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Desde hace varios aos los libros dedicados a analizar el papel del Estado y
a plantear la necesidad de transformarlo, de rediseario o de modernizarlo se han
multiplicado 1. Oszlak (1994), por ejemplo, habla de la necesidad de redefinir las
fronteras entre el Estado y la sociedad. En Amrica latina, en particular, -en un cntexto
de globalizacin de los mercados, de conformacin y consolidacin de bloques
regionales como el Alea, el Mercosur, el Pacto Andino y el ALCA tal reflexin
sobre el papel y el modo de insercin del Estado en sus sociedades aparece como de
actualidad 2 . El nuevo contexto poltico y econmico internacional, as como las
exigencias nacionales, regionales y locales para aumentar la democracia, la
participacin, la autonoma y para fortalecer, por ejemplo, las medidas para la
proteccin del medio ambiente, ponen a los Estados frente a nuevas problemticas. Esta
nueva agenda poltica que se suma a los habituales problemas de las polticas sociales
y econmicas de inequdad, pobreza creciente, violencia, terrorismo, corrupcin e
inseguridad influye sobre el funcionamiento del Estado. Por ejemplo, la integracin y
la consideracin de las cuestiones ambientales, por naturaleza transversales o
intersectoriales, provocaron cambios institucionales importantes (Bradford, 1994:18).
En la mayora de los pases, si no en todos, la legislacin sobre este tema se fortaleci y
se crearon nuevas instituciones y polticas.
Al mismo tiempo, los anlisis del Estado se han renovado con un cambio
radical de perspectiva impulsado por los enfoques promovidos desde el denominado
anlisis de las polticas pblicas. Como lo indican Mny y Thoenig (1992:77) al citar
un autor estadounidense (Ashford, 1976), en lugar de interrogarse sobre las
consecuencias de las estructuras institucionales sobre las polticas (...), es preciso
invertir la pregunta e interesarse por la manera como las polticas aprobadas e
implementadas por el Estado reflejan la distribucin del poder y de las funciones en
1
2
Ver, entre otros, los libros de Osborne y Gaebler (1993) y de Kliksberg (1994).
El debate alrededor de la llamada Tercera Va constituye un ejemplo de estaredefinicia (ver
Giddens, 1999; Blair, Santos, 1999).
ste; de modo que las polticas pblicas se vuelvan un medio para describir el
comportamiento institucional y cmo sus variaciones pueden ser atribuidas a las
estructuras mismas. Las polticas se convierten en un anlogo de las instituciones, ms
que en un conjunto de decisiones ms o menos eficientes, efectivas o racionales (Mny
y Thoenig, 1992:77).
El anlisis de las polticas pblicas ofrece una renovacin de los estudios
para la comprensin del Estado y de sus acciones. Un examen minucioso de las
actividades estatales, en varios temas, ha sido realizado tanto en los Estados Unidos
como en Europa. Estos estudios, muy a menudo, han sacado a la luz la distancia, a
veces importante, entre las intenciones iniciales del Estado o del legislador y las
realizaciones concretas. De esta forma el anlisis de las polticas pblicas ha contribuido
a ver el Estado con menos consagracin o reverencia. Los aportes de la sociologa de las
organizaciones al anlisis de las polticas pblicas han incidido tambin de manera
significativa a esta trivializacin del Estado (Friedberg, 1993:95-96) o, incluso, a su
decaimiento como sistema de accin especfico con vocacin (o pretensin) de
coordinar los otros sistemas de accin (Leca, Jobert, 1980: 1164).
Para nosotros, no se trata de reducir el Estado a una organizacin comn y
corriente; sin embargo, pensamos que el Estado y sus instituciones pueden ser
analizados como organizaciones atravs de las cuales los agentes pblicos (elegidos o
administrativos) persiguen metas que no son exclusivamente respuestas a demandas
sociales y, a la vez, como configuraciones de organizaciones y de acciones que
estructuran, modelan e influyen tanto en los procesos econmicos como en las clases o
grupos de inters (Mny, Thoenig, 1992: 76-77). En otras palabras, la especificidad del
Estado y su centralidad, en particular por su pretensin de monopolizar en un territorio
determinado el uso legtimo de la violencia fsica (Weber, 1987:45) y simblica
(Bourdieu, 1993:51), no pueden y no deben ser admitidas apriori. Es por medio del
anlisis de la accin, de la capacidad concreta y de los mecanismos de regulacin reales
en las reas que estas organizaciones y configuraciones de organizaciones llamadas
Estado pretenden regular que el mismo debe aparecer como Estado real. Friedberg
(1993:180) for-mula esta idea de la siguiente manera: el sistema poltico y el Estado
corresponden a un conjunto de sistemas de accin parciales y entrecruzados cuyas
caractersticas y lmites, influencia e impacto, no existen a priori, mas son temas de
investigacin.
1.1.
EL ESTADO
Siguiendo a Burdeau (1970) se puede decir que para que exista el Estado no
basta la presencia de las condiciones objetivas que definen un Estado: un territorio, una
poblacin y una autoridad. El Estado, en su concepcin moderna, corresponde a un
proceso cultural e ideal por medio del cual la idea de un poder no individualizado se
concreta histricamente (Burdeau, 1970:33). El nacimiento del Estado moderno se
produjo en Europa occidental y corresponde a condiciones estructurales y culturales
especficas. Ahora bien, el encuentro entre la idea del Estado y una sociedad especfica,
por lo general, no corresponde a las condiciones que reinaban en Europa occidental en
ese entonces; por lo tanto, la construccin del Estado toma formas y contenidos
3
Incluso en Europa, la Iglesia Catlica ha sido durante largo tiempo una estructura de poder en
competicin con el Estado moderno.
estas ltimas aparecen como ampliadas en las primeras. La actualidad de temas como la
corrupcin, prevaricato y clientelismo tanto en Francia, Italia, Espaa o Suiza, como en
los Estados Unidos argumentaran en este senti-do. Amrica latina bien podra ser este
Occidente extremo que lleva por ttulo un libro de Rouqui (1987). De manera que, ms
all de las diferencias y similitudes entre Estados situados de uno y otro lado del
Atlntico, stos se enfrentan a problemas similares, pero con una diferencia de grado,
para imponerse en espacios territoriales y sociales a los cuales pretenden dominar.
