forma, alm de seus objetivos referentes ao abastecimento ali-

121

122

mentar, a poltica atua de forma indireta na rea de gerao de emprego e renda, qualificao de mo-de-obra para o mercado de trabalho,
desenvolvimento de tecnologias simplificadas e ecologicamente sustentveis, fixao da famlia no campo, etc.
Os programas implantados na capital mineira mostram ainda que
o fato de serem voltados para os pobres no implica necessariamente a
existncia de uma poltica tambm pobre. A poltica aqui analisada
rica em estratgias, algumas delas contempladas neste artigo. O padro de gesto adotado permite que outros parceiros sejam identificados e que sejam abertos novos caminhos ao longo do processo de
implementao da poltica.
No houve necessidade de criar uma instncia que integrasse os diversos programas dos diferentes departamentos da administrao municipal. Como a estrutura enxuta o dilogo entre os programas acontece
com facilidade, tem-se a impresso de que todos conhecem a maneira
pela qual seus trabalhos integram o conjunto de aes da Secretaria.
Por todas essas razes, a poltica implantada em Belo Horizonte
desperta a esperana de que a segurana alimentar possa ser uma meta
exeqvel, beneficiando milhes de brasileiros que vivem situaes de
pobreza e desnutrio.

Referncias Bibliogrficas
CMCA - Conselho Municipal da Criana e do Adolescente. Diagnstico: criana e
adolescentes em Belo Horizonte. Belo Horizonte: Prefeitura de Belo Horizonte, 1994
COELHO, Magda Prates (coord.). A Poltica de Abastecimento Alimentar da Prefeitura
Municipal de Belo Horizonte (Minas Gerais - Brasil). Rio de Janeiro, IUPERJ / CEURB
- UFMG, 1996
LINHARES, M. Y, L., SILVA, F. C. T. . Histria poltica do abastecimento (1918-1974).
Braslia: Binagri, 1979 ( Coleo Estudos sobre o Desenvolvimento Agricola, n. 5)
PELIANO, Anna Maria T. M. (coord.). O Mapa da Fome III: Indicadores sobre a indigncia no Brasil (classificao absoluta e relativa por municpios). Braslia, IPEA, agosto
de 1993 (Documento de Poltica n. 17)
PREFEITURA Municipal de Belo Horizonte. Polticas de Abastecimento Municipal.
http://www.belohorizonte.mg.gov.br/siga/abprod.htm, julho 1999
PREFEITURA Municipal de Belo Horizonte. Polticas Pblicas: Inovaes no Abastecimento Alimentar em Belo Horizonte. Belo Horizonte, 1995

Projeto Escola Famlia

Agroindustrial de Turmalina
TURMALINA (MG)

Patrcia Laczynski1

Introduo

O municpio de Turmalina, com 1.151 km2, est localizado no Vale

do Jequitinhonha, Minas Gerais. Com uma populao de 15.943 habitantes, dos quais 48,25% residem na zona rural, o municpio se divide
em um distrito e 36 comunidades. Grande parte dos moradores da zona
rural formada por pequenos produtores, cujas atividades se resumem
agricultura de subsistncia, no sendo caracterstica do municpio a
concentrao de terras por parte de grandes fazendeiros. Essa estrutura
fundiria baseada em pequenas propriedades se deve em parte ao fato
de tratar-se de regio de cerrado, rea pouco frtil (ver tabela 2).
Apesar da predominncia de pequenas propriedades, na regio existem tambm muitas carvoarias e em Turmalina h duas grandes empresas que cultivam eucalipto: a siderrgica Acesita e a Companhia Suzano
de Papel e Celulose. H alguns anos, muitos agricultores deixavam as suas

1. Mestranda do Curso
de Administrao
Pblica e Governo da
Escola de
Administrao de
Empresas de So Paulo

terras para trabalhar nas plantaes de eucalipto, garantindo no final do

- Fundao Getulio
Vargas e membro da

ms um salrio fixo. Com a mecanizao da tecnologia, tornou-se peque-

equipe do Programa
Gesto Pblica e

no o nmero de trabalhadores empregados por essas empresas.

A maioria das comunidades de Turmalina consiste em uma pequena vila, com as residncias, uma capela e uma escola. A idia de
unir os pequenos produtores rurais foi do padre, um italiano que se

Cidadania.

124

mudou para a cidade h 19 anos. Ele acredita que a socializao

fundamental para a vida dessas pessoas. Juntas, elas poderiam criar,
por exemplo, uma fbrica de farinha ou um engenho comunitrio, alm
de reivindicar servios de luz, gua e transporte, o que no seria vivel
se os agricultores se mantivessem isolados. Ao mesmo tempo, o padre
era contra a ida dessas pessoas para a cidade. Dessa maneira ele incentivou a criao de comunidades (povoados) prximas aos seus stios,
distanciando deles, no mximo, dez quilmetros. As organizaes comunitrias foram criadas no final da dcada de 80. Contudo, a resistncia encontrada no incio foi grande, pois a populao da zona rural
no estava acostumada ao associativismo, uma vez que as famlias moravam isoladas umas das outras. Hoje a cultura do associativismo j
uma caracterstica dos habitantes de Turmalina.
Tambm com o apoio da Igreja, foi criado em Turmalina o Centro
de Agricultura Alternativa Vicente Nica (CAV), organizao no-governamental, preocupada em tornar sustentvel a agricultura familiar
no municpio. O Centro surgiu em 1994, a partir do Sindicato dos
Agricultores Rurais, contando com a ajuda da Igreja para captar recursos de instituies internacionais. Ajudando os pequenos produtores
em relao s tcnicas de produo e comercializao dos excedentes, o CAV parte da experincia dos prprios agricultores e de seus
antepassados, adequando-a s exigncias atuais do mercado.
A atual gesto municipal est empenhada no estmulo pequena
produo e permanncia do trabalhador no campo, reforando as
iniciativas anteriores de criao das comunidades e do Centro de Agricultura Alternativa Vicente Nica. A Escola Famlia Agroindustrial de
Turmalina (EFAT) nasceu dentro desse contexto.

Poltica Educacional em Turmalina

Ao se iniciar uma nova gesto, em 1997, a Secretaria Municipal de

Educao estabeleceu como seu objetivo a universalizao do ensino.
Como medidas iniciais, foram adotadas:

o reajuste dos salrios dos professores da rede municipal (o salrio mensal subiu 63%, de R$ 170,00 para R$ 278,00);

 a contratao de novos professores;

o reforo alimentar.
Para pagamento e contratao de professores, o municpio conta
com verbas do oramento municipal e com recursos do Fundo de Desenvolvimento e Manuteno do Ensino Fundamental e Valorizao do
Magistrio (Fundef), programa do governo federal, que estabelece um
fundo para cada estado brasileiro. O propsito do Fundef redistribuir
os recursos do ensino fundamental de acordo com o nmero de alunos
matriculados. O governo federal estabelece que pelo menos 60% desses
recursos devem ser destinados ao pagamento de professores. Turmalina
utiliza 72% dos recursos do Fundef para esse fim.
Por meio do projeto Nucleao Escolar, que consiste em proporcionar o ensino de 1 4 srie em cada comunidade rural e da implantao de classes de 5 8 srie em duas escolas municipais, a prefeitura
conseguiu atender grande parcela da populao (ver anexo 1). A Secretaria Municipal de Educao criou tambm cursos de alfabetizao para
adultos (nove horas semanais de aula), atendendo 13 turmas, num total
de 185 alunos, e supletivos de 1 4 srie, atendendo 124 alunos.
Ainda assim, crianas e adolescentes das comunidades mais distantes no eram atendidos pela prefeitura. Para preencher essa lacuna,
a Secretaria de Educao resolveu trabalhar com trs eixos diferentes:
transporte escolar, bolsa-escola e Escola Famlia.
O transporte escolar foi ampliado e comeou a atender alunos de
1 8 srie das localidades antes excludas. Para evitar a evaso escolar, o governo municipal instituiu tambm o programa bolsa-escola,
oferecendo s famlias da zona rural um tero do salrio mnimo para
cada filho matriculado no primeiro ciclo do Ensino Fundamental (1
4 srie). A prefeitura paga no mximo um salrio mnimo para cada
famlia cuja renda per capita no ultrapasse um quinto desse valor,
que resida a mais de cinco quilmetros da escola mais prxima e que
no seja atendida pelo transporte escolar. O recebimento do benefcio
est vinculado freqncia dos filhos escola.
No entanto, devido dificuldade de acesso, o transporte no chega a algumas comunidades, localizadas a mais de 30 km do centro. A
fim de atender as crianas em idade de cursar o segundo ciclo do En-

125

126

sino Fundamental (5 8 srie), que no dispem de escola prxima

sua residncia e que no so atendidas pelo transporte escolar, a Secretaria Municipal de Educao, inspirada no exemplo de outros municpios, criou a Escola Famlia. Trata-se de uma instituio de apoio

2. Por fazer parte do

conjunto de municpios
atendidos pelo

rede escolar municipal que tem o propsito de garantir acesso ao segundo ciclo do ensino fundamental ao aluno no atendido com o trans-

Programa Comunidade
Solidria, Turmalina

porte escolar dirio. O curso ministrado em trs anos, por meio da

recebe R$ 0,20 dirios

por aluno do Ensino

educao supletiva. A Escola trabalha tambm com o sistema de

Fundamental (antigo 1
grau), destinados

apadrinhamento de alunos mais fracos por alunos que apresentam

merenda escolar. Os
municpios no
contemplados pelo
Programa Comunidade
Solidria recebem R$
0,13 por aluno. Apesar
de dispor de um
repasse maior,

melhor desempenho em determinado contedo.

No que se refere alimentao dos alunos, a Escola Famlia articula-se ao programa de reforo alimentar da prefeitura de Turmalina que,
para isso, conta com recursos do Programa Nacional de Alimentao
Escolar (PNAE), do governo federal.2 A Escola produz diariamente

Turmalina no
conseguiria atender

2.200 pes por dia, que so transportados s diferentes escolas no mes-

todos os seus
estudantes

mo veculo que leva os estudantes, alm de fornecer verduras produzi-

(considerando os
alunos da Educao

das na sua horta e tempero (sal com alho).

Infantil pr-escola ,
Ensino Fundamental e
Ensino Mdio antigo
2 grau), sem que a
prefeitura
complementasse a

O funcionamento da Escola Famlia

Localizada em uma rea de cinco hectares, na periferia da cidade,

verba com seus

prprios recursos (no

a Escola Famlia Agroindustrial de Turmalina atende 166 alunos (76

pertencentes rea de
educao). Todas as

meninos e 90 meninas) em regime de alternncia. Durante 15 dias de

escolas recebem po
forte, com vitamina A e

cada ms, os alunos ficam na Escola, cumprindo uma carga horria de

complexo B,
multimistura e sulfato

dez horas/aula por dia. Nos outros 15 dias, eles voltam para suas casas,

ferroso, receita da
Faculdade de Nutrio

onde podem ajudar suas famlias, repassando atividades desenvolvidas

da Universidade
Federal de Minas
Gerais (UFMG). Alm
disso, a prefeitura
fornece diariamente s
escolas leite, feijo,
arroz, macarro, leo,
acar, canjiquinha e

na Escola e realizando tarefas que lhes foram atribudas para serem

feitas com a ajuda da famlia.
Os alunos chegam unidade utilizando o transporte municipal
que funciona a cada 15 dias, organizado especificamente para esse fim.
Como a Escola dispe de apenas um dormitrio, nos 15 dias em que as

canjica branca. Outros

produtos, como carne,

meninas esto na Escola, os garotos esto em casa e vice-versa. Todos

frango, iogurte e doce,

so oferecidos

os alunos se encontram de duas em duas semanas, aos domingos, quan-

algumas vezes aos

alunos da rede

do acontece a troca de turmas. Os pais aprovam e preferem que assim

municipal de ensino.

seja, pois acreditam que seus filhos estaro mais estimulados pelos es-

tudos, evitando-se casamentos precoces.

Em Minas Gerais j existem seis municpios com escolas famlias
que adotam a pedagogia de alternncia (Turmalina, Itinga, Virgem da
Lapa, Sem Peixe, Conselheiro Pena e Pavo). Professores e monitores
tm uma formao extra, havendo, periodicamente, encontros e reunies gerais entre os profissionais das diferentes escolas.
Com o objetivo de reconhec-las e assessor-las, a Associao Mineira de Escolas Famlias Agrcolas (Amefa), entidade sem fins lucrativos com sede em Belo Horizonte, visita as unidades pelo menos uma
vez ao ano. A entidade exige que cada escola tenha uma associao de
pais e que esta participe das decises. Como co-responsvel pelo funcionamento da unidade de Turmalina, a associao de pais oferece
apoio s famlias, estando em permanente contato com os pais dos
alunos. Sob o nome de Associao Pr-Escola Famlia Agroindustrial
de Turmalina, o grupo se rene duas vezes por ano, quando discute,
avalia e elabora projetos para a Escola. Em julho de 1999, a Associao
tinha um projeto de suporte produtivo s comunidades atendidas e
buscava recursos de organizaes internacionais, por meio de um trabalho desenvolvido juntamente com o Centro de Agricultura Alternativa Vicente Nica. A Associao Pr-Escola Famlia Agroindustrial de
Turmalina recebe, ainda, recursos financeiros obtidos com a
comercializao dos produtos da Escola.
Embora tenha capacidade para atender 100% da demanda, a Escola atende 90%, uma vez que, por questes culturais, algumas famlias ainda apresentam resistncia para mandar seus filhos escola. No
h nenhum processo de seleo e todos os inscritos so atendidos.
Os professores so responsveis pelas atividades desenvolvidas na
Escola, dispondo do auxlio do pessoal de apoio e dos prprios alunos
que, como condio para obter o certificado de concluso do 2 ciclo
de ensino fundamental, exercem a monitoria de apoio. A cada quinzena, trs alunos trabalham como monitores, tornando-se co-responsveis pelo andamento de um ou mais setores de atividades da Escola.
Alm das disciplinas, os alunos participam da produo da Escola,
que dividida nos setores de agricultura, horticultura, viveiro, apicultura, cunicultura, caprinocultura, suinocultura, avicultura, panificao,

127

128

fruticultura e culinria. Tambm so oferecidos cursos de informtica,

cultivo de quintais, bordado, corte e costura, arte circense, teatro e manicura, que no acontecem necessariamente o tempo todo, mas esporadicamente. Muitos cursos, inclusive, no so oferecidos na Escola, mas
em outros espaos, como foi o caso do curso de informtica (a Escola
Famlia no dispe de microcomputadores). Algumas dessas atividades
possibilitam aos alunos e a suas famlias uma renda extra, como o caso
do bordado, corte e costura e da prpria agricultura.
Os professores e os alunos desenvolvem nas comunidades projetos
de recuperao de nascentes. A valorizao ambiental uma preocupao constante da Escola Famlia, que organiza, inclusive, palestras e
oficinas sobre essa temtica.
Os professores visitam as famlias dos alunos aos domingos e promovem encontros semestrais nas comunidades onde residem os estudantes. Alm disso, so organizadas reunies trimestrais com todos os
membros da Escola e pais de alunos, palestras (com mdicos, dentistas, ambientalistas, representantes das igrejas da cidade, assistentes
sociais), que contam com a participao dos pais, alunos e funcionrios. Os adolescentes realizam apresentaes teatrais para a sociedade
de um modo geral. Nota-se que a higiene das famlias melhorou com a
freqncia dos adolescentes Escola e a partir do acompanhamento
das famlias por parte dos professores. A Escola Famlia ainda oferece
atendimento mdico e odontolgico a todos os seus alunos, alm de
remdios, no caso de necessidade.

Implementao, recursos e parcerias

Em 1997 foi implantado o Projeto Criana 2000, que atendia aproximadamente 80 adolescentes rurais do municpio. Os jovens permaneciam em regime de semi-internato na sede do projeto e freqentavam as
aulas do segundo ciclo de ensino fundamental nas escolas estaduais da
cidade. Eram levados para fazer visita s famlias a cada 15 dias. Durante o tempo em que ficavam no projeto, faziam cursos de bordado, corte
e costura, manicura, pedicura, artesanato em palha e outros.
O projeto da Escola Famlia foi concebido originalmente nesse

mesmo ano, quando a Secretaria Municipal de Educao mobilizou

os pais para a criao da Associao Pr-Escola Famlia Agroindustrial
de Turmalina, visando resolver parte da problemtica de evaso escolar, causada pela falta de escola e de transporte escolar nas comunidades mais distantes da cidade. A Escola teve seu projeto baseado na
pedagogia de alternncia, cuja proposta nasceu na Frana em 1935.
No Brasil, o mtodo foi introduzido em 1965, no Esprito Santo.
Durante o ano de 1997 comearam a ser viabilizados recursos para
a fundao da Escola Famlia, inaugurada no incio de 1998, atendendo cerca de 123 alunos: os do Projeto Criana 2000 e outros, oriundos das comunidades rurais no atendidas pelo transporte escolar dirio. Contudo, o registro da escola ocorreu apenas em julho de 1999,
quando foi aprovada a lei que autoriza a sua criao.
A Escola operacionalizada por funcionrios da prefeitura, que constituem uma equipe de oito professores das disciplinas do ncleo comum e um grupo de pessoal de apoio: a) um monitor de padaria (padeiro); b) um monitor para pequenas criaes (caprinos, coelhos, porcos,
aves); c) um monitor para a horta; d) um monitor para o viveiro (produo de mudas); e) dois monitores da cozinha (cantineiras), que preparam a alimentao da Escola, revezando os dias de trabalho e f) dois
acompanhantes (um para os meninos e outro para as meninas).
O montante de gastos anuais da prefeitura para manuteno do projeto de aproximadamente R$ 117.100,00, discriminado no quadro 1:
TABELA 1

Gastos anuais da Prefeitura com a Escola Famlia

Agroindustrial de Turmalina
Item de despesa
Total
Salrios
Combustvel
Manuteno de veculo (Kombi)
Manuteno da padaria
Manuteno da cozinha
Remdios
Material de higiene e limpeza
Sementes, defensivos agrcolas,
adubos, rao, etc.

Valor (R$)
117.100,00
84.100,00
2.500,00
500,00
14.000,00
8.000,00
2.000,00
3.000,00
3.000,00

129

130

Alm dos custos assumidos pela prefeitura, a Escola Famlia conta

com recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao
(FNDE), vinculados ao Programa Nacional de Alimentao Escolar
(PNAE), na ordem de R$ 2.600,00 anuais.
O projeto desenvolvido pela Prefeitura Municipal de Turmalina,
por meio de sua Secretaria de Educao, que tem parceria com:
1. A Secretaria Municipal de Sade, que participa atendendo os
alunos na preveno de doenas, por meio de visitas peridicas de
mdicos e enfermeiros, vacinao e palestras. Em relao sade bucal, so realizados tratamentos curativo e preventivo (fluorao semanal dos dentes);
2. A Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Emater) e
a Secretaria Municipal de Agricultura, que prestam assessoria e acompanhamento tcnico produo de mudas e ao campo demonstrativo
de frutferas, caf e horta (rea de plantio da prpria Escola, que funciona, principalmente, como espao para o aprendizado de tcnicas agrcolas para os seus alunos);
3. O hospital local So Vicente de Paula , que participa atendendo os alunos da Escola Famlia. A pediatria do hospital recebe da
Escola, por outro lado, verduras e leite de cabra, utilizado na alimentao das crianas que apresentam alergia ao leite de vaca;
4. O Centro de Agricultura Alternativa Vicente Nica (CAV), que
presta assessoria aos projetos de apicultura e produo de mudas da
Escola Famlia, alm de desenvolver regularmente com a Escola outros projetos na rea de agricultura de subsistncia, preservando e recuperando o meio ambiente;
5. A Universidade Federal de Lavras (UFLA), que oferece cursos e
oficinas aos alunos da Escola Famlia e a seu corpo docente;
6. A Pastoral da Criana, que repassou a tcnica de produo de
multimistura;
7. O governo federal, por meio do Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), o qual fornece recursos para a merenda escolar
dos alunos da rede escolar municipal.

Dificuldades, resultados e perspectivas

131

A maior dificuldade encontrada no desenvolvimento do projeto

refere-se continuidade do ensino dos alunos que deixam a Escola
Famlia. Alguns deles se formariam em 1999, no havendo escola de
ensino mdio prxima sua residncia, nem transporte escolar. A fim
de atender alunos nessa situao, prefeituras de alguns municpios
mineiros (inclusive Turmalina) estavam se mobilizando, juntamente
com Sindicatos de Trabalhadores Rurais e com a Federao dos Trabalhadores Agrcolas de Minas Gerais (FETAEMG), para levar ao governo estadual uma proposta alternativa ao transporte escolar. De acordo
com essa proposta, o governo do Estado se responsabilizaria pela implantao de escolas famlias agrcolas para o ensino mdio.
O investimento na rea social enfrenta muita resistncia poltica
no municpio. Embora nove dos 13 vereadores de Turmalina pertenam aos partidos da coligao que apia o prefeito, a Cmara dos Vereadores determinou que os investimentos em educao representem,
no mximo (ao invs de no mnimo), 27% do oramento municipal.3
Em relao criao da Escola Famlia Agroindustrial, a Prefeitura de
Turmalina tambm enfrentou dificuldades. Os vereadores no aprovaram de imediato a criao da Escola e continuam com uma certa
indisposio para atender questes que dizem respeito a ela. Aps dois
anos de funcionamento da Escola, a resistncia persiste, mas em menor grau, diante dos resultados positivos alcanados.
Outra dificuldade que o projeto enfrenta de ordem financeira. A
prefeitura assume a maior parte dos custos da Escola, mas no possui
recursos para melhorar sua infra-estrutura. A Secretaria de Educao
trabalha com a idia de tornar a Escola auto-sustentvel, a partir da
comercializao de seus produtos. Com esse mesmo objetivo, a Escola
Famlia planeja instalar uma mquina para despolpamento de frutas,
como manga, abacaxi, mamo, maracuj, etc. A mquina tambm
poder contribuir para a manuteno da Escola, aumentando suas possibilidades de se tornar auto-sustentvel.
Por outro lado, o projeto j apresenta conquistas importantes. Uma
delas a garantia de acesso ao segundo ciclo do ensino fundamental a
todas as crianas da zona rural que no so transportadas nos veculos

3. De acordo com a
Constituio de 1988, os
municpios devem
investir em educao
pelo menos 25% das
suas receitas tributrias.

132

escolares. O ndice de evaso escolar diminuiu de 17,4% em 1996 para

apenas 2,6%, em 1998 (ver quadro 1).
O filho do agricultor empobrecido tem a possibilidade de acesso
educao e sade, alm de ter a oportunidade de desenvolver habilidades bsicas, como a pr-qualificao profissional, por meio de cursos, palestras e oficinas realizadas na Escola Famlia. Assim, ele associa
o trabalho terico da escola com o trabalho prtico realizado em casa,
aumentando seus conhecimentos de tcnicas agrcolas, o que tende a
contribuir para a melhoria de vida de toda a famlia e para sua permanncia no campo.
A Secretaria pretende continuar atendendo aproximadamente 100
alunos. Com isso, ela acredita que poder manter a qualidade do ensino, alm de contemplar a demanda do municpio.

Concluso

A Escola Famlia Agroindustrial de Turmalina no a primeira no

Brasil. Nem a primeira no Vale do Jequitinhonha (a escola de Itinga foi
criada antes). Mas no deixa de ser uma iniciativa inovadora dentro da
realidade local, em um municpio acostumado a polticas
assistencialistas que beneficiavam apenas as pessoas prximas aos detentores de poder.
Dentro de uma realidade como a de Turmalina, onde as dificuldades econmicas e geogrficas so muitas, deve ser reconhecida, incentivada e valorizada a iniciativa da Secretaria Municipal de Educao,
de criar uma escola agroindustrial em que o aluno tem a oportunidade
de estudar e permanecer no campo, aprendendo a aproveitar melhor a
terra e, ao mesmo tempo, respeitando o meio ambiente.

QUADRO 1

Dados municipais da rea de educao

Evaso escolar rural
1996: 17,44
1998: 2,6
Transporte escolar rural
1996: 128 alunos
1998: 391 alunos
Produo da padaria
na EFAT
1998: 1.500 pes por dia

Salas de aula construdas

1993/1996: 2 salas
1998: 16 salas
Alunos atendidos na suplncia
1993/1996: zero
1998: 124
Atendimento pr-escolar
1993/1996: 35
1998: 183 alunos

Alfabetizao de adultos
1993/1996: zero
1998: 261 alunos
Escolas de 5 8 srie ou criadas pela prefeitura mantidas
1993/1996: zero
1998: 3 escolas (inclusive a EFAT), com 364 alunos
Distribuio regular de cadernos para alunos de
1 4 srie, r-escolar e alfabetizao de adultos
1996: 744 cadernos
1998: 9.000 cadernos
Nmero de alunos matriculados na rede municipal
de ensino fundamental
1997: 810
1998: 1.862
1999: 2.032
Nmero de alunos matriculados na rede estadual
de ensino fundamental
1997: 3.150
1998: 2.543
1999: 2.613
FONTE: SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAO DE TURMALINA. DADOS COMPARATIVOS:
1996 A 1998. TURMALINA (MG), 1999.

TABELA 2

Turmalina: utilizao das terras, segundo a condio

do produtor e grupos de rea total.
Condio do produtor
e grupos de rea total
Condio do produtor
TOTAL
Proprietrio
Arrendatrio
Parceiro
Ocupante

Estabelecimentos

FONTE: PREFEITURA MUNICIPAL DE TURMALINA

618
611
3
1
3

rea (ha) inclusive

terras inaproveitveis
63.673
63.587
61
3
22

Bolsa-Escola
Programa Bolsa Familiar
para a Educao
BELM (PA)

Ivanete Amaral Silva1

O Programa Bolsa-Escola de Belm comeou a ser elaborado em

dezembro de 1996, aps o segundo turno das eleies municipais.
Durante a campanha eleitoral, o ento candidato a prefeito, Edmilson
Rodrigues, havia priorizado a rea educacional em sua plataforma de
trabalho. Espelhando-se em eficientes experincias similares no pas
sobretudo a do Distrito Federal , Rodrigues enfatizara a Bolsa Familiar para a Educao, o Bolsa-Escola de Belm, como um dos pontos
centrais de sua proposta de governo.
Na fase de elaborao, houve diversos seminrios, envolvendo r-

1. Sociloga, com curso

de Especializao em
Planejamento e Gesto
Pblica e Mestranda em
Planejamento do
Desenvolvimento de
Polticas Pblicas
(Ncleo de Altos
Estudos Amaznicos da

gos municipais como a Secretaria de Educao (Semec), a Secretaria

Universidade Federal do
Par).

de Economia (Secon), a Fundao Papa Joo XXIII (Funpapa)2 e a

2. Vinculada prefeitura,

Cmara Municipal. Tambm participaram entidades representativas

a Funpapa a
instituio responsvel

da sociedade civil, como o Conselho Municipal dos Direitos da Crian-

pelas polticas voltadas

para as crianas

a e do Adolescente (Condac) e o Movimento Nacional de Meninos e

carentes.

Meninas de Rua (MNMMR). As discusses entre os tcnicos dos rgos municipais e os representantes das entidades levou construo
do Programa, tendo como principal objetivo garantir a permanncia

136

na escola de crianas e adolescentes, na faixa etria entre quatro e 14

anos, que se encontravam em situao de extrema pobreza.
Uma caracterstica fundamental do Programa a especificidade
do atendimento, que prioriza os jovens em situao de risco pessoal e
social, considerados muito pobres, filhos de desempregados e pertencentes a famlias que povoam a zona mais perifrica da cidade. A
bolsa-escola consiste no repasse do valor de um salrio mnimo para
4.820 famlias, atendidas pela ao conjunta da Semec, da Funpapa e
das ONGs.
A situao de risco a que o Programa Bolsa-Escola remete a de
crianas e adolescentes que vivem na rua. A se incluem no apenas os
que moram na rua ou trabalham sem nenhuma proteo vendendo
balas e lavando carros, mas tambm os chamados catadores de lixo.
Estes desempenham tal atividade juntamente com a famlia no chamado Lixo do Aur (Complexo Destino Final de Resduos Slidos), distante 16 km do centro da cidade e que serve de depsito dirio de toneladas de lixo da Grande Belm.
Institudo por decreto municipal em janeiro de 1997, o Bolsa-Escola resulta de uma ao conjunta de diversos rgos e se desenvolve
por meio da interao com outros programas e projetos. Entre estes,
h o Programa Nacional de Gerao de Emprego e Renda (Pronager
Belm), executado por meio de uma parceria entre a administrao
municipal e a Superintendncia para o Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) e direcionado para a capacitao de famlias de baixa
renda. Tambm existem projetos coordenados pela Fundao Papa Joo
XXIII, como o Caminhos da Assistncia, voltado para o atendimento de crianas e adolescentes em situao de rua e o Sementes do
amanh, destinado aos catadores de lixo.
Os resultados do Programa Bolsa-Escola comprovam a eficincia e
a eficcia dessa poltica pblica. So avanos significativos e exemplares, obtidos pela administrao pblica belemense, no sentido de buscar ampliao e consolidao da cidadania. Graas ao Programa, crianas e adolescentes em situao de extrema pobreza esto deixando de
buscar a violncia como alternativa de sobrevivncia e de serem associados a uma imagem de desproteo e de insignificncia social.

Misria e pobreza

137

A acessibilidade a alguns servios bsicos, indispensveis ao bemestar social, no alcana considervel parcela dos que habitam nos
bairros da periferia de Belm, onde h maior concentrao de pessoas em situao de extrema pobreza. Um trabalho realizado pela
Funpapa em 1997 mostra que existem, aproximadamente, 300 reas
de ocupao informal (invases), habitadas por um significativo contingente de famlias, estimado em mais de 528 mil pessoas. A questo do desemprego tornou-se um problema crnico nessas reas e,
quando existe trabalho, a oportunidade dada no mercado informal, no qual cerca de 26% dos moradores so autnomos (catadores
de lixo, biscateiros e feirantes).
Mesmo tendo se destacado como um verdadeiro carto postal

3. De acordo com o
Diagnstico Situacional
descrito no Projeto
Sementes do Amanh.
Um outro levantamento

pelas belezas e encantos da regio amaznica, Belm integra hoje o

(a segunda Pesquisa
Nacional por

conjunto de cidades com indicadores de pobreza alarmantes. Estima-

Amostragem de
Domiclio, realizada em

se uma taxa de desemprego de 23%, 17 mil crianas trabalhando na

1997 pela Associao

de Apoio s

regio urbana e um ndice de evaso escolar em torno de 38%, com 90

mil crianas fora da escola. H 240 famlias, com aproximadamente
800 crianas e adolescentes, sobrevivendo, em sua maioria, como
catadores de lixo. Cerca de 3.500 crianas vivem em situao de rua.3
Os diagnsticos sociais indicaram a necessidade da implantao urgente de um programa que garantisse minimamente a insero social.
Foi para essa camada da populao que se voltou a poltica municipal,
priorizando o atendimento aos mais necessitados, j que os recursos
eram, e continuam a ser, limitados.
Embora j existisse a inteno de expandir o Bolsa-Escola para as
reas de ocupao, no incio o Programa tinha como meta atingir apenas um bairro populoso, com grandes focos de misria e sem ateno
das polticas pblicas. Este foi o caso do bairro da Terra Firme.
As famlias foram selecionadas por meio de alguns critrios, que
delimitaram a linha de pobreza e indicaram as habilitadas a receber a
bolsa. O primeiro indicador foi a renda familiar mensal, que deveria
ser de um valor per capita igual ou inferior a meio salrio mnimo. Em
seguida foram considerados o tipo e a condio de moradia, bem como
a disponibilidade de alguns servios e equipamentos bsicos: gua tra-

Comunidades Carentes)
detectou que estavam
fora da escola, em cinco
reas de ocupao,
com 27.600 habitantes,
17% das crianas entre
7 e 12 anos e 28% das
de 13 a 18 anos.

138

tada, iluminao eltrica, esgoto sanitrio, banheiro ou sanitrio, destino do lixo, etc. Tambm se observou o nmero de filhos, a escolaridade e a condio de trabalho dos pais.
Em 1997, a populao do bairro da Terra Firme (prximo ao centro de Belm) era de 60.552 habitantes, que residiam em 11.781 domiclios.4 A estratgia utilizada para a inscrio das famlias foi a divulgao pela imprensa, tendo sido a demanda assustadoramente superior oferta de bolsas. No foi fcil selecionar os mais pobres dos po-

4. Dados pesquisados
no Anurio Estatstico
de Belm, edio de
1998, e nos Indicadores
municipais/1999, da
Secretaria de
Coordenao Geral do
Planejamento e Gesto
(SEGEP).

bres, j que centenas de famlias se apresentavam como extremamente carentes. Assim, foi considerada uma pontuao resultante da investigao da situao socioeconmica segundo critrios pr-definidos e da priorizao de algumas situaes familiares, como no caso de
famlias com filhos portadores de dificincia. A partir desta triagem,
foram eleitas as 2.500 famlias que comearam a receber o benefcio
em maro de 1997.
Rapidamente o Programa obteve resultados compatveis com suas
metas iniciais. Mas a demanda de outras reas dos distritos perifricos de Belm foi aumentando. A procura pela bolsa-escola surgia tanto de forma espontnea como por meio dos movimentos sociais e,
com um ano de funcionamento, houve reformulao das metas do
Programa. O Bolsa-Escola passou a atingir no apenas um bairro populoso e pobre, mas tambm diversas outras reas consideradas
bolses de pobreza . Em fevereiro de 1998 o Programa passou a
oferecer mais 1.500 bolsas.
Aps o primeiro ano de funcionamento houve um remanejamento
interno de bolsas no bairro da Terra Firme: das 2.500 famlias contempladas nesse bairro, 80 foram desligadas, dando vez para novas famlias do prprio bairro. As seguintes situaes motivaram o desligamento: mudana de municpio, mudana de endereo (no comunicado),
falecimento de filhos, filhos que ultrapassaram a faixa de idade determinada pelo Programa, etc. Ainda em 1998, uma reavaliao de todas
as famlias desse bairro possibilitou detectar melhorias em sua situao de vida: 900 delas conseguiram engajar-se no Pronager e j sinalizavam na direo de um ganho prprio, algumas conseguindo formar
cooperativas de trabalho. Trs famlias pediram desligamento do Pro-

grama porque conseguiram emprego, tendo continuado, porm, a incentivar os filhos a freqentar a escola. Outras famlias j haviam participado de novos cursos ofertados pela Funpapa, como serigrafia,
marcenaria, alimentao alternativa, etc. J no havia necessidade,
portanto, de concentrar todas as 2.500 bolsas em um nico local. Assim, foi realizado um remanejamento geral de bolsas para famlias em
piores condies de vida, como as residentes nas reas de ocupao.
Hoje, o Programa atinge um total de 29 reas. Cada rea tem como
representante um dos administradores regionais dos oito distritos de
Belm, articulados com a comisso de acompanhamento operacional
do Programa, composta por tcnicos da Semec, Funpapa e de ONGs.
Das 4.820 bolsas, 1.000 esto reservadas para crianas e adolescentes
em situao de rua, incluindo os catadores de lixo.
As famlias residentes nas reas de ocupao foram selecionadas
por uma metodologia diferente. Um censo geral cadastrou todos os
moradores e aplicou-se um questionrio para anlise da situao
socioeconmica, que indicaria as novas famlias a serem contempladas. Em reas circunvizinhas ao Lixo do Aur (Santana do Aur,
Nova Jerusalm e guas Lindas), todas as 240 famlias cadastradas
participam do Programa Bolsa-Escola. So famlias que se instalaram
nesses locais para garantir a sobrevivncia por meio do que recolhem
no lixo.

Emprego e renda

Apesar de seu carter emergencial e compensatrio, o Programa

Bolsa-Escola capaz de garantir respostas rpidas s demandas da
populao, indo alm de propostas reducionistas para os problemas
emergenciais. Seu desenvolvimento pode ser observado tanto pelo lado
das parcerias, quanto pelas formas em que so captados e processados
os valores e interesses comunitrios, que resultam em mudanas na
relao Estado-sociedade.
A partir da parceria com o Pronager, foi possvel construir um processo de aprendizagem, dotando as famlias vinculadas ao Programa
Bolsa-Escola de capacidade para criar e gerenciar empresas. Com a

139

140

profissionalizao, tais pessoas passam a se apresentar para a sociedade como produtoras associadas de bens e servios. Dessa forma, alm
de garantir a existncia de uma poltica de emprego e renda, a realizao de um trabalho integrado com o Pronager colabora para a
sustentabilidade do Programa, permitindo que as famlias se desliguem
da bolsa-escola e dem lugar a novos beneficirios.

5. A Repblica do
Pequeno Vendedor
uma organizao
no-governamental
que presta assistncia
a menores infratores,
atuando nas reas de
educao,
profissionalizao e
servio social.

As famlias que participam do Pronager, fazendo um curso

profissionalizante de seis meses, reconhecem que uma profisso qualificada abre maiores perspectivas de obteno de emprego e de renda,
propiciando tambm melhores condies para a manuteno dos filhos na escola. Essa conscientizao das famlias explica o interesse em
concluir o curso (de cabeleireiro, arte culinria, eletricista predial, etc.)
e tambm induz ao principal avano do programa, que a mudana
na qualidade de vida das pessoas. Afinal, o Bolsa-Escola apenas um
auxlio financeiro por um perodo determinado, mas seu objetivo
tornar o indivduo capaz de ter autonomia financeira e adquirir um
bom nvel profissional.
As 225 crianas que, graas ao Bolsa-Escola, deixaram de catar lixo,
no s recebem a educao formal como tambm participam de todo
um processo de formao cultural, artstica, nutricional, desportiva e
religiosa. O trabalho mostra o esforo do governo municipal para garantir, no futuro, melhores condies de sobrevivncia s crianas e aos adolescentes de Belm. O resultado de tal esforo pode ser visto no grande
interesse que esses jovens tm demonstrado em praticar atividades que
proporcionem uma insero social mais qualificada, como a formao
de grupos de teatro e de dana. Na mesma situao esto os 417 jovens
que moravam e viviam nas ruas de Belm e que foram integrados ao
Programa. Para estes, manifesta-se toda a dedicao e o apoio das ONGs,
principalmente a Repblica do Pequeno Vendedor5 , organismo que atua
diretamente com tais segmentos da populao e que possui uma relao
bem sucedida de parceria com o Programa Bolsa-Escola.
A aglutinao das instituies pblicas, entidades civis e organizaes no-governamentais oferece viabilidade tcnica e financeira ao
Programa. O Bolsa-Escola conta com uma rede institucional (formada
por rgos do governo municipal), voltada para o trabalho com as cri-

anas e adolescentes. A parceria considerada informal, j que no

141

existe um contrato, mas h o compromisso de efetiva participao e

responsabilidade pela implementao dessa poltica pblica.
J com o setor privado lucrativo a parceria parece incipiente, visto
que somente cinco instituies participam, com apenas 21 bolsas mensais. Neste caso existe um convnio entre as partes com durao de um
ano e a possibilidade de renovao. Esta seria a forma institucionalizada
de parceria, para garantir o compromisso com o Programa.
Com relao s ONGs, marcante a presena desses organismos a

6. Essas informaes
constam do questionrio
respondido pelo
Programa Bolsa-Escola
FGV em junho/99. Por

partir de 1998, quando houve a extenso do Programa para as reas de

outro lado, o Secretrio

Municipal de Educao

extrema pobreza. Por meio de movimentos sociais, essas entidades

informou que existe

participao de outros

acompanham o Programa e mantm permanente interao com a equi-

rgos, como Ministrio

da Cultura e Unicef, no

pe de educadores da Funpapa.
Apesar de no se voltar para a questo de gnero, o Programa acaba contemplando indiretamente esse aspecto. Na maioria das famlias
atendidas, por exemplo, cabe s mulheres maior participao em to-

financiamento de
projetos (Escola Circo,
Contador de Histrias e
nibus Biblioteca) que
so complementares ao
Bolsa-Escola. As

das as atividades do Programa, quer se trate de reunies, palestras,

empresas e entidades da
sociedade civil que

cursos profissionalizantes ou da formao de empresas, como a Em-

contribuem para o
Programa, com o

presa de Desenvolvimento do Pantanal (Emdepan). Criada como re-

pagamento de 21 bolsas,
so: Colgio Moderno,

sultado dos cursos de capacitao, a Emdepan tem uma diretoria com-

Cesep, Colgio Ideal e

Sindicato dos

posta em 98% por mulheres. Em grande parte das famlias atendidas,

Professores da Rede
Particular (Sinpro)

no existe a figura do pai, ficando sob a responsabilidade das mulheres

todo o controle da casa, dos filhos, da renda, etc.

A questo da auto-sustentabilidade

evidente a preocupao da equipe tcnica com relao continuidade do volume de financiamento para garantir o desenvolvimento do Programa. Afinal, do Tesouro Municipal que advm a maior
fonte de recursos financeiros. Em termos globais, o Programa BolsaEscola absorve 2,88% da receita oramentria do municpio. O custo
anual estimado em R$ 8 milhes e, desse total, apenas R$ 34 mil so
oriundos de parceria com a sociedade civil.6 Por isso, o final do mandato da atual gesto municipal aumenta a preocupao com a continuidade do financiamento.

142

Aos obstculos financeiros, o Programa contrape o sucesso alcanado, que pode aumentar suas possibilidades de autonomia. Tal sucesso
est representado principalmente pelas novas perspectivas que se abrem
ao pblico beneficirio e pela visibilidade e legitimidade que o Programa adquiriu junto comunidade. Alm disso, a equipe de governo tem
como diretriz buscar mais apoio tcnico e poltico em outras entidades e
instituies, visando solucionar as dificuldades financeiras.
Pretende-se estimular a adoo dessa experincia por outros governos municipais e estaduais. Os governos de Betim (MG), Macap
(AP), do Amazonas e do Rio Grande do Sul j mantiveram contato
com os gestores do Programa Bolsa-Escola de Belm, demonstrando
interesse pela experincia. Isso significa que o Programa est adquirindo visibilidade fora do Estado e pode ser adaptado para outras partes
do Brasil.

Viso geral

O Programa produz impacto profundo na organizao das famlias

beneficiadas. So modificaes de ordem social, cultural, econmica e
poltica que se materializam em novas formas de pensar e de agir desse
segmento social. Para reconhecer esse processo, realizamos visitas em
diversas reas atendidas, onde presenciamos o trabalho dos tcnicos e
educadores e conversamos com os pais e filhos (alunos de vrias faixas
etrias, beneficiados pelo Programa). Tambm pudemos observar e
refletir sobre uma realidade cruel, mas que ao mesmo tempo contm
uma perspectiva otimista quanto a um futuro desenvolvimento social.
O combate ao trabalho infantil mostra bem essa realidade. Existe
um esforo do Programa para a superao do problema, concretizado
no apoio s famlias, por meio da bolsa-escola. A bolsa funciona como
um incentivo para que se evite o trabalho infantil e se mantenham os
filhos na escola.
A ateno dada aos pais desempregados assinala o reconhecimento de que a eficcia do Programa depende tambm da insero scioeconmica da famlia. Para se ter uma idia, muitas famlias residentes
nas reas de ocupao de Belm sobrevivem com uma renda per capita

inferior a R$ 30,00/ms.7 Os pais s se sentem seguros para incentivar

143

os filhos a estudar se tiverem um emprego e uma renda regular. Por

isso, do muito valor ao curso profissionalizante que esto fazendo.
A grande virtude do Programa est em procurar garantir, a partir
do sistema educacional, o fim da excluso de crianas e adolescentes.
Nesse processo, fundamental o envolvimento das escolas, interagindo
com os pais dos alunos, numa demonstrao de incentivo ao controle
da freqncia escolar. Tambm um aspecto importante do Programa

7. A pesquisa
Nacional por

a viso multidisciplinar e interinstitucional, que refora o carter ino-

Amostragem de
Domiclios, realizada

vador dessa iniciativa. A presena de parcerias entre instituies go-

em 1997, identificou
22% de famlias

vernamentais, ONGs e empresas privadas revela esse aspecto, alm de

conferir ao Programa uma qualidade essencial: a busca de apoio da
sociedade para seguir adiante.
Entretanto, apesar do impacto dessa iniciativa nas condies de
vida da populao beneficiada, o Programa tambm apresenta limites. Um deles, na opinio dos gestores, a certeza de que o BolsaEscola no eliminar a misria, at porque no se prope a isso. Reconhecendo esses limites, o Programa contribui para amenizar o sofrimento de um grande contingente de pessoas, com mudanas na qualidade de vida.
Vale a pena esclarecer alguns pontos com relao aos mecanismos
de avaliao. A equipe tcnica utiliza o rendimento escolar como o principal indicador do desempenho do Programa, por duas razes. Primeiro, porque a quantidade de aprovaes, reprovaes e evases demonstra imediatamente at que ponto as metas foram alcanadas. Segundo,
esses nmeros apontam para a possibilidade de, no futuro, reduziremse os ndices de pobreza e excluso social, que tm na falta de escolaridade uma de suas principais causas. Entretanto, a equipe tcnica tem
outros mecanismos de avaliao, como as reunies mensais entre os tcnicos e os representantes de entidades para discutir a experincia, refletindo sobre os avanos obtidos e sobre novas diretrizes.
Outro importante mecanismo de avaliao so as reunies entre
os responsveis pelo Bolsa-Escola e os pais dos alunos, para conversar
sobre o desempenho de seus filhos e o controle da bolsa. Da mesma
forma, os tcnicos do Programa se renem com os diretores e profes-

residentes em reas
de ocupao, com
renda per capita
inferior a R$ 30,00/
ms.

144

sores de escolas, que hoje se mantm prximos ao Programa e atentos

ao compromisso democrtico, de ampliao dos espaos para o exerccio da cidadania. Nessas reunies, identificam-se dificuldades, avanos e desafios da iniciativa, ampliando o espao de participao no
processo decisrio.
Distribuindo os recursos de forma racional para investi-los numa
iniciativa de grande relevncia, o Programa Bolsa-Escola, da prefeitura
de Belm, volta-se para um problema a pobreza que muitos consideram como questo a ser resolvida pelo governo federal. Existe interesse poltico e boa vontade do governo municipal para concentrar esforos na minimizao das srias dificuldades enfrentadas pela populao, sem se preocupar com o risco de atrair mais pobres vindos de
outros lugares.

Projeto Escola do Campo:

Casas Familiares Rurais
do Estado do Paran
ESTADO DO PARAN

Cludia Souza Passador1

[...] Lugar de ser feliz no supermercado, o inferno

escuro, no tem gua encanada, no tem porta, no
tem muro, no tem porteiro na entrada, e o cu ser
divino, confortvel condomnio, com anjos cantando
hosanas, nas alturas, nas alturas, onde tudo nobre e
tudo tem nome, onde os ces s latem para enxotar a
fome
Zeca Baleiro

Uma experincia pedaggica

As Casas Familiares Rurais tiveram incio na Frana em 1935 no

1. Sociloga, jornalista,

povoado de Lot et Garonne. A iniciativa partiu de um grupo de pais

mestre em Administrao
Pblica pela Fundao

agricultores que buscavam solucionar dois grandes problemas. De um

Getlio Vargas,
doutoranda em

lado, as questes relacionadas ao ensino regular que, por ser direcionado

Educao pela
Universidade de So

para as atividades urbanas, levava os adolescentes campesinos a aban-

Paulo. A autora agradece

imensamente ao

donar a terra. E de outro lado, a necessidade de fazer chegar ao campo

a evoluo tecnolgica de que precisavam. Criaram ento a primeira
Casa Familiar Rural, l chamada de Maison Familiale Rurale, onde
os jovens passavam duas semanas recebendo conhecimentos gerais e

organizador da visita, o
mdico veterinrio Srgio
Bajaluk, ex-coordenador
de programa de
desenvolvimento da
Companhia de

tcnicos voltados para a realidade agrcola regional e duas semanas nas

Desenvolvimento
Agropecurio do Paran

propriedades rurais, aplicando os conhecimentos recebidos. Tal prti-

(Codapar), que dedicou

trs dias de seu valioso

ca foi chamada de Pedagogia de Alternncia.

