CAPTULO I

CONCEPTOS, TEORAS Y HERRAMIENTAS PARA EL ANLISIS DE LAS

POLTICAS PBLICAS

1. LOS CONCEPTOS DE ESTADO Y DE POLTICA PBLICA

Desde hace varios aos los libros dedicados a analizar el papel del Estado y
a plantear la necesidad de transformarlo, de rediseario o de modernizarlo se han
multiplicado 1. Oszlak (1994), por ejemplo, habla de la necesidad de redefinir las
fronteras entre el Estado y la sociedad. En Amrica latina, en particular, -en un cntexto
de globalizacin de los mercados, de conformacin y consolidacin de bloques
regionales como el Alea, el Mercosur, el Pacto Andino y el ALCA tal reflexin
sobre el papel y el modo de insercin del Estado en sus sociedades aparece como de
actualidad 2 . El nuevo contexto poltico y econmico internacional, as como las
exigencias nacionales, regionales y locales para aumentar la democracia, la
participacin, la autonoma y para fortalecer, por ejemplo, las medidas para la
proteccin del medio ambiente, ponen a los Estados frente a nuevas problemticas. Esta
nueva agenda poltica que se suma a los habituales problemas de las polticas sociales
y econmicas de inequdad, pobreza creciente, violencia, terrorismo, corrupcin e
inseguridad influye sobre el funcionamiento del Estado. Por ejemplo, la integracin y
la consideracin de las cuestiones ambientales, por naturaleza transversales o
intersectoriales, provocaron cambios institucionales importantes (Bradford, 1994:18).
En la mayora de los pases, si no en todos, la legislacin sobre este tema se fortaleci y
se crearon nuevas instituciones y polticas.
Al mismo tiempo, los anlisis del Estado se han renovado con un cambio
radical de perspectiva impulsado por los enfoques promovidos desde el denominado
anlisis de las polticas pblicas. Como lo indican Mny y Thoenig (1992:77) al citar
un autor estadounidense (Ashford, 1976), en lugar de interrogarse sobre las
consecuencias de las estructuras institucionales sobre las polticas (...), es preciso
invertir la pregunta e interesarse por la manera como las polticas aprobadas e
implementadas por el Estado reflejan la distribucin del poder y de las funciones en

1
2

Ver, entre otros, los libros de Osborne y Gaebler (1993) y de Kliksberg (1994).
El debate alrededor de la llamada Tercera Va constituye un ejemplo de estaredefinicia (ver
Giddens, 1999; Blair, Santos, 1999).

ste; de modo que las polticas pblicas se vuelvan un medio para describir el
comportamiento institucional y cmo sus variaciones pueden ser atribuidas a las
estructuras mismas. Las polticas se convierten en un anlogo de las instituciones, ms
que en un conjunto de decisiones ms o menos eficientes, efectivas o racionales (Mny
y Thoenig, 1992:77).
El anlisis de las polticas pblicas ofrece una renovacin de los estudios
para la comprensin del Estado y de sus acciones. Un examen minucioso de las
actividades estatales, en varios temas, ha sido realizado tanto en los Estados Unidos
como en Europa. Estos estudios, muy a menudo, han sacado a la luz la distancia, a
veces importante, entre las intenciones iniciales del Estado o del legislador y las
realizaciones concretas. De esta forma el anlisis de las polticas pblicas ha contribuido
a ver el Estado con menos consagracin o reverencia. Los aportes de la sociologa de las
organizaciones al anlisis de las polticas pblicas han incidido tambin de manera
significativa a esta trivializacin del Estado (Friedberg, 1993:95-96) o, incluso, a su
decaimiento como sistema de accin especfico con vocacin (o pretensin) de
coordinar los otros sistemas de accin (Leca, Jobert, 1980: 1164).
Para nosotros, no se trata de reducir el Estado a una organizacin comn y
corriente; sin embargo, pensamos que el Estado y sus instituciones pueden ser
analizados como organizaciones atravs de las cuales los agentes pblicos (elegidos o
administrativos) persiguen metas que no son exclusivamente respuestas a demandas
sociales y, a la vez, como configuraciones de organizaciones y de acciones que
estructuran, modelan e influyen tanto en los procesos econmicos como en las clases o
grupos de inters (Mny, Thoenig, 1992: 76-77). En otras palabras, la especificidad del
Estado y su centralidad, en particular por su pretensin de monopolizar en un territorio
determinado el uso legtimo de la violencia fsica (Weber, 1987:45) y simblica
(Bourdieu, 1993:51), no pueden y no deben ser admitidas apriori. Es por medio del
anlisis de la accin, de la capacidad concreta y de los mecanismos de regulacin reales
en las reas que estas organizaciones y configuraciones de organizaciones llamadas
Estado pretenden regular que el mismo debe aparecer como Estado real. Friedberg
(1993:180) for-mula esta idea de la siguiente manera: el sistema poltico y el Estado
corresponden a un conjunto de sistemas de accin parciales y entrecruzados cuyas
caractersticas y lmites, influencia e impacto, no existen a priori, mas son temas de
investigacin.

El Estado es una institucin que formaliza unas reglas de juego en mbitos

que pretende regular. Lo hace por medio de la promulgacin de textos jurdicos y
administrativos, de la creacin de organizaciones y de redes de interaccin que sirven de
enlace (reais) (Crozier, Friedberg, 1977:166Ss) entre la organizacin y el entorno
pertinente en el cual desea desarrollar su accin. De modo que se consideran las leyes,
el derecho en general, y las instituciones estatales como un intento formal de
modificacin, en un cierto sentido, de las reglas de juego en los mbitos escogidos. Las
polticas pblicas, entendidas como programas de acciones, representan la realizacin
concreta de decisiones, el medio usado por un actor en particular llamado Estado, en su
voluntad de modificar comportamientos mediante el cambio de las reglas de juego
operantes hasta entonces. Sin embargo, tanto para el actor estatal como para el
investigador, el proceso que conlleva a una decisin reviste una singular importancia.
En efecto, la decisin, expresada por lo general bajo una formulacin jurdica,
representa la cristalizacin de un momento en el estado de la relacin de fuerzas entre
los distintos actores que intervienen en el proceso de definicin de las reglas de juego.
Pero es claro que el nmero de actores es limitado y selectivo: no entra cualquiera, ni
como quiere, en el proceso de decisin; por lo tanto, la configuracin de estos actores es
ya reveladora del reparto del poder en el seno del Estado as como del tipo de relaciones
y de integracin establecidas entre ste y su entorno. De manera que a travs del anlisis
de estos procesos polticos, que legitiman y concretizan la orientacin de las polticas
pblicas, es posible dar cuenta empricamente del tipo de Estado, de su evolucin y
transformacin.

1.1.

EL ESTADO

Siguiendo a Burdeau (1970) se puede decir que para que exista el Estado no
basta la presencia de las condiciones objetivas que definen un Estado: un territorio, una
poblacin y una autoridad. El Estado, en su concepcin moderna, corresponde a un
proceso cultural e ideal por medio del cual la idea de un poder no individualizado se
concreta histricamente (Burdeau, 1970:33). El nacimiento del Estado moderno se
produjo en Europa occidental y corresponde a condiciones estructurales y culturales
especficas. Ahora bien, el encuentro entre la idea del Estado y una sociedad especfica,
por lo general, no corresponde a las condiciones que reinaban en Europa occidental en
ese entonces; por lo tanto, la construccin del Estado toma formas y contenidos
3

variables. Incluso en el seno del marco europeo numerosos estudiosos intentaron

explicar por medio de variables de tipo econmico, cultural o geopoltico las
variaciones existentes entre los diferentes modelos de Estado que se forjaron en la
historia (ver Kriesi, 1994; Braud, 1997). El Estado apareci como la solucin que se
impuso de manera progresiva, y probablemente de manera inconsciente, para resolver la
crisis de la sociedad feudal (Badie, 1997:131). El Estado no se impuso tal y como lo
conocemos hoy de manera inmediata y uniforme. Se trata de un proceso largo de
modernizacin poltica que se caracteriza principalmente por un acrecentamiento
progresivo de la centralizacin del poder en el Estado por un lado y, por otro, por la
integracin social y poltica de la poblacin bajo modalidades y condiciones variables
(Kriesi, 1994:71).
En Europa por medio de una dinmica competitiva en los planos militar,
econmico y simblico los seores feudales fueron arrastrados en un proceso de
institucionaiizacin y de diferenciacin de la funcin poltica, principalmente con la
creacin de instituciones especializadas en una tarea particular como, por ejemplo, el
ejrcito, el cuerpo de polica, una administracin fiscal permanente, diversos
parlamentos, etc. (ver Braud, 1997:106ss). De este proceso resulta una concentracin de
varios recursos de poder ante todo ejrcito, polica, tributos, justicia, derecho que
termina en algunos casos en la monopolizacin exclusiva de stos en provecho del
Estado (Bourdieu, 1994:101 ss). Una de las marcas ms sobresalientes del Estado
moderno es la monopolizacin por parte de ste del uso legtimo de la violencia fsica
sobre un territorio determinado, segn la famosa definicin de Max Weber (1987). El
proceso y el grado de concentracin y de institucionaiizacin de estos distintos recursos
es necesariamente especfico a cada caso. El estudio de estos procesos permitira la
comprensin de las variaciones existentes entre los diferentes modelos de Estado.
En otras partes del mundo la implementacin del modelo estatal moderno y
su desarrollo queda marcado por su medio de adopcin (ver Badie, 1992a), en particular
por la ausencia del pasado feudal (Badie, 1997:141), el cual en cierta forma haba
preparado poco a poco el advenimiento* del Estado moderno. La transferencia del
concepto occidental de Estado al seno de otra sociedad implic un proceso de
adaptacin particular en relacin con la historia de la sociedad especfica. Segn Badie,
en ia mayora de los casos la importacin del modelo de Estado occidental ha sido la
obra de lites nuevas que buscaron alcanzar objetivos propios muchas veces con
finalidades de emancipacin (Badie, 1992a:81). La historia de los procesos de
4