Si se generaliza se podra imaginar que todas las sociedades toman posicin
a lo largo de un continuum en el cual se encontraran, de un lado, las sociedades sin
instituciones separadas, sin diferenciacin social de cualquier tipo, es decir sin Estado
como tal, y del otro lado, las sociedades con una diferenciacin social mxima y en
donde el Estado sera la mediacin obligatoria de las relaciones interindividuales 4. Cada
uno de los conjuntos de instituciones que constituyen los Estados actuales ocupa una
posicin entre estos dos extremos opuestos. Es as como para Amrica latina es claro
que por los rasgos histricos comunes, sus Estados presentan similitudes. Las
posiciones de estos Estados a lo largo de este continuam, y a pesar de tener tambin
historias especficas para la construccin de cada Estado en particular, estn tan
relativamente cercanas que permiten que se hable de un tipo de Estado peculiar a
Amrica latina, es decir, de un Leviatn criollo (Kaplan, 1989:^9).
Pero el Estado no es una entidad homognea. Si se prosigue en la misma
lgica se puede deducir que, ms all de las similitudes generales, la posicin de cada
una de las instituciones que conforman a cada Estado tampoco ser idntica. Los
mltiples segmentos estatales ocuparn posiciones variables a lo largo de este
continuum segn las condiciones sociales e histricas que han estructurado e influido la
pretensin de cada poder estatal especfico de ejercer o de no ejercer su
dominacin en un espacio social en particular, De modo que el Estado se encuentra
como en el centro de un entrecruzamiento complejo de sistemas de accin. Esto obliga
al investigador a multiplicar los anlisis para dar cuenta de las diferencias y explicarlas.
El Estado como otros actores sociales con los recursos que tiene a su
disposicin busca incidir o modificar en cierto sentido la regulacin operante en un
espacio social preciso. En el marco de un Estado de derecho, es la adopcin de una
Esta idea se acerca a los conceptos de comunidad y sociedad en Tnnes o de solidaridad orgnica y
de solidaridad mecnica en Durkheim. Sin embargo no atribuimos un sentido evolutivo global
obligatorio del uno hacia ei otro.
1.2.
LA POLTICA PBLICA
implementan
programas
de
accin
pblica,
es
decir
dispositivos
poHtico-
pblica hecha por el analista, es igualmente una decisin que no se encuentra exenta de
arbitrariedad.
Los trabajos de la escuela del public choice, los cuales se inscriben generalmente en la corriente
neoliberal, consideran que es preciso estudiar las fallas de las instituciones pblicas mediante una
aplicacin de los conceptos del individualismo metodolgico (el .individuo es racional y egosta) para
explicar las escogencias polticas e institucionales. Esta corriente se dedicar a mostrar que las
burocracias pblicas y los mecanismos de representacin poltica son los responsables del crecimiento
de los presupuestos pblicos y que la solucin consiste en volver al Estado mnimo (Duran, 1990:
232). Ver ms adelante en el numeral 2.3.3. y tambin en el captulo III.
11
2.3.
12
las polticas pblicas. Se trata tambin, en cierta forma, de sustituir la bsqueda de las
relaciones causales unvocas para tratar de aprehender la sociedad como un tejido de
relaciones ms complejas, de interrelaciones ms que de relaciones, de interdependencia
ms que de dependencia. Es una consecuencia de la tendencia contempornea de
considerar las interacciones entre sociedad y Estado ms en sus dimensiones
horizontales (el uno y el otro sn socios) que verticales (el uno domina al otro o
viceversa) y de sealar la interpenetracin creciente entre las esferas pblica y privada.
Si el anlisis de polticas pblicas es posible a partir de cualquier posicin
terica, consideramos sin embargo que las del tercer grupo permiten desarrollar
investigaciones a partir de posiciones ms abiertas y por lo tanto ms susceptibles de
realizar aportes novedosos. Considerar a pnori que la poltica pblica es resultado de las
presiones sociales o econmicas (soety-centered) o de la. racionalidad de los
burcratas o de los polticos (state-centered), tiende a limitar de antemano la
investigacin en un ejercido de confirmadn de la validez de una teora en particular, o
de fortalecer el ncleo duro de un paradigma cientfico. En cambio, observar y sopesar
los diferentes dementos que indden en la construcdn y desarrollo de una poltica
pblica sin prejuicios sobre su origen (interno o extemo a las institudones es tatales)
aparece como ms favorable a la verificacin de hiptesis explicativas novedosas. Si se
considera que el Estado no es una institucin homognea, es probable que el Estado
aparezca fuerte en algunos perodos, dbil en otros, fuerte en algunos sectores y dbil en
otros (Merrien, 1993:91). Esto sin perder de vista que es posible que la poltica pblica
surja, a pesar de todo, como un resultado de una configuracin de poder de tipo statecentered o society-centered, pero slo de manera ex post, es decir como conclusin de la
investigacin.
Las teoras pertenecientes al primer y al segundo grupo son suficientemente
conocidas por lo que no es necesario presentarlas de manera ms exhaustiva. Cosa
diferente es lo relacionado con las teoras del tercer grupo que se desarrollaron en estos
ltimos quince o veinte aos. Por eso se presentan a continuacin estos enfoques
tericos neocorporativista; de entramado, en sus distintas vertientes; y los elementos
fundamentales de las principales corrientes desarrolladas en el marco del neoinstitucionalismo que han permitido renovar la reflexin sobre la accin pblica. Es preciso
sealar que existe al interior de estos enfoques un amplio espectro de posturas
ideolgicas.
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14
15
Estado flerte
Fuertemente desarollado
Red
Poco desarollado
de
Estado dbil
concertacin Red
de
cooperacin
(corporativismo)
sectorial o de clientela
Red de intervencin
Red de pressin
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ADVOCACY COALITIONS
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NEOINSTITUCIONALSMO HISTRICO
NEOINSTITUCIONALSMO ECONMICO
Los costos de transaccin se definen como los recursos necesarios para medir tanto los atributos
fsicos como legales de los bienes que se estn cambiando, los costos de vigilar, patrullar y hacer
cumplir los acuerdos y la incertidumbre que refleja el grado de imperfeccin en la medicin y
cumplimiento de los trminos de intercambio (...). Se incluyen tambin los costos de bsqueda e
informacin, costos de arreglos y decisiones, costos de accin de vigilancia y polica (North. y
Coase, citados en Kalmanovitz, 2001:37).
20
necesario cambiar el diseo de las polticas pblicas para que stas, entre otras cosas, no
restrinjan la competencia. Esta posicin tambin la defiende el eco-nomista y ex
marxista Salomn Kalmanovitz en uno de sus ms recientes libros (2001), quien
descubre las virtudes del liberalismo poltico y de la tica protestante para el
desarrollo capitalista, y lamenta la ausencia de estos factores en Colombia. Estas
posiciones conllevan, naturalmente, a concluir que es preciso modificar los marcos
constitucional y macroinstitucional (...) [de Colombia para que stos ofrezcan las]
condiciones conducentes a la mayor eficiencia, a la'mayor equidad y al logro de una
utilidad para una sociedad como un todo (Wiesner, 1997:126). En otras palabras se
trata de implementar el programa poltico neoliberal de reduccin del Estado.
