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investigao
Carlos Alberto Hohmann Choinski
por isso, os recursos, sejam os bens mveis ou imveis, em ttulos ou em dinheiro, que possam ser utilizados
(vendidos, trocados, alienados) sem acarretar dificuldades a quem deles dispe.1
Quanto ao conceito de instituio financeira oficial 2 vale a lio de JOS AFONSO DA
SILVA que define:
So pblicas (ou oficiais) as instituies financeiras institudas pelo Poder Pblico, com
natureza de empresa pblica ou de sociedade de economia mista.3
Caso alguma dvida de interpretao ainda pairasse sobre a leitura da obrigatoriedade
prevista na Constituio, o Supremo Tribunal Federal j se manifestou, em sede de Ao Direta de
Inconstitucionalidade:
Ao direta de inconstitucionalidade. Medida Cautelar. Artigo 3. da Emenda
Constitucional n. 37 do Esprito Santo. Nova redao conferida ao art. 148 da Constituio Estadual,
determinando que as disponibilidades de caixa do Estado, bem como as dos rgos ou entidades do Poder
Pblico Estadual e das empresas por ele controladas, sejam depositadas na instituio financeira que vier a
possuir a maioria do capital social do BANESTES, decorrente de sua privatizao, na forma definida em lei.
Aparente ofensa ao disposto no art. 164, 3. da Constituio Federal, segundo o qual as disponibilidades
financeiras de Estados, Distrito Federal e Municpios, bem como as dos rgos ou entidades do Poder
Pblico e das empresas por ele controladas, devem ser depositadas em instituies financeiras oficiais,
ressalvados os casos previstos em lei. Tal lei exceptiva h que ser a lei ordinria federal, de carter nacional.
Existncia, na lei complementar federal n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), de previso segundo a
qual as disponibilidades de caixa dos entes da Federao sero depositadas conforme estabelece o 3. do ar.t
164 da Constituio (art. 43, caput). Ofensa, ademais, ao princpio da moralidade previsto no artigo 37,
caput, da Carta Poltica. Medida Cautelar Deferida. (ADI 2600/MC/ES Rel. Ellen Gracie., j. 24/04/2002,
deciso unnime).
Evidenciado, portanto, o carter de aplicabilidade imediata e eficcia plena, prprios das
normas constitucionais de vedao, que no h interpretao possvel que admita a contratao de instituio
financeira privada para receber disponibilidades financeiras de entes pblicos.
SILVA, De Plcido. Vocabulrio Jurdico. 15. Ed. Rio de Janeiro: Forense, 1999. p. 280.
Alm da interpretao literal que se possa fazer do adjetivo oficial importante lembrar que o legislador
sempre considerou este termo para caracterizar instituio financeira de carter pblico, tanto que a Lei n.
7.492/86 tipifica dois crimes contra o sistema financeira, fazendo referncia especfica a instituio financeira
oficial: no art. 19, como circunstncia qualificadora do tipo penal e no art. 20, como elemento especfico do tipo
penal.
3
SILVA, Jos Afonso da Silva. Curso de Direito Constitucional, 10. Ed. So Paulo: Malheiros, 1999, p. 756.
2
2) Os processos de privatizao e sua incurso nas disponibilidades financeiras dos entes de direito
pblico.
freqncia os Municpios e suas autarquias, com o propsito de convenc-los a migrar suas contas para suas
instituies.
Para tanto, ignorando a interpretao restritiva dada a norma, vendiam a ideia de que, uma
vez tendo participado e assumido o controle acionrio de qualquer banco privatizado, estariam aptos a participar,
em concorrncia, no mercado das instituies pblicas.
Veio, ento, a escalada dos chamados contratos de manuteno financeira, contratos de
pagamentos de subsdios a servidores, vendas de seguros e outros tantos servios praticados pelo mercado
bancrio, no Brasil.
Especialmente os Municpios, mal orientados e encantados com a possibilidade de
viabilizao de recursos, abriram suas portas para diversas negociaes com instituies financeiras privadas,
umas atravs de contratos, outras atravs de convnios, outras realizando licitao e outras simplesmente
ignorando tal exigncia.
Em setembro de 2005, o Supremo Tribunal Federal, em apreciao de medida cautelar de
Ao Direta de Inconstitucional n. 3.578-9/DF, suspendeu a eficcia do art. 4., 1. da MP 2192-70, conforme a
seguinte ementa:
Medida cautelar em ao direta de inconstitucionalidade: caso de excepcional urgncia,
que autoriza a deciso liminar sem audincia dos partcipes da edio das normas
questionadas (LADIn, art. 10, 3), dada a iminncia do leilo de privatizao do controle
de instituio financeira, cujo resultado poderia vir a ser comprometido com a concesso
posterior da medida cautelar.