independencia de ios Estados latinoamericanos es particularmente ejemplar de una

construccin estatal elitista sin mayor participacin de los pueblos. Hubo claramente un
proceso de centralizacin de la autoridad bajo la forma de una construccin estatal pero
con una integracin extremadamente reducida de la poblacin.
Fuera del escenario europeo se puede, con Badie, subrayar la falta de rigor
en el uso del concepto de Estado para designar toda construccin de un poder del cual
la centralidad no es ni verificada ni (...) medida(Badie, 1992b:207ss). Es as como en
las sociedades en desarrollo los principios de soberana, de territorialidad y de unicidad
del orden institucional -fundamentos del Estado moderno occidental no estn sino
parcialmente establecidos desde la ptica sociolgica (Badie, Birabaum, 1982). Si bien
es cierto que el Estado en desarrollo tiende, por lo menos tericamente, hacia la
realizacin de este objetivo, en muchos casos es ms un Estado desde el punto de vista
del formalismo jurdico, que desde el punto de vista de la realidad sociolgica.
La inexistencia del Estado, tomado en sentido estricto, es particularmente
evidente en el continente africano y en el mundo musulmn. En estas regiones la
obediencia y la lealtad de los habitantes hacia la forma Estado, elemento importado de
la cultura occidental, estn fuertemente limitadas por los lazos comunitarios o
religiosos 3, lo que dificulta la constitucin de una sociedad civil compuesta de
ciudadanos tal como se los concibe en el mundo occidental (Badie, 1992b). En estos
casos los derechos tradicionales, consuetudinarios y comunitarios estn an muy
presentes, lo cual limita la constitucin y el dominio de una centralidad de poder de tipo
Estado moderno occidental. Sin embargo, hay que reconocer que Amrica latina,
poniendo entre parntesis el mundo indgena, ha sufrido por razones histricas una
importante deculturiz acin. Las poblaciones del continente americano han sido ms
receptivas a los derechos occidentales (Rouland, 1990:116- 117) y a sus concepciones
polticas, que Africa y que los pases orientales y musulmanes. La importante
emigracin europea al Nuevo Mundo explica probablemente esto.
Pero a pesar de la receptividad de Amrica latina, es de anotar que el
aparato estatal no ha sido capaz de penetrar todos los espacios sociales. Tiene que
enfrentar numerosas resistencias constituidas en otros centros de poder. Si nos referimos
a los criterios weberianos de definicin del Estado (Weber, 1987:45), parece ser que
pases como Per, Colombia, Mxico y Brasil, no los cumplen. En efecto, tanto el
3

Incluso en Europa, la Iglesia Catlica ha sido durante largo tiempo una estructura de poder en
competicin con el Estado moderno.

monopolio de la violencia legtima como el monopolio del control territorial no son

realidad. A veces la importacin del modelo del Estado occidental ha podido traducirse
en una hibridacin entre caractersticas importadas y caractersticas endgenas que
termina en una forma de invencin poltica (Demelas, 1992). Sin embargo, es comn el
hecho de que, ms all de una rpida lectura jurdica, las estructuras estatales estn
sobrepuestas o yuxtapuestas a espacios sociales que escapan en gran parte a su
influencia (Badie, 1992b: 216- 217). As que las tendencias desde los aos ochenta
hacia la reduccin del Estado, debido a la crisis de la deuda y a la ola neoliberal,
restringen todava ms su influencia en estos espacios sociales y su. consecuencia es que
los aparatos burocrticos institucionales an se desfasan ms de los espacios sociales y
se encuentran con una creciente ilegitimidad e ineficacia (Badie, 1992b:218). En estas
condiciones la crisis del Estado, y su necesaria redefinicin, se vuelven un fenmeno
reiterativo.
Segn Badie (1992b:223-224), una de las consecuencias de este dbil
anclaje de las instituciones estatales en la sociedad es la reduccin de los costos de la
manipulacin de stas. Por la poca influencia real que ejercen estas instituciones en las
sociedades en desarroEo resultan ms fcil los cambios institucionales, la bulimia
legisladora y la proliferacin de instituciones: este activismo poltico administrativo
queda en gran parte ilusorio y simblico. La incapacidad del Estado tanto para
implementarse realmente como para ejecutar eficazmente sus polticas contribuye
todava ms a su ilegitimidad y a situarse como exterior o mejor como intruso a la
sociedad que pretende regular.
Sin embargo, es de anotar que este dficit de mplementacin
[implementation gaf) no es una exclusividad de las sociedades en desarrollo o no
occidentales; es ms bien, en distintos grados, un fenmeno universal. Las resistencias
ejercidas por los actores que se encuentran en los distintos espacios sociales perifricos
frente a las intervenciones normativas del Estado central, aparecen tambin en ios pases
desarrollados (Delley, 1993:24-25). Es probable que la amplitud de estas distorsiones
entre derecho y hechos no sea la misma en los dos contextos. Pero la complejidad de los
problemas, o mejor, la percepcin actual de su complejidad aumenta la dificultad de
implementar soluciones, ya que stas tambin se vuelven cada vez ms complejas
(Papadopoulos, 1995). Pero, tal vez, las sociedades latinoamericanas no son ms que
una caricatura de las sociedades desarrolladas? Es como una suerte de tipo ideal (en el
sentido weberiano del trmino) realmente existente, donde algunas caractersticas de
6

estas ltimas aparecen como ampliadas en las primeras. La actualidad de temas como la
corrupcin, prevaricato y clientelismo tanto en Francia, Italia, Espaa o Suiza, como en
los Estados Unidos argumentaran en este senti-do. Amrica latina bien podra ser este
Occidente extremo que lleva por ttulo un libro de Rouqui (1987). De manera que, ms
all de las diferencias y similitudes entre Estados situados de uno y otro lado del
Atlntico, stos se enfrentan a problemas similares, pero con una diferencia de grado,
para imponerse en espacios territoriales y sociales a los cuales pretenden dominar.
Si se generaliza se podra imaginar que todas las sociedades toman posicin
a lo largo de un continuum en el cual se encontraran, de un lado, las sociedades sin
instituciones separadas, sin diferenciacin social de cualquier tipo, es decir sin Estado
como tal, y del otro lado, las sociedades con una diferenciacin social mxima y en
donde el Estado sera la mediacin obligatoria de las relaciones interindividuales 4. Cada
uno de los conjuntos de instituciones que constituyen los Estados actuales ocupa una
posicin entre estos dos extremos opuestos. Es as como para Amrica latina es claro
que por los rasgos histricos comunes, sus Estados presentan similitudes. Las
posiciones de estos Estados a lo largo de este continuam, y a pesar de tener tambin
historias especficas para la construccin de cada Estado en particular, estn tan
relativamente cercanas que permiten que se hable de un tipo de Estado peculiar a
Amrica latina, es decir, de un Leviatn criollo (Kaplan, 1989:^9).
Pero el Estado no es una entidad homognea. Si se prosigue en la misma
lgica se puede deducir que, ms all de las similitudes generales, la posicin de cada
una de las instituciones que conforman a cada Estado tampoco ser idntica. Los
mltiples segmentos estatales ocuparn posiciones variables a lo largo de este
continuum segn las condiciones sociales e histricas que han estructurado e influido la
pretensin de cada poder estatal especfico de ejercer o de no ejercer su
dominacin en un espacio social en particular, De modo que el Estado se encuentra
como en el centro de un entrecruzamiento complejo de sistemas de accin. Esto obliga
al investigador a multiplicar los anlisis para dar cuenta de las diferencias y explicarlas.
El Estado como otros actores sociales con los recursos que tiene a su
disposicin busca incidir o modificar en cierto sentido la regulacin operante en un
espacio social preciso. En el marco de un Estado de derecho, es la adopcin de una

Esta idea se acerca a los conceptos de comunidad y sociedad en Tnnes o de solidaridad orgnica y
de solidaridad mecnica en Durkheim. Sin embargo no atribuimos un sentido evolutivo global
obligatorio del uno hacia ei otro.

reglamentacin jurdica que legitima la implementacin de su estrategia. La definicin

de la estrategia estatal legtima es el resultado de la movilizacin de ciertos actores,
pblicos y privados, con intereses contradictorios. Por lo tanto, las polticas pblicas son
el resultado de estas movilizaciones; por eso el anss de las polticas pblicas se
constituye en una puerta de entrada para la comprensin del Estado y de sus relaciones
con la sociedad.

1.2.

LA POLTICA PBLICA

Para definir el objeto o el concepto de poltica pblica es tradicional partir

de la dificultad semntica que existe en espaol con el trmino poltica. Es preciso
sealar por lo menos tres acepciones que se encuentran cobijadas por la misma palabra
y que el idioma ingls s distingue. Primero, la poltica concebida como el mbito del
gobierno de las sociedades humanas, polity en ingls. Segundo, la poltica como la
actividad de organizacin y lucha por el control del poder, politics en ingls. Y,
finalmente, la poltica como designacin de los propsitos y programas de las
autoridades pblicas, policy en ingls. Claramente, nuestro propsito tiene que ver en
especial con esta ltima acepcin.
En la literatura especializada existe una gran cantidad de definiciones del
concepto de poltica pblica. Por ejemplo, Heclo y Wildavsky (1974:xv) han propuesto
para ello una definicin simple: una poltica pblica (policy) es una accin
gubernamental dirigida hacia el logro de objetivos fuera de ella misma. Mny y
Thoenig (1986:8) proponen una definicin cercana; para ellos la poltica pblica es la
accin de las autoridades pblicas en el seno de la sociedad, luego, segn los mismos
autores (1986:12), la poltica pblica se transforma en un programa de accin de una
autoridad pblica. Para otro autor (Dubnick, 1983:7) la poltica pblica est
constituida por las acciones gubernamentales -lo que los gobiernos dicen y lo que hacen
con relacin a un problema o una controversia ('issue). Compartimos con Hogwood
(1984:23) la opinin de que de todos modos una definicin del concepto de poltica
pblica queda muy subjetiva. Segn l, para que una poltica pueda ser considerada
como una poltica pblica, es preciso que en un cierto grado haya sido producida o por
lo menos trata-da al interior de un marco de procedimientos, de influencias y de
organizaciones gubernamentales. Ms recientemente, Muller y Surel (1998:13)
consideran que una poltica pblica designa el proceso por el cual se elaboran y se
8

implementan

programas

de

accin

pblica,

es

decir

dispositivos

poHtico-

adrninistrativos coordinados, en principio, alrededor de objetivos explcitos.