La orientacin poltica que se desprende de esta vertiente del
neoinstitucionalsmo tiende claramente a la reduccin de la actuacin del Estado como
regulador social, en favor de una regulacin ofrecida por la mano invisible de las
fuerzas del mercado. Como lo seala Kalmanovitz (2001:29) las reformas (de
orientacin neoinstitucionalista) tendran que ver con reducir los obstculos a la
acumulacin de capital de largo plazo, reducir los costos de transaccin y profundizar el
desarrollo de las instituciones.
Esta postura analtica neoliberal es la que predomina desde hace ms de un
decenio en instituciones internacionales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario
Internacional, etc. Con eso se entiende la orientacin de las reformas estructurales que
estas instituciones imponen a los pases que acuden a ellas como condicin para la
obtencin de crditos (ver Stiglitz, 2002).
NEOINSTITUCIONALSMO SOCIOLGICO
3.
22
3.1.
LAS TIPOLOGAS
3.2.
presin reglamentaria que son los que utiliza el Estado para amenazar como una
espada de Damocles con la reglamentacin de un sector de actividad en el caso de
que ste no sea capaz de lograr los objetivos fijados por el Estado en la autorregulacin.
- Instrumentos de coordinacin. La multiplicacin de las polticas pblicas
obliga a desarrollar mecanismos de coordinacin entre ellas. La planificacin y los
estudios de impacto son los principales instrumentos a disposicin del Estado para esta
funcin (ver captulos III y V).
- Instrumentos de organizacin y de procedimiento. La realizacin de una
actividad necesita de la definicin de unas modalidades para la accin. Los instrumentos
de organizacin definen el marco en el cual se va a desarrollar el proceso de la poltica
pblica. Este marco puede ser formal en el caso de una Comisin o un Concejo
municipal o informal. Los instrumentos de procedimiento complementan los
instrumentos de organizacin y definen el proceso formal de decisin y de
administracin.
- Instrumentos materiales. El Estado tiene la posibilidad de proporcionar
directamente los bienes y servicios, como, por ejemplo, la educacin o la salud.
- Instrumentos de delegacin a socios. La evolucin reciente del papel del
Estado, particularmente en la lgica neoliberal, tiende a considerar que las instituciones
pblicas deben colaborar con organizaciones privadas, paraestatales o con
organizaciones no gubernamentales (ONG) en la consecucin de sus objetivos en
trminos de polticas pblicas, particularmente en su ejecucin. Diferentes modalidades,
como la contratacin de servicios, los convenios colectivos o la delegacin de tareas
pblicas a actores privados entran en consideracin.
3.3.
COMPLEJIDAD SOCIAL
retrospectivos (ver captulo V), la coordinacin de las diferentes medidas necesarias, las
medidas de implementacin y los mecanismos de evaluacin (Cetel, 2000).
Con un criterio vecino al precedente algunos juristas han desarrollado una
reflexin sobre la evolucin de la concepcin del derecho como instrumento de
regulacin de la sociedad. En particular Willke (1991), inspirado en la teora sistmica
de Niklas Luhmaim (1989, 1993), propone una clasificacin de las polticas pblicas en
relacin con la concepcin del pilotaje jurdico de la sociedad. El autor desarrolla su
propuesta a partir dei diagnstico sobre la incapacidad del Estado y del derecho en
adecuar y garantizar la gobemabilidad de las sociedades complejas (Willke, 1991:6). A
partir de all, Willke distingue tres programas polticos diferentes que corresponden a
tres concepciones del derecho que predominaran en las distintas formas histricas del
Estado: los programas condionaks en la poca del Estado liberal clsico (Estadogendar- me), los programas finalizados para el Estado intervencionista (Estado
providencia) y los programas relacinales para la fase contempornea del Estado (ver
Amselek, 1982).
Los programas condicionales son las polticas pblicas que se fundamentan
en una concepcin causal de tipo si..., entonces.... Esta concepcin ha permitido al
Estado resolver con xito los problemas sencillos y los conflictos comunes de
regulacin social mediante la represin. La complejizacin de las relaciones sociales
ha provocado la emergencia de los programas polticos finalizados propios del Estado
intervencionista o de bienestar, es decir, la emergencia de polticas que aspiraban a
alcanzar objetivos sociales y econmicos determinados, con el apoyo de un derecho
finalizado articulante de medios y objetivos. El instrumento de regulacin social
principal, en este caso, es el dinero. Para terminar, debido al grado de complejidad
alcanzado por las sociedades occidentales, en las cuales el Estado est, de un lado,
sobrecargado y, del otro, con una capacidad de pilotaje reducida, se estima que es
necesario desarrollar programas relacinales. En este caso, los autores hablan de una
concepcin jurdica reflexiva, pues consideran el derecho reflexivo como la solucin a
los
problemas
producidos
tanto
por la
sobrerreglamentacin del
Estado
intervencionista, como por el laisser-faire (dejar hacer) del liberalismo (Cetel, 2000).
El derecho reflexivo pretende favorecer una capacidad de empatia en
relacin con los dems sistemas; es decir, propiciar la interaccin entre las distintas
esferas sociales mediante la organizacin de negociaciones y concertaciones
(consideradas como lugares de aprendizaje de la empatia) para facilitar la
27
3.4.
EL POLICY CYCLE
28
identificacin de un problema, formulacin de soluciones, toma de decisin, implementacin y evaluacin (ver cuadro 2-1).
Esta clave de lectura tiene la ventaja (y la desventaja) de presentar la
poltica pblica como una sucesin de secuencias que corresponden a la representacin
clsica y. racional de la poltica con sus distintos escenarios y actores. Adems, el
modelo es lo suficientemente general como para permitir su utilizacin para cualquier
poltica, y facilita la delimitacin del objeto de anlisis. Debido a estas cualidades es
frecuente que los mismos actres de las polticas pblicas utilicen el poticy cycle como
un modelo normativo para la accin.
Primero, en la fase I, una situacin es percibida como problemtica por los
actores polticos y sociales. Idealmente los partidos polticos, los sindicatos y gremios
traducen en su lenguaje el problema que perciben a travs de la expresin de sus
miembros; se solicita entonces una accin pblica y se busca que el problema est
inscrito en la agenda del sistema poltico (agenda setting). En la segunda fase, una vez
lograda la inscripcin en la agenda gubernamental, la administracin trata de elucidar el
problema y propone una o varias soluciones al mismo (policy formulatiorf). Tercero, los
actores e instituciones autorizados para tomar la decisin (gobierno, parlamento)
examinan la o las soluciones existentes y deciden la respuesta. La cuarta fase concierne
a la implementadn prctica de la decisin (o su no implementadn!) Por lo general es
la administracin la encargada de implementar la solucin escogida por el decisor; es
decir, de traducir ia decisin en hechos concretos (;;mpkmentation). Al final, la
respuesta dada al problema y los impactos causados por su implementadn son
evaluados por ios actores sedales y polticos {policy evabiation) y pueden dar pie a un
reinicio de todo el ddo con el fin de reajustar la respuesta (retroaedn - feedbacji) o
suprimir la poltica (program terminatiori).
