Atos administrativos Aula 03

Atos administrativos so declaraes humanas (e no meros fenmenos da

natureza), unilaterais (as bilaterais constituem contratos), expedidas pela
administrao pblica ou por particular no exerccio de suas prerrogativas,
com o fim imediato de produzir efeitos jurdicos determinados, em
conformidade com o interesse pblico, sob regime de direito pblico e
sujeitas a controle.
Os elementos do ato administrativo so: COMFIFORMOOB = Competncia,
finalidade, forma, motivo e objeto.
A competncia pode ser objeto de delegao e avocao. A delegao um
instrumento de descentralizao administrativa (art. 11 do Decreto-lei n
200/67) e no importa em transferncia de competncia, tanto que a
autoridade delegante pode avocar a competncia delegada a qualquer
momento (art. 2, pargrafo nico, do Decreto n 83.937/79).
A Lei n 9.784/99 probe a delegao da competncia:

de editar atos normativos;

de decidir recursos administrativos; e
das matrias de competncia exclusiva do rgo ou autoridade.

Importante lembrar que:

I- o ato de delegar pressupe a autoridade para subdelegar;
II- pode haver delegao de competncias a rgos no subordinados;
III- a delegao pode ser parcial;
IV- ela deve ser feita por prazo determinado;
V- a autoridade delegante pode permanecer com o poder de exercer a
competncia de forma conjunta com a delegatria.
A forma pode ser verificada em sentido estrito (exteriorizao do ato, ou
seja, o modo pelo qual a declarao se apresenta) e em sentido amplo
(todas as formalidades que devem ser observadas durante o processo de
formao da vontade da Administrao, e at os requisitos concernentes
publicidade do ato). A regra, estabelecida no art. 22 da Lei n. 9.784/99, o
informalismo do ato administrativo.
O objeto o contedo material, o que o ato realiza, a resposta s
seguintes perguntas: O que o ato?, Para que serve o ato?. O objeto deve
ser lcito, certo e moral. Objeto e contedo so utilizados pela maioria dos
doutrinadores como expresses sinnimas.
A finalidade, por sua vez, pode ser analisada sob duas acepes:
Em sentido estrito, a finalidade o resultado especfico que o agente quer
alcanar com a prtica do ato, o efeito que ele deseja produzir ao praticar
o ato;
Em sentido amplo, a finalidade se confunde com o interesse pblico,
qualquer que seja o resultado esperado pelo sujeito, a finalidade dele a
consecuo do interesse pblico.
Com relao aos vcios na finalidade e no sujeito, temos:

Desvio de poder (ou desvio de finalidade) vcio na

finalidade
Abuso de poder:
Excesso de poder vcio na competncia
O motivo outro elemento do ato administrativo e pode ser definido como
a causa imediata do ato administrativo, a situao de fato (ocorrida no
mundo emprico) e de direito (previso legal ou o princpio) que determina a
prtica do ato.
Apresentamos o seguinte quadro para a distino dos conceitos que se
relacionam:
Motivo

Mvel

Motivao

Causa imediata dos Inteno do agente ao

atos
administrativos praticar o ato.
ocorrida no mundo dos
fatos.

Justificativa formalizada
pelo agente para a
prtica do ato.

No estudo do motivo, vimos tambm a teoria dos motivos

determinantes, segundo a qual, a validade do ato se vincula aos motivos
fticos e legais indicados como seu fundamento. Os motivos enunciados
pelo agente aderem ao ato e a sua ocorrncia deve ser provada e deve ser
suficiente para justific-lo. Caso contrrio, o ato ser invlido.
Os atributos do ato administrativo so o PAI .
Presuno de legitimidade (juris tantum), Autoexecutoriedade e
Imperatividade (poder extroverso). Nem todo ato administrativo tem
imperatividade. O ato administrativo, uma vez publicado, ter vigncia e
dever ser cumprido, ainda que esteja eivado de vcios, at enquanto no
for decretada a invalidade do ato pela Administrao ou pelo Judicirio.
Com relao classificao dos atos administrativos:

O ato administrativo perfeito e passa a existir quando completa

todas as suas fases de elaborao.

Ele vlido quando expedido em conformidade com as exigncias

do ordenamento.

eficaz quando est pronto para produzir efeitos.

Com relao margem de liberdade conferida pela lei para a prtica de um

ato, temos:
A lei no d margem de liberdade

ato vinculado

A lei confere alguma margem de liberdade

discricionrio.

ato

Juzo de mrito = convenincia + oportunidade

O Poder Judicirio, salvo em situaes excepcionais, no pode se inserir no
mrito administrativo para declarar invlido um ato administrativo
discricionrio. vedado ao juiz substituir a discricionariedade do

administrador pela sua, sob pena

Contudo:

de afronta separao dos poderes.