Autores colombianos han definido la poltica pblica como el conjunto de
sucesivas respuestas del Estado (o de un gobierno especfico) frente a situaciones
consideradas socialmente como problemticas (Salazar, 1999a:50) o como el conjunto
de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del rgimen poltico frente a situaciones
socialmente problemticas y que buscan la resolucin de las mismas o llevarlas a
niveles manejables (Vargas Velsquez, 1999:57). Estas definiciones, en particular la
primera, nos parecen limitadas porque dejan pensar que las polticas pblicas son ante
todo respuestas, o sea que dan la impresin de un Estado nicamente reactivo a eventos
exteriores a l.
A partir de estas definiciones se puede considerar que hay cuatro elementos
centrales que permiten identificar la existencia de una poltica pblica: implicacin del
gobierno, percepcin de problemas, definiciones de objetivos y proceso. Entonces es
posible decir que una poltica pblica existe siempre y cuando instituciones estatales
asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como deseables o
necesarios, por medio de un proceso destinado a cambiar un estado de las cosas
percibido como problemtico. Es de anotar que en muchas ocasiones la respuesta a un
estado de las cosas considerado problemtico por parte del sistema poltico es
consecuencia de otra poltica o de una poltica anterior. Es decir que la accin es,
adems, causa de nuevos problemas (Dubnick, 1983:5).
Por otra parte, hay que tener en cuenta que la accin gubernamental se
desarrolla para y a travs de actores sociales. Son seres humanos quienes la conciben, la
deciden y la implementan, e igualmente los destinatarios de ella, directa o
indirectamente, son personas.
Para concluir y arriesgar una definicin personal considero que una poltica
pblica designa la existencia de un conjunto conformado por uno o varios objetivos
colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acdcfnes que son
tratados, por lo menos parcialmente, por una institucin u organizacin gubernamental
con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para
modificar una situacin percibida como insatisfactoria o problemtica (Roth,
1999a:14).
De all se puede decir que el anlisis de las polticas pblicas tiene como
objeto de estudio, el conjunto de dispositivos conformado por:
9

a) ios objetivos colectivos que el Estado considera como deseables o

necesarios, incluyendo el proceso de definicin y de formacin de stos,
b) los medios y acciones procesados, total o parcialmente, por una
institudn u organizacin gubernamental, y
c) los resultados de estas acciones, incluyendo tanto las consecuencias
deseadas como las imprevistas.
En resumen, el anlisis de las polticas pblicas consiste en examinar una
serie de objetivos, de medios y de acciones definidos por el Estado para transformar
parcial o totalmente la sociedad as como sus resultados y efectos.
Para completar y permitir la operacionalizacin de esta definicin es
necesario relacionarla con un campo de aplicacin. Es claro que la poltica pblica
existe slo en la medida en que seala su campo de accin. No tiene mucho sentido
hablar de la poltica {policy) de un Estado como tal. Su objeto tiene que ser enunciado.
De manera que existe una poltica (pblica) econmica, social, exterior, etc. Mediante
esta operacin se admite explcitamente una distribucin de la realidad en distintos
campos, sectores y territorios -poltica social francesa, china, suiza, colombiana, etc,
idealmente independientes los unos de los otros. Esta distribucin revela ya de por s
una concepcin del mundo. De esta forma cada poltica pblica tiene su campo de
intervencin reservado que puede ser objeto de varios subterritorios y subdivisiones
para los cuales generalmente se fijan objetivos ms especficos (por ejemplo, la poltica
educativa se subdivide en poltica universitaria, poltica de educacin media, etc.). Por
lo general, las instituciones polticas y los organigramas de los ministerios y de las
administraciones reflejan la concepcin prevaleciente en torno a la divisin tanto
sectorial como espacial de la realidad.
Finalmente, y siguiendo a Muller y Surel (1998:14), es preciso sealar que
la poltica pblica no existe naturalmente en la realidad, sino que se trata a la vez de
una construccin social y de una construccin de un objeto de investigacin. Esto
implica dificultades para la identificacin de sus contornos exactos. Una simple
observacin de las acciones de las autoridades y de sus efectos muestra que la
delimitacin de la pertenencia de stas a una u otra poltica pblica es un ejercicio
mucho ms complejo de lo que se podra imaginar inicialmente. Dnde situar la
frontera entre la poltica ambiental y la poltica agropecuaria? La definicin misma de la
poltica constituye ya un tema de controversia, de debate y de lucha poltica para los
actores polticos. De forma similar la definicin, implcita o explcita, de una poltica
10

pblica hecha por el analista, es igualmente una decisin que no se encuentra exenta de
arbitrariedad.

2. LOS ENFOQUES TERICOS

El anlisis de las polticas pblicas no es una nueva teora sobre el Estado, la

sociedad o la poltica. Ms que de una nueva teora, se trata de un desplazamiento del
ngulo de anlisis o del punto de observacin; por lo tanto, los enfoques tericos
utilizados por los estudiosos de las polticas pblicas reflejan el mundo terico a
disposicin de todo cientfico social. En esta seccin se trata, sin ms pretensin, de
sealar las tres grandes posturas tericas relacionadas con el Estado y las polticas
pblicas: las teoras centradas en la sociedad, las que se centran en el Estado y las
teoras mixtas o intermedias.

2.1. LAS TEORAS CENTRADAS EN LA SOCIEDAD

Para un primer grupo de teoras el Estado es considerado como una variable

dependiente de la sociedad. Es fundamentalmente el estado de las relaciones de fuerzas
entre, segn unos, las diferentes clases, fracciones de clases o naciones, y segn otros,
entre individuos y grupos que determina la eleccin de las polticas desarrolladas por la
institucin estatal. En este grupo de teoras centradas en la sociedad (society-centered)
se encuentran, de un lado, ios enfoques marxistas, neomarxistas y la corriente de la
teora de la dependencia. Del otro lado, por su posicin idolgica totalmente
opuesta, se encuentran los enfoques racionalistas (raonal cboice), pluralistas, elitistas y
de escogencia o eleccin pblica (public choice) 5, A pesar de las diferencias ideolgicas
entre estos dos grupos de teoras, ellos tienen en comn considerar al Estado como
dependiente; es decir, que minimizan la capacidad y el impacto que las instituciones
pblicas, sus agentes y los valores pueden tener sobre las elecciones hechas en materia
de polticas pblicas.
5

Los trabajos de la escuela del public choice, los cuales se inscriben generalmente en la corriente
neoliberal, consideran que es preciso estudiar las fallas de las instituciones pblicas mediante una
aplicacin de los conceptos del individualismo metodolgico (el .individuo es racional y egosta) para
explicar las escogencias polticas e institucionales. Esta corriente se dedicar a mostrar que las
burocracias pblicas y los mecanismos de representacin poltica son los responsables del crecimiento
de los presupuestos pblicos y que la solucin consiste en volver al Estado mnimo (Duran, 1990:
232). Ver ms adelante en el numeral 2.3.3. y tambin en el captulo III.

11

2.2. LAS TEORAS CENTRADAS EN EL ESTADO

Un segundo grupo de teoras privilegia un enfoque en el cual el Estado

tiende a ser independiente de la sociedad. El Estado funciona como un selector de las
demandas y un proveedor de servicios. La accin pblica es principalmente un resultado
de las elecciones realizadas por los decisores polticos y por los altos funcionarios
pblicos. Se trata de un enfoque centrado en el Estado (state-centered). Son los
individuos y los grupos que ocupan el Estado quienes determinan de manera esencial las
elecciones en materia de polticas pblicas. En este grupo se sitan los enfoques
desionistas (modelo racional, a racionalidad limitada, incrementai, incluso, como caso
lmite, el modelo garbage can) 6. Tambin entra en esta categora el enfoque burocrtico
o neoweberiano segn el cual las elecciones pblicas resultan de los conflictos y
competicin entre distintos grupos y clanes (tecnocrticos) en el seno del Estado. Es de
anotar que algunas posturas neomarxistas se acercan tambin a este grupo de teoras 7.
Todos estos enfoques tienden a minimizar la influencia de los cambios y de los actores
situados en el entorno social, econmico, poltico e internacional del Estado para
explicar las elecciones de polticas pblicas.

2.3.

LAS TEORAS MIXTAS

Para finalizar, existe un tercer grupo de desarrollo ms reciente, que trata de

situarse en una posicin mediana frente a los dos grupos anteriores. Rechaza de un lado
el racionalismo econoraicista o social que predomina en el primer grupo y, por el otro
lado, se niega tambin a ver a la sociedad como sometida a un Estado que se encuentra,
adems, cautivo de una minora (segundo grupo) (Mny, Thoenig, 1992:46). En este
tercer grupo se ubican posturas y opciones tericas y polticas muy variadas como el
neocorporativismo, el neoinstitucionalismo, el anlisis de redes y la teora de la accin,
entre otros. Estos enfoques tericos intentan tomar en consideracin, con todas las
distinciones y variaciones que existen al interior de ellos, tanto factores internos (statecentered) como externos (sodety-centered) en su explicacin de la accin pblica y de
6
7

Ver captulo III.