Sin embargo, aunque esta lectura parece seductora, es evidente para
cualquier observador de la vida poltica, que en la realidad las cosas no funcionan segn
este esquema lineal. Ah se encuentra todo el inters por la herramienta: Jones considera
su modelo como un tipo ideal. De hecho, el proceso de una poltica pblica puede
perfectamente inidarse en cualquiera de estas fases, obviar una u otra fase o invertir las
etapas. Adems, cada fase est encerrada en un sistema de retroaedn que afecta las
otras fases. Otra ventaja del modelo es que rompe con la visin jurdica tradicional, la
cual es sustituida por un enfoque ms sociolgico y politolgico que permite inscribir,
por ejemplo, el momento simblico de la decisin en un contexto mucho ms amplio y
29
realista. La decisin ya no aparece como ese acto central donde la competencia jurdica,
como expresin del poder simblico del derecho, prima sobre las dems. La decisin
aparece muchas veces en la realidad sociolgica y politolgica como la ratificacin de
todo un proceso social y poltico anterior en el cual intervienen varios actores.
Igualmente, el impacto de la decisin est revaluado a travs del anlisis de la
implementadn. No es raro que la decisin (o la no dedsin) que realmente afecta la
vida de los ciudadanos se encuentre ms ro abajo de la dedsin formal.
30
FASE II
FASE III
FASE IV
FASE V
Identificacin de un
Formulacin de
Toma de decisin
Implementacin
Evaluacin
problema
soluciones o acciones
-Apreciacin
de
los -Elaboracin
acontecimientos
-Definicin
respuestas
de
-Adecuacin
-Agregado de intereses
criterios
de
de
una - Ejecucin
coalicin
un -Estudio de soluciones
problema
-Organizacin
de -Creacin
-Legitimacin
de
- Reacciones a la accin
Gestin
la administracin
- Expresin
- Produccin de efectos
las
demandas
-Representacin
acceso
ante
y
las
autoridades pblicas
respuesta
de
una Poltica
accin
efectiva
de Impacto
terreno
sobre
el Accin
poltica
reajuste
3.5.
pedaggica para presentar el anlisis de las polticas pblicas y, por tal razn, hemos
decidido usarla para la estructuracin de los siguientes captulos.
35
CAPTULO II
IDENTIFICACIN, CONSTRUCCIN DE PROBLEMAS Y AGENDA POLTICA
1.
nacional como internacional. Es a estos ltimos procesos de tipo coyuntural a los cuales
nos vamos a referir principalmente a continuacin.
El reconocimiento de la realidad como una realidad problemtica y su
traduccin discursiva nos obliga a incursionar primero en el tema de la representacin
de los problemas, y ms especficamente en la representacin social y poltica de los
problemas. La representacin no es un dato objetivo. Es una construccin que resulta
del conjunto de las luchas que los actores sociales y polticos libran para imponer una
lectura de un problema que sea la ms ventajosa posible para sus intereses (entendidos
en un sentido ampEo). La definicin de lo que se puede problematizai est ligado de
manera ntima a esta representacin y es el resultado de la tensin entre el ser como
construccin objetivada y el deber ser.
Lenoir (1989:78-98) distingue as tres fases en la construccin de los
problemas. Primero se necesita que haya una transformacin en la vida cotidiana de los
individuos originada por cambios sociales que afectan de manera diferenciada a los
grupos sociales. Esta transformacin de la vida de los individuos es la que genera una
tensin por la cual las personas perciben una situacin, explcita o implcitamente, como
anormal o problemtica. Sin embargo, esta tensin inicialmente vivida como un
problema privado, individual, tiene que transformarse en un problema social (colectivo),
y entonces el problema tiene que encontrar una formulacin pblica, lo cual se
constituye en la segunda fase. El paso de un problema privado a un problema
social tiene por lo tanto sus vectores. Se necesita que personas o grupos tengan la
capacidad (y el inters) de llevar la vocera del problema, y le den una definicin y lo
expresen en un lenguaje adaptado, para que se vuelva pblico a travs de los medios
de expresin pblica. En este punto cabe resaltar el papel importante que pueden jugar
los medios de comunicacin, los crculos acadmicos y cientficos y los actores
polticos en la definicin y la difusin del problema. Definir un problema obliga
necesariamente a dar elementos sobre las causas y, por lo tanto, a dar soluciones
posibles; por ejemplo, segn se defina el problema de la drogadiccin como un
problema de or-den pblico (los drogadictos son delincuentes) o de salud pblica (los
drogadictos son enfermos), la solucin ser muy distinta para aquellos que consuman
drogas ilcitas: la crcel en el primer caso y la clnica en el segundo.
Finalmente, una vez reconocido el problema como un problema social y
formulado como tal, se busca su institucionalizacin; es decir, el reconocimiento de la
necesidad de una intervencin pblica (o poltica) que se traduce generalmente en leyes
37
2.
3.
decir, que se percibe a las autoridades pblicas como capaces u obligadas a hacer algo.
La segunda condicin es que la distancia entre el deber ser y el ser resulte
suficientemente acentuada como para exigir una accin poltica. La ltima condicin es
que el problema tiene que presentarse bajo un cdigo o lenguaje adecuado (tcnica,
ideolgica y polticamente) para que la autoridad pblica pueda tratarlo (Meny,
Thoeng, 1992:123-124). Cobb y Eider han analizado diferentes procesos de inscripcin
en la agenda pblica para luego clasificarlos en cuatro tipos segn los objetivos
perseguidos por los promotores de problemas llamados empresarios polticos:
- El reajuste: se trata de corregir una situacin porque se present un
desequilibrio que pone en desventaja a un grupo que se constituye en empresario
poltico.
- La explotacin: los empresarios amplifican un problema que no es suyo
para sacarle ventaja.
- La reaccin a una circunstancia: un accidente o evento particular permite
poner en tela de juicio una poltica.
- La mejora: empresarios, sin que tengan inters particular en el tema, se
hacen cargo de l en nombre del inters pblico (en Thoenig, 1985: 23).
De manera simplificada, se puede concebir que la inscripcin en la agenda
proviene de dos fuentes. Una es externa al Estado y a sus instituciones es el modelo
de la demanda- y la otra es interna al Estado y a sus instituciones -es el modelo de la
oferta administrativa.