>>>

146

O projeto se expandiu e hoje a Frana conta com mais de quinhentas Maisons Familiales, atualmente voltadas para diversas reas

>>>
tempo para a prestao e o
detalhamento das informaes
necessrias realizao deste
artigo, alm de ter preparado
as reunies nas Casas
Familiares Rurais de Nova
Laranjeiras, Candi e
Chopinzinho. Tambm

de conhecimento, da agricultura mecnica avanada, que acolhem

trinta e oito mil jovens e adultos. Outros vinte e dois pases adotaram
o projeto, com as mesmas caractersticas e propostas: a responsabilidade e entrosamento das famlias na formao integral dos jovens por
alternncia e no desenvolvimento do meio ao qual pertencem2 .

agradeo ao atual
coordenador, Paulo Meira, pela

No Brasil, a idia comeou a se desenvolver em 1988, quando agri-

atualizao dos dados. No

poderia deixar de agradecer a

cultores do sudoeste do Paran se depararam com o mesmo problema:

calorosa acolhida dos

envolvidos com o Projeto nos

no havia uma escola de ensino mdio que formasse os jovens agriculto-

trs municpios visitados, do

vice-presidente da Arcafar,
Antenor Dalvesco, e do
coordenador de setor da
Arcafar, Jos Maria Vicente
Rodrigues, pelo
acompanhamento durante
parte da visita. Pude contar

res de acordo com a sua realidade e necessidade. Alm disso, as dificuldades econmicas enfrentadas pelas pequenas propriedades rurais levavam trabalhadores e proprietrios para os grandes centros urbanos, na
busca de um padro de vida que no encontravam no campo. Por iniciativa da prefeitura de Barraco, ocorreram vrias reunies entre os agri-

tambm com a sempre

diligente ajuda de meu marido,

cultores, envolvendo tambm outros membros da comunidade local. Em

Joo Luiz Passador, professor

e pesquisador com experincia

1989, o primeiro grupo de jovens inaugurou o projeto no municpio e,

em movimentos sociais e
organizaes no-

no ano seguinte, a prefeitura do municpio vizinho Santo Antnio do

governamentais, com quem

troquei impresses e exercitei

Sudoeste adotou a mesma prtica. O projeto foi chamado de Casa

as reflexes sobre o tema.

2. Dados: Relatrio do
Encontro de Monitores e
Professores dos PACs das
Escolas do Campo - Casas
Familiares Rurais. Curitiba,
setembro de 1.997
3. Informaes fornecidas pelo

Familiar Rural, tendo por objetivo proporcionar aos jovens da zona rural o acesso formao em agricultura, para que pudessem utilizar de
forma eficiente os fatores de produo e consolidar sua vocao agrcola.
O Projeto Escola do Campo o apoio do governo do Paran s Casas
Familiares Rurais, que so de iniciativa das referidas comunidades, sendo por estas permanentemente acompanhadas.3

vice-presidente da Associao
da Casas Familiares do Sul do

Durante o perodo de implantao das Casas Familiares Rurais, o

Brasil (Arcafar), Antenor

Dalvesco.

Projeto recebeu orientao do engenheiro agrnomo francs Pierry Gilly

4. Ver: FLORES, Simo et alli.

Desempenho da Pedagogia da
Alternncia nas Casas
Famliares Rurais de Barraco e
Santo Antnio do Sudoeste.
Curitiba: Pontifcia
Universidade Catlica, 1991.
(Monografia).
Ver tambm: GILLY, Pierre.
Estudos sobre Pedagogia da
Alternncia. Curitiba: mimeo,
1995.

sobre a Pedagogia da Alternncia. Segundo Gilly, esta pedagogia envolve dez etapas, comeando pela pesquisa participativa quando os
agricultores refletem sobre o desenvolvimento global da regio e determinam os temas a serem trabalhados na escola e pelo planejamento
anual baseado no calendrio agrcola, at chegar troca de experincias,
aos cursos, s visitas de estudos, aos experimentos e s avaliaes4 .
Em outras palavras, o Projeto Escola do Campo Casa Familiar Rural
capacita os jovens do campo para imprimirem qualidade e competitividade

aos seus produtos e para auferirem, inclusive, a renda necessria obteno da qualidade de vida no campo. Alm disso, o Projeto leva aos jovens
da zona rural conceitos de cidadania e conhecimentos para se tornarem
os novos agricultores, valorizados como responsveis pela produo de
alimentos e pela preservao do meio ambiente.
Hoje existem Casas Familiares Rurais nos trs Estados do Sul do
pas, sendo 38 no Paran, 21 em Santa Catarina e 6 no Rio Grande do
Sul. No Paran, onde a experincia mais avanou, as Casas esto distribudas por todo o Estado, com grande nmero de jovens nessa modalidade de ensino, reconhecida pela Secretaria de Educao como
ensino supletivo, j que se destina aos filhos dos agricultores, que tenham concludo a quarta srie do primeiro grau e que sejam maiores
de 14 anos.
QUADRO 1

Evoluo do Projeto Escola do Campo

ANO
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000

NMERO DE ESCOLAS
3
6
11
11
18
20
27
34
36
39
38

FONTE: ASSOCIAO DA CASAS FAMILIARES DO SUL DO BRASIL (ARCAFAR)

O Projeto Escola do Campo Casa Familiar Rural se destaca por

ser uma iniciativa que atende ao anseio das famlias do meio rural. Aps
sua implantao no municpio de Barraco, houve um aumento substancial de unidades no Estado e no Sul do pas. As 38 Escolas do Campo
em funcionamento no Paran abrangem 59 municpios, envolvendo cerca
de 2.100 jovens, 5.970 famlias, perfazendo um total de 29.850 pessoas,
ou ainda, 32.970 pessoas se forem contabilizados todos os rgos, enti-

147

148

dades, associaes e pessoas que participam de alguma maneira do Projeto.5 Mas a demanda ainda muito maior. Considerando um total de

5. Dados: Associao
Regional das Casas
Familiares Rurais do Sul do
Brasil (Arcafar). importante
notar que o nmero de
jovens pertencentes ao
Programa um tero do
nmero de famlias
beneficiadas, significando
que aqueles so agentes
multiplicadores, atuando

210.000 jovens com idade entre 14 e 19 anos existentes na zona rural

dos 399 municpios do Estado, includos cinqenta municpios que esperam pela implantao do Projeto, atende-se atualmente cerca de 1%
da clientela potencial.6 Estimulado pelo sucesso da iniciativa, a meta do
governo do Paran, na atual gesto (1999-2003), formar anualmente
15 mil jovens agricultores no Estado.

alm do prprio ncleo

familiar e beneficiando
tambm famlias e
propriedades vizinhas.
6. Dados: Companhia de
Desenvolvimento
Agropecurio do Paran
(Codapar).
7. O nome Casa Familiar
Rural surgiu no perodo de
implantao do projeto pela
Arcafar, numa referncia
direta experincia francesa.
A Escola do Campo, por

O processo de implantao do Projeto

Para ser implantada, a Escola do Campo ou Casa Familiar Rural7

depende do interesse da comunidade e do apoio dos rgos executores
e dos parceiros. Basicamente, o Projeto desenvolvido nos municpios
em que a agricultura familiar apresenta baixa rentabilidade e em que
os jovens no encontram perspectiva para permanecer no campo, alm
de no contarem com ensino agrcola que possibilite incrementar a
renda das propriedades.

sua vez, designa o projeto de

apoio do Estado do Paran

Em cada municpio, o interesse da comunidade se manifesta quan-

s Casas Familiares Rurais,

como mencionado.

do os agricultores e a prefeitura se renem para discutir a implantao

Entretanto, para os
participantes do Projeto,
especialmente os
pertencentes s
comunidades, as duas
denominaes so utilizadas
indistintamente e, da mesma
forma, sero adotadas no
presente texto.

da escola. Tambm participam os futuros alunos e possveis parceiros

do Projeto na comunidade, como a igreja. Em tais reunies, o Projeto
apresentado e se discute seu funcionamento. Caso a comunidade de
agricultores aprove a idia, ocorre um seminrio oficial de implantao, visando definio das atribuies de cada rgo envolvido e a
formao de uma Associao de Pais de Alunos. A Associao respon-

8. Para estudar na Casa

Familiar Rural, alm de ter

svel pela designao de dois monitores, pela composio da primeira

concludo a quarta srie do

primeiro grau e ser maior de

turma de alunos,8 pela escolha do local e dos equipamentos e pela

14 anos, o aluno deve ser

filho de agricultor e

elaborao do Plano de Formao, voltado para as necessidades da re-

participar da implantao do
Projeto com os demais
membros da comunidade.
9. Sobre a aplicao da
pedagogia de alternncia
em Minas Gerais, ver o
artigo sobre o Projeto Escola
Famlia Agroindustrial de
Turmalina.

gio. Aps a implantao da escola, a Associao dever ter participao ativa na administrao da Escola.
As unidades da Escola do Campo diferenciam-se umas das outras
quanto ao contedo programtico, adaptado realidade de cada regio,
sempre de acordo com a Pedagogia de Alternncia9 . Segundo esse
mtodo, o aluno passa duas semanas em casa e uma semana na escola.

Assim, durante os trs anos do curso, o jovem permanece apenas 39

149

semanas (10 meses) longe de sua propriedade rural podendo, dessa forma, manter os vnculos com a famlia, com a propriedade e com a comunidade. Aps esse perodo, o jovem recebe diploma de qualificao
em agricultura e o de 5 a 8 srie do ensino fundamental.
Nas duas semanas em que ficam nas propriedades, os jovens aplicam na prtica os conhecimentos recebidos na escola, discutindo com
seus pais e, no raro, com vizinhos, sobre as possveis inovaes. Pla-

10. Em contraposio s
Escolas Tcnicas

nejam solues para os problemas que aparecem como pragas nas

Federais Agrcolas, que

tm um custo mais

plantaes ou doenas dos animais , reorganizam as tarefas da casa,

elevado e funcionam
sem o envolvimento da

recebem a visita dos monitores e at modificam o relacionamento com

seus familiares, muitas vezes passando a ser os responsveis pela produo da propriedade e pelo sustento de toda a famlia.
Durante a semana em que esto na escola, os jovens expem seus

comunidade. Tais
escolas formam tcnicos
agrcolas, muitas vezes
distantes da realidade
da pequena
propriedade, que dispe

problemas e aprendem com a experincia dos colegas. Alm disso, vi-

de poucos
equipamentos e de

sitam outras propriedades agrcolas da regio, assistem palestras sobre

recursos financeiros
limitados.

diversos assuntos como doenas sexualmente transmissveis, direito

do consumidor e sistema partidrio , recebem a educao geral voltada para a agricultura, adaptada realidade agrcola regional e vivncia
comunitria, e planejam a alternncia. Aprendem o conceito de matriz matemtica, por exemplo, aplicando-o ao plantio do feijo.
A propriedade rural utilizada como um valioso campo de aprendizagem e de experincias, o que reduz significativamente o custo do
Projeto.10 As escolas ficam dispensadas de instalar, em suas dependncias, estruturas que reproduzam a realidade na qual os alunos aplicaro os ensinamentos recebidos. Alm de aplicar diretamente em sua
propriedade os conhecimentos recebidos na escola, o jovem pode transmiti-los para toda sua famlia e para a comunidade, transformando o
meio em que vive.
importante lembrar que as Casas Familiares Rurais ressaltam
constantemente a vida associativa e a vida em grupo, principalmente
na semana de internato, em que os alunos permanecem na escola. Por
isso demandam monitores que sejam ao mesmo tempo tcnicos (profissionais das cincias agrrias, de acordo com a necessidade da regio), professores, educadores e animadores. A funo do monitor acaba

150

sendo crucial para o desenvolvimento de cada jovem, das famlias e de

toda a comunidade. Muitos destes monitores so engenheiros agrnomos ou mdicos veterinrios, alguns, inclusive, com ps-graduao,
que se dedicam apaixonadamente ao Projeto11 .
TABELA 1

Alunos das Casas Familiares Rurais, ano letivo 1999

TOTAL
3.151

FORMADOS
972

3 ANO
626

2 ANO
703

1 ANO
850

FONTE: ASSOCIAO DA CASAS FAMILIARES DO SUL DO BRASIL (ARCAFAR)

O Estado do Paran e o contexto da Casa Familiar Rural

O Paran abriga uma miscigenao de raas, oriundas principalmente da Europa. So imigrantes que encontraram solo frtil e clima
propcio para o plantio de certos produtos agrcolas cultivados em seus
pases de origem, como a uva, a maa, a pra, o pssego, etc. Foi com a
11. Ver:
FRANCESQUET, Cleusa
Gowacki. A Educao
na Casa Familiar Rural.
Francisco Beltro (PR):

ajuda do trabalho pesado desses imigrantes que a Regio Sul do Brasil,

a menor do pas, transformou-se na segunda regio mais desenvolvida
do pas e na maior produtora nacional de alimentos.

Faculdade de Cincias
Humanas de Francisco

Porm, neste final de sculo, a lgica da economia global e alta-

Beltro (Facibel), 1997.

A autora fez uma

mente competitiva deixou os pequenos agricultores que produzem

extensa pesquisa de
campo envolvendo

da mesma forma h dcadas sem perspectivas, confusos e

alunos, monitores, pais

de alunos e demais
integrantes do Projeto
Casa Familiar Rural.

descapitalizados. Com os produtos agrcolas nacionais concorrendo

diretamente com os produtos internacionais, o espao para o pequeno
agricultor est cada vez mais reduzido, devido principalmente ausncia de polticas agrcolas que atendam a todas as suas necessidades.
Sem possibilidade de oferecer produtos de qualidade com preos competitivos, muitos migraram para os centros urbanos em busca de melhores condies de vida. Dos que ficaram no meio rural, poucos progrediram, permanecendo dependentes de emprstimos e carentes de
orientao tcnica.
De maneira geral, participam do Projeto pequenos municpios, com
uma populao essencialmente agrcola que s vezes convive com reservas indgenas e assentamentos do Movimento dos Sem Terra (MST).
Nova Laranjeiras, por exemplo, tem uma populao de pouco mais de

17 mil habitantes, dos quais 15.200 habitam a rea rural. O municpio

151

ainda abriga uma reserva indgena que ocupa 10% do seu territrio,
com 2 mil habitantes, alm de dois assentamentos do MST, com um
total de 190 famlias.12
O municpio de Chopinzinho, por sua vez, tem cerca de 20 mil
habitantes, sendo pouco mais de 12 mil na rea rural. Alm da Casa
Familiar Rural, Chopinzinho implantou um Plano de Desenvolvimento
Rural, composto por dez programas. O Plano tem por objetivo recupe-

12. Dados: relatrio

mensal de atividades da

rar e conservar os recursos naturais da regio, diversificar as atividades

monitora Cleusa F.
Gowacki, abril de 1997.

econmicas das pequenas propriedades, verticalizar a produo e agregar renda. J o municpio de Candi tem um programa de resgate da
agricultura familiar com financiamento e subsdio para a produo de
alimentos bsicos, a aquisio de pequenos animais, a pecuria leiteira, a formao de pastagens e a construo de silos para suplementao
alimentar no inverno. Em ambos os municpios, o detalhe mais interessante o aproveitamento dos alunos da Casa Familiar Rural como
mo-de-obra qualificada na execuo desses projetos.13
Entre 1994 e 1998, o Paran aumentou significativamente a oferta
de matrculas na rede estadual, passando de 1,2 milho para 1,5 milho de estudantes. Atualmente, o Estado tem matriculados 98% de
suas crianas e jovens em idade escolar, trs pontos percentuais acima
da mdia nacional. Desta expanso, 50% referem-se ao ensino mdio
e 25 a 30% ao ensino supletivo.14
As Escolas do Campo fazem parte do portfolio de projetos do Departamento de Ensino Supletivo da Secretaria de Educao do Paran.
Se, por um lado, a iniciativa se beneficia do fato de o Estado priorizar
a Educao, por outro lado sofre limitaes por ser vista apenas como
um modo de fornecer ensino bsico. De acordo com a secretria de
Educao do Paran, Alcyone Saliba, o Projeto Escola do Campo envolve elementos da alada de vrias outras secretarias, que deveriam
ser considerados na futura expanso das Casas Familiares Rurais.
Para superar essa fragilidade do Projeto, a Secretaria da Agricultura planeja incluir, em seu oramento para o ano 2001, recursos a
serem utilizados na viabilizao dos projetos comunitrios dos alunos.
A Secretaria tambm pretende empreender aes, em parceria com as

13. Dados: secretrio da

Agricultura de
Chopinzinho, Luiz
Pasquale, e do prefeito
de Candi, Waltzer
Donini.
14. Dados: secretria da
Educao do Estado do
Paran, Alcyone Saliba.

152

comunidades, para criar novas formas de contribuio das localidades

participantes e beneficirias do Projeto, como parcerias com o setor
privado.

Os parceiros do Projeto

O Projeto Escola do Campo envolve vrias organizaes em sua

execuo. Formalmente, participam a Companhia de Desenvolvimento Agropecurio do Paran (Codapar), a Associao Regional das Casas Familiares Rurais do Sul do Brasil (Arcafar), a Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Emater) e a Secretaria de Estado da
Educao. a comunidade, porm, que se responsabiliza pela administrao das escolas, por intermdio da Associao de Pais de Alunos.
TABELA 2

Pessoas envolvidas diretamente no Projeto

ORGANIZAO

N. DE PESSOAS / STATUS

Codapar
Arcafar
Secretaria de Educao
Emater - PR
Total

21 tcnicos
80 tcnicos e 57 funcionrios
12 tcnicos
12 tcnicos
182 pessoas

FONTE: COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO AGROPECURIO DO PARAN (CODAPAR)

A Codapar a responsvel pela implantao do Projeto nos municpios, por meio da mobilizao da comunidade, e a Arcafar, pela coor15. A Arcafar funciona
como associao civil
sem fins lucrativos, de
carter filantrpico.
Seus diretores no so
remunerados, apesar da

denao dos trabalhos de contratao, seleo, capacitao dos

monitores e dos pais, alm da manuteno da pedagogia da
alternncia e do repasse de recursos para o pagamento dos profissionais envolvidos.15

ampla dedicao e
envolvimento com as

A prefeitura municipal tem as seguintes atribuies: transportar os

Casas Familiares
Rurais, alm de terem

alunos para a escola, ceder e manter um veculo para o transporte de

sido os principais
incentivadores e

monitores quando das visitas s propriedades rurais, manter as instala-

difusores do projeto.

es e arcar com as demais despesas decorrentes do funcionamento da

escola, por meio de um convnio previamente estabelecido com a Associao de Pais. Na prtica, as Casas Familiares Rurais recebem recursos financeiros do governo do Estado, conforme estabelecido por um

convnio entre a Secretaria de Educao e a Arcafar, mas em todas as

153

unidades podemos encontrar algumas formas de ampliar a verba disponvel decorrentes da mobilizao da Associao de Pais, da iniciativa privada, de fundaes, das organizaes no-governamentais e, ainda, de gestes e recursos pblicos municipais. Nos municpios com
maior arrecadao, por exemplo, as prefeituras destinam mais recursos para as Casas Familiares Rurais. O coordenador de uma das Casas
organiza freqentemente festas que geram renda para a compra de

16. Geralmente a
construo das

vdeos ou livros.

unidades envolve um
grande esforo de toda

H tambm a contribuio dos alunos, que levam alimentos produzidos em suas propriedades para consumir na semana em que permanecem nas escolas. O espao fsico da escola tambm varia de cidade para cidade. Algumas j tm sede prpria, outras utilizam galpes
municipais ociosos, sales comunitrios, etc.16
Em 1999, o oramento do Projeto foi de R$ 2,1 milhes, dos quais
o governo do Paran investiu R$ 1,1 milho, ou seja, 0,049% da receita
oramentria estadual. O restante, cerca de R$ 1 milho, resultou de
investimentos municipais e privados, correspondentes ao valor mdio
de R$ 25.600,00/escola/ano17 .
At 1999 dois convnios de cooperao tcnico-financeira haviam
sido firmados entre a Secretaria de Estado da Educao e a Arcafar.
No primeiro, vlido de janeiro de 1996 a dezembro de 1998, a Secretaria repassava Arcafar a verba para o pagamento dos salrios dos professores, dos monitores, dos auxiliares dos servios gerais, alm dos
recursos para capacitao tcnica dos envolvidos e elaborao de material pedaggico. No segundo convnio, vigente de maro a dezembro de 99, os recursos financeiros passaram a ter seu valor anual definido antecipadamente. Segundo a secretria de Educao do Paran,
Alcyone Saliba, o valor foi definido com base nos 2.200 alunos matriculados no ano de 99, ao custo anual de R$ 500,00 por aluno, para oito
horas de atendimento. Os recursos so gerenciados pela Arcafar. Em
2000, o convnio foi alterado novamente: o Governo do Estado, por
intermdio da Secretaria de Educao, estabeleceu o repasse Arcafar
de R$ 1 milho para o pagamento dos monitores (dez parcelas de R$
100.000,00, de maro a dezembro de 2.000).

a comunidade, com
auxlio das prefeituras,
do comrcio, das
indstrias locais e da
sociedade civil.
17. Dados fornecidos
pela Codapar. At o
momento nenhum
recurso federal foi
investido, mas a
Codapar tem buscado
recursos para o Projeto
junto ao Fundo Nacional
para o Desenvolvimento
da Educao - FNDE e
ao Ministrio da
Agricultura, sem
resultados efetivos.

154

Segundo o ex-presidente da Codapar, fundador das Casas Familiares Rurais no Paran e atual Secretrio da Agricultura do Estado, Antnio Leonel Poloni, o Projeto cria mecanismos de difuso de experincias pedaggicas e tecnolgicas, possibilitando a troca de informaes entre as estruturas voltadas para a educao rural; fomenta o
associativismo, apoiando a viabilizao de projetos de desenvolvimento regional; orienta os jovens e adultos sobre as possibilidades de atuar
no meio rural e de protagonizar o prprio desenvolvimento; e
instrumentaliza o agricultor na viabilizao da agricultura familiar,
colaborando com sua emancipao dos subsdios do Estado, por meio
da autogesto e da auto-sustentao das propriedades rurais.
O envolvimento da comunidade primordial para a consecuo
dos objetivos do Projeto, cuja implantao s acontece a partir da demanda da prpria comunidade. A partir da, comea a se desenvolver o
senso de responsabilidade pelas escolas, a busca por solues para os
problemas da regio, a valorizao do agricultor como cidado e como
profissional. Conseqentemente, o Projeto acaba despertando a iniciativa e a participao comunitria, alm de uma atuao conjunta por
parte dos rgos executores e parceiros do Projeto. E ainda, cria projetos de desenvolvimento regional oriundos das aspiraes da populao
local e dos ensinamentos da Casa Familiar Rural.
As Casas tem evoludo de acordo com a maturidade poltica da
comunidades. Nas cidades em que as lideranas constitudas e os agricultores compreendem suas atribuies junto ao Projeto, este se torna
a mola propulsora da agricultura no municpio ou na regio.

Uma poltica educacional de carter emancipatrio

O Projeto Escola do Campo preenche uma lacuna na

profissionalizao do agricultor, funcionando como curso supletivo para
os jovens que tinham abandonado os estudos. Ao mesmo tempo, elimina a necessidade de substitu-los, nas propriedades, por mo-deobra contratada ou por algum outro membro da famlia (como acontece com os alunos que vo para as Escolas Tcnicas Federais).
Alm de introduzir mudanas qualitativas e quantitativas no ensi-

no supletivo, a iniciativa amplia significativamente o dilogo entre as

155

organizaes da sociedade civil e os agentes pblicos,18 por intermdio das parcerias. A incluso de pequenos agricultores e de pequenos
municpos agrcolas que constituem a maioria dos municpios brasileiros na formulao, implementao, avaliao e controle de polticas pblicas, tambm ajuda a construir um novo tipo de relacionamento entre Estado e sociedade civil.
Por fim, o Projeto acaba contribuindo para melhorar a qualidade

18. importante
salientar que nenhuma

de vida das comunidades. Neste sentido, o Projeto apresenta vrios

Casa Familiar Rural

pode entrar em

resultados indiretos, como a formao de cooperativas de pequenos

funcionamento sem que

os pais dos jovens

agricultores, a venda conjunta da produo das pequenas propriedades e a participao poltica de ex-alunos como novas lideranas na
regio. As propriedades tambm passaram a adotar novas prticas, como
o plantio direto de sementes (dispensando araes e gradagens), a agri-

estejam organizados em
uma Associao com
estatuto e regimento
interno definidos e
sem que a entidade
esteja filiada Arcafar.

cultura orgnica (sem uso de pesticidas) e a biotecnologia (controle

19. Vrios alunos

biolgico). Graas ao Projeto Escola do Campo Casa Familiar Rural,

acabaram organizando
cooperativas,
associaes e at

muitas propriedades passaram por uma grande transformao. Tais

propriedades estavam comprometidas financeiramente e apresentavam baixa produo agrcola, baseando-se, geralmente, em

organizaes nogovernamentais. Em
Chopinzinho, por
exemplo, foram criadas

monoculturas. Eram abandonadas pelos filhos dos agricultores, que

diversas associaes
por ex-alunos ou

muitas vezes se encontravam empobrecidos e em idade avanada. Hoje,

familiares de ex-alunos,
entre elas uma

essas propriedades rurais apresentam bons ndices de produtividade,

associao em defesa
do direito das mulheres

na pecuria e na agricultura, sendo mantidas por jovens orgulhosos da

do campo de
amamentarem seus

sua condio de produtores agrcolas e por famlias efetivamente en-

filhos.

volvidas na vida da comunidade19 .

Entre os planos para o futuro, cogita-se a busca de recursos externos para a implantao de mais 50 Casas Familiares Rurais, alm do
estabelecimento de novos arranjos institucionais entre as secretarias
estaduais e entre o governo paranaense e o setor privado, com o apoio
das comunidades. Pensa-se tambm no estabelecimento de convnios
(com a Fundao Araucria rgo do governo estadual para apoio
pesquisa com a Universidade Estadual de Maring e com sindicatos
rurais, entre outros), para a melhoria de vrios aspectos relacionados
qualidade de vida dos jovens agricultores e reciclagem e aperfeioamento dos tcnicos e monitores.

PAI
Projeto de Aes Integradas
nas Olarias de Teresina
TERESINA (PI)

Juvenilda Soares de Carvalho1

O Projeto e a estrutura de atendimento da Prefeitura

O Projeto de Aes Integradas nas Olarias de Teresina (PAI) uma

iniciativa da Prefeitura de Teresina voltada erradicao e preveno do
trabalho infantil. Insere-se no conjunto de aes da Secretaria Municipal
da Criana e do Adolescente (Semcad), cuja atribuio implementar a
poltica de assistncia e proteo para esse segmento da populao.
Criada em 1993, a Secretaria responsvel pelo planejamento,
coordenao, controle e execuo das polticas de assistncia social e
proteo especial criana e ao adolescente, estabelecendo mecanismos que assegurem a efetivao de seus direitos, em consonncia com
o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA). Atualmente a Secretaria vem implementando a municipalizao das polticas de assistncia para a populao infanto-juvenil. Nessa perspectiva, executa programas e projetos que buscam intervir no conjunto dos problemas que
atingem as crianas em situao de risco.
Esses programas e projetos, construdos a partir da associao de
esforos e recursos do governo e da sociedade, contam com financiamento de diferentes instncias de governo e do Fundo das Naes

1. Assistente social e
mestre em
Administrao Pblica
pela Escola de
Administrao da
Universidade Federal
Bahia.

158

Unidas para a Infncia (Unicef). Tais aes objetivam levar as famlias

a atingirem melhor condio socioeconmica, por meio do engajamento
em cursos de formao profissional.2
O PAI um dos projetos desse conjunto de aes e tem como objetivo intervir nas olarias de Teresina, visando retirar as crianas e os adolescentes que l trabalham na fabricao de tijolos. Alm de afast-los
da atividade, considerada penosa, o Projeto busca faz-los ingressar ou
retornar escola. um trabalho que se sustenta na integrao de rgos

2. Segundo Umbelina
Carvalho, secretria
municipal do Trabalho e
Assistncia Social, a
Prefeitura tem realizado
encontros com as
famlias para discutir as
alternativas de trabalho
com cermica e com as

de diferentes nveis de governo, cada um desenvolvendo um papel especfico na formao e educao desses jovens, com financiamento do
governo federal que utiliza recursos da Secretaria de Assistncia Social
do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social e do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e do Unicef. Para retirar as crianas e adoles-

vazantes (agricultura de
subsistncia, por meio

centes do trabalho nas olarias, o Projeto destina s famlias um auxlio

do plantio de legumes e
hortalias em terrenos

mensal, denominado bolsa-cidad, no valor de R$ 60,00.

ribeirinhos). As
discusses envolvem
tambm o Servio
Brasileiro de Apoio
Micro e Pequena
Empresa (Sebrae).

Rede de Atendimento Municipal da Criana

e do Adolescente

Financiadas pela
Prefeitura, algumas

A estrutura de atendimento da Prefeitura de Teresina criana e

famlias foram fazer

capacitao no Cear.

ao adolescente, sob responsabilidade da Secretaria Municipal da Criana e do Adolescente, compe-se de duas linhas de atuao: uma na
perspectiva da assistncia e outra voltada para a proteo.
Fazem parte do primeiro grupo, os seguintes projetos:
a) NAICA Ncleos de Atendimento Integral Criana e ao Adoles-

cente. Os cinco ncleos atendem uma populao de 1.619 crianas e adolescentes, com oferta de atividades complementares escola formal, de
carter pedaggico, cultural, esportivo e de formao para a cidadania.
b) Brinquedoteca unidade que se caracteriza por ser um espao

amplo e prazeroso, com capacidade para atender at 200 crianas, realizando atividades ldico-pedaggicas. Sua clientela majoritria so
as crianas das creches.
c) Casa Criana Cidad presta servios mdicos, odontolgicos e

de assistncia social especializada. uma casa aberta ao pblico infantojuvenil.

d) Creches municipais e comunitrias so 72 creches (17 munici-

pais e 55 comunitrias), apoiadas financeiramente pela prefeitura.

A segunda linha de atuao, voltada proteo da criana e do
adolescente, composta pelos projetos:
a) Vem pr Casa Criana projeto de atendimento a crianas em

situao de rua, atendidas por oito educadores sociais que atuam na

rua, sob a orientao de trs supervisores. Esse trabalho desenvolvido em parceria com a Pastoral da Criana.
b) Escola Aberta projeto que se realiza tambm em parceria com

a Pastoral da Criana, voltado ao atendimento de meninos trabalhadores informais, como biscateiros, lavadores de carro, engraxates, etc.,
oferecendo-lhes um espao para discusso e reflexo sobre o retorno
escola, ao mesmo tempo em que proporciona atividades de esporte e
cultura. O projeto prev o pagamento de uma bolsa, no valor de R$
50,00, que pressupe a assinatura de um contrato pedaggico, no qual
o menino se compromete a freqentar a escola e no mais retornar
rua, com a participao da famlia nesse processo.
c) Casa de Zabel projeto voltado para o atendimento de meninas

que se encontram em situaes de risco, dentre as quais a pobreza, a violncia e a explorao sexual. Mediante compromisso de retorno escola e freqncia s atividades pedaggicas, recebem uma bolsa de R$ 50,00. A iniciativa tambm realizada em parceria com a Ao Social Arquidiocesana.
d) Casa Maria Menina e Casa Savina Petrille funcionam como

extenso da Casa de Zabel, com a qual trabalham de forma articulada, desenvolvendo um trabalho complementar. A Casa Maria Menina
acolhe adolescentes grvidas e a Casa Savina Petrille recebe as que no
conseguem retornar ao convvio familiar. So unidades da Arquidiocese
de Teresina e contam com apoio tcnico-financeiro da Secretaria Municipal da Criana e do Adolescente.
e) Projeto Famlia Viva destina-se a combater a violncia doms-

tica, por meio do acompanhamento continuado s vtimas e aos

agressores. Criam-se grupos de convivncia para auxiliar a reconstruo dos vnculos familiares.
f) SOS Criana servio por meio do qual a comunidade pode

159

160

fazer registros de ameaa ou violao dos direitos da criana, bem

como se informar sobre os servios existentes no municpio destinados a esse segmento da populao.

O Projeto: compromisso de erradicar a

explorao da mo-de-obra infantil

As iniciativas voltadas erradicao do trabalho infantil nas olarias

de Teresina tiveram como ponto de partida as denncias realizadas pela
imprensa sobre os meninos do barro. As reportagens desencadearam
um processo de averiguao por parte da Procuradoria Geral do Trabalho do Estado do Piau, cujo resultado foi a constatao de que o problema tem origem na situao de extrema pobreza da populao.
O trabalho comeou em junho de 1997, a partir da ao da Delegacia Regional do Trabalho que, aps receber a denncia de que havia
meninos trabalhando nas olarias, realizou inqurito e constatou que o
problema ia alm da questo legal. Tratava-se de um problema de
carter social, pois a explorao das crianas se dava por iniciativa dos
pais, que colocavam seus filhos nessa atividade com o objetivo de
aumentar a renda familiar. Essa explorao involuntria por parte da
famlia, entretanto, deve ser entendida como resultante no s das
condies de pobreza, mas tambm da tradio segundo a qual os
filhos acabam tendo a mesma ocupao de seus ancestrais.
A explorao da mo-de-obra infantil, por parte dos empresrios
3. O trabalho de
empilhamento e
desempilhamento s
vezes feito por
crianas, apesar de ser
uma tarefa rdua, pois
exige capacidade de se
equilibrar carregando
alguns blocos, cada um
pesando cerca de um
quilo.

das olarias, se d de forma indireta, na medida em que esses contratam as famlias e so elas que levam os filhos a trabalhar, na tentativa
de aumentar a capacidade produtiva do grupo, j que o pagamento
feito por produo. Apesar de todo esse esforo, a renda das famlias
geralmente no ultrapassa um salrio mnimo.
O processo produtivo nas olarias envolve as seguintes etapas:
1) Extrao do barro inicialmente necessrio cavar e extrair o barro

(argila). Em seguida compe-se a liga, o que significa amassar o barro.

2) Carregamento a liga levada para o lastro (rea plana) e moldada.
3) Enfornamento depois de empilhados3 , os tijolos so organiza-

dos em camadas.

4) Encascamento concluda a arrumao dos tijolos em uma

pilha com o formato de pirmide, reveste-se toda a pilha com argila,

para que ela possa ser submetida queima.
5) Queima e resfriamento o processo de queima leva aproxima-

damente trs dias. Depois disso, necessrio esperar que os tijolos

esfriem para proceder ao desempilhamento.
6) Desempilhamento e armazenamento retiram-se os tijolos da

pilha para armazen-los em lugar adequado, at a comercializao.

Realizado sob sol intenso e caracterizado por um processo mecnico e rotineiro, o trabalho nas olarias considerado insalubre e penoso. Para as crianas, o trabalho, independentemente das condies
objetivas, proibido por lei.
Durante o inverno, essa atividade se torna invivel, o que compromete ainda mais a subsistncia das famlias. Nesse perodo, elas passam a sobreviver da explorao da agricultura de vazantes, que o
plantio de legumes e hortalias em terrenos ribeirinhos.
Em resposta ao problema, a Prefeitura props o Projeto de Aes
Integradas (PAI), que tem como objetivo fundamental contribuir para
a erradicao e a preveno da explorao econmica da mo-de-obra
infanto-juvenil na produo de tijolos. O Projeto visa tambm fortalecer os laos familiares e a permanncia das crianas na escola, contribuindo para a construo da cidadania de pais e filhos, a partir da
realizao de atividades que lhes forneam informaes e abram espao para a discusso sobre os problemas. Esse processo se d mediante
as seguintes aes:

concesso da bolsa-cidad s famlias, com o objetivo de que

estas mantenham a renda que obtinham com o envolvimento
das crianas na fabricao de tijolos, liberando-as para realizar
seu processo educativo em tempo integral;

investimento na educao, a partir de uma articulao com a

Secretaria de Educao, visando garantir o ingresso e a permanncia na escola, assim como o sucesso escolar;

realizao de atividades ldico-pedaggicas e de iniciao profissional, sob a responsabilidade da Secretaria Municipal da Criana e do Adolescente, no turno oposto quele em que as crian-

161

162

as e jovens esto na escola. Tais atividades incluem jogos

educativos, recreao, oficinas pedaggicas e reforo escolar. So
realizadas na sede do Projeto e numa rea livre do Parque
Ambiental Encontro das guas;

acompanhamento do desempenho e da freqncia escolar, por

meio de visitas a oito escolas municipais e sete estaduais;

monitoramento das olarias para detectar casos de retorno ao

trabalho;

trabalho junto s famlias, mediante encontros, reunies e visitas, com o objetivo de estabelecer um acompanhamento dos pais
aos filhos, levando-os a refletir sobre as conseqncias do trabalho precoce no desenvolvimento da criana e sobre a valorizao
da sua vida escolar. Nesses encontros, so discutidos temas como
educao dos filhos, cursos de capacitao e melhoria de renda,
problemas de sade e outros temas que possibilitem a formao
de novos valores e levem os participantes a buscar alternativas
para melhorar as condies de vida;

realizao de atividades de profissionalizao e gerao de renda para os pais;

O Projeto PAI foi implementado nos bairros So Joaquim e Olarias, na regio norte de Teresina. Localizada entre os dois principais rios
do Estado : o Poty e o Parnaba , a rea possui um solo rico em argila,
matria-prima para a fabricao de tijolos e outros objetos cermicos.
O processo de produo artesanal e no exige qualificao, mas apenas o conhecimento que se adquire na prtica, uma tradio repassada
h dcadas, de gerao a gerao.
A falta de qualificao da mo-de-obra impede um processo de
lavra do solo mais compatvel com a sua preservao. A Secretaria do
Meio Ambiente desenvolve um trabalho de orientao aos oleiros, principalmente na preservao das margens dos rios. No entanto, os procedimentos utilizados na extrao da argila ainda so muito rudimentares, ocorrendo de forma desorganizada e sem planejamento, dissociada
de procedimentos que contribuam para a recomposio do espao lavrado e para a recuperao da fertilidade do solo.
A fabricao artesanal de tijolos constitui um ciclo sociocultural

difcil de ser rompido, considerando-se as poucas alternativas existen-

163

tes para a gerao de renda, o que exige um esforo muito grande do

poder pblico para investir num processo de qualificao das famlias
e aquisio de novos padres culturais, capazes de contribuir para a
transformao dessa realidade.

Contexto socioeconmico: o ciclo da pobreza

A cidade de Teresina, que em 1979 tinha 22 favelas, hoje registra a

ocorrncia de 145 reas ocupadas por uma populao empobrecida.
Os dados sobre o trabalho infantil so controvertidos. Pouco antes de
o Projeto comear a funcionar, a imprensa noticiou, em 1996, que 800
meninos entre quatro e treze anos de idade trabalhavam sem condies de segurana nas olarias.4 Levantamento efetuado pela Delegacia Regional do Trabalho, em 1997, registra a existncia de 158 crianas e adolescentes, na faixa de seis a 17 anos, dos quais apenas 32,8%
freqentavam a escola. A jornada de trabalho variava de quatro a oito
horas, com renda familiar de 0,5 a 1,5 salrio mnimo.5
A Secretaria Municipal da Criana e do Adolescente estima a

4. In: SEMINRIO
TRABALHO INFANTIL
NO NORDESTE. UM
DESAFIO S

populao oleira em 200 famlias, com uma quantidade de membros

POLTICAS
PBLICAS. Relatrio

que oscila entre quatro e seis pessoas por famlia, na sua maioria cons-

preliminar. Fortaleza:
maio de 1999, pg.

tituda por crianas e adolescentes. Em levantamento de campo efe-

80.

tuado entre 1997 e 1998, foram cadastrados 236 crianas e adoles-

5. DELEGACIA
REGIONAL DO

centes que trabalhavam nas olarias.

TRABALHO. Mapa de
Indicativos de

A falta de escolaridade demonstrada pela situao das 51 famlias que foram acompanhadas no ano de 1999: nestas, 42% dos pais
no chegaram a concluir o ensino fundamental e 35% no souberam
informar o seu nvel de escolaridade; em relao s mes, 92,2 % no
concluram o ensino fundamental e 3,9% no souberam informar seu
nvel de escolaridade. Esse um fator que dificulta a insero das
famlias em atividades qualificadas. Sobrevivem com uma renda que
vai de 0,5 a dois salrios mnimos, auferida a partir da olaria, da pesca
e da horticultura, sendo estas ltimas praticadas no inverno.
H um nmero elevado de famlias conduzidas por mulheres que
assumem a realizao de tais atividades, sempre com a ajuda dos fi-

Trabalho de Crianas
e Adolescentes.
Teresina, 1997

164

lhos. Essas famlias (adultos e crianas) trabalham durante uma jornada de at 10 horas, executando tarefas mecnicas e repetitivas, em
condies insalubres. No que se refere s crianas, a freqncia escola se torna praticamente invivel. As que continuam a estudar, apresentam baixo rendimento escolar, pois o cansao, causado pelas con-

6. SECRETARIA DO
TRABALHO,

dies penosas de trabalho, dificulta o processo de aprendizagem.

Esse o quadro das famlias moradoras das reas onde esto as

CIDADANIA E
ASSISTNCIA. Plano

olarias; entretanto a situao de extrema pobreza atinge quase 18%

de Monitoramento e
Avaliao de

da populao do municpio, percentual correspondente ao nmero

Programas Sociais.
1999.

de moradores das vilas e favelas de Teresina. A populao total da

7. In SEMINRIO
TRABALHO INFANTIL
NO NORDESTE. UM
DESAFIO S
POLTICAS PBLICAS.
Relatrio preliminar.
Fortaleza, maio de
1999, pg. 80.

cidade de 655.473 habitantes, dos quais cerca de 64% ganham at

dois salrios mnimos (cf. tabela anexa). Em relao ao mercado de
trabalho, os dados apontam um ndice de 46,09% de desemprego aberto6 , em uma populao economicamente ativa de 250.514 pessoas.
Ainda sobre as condies de pobreza da populao, chama a ateno o fato de que, apesar de trabalhar na produo de tijolos cermicos,
a maioria das famlias reside em casas construdas com taipa, sem reboco e com cho batido, o que indica que a renda auferida no permite empreender a melhoria das condies de sua prpria moradia.

O trabalho infantil nas olarias: soluo ou

problema para as famlias?
As crianas precisam trabalhar para ganhar dinheiro e aprender
logo o servio. Todo mundo aprende cedo e depois no pode parar,
porque seno prejudica a famlia, e o dinheiro que as crianas
ganham ajuda muito. (me de 31 anos, 20 anos de Olaria)7

O trabalho infantil uma questo sobre a qual tem se debruado

a sociedade brasileira que, apesar dos esforos e da busca de alternativas, no tem conseguido erradicar o problema, dada sua estreita
ligao com os fatores estruturais do sistema econmico. Um fenmeno tpico das sociedades empobrecidas consiste em incluir as crianas no mercado de trabalho, por iniciativa das prprias famlias,
como forma de complementao da renda, que passa a ser fundamental para a subsistncia da famlia. Por outro lado, essa prtica

reforada pela idia de que melhor a criana trabalhar do que correr o risco de se tornar um vagabundo. Os avs trabalharam, os
pais tambm e ningum morreu: esse raciocnio resulta da baixa
auto-estima e da falta de informao, impedindo que as famlias
entendam a fase das brincadeiras como necessria socializao e
ao desenvolvimento da criana.
A fragilidade do processo educacional, materializada na pssima
qualidade do ensino pblico, agrava o problema. A criana entra e sai
do sistema de ensino, muitas vezes sem sequer aprender a ler, repetindo a mesma srie por vrios anos consecutivos ou se evadindo de uma
escola que no consegue prender sua ateno. Nesse contexto, a comunidade foi obrigada a buscar outras alternativas, fazendo com que
a educao deixasse de significar estmulo para a ascenso social.
Entretanto, o prejuzo que o trabalho infanto-juvenil causa incalculvel, especialmente quando a criana est submetida a uma excessiva jornada de trabalho, que a deixa indisposta mental e fisicamente, resultando freqentemente nos baixos ndices de aprendizagem, na evaso e na repetncia. A baixa ou nenhuma escolaridade leva
incapacidade de exercer atividades mais qualificadas e, conseqentemente, mais bem remuneradas. Dessa forma, as crianas acabam
repetindo o ciclo de pobreza vivido por seus pais.
Com a Conveno dos Direitos da Criana, que estabelece em leis
internacionais os direitos desse segmento, os governos obrigam-se a
proteg-lo da explorao econmica e da realizao de qualquer trabalho que o coloque em risco prejudicando-lhe a sade ou interferindo em seu desenvolvimento fsico, mental, espiritual, moral ou social.
A explorao do trabalho infantil tambm implica desrespeito a outros direitos, igualmente estabelecidos na Conveno, tais como: o
direito de receber cuidados dos pais; o direito educao primria,
gratuita e obrigatria e o direito sade, seguridade social, ao descanso e recreao. Indiscutivelmente, a criana que trabalha est
comprometendo o seu desenvolvimento e tem seus direitos ameaados. Isso refora a necessidade de uma legislao que preserve os interesses das crianas. No caso do Brasil, o Estatuto da Criana e do Adolescente tenta cumprir esse papel.

165

166

Resultados alcanados: potencialidades e limites

O Projeto de Aes Integradas representa a soluo encontrada pelo

poder pblico para o grave problema do trabalho de crianas nas olarias de Teresina. Num primeiro momento, o pagamento da bolsa-cidad propiciou condies para que 115 crianas deixassem esse trabalho penoso e ingressassem ou retornassem escola.8
Complementando o pagamento da bolsa, desenvolveu-se a
capacitao das famlias, principalmente dos pais ou responsveis, visando sua insero no mercado de trabalho. Para isso, o Projeto asso8. Dos nossos

ciou-se Fundao Wall Ferraz, rgo que a Prefeitura criou, durante

meninos, todos esto

na escola,

a gesto do prefeito Firmino Filho, para coordenar e executar a poltica

independentemente
da bolsa; e hoje os

municipal de qualificao profissional.

pais tm uma viso

diferente daquela do

Tem havido investimento tambm no processo educativo, por meio da

comeo da nossa
histria; hoje so

articulao com a Secretaria Municipal de Educao. Com isso, busca-se

conscientes de que
lugar de criana na
escola. Zeneide
Santos, assistente
social que trabalha no
Projeto.

no s matricular quem estiver fora da escola como tambm manter um

sistema de acompanhamento desses educandos. O acompanhamento realizado pelos tcnicos da Secretaria Municipal da Criana e do Adolescente,
mediante um trabalho junto s famlias. Realizam-se visitas domiciliares,
reunies e encontros com a finalidade de lev-las a refletir sobre as conseqncias nefastas do trabalho infantil como aparente soluo para a questo da
renda familiar. Tambm se discute o desgaste das crianas na realizao de
uma tarefa que no lhes proporcionar nenhuma melhoria nas condies de
vida, levando-as a sofrerem no futuro o que os pais sentem no presente.
O Projeto apresenta as seguintes conquistas:

insero das crianas de at seis anos em creches da Prefeitura

ou nas creches comunitrias;

retorno ou ingresso escola de crianas e adolescentes que estavam fora da escola;

permanncia de apenas 6,3% de adolescentes na olaria.