Particularmente Poulantzas quien, en la lnea del estructuralismo de Althusser, dio inicio a una serie
de investigaciones sobre polticas urbanas a partir del reconocimiento de la existencia de una
autonoma relativa del Estado para explicar decisiones que, de lo contrario, estaran en contradiccin con el postulado marxista ortodoxo del determinismo econmico (ver Mny, Thoenig, 1992:5865),

12

las polticas pblicas. Se trata tambin, en cierta forma, de sustituir la bsqueda de las
relaciones causales unvocas para tratar de aprehender la sociedad como un tejido de
relaciones ms complejas, de interrelaciones ms que de relaciones, de interdependencia
ms que de dependencia. Es una consecuencia de la tendencia contempornea de
considerar las interacciones entre sociedad y Estado ms en sus dimensiones
horizontales (el uno y el otro sn socios) que verticales (el uno domina al otro o
viceversa) y de sealar la interpenetracin creciente entre las esferas pblica y privada.
Si el anlisis de polticas pblicas es posible a partir de cualquier posicin
terica, consideramos sin embargo que las del tercer grupo permiten desarrollar
investigaciones a partir de posiciones ms abiertas y por lo tanto ms susceptibles de
realizar aportes novedosos. Considerar a pnori que la poltica pblica es resultado de las
presiones sociales o econmicas (soety-centered) o de la. racionalidad de los
burcratas o de los polticos (state-centered), tiende a limitar de antemano la
investigacin en un ejercido de confirmadn de la validez de una teora en particular, o
de fortalecer el ncleo duro de un paradigma cientfico. En cambio, observar y sopesar
los diferentes dementos que indden en la construcdn y desarrollo de una poltica
pblica sin prejuicios sobre su origen (interno o extemo a las institudones es tatales)
aparece como ms favorable a la verificacin de hiptesis explicativas novedosas. Si se
considera que el Estado no es una institucin homognea, es probable que el Estado
aparezca fuerte en algunos perodos, dbil en otros, fuerte en algunos sectores y dbil en
otros (Merrien, 1993:91). Esto sin perder de vista que es posible que la poltica pblica
surja, a pesar de todo, como un resultado de una configuracin de poder de tipo statecentered o society-centered, pero slo de manera ex post, es decir como conclusin de la
investigacin.
Las teoras pertenecientes al primer y al segundo grupo son suficientemente
conocidas por lo que no es necesario presentarlas de manera ms exhaustiva. Cosa
diferente es lo relacionado con las teoras del tercer grupo que se desarrollaron en estos
ltimos quince o veinte aos. Por eso se presentan a continuacin estos enfoques
tericos neocorporativista; de entramado, en sus distintas vertientes; y los elementos
fundamentales de las principales corrientes desarrolladas en el marco del neoinstitucionalismo que han permitido renovar la reflexin sobre la accin pblica. Es preciso
sealar que existe al interior de estos enfoques un amplio espectro de posturas
ideolgicas.

13

2.3.1. EL ENFOQUE NEOCORPORATIVISTA

El modelo de Estado corporativista consiste en la existencia de relaciones

privilegiadas o exclusivas entre un nmero relativamente reducido de grupos o gremios
y el Estado. Fue el modelo de los Estados europeos de los aos treinta, particularmente
con el fascismo. La renovacin de esta corriente se debe al inters suscitado en los aos
setenta en Amrica latina por encontrar una lectura a los regmenes autoritarios del cono
sur. Es a partir de all que Schmitter, figura central del enfoque neocorporativista,
defini lo que entiende por neocorporativismo, en contraste con el modelo pluralista,
como un sistema de representacin de intereses en el cual las unidades constitutivas se
organizan en un nmero limitado de categoras nicas, obligatorias, no competitivas,
organizadas de manera jerrquica y diferenciadas a efectos funcionales, reconocidas o
autorizadas (si no creadas) por el Estado, que les concede deliberadamente el monopolio
de la representacin dentro de sus categoras respectivas (Schmitter, 1974 en Meny,
Thoenig, 1992:66). Con este enfoque, las polticas pblicas ya no se conciben como el
resultado de la competicin entre grupos, como se postula en el modelo pluralista, o
entre clases o fracciones de clases como en los modelos de inspiracin marxista, sino
como el fruto de una negociacin entre el Estado y los representantes de los grupos
sectoriales involucrados. Igualmente, los estudios neocorporativistas han mostrado que
el Estado tampoco haba estado controlado por un grupo reducido de tecncratas, sino
que se revel fragmentado tanto horizontal (entre ministerios) como verticalmente
(entre centro y regin) (Mny, Thoenig, 1992:70). Ver al Estado entrelazado de manera
compleja con una multitud de grupos ha facilitado el desarrollo de una reflexin ms
amplia sobre las relaciones entre funcionarios y grupos de inters de todo tipo. Las
teoras de entramado, en su diversidad, con sus conceptos de red y de comunidad,
representan de cierta forma una flexibilizacin y extensin de la teoria
neocorporativista.

2.3.2. LAS TEORAS DE ENTRAMADO O NETWORKS THEORY

En los ltimos veinte aos un enfoque basado en la teora de las redes

(networks theory), llamado tambin de entramado, ha permitido desarrollos interesantes.
Una red se define generalmente como un conjunto de relaciones de un tipo especfico

14

(por ejemplo de colaboracin, de apoyo, de control o de influencia) entre un conjunto de

actores (Lazega,1994:293),
Esta concepcin tiende a considerar que las fronteras entre lo estatal y lo no
estatl son movedizas y que existe una serie de puentes entre estas dos esferas. Las
polticas pblicas se conciben como el resultado de interrelaciones e interdependencias
entre varias instituciones, grupos e individuos que conforman una red de influencia
mutua y en donde las jerarquas reales no siempre son las que formalmente estn
establecidas. Cada poltica, por su singularidad, tendr una red distinta de actores que el
analista tratar de descubrir. El anlisis de red se concibe entonces como una
metodologa descriptiva y de modelizacin inductiva de la estructura de relacin
entre un conjunto de actores. En esta concepcin de anlisis, tienen mayor importancia
las relaciones entre actores que sus caractersticas o atributos individuales (Lazega,
1994:293).
En el campo de las polticas pblicas existen por lo menos tres enfoques que
se fundamentan en esta concepcin de entramado o de redes: la red de poltica (policy
network), la comunidad de poltica (policy community) y las coaliciones de
militantes (advocacy coalitions).
En estos enfoques se proponen modelos de interaccin entre los diferentes
actores de la poltica pblica, modelos que pueden tomar distintas formas segn el tipo
de participantes (actores pblicos o actores privados) y segn el tema de la poltica. Se
permite as la ampliacin del campo de anlisis a actores no institucionales. Uno de los
principales puntos en comn de estos enfoques se encuentra en el rechazo a la distincin
tradicional entre proceso de decisin y proceso de implementacin.
Una primera definicin considera que las redes de poltica o policy networks
son mecanismos de movilizacin de recursos poli- ticos en situaciones en las cuales la
capacidad para tomar decisiones, formular o implementar programas es ampliamente
distribuida o dispersa entre distintos actores tanto pblicos como privados. Una red de
poltica se define por sus actores, relaciones, lazos y sus lmites. Una red est
conformada por un ncleo relativamente estable de actores pblicos y de organizaciones
privadas; son estructuras hbridas de colaboracin, de enlac y de apoyo a la actividad
poltica gubernamental (politicalgovernance) (Marin, Mayntz, 1991:41-42).

15

POLICY NETWORK Y POLICY COMMUNITY

Distinguir los conceptos de network y de community no es siempre

evidente. Sin embargo, se puede retomar la diferenciacin propuesta por Rhodes (en
Faure y al,, 1995:112). Este autor ha establecido una tipologa con base en un
continuum en el cual de un lado se encontraran las issue networks y del otro las poltcy
communities. Las primeras se aproximan mucho a la teora pluralista, y se caracterizan
por ser redes de intercambio de informaciones en las cuales cada organizacin queda
relativamente autnoma de las dems; mientras que en las segundas las
comunidades de poltica se establecen relaciones ms estrechas, de tipo oligrquico
o corporativista. En estas comunidades los miembros y sus relaciones son ms bien
estables, con una interdependencia fuerte y con un grado importante de aislamiento de
la red respecto del exterior (por ejemplo, el caso de algunos segmentos del Estado con
ciertos gremios).
Otro autor considera que el trmino network (red, entramado) es un trmino
genrico para sealar a todas las formas posibles de arreglos de cooperacin entre
actores (Kriesi, 1994;392ss). Kriesi pone en evidencia la existencia de varios tipos de
redes segn el grado de desarrollo del sistema de las asociaciones de inters (gremios) y
el grado de fuerza o de debilidad del Estado. Ei cruce de estas dos variables permite
entonces establecer la existencia de cuatro tipo de redes (cuadro 1-1):
1-I. TIPOS DE REDES
SISTEMA DE GREMIOS

Estado flerte

Fuertemente desarollado

Red

Poco desarollado

de

Estado dbil
concertacin Red

de

cooperacin

(corporativismo)

sectorial o de clientela

Red de intervencin

Red de pressin

Fuente: Kriesi (1994). Adaptacin A. Roth

- Red de concertan. Se caracteriza por un nmero bajo de actores, el cierre

de su acceso para otros actores, la centralizacin y la estabilidad de su funcionamiento.
- Red de cooperacin sectorial. En ella interviene un nmero relativamente
alto de actores pblicos y pocos actores privados. Su acceso es cerrado para otros
actores y funciona de manera descentralizada y estable.

16

- Red de intervencin. Est caracterizada por un nmero relativamente bajo

de actores pblicos y numerosos actores privados. Es cerrada para otros actores. Su
funcionamiento centralizado es inestable.
- Red de presin. Sus caractersticas son un nmero alto de participantes y la
apertura de su acceso para otros actores. Su funcionamiento es descentralizado e
inestable.
A partir de esta propuesta el anlisis de situaciones particulares permite
establecer clasificaciones y comparar modelos de implementaciones de polticas
teniendo en cuenta la capacidad del Estado en distintos sectores y pases.

ADVOCACY COALITIONS

Este modelo desarrollado por Sabatier (1988) est constituido por la

combinacin de una misma concepcin de la implementacin, pero basada en dos
fuentes. En primer lugar, en la existencia de comunidades de poltica (policy
communities) que compiten entre s para el dominio conceptual (y material) sobre uno u
otro tema de polticas pblicas. Estas comunidades son definidas como el conjunto de
actores, personas provenientes de varias organizaciones tanto pblicas como privadas
(responsables de entes gubernamentales, de gremios, polticos, acadmicos e
investigadores) que comparten una serie de valores y de creencias acerca de algn
problema y que se coordinan en su actividad y en el tiempo para alcanzar sus objetivos
(Sabatier, 1988). La importancia dada por este enfoque a las ideas, a los smbolos, a los
valores y a las creencias en las polticas pblicas (ver Edelman, 1991) permite hablar,
segn algunos autores, de un enfoque cognitivista (Muller, Surel, 1998:47). Este
enfoque estara caracterizado por su intento de entender las polticas pblicas como
matrices cognitivas y normativas que conforman sistemas de interpretacin o de
representacin de la realidad y en los cuales los actores pblicos y pnvados insertan sus
acciones.
En segundo lugar, el modelo Advocacy Coations considera que el proceso
de implementacin es fundamentalmente un proceso de aprendizaje poltico, entendido
como los cambios relativamente estables del pensar y de los comportamientos causados
por la experiencia y el tino que resultan de la actividad poltica (ver tambin captulos
IV y VI).