Ato discricionrio Ato arbitrrio

No h ato administrativo praticado com liberdade absoluta ou com
margem total e irrestrita de liberdade. Por isso, em hipteses excepcionais,
o Poder Judicirio acaba retirando do ordenamento ato discricionrio da
Administrao. E quais so os elementos discricionrios de um ato?
COM FI FOR Sempre Vinculados (passveis de anulao) (efeitos ex tunc)
MO OB Vinculados ou Discricionrios (passveis de anulao ou revogao)
(efeitos ex tunc ou ex nunc)

Di Pietro
objeto
motivo
finalidade em sentido
amplo

Carvalho Filho
objeto
motivo

Bandeira de Mello
contedo
motivo
finalidade
momento
forma

No podemos deixar de classificar os atos administrativos quanto

formao da vontade.
simples o ato editado por um s rgo (seja esse rgo composto de uma
ou de vrias autoridades, como ocorre, por exemplo, em um julgamento
colegiado).
complexo o ato editado por dois ou mais rgos distintos. Esses dois
rgos realizam um ato nico e s aps a passagem pelo segundo rgo o
ato perfeito e passa a existir (ex: aposentadoria de servidor pblico e
nomeao de desembargador por meio de lista trplice). Regra do 2 x 1.
J o ato composto aquele em que um rgo promove dois atos
secundrios para a realizao de um ato principal Regra do 1 x 2.
Quanto aos atos administrativos em espcie, destacamos:
Atos administrativos normativos: So os atos que contm um comando
geral editado pela
Administrao, buscando promover a melhor execuo da lei. Os principais
atos normativos so:

Decretos: So atos de competncia exclusiva dos chefes do

Executivo cuja funo precpua regulamentar a lei, buscando uma
maior efetividade na sua execuo, sem contrari-la ou tratar de
matrias que ela no trata. Excepcionalmente os decretos se
caracterizam como ato legislativo primrio (decreto autnomo). O
decreto autnomo, no Brasil, s pode ser editado para a organizao
e funcionamento da administrao, desde que no implique em
aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos, e
para a extino de funes ou cargos pblicos quando vagos (art.
84,VI da CF).

Instrues normativas: so expedidas pelos Ministros de Estado ou

por Presidentes de autarquias e fundaes para a execuo das leis,
decretos e regulamentos (art. 87, pargrafo nico, II, da CF).

Regimentos so atos administrativos que regem o funcionamento

interno de rgos. So normas gerais de organizao interna
imponveis aos que trabalham no rgo e no aos cidados em geral,
por isso os regimentos so tambm denominados atos
regulamentares internos e no precisam ser publicados em dirio
oficial, apenas em boletim interno.

Os regulamentos, atos regulamentares externos, normatizam

situaes gerais e estabelecem relaes jurdicas entre a
Administrao e os administrados.

Resolues, por outro lado, so atos normativos expedidos pelos

rgos administrativos de cpula dos Ministrios, Tribunais,
Procuradorias, etc. para regular pontos especficos do funcionamento
interno do rgo.

Atos administrativos ordinatrios: So os que disciplinam o

funcionamento interno da Administrao e a conduta funcional dos
servidores. Esses atos s interessam aos agentes da Administrao.
Emanam do poder hierrquico.

Instrues: (orientaes aos subalternos relativas ao desempenho

de uma dada funo).

Circulares internas (atos que visam a uniformizar o tratamento

conferido a determinada matria),

Portarias (como uma portaria de delegao de competncias, ou

uma portaria de remoo de um servidor)

Ordens de servio (determinaes dirigidas aos contratados pela

Administrao para a execuo de obras ou servios),

Ofcios (comunicaes entre autoridades)

Memorandos (comunicaes entre superiores e subalternos).

Atos administrativos negociais: So manifestaes que representam

uma anuncia conferida pelo poder pblico ao particular.

Licena: ato unilateral pelo qual a Administrao, verificando que o

interessado atendeu a todas as exigncias legais, faculta-lhe o
desempenho de determinada atividade (STJ: RMS 15490). ato
administrativo vinculado e definitivo.

Permisso: o ato administrativo unilateral pelo qual a

Administrao faculta ao particular a execuo de servios de
interesse coletivo ou o uso especial de um bem pblico a ttulo
gratuito ou remunerado, nas condies estabelecidas pelo poder
pblico. Alm de ser negocial, discricionrio e precrio.

Autorizao: ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio

pelo qual a Administrao faculta ao particular o exerccio de

atividade material ou a utilizao de bem pblico no interesse dele

prprio.
Atos administrativos enunciativos: So atos que emitem opinio,
enunciam, certificam ou atestam.