O trabalho gradativamente assume um carter mais preventivo,
impedindo o ingresso de outras crianas no trabalho oleiro. Para isso,
alm do reforo escolar e do acompanhamento da freqncia escolar,
introduziram-se tambm atividades esportivas e culturais, como a capoeira e a fanfarra. Em 1999, dos 80 meninos atendidos, 57% estavam
matriculados nas escolas do municpio e 43% nas escolas do Estado.

Articulao entre rgos municipais: parcerias e redes

167

O Projeto se caracteriza por adotar uma estratgia baseada na

integrao entre os rgos da Prefeitura. Assim, tais rgos acabam se
reconhecendo como parceiros e assumindo conjuntamente a responsabilidade pelos resultados.9 Mesmo os que no fazem parte do governo municipal demonstram elevado grau de comprometimento em relao aos
objetivos do Projeto, a exemplo da Delegacia Regional do Trabalho.
A coordenao est a cargo da Secretaria Municipal da Criana e
do Adolescente. Para o trabalho de campo, a Secretaria conta com trs
educadores sociais, um assistente social, quatro instrutores e um profissional encarregado das atividades de reforo escolar.
O trabalho desses funcionrios consiste na identificao das crianas que trabalham nas olarias para que sejam integradas ao Projeto. A
equipe encaminha as crianas para a Fundao Wall Ferraz, que oferece cursos profissionalizantes, atividades de reforo escolar, capoeira,
fanfarra e um curso de artesanato em cermica. Por fim, os funcionrios realizam o acompanhamento da freqncia e do rendimento escolar, alm de comprovar, junto aos pais, se as crianas realmente se
desligaram do trabalho.
Para a implementao de tais atividades, colaboram as seguintes
instituies:
a) Secretaria Municipal do Trabalho e Assistncia Social. Esta

secretaria ajuda as famlias a obterem documentos (inclusive para as

crianas). Alm disso, discute com as famlias as alternativas de gerao de renda que possam ser apoiadas pela Prefeitura.
b) Secretaria Municipal do Meio Ambiente. Responsvel pela preser-

vao do solo argiloso e pelo controle da abertura de novas olarias, estimulando as famlias a plantarem rvores nativas, para proteo do solo.

9. Parceria, para
mim, isto: sentar na
mesa e definir em
conjunto, discutir e
elaborar, todos juntos.
Ultrapassa o simples
limite da articulao
intersetorial; no se
trata de atividade
articulada, mas de
uma gesto
compartilhada. Isso
faz vivenciar a

c) Secretaria Municipal de Indstria e Comrcio. Oferece em-

descentralizao de
fato, do poder de

prstimos para financiamento a pequenos produtores e a pequenos

definir. Yolanda S,
secretria em

negcios, incentivando a gerao de renda e a formao de ncleos

exerccio da Criana e
do Adolescente.

produtivos. Entretanto, a demanda pelos emprstimos muito pequena, porque as famlias consideram sua renda incompatvel com as
condies de pagamento propostas pela Secretaria.
d) Fundao Wall Ferraz. Este rgo define e organiza os cursos de

168

capacitao, no s para os adolescentes, como tambm para os pais.

e) Fundao Municipal de Sade. A Fundao realiza o trabalho

de assistncia mdica junto aos jovens e s suas famlias. A assistncia

prestada ainda predominantemente curativa e h necessidade de
direcionar suas aes para a preveno.
f) Delegacia Regional do Trabalho do Piau. O rgo fiscaliza a

ocorrncia de trabalho infanto-juvenil.

g) Procuradoria Regional do Trabalho do Piau. A Procuradoria

defende os direitos da criana e do adolescente submetidos explorao no trabalho infanto-juvenil. No caso das olarias, considerando que
o vnculo empregatcio se d entre os proprietrios e os pais, a Procuradoria concluiu que a soluo do problema deveria incluir no apenas
os aspectos jurdicos, mas tambm os aspectos socioeconmicos.
h) Conselho Tutelar. Trata-se da instituio encarregada de verificar,

junto ao pblico atendido pelo Projeto, suas necessidades nas reas de

educao, sade, servio social, segurana, documentao para as crianas, alm de fiscalizar a aplicao dos recursos e a execuo do Projeto.

O financiamento e a sustentabilidade do Projeto

Em 1999, o oramento do Projeto de Aes Integradas era de R$

121.900,00. Desse montante, o governo federal contribua com 65,6%
por meio de repasse da Secretaria de Assistncia Social (53,3%) e do
Fundo de Amparo ao Trabalhador (12,3%) , 18,1% provinha do Unicef
e 16,4% eram recursos da Prefeitura
A Secretaria Municipal da Criana e do Adolescente tem se esforado para conseguir o engajamento dos pais e dos adolescentes em
atividades que constituam alternativas para a melhoria da renda familiar. Esse esforo se traduz na poltica de requalificao profissional e
gerao de renda, bem como na construo de um Centro de Produo Ceramista, destinado ao fortalecimento da atividade oleira. Para
tanto, a Secretaria firmou convnio com o Servio Brasileiro de Apoio
s Pequenas e Microempresas (Sebrae), a fim de realizar cursos voltados ao trabalho associativo e ao gerenciamento.
Em que pese o esforo para se atingir a sustentabilidade do Proje-

to, essa uma questo que requer bastante criatividade e a associao

169

de esforos entre a sociedade civil e o poder pblico, pois a realidade

econmica do municpio oferece poucas possibilidades de investimento
e baixa arrecadao.
H interesse da Prefeitura em dar continuidade s aes do Projeto PAI, considerando que as condies de extrema pobreza das famlias e a falta de alternativas para gerao de renda podero obrigar as
crianas a retornarem para as olarias, depois de encerrado o pagamento da bolsa- cidad.
Financiado com recursos do Unicef e do governo federal, o pagamento da bolsa foi realizado, conforme estava previsto, durante o perodo de um ano, entre junho de 1998 e junho de 99. De acordo com a
assistente social Zeneide Santos, depois de alguns meses de interrupo, o pagamento foi retomado em junho de 2000, quando o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti), do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, englobou o Projeto PAI.
A incorporao ao Peti no implicou mudanas na concepo do
Projeto, uma vez que o Programa do Ministrio da Previdncia recomendava a realizao das mesmas atividades socioeducativas
(profissionalizao, atividades esportivas, culturais, etc.) que a experincia de Teresina j executava. O convnio com o governo federal vale

10. A mudana resultou

por um perodo de quatro anos e substituiu o financiamento do Unicef,

tambm num aumento

da participao do

que era anual.10 Dessa forma, todas as crianas e adolescentes atendi-

governo federal no
financiamento do

dos pelo Projeto PAI continuam a receber uma bolsa, atualmente no

Projeto.

valor de R$ 40,00 por ms. A nova configurao do Projeto inclui tambm o pagamento de uma complementao para as instituies parceiras, que oferecem cursos profissionalizantes, no valor de R$ 10,00
por aluno.
Segundo a secretria em exerccio da Criana e do Adolescente, o
governo municipal tem interesse em transformar o projeto num programa com ao mais prolongada e com maior alcance social, por meio
da concesso de bolsas s famlias e da capacitao destas para insero no mercado de trabalho. No entanto, a Prefeitura no dispe de
recursos para tal empreendimento.

170

Aspectos inovadores e desafios

O Projeto de Aes Integradas assemelha-se a outras experincias

existentes no Brasil, ensejadas pelo Estatuto da Criana e do Adolescente. No entanto, o Projeto possui uma concepo inovadora, por propiciar a integrao entre diversos rgos pblicos, no s municipais,
como tambm de outras instncias de governo.
Essa forma de atuao difere da que habitualmente se encontra na
administrao pblica brasileira, na qual prevalece a competio entre
os rgos do governo, ao invs da cooperao e da complementao de
servios. No caso do Projeto de Aes Integradas, o governo local procura superar a falta de recursos associando-se a outras instituies.
Por meio do acesso informao propiciado aos seus beneficirios,
o Projeto tambm contribui para o estabelecimento de uma relao
menos predatria com o meio ambiente.
A iniciativa ainda enfrenta, entretanto, srias dificuldades, como a
falta de alternativas no mercado de trabalho local e o baixo nvel de
escolaridade da populao atendida. Diante dessas dificuldades, o principal desafio evitar o assistencialismo, estimulando a conquista de
autonomia por parte das famlias que trabalhavam nas olarias.

Municpio de Teresina
Nmero de famlias segundo o rendimento do chefe

Classe de
rendimento
Total
At SM
Mais de a1SM
Mais de 1 a 2 SM
Mais de 2 a 5SM
Mais de 5 a 10SM
Mais de 10 a 20SM
Mais de 20SM
S/ rendimento
FONTE: IBGE CENSO DEMOGRFICO DE 1991

Nmero de
famlias
119.220
16.993
30.414
29.008
21.876
9.544
4.773
2.430
4.882

Participao
percentual
100,00
14,2
25,4
24,2
18,2
8,0
4,0
2,0
4,0

Percentual
acumulado
39,6
63,8
82,0
90,0
94,0
96,0
100,00

Centros de Ateno
Psicossocial
RIO DE JANEIRO (RJ)

Adlia Cristina Zimbro da Silva1

Apresentao
O CAPS vem a com a Rdio Vozeiro
tem programa bom nessa estao 2

Os Centros de Ateno Psicossocial (CAPS) so unidades de atendimento intensivo e dirio aos portadores de sofrimento psquico grave, constituindo uma alternativa ao modelo centrado no hospital psiquitrico, caracterizado por internaes de longa permanncia e regime asilar. Os Centros de Ateno, ao contrrio, permitem que os usurios permaneam junto s suas famlias e comunidades.
A proposta de implementao dos Centros nas regies carentes da
cidade do Rio de Janeiro teve incio em 1991 e partiu da Gerncia dos
Programas de Sade Mental, da Secretaria Municipal de Sade (SMS).

1. Psicloga,
especialista em
Sociologia Urbana e
mestranda em
Administrao Pblica

Entretanto, o primeiro Centro Rubens Corra comeou a funcionar

pela Escola de
Administrao Pblica,

somente em maio de 1996, no bairro de Iraj. Mais tarde e progressiva-

da Fundao Getulio
Vargas - RJ.

mente foram criados outros cinco: Centro de Ateno Psicossocial Pedro

2. Trecho da vinheta

Pellegrino, em Campo Grande; Dr. Simo Bacamarte, em Santa Cruz;

composta por A.A.N.,

paciente do Centro

Ernesto Nazareth, na Ilha do Governador; Artur Bispo do Rosrio, em

Artur Bispo do Rosrio,

para a abertura da

Jacarepagu; e o Centro Infantil Pequeno Hans, em Realengo, voltado

para o atendimento de autismo e psicose na infncia e na juventude.

rdio-novela, que os
pacientes escrevem,
gravam e pem no ar.

172

Os Centros se encontram distribudos de acordo com a diviso

territorial adotada pela Prefeitura para demarcao de suas Regies
Administrativas, que totalizam dez reas e que na Secretaria Munici-

3. Parte dos estagirios

selecionada por meio
de concurso realizado
pela Prefeitura, que
desenvolve um
programa de estgio
universitrio para a rea
da sade. A outra parte

pal de Sade correspondem s reas Programticas. A rea onde se

encontra o Centro Rubens Corra a mais populosa, abrangendo cerca de 950 mil pessoas. Est prevista a implantao de mais seis, alm
de dois destinados ao atendimento para a infncia e a juventude.
Ao contrrio das instalaes hospitalares psiquitricas que, em sua

recrutada pelo Instituto

Franco Basaglia, uma

maioria, aparentam espaos pouco acolhedores, a maioria dos Centros

organizao nogovernamental.

funciona em casas, agradavelmente coloridas. Possuem um modelo

4. O Instituto Franco

organizacional que orienta o seu funcionamento, mas cada um tem

Basaglia nasceu em
1989 para funcionar
como apoio institucional
superao do modelo
manicomial. O Instituto
surgiu aps uma reunio
que juntou pessoas da
rea de sade mental de
vrios Estados do Brasil.
At aquele momento,
essas pessoas se
agrupavam sob o nome

caractersticas prprias decorrentes da histria de sua criao e do contexto em que esto inseridos.
Cada Centro possui uma equipe profissional multidisciplinar, capaz de atender s necessidades do usurio, composta por assistente
social, enfermeiro, auxiliar de enfermagem, terapeuta ocupacional,
psiclogo, psiquiatra, nutricionista, estagirios3 , oficineiros, cozinheiros, faxineiros e vigias. Esse corpo de funcionrios, contratado pelo

de Movimento dos
Trabalhadores de Sade

Instituto Franco Basaglia (IFB)4 , passa a fazer parte dos quadros da

Mental e, mais tarde,

de Movimento da Luta

Secretaria Municipal de Sade e da Secretaria Municipal de Desenvol-

Antimanicomial.

vimento Social (SMDS). A parceria com o Instituto permite flexibilizar

5. Depoimento do
Assessor Especial da

a contratao de pessoal qualificado.

Secretaria Municipal de
Sade.
6 Num primeiro
momento,
coordenadores de rea
da Secretaria Municipal
de Sade e diretores de
centros mdicos, que
so mdicos e
sanitaristas, no queriam
os Centros por ser
coisa de maluco.
Hoje, o coordenador
que era contra... t
pedindo dois para a
rea dele. Comearam a
se sensibilizar com isso
(entrevista com o
Assessor Especial da
Secretaria Municipal
de Sade).

A criao dos Centros

O primeiro CAPS... ns tivemos todas as dificuldades
internas da Secretaria, as corporaes da Secretaria... os pacientes...
as entidades de representao dos pacientes... as associaes de
hospitais... todo mundo... So esses projetos meio malditos...
acho que a ltima coisa seria um pouco essa coisa da presso poltica...5
Vai trazer maluco pr c... ele vai entrar em crise... vai quebrar
tudo... vai entrar no posto...6

O municpio do Rio de Janeiro, antiga sede do Imprio e capital

da Repblica, herdou uma enorme estrutura de servios psiquitricos
federais, caracterizada em sua maioria por atendimento em regime
asilar, e grandes ambulatrios com dificuldades para mudana do mo-

delo de assistncia. O governo municipal do Rio de Janeiro historica-

173

mente no se preocupava com o paciente psiquitrico, pois as polticas

de sade mental eram de competncia federal. Cabia ao municpio,
por meio da Secretaria Municipal de Sade, cuidar das aes bsicas,
ou seja, atendimento ambulatorial e de emergncia. Entretanto, a partir da implantao do Sistema nico de Sade, iniciou-se um conflito
de responsabilidades entre as esferas de governo federal, estadual e
municipal, resolvido posteriormente com a gesto plena7 do sistema
municipal, assumida pela Secretaria Municipal de Sade em janeiro
de 1998. Garantindo autonomia financeira e administrativa ao municpio em relao s polticas de sade, a gesto plena permite que este
assuma total responsabilidade pela prestao dos servios, pelo
gerenciamento de toda a rede pblica e pela execuo e controle das

7. Definida pela
Norma Operacional

aes bsicas de sade.

Bsica 01/96, do
Sistema nico de

Desde 1991 j se discutia, dentro da Secretaria Municipal de Sa-

Sade, que reordena

o modelo de ateno

de, uma nova estrutura de assistncia na rea de sade mental, procu-

sade e redefine os
papis de cada esfera

rando desestimular a hospitalizao e incentivar outras formas de aten-

do governo, bem
como os instrumentos

dimento, principalmente o ambulatorial. Havia um projeto para colocar mais psiclogos e psiquiatras nos centros e postos de sade, bem
como nos hospitais, e surgiu tambm a proposta de criao de um
mecanismo intermedirio entre a internao e o ambulatrio, que se-

gerenciais para que

municpios e estados
superem o papel
exclusivo de
prestadores de
servios e assumam

riam os Centros de Ateno Psicossocial (CAPS). Os centros oferece-

seus respectivos
papis de gestores do

riam cuidados mais intensivos que uma consulta ambulatorial, mas

SUS. Os poderes
pblicos federal e

no a internao. Tais propostas geraram muita polmica dentro da

estadual so sempre
co-responsveis, na

prpria Secretaria.

respectiva
competncia ou na

Tendo em vista essas divergncias, a Gerncia dos Programas de

Sade Mental da Superintendncia de Sade Coletiva da Secretaria de
Sade decidiu realizar um censo dos internos nos hospitais psiquitricos da cidade do Rio de Janeiro, a fim de levantar o perfil da clientela. O
censo representou uma estratgia, segundo o gerente dessa rea, para
lanar a discusso do novo modelo. Os dados apurados mostraram que
a assistncia estava centrada na figura do hospital psiquitrico, contando com a existncia de 5.636 leitos especializados, dos quais 2.958 no
setor privado contratado, consumindo mais de R$ 19 milhes anuais.
Tratava-se da terceira maior despesa hospitalar na cidade.

ausncia da funo
municipal. Alm disso,
cabem aos gestores
estaduais, entre
outras funes, as de
coordenao,
articulao e
estruturao do
sistema de sade
intermunicipal ou
regional.

174

Como ocorriam internaes e altas diariamente, gerando alteraes nos nmeros levantados, foi escolhido um dia para marco do censo, a data de 24/10/1995. Nesse dia havia 3.235 pacientes internados,
sendo 66% do sexo masculino. Um tero dos pacientes foram considerados asilares, porque residiam h anos dentro dos hospitais. Conforme se apurou, os pacientes que obtiveram alta hospitalar cerca de
60% no fizeram tratamento ambulatorial, levando concluso de
que o modelo ambulatorial no constitua uma alternativa s
internaes. Esses nmeros serviram de argumentos para desencadear,

8. O Secretrio
Municipal de
Desenvolvimento

dentro da Secretaria, o processo de implementao dos Centros.

Do censo de 1995 at julho de 1999 haviam sido desativados 1.500

Social anteriormente
havia ocupado a

leitos psiquitricos. Para isso, a partir de uma anlise da capacidade

Gerncia dos
Programas de Sade

instalada de acordo com os parmetros fsicos da Portaria do Minist-

Mental.

rio da Sade, foram descredenciados alguns prestadores de servios

9. S.S. - paciente do
Centro Rubens

hospitalares, que funcionavam em regime asilar ou utilizavam, de for-

Corra, em Iraj.

ma excessiva, drogas psiquitricas para conteno dos pacientes. Tambm se estabeleceram tetos financeiros para os prestadores, definindose um nmero mximo de dirias por ms. Segundo a Gerncia dos
Programas de Sade Mental, tais aes no ocasionaram falta de leitos, ou seja, no geraram desassistncia.
A possibilidade de instalao do primeiro Centro surgiu em 1996,
quando um conselheiro distrital informou ao Gerente dos Programas de
Sade Mental sobre a existncia de um prdio, que havia pertencido
Legio Brasileira de Assistncia e que, aps a extino desta, tinha sido
incorporado Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social8 . Esse fato
desencadeou a primeira parceria do projeto, entre a Secretaria Municipal
de Sade e a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social.

Aspectos inovadores: parcerias e gesto em rede

Aqui tem uns menos doentes que outros...
os menos doentes tomam conta dos mais doentes...9

O primeiro aspecto inovador da iniciativa da Secretaria Municipal

de Sade foi a construo de parcerias. A primeira delas, com a Secre-

taria Municipal de Desenvolvimento Social, que cedeu prdio e funcionrios para a instalao de um Centro de Ateno Psicossocial, alm
de ter contribudo para a troca de conhecimentos sobre o atendimento aos doentes psquicos e aos seus familiares.
Para a instalao do segundo e do terceiro CAPS, estabeleceu-se
uma parceria com a organizao no-governamental Instituto Franco
Basaglia, que h dez anos se dedica ao estudo, pesquisa e apoio aos
servios de atendimento a doentes psquicos. Esse convnio foi fundamental para superar as seguintes dificuldades, que surgiram no incio
do trabalho, durante a composio das equipes tcnicas: distncia, uma
vez que os Centros esto localizados no subrbio e zona oeste da cidade, regies a que poucos profissionais se dispem a ir; ausncia de
uma rede de profissionais disponveis para a superviso tcnica; impossibilidade de a Secretaria Municipal de Sade contratar oficineiros
(arteso, professor de pintura, etc.), uma vez que no existem esses
ofcios em seu quadro funcional. O problema da contratao de pessoal foi resolvido por meio das parcerias, principalmente com o Instituto
Franco Basaglia. Nesse convnio, entendido pelas partes como parceria, as unidades de ateno e a gerncia do programa continuam sob
responsabilidade direta da prefeitura.
Quanto s atribuies do Instituto, podem ser resumidas em: superviso tcnica permanente, assessoria para formulao da poltica e
complementao do quadro de profissionais dos Centros. No final de
1998, quando se renovou o convnio de parceria, as atividades do
Instituto foram estendidas para o conjunto dos Centros. Alm disso,
passou a ser de responsabilidade do Instituto a padronizao da coleta
de dados (nmero de novos usurios; mdia de freqncia, dos matriculados, aos Centros; nmero de internaes antes e depois do atendimento no Centro; faixa etria dos pacientes; freqncia dos familiares ao tratamento, etc.), que sero sistematizados, a fim de auxiliar a
Gerncia de Sade Mental na melhoria da qualidade do atendimento.
Outras parcerias foram estabelecidas pela Secretaria: com o Pinel
e com o Instituto de Psiquiatria da Universidade Federal do Rio de
Janeiro (IPUB/UFRJ), para a internao, quando necessria, dos pacientes dos Centros. Ambas as instituies trabalham afinadas com a

175

176

nova filosofia de tratamento. Os Centros de Ateno, o Pinel e o IPUB/

UFRJ esto articulados em rede uma das principais inovaes deste
Programa garantindo um atendimento completo ao paciente. O programa de sade mental considerado integral por articular praticamente todos os nveis de interveno (ambulatrios, Centros de Ateno Psicossocial, plos de internao/emergncias e hospitais psiquitricos qualificados).
No entanto, existem problemas no relacionamento com os profissionais dos ambulatrios. Muitos deles no trabalham em parceria

10. O Programa j
passou por uma
mudana de governo
municipal, mas a
sucesso no

por uma srie de motivos, que vo desde o fato de no compartilharem da filosofia do programa at a persistncia de uma prtica profissional burocrtica.

envolveu troca de
partidos no comando

Para a implantao do Centro de Ateno Psicossocial Infantil Pe-

da Prefeitura. O
Secretrio de Sade

queno Hans, a Secretaria Municipal de Sade estabeleceu convnio com

foi convidado a
permanecer no cargo,

a Assistncia e Pesquisa em Psicologia, Educao e Cultura (APPEC),

garantindo a
continuidade da
iniciativa.

instituio que estuda doenas psquicas e de deficincia fsica.

A filosofia de trabalho nos Centros tambm constitui um aspecto
inovador, baseando-se na participao dos profissionais de sade, dos
funcionrios de apoio (cozinheiras, faxineiras e vigias), dos familiares e,
especialmente, dos usurios, apesar das limitaes que estes enfrentam
devido ao sofrimento psquico. H assemblias semanais que discutem
o andamento do servio, problemas ocorridos na semana e sugestes
para melhorar as atividades. Os prprios pacientes trocam informaes
e discutem, com seus mdicos, aspectos como tipo de medicao e reaes adversas. A participao dos profissionais, familiares e usurios no
planejamento e gesto dos Centros contribui para a legitimidade do projeto e para sua continuidade em meio s mudanas polticas10 .
Na verdade, mais do que evitar internaes psiquitricas e reincidncias, trata-se de um espao que visa reintegrar os usurios no s
ao convvio familiar, mas tambm comunidade, envolvendo-os numa
grande rede de solidariedade. Assim, busca-se incluir socialmente os
usurios, por meio do incentivo ao retorno s atividades escolares, de
trabalho, lazer, etc. A rede de solidariedade vem se construindo por
meio de parcerias informais, em diversas aes cotidianas.
A parceria com a comunidade, por exemplo, marcou o incio das

atividades nos primeiros Centros. Devido falta de recursos financei-

177

ros para a compra de alimentos, estes Centros contaram com a colaborao dos comerciantes locais, que doaram frutas, legumes, etc.
Tambm foram estabelecidas parcerias informais com o Batalho
do Exrcito da rea Santa Cruz, para que os pacientes dos Centros
pudessem utilizar o campo de futebol, e com a Polcia Militar, que
emprestou nibus para realizao de passeios.
Um dos Centros cedeu uma de suas salas para que o Conselho
Distrital de Sade11 pudesse desenvolver suas atividades, compartilhando, inclusive, equipamentos tecnolgicos. Essa colaborao possibilita a aproximao da comunidade e tambm serve como estratgia
de solidificao e de legitimao do trabalho. Alis, uma das formas
utilizadas para consolidar e fortalecer o Projeto foi a eleio, para os
conselhos distritais, de representantes dos pacientes dos trs Centros
mais antigos.
Outro exemplo de parceria informal o Centro Dr. Simo Bacamarte,
criado a partir de um acordo com a Administrao Regional de sua localidade, que cedeu parte de uma casa. Esse Centro comeou a funcionar
num pequeno espao e, em poucos meses de atendimento, graas ao
reconhecimento do trabalho, conquistou o resto da casa.

11. A cidade do Rio

de Janeiro dividida
em 10 Regies
Administrativas (RA).
A estrutura do
Conselho Municipal
de Sade reproduz
essa diviso: existem
10 Conselhos
Distritais de Sade.
12. Depoimento da
Coordenadora do
Centro Rubens
Corra, em Iraj.
13. H um projeto
tramitando na
Assemblia
Legislativa, que
poder benefici-los
com a possibilidade
de entrarem nos

O pblico atendido e sua complexidade

...e comeamos a filtrar. Batia gente da nossa A.P., pacientes
psicticos crnicos - que o perfil da nossa clientela - com histria de mil
internaes, aquele neurtico grave, aquele histerico, obsessivo, super-paranico,
na faixa etria de 18 a 65 anos...12

nibus pela porta da

frente, isentando-os
do pagamento pelo
transporte. Esse
Projeto de Lei teve
que ser refeito
recentemente em
virtude de algumas

Os portadores de sofrimento psquico grave so excludos do

exigncias feitas por

deputados. Portanto,

campo profissional e cultural, do lazer, da vida comunitria e, muitas

entrar em votao
em agosto, sob o n

vezes, do prprio convvio familiar. Perdem, inclusive, o direito a ter

1464/2000.

voz e a receber informao. Muitos pacientes deixam de ir ao Centro

por no terem dinheiro para pagar passagem.13
Contrapondo-se a esse processo de excluso, os Centros contam
com a presena, no seu dia-a-dia, no apenas dos portadores de sofrimento psquico grave e dos familiares destes, mas tambm de mem-

178

bros da comunidade. A fim de conquistar espao poltico na sociedade, o pblico atendido pelos Centros vem se organizando em associaes: em julho de 1999, os usurios das trs unidades mais antigas
preparavam a documentao necessria para registrar as associaes
de usurios, familiares e amigos dos Centros.
Nessas trs unidades, a freqncia gira em torno de 35 pacientes por dia. Nas demais, a freqncia tanto menor quanto mais novo
o Centro. Os dados do primeiro semestre de 1999 mostravam que
havia 369 pacientes matriculados nos cinco Centros de Ateno para
adultos e 50 no servio infantil. No entanto, esses nmeros no
correspondem ao total de pessoas que os Centros receberam at o
momento, pois a equipe considera que o servio pblico deve garantir
atendimento a todos os que a ele recorrerem. Por isso, os Centros fazem pronto-atendimento de um nmero de pessoas muito superior ao
de pacientes matriculados.
Para exemplificar, pode-se citar o caso do Centro Pedro Pellegrino
que, no ano de 1998, registrou o atendimento de 874 pessoas, das quais
apenas 29 foram matriculadas. A seleo se d a partir do quadro clnico dos que buscam esses servios e com base no endereo dos pacien-

14. Coordenadora do
Centro Pequeno
Hans.

tes, dando-se preferncia aos que residem naquela rea Programtica.

Os que no fazem parte do perfil da clientela so encaminhados para a
rede ambulatorial ou para outros Centros, se for o caso. Os pacientes
matriculados so os que tero acompanhamento pelo Centro, mesmo
que no freqentem o local.

Equipe: quem faz o qu?

Aqui pode parecer catico, mas h ordem no caos14

Um dos fatos que mais chama a ateno quando se entra num

Centro de Ateno Psicossocial a dificuldade para reconhecer de
imediato quem so os mdicos, os psiclogos e os enfermeiros, pois os
tcnicos no usam uniformes. Faz parte da filosofia de trabalho
desconstruir a hierarquia, buscando maior interao e aproximao
com os usurios e entre os membros da equipe. Essa idia, segundo a

qual cada um reconhece e respeita os conhecimentos profissionais do

restante do grupo, faz com que se encontrem trabalhadores de diferentes reas da sade coordenando os Centros: duas enfermeiras, duas
psiquiatras, uma psicloga e uma psicanalista.
Em geral, metade dos servidores dos Centros composta por funcionrios municipais e a outra metade formada por funcionrios contratados pelo Instituto Franco Basaglia. A equipe tcnica constituda
por psiquiatras, psiclogos, enfermeiros, auxiliares de enfermagem,
assistentes sociais, terapeutas ocupacionais, nutricionistas, pedagogos,
administradores e estagirios. Esses profissionais so lotados nos Centros de Ateno, de forma a compor a equipe multidisciplinar de cada
Centro, que tem em torno de 15 membros.
Cada tcnico, exceo de nutricionistas, administradores e
pedagogos, responsvel por determinados pacientes. A escolha feita geralmente pelo prprio paciente, nas primeiras semanas de contato com o servio.
O quadro de apoio tem 12 pessoas em cada Centro, sendo formado por cozinheiras e copeiras que trabalhavam em hospitais da prefeitura, alm de faxineiras e vigilantes de firmas contratadas pela administrao municipal. H tambm os oficineiros profissionais que
desenvolvem oficinas , contratados pelo Instituto Franco Basaglia.
Dois oficineiros de arte so ex-internos da Colnia Juliano Moreira e
hoje so artistas pintores que j realizaram exposies e que do
aulas de pintura num dos Centros.
O Gerente dos Programas de Sade Mental da Secretaria Municipal de Sade lembra alguns fatos que ilustram a adeso e o
envolvimento da equipe. Por exemplo: os funcionrios contratados pelo
Instituto Franco Basaglia ficaram praticamente dois meses sem receber, no final de 1998, devido ao atraso na renovao do convnio, mas
nem por isso houve paralisao ou diminuio dos atendimentos. O
primeiro colocado do concurso municipal para psiclogos, que j
estagiava no Centro Pedro Pellegrino, em Campo Grande, optou por
permanecer neste local, mesmo podendo escolher um estabelecimento pblico de sade mais prximo de sua residncia. Alguns membros
da equipe tcnica do Centro Dr. Simo Bacamarte, em Santa Cruz,

179

180

percorrem diariamente cerca de 180 quilmetros, pois residem na cidade de Niteri. As cozinheiras que atualmente trabalham no Centro
Pedro Pellegrino, em Campo Grande, vieram do hospital Souza Aguiar,
onde eram consideradas funcionrias-problemas, inadaptadas para o
servio. Para surpresa de todos, essas funcionrias se adaptaram muito
bem ao trabalho desenvolvido no Centro, se envolvendo e se sensibilizando com a especificidade do servio.

Atividades desenvolvidas

Os Centros funcionam de segunda a sexta-feira, durante o dia,

dentro de um modelo de atendimento que se diferencia conforme a
localidade, a comunidade, a equipe de trabalho e os pacientes, adquirindo traos e dinmica prprios de acordo com a interao desses aspectos. Na zona oeste, como no h servio de emergncia psiquitrica, as pessoas procuram os Centros tambm para o atendimento de
pacientes em crise. De certa forma, os Centros acabam funcionando
como emergncia, acolhendo e medicando esses pacientes, mas evitando, quando possvel, encaminh-los para a internao. Nestes casos, a equipe d uma assistncia mais intensiva, inclusive realizando
visitas domiciliares.
Os usurios que procuram o servio vm por meio de diferentes
indicaes: dos ambulatrios, das emergncias psiquitricas, dos conselhos distritais, da comunidade, etc. So recebidos para uma consulta
(pronto-atendimento), realizada por um membro da equipe tcnica,
que tem a funo de triar os pacientes de acordo com o perfil da clientela, pois ainda h muitos equvocos, por parte dos que indicam o servio, quanto ao trabalho ali desenvolvido.
Faz-se um acordo com cada paciente para estabelecer sua freqncia semanal. O atendimento clnico complementado por atividades
teraputicas cotidianas, levando o usurio a cozinhar, estudar, pintar,
ouvir msica, entre outras. Os produtos dessas atividades so vendidos
em feiras artesanais e festas. Cabe enfatizar que o objetivo no gerar emprego, mas apenas incrementar a renda familiar e mobilizar o
usurio para tarefas teis. Trs Centros de Ateno possuem cozinha

j adaptada proposta de trabalho, permitindo que sejam realizadas

oficinas culinrias, na qual os pacientes fazem bolos, biscoitos, salgados, etc.
Uma vez por semana ocorre uma reunio para avaliar a qualidade
do atendimento, tanto do ponto de vista administrativo como clnico.
Nas reunies, todos os integrantes da equipe tcnica participam, debatendo caso a caso a situao dos pacientes.
Alm dessas reunies, os coordenadores dos Centros promovem
reunies quinzenais com o pessoal do quadro de apoio, para tratar dos
problemas relativos ao trabalho, pois se reconhece que h um desgaste
emocional muito grande de todos os profissionais envolvidos nas atividades desenvolvidas nos Centros.
Semanalmente acontece ainda a chamada Assemblia Geral.
Nesses encontros, toda a equipe e os usurios avaliam se as atividades
e oficinas esto atendendo s expectativas dos participantes. Dessa
forma, todos participam do planejamento. A reunio de familiares ocorre semanalmente, com uma freqncia mdia de 30 participantes.
As discusses sobre os problemas enfrentados pela rede de Centros de Ateno ocorrem mais detalhadamente na reunio mensal entre os coordenadores, o representante do Instituto Franco Basaglia e a
Gerncia dos Programas de Sade Mental, possibilitando trocas de
informaes e de experincias.

Resultados

A rede de CAPS tem se tornado, gradativamente, uma referncia

para o atendimento aos portadores de sofrimento psquico grave. Refora essa afirmao o fato de que a implantao de mais Centros de
Ateno foi uma das reivindicaes apresentadas na Conferncia Municipal de Sade realizada em julho de 1999. A divulgao do trabalho
nos conselhos distritais colaborou para que se atingisse tal reconhecimento. Atualmente as lideranas comunitrias cobram melhores condies de funcionamento para os Centros de Ateno.
Os Centros formam uma rede de ateno diria e integral para a
sade mental, de carter territorial e comunitrio, que vem diminuin-

181

182

do o nmero de internaes e suas reincidncias. Os resultados adiante informados so referentes aos atendimentos a adultos. O nmero
total de pacientes vai at o ano de 1998, pois os dados mais recentes
esto categorizados de formas diferentes em cada Centro. Isso dificulta uma anlise mais aprofundada15 .
TABELA 1

Nmero de internaes dos pacientes psiquitricos

N de internaes

15. O problema da
coleta e categorizao
dos dados, que a
Gerncia de Sade
Mental reconhece como
falha do programa,
dever ser sanado
brevemente. Para isso a

Total
Nenhuma
1a2
3a4
5a6
7a8
9 a 10
11 a 15
16 a 20
Mais de 20
Ignorado

N de internaes

N de internaes

antes da entrada no CAPS

depois da entrada no CAPS

317
71
84
31
32
16
16
17
21
18
11

317
286
24
5
2
-

tarefa de padronizao
e sistematizao ficou
com o Instituto Franco
Basaglia.
16. No entanto, sabe-se
que um paciente
passou no vestibular e
tornou-se estudante
universitrio e que dois
esto fazendo curso
pr-vestibular.

O nmero de internaes do paciente antes do ingresso no Centro

refere-se ao perodo de toda a sua vida e o nmero de internaes aps o
ingresso no Centro, contabiliza apenas os meses ou anos em que o paciente est cadastrado no Centro. Nota-se que essa comparao no de todo
adequada. Trata-se, porm, dos nicos dados disponveis, os quais esto
sendo aprimorados pela equipe. Alm da reduo do nmero de
internaes, detectou-se tambm diminuio do uso de medicamentos.
Os dados relativos ao retorno dos pacientes para o trabalho ou para
a escola no esto suficientemente sistematizados, impossibilitando a
verificao do cumprimento das metas.16
Apesar de a meta estabelecida prever o atendimento integral, no
mdio prazo, a cerca de 1.500 pessoas e s suas famlias, no momento
esto sendo atendidos 369 pacientes. A adeso de familiares ao tratamento tem sido aferida, de forma no sistemtica, por sua presena na
reunio semanal.
A implantao de um programa de moradias assistidas se encon-

trava, em julho de 1999, em fase embrionria, ocorrendo negociaes

183

muito informais entre as Secretarias de Sade e de Desenvolvimento

Social. A articulao com os demais equipamentos da rea da sade
no ocorria de forma totalmente satisfatria, pois ainda existem problemas na relao com os ambulatrios.
Em relao aos indicadores, a medicina psiquitrica tradicional
trabalha com tempo mdio de permanncia e taxa de reinternao.
Esses indicadores no so adequados ao novo modelo de atendimento. Tanto o modelo quanto o seu sistema de informao esto em construo. Assim, a avaliao do desempenho dos Centros ter trs indicadores: quantas pessoas chegam e so matriculadas (pronto-atendimento/matriculados)17 ; taxa de adeso da clientela ao tratamento (fixou-se como taxa ideal 70%); e a relao entre o nmero de internaes

17. Essa relao

pretende verificar se a

antes e depois da entrada no Centro.

populao est bem

informada acerca dos

O custo de atendimento no Centro de Ateno Psicossocial infe-

servios oferecidos
pelos Centros de

rior ao do hospital psiquitrico. Na internao o custo mensal por pa-

Ateno Psicossocial,
que no tm a funo

ciente de R$ 600,00 e tende a aumentar com o tempo, pois se esta-

de realizar triagem nem

pronto-atendimento

belece um vnculo de dependncia permanente, vitalcio. No CAPS,

o custo de R$ 500,00 mensais por paciente.
Os recursos financeiros so de origem municipal e federal (tabela
do SUS para tratamento ambulatorial). A funo ambulatorial, segundo

apesar de faz-lo. Para

esse tipo de servio, a
competncia pertence
rede ambulatorial. O
alto nmero de prontoatendimentos, to

a Assessoria Especial da Secretaria Municipal de Sade,

discrepante em relao
ao nmero de

superavitria, ou seja, a tabela SUS paga 90% do atendimento. Po-

matriculados,
demonstra que a

rm, considerando-se os investimentos e as despesas de pessoal, verifi-

populao procura os
Centros

ca-se que, do total gasto num Centro, 60% vm de verbas municipais.

indiscriminadamente,
buscando atendimento
para diversas
patologias.

Dificuldades, expanso e desafios

... que possibilitem que eles possam cada vez mais precisar cada
vez menos desses servios18

As dificuldades encontradas pelo programa so de natureza diversa,

mas a criatividade e a solidariedade dos profissionais e usurios, juntamente com o apoio da comunidade local, tm ajudado a superar os empecilhos. Porm, freqente a reclamao da falta de carro para visitas

18. Gerente dos

Programas de Sade
Mental da
Superintendncia da
Sade Coletiva da
Secretaria Municipal de
Sade do Rio de
Janeiro.

184

domiciliares, passeios com os pacientes, visitas a outros Centros, etc.

Nota-se certa dificuldade para se obterem prontamente alguns
dados falha que a equipe j discutiu e para a qual est providenciando uma soluo. O problema decorre tambm da coleta de dados, que
ocorre de forma variada. A equipe est tentando adotar uma planilha
para registrar diariamente as atividades que cada paciente desenvolve.
Uma das finalidades do registro a realizao de um acompanhamento mais prximo do cotidiano de cada um, relacionando-o com o acordo inicialmente estabelecido, para que este possa ser revisto de forma

19. A rdio j est

funcionando e conta
com uma programao

mais dinmica.
Para expanso do programa esto previstos Centros de Ateno

sistemtica, mas ainda

no foi

Psicossocial em Bonsucesso e Andara, alm de Centros infanto-juve-

institucionalizada,
sendo captada apenas

nis em Leopoldina e Jacarepagu, que sero construdos junto a esco-

nas imediaes da
antiga Colnia Juliano

las municipais. A idia ter um em cada rea Programtica.

Moreira.

Os desafios mais imediatos referem-se insero dos portadores

de sofrimento psquico grave no mercado de trabalho. Inicialmente,
tem-se como alvo o mercado informal, mas algumas estratgias esto
sendo utilizadas para o estabelecimento de um vnculo menos instvel. Entre as aes nesse sentido, est o acordo da Secretaria Municipal
de Sade com uma empresa de instalao de cantinas. A empresa
montar uma oficina no Centro de Santa Cruz para treinar os pacientes, que sero aproveitados pela empresa na futura cantina do Centro
Mdico daquela regio.
Pretende-se ainda, no que se refere gerao de renda, criar: a)
uma oficina da Mocidade (fantasias de carnaval), b) uma oficina de
po (padaria), c) uma fbrica de tijolos, d) um estbulo de cavalos e e)
uma rdio comunitria19 . Tais alternativas tm como ponto de partida
o espao e as instalaes existentes na antiga Colnia Juliano Moreira,
municipalizada em 1996.
Encontra-se em negociao com o Servio Social da Indstria (Sesi)
a proposta de se utilizar verba do Fundo de Amparo ao Trabalhador
(FAT) para a montagem de trs experincias de capacitao: duas oficinas de cartonagem (uma na Juliano Moreira e uma na Ilha do Governador) e uma oficina de bijuteria em Paquet, que pretende envolver
idosos e pacientes psiquitricos.

A Gerncia dos Programas de Sade Mental desenvolver, junta-

185

mente com a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social, moradias assistidas para os usurios que, por no terem lugar onde viver,
moram nos hospitais. A Gerncia tambm pretende adotar e pagar
vagas de penso. Essas alternativas permitem economia de recursos
financeiros, com a possibilidade de oferecer melhores condies de
vida aos pacientes.
Apesar do reconhecimento da importncia da rede de Centros de
Ateno Psicossocial, aps um trabalho de conquista de espao da sade mental20 , percebem-se divergncias internas na Secretaria Municipal de Sade quanto ao papel dos Centros na estrutura formal. A
estrutura est em discusso e ser em breve encaminhada Cmara
de Vereadores: uns defendem que os Centros sejam unidades autnomas, outros que sejam ligados aos postos de sade, ou aos centros de
sade, ou ainda a hospitais.

20. A sade mental... as

pessoas no do

A resistncia dos profissionais de sade ao novo modelo refora a

tradicional discusso sobre doena mental/loucura, fundamentada a
partir de duas vertentes. A primeira vertente a da retrica higienista,
instituda, no sculo passado, pela medicina que utilizava os ideais de
progresso e civilizao para conformar as mentalidades e separar os
indivduos em normais e anormais, em trabalhadores e vagabundos. A segunda vertente a que traz para o debate a questo da
desinstitucionalizao/desconstruo

da

doena

mental,

problematizando a natureza e o processo de constituio histrica do

saber psiquitrico, sua relao com o sistema judicirio e sua funo
de ordenador social.
No obstante essa discusso, constata-se a legitimao do projeto
pelos usurios e por suas famlias, depois de um longo processo de
mudana de mentalidade acerca dos paradigmas no atendimento aos
cidados portadores de doena psquica.

prioridade para ela...

quando a coisa
comeou a aparecer...
a, alguns outros
setores, na Secretaria
mesmo, comeararm a
olhar com mais carinho
(Assessor Especial da
Secretaria Municipal de
Sade).

Reaproveitamento de
Resduos Orgnicos via
Suinocultura
PORTO ALEGRE (RS)

Jackeline Amantino de Andrade1

Introduo

O Projeto de Reaproveitamento de Resduos Orgnicos via

1. Sociloga, mestre e

Suinocultura comeou no ano de 1991 como uma experincia-piloto

doutoranda em
Administrao do

do Departamento Municipal de Limpeza Urbana (DMLU), no muni-

Programa de PsGraduao da

cpio de Porto Alegre (RS). A iniciativa surgiu diante dos problemas

Universidade Federal do
Rio Grande do Sul.

causados por inmeros lixes2 na zona sul do muncipio3 . Sem dispor de condies sanitrias adequadas, esses lixes serviam criao
clandestina de sunos, mantida inicialmente por quatro criadores.
A partir de 1992, iniciou-se um processo de sistematizao do Projeto, no qual foram estabelecidos critrios para seleo dos criadores

2. O lixo um dos srios

problemas enfrentados
pelas cidades. No Brasil,
milhares de toneladas
so produzidas
diariamente e, na maioria
do municpios, o destino

participantes, adequao das instalaes, manejo da criao, tratamento

final dos resduos so os

vazadouros a cu aberto,

de dejetos e qualificao dos estabelecimentos responsveis pela se-

os lixes. Normalmente
situados na periferia das

gregao dos resduos na origem. Atualmente, esto vinculados ao Pro-

cidades, com condies

sanitrias precarssimas,

jeto 16 criadores de sunos, organizados numa Associao. Eles utili-

em que proliferam
insetos, ratos e baratas,

zam como rao para seu rebanho, que totaliza 1.100 animais, oito

alm do gs metano e
do chorume, os lixes

toneladas de resduos orgnicos coletados diariamente em 38 estabelecimentos. Esses criadores foram selecionados de acordo com um perfil
estabelecido pelo Departamento Municipal de Limpeza Urbana em
que so consideradas a condio socioeconmica dos criadores e as

constituem uma
>>>

188

caractersticas das instalaes e dos rebanhos. A seleo de novos criadores est vinculada ao crescimento da quantidade de resduos orgnicos disponvel. Os criadores participantes recebem apoio tcnico para
o manejo da criao e para o tratamento dos dejetos.
O Projeto est inserido no Sistema de Gerenciamento Integrado
de Resduos Slidos, desenvolvido pelo Departamento Municipal de
Limpeza Urbana. A iniciativa faz parte de uma poltica de gesto de

>>>
agresso ao meio

resduos slidos voltada reduo, reciclagem e ao reaproveitamento

ambiente e sade da
populao.

de resduos, que adota a perspectiva da ecologia social, procurando

3. Na regio sul do

integrar a atividade humana preservao do meio ambiente.

municpio de Porto
Alegre existe uma zona
rural. Discute-se uma
nova caracterizao
para essas zonas no
Plano Diretor da cidade.