17

A partir de estas dos fuentes Sabatier propone un modelo de explicacin de

los cambios en las polticas pblicas en el largo plazo debidos a la influencia de estas
comunidades o coaliciones polticas de militantes (advocacy coalitions) a lo largo del
proceso de definicin e implementacin de la poltica.
Este modelo se presenta de manera ms exhaustiva en el estudio de las
polticas ambientales de Colombia en el captulo VI.

2.3.3. El ENFOQUE NEOINSUTUCIONAL

El enfoque neoinstitucional, propuesto inicialmente por March y Olson

(1984; 1989), se.centra en el estudio del papel de las instituciones. Las considera como
un factor esencial para la definicin del marco en el cual se desarrollan los
comportamientos individuales, la accin colectiva o las polticas pblicas (institutions
do mattef). Los autores pretenden superar el institucionalismo tradicional centrado en
el estudio de los entes pottico-administrativos y rechazar las perspectivas
reduccionistas de tipo society centered o state centered, a favor de una perspectiva de
interdependencia entre instituciones sociales y polticas relativamente autnomas (teora
del tercer grupo, ver numeral 2.3. de este captulo). Por eso la definicin de las instituciones que proponen los autores no se limita a la estructura formal. Para ellos se deben
incluir en la definicin del concepto no solamente las reglas de procedimiento, los
dispositivos de decisin, la forma de organizacin, las rutinas y el tratamiento de la
informacin, sino tambin las creencias, paradigmas, culturas, tecnologas y saberes que
sostienen, elaboran y, a veces, contradicen estas reglas y rutinas. Las instituciones son
tanto un factor de orden como de construccin de sentido para las acciones realizadas
por los actores. Es de anotar que la amplitud dada al concepto de institucin por los
defensores de este enfoque es tambin fuente de dificultades conceptuales y
metodolgicas: la distincin entre lo que hace parte de lo instituciona] y lo que es
exterior es ardua.Qu factores no son institucionales? (ver Ross, 2000). La
interrogacin central del enfoque en sus distintas vertientes principales histrica,
eleccin o escogencia racional, econmica o sociolgica se sita en el anlisis de las
condiciones de produccin y de evolucin de estas instituciones y cmo stas, a su vez,
influyen en las dinmicas sociales y permiten as pensar el Estado en interaccin
(Muller, Surel, 1998:44). Este enfoque es revelador tambin de un fenmeno de
sociedad creciente que considera o constata que las instituciones, y el Estado en general,
18

se encuentran debilitados frente a los ciudadanos y a las organizaciones pavadas;

evolucin que lo obligara a negociar su autoridad (Lae, 1995:224).

NEOINSTITUCIONALSMO HISTRICO

El enfoque histrico se centra principalmente en la necesidad de aprehender

el Estado en una perspectiva de largo plazo y de manera comparativa, al situar ste en el
centro del anlisis. Los investigadores que se inscriben en esta corriente buscan
conceptualizar la relacin entre las instituciones y el comportamiento individual en
trminos relativamente amplios. Ellos prestan particular atencin a las asimetras de
poder que derivan de la accin y del desarrollo de las instituciones. Adems, tienden a
percibir el desarrollo institucional como el resultado de una dependencia del sendero
(patb dependente) y de consecuencias imprevistas.
El concepto de dependencia del sendero describe la existencia de
movimientos cumulativos que cristalizan los sistemas de accin y las configuraciones
institucionales propias de una poltica pblica o de un subsistema particular. Esta
situacin va a determinar siempre con ms fuerza un camino especific para la accin
pblica. En otras palabras, la herencia institucional y poltica pesa sobre la seleccin de
la accin pblica: no hay tabula rasa. Finalmente, los investigadores intentan asociar el
anlisis institucional a la influencia que pueden ejercer factores cognitivos -como las
ideas o la cultura- sobre los procesos polticos (Muller, Surel, 1998:44-45 y 132-133).
Los principales temas de investigacin han sido, por el momento, el anlisis en una
perspectiva comparativa de las polticas sociales y macroeconmicas.

NEOINSTITUCIONALSMO Y ELECCIN RACIONAL

Esta corriente trata de incorporar en la escuela del raonal choice una

dimensin complementaria centrada en el papel de las instituciones como reductoras de
mcertidumbre y como factor determinante para la produccin y la expresin de las
preferencias de los actores sociales. Este enfoque parte del postulado de que los actores
pertinentes tienen una serie de preferencias y gastos y que se comportan de manera
instrumental, con base en una estrategia calculada, es decir racional, con el fin de
maximizar sus posibilidades de realizar estas preferencias (Muller, Surel, 1998:45). En
esta perspectiva la permanencia de las instituciones se explica por el apego de los
19

actores a stas, porque reducen la incertidumbre y facilitan a los actores pertinentes

satisfacciones duraderas que neutralizan la competencia en el sector.

NEOINSTITUCIONALSMO ECONMICO

El origen de la corriente econmica del neoinstitucionalismo, cercana a la

que se acaba de presentar, se encuentra en la pretensin de construir una teora general
de la interaccin entre los intereses y las instituciones, vlida para el sector pblico.
Para lograr esto los autores se han propuesto recoger parte de la teora de las
escogencias o elecciones pblicas (teora del public choics) y parte del paradigma
econmico neoclsico.
La economa neoinstituconal parte del postulado de que no es el individuo
quien tiene que adaptarse a las instituciones existentes, sino a las instituciones que hay
que cambiar, para facilitar a los individuos la consecucin de sus intereses con mayor
efectividad. Es as como este enfoque centra su atelcin en el papel del Estado en la
definicin de las bases de los arreglos contractuales que fijan los costos de transaccin 8
entre intereses e instituciones. Estos arreglos dependen bsicamente de las tecnologas
existentes y de la disponibilidad de recursos naturales. Cuando estos elementos
cambian, entonces, se inicia un proceso en el cual el Estado puede jugar un papel
fundamental para minimizar los costos de transaccin mediante la innovacin
institucional. Los cambios institucionales deben afectar la anterior estructuracin de los
intereses para lograr un equilibrio ms competitivo, con el fin de evitar el
mantenimiento o la creacin de rentas de situacin o de rent-seekers que capturen la
poltica a su favor (Lae, 1995:227ss). En esta concepcin, el Estado debe operar en el
marco de una competicin perfecta evitando que su intervencin, mediante sus
instituciones, perturbe el equilibrio'competitivo del mercado: la intervencin del Estado
debe favorecer la disminucin de los costos de transaccin.
Las implicaciones polticas de esta corriente son evidentes: por ejemplo,
Wiesner (1997) en su anlisis de las polticas pblicas colombianas desde esta
perspectiva neoinstitucional econmica, subraya a lo largo de su estudio que es
8

Los costos de transaccin se definen como los recursos necesarios para medir tanto los atributos
fsicos como legales de los bienes que se estn cambiando, los costos de vigilar, patrullar y hacer
cumplir los acuerdos y la incertidumbre que refleja el grado de imperfeccin en la medicin y
cumplimiento de los trminos de intercambio (...). Se incluyen tambin los costos de bsqueda e
informacin, costos de arreglos y decisiones, costos de accin de vigilancia y polica (North. y
Coase, citados en Kalmanovitz, 2001:37).

20

necesario cambiar el diseo de las polticas pblicas para que stas, entre otras cosas, no
restrinjan la competencia. Esta posicin tambin la defiende el eco-nomista y ex
marxista Salomn Kalmanovitz en uno de sus ms recientes libros (2001), quien
descubre las virtudes del liberalismo poltico y de la tica protestante para el
desarrollo capitalista, y lamenta la ausencia de estos factores en Colombia. Estas
posiciones conllevan, naturalmente, a concluir que es preciso modificar los marcos
constitucional y macroinstitucional (...) [de Colombia para que stos ofrezcan las]
condiciones conducentes a la mayor eficiencia, a la'mayor equidad y al logro de una
utilidad para una sociedad como un todo (Wiesner, 1997:126). En otras palabras se
trata de implementar el programa poltico neoliberal de reduccin del Estado.
La orientacin poltica que se desprende de esta vertiente del
neoinstitucionalsmo tiende claramente a la reduccin de la actuacin del Estado como
regulador social, en favor de una regulacin ofrecida por la mano invisible de las
fuerzas del mercado. Como lo seala Kalmanovitz (2001:29) las reformas (de
orientacin neoinstitucionalista) tendran que ver con reducir los obstculos a la
acumulacin de capital de largo plazo, reducir los costos de transaccin y profundizar el
desarrollo de las instituciones.
Esta postura analtica neoliberal es la que predomina desde hace ms de un
decenio en instituciones internacionales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario
Internacional, etc. Con eso se entiende la orientacin de las reformas estructurales que
estas instituciones imponen a los pases que acuden a ellas como condicin para la
obtencin de crditos (ver Stiglitz, 2002).

NEOINSTITUCIONALSMO SOCIOLGICO

La vertiente sociolgica del neoinstitucionalismo se inserta en una

renovacin de las orientaciones y conclusiones de la sociologa de las organizaciones,
pues contrariamente a sta, la sociologa neoinstitrucional postula que la mayora de las
formas y procedimientos pueden ser entendidos como prcticas particulares de origen
cultural parecidas a los mitos y ceremonias inventadas en numerosas sociedades. De
esta forma el anlisis de las organizaciones integra el estudio de las variables culturales
en la aprehensin de las condiciones de formacin y de funcionamiento de las
organizaciones. Desde esta perspectiva ampliada se desprende que los factores
culturales son instituciones, lo que incita al anlisis de elementos cognitivos
21

ntendidos como instituciones culturales que pesan sobre los comportamientos

individuales y que determinan la legitimidad de las organizaciones (Muller, Surel,
1998:46).