Certides expressam o contedo de atos ou fatos constantes de

processos ou documentos em poder da Administrao e devem ser
fornecidas independentemente do pagamento de taxas, conforme
preceitua o art. 5, XXXIV, b, da CF.

Pareceres administrativos so manifestaes de rgos tcnicos

sobre determinado tema que no vinculam a Administrao. So atos
administrativos mesmo quando ainda no aprovados pela chefia e
podem ser de emisso obrigatria se a lei assim dispuser.

Pareceres normativos so pareceres administrativos que, ao serem

aprovados pela autoridade competente, se convertem em norma
interna de carter geral do rgo que o aprovou.

Atos administrativos punitivos: so atos que contm uma sano

imposta pela Administrao queles, agentes pblicos ou particulares, que
infringirem disposies legais ou regulamentares.

Multa (imposio pecuniria pelo descumprimento de um dever ou

pela prtica de um ato que gerou dano Administrao ou
coletividade),

Interdio administrativa (a Administrao veda ao particular o

exerccio de atividade que esteja sob seu controle ou incida sobre
seus bens)

Destruio de coisas (inutilizao de alimentos, substncias ilcitas

apreendidas, objetos imprestveis ou nocivos).

Revisando a teoria das nulidades, apresentamos o seguinte quadro:

Ato
irregular
Apresenta
m defeitos
irrelevantes
.

Ato nulo

Ato anulvel

Ato inexistente

Nasce com vcio Nasce com vcio Tem

aparncia
de
insanvel
nos sanvel.
manifestao regular
seus elementos.
da
Administrao,
constitutivos.
mas resta ausente um
dos elementos do ato
administrativo.

O critrio para se distinguir os tipos de invalidade (se nulo ou anulvel)

reside na possibilidade ou no de convalidar-se o vcio do ato.
Ato anulvel = convalidvel, ato nulo = no convalida.
Desconstituio dos atos administrativos

A invalidao a retirada do ordenamento de um ato administrativo

produzido em desconformidade com a ordem jurdica (= razes de
legalidade) e se opera com efeitos retroativos (ex tunc). Ou seja, com a
invalidao, no s o ato viciado retirado do ordenamento jurdico, mas
tambm todas as relaes jurdicas que foram por ele produzidas.
Destacamos as seguintes caractersticas e distines dos atos nulos e
anulveis:
Ato nulo

Ato anulvel

no pode ser convalidado;

pode ser convalidado;

pode ser retirado do mundo jurdico

pela Administrao e pelo Poder
Judicirio;

pode ser retirado do mundo jurdico

pela Administrao e pelo Poder
Judicirio;

o Poder Judicirio pode retirar at o Poder Judicirio s retira mediante

mesmo de ofcio (sem que ningum provocao;
tenha alegado);
a Administrao retira de ofcio ou
a Administrao retira de ofcio ou por provocao.
por provocao.

O poder-dever da Administrao de invalidar atos nulos ou anulveis sofre

as seguintes limitaes:

decurso do tempo (=decadncia do direito da Administrao de

anular): 5 anos, salvo comprovada m-f; esse prazo conta-se apenas
a partir da data da edio da Lei n 9.784/99; se o ato anulvel gerou
efeitos financeiros peridicos, os cinco anos sero contados a partir
do primeiro pagamento recebido pelo servidor (RMS 15433).
consolidao dos efeitos produzidos: hipteses em que a
situao decorrente do ato nulo j se consolidou de tal maneira que
atender mais ao interesse pblico a manuteno do ato do que a
sua invalidao (princpio da segurana jurdica e da confiana);
impossibilidade material de se retornar ao estado anterior: a
aplicao da teoria do fato consumado (mesmo que o fato seja nulo,
ele continua produzindo efeitos, diante da consolidao da situao
ftica que no pode retornar ao status de antes). Essa teoria, via de
regra, no adotada pelo STJ em se tratando de servidor pblico.
proteo aos indivduos de boa-f: a Administrao no promove
o ressarcimento ao errio daquele que tomou posse e assumiu cargo
aps a aprovao em concurso pblico declarado ilegal. Alm disso,
est pacificado no STJ que os servidores no devem restituir ao errio
as verbas recebidas indevidamente, quando o erro na aplicao da lei
foi da Administrao e eles estavam de boa-f.

A revogao, por sua vez, o ato discricionrio utilizado pela

Administrao para extinguir um ato administrativo e/ou seus efeitos por
razes de convenincia e oportunidade, respeitando-se os efeitos
precedentes (ex nunc) e o direito adquirido.