Os caminhos do lixo

O Projeto se caracteriza por aes que tm como foco a preservao

4. As alas para as

do meio ambiente, vinculando-as a princpios de participao cidad,

bombonas plsticas
tiveram que ser

educao ambiental e apoio a segmentos sociais excludos, conforme

adaptadas, pois esse

tipo de bombona (com
ala) no
comercializado. Para
tanto, o Departamento
fez um estudo,
desenvolvendo uma
ala de ferro que se
adequasse s
bombonas e sua

podemos observar em cada uma de suas etapas, descritas abaixo:

Coleta Atualmente, 38 estabelecimentos (entre eles, hospitais,

presdios, colgios, restaurantes e indstrias) esto vinculados ao processo de segregao dos resduos orgnicos na fonte. A coleta feita
diariamente, de manh e tarde, em bombonas plsticas, equipadas
com tampa e ala4 , com capacidade para 100 litros. As bombonas so

carga, facilitando o
manuseio pelos garis.

fornecidas pela Associao dos Criadores, de acordo com um roteiro

Atualmente, a
Associao

que visa garantir a eficincia da coleta e que atende cada estabeleci-

responsvel pela
colocao das alas, no

mento pelo menos trs vezes por semana.

momento em que as
bombonas so

A qualificao da segregao na origem um aspecto importante.

fornecidas aos
estabelecimentos.

Trata-se da separao dos resduos orgnicos de outros resduos que

podem ser misturados matria orgnica, como palitos, papel, etc.
Quando destinados rao dos animais, tais resduos no orgnicos
podem trazer prejuzos ao rebanho, sendo que j houve casos de morte
de animais devido a uma infeco causada pela ingesto de palitos.
Por isso, os estabelecimentos so sistematicamente avaliados segundo
as caractersticas de sua segregao e os criadores recebem periodicamente, dos funcionrios do Departamento Municipal de Limpeza Urbana, orientao tcnica e treinamento, num processo que objetiva

aumentar a conscientizao a respeito da segregao. O Departamen-

189

to produz ainda um relatrio trimestral, denominado Mapeamento

de Resduos Orgnicos das Fontes, que informa a quantidade de resduos coletada em cada local e ajuda a orientar os estabelecimentos
sobre o desperdcio.
Distribuio Os resduos orgnicos coletados em cada turno so

levados Central da Associao dos Criadores, localizada na propriedade de um dos criadores5 . Para a distribuio dos resduos, o Depar-

5. Atualmente, este
criador o presidente

tamento Municipal de Limpeza Urbana estabeleceu alguns critrios.

da Associao, eleito
em 1998 para dois anos

Assim, os criadores recebem seis quilos de resduos por animal, sendo

de gesto.

a cota mxima de 600 quilos, o que significa que cada criador pode
alimentar at 100 sunos com a quantidade de resduos recebida. Os
criadores esto distribudos em turmas para receberem os resduos
coletados, no final da manh e da tarde, e se alternam de acordo com
os dias da semana. Aps a distribuio, os criadores providenciam a
lavagem das bombonas e a limpeza da Central. Posteriormente, fazem o cozimento dos resduos em suas propriedades.
Tratamento de Dejetos Os criadores recebem apoio tcnico do

Departamento para a adequao de suas instalaes e para o tratamento dos dejetos. Eles so orientados a equipar suas instalaes com
bebedouros e gua para limpeza, a fim de diminuir as perdas no rebanho. Tambm aprendem o manejo correto do esterco e a destinao
adequada dos dejetos. Por meio de sistemas de tratamento, como
esterqueiras ou composteiras conforme s caractersticas de cada
propriedade os dejetos devidamente tratados transformam-se em
fertilizante, usado pelos criadores em plantaes ou distribudo a outros produtores rurais da regio.
Assim, o destino dado ao lixo pelo Projeto realiza o ciclo ambiental
de reaproveitamento de resduos orgnicos.

Os caminhos sociais

Muitos dos criadores vinculados ao Projeto de suinocultura coletavam lixo clandestinamente, como fonte de alimentao para os animais, sem nenhuma preocupao com a qualidade dos resduos e com

190

a forma de criao. Eles transformaram suas propriedades6 em lixes,

com a mistura de todos os tipos de resduos, o que constitua um fator
de risco sanitrio e ambiental.
Com o Projeto, essa realidade comeou a mudar. Recebendo os
resduos orgnicos segregados na fonte e o apoio tcnico para o manejo da criao, tais pessoas foram resgatadas da condio de sobreviventes do lixo para tornarem-se criadores de sunos, assumindo uma
identidade que comea a ser reconhecida em sua comunidade. Isso se
evidencia em seus relatos, nos quais sempre tecem uma comparao

6. A maioria dos
criadores so
arrendatrios das
propriedades, sendo
o problema da posse
da terra um obstculo
enfrentado por
muitos.

entre o antes e o depois. Ao mostrarem suas propriedades e seus

rebanhos, eles se referem a um passado sofrido, imundo, doente, com poucas expectativas e salientam o seu presente transformado,
refletido na preocupao com suas instalaes e com o manejo e a
ampliao do rebanho.

7. Trabalhando
exclusivamente com a

A cada 12 meses, o Departamento e os criadores firmam um termo de

engorda dos animais,

a terminao no

compromisso mtuo. O rgo fornece os resduos segregados na fonte e

implica uma grande

infra-estrutura nem os
custos da criao
completa (reproduo
e engorda). O
trabalho com
terminao o mais
adequado, em termos

presta assistncia tcnica; os criadores se comprometem a adequar suas

instalaes para o tratamento de dejetos e para melhorar o manejo do
rebanho. Como interface dessa relao, a Associao dos Criadores tornase um ator fundamental para garantir a participao dos criadores, bem
como a qualidade tcnica, sanitria e ambiental das criaes.

de investimentos em
instalaes e controle

A assistncia tcnica dada aos criadores os auxilia na melhoria do

do rebanho, para
pequenos criadores

sistema de produo. Em reunies com os criadores e em visitas peri-

como os que
participam deste

dicas s propriedades, uma tcnica do Departamento Municipal de

Projeto.

Limpeza Urbana e um estagirio de Medicina Veterinria da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) prestam orientaes
para melhoria e adequao das instalaes, facilitao do manejo, aproveitamento da mo-de-obra e tratamento de dejetos. Por isso, o Projeto inclui tambm orientaes relativas melhoria da qualidade do rebanho, s condies de higiene, ao controle de zoonoses (por meio da
aplicao de vermfugos) e ao tratamento de dejetos dos animais. Busca-se, ainda, aumentar a eficincia da produo, direcionada ao trabalho com terminao.7
Solues e inovaes so encontradas em situaes prticas ligadas ao
cotidiano de cada criador, pois no existem estudos especficos para a cri-

ao de sunos com rao orgnica. A realizao de necropsia de animais

191

abatidos, alm de exames laboratoriais feitos pela Faculdade de Medicina

Veterinria da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, permite
monitorar a sanidade do rebanho e a qualidade dos resduos.
Outros focos de ao do Projeto so o associativismo e a educao
ambiental. Os princpios associativos e cooperativos de trabalho entre
os criadores esto presentes desde o incio do Projeto. Como conseqncia, em 1994 foi criada a Associao dos Criadores, que obteve seu
registro legal em 1998. O associativismo representa um novo modo de
relacionamento para essas pessoas, que trazem um passado de excluso social e nunca vislumbraram formas cooperativas de ao e de exerccio da cidadania.
Atualmente, a Associao responsvel pela administrao da
Central, organizando as turmas para recebimento dos resduos. Alm
disso, encarrega-se de efetuar a compra das bombonas e a colocao
das alas. A Associao realiza, ainda, a entrega de alimentos no perecveis a duas creches da regio,8 responsveis pelo atendimento de 100
crianas. Cada criador contribui mensalmente, de acordo com a sua
cota de rao, para a compra desses alimentos.
J se pode notar a aplicao dos princpios de participao e de
exerccio da cidadania. Por exemplo: atuando como delegados no Oramento Participativo do municpio, quatro membros da Associao
conseguiram aprovar a proposta para que a prefeitura compre um
processador de rao. O equipamento soluciona no s o problema da
homogeneizao da rao orgnica como tambm a questo do tratamento trmico dos resduos, exigncia legal para garantir a sade dos
animais. O processador ainda evita os danos sade dos criadores,
que os sistemas de cozimento costumam causar no longo prazo.
Por intermdio da Associao, os tcnicos do Departamento Municipal de Limpeza Urbana e da Empresa de Assistncia Tcnica e
Extenso Rural (Emater) tm realizado um trabalho de educao
ambiental junto aos criadores. O trabalho leva os criadores a perceberem a insero da sua atividade dentro de um contexto maior, de preservao ambiental e de gerenciamento dos aterros sanitrios. Assim,
os criadores passam a compreender melhor a necessidade de

8. As creches esto
situadas na zona sul da
cidade, no bairro da
Restinga, um dos mais
pobres de Porto Alegre.

192

higienizao, adequao das instalaes, controle sanitrio, tratamento de dejetos, segregao de resduos na fonte, coleta seletiva e coleta
especial. Palestras, reunies e dinmicas de grupo so os recursos didticos utilizados, alm da distribuio de materiais explicativos, como
cartilhas. Tambm se realizam visitas para apresentar aos criadores os
caminhos do lixo e o sistema produtivo suinocultor. J se realizaram
visitas aos estabelecimentos onde feita a segregao na fonte, rea
de transbordo do Departamento Municipal de Limpeza Urbana, ao
Aterro Sanitrio da zona sul, aos frigorficos e s creches beneficiadas.
O objetivo principal das atividades de educao ambiental a discusso de questes relativas insero de atividades produtivas dentro
de uma perspectiva de desenvolvimento sustentvel, que possibilite a
melhoria da qualidade de vida e a preservao ambiental. Essas atividades visam tambm fortalecer o processo de integrao e de cooperao entre os criadores, abrindo espao para a discusso de problemas
cotidianos, incentivando-os a uma ao coletiva por meio do estabelecimento de metas comuns e motivando-os a ampliar sua participao
na Associao.

Objetivos e resultados

O Projeto foi motivado principalmente pela necessidade de implantar um processo de gesto para os resduos orgnicos que contemplasse aspectos ambientais reduo da quantidade de resduos destinados aos aterros e diminuio dos lixes clandestinos e aspectos
sociais reaproveitamento de resduos por meio de atividade produtiva, permitindo melhoria da qualidade de vida para aqueles que sempre viveram do lixo.
Quanto aos aspectos sociais, uma avaliao realizada em 1998, com
a participao de estagirios do curso de Cincias Sociais da Pontifcia
Universidade Catlica (PUC/RS), verificou melhoria da qualidade de
vida dos criadores, demonstrada pelas seguintes alteraes:

a maioria dos criadores fez investimentos em suas propriedades

e aumentou suas instalaes e rebanhos;

a maioria dos criadores fez melhorias em suas residncias;

 a maioria dos criadores obteve aumento de renda;

193
houve mudana significativa nos padres de consumo dos criadores.
A avaliao considerou o aumento da renda e a mudana nos padres de consumo como os principais indicadores de melhoria da qualidade de vida. Mas tambm podem ser apontadas outras transformaes, como o rompimento do ciclo de contaminao9 em que estas
pessoas viviam e o resgate de sua identidade como cidados.10
Em relao aos aspectos ambientais, a ao mais importante do
Projeto a destinao diria de oito toneladas de resduos orgnicos
para reaproveitamento como rao animal. No entanto, no existem

9. As pessoas que esto

em contato direto com o
lixo se expem a uma
srie de riscos sade,
pois esses resduos
incluem materiais
txicos, qumicos,

estudos especficos referentes ao impacto dessa ao na reduo da

radioativos, etc. Alm

disso, quem cria sunos

quantidade de resduos orgnicos destinados aos aterros sanitrios.

em lixes tambm fica

exposto aos lquidos

Tambm no existem estudos atualizados sobre a diminuio dos

lixiviados e gases
intoxicantes como, por

lixes clandestinos. O ltimo diagnstico foi realizado em 1992,

exemplo, o chorume.

quando o Projeto ainda estava em implantao.11

10. De acordo com o

conceito de

Mesmo sem dispor de uma avaliao sobre os resultados

ambientais, o Projeto tem chamado a ateno de grandes fontes geradoras de resduos, como indstrias e estabelecimentos comerciais, que
se interessam pelo processo de segregao e pelo acondicionamento

desenvolvimento
humano apresentado
por Amartya Sen (O
desenvolvimento como
expanso de
capacidades. Lua Nova,

dos resduos orgnicos em bombonas com tampas. A legislao muni-

n.28/29, p.313-333,
1993), que considera as

cipal atribui a essas fontes geradoras a responsabilidade pelo destino

aes para ampliar a

capacidade das

dado aos resduos por elas produzidos e o Projeto se destaca por me-

pessoas por meio de

atividades e estados

lhorar a qualidade da segregao e por padronizar a coleta.

valiosos e valorizados
na efetivao de sua

A realizao do ciclo completo de reaproveitamento de resduos

orgnicos aponta os possveis impactos do Projeto sobre o meio ambiente. O ciclo se inicia com a segregao dos resduos em fontes qualificadas. Tais resduos depois se transformam em protena animal e,
com o tratamento de dejetos, convertem-se em adubo.
Alm desses resultados, cabe salientar os efeitos indiretos do Projeto sobre a comunidade. As doaes mensais de alimentos, feitas por
intermdio da Associao de Criadores, permitem s creches beneficiadas direcionar recursos para melhoria e ampliao de suas instalaes,
em vez de utiliz-los na compra de mantimentos. Nas duas creches visitadas, o projeto dos porquinhos um referencial para todos.

existncia. Para o autor,

o desenvolvimento
humano no pode
apenas ser medido pelo
crescimento econmico,
mas tambm por
condies dignas de
existncia.
11. Na poca, foram
identificados 722
lixes e focos de lixo
no municpio.

194

A necessidade de parcerias

Conforme apontamos, o Projeto de Reaproveitamento de Resduos Orgnicos via Suinocultura est integrado aos objetivos do
gerenciamento integrado de resduos slidos do Departamento Municipal de Limpeza Urbana. O rgo coloca disposio do Projeto um
caminho com elevador hidrulico12 , para a coleta diria dos resduos
orgnicos, alm de um motorista e quatro garis especificamente treinados para esse tipo de coleta.
Uma tcnica do Departamento tem dedicao exclusiva ao Projeto,
12. O DMLU fornece

sob a coordenao da equipe de reaproveitamento da Diviso de Destino

ainda um caminho
reserva.

Final (DDF). Outros tcnicos da Diviso, da Equipe de Reaproveitamento

e da Assessoria de Planejamento participam do Projeto nas etapas de educao ambiental, avaliao socioeconmica, qualificao da segregao na
fonte e orientao para o tratamento de dejetos.
O Projeto no dispe de um oramento prprio, sendo as necessidades materiais, (como, por exemplo, a publicao de cartilhas) supridas
pelos recursos destinados ao gerenciamento integrado de resduos slidos.
A direo do Departamento Municipal de Limpeza Urbana entende que
os investimentos necessrios para o Projeto j foram realizados, com o
apoio tcnico dado aos criadores e a destinao dos dois caminhes para a
coleta. Como o rgo precisa direcionar seus recursos para outras atividades, a expanso do Projeto, com a incorporao de novos criadores, depende da obteno de outras fontes de financiamento.
Por isso, o Departamento atualmente procura fortalecer a Associao do Criadores, a fim de que esta encontre solues que permitam a
continuidade e a expanso do Projeto. Um exemplo de tais solues
a parceria firmada com a Emater/RS, que participa do Projeto apoiando o processo de educao ambiental e auxiliando os criadores na busca de alternativas de financiamento. Outro exemplo o incentivo
participao dos criadores no Oramento Participativo, que j possibilitou a compra do processador de rao.
O fortalecimento da Associao em direo auto-sustentabilidade
uma preocupao de todos os tcnicos envolvidos no Projeto, como
forma de fazer com que o Departamento evite a tendncia ao
paternalismo, to comum no setor pblico.

Por outro lado, existem dificuldades no relacionamento entre o

Departamento e outros rgos da Prefeitura. No fossem tais dificuldades, estes rgos poderiam se tornar parceiros do Projeto, seja compartilhando a utilizao de equipamentos, seja prestando apoio tcnico e criando novas solues. A fragmentao das aes e as dificuldades para a integrao entre os rgos da Prefeitura, barreiras tpicas
das burocracias governamentais, ainda no foram superadas.

Uma perspectiva de ecologia social

O poder pblico sempre lidou com a poltica de limpeza urbana e

com a questo do lixo como um simples conjunto de rotinas que incluem a varrio, a capina, a pintura de meio-fio e o recolhimento de
detritos para transport-los at um destino final, em geral na periferia
das cidades. Mas o lixo tornou-se um grave problema para o ambiente
urbano e deve ser objeto de uma gesto consciente e eficaz.
As alternativas ambientais para a gesto de resduos constituem
um investimento na qualidade de vida e na futura sustentabilidade
ambiental das cidades. Neste sentido, Porto Alegre tem sido pioneira,
juntamente com Curitiba e Belo Horizonte, na adoo de uma poltica de gesto de resduos slidos.
Considerando as vrias cidades que existem dentro da cidade, o
Departamento Municipal de Limpeza Urbana tem o desafio de gerir a
limpeza urbana em Porto Alegre integrando os diferentes bairros e
regies do municpio numa perspectiva de desenvolvimento sustentvel. Tal perspectiva privilegia a incluso de grupos sociais que vivem
em condies (ambientais e sociais) degradantes. nesse contexto
que se insere o Projeto de Reaproveitamento de Resduos Orgnicos
via Suinocultura. Ao gerar solues para a gesto de resduos slidos, o
Projeto viabiliza o engajamento de grupos sociais excludos por meio
de atividades pautadas na conscientizao ambiental, na incluso social e no exerccio da cidadania.
O contedo dessas aes traz amplos benefcios ambientais e sociais para a sociedade, que comeam a se tornar mais evidentes como
proposies alternativas, capazes de transformar a lgica tradicional

195

196

em relao ao problema do lixo. Embora a sociedade d pouca ateno

ao problema e s suas implicaes, o lixo deve ser considerado no
apenas como uma questo ambiental, mas tambm econmica, social
e cultural. A vinculao do desenvolvimento socioeconmico preservao do meio ambiente constitui uma perspectiva inovadora para a
formulao de polticas pblicas, demonstrando uma tendncia de
mudana na concepo sobre a natureza dos servios prestados.13
Alm de ser passvel de reproduo em outros municpios de acordo com as especificidades de cada local, este Projeto pode transmitir

13. FARAH, Marta

Ferreira Santos.
Governo Local,
Polticas Pblicas e
Novas Formas de

um acervo de informaes e conhecimentos prticos sobre o

reaproveitamento de resduos orgnicos como rao animal dentro de
um ciclo ambiental completo. Diversas administraes municipais do

Gesto Pblica no
Brasil. In: O & S

interior do Rio Grande do Sul tm procurado informaes sobre o Pro-

Organizaes e
Sociedade, vol. 7, n.

jeto,14 o que tambm demonstra a demanda por solues criativas para

17. Salvador: Escola de

Administrao da
Universidade Federal
da Bahia, janeiro-abril
de 2000.
14. Durante a visita da
autora deste artigo, o
Departamento
Municipal de Limpeza
Urbana recebeu um
telefonema e vrias

o problema do lixo.
Constata-se, porm, a necessidade de mecanismos mais eficientes
de divulgao desse tipo de iniciativa e, principalmente, de
conscientizao dos tcnicos e das organizaes envolvidas com a problemtica do lixo sobre a importncia de compartilharem suas experincias. Novas formas de ao poderiam, desse modo, disseminar-se e
ganhar legitimidade.

correspondncias de
prefeituras do interior,
solicitando informaes
sobre o Projeto.

Novos desafios
15. Como observou
uma das tcnicas do
Departamento, at
ento ningum havia
dito como fazer a coisa
certa.

Durante a implantao do Projeto de Reaproveitamento de Resduos Orgnicos via Suinocultura, tcnicos e criadores tiveram de encontrar na prtica, por meio de um processo interativo, novas maneiras de reaproveitar o lixo15 . Ao longo dos anos, tambm se construram
solues para o atendimento s demandas que foram surgindo, principalmente no que se refere adequao das instalaes, ao manejo e ao
tratamento dos dejetos.
Mas o Projeto tem pela frente outros desafios, entre os quais se
destacam:

Superar a dependncia dos criadores em relao ao Departamento

Municipal de Limpeza Urbana. Apesar de terem constitudo sua

prpria Associao h alguns anos, os criadores muitas vezes recorrem ao Departamento para a mediao de conflitos. E embora seja
evidente para todos os envolvidos no Projeto a necessidade de que
a Associao conquiste a auto-sustentabilidade, ela ainda no encontrou formas cooperativas de atender certas demandas, como o
transporte dos resduos da central s propriedades dos criadores, a
compra de vacinas e remdios para o rebanho, etc.

Estabelecer novas parcerias. O estabelecimento de parcerias

constitui uma necessidade do Projeto. No entanto, at o momento, tem havido apenas parcerias pontuais, no
institucionalizadas (com a Universidade Federal do Rio Grande
do Sul, com a Pontifcia Universidade Catlica e com a Emater/
RS), voltadas para o atendimento de demandas especficas. Problemas no relacionamento entre o Departamento Municipal de
Limpeza Urbana e outros rgos da Prefeitura, bem como a predominncia de uma viso segmentada por parte da administrao municipal, dificultam o estabelecimento de novas parcerias.
Os desafios a serem enfrentados no obscurecem o fato de que o
Projeto traz uma perspectiva inovadora para a gesto dos resduos slidos, contemplando aspectos econmicos (gerao de renda),
ambientais (reaproveitamento de resduos orgnicos) e sociais (combate excluso e incentivo participao na esfera pblica). A iniciativa indica a possibilidade de uma nova abordagem para solucionar os
problemas de risco ambiental urbano.

197

Consrcio Quiriri:
Programa Intermunicipal de
Tratamento Participativo
de Resduos Slidos da Regio
do Alto Rio Negro Catarinense
REGIO DO ALTO RIO NEGRO (SC)

Pedro Jacobi1
Marco Antonio Carvalho Teixeira2

Contextualizao

O Consrcio Quiriri3 , institudo oficialmente em 23/09/1997, resul-

1. Presidente do

tou de uma iniciativa conjunta dos prefeitos das cidades de So Bento

Programa de PsGraduao em

do Sul (57.098 habitantes), Rio Negrinho (31.611 habitantes) e Campo

Cincia Ambiental e
Professor da

Alegre (10.549 habitantes)4 , localizadas na bacia do alto Rio Negro, no

Faculdade de
Educao da

Planalto Norte Catarinense, divisa com o estado do Paran.

Aprovado com fora de lei nos respectivos municpios, o Consrcio
dirigido por conselhos representativos dos vrios setores da sociedade
civil. Compe-se de um Conselho de Prefeitos, um Conselho da Sociedade Civil dividido em cmaras urbana e rural, um Conselho Fiscal,
uma Coordenao Executiva e Grupos Municipais de Trabalho.

Universidade de So
Paulo.
2. Mestre em
Cincias Sociais pela
PUC-SP e Professor
da UNIP
Universidade
Paulista.

As cidades integrantes do Consrcio so dirigidas por prefeitos de

3. Quiriri, em tupiguarani, significa

diferentes partidos, que formam um campo de disputa poltica bas-

silncio noturno,
denominao

tante acirrada na arena estadual: PFL (em Campo Alegre), PPB (em

utilizada na Serra de
Campo Grande, onde

So Bento do Sul) e PMDB (em Rio Negrinho). Entretanto, depoimentos dos envolvidos no Consrcio sugerem que em nenhum momento as contendas polticas dificultaram os entendimentos em torno
desta instncia intermunicipal.

nasce o Rio Negro.

4. Fonte: IBGE, 1996.

200

A criao do Consrcio Quiriri representa um esforo integrado,

visando uma fiscalizao adequada dos recursos naturais da regio e
ao equacionamento dos problemas causados pela gerao, tratamento
e destinao final de resduos slidos. At ento no existiam aes
preventivas em relao aos resduos produzidos nos trs municpios.
Todo o lixo era destinado aos lixes a cu aberto, sem qualquer tipo de
tratamento ou controle sobre o meio ambiente.
A seguir, apresenta-se um histrico do surgimento do Consrcio, de
seus objetivos, da sua implantao e da forma como est se constituindo
como alternativa inovadora para a superao dos problemas ambientais
comuns aos trs municpios envolvidos nesta experincia.

Constituindo o Consrcio

At 1995, todas as iniciativas referentes questo ambiental eram

tomadas de forma isolada em cada um dos municpios, resumindo-se
a atividades pontuais. No havia, em nenhuma das trs cidades, uma
estrutura institucional centrada exclusivamente na gesto dos problemas causados ao meio ambiente.
O nico precedente de uma iniciativa de carter ambiental em
mbito regional foi a implantao de uma poltica do governo estadual
para reflorestamento, com essncias exticas como o Pinus e o
Eucaliptus, a fim de suprir a escassez de matria-prima para a indstria moveleira. A poltica de reflorestamento foi motivada pela explorao desordenada da floresta, que havia colocado em risco o meio
ambiente e a economia local.
A idia do Consrcio surgiu num contexto em que se verificou que
a degradao do meio ambiente no prejudicava apenas um determinado municpio, mas toda a regio. A poluio de um dos rios faria
com que todas as cidades sofressem danos ambientais por se localizarem na mesma bacia hidrogrfica.
Aps participarem, no incio de 1995, de um Curso de Capacitao
Metodolgica de Planejamento Ambiental Participativo em Bacias
Hidrogrficas, ministrado na Universidade Federal de Santa Catarina
pelo professor chileno Pedro Hidalgo, integrantes de secretarias e de-

partamentos de meio ambiente das trs cidades se depararam com a

201

necessidade de criar uma estrutura nica para gerenciar os problemas

ambientais dos municpios. O esprito norteador seria o do planejamento participativo, o que significava articular a ao institucional
com o engajamento comunitrio.
Em abril de 1997, as secretarias que haviam participado do curso
apresentaram a proposta de criao do Consrcio aos dirigentes municipais e estes prontamente se reuniram para viabilizar a concretizao
do projeto. Convidou-se o professor Pedro Hidalgo para ministrar o
Curso de Capacitao Metodolgica de Planejamento Ambiental
Participativo a diversos integrantes de organizaes da sociedade civil dos trs municpios.
Nos meses de junho a agosto de 1997, as pessoas envolvidas com a
criao do Consrcio iniciaram uma srie de reunies com as comunidades locais a fim de elaborar um diagnstico e selecionar as medidas
prioritrias, visando a uma ao institucional que estivesse de acordo com
o parecer da populao. Participaram desses encontros e responderam a
questionrios cerca de 50% das comunidades organizadas, o que representava aproximadamente 20.000 pessoas5 (20% da populao dos trs
municpios, que conjuntamente possuem cerca de 100.000 habitantes).
Estes encontros configuraram a consolidao do Consrcio
Intermunicipal, sendo sua criao aprovada pelos legislativos locais em
agosto de 1997. Elaborou-se um estatuto prprio com a personalidade
jurdica de uma Associao Civil sem fins lucrativos. Assim, a iniciativa
tornou-se institucionalizada. Desde ento, qualquer dos prefeitos que,
porventura, tentar se afastar desta articulao somente poder faz-lo aps
autorizao da Cmara Municipal. Relacionadas abaixo esto algumas
das principais finalidades previstas no estatuto do Consrcio:

Representar os municpios que o integram em assuntos de interesse comum, perante quaisquer outras entidades de direito
pblico ou privado, nacionais ou internacionais;

Planejar, adotar e executar planos, programas e projetos destinados a promover e acelerar o desenvolvimento econmico, social e ambiental da regio compreendida no territrio dos municpios consorciados;

5. Dados fornecidos
pelo Consrcio Quiriri.

202

Promover programas ou medidas destinadas recuperao, conservao do meio ambiente na regio compreendida no territrio dos
municpios consorciados, com especial ateno para o Rio Negro;

Promover a melhoria da qualidade de vida da populao residente nos municpios consorciados e integrantes da bacia
hidrogrfica do Rio Negro.
Este conjunto de objetivos revela como os problemas ambientais
passaram a ser tratados como sendo de interesse comum dos municpios pertencentes ao Consrcio e no mais como um problema pontual ou especfico de cada cidade. Tal atitude destoa da dinmica prevalecente na maior parte das administraes locais no Brasil. guisa de
exemplo, observa-se que na regio do ABC, em So Paulo, a questo
do lixo tem gerado disputas judiciais entre os municpios por causa de
seu destino final, na medida em que cada cidade aborda o problema
apenas a partir de sua especificidade territorial.
Do diagnstico participativo resultou a definio do lixo como o
principal problema a ser enfrentado. As comunidades sugeriram que
6. Fonte: Diagnstico
participativo Consrcio
Quiriri, julho e agosto/
1997.

se implementassem programas de coleta seletiva e reciclagem e que

fossem multados aqueles que despejassem lixo em terrenos baldios e
cursos dgua.
Mais de 80% dos participantes do diagnstico participativo em So
Bento do Sul e 70% em Rio Negrinho destacaram a gravidade do quadro de poluio dos rios em decorrncia do despejo inadequado de
lixo. Cerca de 60% dos participantes do diagnstico apontaram que as
pessoas jogam entulho e lixo domstico nos terrenos baldios devido
demora na coleta6 .

Identificao e organizao para enfrentar os problemas

Lanado oficialmente em setembro de 1997, durante a 5

EXPOAMA Exposio Agropecuria e do Meio Ambiente, o Consrcio Quiriri apresentou neste evento os resultados do diagnstico
participativo. O diagnstico havia identificado os problemas causados
pelos resduos slidos como o que exigia enfrentamento mais urgente

em Campo Alegre, Rio Negrinho e So Bento do Sul.

Justificou-se essa prioridade pelo fato de os trs municpios ainda
no possurem aterros sanitrios controlados, destinando todo o lixo
produzido pela populao a depsitos a cu aberto sem qualquer tipo
de controle ambiental. Alm disso, no existia nenhuma forma de tratamento para os resduos infectantes e nem mesmo um destino final adequado para os resduos industriais. Numa rea rica em mananciais, os
lenis freticos estavam sendo poludos. A sade pblica era colocada
em risco por no existir incinerao dos resduos hospitalares.
Este quadro problemtico reforou a convico do Consrcio quanto necessidade de se criar um Programa de Tratamento Participativo
de Resduos Slidos, que foi dividido em cinco subprojetos:
1. Projeto de Resduos Domiciliares com o objetivo de se instalar a

coleta diferenciada de lixo reciclvel nos trs municpios. Isto se justificava pela necessidade de reduzir o volume de lixo destinado aos aterros e
promover, por meio da reciclagem, a economia de elementos da natureza
e a gerao de renda para as pessoas que trabalham com sucata.
2. Projeto de Resduos Industriais com o objetivo de obrigar as

indstrias, principalmente a moveleira, a se responsabilizar pelo lixo

produzido, transportando-o para o aterro ou implantando uma poltica de reaproveitamento.
3. Projeto de Resduos Infectantes em parceria com a Vigiln-

cia Sanitria, com o objetivo de disciplinar a disposio final dos resduos por meio da incinerao conjunta para todos os municpios no
incinerador de So Bento do Sul.
4. Recuperao dos Depsitos de Lixo a Cu Aberto com a

transformao destes em aterros sanitrios controlados, de acordo com

o que se exige nas normas ambientais.
5. Projeto de Resduos Txicos em parceria com outros rgos

pblicos estaduais, tem como objetivo dar destino final adequado s

embalagens de defensivos agrcolas utilizados nos municpios da regio, reciclar restos de solventes, corantes e vernizes em parceria com
uma indstria qumica e tambm dar destinao adequada s lmpadas fluorescentes e de vapor de mercrio por meio de uma parceria
com a Secretaria de Sade.

203

204

As primeiras aes e os resultados alcanados

O municpio de Campo Alegre

A primeira ao do Programa de Tratamento Participativo de

Resduos Slidos data de maio de 1998, com a instalao de um
sistema piloto de coleta seletiva em Campo Alegre. Incentivou-se a
populao a separar o lixo seco do molhado. Um caminho provido
de compartimentos para lixo seco e mido iniciou a coleta diferenciada. A cidade produzia, naquela poca, aproximadamente 120
toneladas/ms de lixo, das quais 54 toneladas eram de lixo seco potencialmente reciclvel.
A partir de campanhas educativas em escolas e comunidades, a
iniciativa comeou a receber grande adeso dos moradores. Em junho de 1998 a coleta seletiva j conseguia evitar que cerca de 60%
das 54 toneladas/ms de lixo seco fossem destinadas ao lixo da cidade, por se tratar de material reciclvel coletado de forma seletiva. Em
dezembro deste mesmo ano, o ndice j alcanava 70%, o que representou uma reduo de 36 toneladas/ms no total de lixo depositado
a cu aberto.
Outro ganho significativo aconteceu com o disciplinamento dos servios de coleta pelo poder pblico local. Antes disso, os moradores acondicionavam todo o lixo conjuntamente, misturando entulho com lixo
domiciliar. Posteriormente, regulamentou-se a disposio de entulho, o
que provocou uma diminuio do volume de lixo produzido na cidade,
de 6 para cerca de 4,5 toneladas/dia a partir de fevereiro de 1999.
No incio daquele ano, o contrato com a empresa responsvel
pela coleta foi rompido por problemas operacionais e uma outra
empresa, organizada por ex-funcionrios da anterior, assumiu um
contrato de emergncia.
Em junho de 1999, a situao se normalizou e o ndice de materiais
reciclveis retirado do lixo seco passou a representar 70%. Isto significa
que, atualmente, quase 40% das 90 toneladas/ms do lixo produzido na
cidade retorna ao processo produtivo. Todo o material separado vendido
para as recicladoras existentes na regio do Vale do Itaja e Curitiba.
O ndice alcanado pela cidade est muito acima do padro brasileiro:

raras so as cidades em que o material reciclvel coletado seletivamente

representa mais do que 0,5% de todos os resduos recolhidos.
Apesar dos avanos na coleta seletiva, a cidade ainda no resolveu
os problemas relativos ao depsito de lixo a cu aberto sem tratamento ambiental. A soluo que se prope, ainda em processo de estudo,
de um acordo com So Bento do Sul, para que este municpio receba
o lixo de Campo Alegre em seu aterro. O lixo infectante j destinado
ao aterro de So Bento, onde incinerado.

O municpio de Rio Negrinho

Em Rio Negrinho o programa de coleta seletiva foi implantado

em setembro de 1998. Com uma populao trs vezes maior que a de
Campo Alegre e uma grande concentrao de indstrias moveleiras,
Rio Negrinho teve uma experincia mais complexa, na qual a adeso
da populao foi menor. Das 220 toneladas/ms de resduos slidos
produzidos na cidade, cerca de 99 toneladas so de lixo seco.
Desde a implantao da coleta seletiva at novembro de 1998, a
cidade conseguia retirar cerca de 30% de materiais reciclveis de todo
o lixo seco produzido. O ndice significava uma reduo equivalente a
33 toneladas no total destinado mensalmente ao lixo e que so
reutilizadas no processo produtivo, representando um ndice bem acima da mdia nacional (0,5%).
Rio Negrinho tambm rompeu, por problemas operacionais, o
contrato com a empresa responsvel pela coleta de lixo na cidade. Com
a celebrao de um contrato de emergncia com outra empresa, o volume de reciclveis coletado representa atualmente cerca de 20% das
99 toneladas/ms de lixo seco da cidade (19,8 toneladas/ms). Todos
os reciclveis so comercializados pela empresa que recolhe o lixo.
A incinerao do lixo infectante tambm acontece em So Bento
do Sul. Previa-se que at o final do ano 2000 a cidade inauguraria,
num terreno j licenciado pelos rgos ambientais do estado, um aterro sanitrio com todas as condies exigidas pela legislao. Para este
aterro se destinar o lixo produzido, resolvendo-se o problema do despejo a cu aberto.

205

206

O municpio de So Bento do Sul

Na cidade de So Bento do Sul, a mais populosa das que participam do Consrcio, o programa de coleta seletiva tambm foi iniciado
em setembro de 1998. Porm, ao contrrio dos outros dois municpios,
que o fizeram para a totalidade dos moradores, o programa foi instalado primeiramente em Serra Alta, bairro mais populoso e de menor
renda da cidade, como experincia piloto que daria subsdios para uma
futura ampliao.
Os resultados apresentados tambm so significativos. De setembro a dezembro de 1998, obteve-se, apenas com a experincia neste
bairro, um volume de 20% de materiais reciclveis em relao a todo o
lixo produzido na cidade. Co-existem dois processos: a coleta diferenciada feita pelos caminhes e a entrega voluntria em contineres espalhados pelas ruas principais.
O mercado de reciclveis est se intensificando na cidade e existem dois grandes sucateiros que os adquirem, comercializando aproximadamente 180 toneladas/ms para empresas de Curitiba. Os dois
sucateiros empregam cerca de dez pessoas em seus galpes.
O volume de reciclveis recolhidos evita que cerca de 50% dos resduos secos sejam destinados ao aterro. guisa de comparao, as 180 toneladas/ms comercializadas pelos sucateiros representam cerca de 25% das
740 toneladas destinadas mensalmente ao aterro sanitrio da cidade. Se
no existisse coleta seletiva e nem a atividade dos sucateiros, o aterro local
receberia mensalmente cerca de 920 toneladas de lixo.
Esta cidade foi a que mais conseguiu avanar quanto proteo ao
meio ambiente, recuperando o antigo lixo a cu aberto, transformando-o
em aterro controlado que possui licenciamento ambiental e instalando
um incinerador de lixo infectante, utilizado pelos trs municpios.

Consideraes acerca dos ganhos da coleta

seletiva nos municpios

As experincias em questo demonstram que os resultados so

muito significativos como ganho ambiental. Em todos os municpios
houve reduo significativa no volume de lixo destinado aos aterros
(ver tabela 1), aumentando a vida til dos aterros, evitando a utiliza-

o de novas reas pblicas para a destinao final do lixo e contribuindo para a gerao de emprego e renda em torno do comrcio de
materiais reciclveis.
TABELA 1

Reduo do volume de lixo destinado ao

aterro/lixes pela coleta seletiva
Municpio

Quantidade
Quantidade
Quant. de lixo Reduo
mensal de lixo mensal de lixo
s/ a coleta
(%)
(em tons.) reciclvel (em tons.)
coletiva
Campo Alegre
90
36
126
40%
Rio Negrinho
220
19,8
239,8
9%
So Bento do Sul
740
180
920
24%
FONTE: CONSRCIO QUIRIRI, DADOS DO MS DE JUNHO/1999.

Depreende-se da tabela 1 que o esforo conjunto dos municpios

para equacionar os problemas decorrentes do mau gerenciamento dos
resduos slidos teve impactos significativos. A mdia de lixo reciclvel
que retorna ao processo produtivo supera em muito a mdia nacional
e coloca essas cidades em situao privilegiada em termos de polticas
de resduos slidos.
guisa de exemplo, So Paulo, no auge do desenvolvimento de
uma poltica de coleta seletiva durante a gesto Luiza Erundina (19891992), retirou no mximo 1% de reciclveis de todo o lixo produzido
na cidade. Belo Horizonte, que j possui uma poltica bastante avanada neste setor, ainda no atinge 5%.
A gesto dos resduos slidos dinamizada pelo Consrcio Quiriri
amplamente legitimada nos trs municpios e tem obtido, segundo pesquisas realizadas pelos administradores locais, avaliao extremamente
positiva. Em Campo Alegre e So Bento do Sul, apontada pela populao como o servio prestado de forma mais eficiente pela prefeitura.

Os fatores de inovao

A experincia em questo inova principalmente pela aposta no

consorciamento, representando um esforo conjunto de prefeitos
filiados a partidos adversrios para resolver problemas ambientais que
s encontram soluo por meio de aes que extrapolam o territrio

207

208

de seus municpios. As iniciativas de Consrcio tratam no apenas da

temtica ambiental: vrias delas focalizam a questo do desenvolvimento econmico, como o caso do Consrcio do Grande ABC, em
So Paulo.
O problema do lixo, ponto focal do Consrcio Quiriri, sempre foi
tratado como secundrio pelas cidades de pequeno porte porque estas
mantm seus lixes em reas rurais distantes, sem causar incmodo
para a populao, mesmo afetando o meio ambiente. bom lembrar
que os dados do IBGE (Censo 91) indicam que mais de 90% dos municpios brasileiros no destinam nem do tratamento adequado ao
lixo que produzem.
O Consrcio Quiriri mostra a prevalncia de uma preocupao com
o problema do lixo no apenas no que se refere ao seu destino final. O
Consrcio aposta na reciclagem, que diminuir o volume de resduos
destinados aos aterros e aumentar a vida til destes, alm de conservar elementos da natureza devido ao retorno, para o processo produtivo, de materiais que seriam inutilizados.
A experincia do Quiriri aponta ainda para outras questes importantes. Ao juntarem esforos, os municpios deram incio a uma
poltica de coleta seletiva, algo inovador em cidades com menos de
100 mil habitantes. Houve tambm melhoria na qualidade de vida dos
moradores, dando-se destino seguro para lixos hospitalares e infectantes.
Com a instalao de aterros sanitrios ambientalmente adequados,
preservam-se os lenis freticos de uma regio riqussima em recursos
hdricos essenciais para a sobrevivncia humana.
A experincia desenvolvida pelo Consrcio Quiriri tem grandes
possibilidades de replicabilidade, dependendo principalmente da vontade dos prefeitos, e de um modus operandi segundo o qual as divergncias partidrias no suplantem a vontade de resolver os problemas
existentes. O melhor exemplo da sua legitimidade dado pela adeso
da cidade de Corup, no incio do ano 2000, e tambm pelo fato de
outros dois municpios Mafra e Rio Negro tambm estarem pleiteando seu ingresso no Consrcio.
O Consrcio Quiriri tem conquistado bastante visibilidade, recebendo visitas de dirigentes municipais de cidades do estado e de ou-

tros estados com a finalidade de conhecer a experincia desenvolvida

209

no setor de tratamento dos resduos slidos. Destacam-se Chapec,

Blumenau, Concrdia, Jaragu do Sul e Unio da Vitria.

Objetivos, eficincia e efetividade

De acordo com o cronograma estabelecido pelo diagnstico

participativo, os objetivos vm sendo alcanados. O Consrcio j recuperou o lixo de So Bento do Sul, transformando-o em um aterro
sanitrio com todas as condies ambientais necessrias para seu funcionamento. Instalou-se um incinerador, que trata adequadamente o
lixo txico, infectante e hospitalar das trs cidades, antes depositado a
cu aberto sem qualquer tipo de segurana para a sade pblica. Os
resultados so inditos em se tratando de poltica de coleta seletiva no
Brasil, ainda mais por se tratar de municpios de pequeno porte.
Quanto efetividade, o programa est devidamente consolidado

7. Foram gastos
R$ 47.300,00 com
consultorias prestadas
pela equipe do

por legislaes municipais aprovadas nas cmaras de cada cidade, e

Professor Pedro Hidalgo

quando da montagem

qualquer deciso que interrompa a experincia desenvolvida pelo Con-

do Consrcio e no
desenvolvimento do

srcio Quiriri ter de ser aprovada pelos Legislativos municipais, no

diagnstico
participativo. Outros R$

dependendo apenas de uma vontade unilateral dos prefeitos.

O Consrcio Quiriri se manteve at o ms de junho de 1999 com
recursos repassados pelas prefeituras dos trs municpios. Os gastos do
Consrcio destinam-se, basicamente, a campanhas educativas, como

20 mil foram referentes a

materiais educativos e
despesas com eventos
da entidade. O
Consrcio vem
custeando a estadia de

a elaborao de cartilhas e confeco de materiais da coleta seletiva.

duas pesquisadoras da
Universidade Federal de

Os funcionrios so remunerados pelos poderes pblicos locais.

Santa Catarina, que

desenvolvem trabalho

No ano de 1998, o oramento total foi de R$ 77.300,00, assim

de mestrado sobre a
experincia. Os

distribudos: So Bento do Sul: 60%, Rio Negrinho: 30% e Campo

resultados dos trabalhos

desenvolvidos pelas

Alegre: 10%7 . A partir de julho de 1999, por fora de legislao aprova-

pesquisadoras sero
utilizados no

da nos municpios de Rio Negrinho e So Bento do Sul, o Consrcio

passar a receber dos Servios de gua e Esgoto das duas cidades R$
0,01 (um centavo de real) por metro cbico de gua tratada consumida.
A previso de receita com esse sistema de R$ 30 mil por ano. Por no
possuir um sistema local de gua e esgoto, Campo Alegre continuar
utilizando recursos do oramento municipal.
Como no haver mais despesas relativas consultoria, e como du-

aprimoramento das
atividades do Consrcio.

210

rante o exerccio de 1998 os gastos no consumiram os R$ 30 mil previstos no oramento, calcula-se que os recursos arrecadados sero suficientes para manter e at mesmo ampliar as atividades do Consrcio.
A sede do Consrcio est localizada no municpio de So Bento
do Sul. O Consrcio dirigido pelo Conselho de prefeitos, em consonncia com os conselhos representativos da sociedade civil nas reas
rurais e urbana. Os prefeitos se revezam na coordenao do Conselho.
O primeiro coordenador foi o prefeito de Rio Negrinho e atualmente o
prefeito de So Bento do Sul est frente dos trabalhos.
As decises estratgicas e as administrativas so tomadas por consenso, no se encaminhando nenhuma questo sem ouvir os representantes de todos os segmentos sociais.

Relao com a sociedade civil e impactos

sobre a cidadania

A concepo do Consrcio j inclui um processo participativo na

definio de suas estratgias de ao. No perodo da elaborao do
diagnstico participativo, houve intensa discusso com todas as representaes da sociedade civil. Tal caracterstica lhe garante muita legitimidade ao incorporar os anseios dos moradores e faz com que a populao local se identifique ainda mais com os objetivos propostos desde
a sua criao.
O fato de a experincia ter levantado a problemtica ambiental,
tratando-a como uma questo de interesse coletivo interpessoal,
intercomunitrio e intermunicipal , possibilitou aos cidados reverem seus conceitos sobre o comportamento em relao natureza e
aos recursos naturais. Prevalece a viso de que o lixo, a gua, a mata e
todos os elementos da natureza so bens coletivos que devem ser objeto de tratamento adequado. H a compreenso de que se ocorrer degradao ambiental em qualquer ponto dos trs municpios, o impacto negativo ser sentido em toda a regio.
Essa compreenso faz com que os cidados passem a denunciar
derrubadas ilegais de rvores, despejo irregular de lixo, obras que causam danos coletividade e outras atitudes predatrias e negativas ao

bem estar pblico. A atitude de zelar pelo interesse coletivo se consolida a partir das atividades desenvolvidas pelo Consrcio, principalmente aps a implantao do Programa de Tratamento Participativo
de Resduos Slidos do Alto Rio Negro.
Foram mobilizadas escolas, igrejas, associaes comerciais e comunitrias, comunidades agrcolas e as representaes dos vrios setores
sociais. A experincia de explorao inadequada da mata, que provocou
o desmatamento de rvores para a indstria moveleira, j tinha servido
de exemplo, pois colocou em risco toda a economia da regio.
importante destacar que as atividades do Consrcio Quiriri no
se resumem ao Programa de Tratamento Participativo de Resduos
Slidos. Em maio de 1998, implantou-se o Parlamento do Consrcio
Quiriri, na cidade de Rio Negrinho, com a presena de 35 vereadores,
dos trs prefeitos e de mais de 200 pessoas para a votao e aprovao
de projetos importantes, inclusive a criao de cinco reas de preservao ambiental na regio.
Reconhecendo a importncia do trabalho desenvolvido, a Fundao Estadual do Meio Ambiente de Santa Catarina (Fatma) concedeu
ao Consrcio Quiriri, em agosto de 1998, o prmio Ecologia Fritz
Muller, pelo alcance e repercusso das atividades em curso.
O Consrcio assinou um Convnio Tcnico e Cientfico com a
Universidade Federal de Santa Catarina para desenvolver pesquisas
nas reas de proteo ambiental. Outro convnio, com a Universidade
de Joinville (Univile) e o governo da Alemanha propiciar a instalao
de um Centro de Pesquisas Ambientais. O Centro funcionar como
um laboratrio de pesquisas, visando articular a atividade econmica
com a preservao da natureza, respeitando os princpios do desenvolvimento sustentvel.
O Consrcio tambm tem se tornado um plo de resistncia a certas aes de uma empresa de cermica j instalada na regio a Portobelo.
A empresa pretende instalar suas atividades numa rea de preservao
ambiental para extrair o caulim, minrio utilizado na fabricao de cermica. Esse tipo de atividade extremamente danosa aos cursos dgua.
Na rea onde a empresa pretende se instalar nascem os mananciais de
gua potvel de Campo Alegre e So Bento do Sul.