II. Desestatizao de empresas pblicas e sociedades de economia mista: alegao de
exigncia constitucional de autorizao legislativa especfica, que - contra o voto do
relator - o Supremo Tribunal tem rejeitado; caso concreto, ademais, no qual a
transferncia do controle da instituio financeira, do Estado-membro para a Unio, foi
autorizada por lei estadual (conforme exigncia do art. 4, I, a, da MPr 2.192-70/01 PROES) e a subseqente privatizao pela Unio constitui a finalidade legal especfica de
toda a operao; indeferimento da medida cautelar com relao ao art. 3, I, da MPr
2.192-70/01, e ao art. 2, I, II e IV, da L. 9.491/97.
III. Desestatizao: manuteno na instituio financeira privatizada das
disponibilidades de caixa da administrao pblica do Estado que detinha o seu controle
acionrio (MPr 2.192-70/01, art. 4, 1), assim como dos depsitos judiciais (MPr 2.19270/01, art. 29): autorizao genrica, cuja constitucionalidade - no obstante emanada de
diploma legislativo federal - objeto de questionamento de densa plausibilidade, vista do
princpio da moralidade - como aventado em precedentes do Tribunal (ADIn 2.600-MC e
ADIn 2.661-MC) - e do prprio art. 164, 3, da Constituio - que no permitiria lei,
ainda que federal, abrir exceo to ampla regra geral, que a de depsitos da
disponibilidade de caixa da Administrao Pblica em instituies financeiras oficiais;
aparente violao, por fim, da exigncia constitucional de licitao (CF, art. 37, XXI);
ocorrncia do periculum in mora: deferimento da medida cautelar para suspender ex
nunc a eficcia dos arts. 4, 1, e 29 e pargrafo nico do ato normativo questionado
(MPr 2.192/70/01).
Com tal deciso, enfim, restou suspensa a vigncia e a eficcia da norma que autorizaria as
instituies financeiras privadas a contratarem disponibilidades de caixa com entes de direito pblico. O
problema, todavia, ainda remanesce na medida em que muitas instituies financeiras e muitos rgos da
Administrao Pblica simplesmente ignoraram o comando legal dado pelo Supremo, dotado de eficcia contra
todos e efeito vinculante.
3) Problemticas pontuais acerca de contrataes com instituies financeiras
3.1. Contratos para manuteno de disponibilidades de caixa.
Decorre do resumo do presente trabalho que toda a contratao entre entes de direito pblico
e institues financeiras no oficiais nula de pleno direito, devendo ao Ministrio Pblico a incumbncia de
velar pela retificao da legalidade nos atos j contrados.
Como a medida cautelar deferida pelo Supremo Tribunal Federal possui efeitos ex nunc,
muitos agentes pblicos e instituies financeiras ainda defendem a legalidade de atos contrados antes de 14 de
setembro de 2005. Todavia, trs observaes devem ser feitas objetivamente: a ADIN ainda aguarda deciso
definitiva e, se esta for no mesmo sentido da cautelar deferida, possuir efeitos ex tunc, tornando nulos de pleno
direito todos as contrataes havidas (1); no h impedimento formal para que o Ministrio Pblico, em sede
ao civil pblica ou ao de improbidade administrativa, advogue a tese da inconstitucionaidade em concreto da
MP 2192-70, em cada caso de contratao, podendo ser declarado pelo juiz singular ou Tribunal a mesma
inconstitucionalidade j ento apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, mas como os efeitos necessrios a
declarao de nulidade dos atos (2); tratando-se, geralmente, de contratos que se protaem no tempo, estes
contratos teriam perdido o fundamento jurdico de validade a partir de 14 de setembro de 2005, data da deciso
do STF (3).
Todo o velamento destas situaes, portanto, pode ser feita em sede de investigao e
prerrogatva do Ministrio Pblico Estadual, no exerccio da atividade de controle do patrimnio pblico.
3.2. Contratos de prestaes de servios, como pagamento de folha de servidores, contratao de seguros e
outros servios financeiros.
A norma constitucional que veda a manuteno de disponibilidade de caixa em instituies
financeiras no oficiais, por se tratar de norma de vedao, deve ter interpretao restritiva.
Por isso, no h impedimento para que os entes de direito pblico, realizem contratos de
prestao de servios ou contratao de produtos com instituies financeiras, desde que isso no importe em
manuteno de disponibilidades de caixa.
