Tendencias de las finanzas pblicas en

Amrica Latina y el Caribe

Se deterioran los saldos pblicos, pero la deuda pblica se mantiene estable
En un entorno de desaceleracin de la actividad, los pases de Amrica Latina
han mantenido en general una poltica fiscal moderadamente contracclica, a
travs de la flexibilizacin de las metas fiscales como principal medio.
Por supuesto, un mayor endeudamiento en aquellos pases que presentan
espacios fiscales disponibles tendra sentido como instrumento para aplicar
polticas contracclicas temporales, especialmente de inversin pblica,
siempre que el acceso al financiamiento se mantenga a tasas de inters
compatibles con las perspectivas de crecimiento de mediano plazo de las
economas.

Los ingresos fiscales continan aumentando, especialmente aquellos

provenientes del impuesto sobre la renta
Las reformas tributarias recientes han fortalecido el impuesto sobre la
renta

En las polticas tributarias y de subsidios se est considerando,

progresivamente, la proteccin del medio ambiente
Las externalidades representan un problema de decisiones privadas en que no
se toman en consideracin los efectos que producen sobre terceros. Esto hace
necesario algn tipo de intervencin pblica para lograr que los agentes que
generan externalidades negativas, como la contaminacin u otras, ajusten su
comportamiento para beneficio de la sociedad. A travs de la imposicin de un
gravamen especfico de acuerdo con el dao ocasionado, se busca que los
agentes causantes de la externalidad se orienten racionalmente a minimizar el
pago de estos tributos reduciendo aquellos efectos derivados de su produccin
o su consumo por los que son especialmente gravados.
1. La poltica tributaria es un instrumento adecuado para la poltica ambiental,
pero con limitaciones tambin existen una serie de mecanismos basados en las
leyes de mercado, entre los cuales, adems de los impuestos ambientales, se
incluyen subsidios para la disminucin de emisiones de gases contaminantes,
cuotas de contaminacin otorgadas por el Estado y permisos de contaminacin
transferibles entre agentes privados.
Adems, los impuestos ambientales no solo permiten inducir una reduccin de
la contaminacin producida, sino que tambin tienen el potencial de aportar
ingresos tributarios adicionales al Estado. A su vez, estos recursos pueden ser
utilizados para reducir otros impuestos distorsivos del sistema tributario, como
aquellos que recaen sobre los salarios o sobre la inversin. Por este motivo,
varios autores (Oates, 1995a; Goulder, 1995) han destacado que los impuestos
ambientales pueden generar lo que se ha denominado un doble dividendo, un
medio ambiente ms limpio y un sistema tributario ms eficiente, en la medida
en que permitan el reemplazo, en la base tributaria total, del capital y el
ingreso laboral a costa del consumo y produccin de bienes contaminantes. de
una posible prdida de competitividad (OCDE, 2006). Por un lado, cuando la
introduccin de un gravamen de este tipo aumenta los costos de produccin