211

212

Concluses

A experincia em questo aponta elementos relevantes sobre a gesto consorciada de municpios em setores estratgicos para a qualidade de vida. A primeira delas que o esforo coletivo de trs prefeitos
de partidos distintos trouxe um grande benefcio para as cidades, possibilitando solues de modo mais gil e com menor custo.
Um exemplo de soluo a utilizao do incinerador de lixo txico. Instalado em So Bento do Sul, tem servido para a incinerao do
lixo perigoso dos trs municpios. Tem diminudo os riscos sade da
populao e economizado recursos de todos os municpios.
A legitimao do Consrcio Quiriri permitiu que os prefeitos de
Rio Negrinho e So Bento do Sul enviassem s respectivas cmaras
municipais um Projeto de Lei autorizando a cobrana de um valor
adicional tarifa cobrada pelos servios autnomos de gua das duas
cidades. Assim, o Quiriri passou a depender menos dos recursos oramentrios, ampliando ainda mais sua autonomia.
As atividades do Consrcio esto se ampliando e ganhando dinamismo, direcionando-se tambm para a discusso de uma poltica de
turismo agrcola para valorizar os recursos naturais da regio, articulando o fluxo turstico com a preservao do meio ambiente.
importante ressaltar que um programa com estas caractersticas
est se legitimando e se consolidando por meio da participao de todos os setores sociais e que tem estimulado uma visvel mudana de
atitude na relao das pessoas com a natureza e tambm quanto aos
danos causados por terceiros. O que at recentemente representava
um fato isolado, hoje assumido como um direito da cidadania; como
o caso de denunciar agresses ao meio ambiente.
O diagnstico participativo, que envolveu e articulou diversas formas de expresso social, possibilitou que o poder pblico estabelecesse
diversas aes tendo como referncia as sugestes da comunidade.
O Consrcio Quiriri mostra que o consorciamento entre os municpios, baseado em propostas de ao precisas e de forte apelo
socioeconmico e ambiental, articuladas com a participao popular,
representa um caminho importante para a resoluo de problemas que
freqentemente no so enfrentados em virtude da sua complexidade,
da falta de recursos e da ausncia de apoio da populao local.

O Processo de
Desenvolvimento Rural
Sustentvel em Urupema
URUPEMA (SC)

Silvia Regina da Costa Salgado1

A 1.425 metros de altitude, Urupema localiza-se na regio serrana

de Santa Catarina, limitando-se com So Joaquim, Urubici e Lages
(60, 50, 56 quilmetros respectivamente). um municpio novo, emancipado de So Joaquim e instalado em 1o de junho de 1989 (Lei de

1. Jornalista,

Emancipao 1.105, de 4/1/1998). J foi SantAna, povoado iniciado

documentalista,
mestre em Cincias

em 1918, que passou a ser Distrito em 1923 e em 1938 foi elevado

da Comunicao pela
escola de

categoria de Vila. Passou a ser Urupema em 1943... Mas, essa uma

Comunicao pela
Escola de

outra histria...
Destoando da mdia de municpios criados nos ltimos anos, perdidos diante das demandas com que se depararam aps a emancipao, Urupema definiu um caminho para o desenvolvimento e vem bus-

Comunicaes e
Artes da Universidade
de So Paulo.
Coordenadora da
unidade de Produo
de Documentao e

cando formas de trilh-lo. Urupema no muito diferente de outros

Informao e da
Rede de

lugares do Sul do Brasil que tiveram sua ocupao feita por colonos, que

Comunicao de
Experincias

incorporaram o trabalho como valor central. Trata-se de uma gente que,

Municipais (Recem)
da Fundao Prefeito

longe de compreender a lida da roa como mercadoria, depositou nessa

Faria Lima - Centro

de Estudos e

atividade a construo de sua identidade e de sua cidadania. Gente que

Pesquisas de
Administrao

estar excluda da chamada sociedade globalizada se esta vincular a no-

Municipal (Cepam).

214

o de qualidade de vida apenas capacidade de acesso a bens produzidos com tecnologias modernas. Gente que, ao praticar a agricultura familiar ou de subsistncia, parece sonhar com uma forma de sobrevivncia ao padro dominante de desenvolvimento.
Com 277,7km2 e aproximadamente 3.500 habitantes (1.400 na rea
rural e 2.100 na urbana), as seis comunidades de Urupema organizaram-se na busca da melhoria da qualidade de vida, implementando
um programa de governo cuja base o Plano Municipal de Desenvolvimento Sustentvel.

2. PREFEITURA
MUNICIPAL DE
URUPEMA. Plano
Municipal de
Desenvolvimento
Sustentvel. Urupema
(SC): Maro de 1999.

As diretrizes do Plano para o perodo 1997-2000 so: planejamento participativo, desenvolvimento local com base nos interesses da comunidade, descentralizao e integrao administrativas, avaliao
qualitativa das aes, valorizao dos recursos locais, preocupao com
o meio ambiente, ampliao e diversificao das fontes de renda e
implantao de infra-estrutura no meio rural.2
Para concretizar essa proposta, Urupema enfrenta, porm, obstculos decorrentes de sua condio agrcola: base econmica estreita,
infra-estrutura deficiente, tecnologia precria, falta de organizao da
sociedade e xodo rural. A esses fatores somam-se caractersticas naturais, como a baixa fertilidade do solo e a topografia acidentada.
Apesar dessas dificuldades, Urupema inovou ao incorporar a participao da comunidade no planejamento municipal. Como instrumento dessa iniciativa, o Plano 1997-2000 aborda, entre outros setores,
Agricultura e Meio Ambiente, Educao, Sade, Promoo Social,
Transportes, Obras e Servios Pblicos. O Plano define claramente seus
objetivos e metas, as formas de operacionaliz-los e os compromissos
assumidos pelas instituies. Os 19 programas integrantes do Plano
contemplam as seis reas em que se divide o municpio, somando cerca de 50 projetos.
Com um oramento de R$ 181.062,43 (ano base 1999), o plano
vem sendo implementado e tem apresentado resultados significativos.
Esses recursos foram repassados pela Prefeitura Secretaria Municipal
de Agricultura e ao Fundo para a Promoo do Desenvolvimento Rural (Funder).
Entre os avanos que denotam a efetividade do Programa, po-

dem ser citados: a conteno do xodo rural; a matrcula, nas escolas

do municpio, de todas as crianas em idade escolar e a manuteno
de uma baixssima taxa de mortalidade infantil. Tambm se incluem, entre as conquistas, a eletrificao rural, a aplicao de cascalho
nos acessos a todas as propriedades rurais; o calamento de todas as
ruas e a participao de 95% dos produtores nos Conselhos de Desenvolvimento Comunitrio.
As seis reas do municpio Cedro, Cedrinho, Rio dos Touros,
Bossoroca, Marmeleiro e Sede correspondem s comunidades de
Urupema. Essas comunidades, em conjunto, participam da identificao das necessidades e selecionam prioridades, tomando parte na
gesto do processo de desenvolvimento que vem sendo implementado
no municpio.

Uma sntese dos problemas

Nos municpios do Planalto Catarinense, o solo tem pouca fertilidade natural. O problema atinge tambm Urupema, cuja topografia
muito acidentada, impossibilitando a prtica intensiva da agricultura
em grande parte do territrio. Foi preciso optar por culturas de maior
densidade econmica (culturas nas quais o valor de venda maior),
como a batata e a ma, apesar do elevado custo de produo e da
forte concorrncia no mercado.
A economia do municpio apoiava-se, dessa forma, numa base estreita, composta por duas culturas de alto risco. As lavouras caracterizavam-se pela produtividade reduzida, pela utilizao de tcnicas ultrapassadas e pela falta de organizao dos produtores. Somavam-se a esses fatores a acidez e a baixa fertilidade do solo, agravadas pelo manejo
incorreto de agrotxicos. Por outro lado, os mercados para os quais se
destina a produo dessas lavouras exigem cada vez mais qualidade.
Paralelamente s culturas bsicas, praticava-se de forma desordenada o
extrativismo do vime, da erva-mate, do pinho e do xaxim.
A pecuria opo de menor risco mas tambm de menor rentabilidade corresponde a uma tradio da comunidade local e tambm
estava comprometida. A tecnologia utilizada na produo do leite

215

216

empregava pouco capital e causava pontos de estrangulamento que

limitavam a produtividade. Na pecuria de corte diagnosticou-se tambm pouco emprego de capital e de mo-de-obra, originando baixos
indicadores tcnicos, como a deficiente alimentao do gado nos perodos mais crticos e o manejo inadequado das pastagens.
As condies de vida no meio rural encontravam-se prejudicadas
pela falta de alimentao adequada e de equipamentos de sade, educao, eletrificao rural e comunicao. O desemprego e o subemprego,
que aumentavam sobretudo nos meses de maio a agosto, constituam
outra grande preocupao do municpio.
Em relao ao meio ambiente, apontavam-se duas questes principais: a falta de saneamento bsico e de destino apropriado para as
embalagens de agrotxicos. Alm disso, nas culturas que dependem
da aplicao desses produtos, constatou-se que eram usados de forma
incorreta. Foram apontados tambm a eroso do solo e a extrao
desordenada da cobertura vegetal, principalmente da araucria. A eroso reduzia ainda mais a camada frtil do solo e a extrao vegetal
acabou por causar um dficit no setor madeireiro, diminuindo at a
produo de lenha, to necessria nas regies de clima frio.
A transformao dessa realidade exigia, porm, que se enfrentasse
a resistncia dos produtores, basicamente portugueses e seus descendentes, cuja vocao sempre foi a pecuria extensiva. Eles no estavam
habituados ao associativismo nem aceitavam facilmente a implantao de novas tecnologias e a adoo de novas culturas.

O plano e sua construo

A implantao do Plano Municipal de Desenvolvimento Sustentvel de Urupema comeou logo aps a instalao do municpio, em
1989. As aes desenvolvidas atualmente tm, como antecedentes, dois
planos anteriores (1989-1992 e 1993-1996), que se voltavam para o
desenvolvimento agropecurio. Ambos j contemplavam a questo da
sustentabilidade e so considerados importantes por terem criado as
condies que permitiram a formulao do Plano atual.
O Plano 1989-1992 foi marcado pela inexperincia herdada do

municpio de origem em relao ao planejamento, sobretudo no que

se refere rea agrcola. Diante das dificuldades para a elaborao de
um plano municipal conforme constava do programa de governo, o
prefeito e sua equipe organizaram um grupo formado por profissionais disponveis no prprio municpio e por tcnicos de empresas do
governo estadual, como a Companhia Integrada de Desenvolvimento
Agrcola de Santa Catarina (Cidasc) e a Empresa de Pesquisa
Agropecuria e Extenso Rural de Santa Catarina (Epagri).
Esse grupo de planejamento elaborou uma proposta bsica, que
visava apenas ao setor agrcola, embora j houvesse a preocupao em
atender s reivindicaes da comunidade. A redao final da proposta
aconteceu somente depois que o documento foi discutido com a populao. O Plano seguinte (1993-1996) continuou voltado ao meio
rural, mas incorporou as reas de sade, educao e promoo social.
Apesar de reconhecer a atividade agrcola como principal fonte de
renda do municpio, o Plano 1997-2000 pressupe uma perspectiva
mais ampla, deixando de se restringir agricultura. A populao, agora organizada nos Conselhos Comunitrios, participa de forma mais
efetiva, discutindo temas como diversificao das fontes de renda, criao de oportunidades de trabalho, distribuio de renda, melhoria da
qualidade de vida e ampliao da infra-estrutura no meio rural.
O Plano foi elaborado de forma co-participativa pelo poder pblico prefeitura, secretarias e outros parceiros e pela comunidade organizada Conselhos Comunitrios. O processo durou trs meses, do
envolvimento das lideranas redao do documento final e aprovao do mesmo pelas entidades que o formularam. Essa fase pode ser
resumida pelo seguinte esquema:
consulta s comunidades e apresentao de reivindicaes diagnstico municipal (secretarias) elaborao da proposta bsica (secretarias) consulta externa para formatao dos projetos (especialistas).
O secretrio de Agricultura e Abastecimento e coordenador do
Programa, Ulisses de Arruda Crdova, aponta como uma das etapas
de negociao a apresentao comunidade da primeira verso do
documento, pois nesse momento foram retiradas e inseridas diversas

217

218

propostas. O Plano recebeu aprovao da Cmara Municipal em dezembro de 1997, mas algumas atividades tiveram de ser desenvolvidas
antes mesmo que ele estivesse pronto, para que no se perdessem os
prazos agrcolas. Foi o que aconteceu com a cesso dos tratores, adquiridos em junho pela prefeitura e entregues s comunidades em setembro.3 O financiamento de sementes de milho e feijo tambm foi antecipado, para que os produtores no perdessem o ano agrcola.
Produzido em microcomputador, com capa colorida, o documento est em todos os lugares do municpio, mas no um mero adorno

3. Os equipamentos
adquiridos pela
Prefeitura foram
transferidos
administrativamente aos

das estantes de reparties pblicas. Para as crianas e adolescentes,

serve como fonte de informaes sobre a cidade. Nas comunidades,
serve de base para as aes a serem implementadas, apontando as dire-

Conselhos das
comunidades, por meio

trizes e orientando quanto aos meios de realizao dessas aes. Diri-

de um termo de cesso
de uso. So, portanto,

gentes, tcnicos e a comunidade em geral confiam no Plano e conside-

patrimnio da
Prefeitura, mas
gerenciados pelos
Conselhos de forma
autnoma, respeitado o
estabelecido no
documento

ram-no a carteira de identidade local.

A formulao do Plano cabe ao Frum Municipal de Desenvolvimento Sustentvel (FMDS), o que demonstra uma autoria coletiva,
envolvendo os cinco Conselhos Comunitrios, a Cmara Municipal,
representantes das secretarias municipais, a Cooperativa Regional
Agropecuria Serrana (Cooperserra) e a Cooperativa de Crdito Rural
(Crediserra), o Sindicato de Produtores Rurais, o Lions Club, rgos e
instituies estaduais. A Secretaria Municipal de Agricultura e Meio
Ambiente se responsabiliza pelo gerenciamento do Plano. A
implementao do Frum foi uma inovao em relao aos planos
anteriores. Ainda hoje, o Frum mantm-se como a principal entidade no processo, sendo a instncia articuladora das vrias Comisses
existentes no mbito das Secretarias Municipais. As Comisses, por
sua vez, respondem pelas funes operacionais.

Os objetivos

Segundo o prefeito de Urupema, ureo Ramos Souza, o principal

problema do municpio ter na agricultura sua maior fonte de receita.
O setor enfrenta dificuldades crnicas, decorrentes da conjuntura nacional (como os elevados encargos financeiros e o baixo poder aquisiti-

vo da populao) e do cenrio internacional (como a globalizao da

219

economia). Por isso, o Plano procura dissociar o conceito de desenvolvimento rural e o desempenho do setor agropecurio, preocupando-se
com a questo do xodo para as cidades.
A proposta de desenvolvimento sustentvel procura atender s
necessidades da populao em todas as reas, melhorando sua quali-

4 PREFEITURA
MUNICIPAL DE

dade de vida atravs da gerao e reteno de riquezas e potencializao

URUPEMA. Plano
Municipal de

de todos os recursos existentes no municpio. De acordo com Ulisses

Crdova, coordenador do Programa, o Plano objetiva garantir ao homem rural, no mnimo, condies de vida semelhantes s do homem
urbano, uma vez que no Planalto Catarinense muita gente sai do campo buscando, de forma at ilusria, o que se imagina que a cidade
pode dar: gua, luz, posto de sade, comunicao etc.
So objetivos especficos do Plano: a gerao de empregos; o desenvolvimento de um trabalho permanente de conservao das condies ambientais; a diversificao das fontes de renda e a conteno do
movimento migratrio, incluindo-se o interno, para que a ocupao
do municpio acontea de forma equilibrada.

Compartilhando responsabilidades
e buscando solues: os instrumentos

A complexidade e a diversidade de problemas no intimidaram os

autores do Plano. Tanto o poder pblico quanto a comunidade destacam a simplicidade do documento e atribuem-na ao fato de sua concepo ter partido das sugestes da populao e de seu contedo ter
respeitado a cultura local. Alm disso, lembram que o Plano valoriza
as pequenas aes e as pequenas obras, como a mobilizao para a
cobertura de fontes de gua que abastecem as propriedades, o mutiro
para o plantio de flores nas ruas da cidade e a organizao do ltimo
desfile cvico, que apresentou o prprio Plano como tema.
A criatividade e a participao das entidades organizadas na formulao, execuo, acompanhamento e avaliao de cada atividade
constituem a base sobre a qual o municpio busca enfrentar os problemas. Busca-se conscientizar a populao de que as aes envolvem a

Desenvolvimento
Sustentvel. Urupema
(SC): 1997, p. 3.

220

participao tanto do poder pblico quanto da comunidade: no h

servio de sade eficaz sem que se proteja a fonte de gua, a matrcula
das crianas na escola garante-lhes o atendimento odontolgico gratuito, a vinculao s entidades comunitrias proporciona o acesso aos
equipamentos agrcolas e insumos que elas administram e o atendimento veterinrio requer o cumprimento do calendrio de vacinaes
do rebanho.
A confiana que a comunidade deposita no planejamento
participativo torna mais fcil a viabilizao das aes. Outro fator que

5. Instalada desde
1989, a Comisso hoje
tem sua atuao focada
nas questes relativas
agropecuria.

contribui para o sucesso da iniciativa a familiaridade da populao

local com a prtica do planejamento, uma rotina que maximiza o uso
dos recursos e evita superposio de atividades nos rgos pblicos e
at nas propriedades rurais. Essa caracterstica permite tambm
rediscutir caminhos e atividades, estabelecer prioridades e assimilar
novas propostas.
A Comisso Municipal de Desenvolvimento Rural apontada como
um dos instrumentos bsicos para a implementao do Plano. Atuando especificamente no setor agrcola, cabe a ela deliberar com total
autonomia sobre questes relativas aos programas e projetos propostos, inclusive acompanhando e avaliando a sua execuo.5 Compem
a Comisso o prefeito, o secretrio de Agricultura e Meio Ambiente e
um vereador, representando a Cmara Municipal. Participam ainda
representantes dos cinco Conselhos Comunitrios, da Cooperativa
Regional Agropecuria Serrana (Cooperserra) e dos diversos setores
produtivos (bataticultura, bovinocultura de corte e de leite, inseminao
artificial de bovinos, apicultura, ovinocultura e fruticultura). Tambm
fazem parte da Comisso todos os tcnicos da Secretaria Municipal de
Agricultura e Meio Ambiente e cinco da Secretaria do Desenvolvimento
Rural e da Agricultura de Santa Catarina, sediados no municpio. Por
fim, h um representante da iniciativa privada e um do Sindicato dos
Produtores Rurais.
Elaborando um calendrio quadrimestral das principais aes a
serem implementadas, a Comisso tem por finalidade, segundo seu
Regimento Interno, aprimorar o processo de integrao e colaborao
entre os servios pblicos e privados, de forma a potencializar, aperfei-

oar e racionalizar a utilizao de todos os recursos disponveis.

221

Para dar suporte financeiro ao Plano, uma lei municipal de 1993

instituiu o Fundo para Promoo e Desenvolvimento Rural (Funder).
O Fundo estimula as atividades agropecurias, de saneamento bsico
e de meio ambiente, financiando os produtores rurais na aquisio de
bens de produo, insumos agrcolas, construo ou melhoramento
de instalaes e pagamento de servios.6 O procedimento para a concesso dos emprstimos simples, envolvendo um contrato entre o
Fundo e cada produtor interessado no financiamento, ou entre o Fundo e os Conselhos Comunitrios, Associaes e Cooperativas. Os agricultores podem pagar os emprstimos com produtos agropecurios ou
em dinheiro, aplicando-se a equivalncia-produto, conforme o preo
mnimo oficial.
Em 1999, a Prefeitura repassou R$ 22.286,55 ao Fundo ( o que
representa 1,34% da receita oramentria total da Prefeitura). Alm
do retorno proporcionado pelos financiamentos concedidos aos pro-

6. Alm do Funder, os

dutores, aos Conselhos e s associaes, o Fundo tambm conta com

pequenos produtores
contam ainda com a

os rendimentos de aplicaes financeiras. Doaes e contribuies,

Cooperativa de
Crdito Rural

venda de materiais e de publicaes, alm da realizao de eventos,

(Crediserra), formada
a partir de recursos

complementam os recursos.
A fim de apoiar a agropecuria, Urupema dispe ainda de um quadro tcnico bem preparado.7 Intensificar o servio de extenso rural;
prestar assistncia tcnica e promover a articulao das aes so os
objetivos da equipe. Mas h necessidade de se profissionalizarem tam-

dos prprios
produtores e que tem
se revelado como
mais um instrumento
para a obteno de
crdito rpido e
desburocratizado.

bm os produtores rurais, j que 90% da populao est ocupada em

7. Quatro engenheiros
agrnomos (dois da

atividades agropecurias, embora apenas 40% da populao resida na

Epagri e dois da
prefeitura), uma

rea rural.

mdica veterinria,
duas extensionistas

Por meio de uma articulao intersecretarias, busca-se evitar que

a implementao do Plano ocorra de forma departamentalizada. Equipamentos, veculos e, sobretudo, pessoas esto onde h necessidade,
independentemente do rgo ao qual estejam ligados. Isso permite
que aes na rea de educao, por exemplo, contem com recursos
provenientes das reas de sade, agricultura, transportes, etc. Existe
apoio recproco entre os setores do governo municipal. No Projeto
Cultivo Protegido, por exemplo, tcnicos especializados da Secretaria

(pedagogas da
Epagri), dois tcnicos
agrcolas, um auxiliar
de campo e dois
viveiristas (todos da
prefeitura)

222

de Agricultura e Meio Ambiente ajudam a ensinar o plantio de hortalias durante o inverno s crianas da rede de ensino, com grande impacto sobre as condies de subsistncia das famlias.

Os resultados do Plano

Segundo o coordenador do Plano, Ulisses de Arruda Crdova, a

abrangncia e a complexidade da proposta no permitem que se execute tudo o que foi planejado, por isso investe-se tambm no
replanejamento das aes. Mas a comparao entre o diagnstico dos
problemas e as metas fsicas realizadas demonstra que no se est muito
longe da realizao completa do Plano.

Ampliando a base de sustentao econmica

O Programa de Produo Vegetal est diversificando as fontes de

renda para os produtores, com projetos de fruticultura, bataticultura,
manejo adequado de ervas nativas e extrativismo do vime em reas
no recomendadas para outras atividades. A introduo de novas tcnicas melhorou as culturas da ma e da batata, juntamente com a
facilitao do acesso aos insumos e, sobretudo, com a profissionalizao.
O Funder financiou o plantio de mais de 80 hectares de ma, alm do
fornecimento de assistncia e superviso tcnicas para 186 produtores
e de cursos para 105 participantes. A implantao de onze Unidades
Demonstrativas e sete experimentos de pesquisa est mudando a cultura de batata no municpio, principalmente no que se refere produo orgnica.
Para viabilizar as novas fontes de renda, os produtores receberam
mudas, sementes e outros insumos. Tambm puderam contar com o
fornecimento de mecanizao pesada, com a drenagem de reas para
plantio de vime e, no caso do cultivo da amora preta, com a montagem
de Unidades de Observao.
A bovinocultura (de corte e de leite) tem sido incentivada como
forma de fixar o homem no campo. Busca-se associ-la a outras fontes
de renda e melhorar a infra-estrutura das propriedades. Entre as aes

nesse sentido, destacam-se a parceria com a empresa Lactoplasa S/A,

que permitiu a coleta do leite diretamente nas propriedades, e o melhoramento das pastagens para alimentao do gado no perodo do
outono-inverno.
O Projeto Piscicultura, parceria entre a prefeitura e o Funder, resultou na construo de 130 audes e na distribuio de alevinos de
carpas para 58 produtores e de trutas para outros cinco.
A Companhia Integrada de Desenvolvimento Agrcola de Santa
Catarina (Cidasc) cedeu mquinas, que a prefeitura emprestou gratuitamente aos produtores, subsidiando metade dos custos de manuteno. Urupema descentralizou o gerenciamento das mquinas e
implementos agrcolas, cedendo-os aos Conselhos Comunitrios. Assim o municpio solucionou um grave problema das pequenas propriedades rurais, que a dificuldade dos produtores em comprar esses
equipamentos. Por meio dos Conselhos Comunitrios, cada comunidade decide sobre as prioridades e o uso das mquinas, o que refora a
autonomia das entidades e solidifica o processo de participao. Respeitado o estabelecido pelo contrato de cesso, o Conselho gerencia os
equipamentos, que so patrimnio da prefeitura. So colocados disposio dos agricultores: trator agrcola, batedeira, classificadeira e
escovador de batatas, secador e triturador de gros, distribuidor de
calcrio, carreta, bomba de irrigao, etc. Tambm fazem parte da estrutura gerenciada pelos Conselhos um galpo comunitrio e uma
balana para pesagem de bovinos.

A questo do meio ambiente

O rio que corta a sede do municpio, repleto de grandes trutas, o

orgulho da cidade e permite vislumbrar a dimenso do trabalho realizado. Lanadas como desafio populao, as aes de limpeza e recuperao das guas resultaram em poluio zero dos dez rios que cortam a cidade, possibilitando o povoamento dos mesmos com alevinos
de trutas. O primeiro povoamento do Rio Canoas com trutas ocorreu
em outubro de 1990.
O Projeto Uso Racional de Agrotxicos, com menos de dois anos

223

224

de funcionamento, tambm merece destaque. As propriedades rurais

de Urupema utilizam muito essas substncias qumicas, inclusive na
pecuria (princpios ativos de bernicidas e carrapaticidas). O Projeto
tem por objetivo racionalizar o uso desses produtos sem prejudicar a
qualidade e a lucratividade da agropecuria.
O municpio ainda passou a contar com seis Depsitos Comunitrios de Lixo Txico, construdos aps um trabalho de integrao entre
rgos do governo e lideranas comunitrias, alm da realizao de
uma grande campanha educativa. Depois de se examinar o grau de
contaminao dos produtores, alguns casos foram encaminhados para
tratamento. O Funder financiou a distribuio de materiais e equipamentos de proteo individual.
Outra iniciativa importante, dentre as que se voltam para a questo
do meio ambiente, o Projeto Florestamento e Reflorestamento. O Projeto incentiva o plantio de espcies florestais nativas visando ao
reequilbrio ambiental, alm de estimular o plantio de outras espcies,
que apresentam crescimento rpido, a fim de incrementar a oferta de
produtos madeireiros e agregar valor pequena propriedade. Entre 1997
e 1998 foram produzidas 170.00 mudas de Pinnus, 55.000 de eucalipto,
5.000 de cipreste e 3.000 mudas de espcies ornamentais.
Completando essas aes, o municpio realiza a educao
ambiental junto rede escolar e mobiliza todas as estruturas da prefeitura e toda a comunidade para a Semana do Meio Ambiente. Na
ocasio, apresentam-se as realizaes e lanam-se novos projetos voltados questo ambiental.

Sade, educao e assistncia social

O cidado urupemense possui uma carteira de sade com o nmero do seu pronturio mdico. Para agilizar o atendimento ao pblico,
foi implantado um sistema de cadastramento clnico e odontolgico,
que j cadastrou 3.200 pessoas. O sistema serve tambm preveno
do cncer. Os servios de sade do municpio incluem atendimento
psicolgico (ludoterapia, psicoterapia, avaliaes e encaminhamentos).
Outro indicador das conquistas de Urupema na rea da sade foi a

Campanha Nacional de Preveno do Cncer Ginecolgico, realizada

em 1998. A Campanha, alis, comeou no municpio bem antes que o
Ministrio da Sade a implementasse em nvel nacional e alcanou
tanta efetividade que apenas quatro mulheres se recusaram a fazer a
coleta de material do colo crvico uterino e o exame de mamas.
Urupema recebeu 45 kits, mas 98% das mulheres foram examinadas
com recursos municipais. Das 736 que passaram pelo exame, cinco
apresentaram problemas e receberam bem o tratamento.
O Projeto Educao em Sade Bucal, que atende todas as crianas
de seis a 12 anos, inclui o fornecimento de escovas e de creme dental,
bem como a realizao de palestras e de escovao supervisionada nas
escolas. Um consultrio odontolgico fixo atende crianas e adultos e
o Odontomvel estaciona em cada uma das seis comunidades, pelo
perodo necessrio, para prestar atendimento a todos os moradores.
Destaca-se, ainda, o Projeto de Produo de Ervas Medicinais, que
produz chs, tinturas e pomadas, distribudos populao. Para isso,
buscou-se assessoria tcnica de um pesquisador que j atua em
Cambori (SC) com sucesso, alm de uma parceria com os agentes de
sade treinados pela Pastoral.
A rea da educao, contemplada no Plano de 1989 com a garantia de escolaridade para toda a populao estudantil do meio rural,
ganhou no Plano 97-2000 uma importncia ainda maior. De acordo
com a secretria municipal de Educao, Ana Cndida Souza de Oliveira, a nova verso do documento foi mais longe ao estabelecer que a
escola tanto na zona rural quanto na cidade deve ter uma prtica
educativa voltada aos interesses do educando e formao do cidado
participativo e integrado ao meio, atribuindo-lhe o papel de agente do
desenvolvimento comunitrio.
Tendo em vista as caractersticas territoriais e a distribuio
populacional esparsa, o transporte escolar fornecido pelo municpio exerce papel fundamental para o cumprimento desse objetivo e imprescindvel at para o acesso aos nveis mais elevados de ensino. As escolas rurais
possuem videocassete, antena parablica, aparelho de som e
microcomputador, tendo sido ampliadas e reformadas. Com esses recursos, cada escola pde construir seu prprio projeto pedaggico.

225

226

Urupema tambm, segundo a secretria de Educao, o nico

municpio da Regio Serrana de Santa Catarina a cumprir a meta de
ter todos os professores habilitados. Juntamente com os demais municpios, a Secretaria elabora um Plano Regional de Educao em que se
busca, entre outras aes, a capacitao dos professores, participando
tambm do Programa Estadual Magister,8 que titula professores de
nvel superior.
Nos programas de assistncia social, Urupema adota uma postura
diferente da que costuma resultar em assistencialismo. Respeito e
dignidade so valores reconhecidos como premissa para o processo

8. Cursos nos finais

de semana e sistemas
de freqncia
quinzenal.
9. Por meio do
Projeto de Educao
Especial, vinte e cinco
portadores de
deficincia, entre 0 e
40 anos, contam com

participativo. A prefeitura fornece casa para os deficientes mentais,

por exemplo, alm de pagar um salrio para as famlias que se oferecem para cuidar deles.9
O resgate da cidadania pode ser verificado tambm nos projetos
direcionados a idosos, mulheres, crianas e adolescentes. As mulheres
so consideradas as principais agentes das mudanas que o Plano introduz. Organizadas nos Clubes de Mes, nos Conselhos Comunitri-

uma escola especial,

atividades

os e nos outros Conselhos, suas aes vo dos projetos de economia

extracurriculares e
oficina pedaggica. O

domstica prtica da agricultura, conforme demonstrado no II En-

Projeto tambm
integra os deficientes

contro de Mulheres Agricultoras, que reuniu 120 mulheres.

escola regular.
10. Ulisses de Arruda
Crdova,
Coordenador do
Programa (entrevista).

Aspectos do gerenciamento e do financiamento

Para enfrentar os problemas, preciso conhecer a realidade.10

Essa premissa acompanha o Plano desde sua formulao. Reunies em
todas as comunidades resultaram em um diagnstico do municpio e,
na prtica, implementou-se um sistema de informao que permitiu
aos tcnicos locais estabelecerem as prioridades. Buscando apoio do
Instituto de Planejamento e Economia Agrcola de Santa Catarina
(Icepa), esse sistema foi aperfeioado, permitindo o diagnstico rural
por meio de um censo concludo no final de 1999.
O censo forneceu informaes preciosas sobre a identificao da
unidade de produo e do produtor, tendo levantado, inclusive, informaes relacionadas a questes como sade; meio ambiente; educao; gerenciamento da unidade de produo, crdito; comercializao

e at aspectos indicadores de aspiraes e desejos. Esse levantamento

227

qualificar os diagnsticos de cada Secretaria, que so elaborados com

a participao dos Conselhos Comunitrios.
O Plano continuamente enriquecido por novas idias, graas
principalmente capacitao dos tcnicos e extensionistas.11 Novas
tcnicas de produo e administrao so difundidas por meio do Projeto Profissionalizao e Administrao Rural, que treinou 583 produtores entre 1997 e 1998. O Sindicato dos Produtores Rurais participa
de alguns projetos, principalmente pela aplicao de recursos do Servio Nacional de Aprendizagem Rural (Senar).
O estabelecimento de parcerias uma constante nos programas e
projetos definidos pelo Plano. Entidades da sociedade civil, rgos pblicos e empresas privadas estiveram presentes desde sua formulao. A Secretaria Municipal de Agricultura e Meio Ambiente coordena as parcerias, juntamente com a Comisso Municipal de Desenvolvimento.
A parceria com a Epagri a principal responsvel pela sustentao
tcnica do Plano e, ao mesmo tempo, permite que o rgo obtenha
subsdios para sua atuao em nvel estadual. O Plano de Urupema
serviu como referncia para o desencadeamento da municipalizao
da agricultura no Estado.
Instituies financeiras, como o Banco do Estado de Santa Catarina
(BESC) e a Cooperativa de Crdito Rural de Urupema (Credisserra)
tambm colaboram, relacionando as prioridades para a aplicao de re-

11. O prprio
Secretrio gestor do

cursos com as metas do Plano 1997-2000. H parcerias que envolvem

Plano de
Desenvolvimento,

relaes comerciais, como a que existe com a empresa Fraiburgo, que

durante o processo,
ps-graduou-se em

oferece as cmaras frias para a produo de mas e, em troca, compra a

desenvolvimento
rural, assim como

parte no comercializada pela Cooperserra. De outro modo, produtores

outros participantes
das equipes tcnica e

e governo municipal no teriam como utilizar as cmaras, cuja constru-

de governo. Na poca
da visita de campo, o

o requer um investimento de aproximadamente US$ 1 milho.

Segundo os gestores do Plano, Urupema tem aplicado, em mdia,
17% de seu oramento em agricultura, um percentual muito maior do
que nos outros municpios. Mas dispe de apenas R$ 100.000,00 por
ms para atender a todas as suas necessidades. Os recursos originam-se,
basicamente, de transferncias, pois Urupema tem apenas 3% de receita prpria. A gesto dos recursos muito difcil, diz o prefeito, ureo

prefeito comemorava
o fato de ter sido
aprovado no
vestibular para o
curso de
Administrao.

228

Ramos de Souza. Na rea da Sade, por exemplo, todos os cinco mdicos so pagos pelo municpio; fazemos todos os exames, distribumos

12. As Assemblias dos

Conselhos Comunitrios
discutiam a substituio do

remdios e recebemos apenas R$ 2.000,00 por ms, reclama. Nossa

organizao que permite a descoberta de alternativas.

armazenamento em depsitos
comunitrios pela trplice

Alm de contar com a criatividade e a organizao da comunida-

lavagem de embalagens, que

seriam enviadas a Campos

de, Urupema busca recursos junto a rgos de outras instncias de

Novos. O municpio, prximo

Urupema, montou uma

governo, como a Caixa Econmica Federal (para saneamento bsico)

estrutura para receb-las,

prens-las e envi-las para
So Paulo. Para isso, os
produtores de Urupema
assumiram o compromisso de
lavar cada embalagem trs
vezes, porque o acordo com
Campos Novos prev a volta

e a Fundao para o Desenvolvimento Sustentvel de Santa Catarina

(para a rea ambiental). Outra alternativa a ampliao da base econmica do municpio. Qualquer atividade que atenda vocao agrcola de Urupema bem-vinda, esclarece o prefeito.

de toda a carga, caso haja

resduos de agrotxicos. a
oportunidade de Urupema
livrar-se definitivamente do lixo
txico e obter alguma receita.
13. Os Clubes de Mes
constituem um instrumento
importante de participao das
comunidades. So espaos de
convivncia, de lazer e de
aprendizagem, mas tambm

Relaes inovadoras

A participao das entidades organizadas ocorre desde o planejamento at a execuo, passando pelas etapas de acompanhamento e
de avaliao. Numa tarde de julho de 1999, por exemplo, os tcnicos
da prefeitura expuseram aos membros do Conselho Comunitrio do
Cedro a nova proposta para o Projeto Uso Racional de Agrotxicos,

de discusso das propostas

do Plano de Desenvolvimento.

justificando as mudanas.12 Depois de fazer muitas perguntas aos tc-

Servem ainda como aliados do

Programa de Economia

nicos, os produtores decidiram aderir trplice lavagem, a partir de 1o

Domstica no trabalho de
diversificao da produo de

de setembro daquele ano. Em seguida, elegeram a nova diretoria do

olerculas, frutferas e da
criao de pequenos animais,

Conselho Comunitrio.

visando subsistncia das

propriedades inclusive
durante os meses de inverno
sem o uso de agrotxicos.
14. Os 10 conselhos
municipais so: de
Desenvolvimento Rural, de

Eu posso sair da prefeitura por quatro meses que as coisas continuaro andando, comenta o prefeito. Mas ele reconhece sua responsabilidade nas decises administrativas e no fornecimento dos meios
para que sejam implementadas, bem como a importncia de sua presena nas reunies quadrimestrais de avaliao e de planejamento.

Educao, de Alimentao
Escolar, de Acompanhamento

Nessas reunies, poder pblico, tcnicos, entidades representativas da

do Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino

sociedade civil e os Conselhos Comunitrios avaliam, redirecionam e

Fundamental e Valorizao do
Magistrio (Fundef), de Sade,
de Trabalho e Emprego, de
Assistncia Social, de
Entorpecentes, dos Direitos da
Criana e do Adolescente e o
Conselho Tutelar.

implantam novas aes.

Alm dos seis Conselhos Comunitrios, dos 11 Clubes de Mes13 ,
das Cooperativas e Sindicatos (dos Produtores e dos Trabalhadores
Rurais), Urupema conta com 10 conselhos municipais, que atuam em
diversas reas14 . Apesar destes conselhos terem sido criados por deter-

minao de leis federais, nota-se que o municpio se preocupa em ga-

229

rantir-lhes representatividade e efetividade, para que no sejam mecanismos meramente formais de controle social.
Seria possvel reproduzir a experincia de Urupema em outros
municpios? Embora algumas iniciativas do municpio tenham inspirado o programa catarinense de municipalizao da agricultura,
Urupema possui como peculiaridade a deciso explcita por opes
inovadoras na forma de gerir os negcios pblicos. Entre essas opes,
destacam-se a gesto participativa e a metodologia para consolid-la;
a elaborao de um plano exeqvel, que conquistou credibilidade; a
descentralizao das aes; a realizao de parcerias; a
profissionalizao e a capacitao dos beneficirios; bem como o investimento na estrutura de recursos humanos e materiais.15
Todas as aes caracterizam-se pela qualidade tcnica com que
so executadas. Baseado no binmio capacitao do homem do campo/extenso rural, o Programa tem o suporte tcnico da Epagri e realiza intercmbio com instituies de pesquisa e universidades. H tambm parcerias com Estaes Experimentais, como as de Lages, So
Joaquim, Ituporanga, Universidade Federal de Santa Catarina e Universidade do Planalto Catarinense (Uniplac). O Projeto Campos Nativos, por exemplo, desenvolve uma tecnologia para viabilizao econmica e preservao de pastagens naturais cujo sucesso pode melhorar a pecuria em todo o Planalto Serrano.
Para os gestores do Plano, a experincia de Urupema tem relao

15. A Secretaria de
Agricultura e Meio
Ambiente, por exemplo,
totalmente

com os mtodos tradicionais da extenso rural, fortalecidos pelo pre-

informatizada. Quase
todos os veculos da

paro tcnico e pela ao contnua da equipe envolvida no projeto So

prefeitura esto
disposio dos tcnicos

tcnicos preparados, persuasivos e atuam no campo para cerca de qua-

para o trabalho de
campo. Foi instalado o

trocentos produtores, afirma o secretrio de Agricultura e Meio Am-

Programa Agro 400 via

Embratel, que permite

biente. por isso que, apesar da sada de alguns jovens, muitos tm

permanecido, pois vem a possibilidade de continuar no meio rural,
ao contrrio do que ocorre em outros municpios do Estado. Uma parceria com a empresa Fraiburgo, por exemplo, permitiu a abertura de
40 novos pomares de ma gerenciados por jovens.
Provavelmente a maior fraqueza de Urupema refere-se falta de
uma estrutura adequada para comercializao. Os galpes comunit-

consultar preos dos

produtos em vrios
locais do Brasil.

230

rios e a Cooperativa de Produo surgiram para amenizar o problema,

mas no o solucionam.
A sada agregar valor aos produtos, mas faltam recursos para os
investimentos, como a construo de cmaras frias para 2.000 toneladas de mas, por exemplo, que requer US$ 1 milho. Na produo de
batatas, para que o produto seja embalado, h necessidade de mquinas de lavagem, que custam R$ 60 mil, e de beneficiamento, que custam R$ 120 mil. A apicultura, um dos poucos projetos que no cumpriu as metas, estava na dependncia de recursos solicitados ao governo estadual para a aquisio de, no mnimo, 200 colmias. Como os
recursos no foram enviados, o Funder comprou uma mquina para
fabricar as colmias e a transferiu, por meio de financiamento, a um
produtor. Este fornecer colmias a todos os outros, reduzindo o preo
de cada colmia de R$ 60,00 para R$ 25,00.
A implantao de uma incubadora de empresas est em discusso
no municpio, bem como as formas de aproveitar o interesse de mdios e grandes centros urbanos pelos produtos agrcolas que contm pouco
ou nenhum agrotxico.

Projeto de Recuperao,
Conservao e Manejo dos
Recursos Naturais em
Microbacias Hidrogrficas
ESTADO DE SANTA CATARINA

Antonio Jos Faria da Costa1

Introduo

Degradao e perda de solo e nutrientes devido eroso. Baixa

produtividade das lavouras. Comprometimento, pela poluio
ambiental, de 85% dos recursos hdricos. Presena de parasitas intestinais em 60% dos estudantes da rea rural. Rios, lagunas e lagoas
assoreados. Enchentes. Essa era a situao alarmante que imperava no
Estado de Santa Catarina no final da dcada de 80.
Para evitar que voltassem a ocorrer catstofres como as enchentes
de 1983 e 1984, foi implantado em 1991 o Projeto de Recuperao,
Conservao e Manejo dos Recursos Naturais em Microbacias
Hidrogrficas, tambm conhecido como Projeto Microbacias/BIRD.
O Projeto procurou recuperar as reas degradadas, conservar as que
permaneciam intocadas e empregar mtodos mais racionais de manejo dos recursos naturais. Fruto do empenho de tcnicos e agricultores
catarinenses, bem como dos recursos e do compromisso assumido pelo
governo estadual e pelo Banco Mundial, o Projeto Microbacias objetivou

1. Ps-graduando em
Administrao
Pblica e Governo da
Fundao Getlio
Vargas e presidente
da Associao SOS
Rio Pomba, na
cidade de Dona
Euzbia-MG.

232

controlar a poluio no espao rural. Buscou tambm promover o desenvolvimento sustentvel da agricultura, por meio de prticas adequadas de manejo do solo e da gua, visando aumentar a renda e melhorar a qualidade de vida da populao rural. Sua estratgia baseou-se
no aumento da cobertura vegetal, no controle do escoamento superficial das guas da chuva e na melhoria da estrutura fsica dos solos.
O trabalho de conservao do solo e da gua em Santa Catarina
tradicionalmente utilizava as unidades de planejamento convencionais,
como a propriedade e a comunidade. No entanto, esses limites no coincidem com os limites naturais. O planejamento ambiental por microbacia
hidrogrfica, por outro lado, apresenta a vantagem de concentrar as aes
numa rea geogrfica definida previamente com o auxlio de cartas topogrficas e delimitada pelos divisores de gua, que so os topos dos
morros, de onde fluem as guas da chuva para as partes mais baixas do
terreno, formando os cursos dgua. Nas microbacias esto localizadas
as nascentes dos crregos, que compem, junto com os rios dos quais
so tributrios, o sistema de drenagem de uma determinada regio. Assim, as intervenes no nvel da microbacia visam atenuar os impactos
gerados pela ao humana nas cabeceiras dos rios, como forma de beneficiar tanto a populao da rea rural, quanto as populaes das cidades,
geralmente localizadas a jusante das bacias.
As microbacias hidrogrficas muitas vezes transcendem os limites
poltico-administrativos que separam os municpios, englobando vrios deles. Por isso, o manejo dos recursos naturais tomando a microbacia
como unidade de planejamento tem sido centralizado e gerenciado
por rgos pblicos estaduais ou por consrcios intermunicipais de recursos hdricos. No caso de Santa Catarina, a iniciativa partiu da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Rural e Agricultura (SDA),
inspirada pelo trabalho que j vinha se realizando no Estado vizinho, o
Paran, desde 1980.
Na bacia do rio Itaja-Au, rea mais afetada pelas enchentes e onde
est localizada a cidade de Blumenau, foram selecionados, em 1984, trs
municpios para se iniciarem os trabalhos. No ano seguinte, o atendimento se estendeu a mais 14 municpios. Em 1987, com a criao do
Programa Nacional de Microbacias Hidrogrficas pelo Ministrio da

Agricultura, os trabalhos foram ampliados para 68 municpios.

A aprovao do Projeto Microbacias pelo Banco Mundial, em julho de 1991, garantiu a projeo dos trabalhos para todo o Estado.
Com recursos totais de US$ 71,6 milhes, dos quais US$ 33 milhes
financiados pelo Banco Mundial e US$ 38,6 milhes de contrapartida
do governo estadual, o projeto tinha como meta o gerenciamento de
520 microbacias, ao longo de oito anos. Ao final do projeto, em 1999,
534 microbacias foram trabalhadas, 105.444 agricultores assistidos, e
44.015 propriedades foram planejadas pelos extensionistas rurais.