Em julgamento da RE 444056, o Ministro Carlos Velloso, deixou firmado tal entendimento
ao afirmar:
fica sem aplicao) e causando enriquecimento ilcito da instituio financeira. Assim, deve ser grafado que a
onerao contratual deve ser restringir aos nus financeiro do objeto do contrato, no admitindo-se regras
paralelas pelas quais as instituies financeiras venham a obter vantagem indevida.
Ao Ministrio Pblico, em caso de investigao, a melhor forma de se comprovar sobre este
fato requisitar junto instituio financeira (por via judicial ou administrativa, uma vez que entes de direito
pblico no esto acobertados pelo sigilo bancrio) cpia dos extratos de movimentao das contas oficias do
ente de direito pblico e proceder uma auditoria.5
O mesmo pensamento se aplica a contratao de outros servios como emisso de carns,
contratao de seguros, e outras atividades financeiras que no podem admitir a exigncia de manuteno de
conta corrente ou depsito prvio de disponibilizao, porque, nestes casos, estariam equiparados
disponibilidade de caixa e, portanto, inconstitucionais.
4. Papel do Ministrio Pblico
Na atuao do controle do patrimnio pblico, incumbe ao Ministrio Pblico velar pela
correta aplicao dos saldos financeiros de uma instituio pblica, evitando-se contratos de riscos ou aes
temerrias, tanto por parte de instituies financeiras privadas, sujeitos s turbulncias do mercado financeiro,
como tambm para evitar o malbaratamento irresponsvel de gestores pblicos.
Mesmo ao argumento de que h uma contrapartida financeira para cada contratao, h que
se ponderar que h regra constitucional vedativa, retirando qualquer validade a tal argumento. Alm disso,
tratando-se de patrimnio pblico, a atividade lucrativa relativizada pela segurana das manutenes
financeiras e a correta e transparente aplicao do dinheiro pblico.
Neste sentido, alm das tradicionais aes civis pblicas buscando a nulidade deste tipo de
contratao, ou aes de improbidade administrativa, buscando a responsabilidade dos gestores pblicos por
prtica de ato ilegal, presumivelmente lesivo, h ainda a possibilidade de mediante ao civil pblica, discutir a
responsabilidade pelo dano moral causado pela instituio financeira privada, mediante obteno de vantagens
financeiras atravs de subterfgios ilegais.
Assim, um vrtice de atuao ministerial poder ser a discusso de condenao por danos
materiais e morais ao patrimnio do ente pblico, mediante utilizao de prtica inconstitucional, lesiva e
abusiva.
Cite-se como exemplo, em Cascavel, em contrato deste gnero, foi apurado um saldo mdio dirio em contas
financeiras de banco privado, no valor de R$ 143.000,00, completamente desproporcional ao objeto do contrato
e resultando em vantagem financeira abusivo instituio financeira
5. Concluso
Este pequeno trabalho tem por fim as seguintes concluses:
1) nula de pleno direito toda a contratao de instituio financeira no oficial para gesto
de disponibilidades de caixa de entes de direito pblico, em face de expressa vedao constitucional;
2) a regra do art. 4.1. da MP 2192-70, que permitiu transitoriamente a instituies
financeiras contratarem entes de direito pblico, teve sua inconstitucionalidade declarada, em face da ADI 35789, do STF, estando com sua eficcia suspensa;
3) a contratao para gerncia de disponibilidade de caixa, ainda pode ser discutida em sede
de ao civil pblica, com controle concreto de constitucionalidade, mediante ao civil pblica proposta pelo
Ministrio Pblico;
4) a manuteno de disponibilidade de caixa em bancos no oficiais representa gesto
temerria aos recursos pblicos e constitui, na maioria dos casos, em forma de enriquecimento ilcito das
instituies financeiras privadas;
5) admissvel a contratao de servios de instituies financeiras, desde que sejam
precedidas de licitao e no exijam depsitos de disponibilidade de caixa ou criem regras de execuo que
favoream a instituio privada, em detrimento do patrimnio pblico;
6) papel do Ministrio Pblico exerce o controle de tal atividade, mediante investigao e
propositura de aes civis pblicas, buscando a declarao de nulidade de contratos deste gnero, bem como a
responsabilizao das instituies financeira privadas que, porventura, venha a obter vantagens ilcitas em razo
destes contratos, sem prejuzo das responsabilidades penais ou por improbidade administrativa.
Bibliografia
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FIGUEIREDO, Lcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 2 ed. So Paulo: Malheiros. 1995.
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SILVA, Jos Afonso da Silva. Curso de Direito Constitucional, 10. Ed. So Paulo: Malheiros, 1999