3.

HERRAMIENTAS PARA EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS

Los enfoques tericos representan slo una cara de la realizacin de una

investigacin en polticas pblicas. El desplazamiento del ngulo de anlisis ha
obligado al investigador a desarrollar nuevos instrumentos. Poco a poco se ha
construido una especie de caja de herramientas en la cual el investigador encuentra
conceptos y modelos asociados a las distintas posturas tericas, que ayudan a
descomponer y a clasificar la hidra de las actividades pblicas en elementos analticos
ms comprensibles.
Estos instrumentos permiten recolectar, organizar y clasificar datos
especficos a los objetos de anlisis. Ellos proponen una simplificacin de la realidad
por medio de la seleccin, la disposicin y la articulacin de varias categoras
observables o conceptuales. Son unas herramientas construidas especficamente para
recolectar, organizar, interpretar, entender y explicar datos sobre las polticas pblicas;
permiten observar la realidad a travs de un filtro conceptual -los elementos de la clave
analtica con el fin de facilitar su organizacin y entendimiento. Es preciso recordar
que la recolecta de datos sin un modelo para organizar- ios resulta ser un ejercicio
ciego, y disponer de modelos sin recolectar datos no permite ninguna explicacin
argumentada (Lae, 1995:73).
Dentro de esta caja de herramientas, se encuentran a disposicin de los
politlogos y otros estudiosos varas como por ejemplo: las tipologas
particularmente la tipologa de Lowi ; las distinciones entre instrumentos de
intervencin del Estado; los programas de polticas pblicas y; finalmente, la ms
conocida de las herramientas, el ciclo de poltica o policy cycle. Esta ltima, sin duda
alguna, es la ms conocida y utilizada, en particular por sus cualidades heursticas y su
flexibilidad de uso. Obviamente, el uso de estas herramientas se puede hacer de manera
complementaria. A continuacin se presentan brevemente estas herramientas para luego
detenerse un poco ms de tiempo en el policy cycle.

22

3.1.

LAS TIPOLOGAS

La inmensa heterogeneidad de las polticas y acciones pblicas constituye

un problema serio para el analista de poltica pblica. Las tipologas buscan organizar
las acciones pblicas para facilitar su anlisis y su comparacin nacional e
internacional. Por lo general se tratan de encontrar los puntos comunes de las diferentes
polticas en momentos o temas distintos. Una manera sencilla de clasificar las polticas
consiste en distinguirlas a partir de uno o varios criterios objetivos. La mayora de las
tipologas en polticas pblicas se inspiran en la famosa tipologa de LOTV (194,
1972),
La clasificacin propuesta por Lowi distingue cuatro tipos de polticas a
partir del cruce de las siguientes dos variables indicativas del modo de coercin
utilizado por la poltica pblica:
- coercin que se ejerce directamente sobre el comportamiento de los
afectados versus coercin que se ejerce sobre el entorno del comportamiento de los
afectados; y
- coercin indirecta o lejana versus coercin directa o inmediata con la
cual opera la poltica pblica.
Si la coercin opera directamente sobre el comportamiento de los individuos
y es, a la vez, indirecta, se trata de una poltica distributiva. Aqu el ejemplo son las
polticas de prestacin de servicios individuales tales como una autorizacin para
construir: el Estado distribuye individualmente un derecho.
Si la coercin opera sobre el entorno del comportamiento individual y es
indirecta, entonces es una poltica constitutiva o de infraestructura. Por ejemplo las
reglamentaciones que afectan el funcionantiento del sistema poltico, administrativo o la
distribucin del poder poltico.
Cuando la coercin ejercida por la poltica opera directamente sobre el
individuo y su efecto es directo o inmediato, se trata de una poltica reglamentaria. Son
las reglas como el Cdigo de Trnsito o las de orden pblico que buscan regir los
comportamientos de los individuos bajo la amenaza de una' sancin directa.
Si, finalmente, la coercin acta sobre el entorno del compor-tamiento del
individuo y es directa, es una poltica redistributiva. Es el caso de las polticas de
redistribucin de los ingresos de un grupo social hacia otro, cuando se cumple con
algunos criterios generales. El ejemplo tpico es el de las polticas de jubilacin.
23

A pesar de que la tipologa de Lowi es bastante sencilla y explcita su

operatividad no es evidente. Siempre queda difcil, en los casos concretos, determinar si
una poltica pertenece a tal o cual categora debido a la multiplicidad de sus contenidos.
En Amrica latina, Oszlack (1986) ha desarrollado una aplicacin
interesante a partir de la tipologa de Lowi en el caso de los regmenes polticos
latinoamericanos. El autor muestra la existencia de una interdependencia entre el tipo de
rgimen establecido y las principales orientaciones de las polticas pblicas. Es as
como los regmenes autoritarios burocrticos privilegian las polticas de tipo
reglamentario y de infraestructura; los regmenes democrticos liberales prefieren las
polticas redistributivas y, finalmente, los regmenes neopatrimoniales se quedan con las
polticas distributivas y simblicas.
Otras tipologas han sido propuestas, por ejemplo, a partir de las
caractersticas de integracin o fragmentacin del sistema de decisin y de las
estructuras de la demanda (Salisbury, 1968); o a partir de los mtodos de conduccin
poltica, de los instrumentos de gestin administrativos, etc. (Meny, Thoenig,
1992:102). A partir de un enfoque neomatxista, OConnor (1973) ha propuesto
clasificar las polticas pblicas de los Estados capitalistas en dos categoras: las polticas
pblicas de acumulan y las de legitimacin. Por otra parte, un punto de vista
estructuralista distingue tres clases de polticas pblicas: las polticas hegemnicas,
transaccionales y de dominacin (Vargas Veisquez, 1999:64-65). Otra propuesta se
interesa por el modo de pilotaje o conduccin del cambio por parte del Estado:
conduccin mediante prescripciones, incitaciones, oferta de servicios o informacin y
persuasin (Zimmermann, Taddei, 1996:89-90).
Sin embargo, el anlisis comparativo de las polticas pblicas,
particularmente a nivel internacional, se enfrenta an a grandes obstculos por la
ausencia de datos homogneos, la difcil consecucin de datos comparables y la
abundancia de variables (ver Meny, Thoenig, 1992:223ss). Tambin la tendencia de los
investigadores a proponer cada uno una tipologa nueva constituye una prctica nefasta
para la integracin de los resultados (Feick, 1990:179-225).

3.2.

LOS INSTRUMENTOS DE INTERVENCIN DEL ESTADO

El Estado tiene a su disposicin un catlogo de instrumentos de intervencin

muy diversificado. Al disear una poltica pblica el Estado decide sobre el uso de uno,
24

otro o varios de estos instrumentos para su implementacin. El estudio de una poltica

pblica en funcin de los instrumentos jurdicos que se han previsto e implementado
permite dar indicaciones sobre cmo el Estado y las instituciones han entendido el
problema que buscan resolver y revela la concepcin predominante de la autoridad. El
anlisis com- parativo de los mritos respectivos y de la eficacia de los instrumentos
utilizados expresados casi siempre bajo una forma jurdica para enfrentar
problemas similares en lugares o tiempos diferentes puede ser una ayuda importante
para el diseo de las polticas pblicas.
En este sentido se pueden distinguir los siguientes instrumentos de
intervencin (Centre dtude de technique et dvaluation lgislatives ,Cetel, 2000):
- Instrumentos prescriptivos. Son aquellos que buscan modificar el
comportamiento mediante la obligacin, la interdiccin y la autorizacin. Es el medio
de accin tradicional del Estado y para su implementacin es necesario prever las
disposiciones de sancin y los medios administrativos de coercin que aseguren su
cumplimiento.
- Instrumentos incentivos. Con estos instrumentos no se pretende obligar a
un comportamiento mediante el miedo a la sancin, sino a inducir a una conducta
mediante la recompensa. Estos instrumentos se diferencian de los anteriores por la
naturaleza de la sancin, la cual no es jurdica sino que puede ser moral, econmica o de
hecho. En esta categora entran instrumentos de tipo financiero como los subsidios, las
tasas de incitacin negativa imponer una tasa sobre un producto para disminuir su
consu-mo, por ejemplo. Se puede tambin pensar en una combinacin de stos
(incentivos mixtos). Otra manera de actuar para el Estado consiste en desarrollar
instrumentos de informacin para incitar a un comportamiento mediante la publicidad
enfocada o no a grupos de poblacin especficos, las sugerencias, las advertencias y los
votos. En este ltimo grupo de instrumentos la coercin no es fsica o econmica, sino
que busca establecer una presin social o moral para cambiar un comportamiento alcoholismo, tabaquismo-. Otra posibilidad es la de implementar instrumentos
educativos, los cuales consisten en entregar una informacin especializada a un grupo
de personas para que se formen en un sector de actividad -por ejemplo las normas y las
tcnicas de instalacin de calentadores a gas para las personas activas en este sector.
En este grupo de instrumentos se pueden tambin sealar los instrumentos edificantes.
Se trata de reconocer y valorar el comportamiento que se considera como ejemplar para
los dems premios, medallas, etc. Finalmente, se pueden citar los instrumentos de
25

presin reglamentaria que son los que utiliza el Estado para amenazar como una
espada de Damocles con la reglamentacin de un sector de actividad en el caso de
que ste no sea capaz de lograr los objetivos fijados por el Estado en la autorregulacin.
- Instrumentos de coordinacin. La multiplicacin de las polticas pblicas
obliga a desarrollar mecanismos de coordinacin entre ellas. La planificacin y los
estudios de impacto son los principales instrumentos a disposicin del Estado para esta
funcin (ver captulos III y V).
- Instrumentos de organizacin y de procedimiento. La realizacin de una
actividad necesita de la definicin de unas modalidades para la accin. Los instrumentos
de organizacin definen el marco en el cual se va a desarrollar el proceso de la poltica
pblica. Este marco puede ser formal en el caso de una Comisin o un Concejo
municipal o informal. Los instrumentos de procedimiento complementan los
instrumentos de organizacin y definen el proceso formal de decisin y de
administracin.
- Instrumentos materiales. El Estado tiene la posibilidad de proporcionar
directamente los bienes y servicios, como, por ejemplo, la educacin o la salud.
- Instrumentos de delegacin a socios. La evolucin reciente del papel del
Estado, particularmente en la lgica neoliberal, tiende a considerar que las instituciones
pblicas deben colaborar con organizaciones privadas, paraestatales o con
organizaciones no gubernamentales (ONG) en la consecucin de sus objetivos en
trminos de polticas pblicas, particularmente en su ejecucin. Diferentes modalidades,
como la contratacin de servicios, los convenios colectivos o la delegacin de tareas
pblicas a actores privados entran en consideracin.