Pequeno histrico da degradao ambiental

As enchentes ocorridas em meados da dcada de 80 foram o alarme natural de que a situao do meio ambiente era crtica. Enquanto
outras regies j enfrentavam conflitos decorrentes da escassez de gua
e poluio de mananciais, os catarinenses at ento ignoravam a gravidade do problema. O pujante setor agroindustrial e alimentcio no
oeste, a explorao de carvo mineral no sul e a indstria txtil no
norte eram motivo de orgulho e smbolos do desenvolvimento alcanado. Os indicadores sociais destacavam Santa Catarina como um dos
Estados de melhor qualidade de vida do pas.
No entanto, a colonizao do Estado e a conquista do Oeste ocorreram custa de intenso desmatamento de suas reservas florestais nativas. Estima-se hoje que existem apenas 6% das florestas nativas, contra
85% que haviam no incio da colonizao. Alm disso, a maior parte
das terras cultivada, embora as caractersticas topogrficas e
geomorfolgicas do territrio catarinense que contribuem para definir a aptido natural dos solos determinem que apenas 30% de sua
rea seja apta para as culturas de ciclo anual. Com base no conceito de
aptido natural dos solos, os tcnicos construram uma classificao
de uso das terras no Estado de Santa Catarina, tendo sido estabelecidas
cinco classes de aptido num contnuo que vai das reas de preservao permanente s reas boas para culturas anuais, permitindo o
mapeamento completo dos conflitos entre o uso atual e o uso adequado do solo.

233

234

A atividade agrcola acontece com grande freqncia por causa da

fertilidade natural do territrio, apesar da ocorrncia de solos pedregosos, pouco profundos e com elevada declividade. Some-se a tais caractersticas a inadequao do sistema convencional de preparo da terra,
com o uso de arados, grades e enxadas rotativas, que provoca a eliminao da cobertura do solo, a pulverizao de sua camada superficial e
a compactao da camada abaixo da profundidade de preparo, impedindo a infiltrao da gua. O resultado so as elevadas taxas de eroso: a perda mdia da camada superficial dos solos em Santa Catarina
estimada em 15 cm.
Enquanto o sistema convencional de preparo do solo, a topografia
acidentada e a coincidncia de chuvas no perodo de semeadura das
culturas de vero provocavam eroso, os sedimentos das lavouras carregados pela chuva, por sua vez, causavam o assoreamento dos reservatrios, crregos e rios. No bastassem os danos decorrentes da agricultura (como a poluio por agrotxicos e sedimentos em suspenso), os
metais pesados, o lixo urbano e os efluentes domsticos e industriais
comprometiam quase totalmente os recursos hdricos no territrio
catarinense.
Por outro lado, a opo de desenvolvimento impulsionado pela
agroindstria, que na regio do oeste catarinense utiliza o sistema integrado de produo suinocultor-indstria, povoou o Estado com um
rebanho de milhes de sunos. A organizao da criao de porcos como
atividade econmica rentvel para o pequeno proprietrio, entretanto,
no foi acompanhada pelo monitoramento dos danos ambientais. De
fato, o potencial de poluio do esterco de sunos enorme, seja em
volume (equivalente ao de dez pessoas), seja em demanda biolgica
de oxignio DBO (equivalente dos dejetos de 100 pessoas). Considerando que em 1993 o rebanho era estimado em 2,8 milhes de
cabeas, o volume de dejetos produzidos era equivalente a uma populao de 28 milhes de pessoas e DBO de 280 milhes de pessoas!
Alm de provocar vrias doenas intestinais na populao rural e
aumentar os custos do tratamento da gua para consumo humano, a
poluio gerou mais um grave desequilbrio ambiental e um srio problema de sade pblica: a proliferao do mosquito conhecido como

borrachudo. Os restos de sangue e dejetos de sunos lanados diretamente nos crregos no s serviam de alimento s larvas do inseto,
como tambm diminuam a presena do oxignio na gua e causavam
a morte dos peixes, que originalmente se alimentavam dessas larvas.
O incmodo das picadas dos insetos diminua o ritmo de trabalho dos
agricultores, a qualidade do ensino nas escolas rurais e at a produtividade dos animais.

Gerenciamento, recursos e parcerias

Devido sua amplitude e envergadura, o Projeto Microbacias foi

segmentado em oito componentes, a fim de se garantir a
implementao efetiva de cada atividade. Segue abaixo uma descrio sucinta de cada componente e os recursos repassados a cada um:
Pesquisa Agropecuria: Consistiu na execuo de vrios experi-

mentos envolvendo as atividades de uso e manejo do solo, engenharia

agrcola, agrometeorologia, produo de sementes bsicas de adubos verdes, essncias florestais, cultivo integrado de sunos e peixes, sistemas de
rotao de culturas e pesquisas com hortalias. US$ 6,63 milhes.
Mapeamento, Planejamento e Monitoramento do Solo: Defi-

nio de critrios, parmetros e metodologia para o inventrio de terras em microbacias hidrogrficas. Realizao de pesquisas para o
mapeamento dos solos, de forma a subsidiar o planejamento de sua
utilizao. Produo de mapas temticos de uso e aptido das terras,
bem como a identificao dos conflitos de uso. US$ 4,69 milhes.
Extenso Rural: Planejamento de propriedades e prestao de

assistncia tcnica na execuo das aes definidas no plano de conservao do solo para as propriedades e microbacias. Assessoria na organizao dos agricultores e em sua participao nas Comisses de
Microbacias. US$ 20,97 milhes.
PROSOLO Programa de Incentivo ao Manejo do Solo e da
gua e Controle da Poluio: Concesso de incentivos financeiros aos

agricultores para o desenvolvimento de atividades e investimentos nas

microbacias: cultivo em curvas de nvel, cordes vegetais e de pedras,
terraos, construo de bioesterqueiras (para armazenamento dos

235

236

dejetos de sunos e seu aproveitamento futuro como fertilizantes em

lavouras e pastagens), reflorestamento e aquisio de sementes para a
adubao verde. US$ 8,78 milhes.
Controle de Eroso ao Longo das Estradas: Correo e recupe-

rao das estradas vicinais de forma a conter a eroso provocada pela

chuva. Em alguns casos, o trajeto das estradas sofreu alteraes para se
adequar s prticas de conservao do solo. O projeto de responsabilidade do Departamento de Estradas de Rodagem (DER) e a execuo
da obra fica a cargo de empresas privadas contratadas mediante um
processo de licitao. A seleo dos trechos a serem recuperados conta
com a participao das Comisses de Microbacias e da comunidade
beneficiada, dos tcnicos da Empresa de Pesquisa Agropecuria e Extenso Rural de Santa Catarina (Epagri) e das Secretarias de Transporte e Obras das Prefeituras Municipais. US$ 15,92 milhes.
Desenvolvimento Florestal e Proteo dos Recursos Naturais:

Desenvolvimento de programas de expanso da rea reflorestada. Incentivo criao de viveiros pblicos e particulares. Promoo de aes
de fiscalizao da legislao ambiental. Esse componente tambm incluiu a proteo e administrao de dois parques e reservas biolgicas
do Estado, com obras de infra-estrutura. US$ 4,73 milhes.
Administrao, Monitoramento e Avaliao: Gesto do projeto

e avaliao permanente. Monitoramento da qualidade da gua e dos

solos nas microbacias. Realizao de anlises dos nveis de nitrato, fsforo, oxignio dissolvido, sedimentos em suspenso, coliformes fecais,
grau de acidez (ph) da gua, e quantidade e intensidade de chuva e
vazo dos rios das microbacias. US$ 5,28 milhes.
Treinamento e Marketing: Treinamento e capacitao perma-

nente de tcnicos dos rgos pblicos e privados, bem como dos produtores rurais, visando adoo de prticas conservacionistas de recuperao e manejo dos recursos naturais. Divulgao do projeto nos
meios de comunicao (rdio, jornal e tev). US$ 1,61 milhes.
O Projeto Microbacias envolveu quatro Secretarias de Estado na
sua execuo:
A Secretaria do Desenvolvimento Rural e da Agricultora (SDA)
a principal entidade gestora do projeto. Nela est localizada a Secre-

taria Executiva do Projeto, responsvel pela coordenao geral, pelo

marketing e pelo relacionamento com os gerentes setoriais e regionais
de cada Componente. A Secretaria Executiva responsvel ainda pela
gesto dos recursos do PROSOLO e pela organizao dos treinamentos. A execuo de vrios Componentes tambm est a cargo de trs
empresas vinculadas SDA: a Empresa de Pesquisa Agropecuria e
Extenso Rural de Santa Catarina (Epagri), que responsvel por trs
Componentes: Pesquisa, Mapeamento e Extenso Rural; a Companhia Integrada de Desenvolvimento Agrcola de Santa Catarina
(Cidasc), que executa o Componente Reflorestamento; o Instituto de
Planejamento Agrcola de Santa Catarina (Icepa), que cuida do Componente Avaliao.
A Secretaria da Fazenda responsvel pelo fluxo financeiro entre o Tesouro do Estado e o Banco Mundial e pelo repasse de recursos
Secretaria de Desenvolvimento Rural e Agrcola.
A Secretaria do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente,
por meio da Fundao de Amparo Tecnologia e ao Meio Ambiente
(Fatma), responsvel pelo Componente Aplicao e Fiscalizao da
Legislao Ambiental e pelo Componente Proteo de Parques e Reservas Biolgicas.
A Secretaria de Transportes e Obras, por meio do Departamento de
Estradas e Rodagens (DER), responsvel pelo Componente Estradas.
Alm desses rgos, a quem coube a responsabilidade pelo
gerenciamento do Projeto, outras entidades da sociedade civil, bem
como as prefeituras e uma universidade participaram da execuo de
algumas atividades. Os Sindicatos das Indstrias de Carne (Sindicarne)
e de Fumo (Sindifumo) contriburam para o trabalho de extenso rural por meio de seus tcnicos, que prestam assistncia aos produtores
filiados a esses sindicatos. As prefeituras municipais participaram do
componente Estradas e tambm firmaram convnios com a Epagri
para a contratao de engenheiros agrnomos que atuam no componente Extenso Rural. A Universidade Federal de Santa Catarina
participou do componente Pesquisa, do apoio aos trabalhos de
mapeamento e do desenvolvimento de mquinas e equipamentos adaptados pequena propriedade.

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238

Etapas de implantao e funcionamento do projeto

A experincia prvia no gerenciamento de microbacias durante a

segunda metade da dcada de 80 foi fundamental para a implementao
do Projeto, a partir de 1991. Durante aquele perodo, vrias pesquisas
na rea de solos e plantas de cobertura j vinham se desenvolvendo.
Estabeleceu-se uma metodologia para a setorizao e priorizao das
bacias hidrogrficas, municpios e microbacias a serem trabalhadas,
visando identificar as situaes crticas e direcionar as aes em funo de parmetros bem definidos. Esses parmetros incluam a importncia da bacia para o abastecimento urbano, a irrigao e a produo
agrcola; o estgio de eroso dos solos; o grau de interveno da populao rural sobre o meio ambiente e o nvel de poluio dos solos e da
gua no meio rural.
Feita a seleo das microbacias, o passo seguinte foi reunir, em
cada municpio, as lideranas polticas locais e as secretarias municipais para explicar os objetivos e metas do Projeto. Como o sucesso do
programa dependia diretamente da adeso dos agricultores dentro das
microbacias (pelo menos 70% dos proprietrios deveriam se predispor
a adotar as aes preconizadas), seguiram-se as reunies com os agricultores nas respectivas comunidades. Foram criadas, ento, Comisses de Microbacias por comunidades e Comisses Municipais de
Microbacias para apoiar a implantao do programa nos municpios.
As Comisses de Microbacias participaram da elaborao do plano simplificado de microbacias e das decises sobre as aes locais,
bem como do acompanhamento e da fiscalizao da aplicao dos incentivos criados pelo PROSOLO. Colaboraram ainda na definio dos
trechos de estradas a serem corrigidos e recuperados para conter a eroso. Alm dessas Comisses, os agricultores receberam incentivo para
formar grupos de vizinhos. Organizados dessa forma, obtiveram acesso aos recursos financeiros, priorizados para atividades coletivas: reflorestamento, execuo de obras nas propriedades (curvas de nvel, sistemas de terraceamento, bioesterqueiras) e aquisio de sementes para
adubao verde.
Nessa fase ainda se realizaram excurses para as reas j trabalhadas, com o objetivo de demonstrar os resultados alcanados e conven-

cer os produtores da necessidade de se desenvolverem aes integradas. A iniciativa privada (indstria fumageira, agroindstrias alimentcias, etc) apoiou a realizao de seminrios e treinamentos de agricultores nos Centros de Treinamento da Epagri e nas comunidades.
Assim, os agricultores puderam conhecer as tcnicas conservacionistas
vegetativas de cobertura permanente do solo e os sistemas de preparo
reduzido. O chamado cultivo mnimo evita o revolvimento do solo. J
o plantio direto mantm o solo totalmente coberto com a palhada
restante do plantio de espcies empregadas para a adubao verde.
Tambm aprenderam a fazer o terraceamento e a empregar cordes
vegetais e de pedra.
Extensionistas rurais e extensionistas sociais tiveram papel destacado na organizao dos agricultores e nas fases de planejamento e
execuo das aes. No modelo de gerenciamento por microbacias
hidrogrficas, eles atuam como agentes catalisadores, promovendo o
envolvimento da comunidade local da microbacia. Os extensionistas
rurais coletaram dados e informaes econmicas e sociais e elaboraram, em conjunto com os proprietrios, o Plano Individual de Propriedade (PIP), por meio do qual foram planejadas as aes no nvel da
propriedade. Alm disso, orientaram os agricultores nas reunies comunitrias e intemediaram a solicitao de financiamentos para a execuo das obras.
As extensionistas sociais, por sua vez, trabalharam na melhoria da
qualidade de vida das famlias rurais e no apoio agricultura familiar,
orientando as esposas dos agricultores sobre a nutrio e sobre atividades complementares de gerao de renda, como a confeco de biscoitos e de doces caseiros. Atuaram ainda no saneamento ambiental das
propriedades e de seus arredores. Os extensionistas rurais e sociais realizaram tambm um importante trabalho de educao ambiental nas
escolas municipais. A organizao de gincanas envolvendo um grande
nmero de estudantes funcionou, por exemplo, como um laboratrio
para a discusso sobre o problema do lixo e como aquecimento para
a implantao da coleta seletiva nos municpios.

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240

Fatores de inovao

A utilizao da microbacia hidrogrfica como unidade de planejamento

j por si s um fator de inovao e desafio na gesto pblica e no manejo
dos recursos naturais. A popularizao de tcnicas conservacionistas, como
o cultivo mnimo e o plantio direto, e do controle da poluio hdrica,
como a integrao entre suinocultura e piscicultura e a construo de
bioesterqueiras, so prticas preconizadas por vrios autores. Do mesmo
modo, defende-se a necessidade de saneamento ambiental das propriedades rurais, com a construo de fossas spticas e a proteo das fontes de
gua. No entanto, os agentes pblicos oferecem resistncia a essas prticas, seja por falta de competncia tcnica, seja pela crena de que tais
aes caibam exclusivamente aos proprietrios rurais.
O oferecimento de informao e de recursos financeiros a fundo
perdido, como incentivo adoo de prticas conservacionistas e de
reflorestamento, demonstram como se pode melhorar a aplicao dos
recursos pblicos em benefcio da populao rural e, indiretamente, da
populao dos centros urbanos.
De maneira mais direta, a populao dos grandes centros beneficiouse, por exemplo, do trabalho de educao ambiental realizado nas
microbacias das reas de entorno dos parques e reservas estaduais. Alm
desse trabalho, o Projeto Microbacias agilizou tambm a resoluo de conflitos dentro da rea do Parque Estadual Serra do Tabuleiro, na Grande
Florianpolis. Para isso, apoiou o desenvolvimento da agroecologia (que
dispensa agrotxicos e adubos industriais) por associaes de pequenos
produtores que j habitavam a regio do Parque antes de seu estabelecimento legal. As hortalias produzidas segundo os princpios da agroecologia
tm uma demanda crescente na capital e os agricultores compreendem
cada vez mais a importncia da sua unio tanto para aprimorar a qualidade dos produtos oferecidos no mercado, quanto para garantir a qualidade
da gua que abastece a regio da capital e municpios vizinhos.
Na rea rural, o Projeto Microbacias representou um marco ao promover a participao dos agricultores na definio e implementao
das polticas. A possibilidade de se adquirirem mquinas e equipamentos para uso coletivo funcionou como incentivo organizao dos pequenos proprietrios em grupos de vizinhos e em Comisses de

Microbacias. As Comisses participaram da organizao de aes comunitrias, como a formao de mutires para o controle do
borrachudo. Na definio dos trechos de estradas a recuperar, a participao dos agricultores foi fundamental para evitar que houvesse
ingerncia poltica e garantir que as decises se baseassem tanto em
critrios tcnicos quanto nos interesses explicitados pela comunidade,
uma vez que so os agricultores os principais beneficiados pelas aes.
Hoje, em alguns municpios, os agricultores j so maioria nos fruns
de discusso de polticas pblicas mais amplas, como os Conselhos de
Desenvolvimento Rural.
As recomendaes de novas prticas de manejo e recuperao do
solo preconizadas pelo Projeto Microbacias a partir de 1991 estimularam ainda o surgimento de uma indstria voltada ao desenvolvimento
de mquinas e equipamentos especficos para pequenas propriedades.
Segundo o Instituto de Planejamento Agrcola de Santa Catarina
(Icepa), responsvel pela avaliao dos vrios componentes do projeto, a indstria catarinense de mquinas e equipamentos agrcolas empregados no cultivo mnimo e no plantio direto fatura cerca de US$ 4
milhes de dlares e gera mais de duzentos empregos diretos.

Resultados e impactos ambientais,

econmicos e sociais

Se do alto dos morros temos uma viso panormica do trabalho

desenvolvido nas microbacias hidrogrficas, ao visitarmos uma propriedade compreendemos a dimenso da mudana de comportamento dos produtores em relao aos recursos naturais.
O sucesso do planejamento segundo critrios conservacionistas
pode ser ilustrado por uma pequena propriedade que visitamos, em
Lindia do Sul. Num espao de pouco mais de dois hectares distribuam-se, em faixas, a mata nativa, uma rea de reflorestamento e uma
rea agricultvel e de pasto. A mata nativa localizava-se no topo do
morro. Logo abaixo estava a rea de reflorestamento, ocupada com
eucalipto para fins comerciais. A faixa seguinte, em torno da casa, contava, no inverno, com uma cobertura de aveia preta e nabo forrageiro,

241

242

que servem de adubao verde e de alimento para o gado.

Ao lado da casa encontrava-se a pocilga e, abaixo desta, a bioesterqueira,
onde se realizava o tratamento dos dejetos de sunos. Aps o perodo de
fermentao, os dejetos eram distribudos pelo terreno, para adubao. As
poucas cabeas de gado ficavam confinadas num pequeno espao, delimitado por cerca eltrica. Conforme a poca do ano, remanejava-se o gado
para outra rea, no cultivada naquele momento.
O proprietrio, juntamente com seus dois filhos, se mostrava muito motivado com o planejamento realizado sob orientao dos tcnicos da Epagri. Havia um controle estrito dos custos da produo e da
produtividade alcanada, seja na lavoura, seja no trato com o gado e
com os sunos. Por sua vez, a esposa do proprietrio tambm contribua para a complementao da renda da propriedade, com a venda de
produtos artesanais como queijo, biscoitos e doces caseiros.
Aps oito anos de funcionamento, o Projeto Microbacias ultrapassou suas metas. Em relao aos impactos ambientais e econmicos
podemos destacar:

a diminuio sensvel dos ndices de eroso, por meio da cobertura permanente do solo com espcies apropriadas;

a alterao da relao do agricultor no trato com a terra, com a

implantao das tcnicas de plantio direto e cultivo mnimo, que
contriburam tambm para humanizar seu trabalho, pois reduziram o sofrimento imposto aos homens e animais pelo sistema
convencional de preparo do solo;

a fixao dos jovens na rea rural, que se sentiram motivados e

passaram a planejar, juntamente com seus pais, a organizao da
produo na propriedade;

o aumento da produtividade das lavouras e a reduo dos custos

de produo com insumos;

o incentivo ao planejamento do uso do espao nas propriedades

de acordo com a aptido natural dos solos;

a promoo e o incentivo criao de viveiros pblicos e particulares para reflorestamento de espcies nativas e exticas, sinalizando uma nova fonte de renda para o produtor;

o controle da poluio dos recursos hdricos por meio de aes

variadas, (como a construo de bioesterqueiras, a implantao

de saneamento bsico na rea rural, a proteo das fontes de
gua e a construo de depsitos para lixo txico) visando reduzir o impacto do lanamento dos dejetos humanos e animais in
natura nos corpos dgua,.
Mas ainda h um outro tipo de resultado difcil de quantificar.
Trata-se da mudana de comportamento dos agricultores para com a
terra e os rios, que contribuiu para transformar sua relao com os
recursos naturais.
A equipe tcnica do Projeto reconheceu em vrios documentos a
dificuldade que os agricultores tinham para se organizar em grupos,
talvez em decorrncia da prpria estrutura fundiria dominante no
Estado: as propriedades de at 50 hectares constituem quase 90% dos
estabelecimentos rurais. Para obter algum lucro da terra, os produtores devem trabalhar intensamente, empregando exclusivamente mode-obra familiar, o que refora um certo individualismo. Os incentivos
do Projeto Microbacias associao dos produtores para aquisio de
mquinas e equipamentos de uso coletivo (componente PROSOLO)
resgatou o antigo esprito de solidariedade das comunidades rurais,
fazendo ressurgir as Associaes de Moradores e ampliando a participao nos Conselhos de Microbacias e Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural.
Para os extensionistas (rurais e sociais), o Projeto Microbacias ofereceu uma oportunidade de capacitao e revalorizao, pois esses tcnicos passaram a atuar, na expresso de vrios deles, segundo um novo
paradigma. O Projeto levou-os a fazer uma autocrtica e a reorientar
suas atividades, para que reconhecessem o saber acumulado pelos agricultores e voltassem a dialogar com eles.

Consideraes finais

Quando avanamos rumo a oeste do Estado de Santa Catarina,

penetrando no Planalto Ocidental, que domina a maior parte de seu
territrio, encontramos uma infinidade de morros e vemos, aqui e ali,
as araucrias remanescentes do desmatamento predatrio promovido

243

244

pelos primeiros colonizadores. No entanto, podemos notar que muito

verde ainda domina a paisagem. As reas utilizadas para os cultivos
anuais, que durante o inverno ficam em repouso, esto devidamente
cobertas com plantas usadas para a adubao verde. Essas plantas no
s contribuem para manter o solo protegido como tambm fornecem
uma alternativa de pastagem para o gado leiteiro.
Se, por um lado, o sucesso do Projeto dependia da adoo pelos agricultores das prticas conservacionistas de manejo do solo e da gua, por
outro lado tambm se deve creditar grande parte deste sucesso administrao e coordenao das aes pela Epagri. O rgo estadual foi o responsvel pela maior parte das aes desenvolvidas. Reconhecida pela prestao de servios s comunidades rurais, a Epagri se destaca dentre as empresas pblicas catarinenses pela qualidade de seu corpo tcnico, formado
por profissionais concursados e titulados. Seja pelo investimento em pesquisas e publicaes cientficas, seja pela seriedade do trabalho de
monitoramento dos solos e gua, ou mesmo pelo trabalho de extenso
rural e treinamento do pequeno produtor, a Epagri tem no reconhecimento dos agricultores uma comprovao do seu mrito.
Pode-se relativizar esse mrito diante do considervel montante
de recursos envolvido, sem o qual o Projeto Microbacias poderia ficar
comprometido. preciso, porm, considerar a escassez de informaes acerca da situao dos recursos naturais do Estado de Santa
Catarina antes da implementao do Projeto. Por isso, somente os componentes Pesquisa e Mapeamento dos Solos consumiram, juntos,
quase US$ 9 milhes.
Outra conquista do Projeto Microbacias foi convencer os agricultores de que suas prticas de trato com a terra eram insustentveis, por
levarem ao total esgotamento de um solo que levou 6 mil anos para se
formar. A busca do desenvolvimento econmico a todo custo comprometeu seriamente a qualidade e a disponibilidade dos recursos naturais no-renovveis e a ausncia de monitoramento e caracterizao
dos impactos ambientais estava inviabilizando a manuteno do estilo
de vida na rea rural. Uma vez que as prticas conservacionistas se
difundiram, a sustentabilidade do Projeto est garantida, pelo menos
no que diz respeito ao controle da eroso.

Mesmo com esses avanos, necessrio reconhecer que embora seja

grande o nmero de mulheres agricultoras no Estado de Santa Catarina,
o Projeto deu pouca ateno s questes de gnero. As atividades desempenhadas pelas extensionistas sociais com as donas de casa apenas
reforam a diviso tradicional de tarefas. Apesar de aes bem intencionadas, visando diversificar a qualidade nutricional das refeies com a
sugesto de receitas que incorporavam o pescado nos hbitos alimentares da populao rural, ou mesmo com o aproveitamento da produo
da propriedade em queijos, doces e biscoitos caseiros, a mulher tendia a
ficar relegada aos afazeres domsticos. Em todo caso, com a implantao das prticas de cultivo mnimo e plantio direto, o servio na roa se
tornou menos penoso e as mulheres afirmam que a situao melhor
porque lhes sobra mais tempo para cuidar da casa e da horta e para
participar das atividades comunitrias (como de clubes de mes e dos
conselhos pastorais comunitrios).
Alm disso, muito ainda precisa ser feito com relao poluio dos
recursos hdricos. Apesar da diminuio do lanamento de dejetos sem
tratamento nos cursos dgua, ainda so preocupantes a elevada concentrao de suinocultores no Oeste Catarinense e a existncia, na explorao suincola, de muitas propriedades sem sistema de controle de gua.
Se a declividade acentuada em algumas propriedades inviabiliza a lavoura, talvez fosse necessrio repensar a ocupao do solo nessa regio, substituindo a suinocultura por outras alternativas de gerao de renda menos
nocivas ao meio ambiente, como a piscicultura, por exemplo.
Por fim, as microbacias hidrogrficas se mostraram, no caso de Santa
Catarina, como as unidades ideais de planejamento e manejo racional
dos recursos naturais. Seria o caso de refletirmos sobre a possibilidade de
reproduo, em outras regies do pas, dos mecanismos empregados. A
diversidade fsica e geogrfica do Brasil nos fora a considerar a necessidade de critrios e metodologias de interveno adequados s caractersticas scio-ambientais e econmicas de cada regio. Em reas mais densamente povoadas, os Comits de Bacia Hidrogrfica e Agncias de gua
talvez possam ser a soluo mais efetiva. Os Consrcios Intermunicipais
de Recursos Hdricos, por sua vez, tambm tm se constitudo como importantes fruns de discusso sobre as aes a serem implementadas.

245

Fique Vivo:
Cidadania e Preveno do
HIV/AIDS1 com Jovens da Febem
SO PAULO (SP)

Marco Antonio Carvalho Teixeira1

Contextualizao

A experincia aqui relatada comeou oficialmente em janeiro de

1998, tendo como objetivo principal a conscientizao dos cerca de

1. HIV o vrus causador

da Sndrome da

1500 internos da Fundao Estadual do Bem Estar do Menor (Febem),

Imunodeficincia
Adquirida (AIDS).

unidade do Tatuap, acerca dos riscos sade representados pelo vrus

2. Mestre e Doutorando

do HIV e pelas doenas sexualmente transmissveis.

Como grande parte do pblico a ser trabalhado vive no limite entre a vida e a morte, as pessoas que se dispuseram a colocar em prtica
essa iniciativa logo perceberam que, para alm da formao de uma
postura preventiva nos adolescentes, tambm se fazia necessrio buscar a valorizao da vida por parte dos internos. Para isso, tinham de
ser construdos princpios ticos que resgatassem a auto-estima dos
jovens e pudessem contribuir para a reinsero social no momento em
que eles se deparassem com o retorno liberdade.
O trabalho est voltado construo de novas perspectivas de vida
para os internos da Febem, que incluam o estudo, o trabalho, a moradia e a insero social.

em Cincias Sociais na
PUC-SP e Pesquisador
do Centro de Estudos
da Cultura
Contempornea
(Cedec).

248

Construindo a experincia

A construo da experincia se iniciou no final de 1996, aps a

divulgao dos resultados de uma pesquisa de soroprevalncia realizada pelo Ncleo de Pesquisadores sobre Aids da Faculdade de Sade
Pblica da USP (NUPAIDS), com 1.112 garotos e 87 garotas de 12 a
21 anos, todos internos da Febem, unidade Tatuap, localizada na zona
leste da capital paulista.
Os resultados desta pesquisa apontaram que 2,6% dos garotos e
10,3% das garotas eram portadores do HIV positivo, mdias muito
superiores verificada no restante da populao: 0,5%.3
De posse desses resultados, a diretoria da Febem contatou o Cen3. Dados fornecidos
pelo Programa Estadual
de Doenas
Sexualmente
Transmissveis DST/
AIDS.

tro de Referncia e Treinamento para a preveno das DST/AIDS, da

Secretaria de Estado da Sade, e posteriormente mobilizou outros setores sociais para que, em conjunto, pudessem refletir sobre o problema. Havia o consenso de que era necessrio elaborar imediatamente
um programa, dentro da instituio, de preveno s doenas sexualmente transmissveis e ao HIV.
O primeiro passo foi dado em janeiro de 1997, com a criao de
um grupo inter-institucional que at o ms de setembro do mesmo
ano realizou discusses sobre os resultados da pesquisa e elaborou estratgias de ao para o enfrentamento do problema.
Denominado de Frum de Preveno de DST/AIDS na Febem, o
grupo foi formado por instituies como a Febem, Ncleo de Pesquisas
sobre AIDS da Faculdade de Sade Pblica da USP (NUPAIDS), Ncleo
de Estudos para a Preveno da Aids do Instituto de Psicologia da USP
(NEPAIDS), pesquisadores da PUC-SP, Programas DST/AIDS do Estado
e do Municpio e as ONGs: Associao de Preveno e Tratamento da
AIDS (APTA), Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua e
Grupo de Trabalho e Pesquisa em Orientao Sexual (GTPOS).
Aps a realizao de longos debates, os encontros se desdobraram
na criao do Programa Fique Vivo e levaram concluso de que era
necessrio integrar o trabalho de preveno de DST/AIDS no contexto dos direitos de cidadania desses jovens, com resgate da auto-estima, valorizao da vida, emprego, moradia, estudo, sade, lazer e autonomia com responsabilidade.

Lanado oficialmente em janeiro de 1998, o programa Fique Vivo:

Preveno de AIDS e Cidadania com jovens da Febem, vem sendo coordenado pelo Centro de Referncia e Treinamento DST/AIDS da Secretaria Estadual da Sade e envolve parcerias de diversas naturezas com o
NUPAIDS, NEPAIDS, Ncleo de Conscincia Negra e CEDHEP.
Apesar de ter exercido um papel importante na concepo desta
experincia, a Febem tem uma atuao bastante tmida, limitando-se
cesso de espao fsico para o desenvolvimento das atividades culturais e autorizao para que seus monitores freqentem um curso de
formao. Ministrado pelo Centro de Referncia de DST/AIDS da
prefeitura de So Paulo e pelo CEDHEP, o curso pe os monitores em
contato com questes ligadas preveno de DST/AIDS e aos direitos da cidadania, visando provocar mudanas de postura em seu relacionamento com os internos da Febem. A instituio, no entanto, no
oferece qualquer tipo de recurso financeiro que contribua para a manuteno desta iniciativa.
A experincia se destaca no s pelos resultados obtidos na
conscientizao dos jovens quanto preveno de DST/AIDS, como
tambm pelo resgate da auto-estima dos internos, por meio de atividades culturais ligadas ao seu cotidiano. Alm disso, a experincia
tem contribudo para que uma nova forma de relacionamento entre
internos e monitores se estabelea na Febem.
Por outro lado, os resultados alcanados poderiam ser ainda maiores se houvesse adeso institucional da Febem. O ideal seria que a
Febem assimilasse a iniciativa como uma poltica institucional, o que
poderia provocar a replicabilidade da experincia em outras de suas
unidades localizadas na capital e no interior do Estado.

Os primeiros resultados

Logo no inicio das atividades, o programa enfrentou alguns desafios. Como realizar uma iniciativa com esse contedo numa instituio cujas caractersticas so historicamente prisionais e que tem uma
cultura fortemente repressiva? Como atrair os adolescentes, com uma
mensagem que valoriza o bom comportamento e busca resgatar a res-

249

250

ponsabilidade pela vida pessoal, num ambiente em que os prprios

internos tm como horizonte mximo de sobrevivncia os 25 anos de
idade e falam abertamente que s realizaro seus sonhos dentro do
mundo do crime?
Diante desse contexto, os parceiros vinculados iniciativa propuseram a realizao de uma experincia na qual primeiramente se daria
voz aos jovens, com o objetivo de descobrir seus anseios e as particularidades de seu mundo cultural, para que posteriormente fosse
estabelecida uma metodologia de trabalho mais acabada.
Ao se aproximarem dos jovens, os responsveis pela experincia
puderam conhecer o perfil dos internos, descobrindo, por exemplo, que
a maioria estava na instituio por trfico ou uso de drogas e pela prtica de assaltos. O problema do HIV era visto pelos adolescentes como
mais um dos riscos de vida que enfrentam cotidianamente. Concluiuse que seria necessrio iniciar os trabalhos valorizando os aspectos culturais dos prprios jovens, pois estes se mostravam muito mais abertos
quando expressavam suas preferncias e conhecimentos no campo da
arte e da cultura.
Os jovens estabeleceram uma relao de confiana com o programa e logo comearam a se manifestar sobre os seus problemas e questes sociais, por meio da msica, teatro, dana e grafitagem. Alguns
jovens apresentaram letras de msica rap onde se alertava sobre os
males causados pelo consumo de drogas e se protestava contra a violncia, o desemprego e o racismo.
Nesse momento, os integrantes do programa encontraram uma
brecha por onde seria possvel no s conscientiz-los quanto preveno das DST/AIDS, como tambm alert-los sobre a responsabilidade de uma gravidez no planejada e transmitir informaes sobre os
direitos da cidadania. Percebeu-se que as manifestaes culturais serviriam tambm para que eles se envolvessem prazerosamente com as
atividades, sem que fosse preciso abrir mo de suas razes e identidades culturais.
Ao identificar que as aes culturais seriam a forma mais adequada para o desenvolvimento das atividades educativas, fez-se uma rpida discusso com os internos sobre que tipo de atividades teria a prefe-

rncia deles, para que assim se organizassem os grupos de trabalhos

em oficinas.
Montaram-se cinco modalidades de expresso cultural (dana
break, grafitagem, letras de msica, locuo DJ e teatro). Espontaneamente os internos escolheram em qual delas atuariam.
No primeiro ano da experincia, cerca de 300 jovens participaram
das oficinas culturais realizadas aos sbados. Segundo seu prprio relato, alm de conscientiz-los sobre os riscos sade representados
pelas DST/AIDS e sobre a responsabilidade perante uma gravidez no
planejada, a iniciativa tambm provocou uma grande transformao
em seus valores sociais. Os jovens contam ainda que ampliaram seus
horizontes para alm dos 25 anos de idade e que anseiam por oportunidades de insero social aps retomarem o direito liberdade.
Dentro do conjunto de atividades realizadas no primeiro ano da
experincia, ocorreu um festival interno com msicas compostas pelos prprios jovens. As letras expressavam o seu universo cotidiano. As
msicas classificadas neste festival foram gravadas num CD, financiado pelo Centro de Referncia e Treinamento - DST/AIDS da Secretaria Estadual da Sade, que ser divulgado para utilizao em programas de carter socioeducativo.
Uma rebelio ocorrida no final de 1998 trouxe grandes dificuldades ao programa, devido ao fato de a Febem ter limitado a participao dos internos nas oficinas culturais. A partir daquele momento, os
educadores do Programa Fique Vivo no tiveram mais livre acesso
s unidades internas.
Desde ento, participar destas atividades deixou de ser uma deciso pessoal do interno e passou a depender de uma concesso
institucional, resultado de um bom comportamento. Quem encaminhava os jovens para as atividades eram os prprios monitores da
instituio. Os adolescentes se referem a alguns monitores como carcereiros, demonstrando a postura agressiva que permeia o relacionamento entre eles.
A rebelio trouxe duas dificuldades bsicas para os educadores do
programa. A primeira foi a reduo do nmero de jovens participantes
das oficinas, que caiu para cerca de 120. A segunda foi a descontinuidade

251

252

na freqncia dos internos envolvidos com as atividades. Como o critrio de participao o bom comportamento, se algum desses jovens se
envolver em situaes consideradas nocivas, fatalmente ser impedido
de continuar participando das atividades educativas.
O nmero de internos atingidos pela iniciativa pode no representar algo muito significativo, se considerarmos uma populao de mais
de 1.500 adolescentes s na unidade Tatuap. Mas o resultado qualitativo facilmente constatado no contato com os jovens que participam
da experincia.
importante destacar que o programa Fique Vivo tambm tem

4. A coordenadora do
Fique Vivo relatou que
nenhum dos internos
envolvidos nesta
experincia participou
dos conflitos ocorridos
em julho de 1999, a
ltima rebelio ocorrida
at aquela poca, na
qual fugiram cerca de
400 jovens.

funcionado como um canal de expresso das angstias e expectativas

vividas pelos internos. Isso ocorre por meio das manifestaes culturais e das conversas informais que alguns dos jovens mantm com os
educadores do programa.
Uma conquista importante para o projeto ocorrer com a instalao de uma rdio comunitria que ser dirigida pelos prprios internos. A futura emissora j possui toda a infra-estrutura tcnica para
entrar em operao, mas o incio de suas atividades vem sendo adiada
devido s rebelies que se sucedem desde o final de 1999 e que provocam um clima de instabilidade, colocando em risco a continuidade de
todo o projeto. Os recursos para a implementao da emissora de rdio
foram fornecidos pelo Programa Estadual de Tratamento de DST/AIDS.

Eficincia/efetividade

O programa tem alcanado resultados importantes, que vo alm

da preveno das DST/AIDS. O resgate da auto-estima e o possvel
surgimento de uma nova relao com os valores vitais, que os jovens
afirmam querer buscar ao sair da Febem, demonstram a eficcia desta
experincia.4
Entretanto, o programa enfrenta o risco de interrupo por ainda
no ter se institucionalizado, devido a razes que vo desde a falta de
adeso da Febem at as caractersticas prisionais da prpria instituio. Agitada por sucessivas rebelies, a Febem ainda no definiu claramente se continuar sendo uma instituio prisional ou se desenvolve-

r um trabalho socioeducativo junto aos jovens infratores. A cada nova

rebelio, suspende-se o trabalho e, quando este volta normalidade,
os adolescentes envolvidos geralmente no so os mesmos.
Uma outra dificuldade est relacionada s caractersticas manifestadas por alguns monitores da Febem que acompanham cotidianamente os jovens. Sem formao social e educativa, requisitos bsicos
para lidar com jovens infratores, esses monitores so vistos como carcereiros e muitas vezes realmente se comportam como tais. A viso
prisional dos monitores pode ser constatada nas entrevistas que realizamos com alguns deles. Ao responderem sobre a importncia do Fique Vivo, destacam que desde o incio dessa experincia os adolescentes ficaram mais calmos.
Mas h excees entre os monitores: alguns deles se sensibilizaram com a experincia e aderiram ao programa, indo aos sbados, por
conta prpria e sem receber hora extra, para darem o apoio necessrio
aos educadores.

As prticas inovadoras

O programa Fique Vivo trabalha com uma srie de atividades

de cunho inovador, se levarmos em conta o perfil dos beneficiados por
essa experincia. Em vrias comunidades, principalmente da periferia, o desenvolvimento de manifestaes culturais tem funcionado
como instrumento socioeducativo e revelado vrios talentos artsticos
entre os moradores.
No caso em questo, a caracterstica inovadora do trabalho est
em sua capacidade de atingir uma populao que geralmente tem acesso a processos educacionais formais pouco criativos, que no despertam o envolvimento desses jovens. Em seus relatos, os internos falam
das dificuldades que enfrentam na escola da instituio e valorizam o
tipo de trabalho desenvolvido pelo Fique Vivo, justamente por despertar prazer em participar das atividades.
Sempre houve na Febem diversas iniciativas culturais com os jovens, mas a maioria delas foi interrompida por falta de verbas ou pelas
ocorrncia de sucessivas rebelies e fugas. Atualmente, desenvolve-se

253

254

o Projeto Guri5 , que tambm trabalha com manifestaes culturais,

mas com objetivos diferentes dos que norteiam o Fique Vivo.
A falta de uma poltica institucional para o desenvolvimento de
atividades desse tipo faz com que os jovens algumas vezes tenham de
optar entre eventos que acontecem no mesmo horrio. Isso prejudica
as atividades do Fique Vivo devido descontinuidade no processo
de formao.
No h informao sobre a existncia de iniciativa semelhante em
instituies com a natureza da Febem. Existem experincias similares
em comunidades e oficinas culturais da periferia de So Paulo, que

5. O Projeto Guri uma

iniciativa da Secretaria
Estadual de Cultura.

servem como forma de retirar os jovens das ruas, evitando assim o

aumento da violncia e combatendo o uso e trfico de drogas.

Desde 1995, o Projeto

forma orquestras com
jovens na faixa etria de
oito a 18 anos, que no

Os recursos do programa e as parcerias

possuam conhecimento
musical. Atualmente,

O Fique Vivo sobrevive de recursos resultantes de acordos entre

450 jovens so
assistidos pelo Projeto,

o Programa Estadual de Doenas Sexualmente Transmissveis da Se-

em dois plos: na
Oficina Cultural Amcio

cretaria de Sade e o Ministrio da Sade. Mesmo sendo a principal

Mazzaropi, com
atendimento a 200

beneficiada, a Febem no repassa qualquer tipo de recurso financeiro

jovens da comunidade
do Brs, e na unidade
Tatuap da Febem, com
250 novos msicos que
cumprem medidas
socioeducativas.

ao programa.
O programa recebe anualmente R$ 20.000,00 para os salrios de
quatro educadores e 10 orientadores culturais, que se dividem na realizao das oficinas de dana, DJ, grafitagem, msica e letras de msica. Alm disso o programa recebeu uma doao financeira de US$
10.000,00 da Universidade da Califrnia. Os recursos foram utilizados
no treinamento de funcionrios da Febem e na preparao de material
pedaggico.
A iniciativa conta ainda com a colaborao de seis estagirios voluntrios, que so estudantes de pedagogia de algumas universidades,
bem como de colaboradores da Escola de Comunicaes e Artes da
Universidade de So Paulo, do CEDHEP, do Ncleo de Conscincia
Negra e do NUPAIDS. A coordenadora do programa remunerada
pelo Programa Estadual de Doenas Sexualmente Transmissveis.
O Fique Vivo coordenado por uma psicloga do Programa Estadual de Doenas Sexualmente Transmissveis e administrado em

parceria com outras entidades. Cabe ao Ncleo de Conscincia Negra

a tarefa de coordenar as atividades culturais. O pessoal do NEPAIDS
cuida dos contedos relativos educao sexual e em alguns casos
procura orientar os jovens. O CEDHEP realiza oficinas sobre cidadania e direitos e faz a aproximao entre o programa e outros movimentos sociais. Desses encontros resultou o processo de discusso sobre a elaborao de um Projeto de Lei a ser enviado para a Assemblia
Legislativa, com o objetivo de modificar a estrutura da Febem, abrindo a instituio para as organizaes da sociedade civil.
Mais uma vez, observa-se a falta de participao da prpria Febem.
Um diretor por ns entrevistado apontou como justificativa para essa
ausncia a crise do modelo institucional. Vive-se o dilema entre a preservao da estrutura atual grande e com caractersticas prisionais,
tendo como preocupao central a segurana e a descentralizao
em pequenas unidades, focalizando a atuao nos processos educativos
e se preocupando principalmente com a reinsero social dos jovens.
Segundo esse mesmo diretor, atualmente a principal preocupao da
Febem a segurana contra as fugas e a manuteno do enorme
contigente de adolescentes que est na instituio.

Relao com a sociedade e impactos sobre a cidadania

A experincia em questo vem conseguindo, de diversas maneiras, alterar as relaes cotidianas dentro da Febem. A realizao de um
curso sobre direitos e preveno s DST/AIDS, dirigido aos monitores
da instituio, provocou modificaes nas relaes de alguns desses
profissionais com os internos. Os que mudaram de postura afirmam
que hoje trabalham mais vontade no contato com os jovens e que
esse curso trouxe uma viso de mundo e informaes que at ento
no haviam recebido.
Essa nova forma de relacionamento disputa espao, gradualmente, com o padro dominante, marcado pela represso e pela hostilidade. Mas ainda h monitores que resistem s mudanas e consideram
os internos como delinqentes irrecuperveis. Tais monitores so,
na viso dos envolvidos com o Fique Vivo, uma das causas das cons-

255

256

tantes rebelies na instituio, no s porque maltratam os adolescentes como tambm, em alguns casos, porque estimulam as fugas. Eles
so os principais adversrios de qualquer mudana estrutural na Febem,
pois se beneficiam do modelo atual, j que a constante instabilidade
requer horas extras de trabalho, elevando seus salrios ao patamar do
que recebe mensalmente o presidente da instituio.
A experincia do Fique Vivo conseguiu demonstrar as mudanas positivas que acontecem quando o jovem percebe que suas particularidades e sua origem cultural esto sendo respeitadas. Mesmo com
as dificuldades enfrentadas, a experincia demonstra que pode ser
replicada em instituies de diversas naturezas, inclusive em casas abertas, e que pode obter sucesso ainda maior se contar com a adeso dessas instituies.
O Fique Vivo mostra que a Febem vem se ocupando, principalmente, em pensar na sua segurana interna, visando evitar conflitos e
conter a fuga dos jovens. Com isso, tem se eximido de estimular o
desenvolvimento de polticas socioeducacionais que preparem seus
internos para a reintegrao social.
O fato de a instituio ter um envolvimento bastante tmido com
o programa Fique Vivo, comportando-se de forma passiva no decorrer de todas as atividades desenvolvidas, demonstra a falta de compromisso da Febem com experincias desse tipo.
As dificuldades enfrentadas pelo programa no so, portanto, de
responsabilidade dos envolvidos. Decorrem da falta de empenho da
Febem e da no institucionalizao da iniciativa. Mesmo tendo mobilizado vrias entidades aps a constatao dos altos ndices de portadores do vrus do HIV entre os seus internos, a Febem se envolveu com
a experincia apenas de maneira indireta, ao abrir espao para as atividades desenvolvidas junto aos jovens e para o curso dirigido aos
monitores. Por isso, apesar dos resultados positivos dos trabalhos realizados na unidade Tatuap, no se consegue avanar para outras unidades, nem mesmo para as existentes na cidade. A preocupao com a
cidadania dos internos notada muito mais nos diretores do Programa
Estadual de DST/AIDS e nos envolvidos com o Fique Vivo do que
dentre os representantes da Febem. Os primeiros demonstram preocu-

pao com o futuro desses jovens, principalmente com o momento

em que eles retomarem a liberdade. J os representantes da Febem
preocupam-se mais em vigi-los para que no fujam e no provoquem
qualquer anormalidade dentro da instituio.
Observa-se que o programa sobrevive antes por fora da
mobilizao das pessoas que acreditam na iniciativa e que executam
as suas atividades, do que por envolvimento das autoridades pblicas.
Foi assim desde o seu incio, e a ampliao da experincia, que poder
ganhar um salto qualitativo com o funcionamento da rdio comunitria, tambm ser decorrncia da mobilizao desses atores sociais.
O mrito principal do programa que ele conseguiu, em pouco
tempo, conscientizar os jovens sobre questes no discutidas no processo de educao formal oferecido pela escola interna da Febem. O
fato de trabalhar com o mundo cultural dos jovens, buscando compreender seus cdigos de conduta e linguagem, fez com que eles aceitassem mais facilmente a discusso de temas at ento rejeitados.
O envolvimento em todas as atividades culturais tem representado um espao privilegiado para que os jovens discutam, dentre outros
assuntos, desigualdade social, gravidez, preconceito, marginalidade,
cultura, raa e valores da famlia. As letras de msica e as grafitagens
se apresentam como um canal de expresso das angstias e medos que
enfrentam na Febem e das expectativas quanto ao que vir na hora da
liberdade.
Trabalhando sobre essas questes, os membros do Fique Vivo
tambm monitoram o cotidiano dos jovens que voltaram liberdade,
dando-lhes assistncia psicolgica e ajudando-os em eventuais dificuldades, com o objetivo de se evitar que cometam outros delitos e
tenham novamente a Febem como destino.