En el modelo de la demanda son los distintos grupos sociales los que se
movilizan para solicitar la intervencin del Estado. Es el esquema clsico del Estado
democrtico que responde a las demandas formuladas por los ciudadanos. Por lo general
la movilizacin de unos grupos provoca, como reaccin, la movilizacin de otros
grupos que se oponen al cambio deseado porque afectara ventajas o intereses
adquiridos. Cada grupo presionar a las autoridades con estrategias propias y utilizar
los recursos que tiene a su disposicin. Es claro que los grupos sociales no estn en
condicin de igualdad entre ellos, en trminos de recursos y en capacidad de acceso al
sistema poltico. Quines son los que tratan de acceder a la agenda poltica formulando
exigencias? Chevallier (1986:438ss) distingue tres tipos de empresarios segn su
posicin estructural en la sociedad y que cumplen con una tarea de intermediacin entre
la sociedad y el Estado: los mediadores polticos, los mediadores sociales y los
mediadores administrativos.
40
Los primeros son los partidos polticos y los gremios o grupos de presin.
Ellos realizan all su tarea clsica segn la teora democrtica: filtrar, codificar y agregar
las demandas de sus bases para canalizarlas hacia el sistema poltico bajo la forma de
un programa poltico o un pliego de peticiones.
Los segundos, los mediadores sociales, son los representantes particulares
que, por su posicin estratgica o por su aura personal, disponen, de una legitimidad
social importante. Ellos hacen que se presenten cortos circuitos en los caminos
normales de la demanda. Se puede pensar en el papel de los intelectuales o los
grandes cientficos que logran influir sobre el contenido de los debates y se interponen
como mediadores privilegiados o exclusivos. Por ejemplo, en el caso colombiano, se
puede ver claramente la influencia del premio Nobel, Gabriel Garca Mrquez, en el
tema de la educacin. En los pases en desarrollo, por el slo hecho de ser
representante de un pas industrializado, un discurso puede tomar ms peso que si
proviene de una persona local. Por otro lado existe todo un proceso de notabilizacin
de personajes (caciques, gamonales) que se han constituido en un paso obligado para tal
o cual asunto y han monopolizado las comunicaciones entre el Estado y el medio
representado (por ejemplo, entre el nivel nacional y los niveles regional y local);
situacin que obliga a los actores, as marginalizados, a la bsqueda de otras vas de
acceso (legales o ilegales).
Por ltimo tenemos a los funcionarios pblicos quienes tambin pueden
convertirse en portadores de demandas del medio en el cual intervienen en su labor
administrativa o para sus intereses propios. As, las dificultades que encuentran en su
misin y el inters que tienen los funcionarios en que su servicio crezca, hacen de los
funcionarios unos observadores y unos actores privilegiados de la accin estatal. Una
relacin estrecha con los administrados o con los usuanos puede convertir ai funcionario
pbEco ms en un defensor de los intereses de los unos o de los otros, que en un garante
del inters pblico. De otra parte, a administracin pblica es heterognea y
fragmentada. Los distintos segmentos de la administracin pblica presionan al sistema
poltico para hacer prevalecer sus puntos de vista o sus intereses con el fin de fortalecer
su posicin en el aparato poltico administrativo frente a otros entes. Se puede pensar
por ejemplo en los conflictos clsicos entre los entes de planificacin y los distintos
ministerios acerca de la determinacin de sus polticas.
En el caso de los mediadores administrativos nos encontramos en el lmite
entre la demanda vehiculada por los servidores pblicos en representacin de sus
41
4.
Esta presentacin, que permite dar cuenta de la complejidad del tema, hace
evidente los esfuerzos necesarios para clarificar y poder comparar procesos. En la
misma lgica de identificar distintos modelos de inclusin de problemas en la agenda
poltica, Garraud (1990) va un poco ms all de las tipologas anteriores. Si Cobb y
Eider se centran en los objetivos de los empresarios polticos y Chevallier en la
posicin social de ios mediadores, Garraud (1990) propone la construccin de cinco
modelos a partir de una combinacin de un cierto nmero de variables y actores, entre
los cuales el autor considera a los grupos organizados, la existencia o no de una
demanda social, la presencia de conflictos y de procesos de movilizacin social, las
estrategias de creacin de una opinin pblica, el papel de la oferta poltica y la
mediatiza- cin del tema y su dimensin como evento inesperado (Garraud, 1990:3031). Por lo general la mayora de estos factores se encuentra actuando en gran parte de
los casos, pero, segn los procesos, dominan ms unos que otros. De manera que cada
modelo presentado privilegia como agente motor o empresario poltico un actor en
42
particular, los grupos organizados perifricos, las or-ganizaciones polticas, los medios
de comunicacin, las autoridades pblicas o, por ltimo, los grupos organizados
privilegiados.
El MODELO DE LA MOVILIZACIN
EL MODELO DE LA MEDIATIZACIN
problema, sin que haya realmente demanda social inicial. Los estrechos lazos existentes
entre prensa, radio y televisin, organizaciones polticas y grupos econmicos explican
el carcter muchas veces parcial y construido (o manipulado) de la informacin.
Adems, la necesidad econmica de mantener la audiencia (el rating) favorece todava
ms el sensacionalismo y el periodismo de reverencia (ver Bourdieu, 1996; Halimi,
1997). En este caso igualmente se trata de crear una demanda social o de obligar a las
autoridades a actuar, por medio del uso de intermediarios, conscientes o no, para
problematizar un tema. Es de anotar que los problemas construidos (o amplificados) por
los medios de comunicacin tienden a ser efmeros o pasajeros debido a las exigencias
estructurales del medio periodstico, en un sistema de competencia capitalista y de
buscar permanentemente la novedad para mantener la curiosidad del pblico. De
hecho, cuando el pblico empieza a desinteresarse por el tema (cada del rating), los
medios de comunicacin lo abandonan. Por ejemplo, el tratamiento meditico-poltico
del caso Lewinsky y Bill Clinton ilustra este fenmeno.
Si bien los tres modelos presentados se caracterizan por buscar una
modificacin de la agenda a travs de la controversia, el conflicto y la mediatizacin del
problema como estrategia consciente, es de resaltar la existencia de otros mecanismos
ms discretos pero no menos eficaces. Los dos siguientes modelos, de la anticipacin y
de la accin corporativista silenciosa, pertenecen a esta ltima categora.