interna de bienes transables en el mercado internacional, las empresas tienden

a reducir su nivel de produccin, lo que se traducira en prdida de empleos y
otros ajustes econmicos. Por otro lado, cuando la introduccin de un impuesto
ambiental efectivamente reduce las ganancias de algunos sectores
industriales, el resultado ser ineficiente en materia de proteccin del medio
ambiente ya sea que los productores se relocalicen en lugares donde no se
apliquen estos instrumentos o que los consumidores opten por adquirir ms
productos provenientes de jurisdicciones donde no se apliquen tributos
ambientales similares. Los riesgos que, en ese sentido, implica la utilizacin de
impuestos ambientales de manera unilateral en un determinado contexto
regional o continental conducen inexorablemente a plantear la importancia que
adquiere la cuestin de la coordinacin de estas polticas tributarias
relacionadas con el medio ambiente.
2. Es necesaria una coordinacin interregional en la poltica tributaria
ambiental
surge como fundamental la necesidad de coordinar las acciones y decisiones
de poltica entre los diferentes niveles de gobierno en funcin de las ventajas
relativas que podra mostrar cada uno en las distintas dimensiones que
comprende la poltica de proteccin del medio ambiente
3. La incidencia distributiva de los impuestos y subsidios a los combustibles es
acotada puede concluirse que el carcter generalmente regresivo de los
impuestos a los combustibles es bastante acotado y que su influencia sobre la
distribucin del ingreso es mnima, por lo que los aspectos distributivos no
deberan constituir un factor que impida la adopcin de polticas destinadas a
combatir los problemas de contaminacin ambiental, en la medida en que se
tomen en consideracin las condiciones iniciales existentes.
Los subsidios a los combustibles plantean problemas recurrentes
Generalmente, dada la magnitud que suelen adquirir, estos subsidios
representan un elevado costo fiscal para el Estado, ya sea por el aumento del
gasto pblico o por la disminucin de los recursos disponibles (de acuerdo con
el esquema de financiamiento de las empresas petroleras pblicas o de
empresas privadas subvencionadas). Indudablemente, el principal desafo
frente a los subsidios a los combustibles consiste en la compleja y dificultosa
tarea que implica su reduccin, eliminacin o reemplazo por otros instrumentos
de poltica que permitan obtener los mismos resultados. En varios pases de la
regin la calidad institucional es an insuficiente, lo que aumenta la influencia
de determinados grupos de presin y la resistencia a la remocin de estos
beneficios.
II. La incidencia redistributiva de la accin fiscal
Mtodos de estimacin de la incidencia de los principales impuestos:
En el caso del impuesto a la renta personal hay amplio acuerdo en los trabajos
analizados para atribuirlo a la persona fsica gravada, mientras que los
impuestos indirectos, como el IVA y los impuestos selectivos al consumo, son
soportados por el consumidor final.
Estimaciones recientes de la incidencia del impuesto sobre la renta y del IVA en
los pases de Amrica Latina

En otras palabras, la accin de la poltica tributaria no logra mejorar la

distribucin del ingreso de manera relevante en la regin.
Determinantes de la distribucin del ingreso disponible y la incidencia del gasto
pblico
Si bien este tipo de clculos son relevantes para identificar el impacto directo
de la accin fiscal, la provisin de bienes pblicos tiene tambin efectos
indirectos y de ms largo plazo, pues las polticas que inciden en la
productividad de los ms pobres tienen grandes retornos en materia de
equidad distributiva. Los gastos pblicos en educacin, salud, seguridad
ciudadana, infraestructura, transporte pblico e inclusin social, entre otros,
benefician ms que proporcionalmente a los ms pobres, al insertarlos a la
fuerza laboral en mejores condiciones.
III. Calidad y transparencia del gasto pblico
Mediciones de calidad: los casos de salud y educacin: Sin embargo los
recursos y espacios fiscales son limitados y en varios casos estn sujetos a la
volatilidad de los precios de los productos bsicos y al ciclo de la actividad
econmica, por lo que resulta importante evaluar el margen que tienen los
pases para aumentar la eficiencia del gasto pblico social y proteger as a la
poblacin ms vulnerable.
1. El gasto en salud: evolucin, situacin actual y algunos indicadores de
resultado
2. La evolucin del gasto en educacin y su relacin con indicadores de
resultado
En general, los pases con mayores gastos en educacin tambin son los que
ms gastan en salud. Por otra parte, en la mayor parte de la regin el
presupuesto pblico para educacin es ms elevado que para salud.
3. La evidencia emprica sobre la eficiencia del gasto
El concepto de eficiencia puede orientarse a resultados y productos
(output) o a insumos (input). La eficiencia de los insumos est
relacionada con el uso de una cantidad mnima de estos para producir
un determinado producto o resultado, mientras que la eficiencia del
resultado o de la produccin se refiere a la cantidad mxima de producto
que se puede obtener con una cantidad dada de insumos.

Educacin: En resumen, los anlisis de frontera de las investigaciones

disponibles sugieren que los pases de Amrica Latina y el Caribe estn
operando con notable ineficiencia en la provisin de servicios de
educacin, aun teniendo en cuenta las diferencias socioeconmicas. Es
decir, los pases de la regin podran obtener los mismos resultados con
menos recursos o podran conseguir mejores logros educativos con la
misma cantidad de recursos si fuesen ms eficientes.
Eficiencia Sector pblico: De acuerdo con las estimaciones de la frontera
de eficiencia, los pases de la muestra podran utilizar en promedio un
40% menos de los recursos empleados para alcanzar el mismo resultado
o, alternativamente, las cantidades producidas podran incrementarse un
19% con el mismo nivel de insumos si fueran eficientes. Por ltimo estos
autores efectan un anlisis economtrico que sugiere que con una
mayor transparencia, ms control de la corrupcin y una mejor calidad