Como vimos, em decorrncia do princpio da separao dos poderes

constitucionalmente determinado (art. 2 da CF), entende-se que a
autoridade administrativa o sujeito ativo da revogao, no podendo o
Poder Judicirio analisar o mrito do ato administrativo para retir-lo do
mundo jurdico (STJ: MS 14182 e RESP 973686). Essa a regra geral.
Atualmente, contudo, observa-se tendncia crescente na doutrina e na
jurisprudncia, sobretudo amparada nos princpios da proporcionalidade,
razoabilidade e da eficincia, no sentido de se admitir o controle judicial da
convenincia e oportunidade dos atos administrativos discricionrios em
hipteses excepcionais.
No podem ser revogados:

Atos vinculados;
Atos que j exauriram seus efeitos;
Quando j exaurida a competncia da autoridade que
praticou o ato;
Meros atos administrativos, cujos efeitos decorrem de lei;
Atos que integram um procedimento e se submeteram
precluso em razo da edio de outro ato posterior;
Atos que j geraram direitos adquiridos (A smula 473 do STF
manda ressalvar os direitos adquiridos, ou seja, os direitos que j
integram o patrimnio do particular e que foram gerados pelo ato
que se pretende revogar.).

Casos em que se dispensa o contraditrio em hiptese de revogao de ato

administrativo: revogao de ato administrativo de carter precrio e
situao em que o afastamento de servidor nomeado para cargo em
comisso pode ser promovido a qualquer momento, segundo um juzo de
convenincia e oportunidade, nos termos do art. 37, II, da CF.
Smula Vinculante n 3: Nos processos perante o Tribunal de Contas da
Unio asseguram-se o contraditrio e a ampla defesa quando da deciso
puder resultar anulao ou revogao de ato administrativo que beneficie o
interessado, excetuada a apreciao da legalidade do ato de concesso
inicial de aposentadoria, reforma e penso.
Convalidao (ou sanatria): A convalidao o meio de que se vale a
Administrao para suprir a invalidade e aproveitar os atos administrativos
j praticados nas hipteses em que o vcio no ato administrativo
supervel. Assim, se promove a convalidao com efeitos ex tunc,
retroagindo para o momento da edio do ato anulvel.
O art. 55 da Lei n 9.784/99, por outro lado, trata a convalidao como uma
faculdade da Administrao, ou seja, como um ato discricionrio.
A
Administrao pode escolher entre convalidar (sanar o vcio) ou anular o
ato, a depender de sua convenincia e oportunidade.
A convalidao tambm sofre limitaes. O ato anulvel no pode ser
convalidado:

Quando o ato j se exauriu;

Se o ato j foi impugnado judicial ou administrativamente;
Se a convalidao acarretar leso ao interesse pblico;

Se a convalidao acarretar prejuzo a terceiros.

A convalidao pode ser feita por:

Ratificao: A mesma autoridade que praticou o ato convalida o seu

vicio;

Confirmao: A autoridade competente decide sanar um ato

praticado por sujeito incompetente. (no possvel nos casos em que
a lei outorga competncia exclusiva a uma autoridade)

Reforma: a Administrao suprime a parte invlida do ato anterior,

mantendo sua parte vlida.

Converso: a Administrao edita um ato de uma nova espcie, pois

o ato anterior era inadequado para realizar aquilo que pretendia a
Administrao.

A prescrio traduz a perda do prazo para ajuizamento de uma ao (ou

apresentao de uma petio administrativa) mediante a qual se
pretendesse defender um direito contra uma leso ou ameaa de leso (o
prazo de prescrio tem curso antes de ser iniciado o processo judicial ou
administrativo).
Na via administrativa, o interessado tem o direito de apresentar sua
pretenso contra a Administrao em um ano contado da data do fato que
originou a pretenso (art. 6 do Decreto 20.910/32).
Na via judicial, o administrado tem 5 anos para ingressar com uma
demanda contra a Administrao (art. 1 do Decreto 20.910/32). Essa regra
vale para pretenses contra a Unio, Estados, Municpios e Fazendas
federais, estaduais e municipais, bem como contra as autarquias, e demais
entidades da administrao indireta e rgos paraestatais.
Com relao prescrio: o prazo do particular perante a Administrao
de 1 ano, perante o Judicirio de 5 anos. Este reduzido para 1 ano para
concurso pblico. Para pretenso de atos que violaram direitos humanos na
ditadura: imprescritvel. Para a Administrao a regra geral tambm de 5
anos, havendo a imprescritibilidade para a reparao ao errio.
Com relao decadncia, lembramos que, na esfera federal, o art. 54 da
Lei n 9.784/99 estatui que de 5 anos o prazo de decadncia para a
administrao pblica anular os atos administrativos de que decorram
efeitos favorveis para os destinatrios, salvo comprovada m-f.
Lembre-se que as aes de ressarcimento ao errio so imprescritveis.