257

Programa de Modernizao
Administrativa
SANTO ANDR (SP)

Heitor Paulo Battaggia1

Santo Andr

O ABC paulista, regio conhecida por sua intensa atividade indus-

1. Socilogo, mestre em

trial, nasce na dcada de 60 do sculo XIX como um ncleo nico,

Administrao Pblica,
professor da Fundao

margem da ferrovia So Paulo Railway (mais tarde, Estrada de Ferro

Educacional Octvio
Bastos (FEOB).

Santos-Jundia). Nos anos vinte deste sculo a regio comea a se desenvolver industrialmente, mas somente na dcada de quarenta o crescimento se acelera, atraindo enorme contingente de trabalhadores.
tambm nessa poca que se inicia o desdobramento da regio em vrios municpios. Compem hoje o ABC os municpios de Santo Andr,
So Bernardo do Campo, So Caetano do Sul, Diadema, Mau, Ribeiro Pires e Rio Grande da Serra.
A partir dos anos 50, impulsionada por incentivos fiscais, e tambm pela proximidade do porto de Santos e da cidade de So Paulo, a
indstria imprime grande crescimento econmico a todos os municpios que compem a regio. Tem destaque nesse processo a implantao da indstria automobilstica e de todo o conjunto metal-mecnico
que a acompanha, gerando um crescimento expressivo durante as dcadas de 50, 60 e 70, com reflexo direto no aumento da populao,
conforme se pode constatar na tabela abaixo.

260

QUADRO 1

Crescimento populacional na regio do ABC e no municpio

de Santo Andr (% mdio a.a.)2
ABC
Santo Andr

1960/1970 1970/1980 1980/1991

6,96
5,27
1,97
5,50
2,82
1,00

1991/1996
1,66
0,28

FONTE: IBGE APUD PREFEITURA MUNICIPAL DE SANTO ANDR, 1998

Atualmente o ABC concentra uma populao de 2.224.096 habitantes. Destes, 625.564 vivem em Santo Andr (IBGE, 1996 apud Prefeitura Municipal de Santo Andr, 1998), distribudos numa rea de
2. O quadro mostra
tambm o acentuado

174,38 km2. A ocupao da cidade bastante heterognea, havendo

declnio no crescimento
populacional a partir da

regies com grande concentrao industrial e grandes conjuntos

dcada de 80,
fenmeno que pode ser
atribudo a um conjunto
de fatores: mudanas
no fluxo migratrio,
deslocamento da base
econmica (do setor
industrial para o de

habitacionais. Mais da metade do municpio encontra-se em rea de

proteo a mananciais (96,14 km2).
A grande concentrao industrial transformou a regio num polo
tradicional de organizao operria. Em 1947, Santo Andr elege o
primeiro prefeito operrio do pas Armando Mazzo, militante do

servios), incentivos
fiscais oferecidos por

Partido Comunista Brasileiro , alm de doze vereadores da mesma

outras regies para

atrair indstrias, etc.

legenda. No final dos anos setenta, surge na regio um intenso movi-

3. Mais tarde, no

mento operrio, origem do Partido dos Trabalhadores, ao qual perten-

processo de avaliao e
readequao do plano
de governo, os itens 3 e
4 foram agrupados num
nico item chamado de
incluso social.
4. Mtodo desenvolvido
por Carlos Matus, cujas
obras principais esto

ce Celso Daniel, atual prefeito de Santo Andr (1997 a 2000). Celso

Daniel tambm j dirigiu a cidade no perodo de 1989 a 1992.
A Prefeitura Municipal de Santo Andr tem aproximadamente seis
mil funcionrios nas administraes direta e indireta e seu oramento
anual de aproximadamente R$ 420 milhes.

relacionados na
bibliografia.

Programa de Modernizao Administrativa

O Programa de Modernizao Administrativa comeou a ser

gestado na campanha eleitoral do atual prefeito, durante a elaborao
de seu programa de governo, que destacava cinco eixos centrais de
atuao: 1) Desenvolvimento econmico sustentado, com gerao de
emprego e renda; 2) Qualidade, eficincia e modernizao administrativa; 3) Participao popular; 4) Educao e 5) Cidade agradvel.3
Esses cinco eixos resultado de um processo de discusso que utilizou
o mtodo do Planejamento Estratgico Situacional4 so uma tenta-

tiva de resposta aos problemas vividos pelos cidados de Santo Andr.

Alm de enfrentarem a crise econmica brasileira, os habitantes do
municpio sentem os efeitos provocados pela transformao da economia regional, cuja base se desloca do setor secundrio para o setor
tercirio. Para implantar seu programa de governo, o prefeito continuou utilizando as idias de Carlos Matus, segundo as quais governar
a articulao de trs variveis:
Projeto de Governo

G
Governabilidade

C
Capacidade de Governo

Nos vrtices deste tringulo, Projeto de Governo refere-se ao contedo propositivo das aes que o governante pretende realizar.
Governabilidade a relao entre as variveis que o governante controla e as que ele no controla. Por ltimo, de acordo com Carlos Matus:
A CAPACIDADE DE GOVERNO uma capacidade de conduo ou de direo e refere-se ao acervo de
tcnicas, mtodos, destrezas e habilidades de um ator
(governante) e de sua equipe de governo para conduzir o
processo social a objetivos declarados, dados a
governabilidade do sistema e o contedo propositivo do
projeto de governo. [] A capacidade de governo expressa-se na capacidade de direo, de gesto e de administrao e controle. (MATUS 1997, 52) (grifado no original).
A modernizao administrativa ganhou um papel central na gesto do atual prefeito, uma vez que um instrumento importante para
a viabilizao do programa de governo. Para sua implantao foi pre-

261

262

vista, inicialmente, a criao de um rgo especial, com status de secretaria, vinculado diretamente ao Gabinete do Prefeito. Entretanto,
devido dificuldade de encontrar um coordenador experiente para
este trabalho, a incumbncia de implantar o programa acabou se transferindo Secretaria de Administrao, que contou com o apoio do
Ncleo de Excelncia da Rhodia. Essa empresa tem experincia de
mais de 10 anos no desenvolvimento de parcerias com os municpios
em que mantm unidades, principalmente nas reas de planejamento
e no desenvolvimento de programas sociais especficos.

O programa de modernizao administrativa

O programa foi concebido para atender s seguintes diretrizes:

abordagem voltada para o usurio;
descentralizao e desconcentrao de atribuies, com a cobrana de responsabilidade das chefias;
horizontalizao das estruturas, com nfase em aes matriciais;
controle e melhoria dos processos de trabalho;
participao dos servidores na concepo, produo e avaliao
do servio;
capacitao dos servidores para a gesto pblica e
adoo de novas tecnologias de informao.
Em 1997, antes mesmo de a Secretaria de Administrao ser designada para a implantao da modernizao administrativa, todos os
secretrios j haviam estabelecido quais seriam as aes prioritrias, em
suas respectivas secretarias, que estariam relacionadas aos eixos de atuao definidos durante a campanha. Essas aes deveriam ter visibilidade
suficiente para demonstrar que o governo estava alterando sua relao
com os cidados de Santo Andr e com os funcionrios da Prefeitura.
Em seguida, tais aes foram agrupadas por eixo de atuao e relacionadas por ordem de importncia, definindo-se os responsveis pela implantao de cada uma delas. No caso do eixo Modernizao Administrativa, foi estabelecido o seguinte quadro de prioridades:
1. Criao dos Centros de Atendimento nos bairros;
2. Implantao do Programa de Qualidade;

3. Implantao da Escola Municipal de Administrao Pblica;

4. Instituio do Ombudsman;
5. Reformulao e ampliao do sistema telefnico do Pao
Municipal;
6. Implantao efetiva de anlise de desempenho dos funcionrios;
7. Informatizao do SUS/Hospital Municipal;
8. Sistema de informao em rede;
9. Reformulao dos critrios para formao e tramitao de
processos;
10.Descentralizao de compras;
11. Criao de um sistema de indicadores para avaliar a administrao;
12. Modernizao dos equipamentos de apoio prestao de servios;
13.Reforma fsica e adequao funcional dos espaos de atendimento ao pblico no Pao Municipal;
14.Desenvolvimento de meios de comunicao com o pblico;
15.Descentralizao dos servios operacionais;
16.Disponibilizao de informaes pblicas em terminais nos
pontos de grande concentrao de pblico;
17.Ampliao do parque computacional;
18. Capacitao das estruturas da Prefeitura para o trabalho matricial;
19.Modernizao dos sistemas corporativos: contabilidade, folha,
sistema tributrio, cadastro imobilirio, etc.;
20.Reviso de fluxos importantes das reas;
21.Elaborao de cadastro de infra-estrutura, mobilirio e
equipamentos urbanos, usando o G.I.S. (sistema de
geoprocessamento informatizado);
22. Implantao de nova estrutura organizacional do Hospital Municipal;
23.Viabilizao de parcerias para execuo de projetos;
24.Implantao, no G.I.S., de informaes da Eletropaulo, CTBC
e outros;
25.Informatizao de procedimentos importantes das reas: biblioteca, servios urbanos, etc;
26.Responsabilizao dos nveis gerenciais;
27. Disponibilizao, na Internet, dos dados da Prefeitura e da cidade;
28.Informatizao da rede de ensino;

263

264

29.Implantao de sistemas de controle de transporte e trfego para

informao ao usurio;
30.Plano de carreira;
31.Terceirizao ou concesso dos servios em que a anlise mos-

5. Devido sua
importncia para o

trar viabilidade;

projeto, estaremos
discutindo

32.Reviso do estatuto dos servidores;

pormenorizadamente
este ponto mais adiante.

33.Implantao de monitoramento de aes e projetos;

34.Reestudo do servio de transporte interno.
Apesar do estabelecimento de prioridades, a seqncia para execuo dessas aes acabou dependendo tambm das condies objetivas de implantao. Assim, algumas aes menos importantes foram
implantadas antes de outras, que exigiam mais recursos quer financeiros, quer institucionais. Exemplo disso a prioridade 28
Informatizao da rede de ensino municipal , que foi executada antes
da instituio de um Ombudsman5 (4 prioridade).
Visando prestigiar e incentivar a participao dos funcionrios, h tambm a possibilidade de interveno da Secretaria de Administrao em
reas indicadas por estes, mesmo que no previstas originalmente.

Implantao da reforma

A estratgia para implantao do Programa de Modernizao Administrativa pode ser visualizada no quadro abaixo.
QUADRO 2

Estratgia para implantao do Programa

de Modernizao Administrativa

As mudanas propostas na Estrutura Organizacional visam, por

meio de uma nova diviso de responsabilidades, agilizar os servios
internos e externos. A descentralizao dos servios de apoio, como
licitaes e gerenciamento de recursos humanos, beneficiou a estrutura administrativa. J a descentralizao dos postos de atendimento
aproximou fisicamente a Prefeitura e o cidado.
A maior mudana, entretanto, quer do ponto de vista de suas caractersticas inovadoras, quer do ponto de vista do resultado efetivo
para a populao, est no Desenvolvimento Organizacional. Apresentamos abaixo, de forma resumida, as quatro linhas de ao desenvolvidas neste mbito.

1. Melhoria da qualidade de trabalho

Reviso de processos - A partir de diagnsticos elaborados pelos
funcionrios das diversas reas da Prefeitura, auxiliados por consultores da Secretaria de Administrao, foram estudados todos os procedimentos tradicionalmente adotados. Em seguida, por meio da
reviso dos processos de trabalho, estabeleceram-se novos procedimentos administrativos, visando ao atendimento dos clientes internos ou externos dessas reas.
2. Valorizao das pessoas
Criao de um ambiente tico, de respeito mtuo e de confiana. As relaes internas do setor so discutidas entre todos,
com o apoio dos consultores da Secretaria de Administrao.
Estmulo participao dos servidores.
Estabelecimento de critrios de reconhecimento e valorizao da ao e da inovao.
3. Utilizao da tecnologia da informao
Informatizao de diversos setores, principalmente dos que
passam pela reviso de processos.
Divulgao, melhoria e agilizao dos processos administrativos.

Atendimento direto ao pblico. Por meio de diversos instrumentos, os processos informatizados da Prefeitura foram postos
disposio da populao
4. Interveno no ambiente
Melhoria das instalaes fsicas da Prefeitura, quer pela limpeza e reorganizao, quer pela reforma e recuperao fsica dos
espaos degradados.

265

266

A Secretaria de Administrao interfere nas diversas secretarias e

setores atuando concomitantemente nestas quatro linhas de ao, variando somente a nfase dada a uma ou outra linha. A definio das
reas em que a Secretaria de Administrao atuar acontece segundo a
ordem de prioridades estabelecida.
A reviso dos processos de trabalho ocorre em quatro etapas. Na
primeira Organizao do Projeto define-se a equipe que trabalhar
no projeto, composta de membros do setor onde este ser implantado
e de funcionrios da Secretaria de Administrao. Ainda nessa etapa,
todos recebem esclarecimentos sobre as razes que levaram escolha
daquela rea (ou servio ou departamento), da equipe que trabalhar
no projeto e da metodologia a ser adotada. Definem-se os limites do
projeto, enfatizando-se o esforo conjunto que ser necessrio para o
sucesso da iniciativa. So definidas tambm a rotina e o cronograma
de trabalho.
Na segunda fase, realiza-se um diagnstico da situao e dos sistemas de trabalho (rotinas) utilizados no setor, definindo os sub-processos e detalhando cada uma das etapas de trabalho. Faz-se a medio
dos tempos e prazos e identificam-se os principais problemas, associando-os ao custo de cada etapa.
Na terceira fase, h o redesenho dos processos, com nfase nas
necessidades dos clientes da rea. Por ltimo, na quarta etapa, implantam-se os novos processos de trabalho.
Os novos procedimentos so acompanhados pela informatizao,
substituindo-se antigos sistemas de registros por outros, com capacidade de medir tempos de resposta e deciso. A valorizao do funcionalismo ocorre por meio de seu engajamento na reviso dos processos
de cada setor e pela capacitao de cada funcionrio, quando necessrio. Este engajamento j permite que se crie um ambiente tico e de
respeito no trabalho cotidiano.
Por ltimo, h a interveno no ambiente. O espao fsico
rearranjado para atender melhor s demandas do novo processo, mas
tambm para tornar o local mais agradvel para o trabalho.

Programas regulares e outras aes gerais

267

Alm da interveno localizada, a Prefeitura investiu em outros

programas e aes que contemplam, de forma permanente, a modernizao administrativa. Essas aes tambm sinalizam, de forma concreta, as novas relaes entre poder pblico e funcionalismo, tentando, inclusive, estabelecer uma cultura de mudana e aperfeioamento
na mquina pblica.
Entre 20 de janeiro e 20 de fevereiro de 1998, a Prefeitura desenvolveu um programa de discusso sobre a cultura organizacional com mais
de quatro mil funcionrios. Depois de assistirem ao filme Bagdad Caf6 ,
os funcionrios realizaram diversas oficinas de arte (teatro, artes plsticas, pintura etc.). Por meio dessas atividades artsticas, discutiram o
papel de cada um na Prefeitura, bem como a prpria capacidade para
interferir na qualidade do ambiente de trabalho. Os trabalhos realizados durante as oficinas foram expostos em out-doors na cidade e ilustraram os cartes de Natal da Prefeitura no final do ano.
A Prefeitura tambm criou a Escola de Formao em Administrao Pblica Paulo Freire, que desenvolve os cursos regulares de
informtica, cursos de qualidade no atendimento ao pblico e programas de escolarizao em suplncia para funcionrios. Todos esses cursos incluem um mdulo bsico sobre o papel da administrao pblica. Do total de vagas oferecidas, 80% destinam-se a funcionrios indicados pelas chefias dos diversos setores e as 20% remanescentes so
preenchidas por funcionrios que demonstram interesse em se capaci-

6. Produo norteamericana de 1988,

dirigida por Percy Adlon.
O filme conta a histria
de uma turista alem

tar e se inscrevem individualmente nos cursos. Entre setembro de 1998

que, depois de
abandonada numa

e junho de 1999 foram capacitados 820 servidores.

estrada secundria
americana, hospeda-se

Para os funcionrios com cargo de chefia, surgiu o Programa de

num motel/bar
decadente de beira de

Desenvolvimento Gerencial (PDG). O programa se desenvolve em trs

estrada. Apesar da
barreira representada

fases e combina atividades de capacitao com a discusso de proble-

pelo idioma, a ao da
turista transforma o local

mas especficos. Passaram pelo PDG aproximadamente 300 assistentes, diretores, gerentes e coordenadores de reas e programas.
As aes de valorizao do funcionalismo incluram ainda a implantao do horrio flexvel e a criao, no Pao Municipal, do Espao de Convivncia do Servidor (ECOS). O ECOS organizado e

num sucesso de pblico.

268

gerenciado por uma comisso eleita pelos prprios servidores, que nele
desenvolvem diversas atividades recreativas e culturais. O horrio flexvel beneficia os servidores que no trabalham no atendimento ao
pblico ou cujas funes no dependem de horrio fixo.
O sistema de informtica da Prefeitura tambm passou por uma
reformulao. A partir de 1997, trabalhou-se na implantao de redes
abertas, cliente-servidor, e na adoo de vrias outras tecnologias, como
o sistema de geoprocessamento, os software de armazenamento e recuperao de documentos, de pesquisa de textos, etc. O antigo sistema de grande porte foi substitudo por uma rede composta hoje por
900 usurios, 300 deles conectados intranet e Internet.
A partir de 1998, a informatizao passou a enfatizar o apoio s
atividades-fim: sade, educao, servios urbanos, atendimento ao
pblico. O ano de 1999 foi dedicado modernizao dos sistemas
corporativos, com a implantao de um sistema administrativo integrado e o desenvolvimento de um banco de dados de suporte ao planejamento e controle urbano e tributao.
Por ltimo, a atual gesto est reformando o prdio do Pao
Municipal, uma construo de 30 anos que nunca havia tido manuteno adequada e se encontrava bastante deteriorada.

As resistncias ao programa

A implantao de um processo de mudana to intenso como o

realizado na Prefeitura costuma gerar resistncia. A reviso dos procedimentos, a determinao dos prazos para cada etapa do trabalho e a
transferncia de responsabilidades pela execuo de servios geram dois
tipos de resistncia.
O primeiro surge dos funcionrios e de todo o sistema administrativo, tendo como causa a insegurana profissional trazida por essas
mudanas. O segundo tipo de resistncia a provocada pela perda de
prestgio decorrente da transferncia de poder efetivo. O primeiro tipo
de resistncia relativamente fcil de superar. Alguns setores menos
resistentes acabam servindo de exemplo e vitrine para outros. J o segundo tipo muito mais difcil de ser superado e as categorias que

perdem poder se articulam de todas as formas possveis para que isto

no ocorra.
Os tcnicos da Secretaria de Administrao agem de formas
distintas para vencer esses obstculos. Para o primeiro deles, atuam
mais intensamente com a linha da valorizao de pessoal e se empenham em transformar a mudana num processo o mais transparente
possvel, com ampla participao de todos os envolvidos em todas as
etapas da mudana.
Quando a resistncia identificada como uma forma corporativa de
impedir a perda de poder, a atitude dos tcnicos da Secretaria de Administrao tem sido evitar o confronto e tentar a transformao de outra
maneira, justificando as reformas pela necessidade de informatizao e
transparncia dos processos decisrios para atendimento populao. Em
alguns casos, essa estratgia alcanou sucesso, como nos departamentos
de tributos e de controle urbano. Em outros, como no agendamento de
consultas mdicas, no. As consultas continuaram sendo marcadas pelos
prprios mdicos sem nenhum tipo de controle ou planejamento. No foi
possvel implantar um sistema de gerenciamento do sistema, que certamente traria benefcios aos pacientes.

Servios implementados e resultados obtidos

Os resultados alcanados foram expressivos. Na rea de atendimento ao pblico foi possvel agilizar diversos servios e colocar disposio do muncipe um conjunto expressivo de informaes, por meio
da Rede Fcil, sistema que conta com o apoio da rede informatizada
da Prefeitura. A Rede Fcil composta de:
Praa de atendimento no Pao Municipal. O espao destinado

para o atendimento ao muncipe no Pao Municipal foi totalmente

reformado e modernizado. Com a implantao de um sistema
informatizado, atendentes muito bem treinados e qualificados atendem imediatamente a diversas solicitaes dos muncipes. Assim, por
exemplo, certides negativas de dbito de impostos municipais, que
antes demoravam dias, agora so entregues na hora aos interessados.
O pagamento ou parcelamento de dbitos pendentes tambm feito

269

270

na hora, com a entrega das guias de recolhimento integrais ou parceladas. So oferecidos mais de 180 servios na Praa de Atendimento,
agrupados nos seguintes blocos:
- solicitao de servios de conservao e manuteno da cidade;
- recebimento e protocolo de documentos e requerimentos;
- guias de recolhimento de tributos e informaes sobre impostos
e taxas municipais;
- pagamento e parcelamento de dbitos fiscais;
- abertura, encerramento e transferncia de firmas e autnomos;
- cpias de quadras fiscais;
- certides;
- atualizao cadastral de propriedades;
- segunda via de tributos (carn ou aviso recibo);
- registro de profissionais para obras;
- consultas para aprovao de projetos de obras particulares;
- alvars de uso do solo/zoneamento;
- consultas sobre desmembramentos/englobamentos.
Trs elementos foram importantes para o sucesso da praa de atendimento: o treinamento intensivo por que passaram os funcionrios municipais, a informatizao dos dados de todos os muncipes e a aplicao,
pelos prprios funcionrios do atendimento, de algumas medidas e solues padronizadas aos problemas mais comuns dos muncipes. Com as
informaes disponveis on-line, os funcionrios resolvem, na hora, problemas que ficavam vrios dias em tramitao at encontrar soluo.
Site da Prefeitura na Internet. Alm de garantir o sucesso da

praa de atendimento, o banco de dados informatizado que contm informaes sobre todos os muncipes possibilitou colocar disposio, na
Internet, seus dados no sigilosos. Pela grande rede possvel solicitar
servios antes disponveis somente nos balces da Prefeitura, como alterao de endereos de notificao; certido de valor venal; certides
mobilirias; cancelamento, iseno e reviso de tributos; segunda via de
tributos (carn ou aviso de recibo); guia de servios pblicos prestados
na cidade; divulgao e recebimento dos editais de licitaes, bem como
o cadastramento dos fornecedores da Prefeitura; divulgao dos concursos pblicos e seus resultados; sistema de geoprocessamento

informatizado; pesquisa semanal da cesta bsica (realizada em 24 su-

271

permercados da regio do ABC); agenda cultural, esportiva e educacional da cidade; localizao dos postos de coleta seletiva de lixo e o anurio de dados estatsticos e histricos do municpio.
Ainda que a maioria dos muncipes no tenha acesso rede mundial, os escritrios de arquitetura e de contabilidade podem fazer grande
parte do seu trabalho sem ter de se deslocar at o Pao Municipal, o
que desafoga a praa de atendimento.
Alm desses servios, o site contm ainda o acompanhamento das
realizaes do governo municipal, com as metas, valor orado e realizado de cada uma das aes previstas no oramento e lista de prioridades. H tambm um acompanhamento das atividades da Cmara
Municipal e uma compilao das leis municipais aprovadas a partir de
1990.7 O endereo do site http://www.santoandre.sp.gov.br.
Sistema integrado municipal - SIM. Locais descentralizados de

atendimento nos bairros esto conectados aos computadores municipais e oferecem os mesmos servios oferecidos pela praa de atendimento. Atualmente, existem dois desses postos.
Fone fcil. Todos os servios disponveis podem ser solicitados

por telefone. Os documentos pedidos so enviados, pelo correio, para

o endereo constante nos registros da Prefeitura.
Alguns setores da Secretaria de Servios Metropolitanos - SSM,
responsvel por todos os servios urbanos da Prefeitura, como reparo
de ruas, corte de rvores, desentupimento de bueiros, etc., passaram
pelo processo de modernizao. Como resultado da reforma, a tomada de decises ficou mais gil e conseguiu-se melhorar o gerenciamento
das solicitaes feitas pelos muncipes.
O turno de trabalho dos servidores operacionais tambm foi mudado. Antes da reforma, eles trabalhavam 7h30, de segunda a sexta.
Atualmente trabalham em turnos de 6h15, de segunda a sbado. Essa
mudana permitiu o aumento do nmero de horas efetivamente trabalhadas, uma vez que os funcionrios no perdem mais tempo no
deslocamento entre o prdio da Secretaria, o local da obra, o retorno
para o almoo e a volta para a obra. Atualmente h apenas um deslocamento de ida e um de volta. O almoo no refeitrio da Prefeitura

7. H a promessa de
que at o final da gesto
toda a legislao do
municpio estar
disponvel na rede.

272

a ltima atividade da jornada de trabalho dos funcionrios do primeiro turno.

A modernizao da Secretaria ainda no havia terminado na poca de elaborao deste artigo. O sucesso alcanado nas reas em que
houve interveno estava incentivando outros setores da Secretaria a
aderirem reforma.
Tambm houve interveno em diversos outros setores da administrao municipal, com ganhos significativos de produtividade. Merecem destaque a reforma do Servio de Assistncia Judiciria e Defesa do Consumidor, a do sistema de distribuio e uso da frota municipal de automveis e a informatizao do Hospital Municipal.
Existem, ainda, reas em que a reforma estava sendo implantada
mas que j apresentavam alguma melhora no atendimento ao pblico.
Dentre essas, destaca-se a reformulao parcial do atendimento ao
pblico no Planto Social, reformas na rede de bibliotecas, no sistema
de protocolo e tramitao de processos administrativos e a
implementao dos laboratrios de informtica na rede de ensino. A
descentralizao do gerenciamento de pessoal iniciou com um projeto-piloto, j implantado, no Hospital Municipal.

A estratgia de consolidao das mudanas

Uma das preocupaes de todas as administraes municipais a

perenizao de suas aes. Mais importante que as reformas realizadas
a tentativa de implantar na mquina administrativa uma cultura de
mudana e constante aprimoramento dos servios. Isso mais difcil
de acontecer no setor pblico, vtima de diversas circunstncias amplamente conhecidas.
O programa de reforma administrativa de Santo Andr estabeleceu como uma de suas estratgias para a perenizao das reformas a
implantao de um ombudsman, com mandato de dois anos, eleito por
17 entidades da sociedade civil, que tem a funo de encaminhar aos
diferentes rgos da Prefeitura as reclamaes sobre o atendimento
dos servios municipais.

Juntamente com a nomeao desse ombudsman, a Prefeitura realizou o levantamento do tempo necessrio para atendimento dos principais problemas e demandas dos muncipes em Santo Andr, de tal
sorte que o ocupante da nova funo pudesse se basear em dados concretos para a fiscalizao dos servios prestados. Esse mesmo conjunto
de tempos e prazos de servios serviu de base para o estabelecimento
de um sistema de avaliao funcional, apoiado em critrios concretos
e objetivos.
O ombudsman no deve ter vnculos partidrios, e tem de se comprometer a no concorrer a eleies num determinado perodo aps o
cumprimento de seu mandato. Julgava-se que o primeiro escolhido
deveria estabelecer um espao poltico importante para a funo. O
projeto contou com o apoio de diversos rgos da sociedade civil local
e o jornal O Dirio do Grande ABC, influente rgo de imprensa da
regio, reservou espao de uma coluna quinzenal para o ombudsman.
Outra caracterstica importante da reforma implantada pela Prefeitura a tentativa de resgatar a capacidade de interveno do prprio funcionalismo na melhoria dos servios. Para isso, a Secretaria de
Administrao tenta quebrar a apatia a que as estruturas pblicas acabam condenando os funcionrios. Por meio de seu envolvimento nos
programas e nos processos de mudana acima descritos, h a recuperao da auto-estima do funcionalismo, alm da criao de um espao
para sua manifestao. Espera-se, com isso, iniciar uma mudana cultural na mquina administrativa da Prefeitura.

Concluso

O sucesso da reforma administrativa implantada pela Prefeitura

de Santo Andr est baseado em dois pilares. O primeiro a atuao
da Secretaria da Administrao nas quatro linhas de ao, de forma
simultnea. Isso demonstra tanto o interesse da administrao em promover as mudanas, quanto a importncia da participao dos funcionrios. Administrao e funcionrios precisam estar engajados no
mesmo processo e ter os mesmos interesses.

273

274

O segundo pilar o baixo custo das medidas propostas. Em 1997

foram gastos R$ 250 mil; em 98, R$ 278 mil e para 99 estavam previstos R$ 298 mil correspondendo, respectivamente, a 0,6%, 1,0% e 0,9%
do oramento municipal previsto para custeio e investimentos. So
usados recursos humanos da prpria Secretaria de Administrao e das
secretarias onde realizada a interveno, juntamente com a
contratao de uns poucos consultores autnomos. Alm disso, o programa, como externalidade positiva, imprime grande produtividade a
outros investimentos, como o ocorrido com a aquisio do conjunto
de computadores (alm de redes e servidores). Tais equipamentos so
adquiridos dentro da lgica de implantao da reforma, que estabelece critrios definidores dos locais onde sero implantados.
Um projeto como este no apresenta indicadores gerais de eficcia, uma vez que interfere nas atividades-meio da Prefeitura, mas a
agilidade e eficincia que essas atividades alcanam tm reflexos na
qualidade dos servios e das polticas implementadas para a populao
do municpio de Santo Andr.

Bibliografia
PREFEITURA MUNICIPAL DE SANTO ANDR PMSA Sumrio de Dados Estatsticos de Santo Andr - 1998, fotocopiado, Santo Andr; 1998.
EDITORA LIVRE MERCADO - Vencedores - Prmio Desempenho Empresarial - vrias
reportagens de autoria no definida. Ed. Livre Mercado, Santo Andr;1999.
MATUS, Carlos. - Adeus, Senhor Presidente - Governantes e Governados. Fundap/So
Paulo; 1997.
___ Chimpanz, Maquiavel e Ghandi - Estratgias Polticas. Fundap/So Paulo, 1996.
HUERTAS, Franco. O Mtodo PES. Entrevista com Carlos Matus. Fundap/So Paulo,
1995.

Projeto Alerta
PRESIDENTE PRUDENTE (SP)

Vera Lgia Costa Westin1

[...]
Cheguei a este famoso ano 2000, e que ganho,
o que me adianta, o que tenho a ver
com os trs zeros que se ostentam gloriosos
sobre meu prprio ser, sobre minha inexistncia?
Ai daquele corao que esperou sua bandeira
ou do homem enredado pelo amor mais terno,
hoje no resta nada alm do meu vago esqueleto,
meus olhos arruinados diante do tempo inicial
Tempo inicial: so estes barraces perdidos,
estas pobres escolas, estes ainda farrapos,
esta insegurana terrosa de minhas pobres famlias,
este o dia, o sculo inicial, a porta de ouro?
[..]
proclamo o suprfluo da inaugurao:
aqui cheguei com tudo que andou comigo,
a m sorte e os piores empregos,
a misria esperando sempre de par em par,
a mobilizao da gente amontoada
e a geografia numerosa da fome.
(Pablo Neruda, Os Homens2 )

Introduo

Presidente Prudente localiza-se no sudoeste de So Paulo, a 90 Km

da fronteira com Mato Grosso do Sul. Registrou, em 1996, uma populao de 177.193 habitantes, dos quais 96,8% em zona urbana.3 Cidade nascida no princpio deste sculo (1917), passou por sucessivos ci-

1. Pesquisadora da
Escola de Governo da
Fundao Joo Pinheiro

clos econmicos, como o do caf e o da pecuria. Mas sua vocao

(MG); graduada em
Cincias Sociais pela

original de comrcio e prestao de servios, devido localizao em

Universidade Federal de
Minas Gerais (UFMG),

ponto de entroncamento da Estrada de Ferro Alta Sorocabana, conso-

especialista em
Administrao Municipal

lidou-se a partir da dcada de 70. Nos anos 90, o municpio apresenta

pela Escola de Governo;

mestre em Comunicao

um parque atacadista e varejista de grande porte e, no campo da pres-

Social pela UFMG.

Professora de teoria da

tao de servios, diversos rgos pblicos estaduais de abrangncia

regional. Conta ainda com estaes regionais de televiso, hospitais
regionais, um Shopping Center, ampla rede bancria e vrios cursos
de nvel superior de uma universidade privada e da Universidade Estadual Paulista (Unesp).

Comunicao do curso
de Comunicao do
Sistema Presbiteriano de
Ensino e Pesquisa,
Caratinga MG.
2. NERUDA, Pablo.
>>>

276

Do ponto de vista urbanstico, a cidade tem um traado moderno

e linear, com ruas amplas, arborizadas e limpas. Os edifcios residenciais
chamam a ateno pela arquitetura bem cuidada, tpica das classes de
renda alta. Algumas casas de madeira, antigas, surgem entre as demais, como resqucios dos primeiros tempos da cidade. O Parque do
Povo a rea verde mais visvel no entorno da regio central. Os bair-

>>>
Defeitos Escolhidos &
2000. Porto Algre:
L&PM, 1984.

ros de periferia apresentam caractersticas bem mais favorveis que os

de uma metrpole, tanto do ponto de vista do traado das ruas quanto
das caractersticas das edificaes e da disponibilidade de saneamento

3. Dados da Prefeitura

bsico. Porm, informaes constantes do Plano Municipal de Assis-

Municipal de Presidente
Prudente, Secretaria de

tncia Social 1998, apontam a existncia na cidade de aproximada-

Assistncia Social, 1998

mente 15.000 famlias em situao de pobreza absoluta ou relativa,

4. Jornal O Estado de
So Paulo, 2 de julho de

entre as quais haveria uma taxa de analfabetismo de 31% e tambm

1999, C6

um elevado ndice de evaso escolar.

A prioridade dada questo social pelo atual governo municipal
evidencia-se nas aes de educao e assistncia social, principalmente na nfase ao atendimento criana e ao adolescente. A campanha
Volte pr ficar, destinada reintegrao das crianas que se evadiram da escola, um dos projetos expressivos nessa rea, pela mobilizao
da comunidade e dos rgos municipais. As iniciativas na rea de crianas e adolescentes valeram cidade indicao para o recebimento
do Prmio Prefeito Criana. O trabalho desenvolvido por meio do Projeto Alerta mereceu a incluso entre as 20 iniciativas finalistas do prmio no ano de 1999. O jri do Prmio, concedido pela Fundao Abrinq,
indicou Presidente Prudente pelas aes que tentam coibir o desrespeito ao Estatuto da Criana e do Adolescente e dar um carter cada vez
mais profissional e menos assistencialista aos programas. 4 Essa
premiao indica o reconhecimento da ateno dada rea social pela
prefeitura de Presidente Prudente.

O Projeto Alerta

O Projeto Alerta iniciou-se em 1997, com a atual gesto municipal. Integra um conjunto de aes voltadas para a criana e o adolescente, uma das prioridades do atual governo de Presidente Prudente.

O municpio sedia uma unidade regional da Fundao Estadual

para o Bem-Estar do Menor (Febem) e, mesmo antes do Projeto Alerta, a medida de prestao de servios comunidade, prevista pelo Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) para os adolescentes autores de atos infracionais, j era municipalizada. No havia, no entanto,
nenhum projeto pedaggico. A Secretaria Municipal de Assistncia
Social (SAS) apenas intermediava a alocao dos adolescentes nas instituies onde cumpririam a medida. A liberdade assistida, hoje j
assumida pelo governo local, ficava a cargo da Febem.
O surgimento do Projeto est ligado demanda do Poder Judicirio para alocao de adultos sentenciados e adolescentes em cumprimento da medida socioeducativa de prestao de servios comunidade. Iniciada a nova gesto municipal, houve a mobilizao da equipe da Secretaria, em estreito relacionamento com o Ministrio Pblico e com a unidade Regional da Febem, no sentido de dar nova orientao para o atendimento ao adolescente encaminhado pelo Judicirio. Feito o planejamento do projeto, em termos de recursos e linha
socioeducativa, foi celebrado convnio entre as duas instncias de governo estadual, representada pela Febem e pelo Conselho Estadual
de Direitos da Criana e do Adolescente; e municipal, por meio da
Secretaria Municipal de Assistncia Social para o repasse de recursos
e as respectivas destinaes. Novas entidades para alocao dos adolescentes foram cadastradas e montaram-se as estratgias burocrticas
de implementao das aes previstas.
A Febem ofereceu treinamento conjunto para as equipes municipais. Outros municpios da regio tambm tiveram esses servios descentralizados na mesma poca, como Presidente Wenceslau e lvaro
Machado, embora com modelos diferentes: lvaro Machado no conta com o repasse de verbas estaduais e ambos se responsabilizam apenas pelo encaminhamento dos adolescentes para a prestao de servios comunidade. Presidente Prudente a primeira cidade da regio
a monitorar tambm a liberdade assistida.
So atendidos cerca de 120 adolescentes ao ano, o que, dada a durao das medidas mximo de seis meses para prestao de servios
comunidade e mnimo de seis meses para liberdade assistida implica

277

278

o atendimento simultneo de setenta pessoas, em mdia. Quando realizamos a visita de campo, apenas trs adolescentes eram do sexo feminino e o ato infracional de maior incidncia era o porte ou uso de entorpecentes. Assalto, roubo e furto representam aproximadamente 40% das

5. Chamou ateno o
fato de o planejamento

infraes. A maioria dos adolescentes tem escolaridade entre a 5 e a 8

da Secretaria de
Assistncia Social servir-

sries do 1 grau, deixou de freqentar a escola, no trabalha e suas fam-

se de um mapa de
excluso social, feito

lias, tm renda de 3 a 6 salrios mnimos, predominantemente, segun-

por geoprocessamento,
em que so visualizados
os bairros e os NAC.

do levantamento da Secretaria Municipal de Assistncia Social.

Por intermdio da Secretaria, o governo municipal tem se voltado
para o atendimento da criana e do adolescente em situao de pobreza e
para suas famlias, com nfase, principalmente, nos seguintes programas:
Programa de Proteo Especial a Crianas e Adolescentes, no
qual se insere o Projeto Alerta, ao lado do Projeto Caracol, que se destina a acolher crianas e adolescentes em situao de ameaa e vtimas
de violncia, em carter emergencial (93 beneficirios por ano), e do
Projeto Casa da Juventude, que visa ao acolhimento provisrio de adolescentes sem vnculo familiar;
Programa de Educao Profissional e Encaminhamento ao Mercado de Trabalho, por meio do Projeto Jovem Cidado, voltado ao adolescente acima de 14 anos em situao de risco social, oferecendo qualificao profissional, encaminhamento ao emprego, bolsas de estudo
e de desenvolvimento profissional;
Programa de Complementao Escola e Famlia, que abrange o Projeto Criana Cidad. O Projeto oferece atividades culturais,
esportivas, recreativas, buscando desenvolver aptides e atitudes que
favoream a permanncia na escola. Atende, anualmente, 1.500 crianas de 7 a 14 anos. Faz parte desse projeto o oferecimento de 500 bolsas-escola, no valor de R$ 40,00 cada uma. Suas atividades so descentralizadas, desenvolvidas nos Ncleos de Ao Comunitria (NAC),
que se localizam prioritariamente nos lugares detectados como bolses
de pobreza.5
Existem ainda os servios regulares de creches, mantidas por entidades filantrpicas, e o atendimento criana portadora de deficincia,
em programas especficos. importante enfatizar o Projeto Volte pr
ficar, acima referido, freqentemente mencionado pela equipe.

A filosofia do projeto e o Estatuto da

Criana e do Adolescente

279

Aprovado em 1990, o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA)

resultou de intensa mobilizao democrtica no Brasil e inscreve-se
num movimento amplo, de abrangncia internacional6 , que enfatiza
a situao peculiar da criana e do adolescente como pessoa em desenvolvimento, devendo ter esta condio reconhecida pelo Estado.

6. Vrias Conferncias
sob patrocnio da ONU
foram realizadas,
destacando-se: a
Declarao Universal dos

No quadro de desigualdades e excluso sociais intensas vivido no Bra-

Direitos da Criana, em
1959; a Conveno

sil, o ECA um instituto jurdico regulamentador da Constituio

Internacional dos Direitos

da Criana, com a

Federal no que respeita ao Direito da Infncia e da Juventude, tratan-

adeso de 20 pases, em
1989 e a Conferncia de

do como questo pblica e dever da famlia, da sociedade e do Estado

Cpula Mundial pela

Infncia, com o

a proteo e incluso social das pessoas menores de 18 anos.

Na maioria das vezes, entretanto, a aplicao de seus ditames no
tem sido efetivada, por diversas razes, dentre as quais se destaca o
enraizamento de uma cultura autoritria no tratamento da questo,

estabelecimento do Pacto
para a Infncia. Da
derivaram alguns
instrumentos normativos
sob a diretriz da Doutrina
da Proteo Integral,

advinda de instrumentos legais anteriores. Tais instrumentos concebiam,

formulada pela ONU; as

Regras Mnimas para a

por exemplo, a prtica de atos infracionais como uma questo de polcia e

Administrao da Justia
Juvenil e as Regras

o trabalho da criana como um fator de baixo custo na produo, com a

Mnimas para Jovens

Privados de Liberdade.

justificativa de se preencher a ociosidade na ausncia de escolas.

(CARNEIRO, Carla
Bronzo Adolescente

No lado institucional, a municipalizao do atendimento criana e ao adolescente em situao de risco pessoal ou social, determinada pelo ECA, esbarra na tradicional falta de participao da sociedade
civil na gesto de polticas sociais. Instituies filantrpicas, geralmente
ligadas a igrejas, encarregavam-se do cuidado a crianas que haviam

infrator: polticas pblicas

e os desafios para a
efetivao do novo direito
da Infncia e Juventude.
In: Relatrio de pesquisa
sobre o atendimento ao
adolescente infrator na
regio metropolitana de

perdido o vnculo familiar. Faziam-no por meio dos orfanatos que,

Belo Horizonte. Belo

Horizonte: Instituto de

funcionando em regime de internao permanente, acentuavam a si-

Pesquisa Lumen,
Pontifcia Universidade

tuao de excluso. A instituio dos Conselhos Municipais de Direi-

Catlica de Minas Gerais,

1998)

tos e dos Conselhos Tutelares da Infncia e da Juventude, previstos no

ECA, tornam responsabilidade das comunidades locais o cuidado com
a populao em fase de desenvolvimento pessoal e social. Mas essa
institucionalizao tem sido desigual e lenta e a aplicao plena das
medidas de proteo 7 est longe da efetividade. As medidas
socioeducativas, no caso de ato infracional praticado por adolescentes, ainda so aplicadas por organismos estaduais do tipo Febem, por
meio da internao nas suas unidades, em regime de recluso; ou por

7. As medidas de
atendimento criana e
ao adolescente em
situao de risco pessoal
e social so de dois tipos:
a) de proteo, que
incluem: encaminhamento
aos pais e responsveis,
>>>

280

delegao direta do Poder Judicirio, por meio do Servio Social Judicial, que faz o encaminhamento para a prestao de servios comunidade ou supervisiona a liberdade assistida. Em ambas as formas, os
objetivos e as prticas pedaggicas esto ausentes.

>>>
orientao, apoio,

O Projeto Alerta concebe suas aes em sintonia com os princpios

acompanhamento;
matrcula e freqncia

do Estatuto, conforme se pode observar nos documentos de planeja-

em estabelecimento
oficial de ensino

mento e relatrios apresentados, assim como em seu desenho

fundamental; requisio
de tratamento mdico

institucional. De acordo com esse desenho, o poder pblico municipal,

ou psicolgico; incluso
em programa oficial de
tratamento de
alcolatras e
toxicmanos; abrigo em
entidade e colocao
em famlia substituta; b)
medidas

por meio da Secretaria de Assistncia Social, assume a poltica para a

infncia e a juventude de maneira integrada com, entre outros rgos,
o Ministrio Pblico e os Conselhos Municipais, que so atuantes e
afinados com a filosofia do projeto. Membros do Conselho Municipal
de Direitos da Criana e do Adolescente, (cuja presidente tem filiao

socioeducativas, no
caso de autoria de ato

poltica distinta da que possuem os membros do governo municipal)

infracional: advertncia;
obrigao de reparar o

tambm manifestam afinidade com os princpios do Projeto e apoio

dano; prestao de
servios comunidade;

irrestrito s aes implementadas. O discurso da equipe responsvel

liberdade assistida;
insero em regime de

pelo Alerta e pelos demais projetos voltados para a criana e o adoles-

semiliberdade e
internao em
estabelecimento
educacional. Alm
disso, qualquer uma das
medidas de proteo
adotadas para a criana
em situao de risco

cente demonstra apropriao dos conceitos manifestos no ECA e a sua

traduo em cada uma das atividades implementadas.
A iniciativa da municipalizao que inclui, de maneira pioneira,
a Liberdade Assistida (LA, no jargo da equipe) uma inovao no
mbito regional. A Assistente Tcnica da Febem considera a experin-

pode ser adotada para o

caso das infraes,

cia um avano do ponto de vista das possibilidades de integrao soci-

como medida
socioeducativa, a critrio

al do adolescente: estando no seu habitat e permanecendo com uma

do Poder Judicirio.

referncia local, os participantes do projeto teriam garantido um fator

8. A rebelio ocorreu
na poca da visita da

muito importante no processo psicossocial de preservao da sua iden-

autora ao Projeto
Alerta.

tidade e reintegrao social.