EL MODELO DE LA ANTICIPACIN
44
LA CONCEPCIN DE KINGDON
Frente a los asaltos por parte de los empresarios polticos a las puertas
de la agenda de las autoridades pblicas, stas no se quedan sin reaccin. En resumen,
las autoridades pueden aceptar el hecho de tratar el problema -es decir, reconocer y
46
apoyo de otros sectores de la opinin pblica para tomarlos como testigos de que la
exigencia proviene de una minora privilegiada o manipulada por grupos subversivos o
extremistas. Las autoridades pueden tambin reprimir duramente a los lderes y a sus
seguidores criminalizar la protesta o estigmatizar a aquellos que funcionan como
empresarios polticos o profundizar y utilizar sus divisiones internas.
De manera similar al caso de la inscripcin en la agenda, estas respuestas
de las autoridades pblicas no son excluyentes las unas de las otras. El juego poltico
consiste justamente en buscar una
estrategia que permita obtener los mejores resultados posibles en funcin de
sus intereses u objetivos. Cada estrategia cuenta con sus ventajas, desventajas y riesgos.
Hasta qu punto es conveniente polticamente a corto, mediano o largo plazo dar tal o
cual respuesta? En qu momento es preciso cambiar de estrategia?, etc. Existe una
infinita variedad de situaciones posibles. AH es donde se encuentra la capacidad
poltica, la imaginacin poltica; en buscar las debilidades y las fortalezas de los
adversarios para poder utilizarlas a su favor cuando se presente la oportunidad tanto por
parte de los empresarios polticos como por parte de los gobernantes.
Presentada as, la actividad poltica no aparece como engrandecida y an
menos como una actividad engrandecedora. Pero la sustancia misma de la poltica
consiste en distribuir los valores y los recursos sociales y econmicos disponibles entre
los grupos e individuos de una sociedad. Las intervenciones de las autoridades polticas
tienden a mantener o a modificar esta distribucin; por lo tanto y con ms razn en
sociedades muy heterogneas y desiguales las tensiones se concentran en las
autoridades para que stas favorezcan a uno u otro grupo social. Por esta razn es
imposible que la actividad gubernamental se haga en el consenso, sin controversias ni
conflictos. La poltica consiste en determinar quin obtiene qu, cund y cmo. En esta
contienda el papel de la comunicacin poltica es sumamente importante porque es a
travs de ella que se construyen, se modifican y se legitiman las representaciones de los
problemas y soluciones, del ser y del deber ser de una sociedad, para luego traducirse en
smbolos y hechos concretos.
Por lo tanto, los procesos de construccin de la agenda gubernamental
condicionan en gran parte tanto la formulacin de las soluciones, como las decisiones
que tomen las autoridades polticas. Por este motivo el tema central del siguiente
captulo es el proceso de decisin.
48
CAPTULO III
FORMULACIN DE SOLUCIONES Y DECISIN
1.
El problema de la decisin
Esta indagacin de soluciones posibles puede realizarse mediante el desarrollo de una evaluacin o un
estudio de factibilidad. Ver tambin captulo V.
49
50
2.
LA FORMULACIN DE SOLUCIONES
10
Como remedio a la dificultad de pensar a largo plazo, Salazar Vargas (1999:54-56) propone otra
opcin eventualmente complementaria a la planificacin que es la creacin de tbink tanks (tanques
pensantes). Se trata de instituciones, inspiradas en modelos-anglosajones, que deberan servir de
apoyo a la democracia y a las diferentes etapas que conforman el proceso integral de las polticas
pblicas. Estos tanques se conciben como unidades selectas de profesionales de alta calidad,
agrupados en islas de excelencia, con el propsito de producir contribuciones cardinales nuevos
tipos de conocimiento, novedosas metodologas, modernos tipos de cogestin, etc,- con l fin de
apoyar a las polticas pblicas. Sin embargo, sin querer restar cierta utilidad a este tipo de propuestas,
nos parece que se trata ms bien de una versin suave del conocido modelo de decisin racional con
sus tendencias tecnocrticas y elitistas que, adems, no estn alejadas del desarrollo de estrategias de
posicionamiento laboral para la corporacin de los especialistas de polticas pblicas.
51
Objectivo
Efecto
Indicador
Proteger fauna
No de animales e especies
Fomentar
turismo No de visitantes
ambiental
2
3
3.
11
Para el caso colombiano ver, por ejemplo, Comby (1973), Utra (1986), Ocampo (1987). Sobre el
papel del FMI y del BM, ver tambin Stiglitz (2002).
54
3.1.
55
12
Sobre la difcil pero necesaria colaboracin entre cientficos y polticos, ver Wiltshire (2001).
56
ms, para el logro de los objetivos se establece una jerarqua que se distribuye en una
cascada de planes -globales, sectoriales, regionales, locales hasta individuales en los
cuales las metas son cada vez ms concretas y precisas para garantizar la coherencia de
la accin conjunta.
As, la accin de planificacin, que por su naturaleza misma tiende al
control de las variables, busca extenderse a sectores y niveles siempre ms amplios para
limitar y reducir las incoherencias. Los planificadores, y ms concretamente los entes
administrativos centrales de planificacin, tienen la tarea de integrar las distintas
racionalidades que se expresan en la sociedad y de realizar los arbitrajes entre stas 13.
La multiplicacin de los planes tiende as a aumentar las dificultades y los
conflictos de intereses y de competencia para lograr una coordinacin de las acciones
pblicas. Pero de manera paradjica, es la misma extensin de la planificacin la que va
a provocar su dilucin pues para mayor coherencia se necesita ms planificacin* pero
ms planificacin implica ms actores, es decir, ms posibilidades de situaciones
conflictivas. Esto provoca dos actitudes posibles: o incluir necesariamente factores
contradictorios o incoherentes entre s, es decir lo que se quera eliminar, o reducir las
ambiciones del plan a lijar mecas precisas, o sea abandonar el objetivo mismo de la
planificacin!
La planificacin se choca contra la realidad de los hechos, de los intereses
adquiridos y de la factibilidad poltica a corto plazo. Por estas razones vamos a ver con
relativa frecuencia que la coyuntura ms que el plan dicta las posibilidades reales de
accin poltica.
En conclusin, reducir las incertidumbres y las incoherencias de las polticas
por medio de la planificacin se revela muchas veces como una meta ilusoria, aunque
no necesariamente sin sentido, debido a que este voluntarismo se enfrenta a dos tipos de
obstculos: los de tipo tcnico y los de tipo poltico.
13
Por ejemplo en el caso colombiano, el Departamento Nacional de Planeadn est compuesto por
unidades que reflejan los distintos sectores a integrar. Igualmente se debe respetar la jerarqua de los
planes: los planes de desarrollo de los departamentos y municipios deben tomar en cuenta (por ley) las
polticas y estrategias definidas por el plan nacional para garantizar la coherencia (integracin
horizontal y vertical) de la planificacin. Lo que constituye una importante limitacin a la
autonoma de estos entes territoriales.
57
3.2.
14
15
Thurow (1996) muestra la dificultad estructural para el capitalismo contemporneo de actuar para el
largo plazo.