3.3.

PROGRAMAS DE POLTICAS PBLICAS, PROGRAMAS POLTICOS Y

COMPLEJIDAD SOCIAL

La nocin de programa de polticas pblicas hace referencia a un

instrumento que tiene la ambicin de coordinar e integrar una poltica pblica
determinada en un nivel macro o metapoltico. De modo que se entiende por programa
de polticas pblicas no solamente una poltica pblica definida por sus objetivos y
sus medios sino un conjunto de polticas coherentes entre s y que se refieren a una
problemtica particular. El programa de poltica pblica comprende entonces la
definicin de las metas, de las estrategias y tcticas, los anlisis prospectivos y
26

retrospectivos (ver captulo V), la coordinacin de las diferentes medidas necesarias, las
medidas de implementacin y los mecanismos de evaluacin (Cetel, 2000).
Con un criterio vecino al precedente algunos juristas han desarrollado una
reflexin sobre la evolucin de la concepcin del derecho como instrumento de
regulacin de la sociedad. En particular Willke (1991), inspirado en la teora sistmica
de Niklas Luhmaim (1989, 1993), propone una clasificacin de las polticas pblicas en
relacin con la concepcin del pilotaje jurdico de la sociedad. El autor desarrolla su
propuesta a partir dei diagnstico sobre la incapacidad del Estado y del derecho en
adecuar y garantizar la gobemabilidad de las sociedades complejas (Willke, 1991:6). A
partir de all, Willke distingue tres programas polticos diferentes que corresponden a
tres concepciones del derecho que predominaran en las distintas formas histricas del
Estado: los programas condionaks en la poca del Estado liberal clsico (Estadogendar- me), los programas finalizados para el Estado intervencionista (Estado
providencia) y los programas relacinales para la fase contempornea del Estado (ver
Amselek, 1982).
Los programas condicionales son las polticas pblicas que se fundamentan
en una concepcin causal de tipo si..., entonces.... Esta concepcin ha permitido al
Estado resolver con xito los problemas sencillos y los conflictos comunes de
regulacin social mediante la represin. La complejizacin de las relaciones sociales
ha provocado la emergencia de los programas polticos finalizados propios del Estado
intervencionista o de bienestar, es decir, la emergencia de polticas que aspiraban a
alcanzar objetivos sociales y econmicos determinados, con el apoyo de un derecho
finalizado articulante de medios y objetivos. El instrumento de regulacin social
principal, en este caso, es el dinero. Para terminar, debido al grado de complejidad
alcanzado por las sociedades occidentales, en las cuales el Estado est, de un lado,
sobrecargado y, del otro, con una capacidad de pilotaje reducida, se estima que es
necesario desarrollar programas relacinales. En este caso, los autores hablan de una
concepcin jurdica reflexiva, pues consideran el derecho reflexivo como la solucin a
los

problemas

producidos

tanto

por la

sobrerreglamentacin del

Estado

intervencionista, como por el laisser-faire (dejar hacer) del liberalismo (Cetel, 2000).
El derecho reflexivo pretende favorecer una capacidad de empatia en
relacin con los dems sistemas; es decir, propiciar la interaccin entre las distintas
esferas sociales mediante la organizacin de negociaciones y concertaciones
(consideradas como lugares de aprendizaje de la empatia) para facilitar la
27

autorregulacin de los sistemas mediante reglas de procedimiento y de organizacin al

interior de los campos de problemas especficos. Igualmente se pretende garantizar por
esta va la formulacin de las metas legislativas indicativas (Willke, 1992;
Papadopoulos, 1995). En este esquema el Estado tiene un papel de coordinacin entre
los actores sociales ms que de direccin (El Estado como primus nter pares segn la
teora sistmica de N. Luhmann; ver Garcia Amado, 1988; Roth, 1995; Faria, 2001). La
herramienta principal de regulacin (el mdium) ya no es la fuerza o el dinero, como en
los programas polticos anteriores, sino la informacin (Willke, 1991: 82-83).
La poltica de lucha contra el alcoholismo permite darnos cuenta de las
consecuencias de estos cambios de enfoques. En un primer momento se desarroll un
programa condicional basado en la represin: el consumo de alcohol era prohibido
(por ejemplo, los Estados Unidos durante el tiempo de la prohibicin). Posteriormente,
con un programa finalizado se pens en reducir el consumo de alcohol mediante la
sancin econmica: no se prohbe el consumo, sino que se imponen impuestos
disuasivos sobre la venta por ejemplo Suecia y los Estados de bienestar en general,
Por ltimo, un programa relacionai considera que mediante la informacin a los
consumidores (campaas de prevencin), se lograra convencerlos de las ventajas de no
consumir alcohol.
Mediante el desarrollo de esta perspectiva, y a partir de una reflexin sobre
las dimensiones de la complejidad social y sus implicaciones para la regulacin social,
Papadopoulos (1995) propone una tipologa de las diferentes polticas pblicas
centradas en la informacin y desplegadas hoy en da con ms vigor y frecuencia por los
Estados. La clasificacin se realiza segn cuatro estrategias de implementadn
predominantes: las polticas basadas en k negociacin (convenios colectivos,
participacin), en la delegacin-contratacin extema a empresas privadas o a ONG-, en
la coordinacin y la mediacin y, finalmente, las polticas que descansan sobre el saber
(ejemplo: las comisiones de tica).

3.4.

EL POLICY CYCLE

Elpolicy cycle propone una descomposicin de la poltica pblica en una

serie de etapas o de secuencias lgicas. Es as como esta herramienta propuesta por
jones (1970) distingue cinco fases en la vida o el desarrollo de una poltica pblica:

28

identificacin de un problema, formulacin de soluciones, toma de decisin, implementacin y evaluacin (ver cuadro 2-1).
Esta clave de lectura tiene la ventaja (y la desventaja) de presentar la
poltica pblica como una sucesin de secuencias que corresponden a la representacin
clsica y. racional de la poltica con sus distintos escenarios y actores. Adems, el
modelo es lo suficientemente general como para permitir su utilizacin para cualquier
poltica, y facilita la delimitacin del objeto de anlisis. Debido a estas cualidades es
frecuente que los mismos actres de las polticas pblicas utilicen el poticy cycle como
un modelo normativo para la accin.
Primero, en la fase I, una situacin es percibida como problemtica por los
actores polticos y sociales. Idealmente los partidos polticos, los sindicatos y gremios
traducen en su lenguaje el problema que perciben a travs de la expresin de sus
miembros; se solicita entonces una accin pblica y se busca que el problema est
inscrito en la agenda del sistema poltico (agenda setting). En la segunda fase, una vez
lograda la inscripcin en la agenda gubernamental, la administracin trata de elucidar el
problema y propone una o varias soluciones al mismo (policy formulatiorf). Tercero, los
actores e instituciones autorizados para tomar la decisin (gobierno, parlamento)
examinan la o las soluciones existentes y deciden la respuesta. La cuarta fase concierne
a la implementadn prctica de la decisin (o su no implementadn!) Por lo general es
la administracin la encargada de implementar la solucin escogida por el decisor; es
decir, de traducir ia decisin en hechos concretos (;;mpkmentation). Al final, la
respuesta dada al problema y los impactos causados por su implementadn son
evaluados por ios actores sedales y polticos {policy evabiation) y pueden dar pie a un
reinicio de todo el ddo con el fin de reajustar la respuesta (retroaedn - feedbacji) o
suprimir la poltica (program terminatiori).
Sin embargo, aunque esta lectura parece seductora, es evidente para
cualquier observador de la vida poltica, que en la realidad las cosas no funcionan segn
este esquema lineal. Ah se encuentra todo el inters por la herramienta: Jones considera
su modelo como un tipo ideal. De hecho, el proceso de una poltica pblica puede
perfectamente inidarse en cualquiera de estas fases, obviar una u otra fase o invertir las
etapas. Adems, cada fase est encerrada en un sistema de retroaedn que afecta las
otras fases. Otra ventaja del modelo es que rompe con la visin jurdica tradicional, la
cual es sustituida por un enfoque ms sociolgico y politolgico que permite inscribir,
por ejemplo, el momento simblico de la decisin en un contexto mucho ms amplio y
29

realista. La decisin ya no aparece como ese acto central donde la competencia jurdica,
como expresin del poder simblico del derecho, prima sobre las dems. La decisin
aparece muchas veces en la realidad sociolgica y politolgica como la ratificacin de
todo un proceso social y poltico anterior en el cual intervienen varios actores.
Igualmente, el impacto de la decisin est revaluado a travs del anlisis de la
implementadn. No es raro que la decisin (o la no dedsin) que realmente afecta la
vida de los ciudadanos se encuentre ms ro abajo de la dedsin formal.

30

2-I. El policy cicle segn Jones (1970)

FASE I

FASE II

FASE III

FASE IV

FASE V

Identificacin de un

Formulacin de

Toma de decisin

Implementacin

Evaluacin

problema

soluciones o acciones

-Apreciacin

de

los -Elaboracin

acontecimientos
-Definicin

respuestas

de

-Adecuacin

-Agregado de intereses

criterios

de

de

una - Ejecucin

coalicin

un -Estudio de soluciones

problema

-Organizacin

de -Creacin

-Legitimacin

de

los poltica elegida

- Reacciones a la accin

Gestin

y - Juicio sobre los electos

la administracin

- Expresin

- Produccin de efectos

las

demandas
-Representacin
acceso

ante

y
las

autoridades pblicas

Demanda de la accin Propuesta

pblica

respuesta

de

una Poltica
accin

efectiva

de Impacto
terreno

sobre

el Accin

poltica

reajuste

Fuente: lomado y adaptado libremente de Meny, Thoenig (1992)

31

3.5.