Quando o bvio a novidade

Em julho de 1999, a imprensa noticiava uma rebelio na unidade

de internao da FEBEM no bairro do Tatuap, em So Paulo8 , fortemente reprimida por tropas de choque da Polcia Militar. O acontecimento tornou ainda mais evidente que o antigo modelo de tratamento da questo tem ainda forte vigncia, aps quase uma dcada de

aprovao do ECA. Segundo o Padre Jlio Lancelotti, que esteve pre-

281

sente como mediador e observador no desenrolar dos acontecimentos

no Tatuap, a Febem uma arena da luta entre duas propostas pedaggicas: uma repressiva, autoritria, e outra educativa, democrtica, com
uma leve vantagem para a primeira. A internao em estabelecimento
educacional geralmente determinada em casos de infrao grave,

9. Essa realidade no

supondo-se a existncia de uma trajetria anterior de atos infracionais,

privilgio do
estado de So Paulo:

com cumprimento ou no de medidas socioeducativas.

em 15/08/99, o jornal
O Tempo, de Belo

Em qualquer dos casos, a proposta pedaggica elemento essencial. A prestao de servios comunidade e a liberdade assistida, quando bem aplicadas, podem funcionar como filtro, que tende a interromper a trajetria infracional. Geralmente, o estigma da sociedade
em relao ao autor de atos infracionais, principalmente quando oriundo das camadas de baixa renda da populao, j se faz sentir nesse

Horizonte, publicou
na primeira pgina do
caderno Cidades,
matria sobre os
menores infratores,
tendo como manchete
principal: Minas no
reeduca menores
infratores . E como
subttulos: nico

estgio inicial, barrando a incluso social e funcionando como estmu-

centro do Estado que

recolhe transgressores

lo reincidncia. Acontecimentos como o da unidade do Tatuap po-

um depsito de
confinamento, diz

deriam ser minimizados, assim como o nmero de internaes, se as

Secretrio da Justia.
E no box abaixo: 70%

medidas socioeducativas mais brandas pudessem ser cumpridas na sua

dos adolescentes
voltam a ser

essncia, mudando a trajetria social e pessoal dos adolescentes. Mas

internados na
instituio. Tambm

o bvio dos preceitos do ECA as suas recomendaes bsicas permanece como utopia, sem traduo prtica, na maior parte dos casos. 9 Da a novidade do Projeto Alerta, na sua concepo e
implementao.
A partir do convnio de municipalizao feito com a Febem em
dezembro de 1997, que incluiu treinamento para as equipes responsveis pela implantao das medidas, procedeu-se ao cadastramento de
entidades que se dispunham a acolher o adolescente prestador de servios. Cadastrar essas entidades foi uma tarefa delicada e de dfcil convencimento, dado o preconceito e as atitudes enraizadas de discriminao do adolescente autor de ato infracional. Por isso, apenas entidades
filantrpicas como a Santa Casa de Misericrdia, e outros rgos municipais, como a Casa de Passagem (gerida pela prpria Secretaria Municipal de Assistncia Social e destinada ao acolhimento temporrio de
migrantes), incluem-se entre os que integram a rede de acolhimento ao
adolescente autor de ato infracional para a prestao de servios co-

destacada a inteno
do novo diretor de
mudar a filosofia do
local. O jornal aponta
ainda que seis
diretores passaram
pela instituio em
menos de um ano.

282

munidade. Os integrantes do Alerta trabalham, por exemplo, em atividades burocrticas no pronto-atendimento da Santa Casa, ou nas tarefas de hospedagem dos migrantes que procuram a Casa de Passagem.
A implementao do Projeto teve contribuio significativa do
Ministrio Pblico, com a participao do promotor nos fruns municipais em que se discutiu a viabilizao da iniciativa. Nessa fase, procedeu-se reformulao dos instrumentos burocrticos de encaminhamento e acompanhamento dos adolescentes atendidos, desde os ofcios de encaminhamento s entidades at os controles de freqncia e
desempenho, bem como os relatrios da equipe do Projeto Alerta ao
Juizado, que foram bastante simplificados. Entre as providncias iniciais, incluram-se ainda a aquisio de equipamentos, como computadores para cursos de informtica e a contratao do Senac/SP para o
desenvolvimento do Programa de Educao para o Trabalho (PET).
Atualmente, a sistemtica do trabalho inicia-se com o encaminhamento do adolescente pelo Juizado da Infncia e Adolescncia. Recebida a comunicao do Juizado, o adolescente convocado para um
primeiro encontro com a assistente social, na presena dos pais ou responsveis. Neste primeiro encontro, faz-se uma espcie de anamnese
do caso e explicam-se ao adolescente e aos pais os procedimentos obrigatrios a serem seguidos, bem como as atividades que so oferecidas
dentro da proposta pedaggica. Os que cumprem medida de prestao
de servios comunidade so consultados sobre as suas habilidades e
preferncias de trabalho, ainda que dentro do ainda restrito rol de opes, e so encaminhados para a entidade. O prprio interessado o
portador da carta de encaminhamento. A entidade faz controle dirio
de presena e o repassa mensalmente coordenao do Projeto, no se
excluindo dessa rotina contatos extraordinrios que se faam necessrios. A medida de prestao de servios comunidade prev uma jornada de oito horas semanais, normalmente cumpridas em dois perodos de quatro horas.
A liberdade assistida consta de um encontro obrigatrio semanal
com a assistente social, por meio do qual se faz o acompanhamento do
adolescente do ponto de vista das atividades socioeducativas que freqenta e do seu relacionamento familiar, escolar e social. Esto previs-

tas visitas quinzenais de tcnicos do projeto s casas de adolescentes

283

que se encontram em liberdade assistida. H casos em que ocorre acumulao das duas medidas (liberdade assistida e prestao de servios
comunidade), mas a regra geral apenas uma.
Consta das atividades de rotina o encontro semanal entre as mes
dos adolescentes e a equipe operacional uma assistente social, uma psi-

10. SENAC, Programa

cloga e quatro estagirias em Servio Social, Psicologia ou Pedagogia

de Educao para o
Trabalho (Folder); So

realizado com o objetivo de orientar as mes sobre diversos aspectos, co-

Paulo, s.d. Entre os

objetivos do

nhecer a realidade do adolescente em seu meio familiar e dar apoio psico-

programa, vistos
tambm como

lgico s mes, que geralmente so o membro da famlia que sofre mais

de perto as conseqncias do processo vivido pelos filhos.
Procura-se a adeso do adolescente a outras atividades oferecidas
pelos demais projetos da Secretaria Municipal de Assistncia Social,
especialmente ao Programa de Educao para o Trabalho (PET), de-

desafios, est o de
propor uma nova
iniciativa educacional,
diferenciando-se dos
antigos programas
profissionalizantes por
buscar desenvolver
competncias

senvolvido pelo Senac, cujos servios so contratados pela Secretaria

bsicas, qualidades
pessoais e valores

para atendimento tambm aos adolescentes de outros projetos, e no

ticos essenciais na
cultura

apenas aos do Projeto Alerta. Esse o eixo principal de insero numa

contempornea do
trabalho; (...)

atividade pedaggica, no s para os adolescentes do Projeto Alerta,

incentivar a
produtividade, a

mas tambm para os do Projeto Jovem Cidado.

Trata-se de uma metodologia especialmente desenvolvida pelo
Senac e que surgiu a partir da preocupao de preparar jovens de baixa
renda, normalmente excludos das melhores oportunidades profissionais,
para o ingresso e permanncia em segmentos ascendentes do mercado de
trabalho de comrcio e servios10 . O programa consta de duas etapas:
a primeira, chamada Competncias Bsicas, compe-se de um Ncleo
Central, com uma carga horria de 99 horas, que procura estimular a
reflexo sobre as exigncias da organizao atual do trabalho e pretende ser o elemento sinrgico para o posterior desenvolvimento de
sete Oficinas Temticas, com uma carga horria de 171 horas. A etapa
final, chamada Estao de Vivncias, deve ter um mnimo de 30 horas
e funciona como um estgio em empresas. opcional e complementar aos estgios anteriores.
Alm do Programa de Educao para o Trabalho, o Alerta oferece
aos adolescentes aulas de informtica bsica em laboratrio especfico
do Projeto. Pretende-se unificar este laboratrio com o j existente

iniciativa e a
aprendizagem com
autonomia; (...) formar
cidados.

284

para a clientela do Projeto Jovem Cidado, a fim de no discriminar o

adolescente que cumpre medida socioeducativa. Tambm so oferecidos cursos na rea de esportes (um dos adolescentes do Alerta estava
participando de uma competio regional de atletismo no momento
da nossa visita), de idiomas, jud, carat, dana, etc, em escolas e academias da cidade. A prefeitura garante suporte financeiro para essas
atividades por meio da iseno do ISS, que j existia anteriormente,
mas que era concedida na forma de descontos para alunos regulares ou
bolsas para funcionrios das escolas. O governo municipal passou a
exigir a destinao dos benefcios do incentivo para crianas e adolescentes de baixa renda. O trao de inovao, neste caso, a efetivao
de mais um daqueles princpios bvios, bsicos, raramente colocados
em prtica: o dispositivo fiscal j existente passa a ser, de fato, destinado para os seus fins sociais.
O Projeto Alerta oferece ajuda material s famlias, fornecendo
cestas-bsicas para as mais necessitadas, assim como passagens de nibus para que os adolescentes freqentem as atividades na SAS e no
Senac, prestem servios nas entidades que os acolheram, compaream
aos cursos, etc.
O Projeto confere importncia central reintegrao e permanncia na escola, havendo atualmente contatos com os estabelecimentos
de ensino, embora haja resistncia da parte de diretoras e do corpo
docente para a aceitao dos adolescentes ou para um investimento de
maior flego na sua integrao vida escolar. Alguns casos foram diagnosticados como sendo de defasagem da idade em relao srie cursada. Fizeram-se esforos para a obteno de vagas em cursos supletivos, como alternativa para os que abandonaram a escola ou dela foram
excludos por medida disciplinar da direo. Em julho de 1999, a Secretaria Municipal de Educao estava solicitando equipe do Projeto
que convocasse os alunos inscritos para as vagas. Planejava-se ainda
entrar em contato com os chamados Conselheiros de Classe professores que se responsabilizam pela orientao de determinada turma
para que estes fizessem um acompanhamento dos alunos integrantes
do Projeto Alerta, por meio de relatrio.

Trabalhando a auto-estima e
gerando fatores de incluso social

As iniciativas da Secretaria de Assistncia Social de Presidente Prudente, entre elas o Projeto Alerta, tratam com especial ateno o estigma que acompanha as populaes pobres. A trajetria de crimes e infraes legais constitui um dos aspectos mais sensveis desse estigma.
Para enfrentar o problema, os tcnicos da Secretaria procuram elevar
a auto-estima dos adolescentes e facilitar sua reintegrao social, levandoos a ambientes pblicos que eles no costumavam freqentar. Este o
caso do Senac, geralmente freqentado por um pblico de mdia e alta
renda e que passa a receber as turmas do Programa de Educao para o
Trabalho. O esforo para reintegrar os jovens incluiu uma adaptao do
Programa, que exigia, como escolaridade mnima, a 7 srie do ensino
fundamental. No caso da clientela especfica dos projetos da Secretaria, o
Programa reduziu a escolaridade mnima exigida para a 5 srie.
Tambm se destaca nesse esforo a oferta de vagas nos cursos de
idiomas e de esportes, nos quais os adolescentes de baixa renda so
includos nas turmas regulares de alunos, independentemente de serem infratores ou no. A proposta de incluso por essa via explicitada
pela equipe e parece ter atingido o seu objetivo, a julgar pelo depoimento de uma adolescente que participa do Programa de Educao
para o Trabalho e do curso de ingls. A jovem declarou que se sentia
inferiorizada quando ingressou no curso, mas que depois conseguiu
perceber-se como igual ao restante da turma, o que assinala a aceitao que passou a ter junto aos demais alunos. Essa uma conduta que
propicia a incorporao, pelo adolescente, do direito de acesso aos servios da comunidade, com reflexos na recuperao ou at mesmo na
construo de sua auto-estima.
Consta, ainda, entre as aes voltadas para a superao do estigma associado aos jovens infratores, o trabalho realizado junto aos adultos responsveis pelos adolescentes. O objetivo desse trabalho fornecer a eles apoio psicolgico e propiciar uma oportunidade para trocas
de experincias e de conforto mtuo, de modo a amenizar o sentimento de fracasso ou de perda de dignidade que costuma acompanhar o processo. Algumas mes se referem a esse apoio de maneira

285

286

explcita: elas se sentem vontade para falar de um assunto que procuram ocultar em outros ambientes, o que facilita o enfrentamento do
problema e a prpria relao com o filho.

Alocao de recursos e sustentabilidade do Projeto

Recursos dos governos estadual e municipal so as nicas fontes

de sustentao do Projeto. H o projeto de construo de uma casa de
referncia que contaria com instalaes para recreao, convivncia, e
acolhimento de casos especiais. Para isso, ser necessrio financiamento externo, ainda no negociado. As negociaes iniciais com o BNDES
resultaram no financiamento para a implantao dos Centros de Educao para a Cidadania, voltado para toda a clientela carente, alvo tambm dos demais projetos, e no apenas do Alerta. Outras aes de
capacitao e de montagem de um sistema de informao tambm
se incluem entre as que sero financiadas pelo BNDES.
Entre os recursos que sustentam o Projeto, a destinao do incentivo fiscal do ISS e a arrecadao com a faixa azul estacionamento
em rea urbana fazem parte da receita prpria da municipalidade.
Isso propicia certa independncia em relao aos repasses de outras
esferas governamentais. Entretanto, a utilizao desses recursos depende das opes estratgicas do governo municipal que, em virtude
das injunes polticas e da conjuntura fiscal desfavorvel, pode realocar
seus gastos a qualquer momento.
A maior fragilidade do Projeto Alerta est na falta de um
envolvimento mais amplo da sociedade civil e de um enraizamento da
filosofia do Projeto junto opinio pblica municipal e ao corpo tcnico de outros rgos da Prefeitura. Apenas desse modo poderia ser afastado o risco de interrupo do Projeto em gestes futuras. Apesar das
campanhas de esclarecimento realizadas por meio de reunies com
instituies da comunidade, em parceria com o Ministrio Pblico e
Juizado da Infncia e Juventude, a mudana de mentalidade diante da
questo dos jovens infratores parece ainda longe de se consolidar.
A natureza do objeto de interveno do Projeto atos infracionais
cometidos por adolescentes torna-o de iniciativa e responsabilidade

preponderante do poder pblico. A iniciativa deve partir do Judicirio,

embora a atribuio executiva seja da Prefeitura. As parcerias, voluntrias, decorrem de compromisso e de adeso mudana de modelo
que est implcita na proposta do Projeto Alerta. Uma das entidades
parceiras na execuo do Projeto, o Servio de Obras Sociais (SOS),
desenvolve uma iniciativa com adolescentes autores de atos
infracionais, mas que no esto em cumprimento de medida
socioeducativa.
Entidade de origem filantrpica, o SOS mantido por doaes de
empresrios e de outros cidados de Presidente Prudente, bem como por
verbas do governo municipal. Esse parece um exemplo de adeso ao novo
modelo, se comparado forma anterior de atuao: os adolescentes eram
postos a trabalhar para uma empresa privada, como embaladores de produtos de festa, e recebiam remunerao aviltante. Pronunciada pela Procuradoria do Trabalho por denncia do Conselho Municipal de Direitos
da Criana e do Adolescente, a entidade teve que ajustar sua forma de
atuao nova poltica municipal para a questo. Atualmente, a entidade
incorpora s suas aes os princpios de educao e insero social dos
jovens que atende (inclundo os adolescentes dos Projetos Alerta e Jovem
Cidado), oferecendo as atividades ligadas ao Programa de Educao para
o Trabalho, curso de ingls, iniciao artstica e esportiva, integrao de
grupos, entre outras. As refeies so feitas na prpria instituio e foi
possvel observar o envolvimento dos adolescentes na sua rotina de funcionamento, com familiaridade e espontaneidade. A atual direo da entidade mostra entusiasmo com os resultados da nova linha de atuao.

A equipe, a metodologia de trabalho,

os nveis de participao

A metodologia de trabalho da equipe, predominantemente do sexo

feminino (um tcnico se juntou ao grupo h pouco tempo), centra-se
na ateno sociopsicolgica aos adolescentes e s suas famlias, prevista na concepo inicial do Projeto. H reunies semanais da equipe,
em que so discutidas as questes gerais, bem como as formas de andamento do trabalho, ajustes necessrios, etc. A superviso quinzenal

287

288

do grupo por uma psicloga e por um psicanalista tambm faz parte da

metodologia de trabalho e nesse momento que acontece a anlise
dos casos em pauta. Desse modo, configura-se uma preocupao com
a formao permanente dos profissionais envolvidos, que tambm participam dos treinamentos oferecidos pela Febem.
Existe ainda uma preocupao constante com a avaliao do trabalho, por meio das reunies semanais, e com o levantamento de dados sobre a clientela. Mas ainda escassa a informao sobre os egressos, aps o cumprimento das medidas socioeducativas.
A participao mais um dos aspectos frgeis do Projeto, dada a
dificuldade de obter adeso de entidades civis que estejam dispostas a
assumir parcerias ou trabalho voluntrio para beneficiar autores de atos
infracionais. O crculo vicioso da pobreza atua com fora significativa
mesmo quando as polticas se inclinam para a mudana de modelo e
de rumos. As resistncias a vencer so ainda maiores do que quando a
pobreza no se faz acompanhar pela prtica de atos infracionais.
A equipe pretende incentivar a participao no Projeto da Central de
Voluntrios em Ao de Presidente Prudente, organizao que funciona nos
moldes do Centro de Voluntariado estadual. O objetivo a formao de
orientadores para acompanhar os adolescentes em liberdade assistida. O
financiamento obtido junto ao BNDES contempla um projeto de
capacitao de todos os atores envolvidos com a problemtica da criana e
do adolescente no municpio. Os responsveis pelo Projeto trabalham ainda com a perspectiva de ampliao do nmero de entidades cadastradas
para a prestao de servio comunidade, o que tambm depende de um
trabalho permanente de sensibilizao. Tudo isso faz com que o sucesso
do Projeto esteja muito ligado atuao e ao compromisso da equipe,
apesar do estreito relacionamento com o Conselho Municipal de Direitos
da Criana e do Adolescente, que um rgo representativo da comunidade e que d apoio irrestrito iniciativa.
Outro ponto de sustentao em termos do envolvimento de outras
entidades o comprometimento do Ministrio Pblico com os princpios
do ECA e com a implementao efetiva de aes que imprimam o carter
socioeducativo preconizado pelo Estatuto. Nesse sentido, o Ministrio
Pblico tem patrocinado e participado, na pessoa do promotor, juntamen-

te com a equipe da Secretaria de Assistncia Social, de eventos como

seminrios, reunies e conferncias. Tais eventos tm por finalidade obter
a adeso da comunidade ao Projeto Alerta, no s para o acolhimento dos
adolescentes que devero prestar servios, como tambm para sua incluso em atividades educativas, de esporte e lazer. Outra iniciativa que partiu do Ministrio Pblico foi a concepo de um sistema informatizado
de dados sobre os adolescentes autores de atos infracionais, em fase de
implantao com os recursos conseguidos junto BNDES. O banco de dados dever ser integrado e permitir o acompanhamento das aes desenvolvidas por todas as entidades envolvidas com os adolescentes atendidos pelos projetos da Secretaria de Assistncia Social, a includos os
rgos do Judicirio. Segundo informaes da equipe de assistncia social
judiciria, o mesmo adolescente pode constar de mais de um processo em
tramitao no Frum, s vezes como vtima, por denncia do Conselho
Tutelar, s vezes como autor de outros atos infracionais. A unificao dos
autos no sistema informatizado permitir melhorar a orientao sobre as
medidas a serem tomadas.
No tocante reao do pblico beneficirio, possivel notar entusiasmo com as atividades desenvolvidas, inclusive por parte das mes,
que relataram mudanas de comportamento dos filhos aps o ingresso no Projeto Alerta.

Obstculos e estmulos: um balano

Em dois anos e meio de funcionamento, o Projeto Alerta contabilizou

resultados positivos em relao s metas propostas, garantia dos recursos financeiros e a uma ampliao paulatina do apoio da sociedade local, reforado pelos prmios j obtidos. Mas a ampla adeso da comunidade ainda fundamental para garantir a continuidade do Projeto e
preservar suas caractersticas. So as vrias frentes de atuao acima
descritas inclusive a formao da equipe, o envolvimento dos rgos
participantes com a filosofia do Projeto e a busca de maior participao
que garantem a realizao dos objetivos e metas propostos. A transparncia na gesto dos recursos, atestada pela constante divulgao de
informaes sobre os resultados obtidos e sobre a execuo orament-

289

290

ria, permite que se comprove a eficincia e a eficcia da iniciativa.

Devido ao pouco tempo de existncia do Projeto, ainda prematuro
avaliar se este atingiu seu objetivo principal: interromper a trajetria que
os adolescentes vinham seguindo e desvi-los da prtica de infraes penais. H indcios, entretanto, de que a mudana de modelo e a prevalncia
da linha pedaggica de reinsero social do autor das infraes reflete-se
positivamente no comportamento dos alunos. So poucos os casos de evaso e o nvel de participao nas atividades pedaggicas chega a 63% dos
beneficirios do Projeto. Na Santa Casa e na Casa de Passagem (abrigo
para migrantes mantido pela Secretaria de Assistncia Social) as pessoas
que supervisionam a prestao de servios comunidade tambm falam
de um comportamento cooperativo e do bom relacionamento com os adolescentes. Bastante significativo a esse respeito foi o depoimento de duas
mes. Meu filho outra pessoa, disse uma delas. Outra lembrou a reao de uma filha, que se entusiasmou com a mudana no comportamento
do irmo, participante do Projeto Alerta: Que coisa mais linda! Se eu
puder falar na TV sobre o Projeto, eu falo.
Embora tenha sido registrado apenas um caso de reincidncia at
agora, uma informao mais precisa s ser possvel com o funcionamento do sistema de informao em implantao. Tambm seria desejvel uma forma de acompanhamento dos egressos do Projeto, aps
o cumprimento da medida, principalmente no caso dos que no permanecem em outros programas da Secretaria.
Em relao s prticas anteriores que se podem observar mudanas mais visveis. O Projeto Alerta e os demais programas de atendimento ao adolescente executados pela Secretaria de Assistncia Social
podem demonstrar comunidade uma nova forma de lidar com a questo do adolescente infrator.
A transformao radical do modelo anteriormente praticado no Servio de Obras Sociais e o fato de a sua direo ter aderido filosofia educativa
do Projeto Alerta indicam uma incorporao importante linha de atuao adotada. Note-se que tal incorporao ocorreu apesar de a clientela do
SOS no estar em cumprimento de medida socioeducativa.
Alm disso, o Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do
Adolescente questionou junto Procuradoria do Trabalho a forma de

funcionamento da Guarda Mirim, que foi intimada a reorientar sua

291

atuao. A Guarda Mirim aloca mo-de-obra juvenil para empresas e

anteriormente tambm recebia adolescentes para prestao de servios comunidade, mas no tinha nenhum projeto pedaggico. O rgo cobrava um percentual mensal sobre o salrio dos adolescentes, o
que caracterizava explorao do trabalho juvenil. Atuando h vrios

11 Alguns detalhes,

anos na cidade, contava com a simpatia das prprias famlias dos ado-

como o espao fsico

da Secretaria, que

lescentes, ansiosas por v-los ocupados.

tambm o local de
atendimento dos

Esses casos ilustram o embate, que acontece no apenas dentro da

Febem, entre as linhas pedaggicas de que fala o padre Jlio Lancelotti.
Em Presidente Prudente, o cenrio tambm reflete o enraizamento de
uma cultura repressiva, ao mesmo tempo em que ocorrem mudana
de valores e adoo de prticas coerentes com os princpios do ECA.
O trabalho pedaggico do Projeto Alerta, como de resto das demais

adolescentes e das
mes, explicitam essa
inteno. O local
bem cuidado, com as
paredes pintadas em
cores discretas, mas
alegres; o mobilirio,
a decorao com
quadros e vasos,
tapetes nas salas de

aes que integram o Programa de Atendimento Criana e ao Adoles-

reunio, tudo traduz a

idia de que o pblico

cente em Presidente Prudente, no se restringe ao direta com o ado-

de baixa renda no
tem que ser atendido

lescente, mas abrange tambm a mudana de comportamento dos agen-

necessariamente em
locais de aparncia

tes envolvidos no processo. Ainda que no houvesse a inteno explci-

ruim e mal cuidados.

ta, essa uma decorrncia do novo modelo.11 As declaraes da equipe

enfatizam tal aspecto. Premiaes como a da Fundao Abrinq (prmio
Prefeito Criana) e a do Programa Gesto Pblica e Cidadania, somadas repercusso que estas causam fora dos limites do municpio, tm
importante efeito para uma mudana de mentalidade, pois imprimem
uma valorao indita nova abordagem. E podem preparar terreno
para a implantao, j prevista, de uma unidade de internao da Febem
no municpio, dentro da poltica j anunciada pelo governo de So Paulo, de descentralizao e interiorizao das unidades de internao. Isso
pode significar tambm mudana de modelo pedaggico para a abordagem dos internos.
Finalizando, importante ressaltar a importncia desse tipo de
iniciativa, conforme indicada pelo prprio nome do Projeto: um alerta
para o momento extremamente delicado e crucial na vida do adolescente em cumprimento de medida socioeducativa. um limiar em
que o modo de abordagem pode significar a integrao social ou o
impulso final para a marginalidade.

Fundo Municipal de Aval

POO VERDE (SE)

Eduardo de Lima Caldas1

As coisas esto no mundo
S que eu preciso aprender
(Paulinho da Viola)

Introduo

Poo Verde, municpio do serto sergipano, inserido numa regio

conhecida como polgono da seca, est localizado na divisa com a
Bahia, a 150 Km de Aracaju. Atualmente possui 17.666 habitantes,
dos quais 9.817 esto na zona rural (Contagem Populacional, Fundao IBGE, 1996).
As atividades econmicas predominantes em Poo Verde so a agricultura e a pecuria. Destacam-se o cultivo do feijo, milho, mandioca
e algodo. Na pecuria, predomina a criao de gado de corte. Trata-se
de uma regio pobre, na qual grande parte da agricultura de subsistncia, e o gado invariavelmente utilizado como moeda para aquisio de poucos utenslios domsticos e de alimento nos perodos de
seca mais intensa.
Segundo o Censo Agropecurio de 1996, do IBGE, Poo Verde possui 1.755 estabelecimentos com menos de 10 hectares, o que representa

1. Economista, psgraduando do Curso

de Mestrado em
Administrao
Pblica e Governo
da EAESP/FGV.

294

70,5% dos estabelecimentos totais. Entretanto, os 726 estabelecimentos

rurais com rea entre 10 e 200 hectares representam 69,9% da rea agrcola do municpio. Observa-se, portanto, uma concentrao relativamente
grande de terra, apesar do predomnio da pequena propriedade.
Outro dado relacionado estrutura fundiria do municpio mostra que, das aproximadamente 6.000 propriedades urbanas e rurais
existentes no municpio, apenas 560 so registradas no Cartrio de
Registro Imobilirio.

O Fundo de Aval e seus objetivos

O Fundo Municipal de Aval uma iniciativa da Prefeitura de Poo

Verde, instituda por meio de Lei aprovada pela Cmara Municipal em
maro de 1997. Segundo a Lei, o Fundo tem por objetivo alavancar o
desenvolvimento econmico e social do municpio, mediante a execuo de programas de financiamento aos setores produtivos, em consonncia com o Plano Municipal de Desenvolvimento Rural PMDR.
As decises referentes ao Plano cabem ao Conselho Municipal de
Desenvolvimento Rural (CMDR) e sua execuo est a cargo da prpria prefeitura, em parceria com diversas instituies, dentre as quais
o Ministrio da Agricultura por meio do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) ; o Banco do Brasil e a
Empresa de Desenvolvimento Agropecurio de Sergipe (Emdagro).
Nos anos de 1995 e 1996 no houve financiamento para o setor
agrcola no municpio. Com a criao do Pronaf, em 1996, surgiu a
idia de se criar o Fundo de Aval para que, junto ao Banco do Brasil,
fosse viabilizado o financiamento da produo. O Fundo um programa de democratizao do crdito por meio da diviso do risco do emprstimo entre o produtor, o Fundo e o Banco do Brasil.
O Fundo de Aval busca potencializar a vocao econmica do
municpio. Alm da promoo do desenvolvimento econmico e social de Poo Verde, o Fundo de Aval ainda importante para o fortalecimento do associativismo. Para obter a concesso de crdito, o produtor
rural deve se organizar em grupos de at 10 pessoas. Quando no h
criao e fortalecimento de associaes tende a ocorrer, pelo menos, a

emergncia de novas lideranas, o que contribui para o enfraquecimento do paternalismo tradicional. Tais lideranas tornam-se responsveis pelos grupos de aval.
Alm desses objetivos mais gerais, o Fundo tem ainda objetivos
especficos, dentre os quais se destacam:

Cobertura de operaes de crdito garantidas pela concesso

de aval do Fundo Municipal, junto s instituies financeiras (definiu-se como meta a obteno de crdito junto s instituies financeiras para dois mil produtores at o ano 2000);

Fomento de atividades produtivas de mini e pequenos produtores;

Incentivo dinamizao e diversificao de atividades econmicas.

Parcerias e atores envolvidos

Dentre os parceiros do Fundo Municipal de Aval, destaca-se o

Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural (CMDR), responsvel pela definio de objetivos e metas municipais em termos de desenvolvimento econmico e social. O CMDR um rgo paritrio
que conta com a participao da sociedade civil organizada e do poder
pblico municipal e estadual. Possui no apenas funes consultivas,
mas principalmente deliberativas.
Ao definir o Plano Municipal de Desenvolvimento Rural, o Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural estabeleceu oito programas a serem desenvolvidos para atingir o objetivo de fortalecer a economia local por meio da gerao de renda e emprego. Os programas
so os seguintes: Programa de Desenvolvimento Agroindustrial; Programa de Apoio Explorao de Culturas de Subsistncia; Programa
de Fortalecimento da Pecuria; Programa de Fortalecimento da InfraEstrutura Hdrica, por meio da ampliao de barragens comunitrias,
perfurao de poos artesianos e construo de cisternas; Programa de
Preservao do Meio Ambiente; Programa de Fortalecimento da Estrutura de Apoio Agropecuria; Programa de Apoio Pequena Indstria e Programa de Apoio Infra-Estrutura Bsica.
O Fundo de Aval tornou-se fundamental para o desenvolvimento
de muitos dos programas definidos no Plano Municipal de Desenvol-

295

296

vimento Rural. Com relao especificamente ao Fundo, o Conselho

Municipal de Desenvolvimento Rural, possui as seguintes funes:

Estabelecer prioridades para aplicao dos recursos;

Analisar e enquadrar os projetos no Plano Municipal de Desen2. Ao todo, o municpio
de Poo Verde
conseguiu R$
190.000,00, em 1997,
por meio da linha de
financiamento de infraestrutura do Pronaf.
Assim foi possvel
financiar uma
agroindstria
comunitria para o
processamento de
farinha de mandioca,
uma unidade de
beneficiamento de
milho, uma unidade
produtora e refinadora
de calcrio e uma

volvimento Rural (PMDR);

Acompanhar e avaliar os projetos avalizados, objetivando comprovar a gerao de renda e emprego;

Avaliar os resultados obtidos;

Fiscalizar os projetos, garantindo a correta utilizao dos recursos avalizados;

Movimentar a conta de depsito do Fundo Municipal de Aval,

bem como a concesso de aval;

Elaborar o regimento interno para funcionamento do prprio

Conselho;

padaria comunitria. A
linha de financiamento

Aprovar os balancetes mensais e os balanos anuais do Fundo

tambm possibilitou
recuperar 16

Municipal de Aval, bem como fiscalizar a execuo orament-

quilmetros de
estradas vicinais,
recuperar um galpo e
adquirir equipamento
para produo de
cermica, construir e
equipar uma
tecelagem comunitria.
Essas obras e projetos
beneficiaram
diretamente 927
famlias.

ria e a aplicao dos recursos.

Outro parceiro importante para o desenvolvimento do Fundo de
Aval o Ministrio da Agricultura, por meio do Pronaf que, alis, possui linhas de financiamento para vrios dos programas estabelecidos
no Plano Municipal de Desenvolvimento Rural.
O Pronaf possui quatro grandes linhas de ao: a) negociao de
polticas pblicas adequadas agricultura familiar mediante atendimento por rgos governamentais; b) financiamento de infra-estrutura e servios nos municpios2 ; c) financiamento da produo do agricultor familiar (crdito rural) e d) capacitao e profissionalizao de
agricultores familiares.
Os oito programas do Plano Municipal de Desenvolvimento Rural de Poo Verde esto, de certa forma, relacionados com as quatro
linhas de ao do PRONAF. Mais especificamente, o Fundo de Aval
est diretamente ligado linha de financiamento da produo do
agricultor familiar.
O Banco do Brasil, agente financeiro do projeto, responsvel pela
liberao dos recursos para os participantes do Fundo Municipal de
Aval. Trata-se, de fato, de uma parceria: em 1996, um ano antes da

implementao do Fundo de Aval, a agncia do Banco do Brasil de

Poo Verde estava prestes a fechar, pois havia realizado apenas 29 contratos de financiamento e tinha pouca movimentao financeira. Neste sentido, portanto, o Banco do Brasil tambm foi beneficiado pelo
Fundo Municipal de Aval.
A Emdagro responsvel pela prestao de assistncia tcnica aos
agricultores beneficirios do Fundo Municipal de Aval.
Outro ator importante o Sindicato dos Trabalhadores Rurais de
Poo Verde, que alm de compor o Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural, tambm responsvel pelo fornecimento da Declarao de Aptido, documento necessrio obteno do crdito. O documento fornecido gratuitamente e comprova que o produtor tem condies de obter o crdito e que o dinheiro ser investido na produo.

Beneficirios do programa

Os beneficirios diretos da concesso de aval pelo Fundo Municipal de Aval so os micro e pequenos produtores que desenvolvam
atividades produtivas no setor agropecurio (artigo 5 da Lei 209/97,
que institui o Fundo Municipal de Aval). De acordo com essa definio legal, qualquer indivduo que produza ou beneficie produtos
agropecurios pode recorrer ao Fundo de Aval.
importante observar que o programa no beneficia apenas o proprietrio, mesmo porque h um srio problema em termos de regularizao fundiria no municpio. O programa beneficia tambm parceiros, posseiros e arrendatrios.
Por outro lado, entretanto, at hoje o Fundo Municipal s concedeu aval para produtores rurais com as precondies definidas pelo
Pronaf. Assim, o produtor rural avalizado pelo Fundo de Aval de Poo
Verde, alm de ser pequeno ou micro produtor que desenvolve atividade produtiva no setor agrcola, tambm deve:

Utilizar mo-de-obra familiar podendo ter at dois empregados

permanentes, em carter complementar, e eventualmente contar com
a ajuda de terceiros quando a natureza sazonal da atividade exigir;

Possuir, no mnimo, 80% da renda bruta familiar originria da

297

298

explorao agropecuria, pesca ou extrativismo;

Residir na propriedade ou em aglomerado urbano prximo;

No incio, o Programa atendia um beneficirio por famlia, com
rea mxima de trs hectares cultivados. A partir do segundo ano, passou a atender individualmente cada membro da famlia, desde que
estivesse enquadrado nos requisitos do Pronaf. A rea a ser cultivada
passou para 5,5 hectares por pessoa, ou seja, uma famlia com cinco
membros pode contratar at 27,5 hectares.

Funcionamento

Todo o processo de solicitao de crdito se inicia com a solicitao de uma carta de aptido do agricultor familiar junto ao Sindicato
de Trabalhadores Rurais ou Emdagro. Uma vez emitida a carta, o
trabalhador organiza um grupo de at 10 membros e submete seu nome
aprovao do Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural, responsvel pelo Fundo Municipal de Aval. Em seguida, esse trabalhador
rural preenche um cadastro simplificado no Banco do Brasil que, por
sua vez, verifica junto ao Servio de Proteo ao Crdito (SPC) e outros rgos se os solicitantes esto, de fato, aptos a receber o crdito
solicitado. Em seguida, num processo muito rpido, os crditos so
concedidos pelo Banco do Brasil. A rapidez do processo importante
para que no se percam os prazos do calendrio agrcola.
Os crditos so individuais e o aval solidrio. As regras so simples: uma vez concedido o crdito, cada indivduo beneficiado deposita 25% do emprstimo em conta poupana individual; o municpio
garante, a partir do Fundo Municipal de Aval, o depsito de outros
25% do valor do emprstimo numa conta vinculada operao. Com
isso, de cada R$ 1.000,00 emprestados, o Banco do Brasil tem garantia
real de R$ 500,00. O fato de haver poucas exigncias para a concesso
do emprstimo (exige-se apenas a carta de aptido simplificada, emitida pelo Sindicato de Trabalhadores Rurais ou pela Emdagro), possibilita ampliar o nmero de pessoas beneficiadas.
Os limites de concesso de crdito variam. Para solicitantes de
primeira viagem, o valor mximo de R$ 879,30 e a rea mxima que

lhes permitido plantar corresponde a 3 hectares. Para os demais

solicitantes, o valor e a rea mxima so, respectivamente, R$ 1.465,50
e 5,5 hectares.
A liberao de recursos ocorre em trs parcelas. A primeira, no
valor de metade do emprstimo, o produtor recebe j no momento de
concesso do crdito. A liberao da segunda parcela, no valor de 30%
do emprstimo, depende da apresentao de um laudo tcnico emitido pela Emdagro e ocorre aps a germinao, um ms depois da primeira parcela. O restante do dinheiro (20%) sai no perodo da colheita, cerca de dois meses aps a concesso do crdito.
Para quem solicita emprstimo pela primeira vez, o pagamento
parcelado em duas prestaes, sendo que a primeira vence 90 dias
depois da colheita, e a segunda, 30 dias aps a primeira prestao. Os
demais solicitantes devem pagar o emprstimo de uma vez, 90 dias
aps a colheita. A taxa de juro total de 5,75%, ou seja, 1,88% ao ms.
A criao do Pronaf Especial, nova modalidade de financiamento
lanada posteriormente pelo Ministrio da Agricultura, permitiu melhorar ainda mais as condies de emprstimo aos agricultores de Poo
Verde. Ao quitar sua dvida em parcela nica, o produtor passou a
receber um desconto fixo de R$ 200,00.
A ttulo de exemplo, imaginemos um trabalhador rural que tenha
solicitado R$ 1.500,00. Aps 90 dias, ele dever pagar R$ 1.586,25.
Entretanto, ele deixou 25% dos R$ 1.500,00 (R$ 375,00) na poupana,
a uma taxa aproximada de 1% ao ms. Portanto, ao final de 90 dias, o
saldo na conta poupana ser de R$ 386,36. Neste caso o solicitante
devolver R$ 1.586,25 menos o desconto (R$ 200,00), contando com
a poupana (R$ 386,36).
Outrora impossibilitado de plantar por falta de financiamento, o
produtor agora obtm um lucro significativo mesmo se comercializar
o feijo pelo preo mnimo. Para verificar como isso acontece, podemos considerar, por exemplo, o preo mnimo da saca de feijo e a
produtividade mdia dos agricultores de Poo Verde na safra anterior
preparao deste relatrio. Seno vejamos: naquela safra a produtividade mdia foi de 13 sacas/ha e o preo mnimo de R$ 50,00/saca.
Como o emprstimo de R$ 1.500,00 possibilitava o plantio em aproxi-

299

300

madamente seis hectares, o produtor obteve lucro bruto de cerca de

R$ 3.900,00, ou lucro lquido de R$ 2.900,00 por safra3 .
Para o Banco do Brasil, essa forma de financiar a produo representa uma transao segura, j que o solicitante de crdito tem cober-

3. Pagamento do
emprstimo:

tura do Seguro Pro Agro obrigatrio, que cobre 70% da frustrao da

R$ 1.586,25 - R$ 386,36
- R$ 200,00 =

safra em decorrncia de mudana climtica, no primeiro ano de em-

R$ 999,89.
Lucro bruto: 13 x

prstimo. O seguro no cobre frustrao provocada por problemas no

R$ 50,00 x 6 =
R$ 3.900,00

plantio. por isso, inclusive, que a segunda parcela do emprstimo s

Lucro lquido:
R$ 3.900,00 R$ 999,89
= R$ 2.900,11

liberada aps a emisso do laudo tcnico pela Emdagro. Em caso de

frustrao da safra por esse motivo, os 30% restantes so cobertos pela
poupana do solicitante.
QUADRO 1

Processo de Concesso do Crdito

Procedimento
Declarao de Aptido
para solicitao do Crdito
Preenchimento de
Cadastro Simplificado
Montagem de Grupo
Solidrio

Parceiro Responsvel
Emdagro e/ou Sindicato
dos Trabalhadores Rurais
Tcnico da Emdagro
preenche o cadastro
para o solicitante
Orientao do Fundo de
Aval / Conselho Municipal
de Desenvolvimento Rural /
Banco do Brasil

Pesquisa junto ao Servio de Banco do Brasil

Proteo ao Crdito (SPC)

Concesso do Crdito

Banco do Brasil

Inovaes/Resultados
Simplificao do processo de
concesso dos emprstimos
Na falta de documentao
pessoal, o solicitante
encaminhado para obt-la
Amplia-se o nmero de
possveis beneficirios,
devido dispensa do
avalista com garantia de
bens reais
Antes que o Banco faa a
verificao junto ao SPC, os
que possuem alguma dvida
pendente se excluem do
grupo de aval
Aumento da renda e do
emprego

Composio do Fundo e repartio do risco

O Fundo Municipal de Aval composto por receitas oramentrias da

Secretaria Municipal de Agricultura e Recursos Hdricos, at o limite de
30%; receitas oramentrias da Secretaria Municipal de Desenvolvimento
Comunitrio e Ao Social, at o limite de 14%; quaisquer doaes de
entidades pblicas e privadas que desejem participar de programas de
reduo de disparidades sociais; rendimentos gerados por aplicaes financeiras dos recursos disponveis; retorno dos financiamentos avalizados
e pagos pelo Fundo; e contribuies efetuadas pelo beneficirio do Fundo.

Os recursos do Fundo Municipal de Aval devem, por lei, represen-

301

tar 50% do valor total financiado aos tomadores de crdito. Numa

situao ideal, esses recursos deveriam servir apenas de garantia e, em
caso de inadimplncia, o valor da dvida seria cotizado entre os membros do grupo, sem que houvesse a necessidade de retirar recursos do
Fundo Municipal de Aval. Assim, o aval solidrio acaba diminuindo as
despesas do Fundo Municipal com a inadimplncia, graas s relaes
de dependncia e favor que se estabelecem entre os membros de cada
grupo. Nos ltimos dois anos o Programa gastou, na mdia, R$
45.000,00 para cobrir a inadimplncia4 .
Para entender como isso acontece, basta imaginar, por exemplo,
um grupo de 10 produtores, no qual cada um tenha solicitado a importncia de R$ 1.500,00. Se um deles deixar de saldar sua dvida, de
R$ 1.586,25, haver um saldo devedor de R$ 1.199,89, j subtrado o
dinheiro retido na poupana (R$ 375,00 mais juros). Em vez de pagar

4. Alm disso, teve

despesas administrativas

essa dvida com recursos do Fundo de Aval, pode-se negociar o paga-

de R$ 15.000,00 anuais.

mento com os avalistas solidrios (os outros nove membros do grupo),

o que representaria a importncia de R$ 133,32 para cada um.

Resultados

Dentre os resultados observados, destacam-se a reduo do xodo

rural, a gerao de aproximadamente 1000 empregos diretos e o aumento da produo, que elevou a arrecadao do ICMS de R$ 400
mil, em 1997, para R$ 520 mil, em 1998).
Nos perodos de estiagem, o Programa tambm mostra-se um instrumento fundamental para combater a fome. Muitas famlias que, na
poca da seca, alimentavam-se de palma (uma espcie de cacto), agora
possuem um estoque anual de feijo. Assim, alm da renda proveniente
da venda do excedente da produo, h tambm um estoque mnimo
que, na pior das hipteses, garante a subsistncia das famlias.
Outro resultado importante, talvez o principal deles, seja a democratizao do crdito. Em decorrncia da falta de escritura por parte
da maioria dos trabalhadores rurais, estes estavam impossibilitados de
solicitar crdito, inclusive junto ao Pronaf.

302

Apesar do esforo por parte dos responsveis pelo Programa para

criar associaes e cooperativas, at o momento existem apenas sete associaes de desenvolvimento comunitrio formalizadas e quatro em
fase de formalizao. Mesmo assim, a formao de grupos de aval evita
que os produtores rurais tornem-se presa de agiotas ou fiquem dependentes de senhores de terra. Em vez de se vincularem a uma nica
liderana, numa relao paternalista ou clientelista, dispem agora de
um nmero muito maior de lideranas (os responsveis pelos grupos
de aval), numa relao baseada na solidariedade. Dessa forma, o crdito
passa a ser garantido como direito, e no como favor ou esmola.
Para a agncia local do Banco do Brasil, o impacto positivo da parceria com a prefeitura pode ser medido pela evoluo do nmero de
contratos de financiamento fechados com os agricultores, conforme se
verifica na tabela abaixo:
QUADRO 2

Contratos de concesso de emprstimo

Ano
Total
Variao (%)
FONTE: BANCO DO BRASIL.

1996
29
-

1997
680
2.250,00

1998
792
16,47

1999*
1.366
72,47

*AT 30/03/99.

Perspectivas

Para enfrentar os problemas socioeconmicos do municpio, esto em

desenvolvimento programas paralelos ao Fundo de Aval, dentre os quais:
Refinadora de cal;
Ncleos comunitrios de tecelagem;
Agroindstria comunitria para processamento de farinha de
mandioca;
Plano para aproveitamento mltiplo dos recursos naturais, guas
subterrneas e solo, com a escavao de poos artesianos. Como
o custo da abertura de poos artesianos relativamente caro e
no h estmulo para que as pessoas ajudem a financiar esse investimento, pretende-se criar uma Escola Agrcola, com implantao de um projeto piloto de irrigao. Alm de suas funes

naturais, a escola tambm serviria para mostrar a importncia

dos poos artesianos como investimento particular;

Programa de Regularizao Fundiria rural e urbana. Conforme

foi mencionado no incio deste artigo, o municpio de Poo Verde
possui aproximadamente seis mil propriedades rurais e urbanas,
das quais apenas 560 possuem registro no Cartrio de Registro de
Imveis. Deve-se destacar que a Comarca de Poo Verde existe desde 1988. At ento, os imveis eram registrados no Cartrio da
Comarca de Simo Dias, municpio vizinho. Apesar disso, a possibilidade de que mais de cinco mil propriedades estejam registradas
na antiga Comarca muito baixa. O Programa deve conceder ttulos de propriedade para diversos produtores que, sem dispor de um
documento legal, ocupam a terra h muitos anos;

Programa de Garantia de Renda Mnima, com forte impacto

sobre a reduo da pobreza.
H possibilidade de que os trs primeiros itens sejam financiados
com recursos do Fundo de Aval, ampliando o escopo dessa iniciativa,
que at agora financiou nica e exclusivamente produtores rurais.
No que diz respeito comercializao, estuda-se a possibilidade
de negociar a produo do feijo principalmente por meio de leiles
eletrnicos, o que garantiria preos superiores ao preo mdio atual.

Concluso

A idia do Fundo Municipal de Aval muito simples, mas at esse

momento ningum havia implementado algo semelhante. H inmeras idias sobre Banco do Povo ou Crdito Produtivo Popular, mas no
havia algo que potencializasse uma programa j existente, como o Fundo de Aval faz com o Pronaf. Este programa financia o pequeno produtor rural, mas exige garantias reais e, por isso, muitos produtores
ficam impossibilitados de conseguir crdito e financiar sua lavoura. O
Fundo Municipal de Aval surgiu para preencher essa lacuna por meio
de um fundo pblico.

303

304

Outro aspecto importante a ser salientado o das parcerias: o Fundo

Municipal de Aval viabilizou o funcionamento da agncia local do Banco
do Brasil, que estava prestes a fechar, e utilizou a disponibilidade tcnica
oferecida pela Emdagro, empresa do governo do Estado. Dentre outras
atividades, a Emdagro oferece apoio tcnico aos agricultores.
Alm desses aspectos, o Fundo Municipal de Aval tambm se preocupou com a comercializao do produto financiado, o que no ocorre com
diversas experincias de microcrdito espalhadas pelo Pas. Trata-se de escoar a mercadoria produzida, garantindo renda s famlias produtoras.
Diversos outros programas para melhorar a qualidade de vida do homem do campo surgiram em torno do Fundo Municipal de Aval, multiplicando os resultados dessa idia simples. Justamente por sua simplicidade,
ela pode ser implementada em qualquer municpio brasileiro.