de las regulaciones y de los derechos de propiedad mejoraran los

ndices de eficiencia

Eficiencia de los gobiernos subnacionales: En resumen, en los estudios a

nivel subnacional se estiman ndices de eficiencia cercanos al 60%, por
lo que se podra alcanzar la misma provisin de bienes y servicios
municipales con un 40% menos de recursos. Adems se concluye que,
en general, las transferencias condicionadas desde los niveles centrales
de gobierno hacia los subnacionales disminuyen la eficiencia del gasto
municipal, mientras que la autonoma financiera de los municipios tiende
a producir un efecto positivo sobre la eficiencia.
A partir del anlisis de la evidencia emprica es posible afirmar que, a pesar de
la menor disponibilidad de recursos y de las condiciones socioeconmicas,
Amrica Latina y el Caribe cuenta con margen para mejorar la calidad y
cantidad de los servicios de salud con los recursos actuales. Adems, los pases
de la regin estaran operando con considerable ineficiencia en educacin, aun
cuando se tienen en cuenta las diferencias socioeconmicas.
Por ltimo, los anlisis de eficiencia a nivel subnacional permiten identificar
municipios que pueden ser tomados como referencia por los que son menos
eficientes o tienen problemas de gestin, lo que a la vez muestra que hay
espacio para mejorar la provisin de bienes y servicios municipales con el nivel
actual de recursos. Adems, con este tipo de anlisis es posible detectar las
causas de las ineficiencias en cada uno de los gobiernos subnacionales, para
as formular acciones tendientes a fortalecer las capacidades municipales,
aumentar la eficiencia del gasto y mejorar el bienestar de las comunidades
locales.
Calidad del gasto pblico y reformas institucionales
El anlisis de la calidad del gasto pblico requiere de una mirada amplia de las
finanzas pblicas, lo que implica que debe hacerse atendiendo a una triple
funcin: su contribucin a los objetivos de poltica econmica, su eficiencia
asignativa y su eficiencia y eficacia operativas.
La mejora de la calidad pblica a mediano y largo plazo requiere, adems de
un refinamiento de los instrumentos de poltica fiscal, una consolidacin de los
procesos, sistemas e instituciones que materializan ese gasto en polticas y
programas pblicos que, en ltima instancia, son los bienes y servicios que se
brindan a los usuarios y permiten cumplir los objetivos de poltica.
Los arreglos institucionales son determinantes en lo que se puede definir como
una poltica de gasto, que establece los niveles, la composicin y la estructura
en funcin de los objetivos de desarrollo.
En trminos generales las iniciativas de mejoramiento de la calidad del gasto
pblico estn asociadas tanto a aspectos de poltica fiscal como de gestin
pblica. Existe consenso en que ambas dimensiones deben abordarse de
manera complementaria para adoptar cualquier decisin de reforma o
iniciativa de poltica orientada a optimizar la contribucin del gasto al
crecimiento, el empleo y la igualdad.
Innovaciones presupuestarias
En los ltimos aos los pases de la regin han incorporado un conjunto de
innovaciones presupuestarias para avanzar hacia una mayor eficiencia y