Bajo este argumento la situacin colombiana aparece como contradictoria en la medida en que se ha
consagrado constitucionalmente, desde 1991, la obligatoriedad de la planificacin a todos los niveles
politico-administrativos y se ha practicado, simultneamente, una poltica de apertura profunda de la
economa.
58
3.3.
EVOLUCIN DE LA PLANIFICACIN
4.
LA TOMA DE DECISIN
4.1.
Para tomar una decisin, la razn nos dice que primero hay que conocer
el problema, determinar sus valores y sus objetivos, luego analizar todas las soluciones
posibles y, finalmente, con toda la informacin en mano, escoger la solucin y los
medios ms adecuados; es decir, la decisin ptima. Este modelo corresponde a la
visin taylorista y positivista de que siempre existe una solucin superior a otra (one
bestivay) que se puede encontrar a travs de un proceso de estudio cientfico (Taylor,
1911).
El modelo de la racionalidad absoluta implica que los valores y objetivos de
los decisores sean siempre claros, que el conocimiento y la informacin disponible
62
sobre las alternativas de soluciones posibles y sus consecuencias sean completos y que
la decisin que se tome sea lo ms conforme posible a sus valores. Si se aplica este
modelo se asegura que la decisin tomada ser la mejor. Se puede
esquematizar este modelo segn un proceso de decisin lineal en cinco etapas:
definicin del problema, identificacin de valores y objetivos, anlisis de las
alternativas de soluciones, aplicacin de criterios y toma de decisin (cuadro 4-III).
un costo en dinero y en tiempo, elementos que casi siempre tienen una disponibilidad
limitada; adems, es posible que la informacin no se pueda obtener porque quien la
tiene no la quiere transmitir. Segunda, porque la capacidad intelectual y cognitiva del
decisor y sus asesores para identificar soluciones es variable y es posible que algunas
soluciones vlidas se descarten porque no corresponden a sus valores, o sencillamente
no la perciben. Tercera, porque los criterios para apreciar y diferenciar las cualidades y
las consecuencias de las soluciones, sus respectivas ventajas y desventajas, son pocos y
generalmente no tienen un grado de validez y de consenso en todas las reas de
aplicacin. Adems, las tcnicas utilizadas pueden ser imperfectas o dificultar la
comparacin entre las soluciones. Cuarta, por que no es raro que los objetivos del
decisor no estn claramente expresados, consciente o inconscientemente, o no
conocidos por el decisor mismo. Quinta, porque el tiempo para tomar una decisin tiene
generalmente un lmite que no corresponde ai necesario para recoger toda la
informacin existente y realizar todas las investigaciones.
Problema
Contexto
Preferencias
Obligaciones
16
Se puede utilizar el ejemplo de Coln para apoyar esta idea: Coln tom la decisin de buscar una
nueva ruta hacia las Indias navegando hacia el oeste. Para eso se bas en clculos sobre el dimetro de
la Tieira que, a la postre, resultaron equivocados. Subestim as la distancia entre Europa y las Indias
pasando por el oeste. Sin embargo, este error de clculo le facilit la toma de decisin para intentar el
viaje y le permiti un resultado inesperado: descubrir Amca! (enThurow, 1996:341)
66
Si este modelo del ajuste marginal parece tener una gran capacidad para
explicar -y legitimar en la prctica las polticas reformistas y lentas, en el plano
intelectual resulta poco til cuando se tratan de explicar los cambios importantes.
Cmo definir y distinguir un cambio de un ajuste marginal? (ver Ross, 2000)
la actividad poltica cotidiana, ellos buscan los temas (que suelen ser de inters
colectivo) que minimizan la distancia y las divergencias con sus electores durante su
perodo para evitar contradicciones o desacuerdos con el fin de asegurarse los votos en
la siguiente eleccin.
En una perspectiva ms amplia se pueden aplicar igualmente estos
postulados no solamente a los actores polticos en forma individual sino a los grupos
organizados (partidos polticos, gremios, instituciones, etc.) Sobre los grupos
organizados es posible considerar que defienden intereses de grupo para mantener o
conquistar posiciones o ventajas para el conjunto de los miembros.
Esta idea est desarrollada por la teoda del comportamiento rmt- seeking>,
aprovechado! o captor de rentas de situaciones dentro del sector pblico
(Buchanan,1980) y por los enfoques tericos neoinstucionalistas 17.
Para, el caso colombiano, Wiesner (1997) propone un anlisis breve de la situacin de algunas
polticas pblicas bajo esta perspectiva. Por ejemplo, el autor pretende mostrar de qu manera el
gremio de los educadores colombianos del sector pblico (Fecode), al actuar como rmt-seekurs ha
logrado capturar la poltica educativa del pas para su beneficio propio y el de sus miembros, a
costa de la educacin pblica en general. Es de anotar que el libro de Wiesner consiste ms en una
seleccin cuidadosa de argumentos que permiten justificar la tesis neoinstitucionalista que en un
anlisis seno de polticas pblicas. En este sentido es un libro ms ideolgico que politolgco.
69
70
La invasin de Cuba. Solucin ideal para los guerreros. Pero esta solucin
tena muchos riesgos: represalias soviticas en Berln y en Turqua, guerra abierta entre
los Estados Unidos y la URSS.
El ataque areo quirrgico. En esta poca un ataque de la fuerza area sobre
las instalaciones militares rusas nicamente a Cuba pareca muy difcil. Los expertos
militares pregonaron en pro de un ataque areo masivo, como nica alternativa que
garantizaba la destruccin de las instalaciones rusas.
El bloqueo naval. Esta solucin pareca menos eficaz que el ataque areo,
adems de una implementacin ms demorada, y comportaba el riesgo de batalla naval
con los rusos. Sin embargo tena la ventaja de dejar un tiempo de reflexin a los rusos y
dejaba a estos ltimos la responsabilidad de tomar la decisin de iniciar o no el conflicto
armado.
Finalmente, como ya se sabe, fue esta ltima decisin la que tom el
presidente Kennedy para solucionar el problema con xito.
En apariencia el proceso de toma de decisiones se hizo de manera conforme
al esquema racional, sin embargo, si se analiza de cerca el proceso aparecen varias
fallas; por ejemplo, no se puede decir que se examinaron todas las posibilidades de
soluciones; es ms, errores y fallas de informacin han incidido en la eleccin de la
solucin y estrategias polticas internas han prevalecido sobre la racionalidad pura a la
hora de las deliberaciones. Luego, y para coronar, la ejecucin de la decisin no ha
correspondido plenamente a la orden presidencial! (Crozier, Friedberg, 1977:329).