eficacia del gasto pblico. Entre estas figuran las reglas fiscales, los marcos de
gasto de mediano plazo, los presupuestos plurianuales y el conjunto de
instrumentos asociados a lo que se ha denominado presupuesto orientado a
resultados.
Como parte de las reformas presupuestarias, se han aprobado leyes de
administracin financiera y de responsabilidad fiscal, entre otros cuerpos
normativos. Estas reformas contienen en su mayora arreglos institucionales
con que se trata de vincular la informacin sobre los resultados de la gestin
con las etapas del proceso presupuestario. Pero, ms all de la normativa, el
logro de un presupuesto ms informado y transparente supone una profunda
reforma de prcticas y procedimientos, pues es preciso:
Contar con mecanismos claros y simples de definicin de prioridades de
poltica pblica para establecerlas explcitamente en un plan que sea referente
de los objetivos estratgicos del gobierno, y en particular de los ministerios o
dependencias a cargo de implementar las polticas establecidas desde la
presidencia.
Contar con sistemas de recursos humanos que garanticen la generacin de
incentivos para un desempeo responsable.
Contar con sistemas de compras y contrataciones que garanticen la
transparencia, confiabilidad y agilidad de las transacciones.
. Desarrollar sistemas de monitoreo y evaluacin de polticas y programas
pblicos vinculados a la planificacin y el presupuesto.
Compartir responsabilidades entre organismos gubernamentales cuando los
objetivos son transversales.
La calidad del gasto pblico depender de la capacidad de integrar este
conjunto de
instrumentos, en la medida en que cada uno de estos tiene un papel que
desempear, ya sea en la definicin de prioridades de gasto o en la
determinacin de los niveles adecuados para el logro de la eficiencia y eficacia
deseadas.
Desde esta perspectiva un presupuesto informado por desempeo (PID) se
define como
la utilizacin de la informacin de desempeo por cada uno de los actores
clave del proceso presupuestario. El principal objetivo del PID es mejorar la
calidad del gasto pblico a travs de una asignacin de recursos coherente con
los objetivos de poltica, lo que permite una mayor eficiencia en el uso de esos
recursos. Un objetivo intermedio del PID es poner la informacin sobre
desempeo a disposicin de los encargados de la toma de decisiones,
posibilitando as la conexin entre la planificacin y la accin directiva. Esto
permite fundamentar de mejor manera las decisiones sobre medidas de
desempeo y otras fuentes de informacin. Los datos de desempeo en el
proceso de presupuestario deberan ser generados por sistemas de informacin
fidedignos que apoyen las cuatro fases del presupuesto: formulacin,
aprobacin, ejecucin y evaluacin-auditora.
Sistemas de monitoreo y evaluacin de resultados
La planificacin estratgica o la capacidad de definir prioridades y estrategias
gubernamentales no es un problema tcnico, sino netamente poltico. En el
anlisis de los vnculos entre la medicin del gasto pblico y la elaboracin del

presupuesto es clave disear y mantener un sistema de evaluacin que

proporcione la informacin necesaria acerca de la relevancia, efectividad y
eficiencia de (futuras) polticas con el fin de poder priorizar los gastos pblicos
en la elaboracin del presupuesto. De ah la importancia de considerar que los
objetivos que se definen en los planes y que establecen esas prioridades
puedan articularse con el ciclo presupuestario mediante un mecanismo gil,
claro y transparente.
Una de las caractersticas de estos planes es que en ellos se intenta vincular la
informacin sobre las metas con el presupuesto anual. Para lograrlo es
necesario que se cumplan algunos prerrequisitos: objetivos estratgicos
gubernamentales claramente definidos y medibles, asignacin de
responsabilidades institucionales para el cumplimiento de esos objetivos, una
perspectiva presupuestaria plurianual para el financiamiento de las prioridades
establecidas, y el establecimiento de programas presupuestarios con la
identificacin de una cadena de valor pblico que pueda expresarse en
resultados, productos y procesos.
Un requisito fundamental para que se implementen las prioridades de poltica
de manera eficaz implica alcanzar altos niveles de coordinacin
intergubernamental entre los diferentes ministerios responsables del
cumplimiento de los objetivos de desarrollo presentes en los planes.
Hacia una mayor transparencia del gasto pblico
No cabe duda de que las mejoras necesarias en la calidad de las polticas de
gasto pblico pasan por una mayor transparencia. En el mbito fiscal este
atributo facilita la obtencin de informacin clara y precisa sobre la actuacin
pblica, lo que aumenta la capacidad de comprensin, vigilancia e incidencia
de la ciudadana en la poltica pblica
La transparencia y la rendicin de cuentas son complementarias.
Por transparencia fiscal se entiende el acceso del pblico a informacin
completa y confiable sobre las actividades pasadas, presentes y futuras del
gobierno, pero tambin sobre los posibles riesgos para las perspectivas fiscales
que permitan la adopcin de medidas de poltica oportunas5. En este sentido,
la informacin que se presenta sobre la actividad fiscal y los objetivos del
gobierno debe ser completa, de modo que facilite el anlisis de las polticas
pblicas y promueva la rendicin de cuentas.