Segn el anlisis de Ailison, la solucin del bloqueo naval no estaba en el
listado inicial de soluciones. Es slo al final, cuando ninguna de las soluciones
presentadas corresponda a los criterios fijados por el presidente (obligar al retiro de los
misiles sin provocar un conflicto mundial) que se descubri esta solucin. El proceso
correspondi, en general, a un proceso de tipo racionalidad limitada de H. Simn. Se
escogi esta solucin como la primera que responda a los criterios presidenciales. Las
diversas soluciones consideradas no eran la resultante del anlisis dei problema
especfico, sino que eran soluciones ya elaboradas por las respectivas administraciones;
por tanto el decisor estaba limitado en su eleccin por las caractersticas estructurales de
las organizaciones administrativas as como por las propuestas ya elaboradas y las
preferencias de las mismas; Io cual se traduce en una tendencia a la preponderancia de
las soluciones presentadas y preparadas por la administracin en el proceso de toma de
decisiones sobre las eventuales soluciones presidenciales.
71
distintas a las presentadas inicialmente, lo cual muestra tambin que si se quiere mejorar
la calidad de las decisiones no basta con desarrollar conceptos y medios tcnicos aunque ayudan, sino que es necesario transformar el funcionamiento del sistema en
aspectos tanto burocrticos como polticos: para Kennedy la conformacin de un grupo
informal de decisores y expertos le permiti limitar la presin de sus burocracias y
afirmar su atoridad con la ampliacin y diversificacin de sus fuentes de informacin.
(Crozier, Friedberg, 1977:337, 343).
5. DECISIN Y DEMOCRACIA
18
Basta ver las dificultades que encuentra el mundo cientfico (y poltico) al actuar frente a problemas
como la energa nuclear (Tchernobyl), la clonacin, los organismos genticamente modificados o el
escndalo de la vacas locas en Europa.
73
relaciones entre ciencia, poltica y pblico en los procesos de decisin poltica elaborada
por Jurgen Habermas (1973). El valor descriptivo de su tipologa permite situar los
distintos procesos y modelos de decisin dentro de una reflexin ms amplia sobre la
democracia y el papel de la ciencia y de los expertos en la decisin poltica.
Este autor alemn construye tres tipos ideales de relacin entre cientficos,
polticos y ciudadanos. Ellos son los modelos decisionista, tecnocrtico y pragmtico.
El primer modelo corresponde a la concepcin clsica de la decisin poltica
que postula la subordinacin del cientfico al decisor poltico. El cientfico propone
medios racionales para alcanzar objetivos elegidos por el poltico a partir de criterios no
racionales (los valores). El modelo decisionista se inspira claramente en autores como el
socilogo Max Weber y el jurista Cari Schmitt.
El modelo tecnocrtico invierte la relacin anterior y subordina
subordinando el poltico al experto. Unicamente el experto, por medio de la razn
cientfica, est en la capacidad de encontrar la mejor solucin a problemas siempre ms
complejos y presentarla al poltico que no tiene otra opcin que ratificarla (el one best
way de Taylor).
Este modelo tiene relacin directa con el discurso del fin de las ideologas
que se sustenta en la creencia de que las coacciones objetivas de la realidad no dejan
otras opciones distintas a las que descubren los cientficos.
Al rechazar estas dos posiciones opuestas que son deficientes desde el punto
de vista de la participacin democrtica y que han mostrado sus lmites y riesgos en la
prctica, Habermas construye y propone la implementacin de un modelo alternativo: el
modelo pragmtico.Este modelo busca una conciliacin entre posicin que legitima la
decisin tomada a partir de la razn cientfica y la posicin que se justifica a partir de
criterios y valores polticos irracionales. Habermas estima que es posible esta
reconciliacin por medio de la organizacin del dilogo interpartes y con la
introduccin de un tercer actor clave para la democracia que es el pblico.
El modelo pretende as conciliar el saber tcnico y los valores mediante el
dilogo pblico entre expertos cientficos, polticos y opinin pblica con el fin de
facilitar los procesos mutuos de aprendizaje y de empatia. Se busca as evitar los actos
de autoritarismo que sean de corte poltico (yo soy el jefe y por lo tanto decido yo) o
74
de corte cientfico (yo soy el experto que sabe y hay que hacer esto) y reemplazarlos
por decisiones que surjan de la confrontacin de argumentos, de un dilogo entre
saberes. El cuadro 6-III ofrece una sntesis de la tipologa de Habermas
Modelo
tecnocrtico
Modelo
pragmtico
Relacin
funcional entre
experto y
poltico
Separacin
Separacin
Intercambios mutuos y
dialcticos. El pblico
interviene como tercer
actor
Relacin
Poltico
Experto
jerrquica
Experto
Poltico
Naturaleza del
poder
Autocracia
Papel del
pblico
Relacin
objetivo
/ medio
Ningn papel.
Eventualmente
elegir los expertos
Determinacin
Optimizacin de los
Objetivos y medios
irracional de los
objetivos
debatidos. Posibilidad de
objetivos y racional
aprendizaje
de ios medios
75
sentido han mostrado las dificultades que surgen en este tipo de procesos. Es necesario,
por ejemplo, que polticos y ciudadanos tengan un nivel de formacin y disponibilidad
de tiempo suficientes para garanti-zar una participacin activa en el debate; tambin los
cientficos deben hacer, esfuerzos de vulgarizacin para poder comunicar sus puntos de
vista y los resultados de sus investigaciones; adems los actores deben tener la apertura
intelectual para aceptar la contra-diccin y tener capacidad de empatia y voluntad para
buscar solu-ciones aceptables por todos; los participantes deben actuar con las cartas
sobre la mesa para generar la confianza necesaria. Otro pro-blema radica en el cmo
elegir a los participantes. Este modelo ha sido implementado con xito para el diseo y
la construccin de algunas autopistas en Suiza, pero es de anotar que el consenso
logrado tuvo como consecuencia varios aos de demora y un importante costo adicional
(ver Bassand, 1986).
Esto nos lleva a enfocar ahora nuestro anlisis en los problemas de la
implementacin de las decisiones. En efecto, qu pasa una vez se ha decidido algo?
Parece oportuno recordar, como lo subraya Majone (1997), que la poltica pblica hasta
el momento de la decisin, inclusive ms all, est constituida ante todo de palabras, de
retrica. Son las palabras con las cuales se argumenta y se persuade en un proceso
eminentemente social de influencia mutua y de relaciones de fuerza entre los distintos
actores. La racionalidad tcnica no es sino un elemento vlido, un argumento discursivo
tpico de la modernidad, entre otras racionalidades y argumentos que se nterreiacionan
durante el proceso de formulacin de soluciones y de toma de decisin. Por eso es
necesario pasar ahora al anlisis de la fase de implementacin de las decisiones.
76