CONSIDERACIONES CRTICAS AL POLICY CYCLE

El enfoque del policy cycle ha permitido un desarrollo importante del rea

del anlisis de las polticas pblicas para la dencia poltica y para las dendas sodales en
general. Se han logrado avances significativos en la comprensin de la accin del
Estado gradas a las numerosas nvestigadones empricas que susdt el enfoque; sin
embargo, el modelo tiene sus limitaciones y ha recibido numerosas criticas, de las
cuales surgieron otras propuestas para el anlisis. A continuacin vamos a presentar
algunas de las principales crticas que se han hecho al enfoque policy (ycle, las cuales
han contribuido al desarrollo de los enfoques llamados del tercer grupo presentados
anteriormente.
El modelo del policy cycle de Jones dispone de importantes ventajas para el
anlisis, como su focalizadn sobre los procesos ms que sobre una u otra institudn;
como el hecho de desagregar la poltica pblica en segmentos para facilitar el anlisis y
como su orientacin hacia el estudio de los efectos concretos, pero estas mismas
ventajas tienden a sesgar' el anlisis. Por ejemplo, Sabatier (1988:129ss) critica el
modelo por su incapacidad de dar explica- dones de carcter lgico por medio de la
formulacin y comprobacin de hiptesis. No permite responder a preguntas de tipo
cules son las condiciones que transforman el proceso de una fase a otra? Otra
limitadn es la tendencia a situar la evaluacin slo al final del proceso. Segn Sabatier
los actores u observadores realizan, formal o informalmente, operaciones de
evaluadones a todo lo largo del proceso. El modelo tambin tiende a privilegiar un
enfoque de arriba hacia abajo (top-down) que favorece el punto de vista del legislador
(ver captulo III). Un anlisis que privilegia demasiado la perspectiva legalista e
institucional no es satisfactorio para aprehender una poltica pblica compleja con un
sinnmero de medidas e interacdones. Por ltimo, el dcoupage o recorte de la poltica
en varias etapas distintas conceptual y temporalmente, y bajo una presentadn
lineal dificulta mostrar las conexiones entre las fases (dnde empieza y dnde
termina una fase?) y el carcter reiterativo de los ciclos.
Algunas crticas se centran particularmente en la dificultad que presenta el
modelo para el anlisis de la implementadn de las polticas pblicas. En efecto, la
separacin de las fases de formulacin, dedsin, implementadn y evaluadn resulta ser
una operadn muy compleja. El pocy cycle postula que la implementadn es una etapa
postdecisional, y que la administradn encargada ejecuta la poltica segn los textos
32

escritos; por lo tanto, si se presentan problemas durante la implementadn se trata de un

problema tcnico que se puede mejorar. Para Yanow (1987), en la actualidad, ya es
imposible considerar la implementadn como una mquina. Los ejecutores de la poltica
estn inscritos en un contexto histrico, social y cultural espedfico y, a partir de este
contexto, los actores de la implementadn realizan un trabajo de interpretacin y de
traducdn del sentido y del significado de un texto segn su propio sistema de valores.
Existen, por lo tanto, una lg.ca interpretativa de la ejecucin de las polticas y una
cultura de la poltica pblica. De manera que la lgica de la implementadn se
fundamenta sobre las interpretadones que hacen de la norma los ejecutores. No hay
implementadores neutrales. Yanow (1987) propone entonces un enfoque cultural para
explicar la implementadn de las polticas pblicas: los investigadores, en vez de
preguntarse cul es la implementadn existente, deberan ms bien indagar sobre cmo
los ejecutores y los destinatarios han interpretado la norma, para luego analizar la
implementadn en fundn de esta interpretadn y de su compatibilidad o
incompatibilidad con la norma. Esto significa en la prctica que cada ejecutor va a
interpretar la norma a partir de sus valores: siempre va a existir una multitud de
interpretadones de una misma norma; lo cual se va a reflejar en la existenda, no de una
sola implementadn, sino de una multitud de implementadones relacionadas con las
distintas inter-pretadones que se harn de la misma norma.
De lo anterior tenemos las siguientes deducdones:
- Ejecutar una poltica pblica o una nrma es un trabajo continuo de
interpretadn y de reinterpretacin que depende de los actores, de su nmero, del nivel
de abstraccin de la norma y de la estabilidad o no del contexto de la implementadn.
- El significado de una norma se construye por interacciones entre
decisores y ejecutores, entre los mismos ejecutores y entre ejecutores y destinatarios.
- La interaccin significa para los actores siempre persuasin y estrategia
para imponer su propia interpretacin y destruir o descartar las interpretaciones de los
dems actores. El sentido de una implementadn va a depender de la dinmica de las
interacciones entre administracin pblica, actores paraestatales (sociedad civil) y, ms
que todo, destinatarios.
- La interpretacin continua, iterativa, de las actividades y contenidos de la
implementadn hace de sta un proceso que se adapta al
contexto. La norma sufre un proceso reiterativo de contex- tualizacin por
los ejecutores; es como si renaciera luego de su primera adopcin, por la instancia
33

formal de decisin (gobierno, parlamento). Este renacer se hace en funcin de los

contextos, temas y problemas que estructuran los discursos as como la implementacin
misma de la poltica pblica (ZImmermann, Taddei, 1996:81-82).
Otra crtica a este enfoque, elaborada por Muller y Surel (1998:28-32), parte
de la observacin de que el modelo tiende a hacer creer que el objetivo de las polticas
pblicas es la resolucin de los problemas. Esta postura terica del anlisis de polticas
pblicas, implcita, tiene dos consecuencias principales. La primera es una tendencia a
dar demasiado peso a la funcin de decisin de las polticas: hacer una poltica es tomar
(las buenas) decisiones. Segn los autores, por el contrario, es necesario partir de la idea
de que las polticas pblicas no sirven para resolver los problemas. En realidad los
problemas son resueltos por los actores sociales mediante la implementacin de sus
estrategias, la gestin de sus conflictos y sobre todo mediante procesos de aprendizaje.
Las polticas pblicas construyen un marco, un espacio que da sentido, en el cual los
actores van a redefinir sus problemas y a experimentar soluciones; por lo tanto, hacer
una poltica pblica, no es resolver un problema, sino construir una nueva
representacin de los problemas que instaura condiciones sociopolticas para el
tratamiento de stos por la sociedad y, a la vez, que estructura la accin del Estado
(Muller, Surel, 1998:31).
En segundo lugar, considerar que las polticas pblicas se limitan a ser un
espacio de confrontacin entre hacedores de poltica [policy makers), es ocultar el
hecho de que las polticas pblicas constituyen una dimensin de la actividad poltica en
la sociedad. Hacer una poltica pblica es tambin hacer poltica (en el sentido de
politics), pero por otros medios. Las polticas pblicas son los elementos de un proceso
ms amplio de regulacin poltica y de legitimacin en la sociedad. Eso quiere decir que
no se pueden ver las polticas pblicas nicamente como un conjunto de estrategias
orgartizadonales, sino que es necesario ir ms all de esto para mostrar que las polticas
pblicas son un elemento de participa-cin poltica que interacta con las formas
tradicionales de participacin poltica como el voto o la militancia, y, adems, puede
complementarlas. Esta perspectiva permite ligar las polticas pblicas a las dinmicas y
a los actores de la poltica (poMcs) y a los procesos e interacciones que participan en la
formacin y evolucin de lapolity, es decir, de la forma como se gobiernan las
sociedades humanas (Muller, Surel, 1998:32).
A pesar de las limitaciones y crticas que acabamos de presentar,
consideramos que elpolicy cycle sigue siendo una excelente puerta de entrada
34

pedaggica para presentar el anlisis de las polticas pblicas y, por tal razn, hemos
decidido usarla para la estructuracin de los siguientes captulos.

35

CAPTULO II
IDENTIFICACIN, CONSTRUCCIN DE PROBLEMAS Y AGENDA POLTICA

1.

AGENDA POLTICA Y CONSTRUCCIN DEL PROBLEMA

El problema central de esta fase de la poltica pblica consiste en entender

los procesos por los cuales una autoridad pblica o administrativa est abocada a tratar
un tema. Por qu en algn momento, y a travs de qu mecanismos, un tema se torna
problemtico y obliga a las autoridades pblicas o al Estado a intervenir y a hacer algo?
Se pueden distinguir analticamente dos elementos que se articulan: la construccin del
problema social como problema que necesita una intervencin pblica de una parte y su
inscripcin en la agenda poltica (agenda setting) de otra.
El trmino agenda se utiliza para^indicar el conjunto de problemas
percibidos que necesitan un debate pblico, o incluso la intervencin (activa) de las
autoridades pblicas legtimas (Padioleau, 1982: 25). De manera intuitiva es claro que
no todos los problemas terminan en la agenda pblica (o poltica); lo cual significa que
existen condiciones de acceso, y por lo tanto mecanismos de exclusin, a la inscripcin
en la agenda. Estas condiciones, dinmicas y procesos sociales y polticos que rodean la
construccin de problemas y de la agenda gubernamental se encuentran en el centro de
inters del analista. La nocin de agenda no es fcil de definir con precisin. El men
del Estado es complejo. Es posi-ble especificar las agendas segn las instituciones; por
ejemplo, se puede distinguir la agenda gubernamental, la agenda legislativa, la agenda
administrativa, etc. Habra tambin posibilidad de hablar de una agenda formal y de una
agenda informal oculta: los te
mas que figuran publicamente como tareas de las instituciones no son
necesariamente los que se trabajan. Otra distincin muy comn consiste en diferenciar
la agenda coyuntural de la agenda institucional. Esta ltima correspondera a los temas
que regresan peridicamente, de manera previsible, en la agenda pblica. El tema
clsico es, por ejemplo, el presupuesto anual del Estado: cada ao y a una fecha
conocida se sabe que se va a debatir este tema. En cambio, la agenda coyuntural hace
referencia a temas que surgen en un momento dado y bajo una modalidad o proceso
especfico para el cual las autoridades pblicas no necesariamente estaban preparadas. A
manera de ejemplo podemos citar cmo los atentados del 11 de septiembre de 2001 en
los Estados Unidos provocaron una importante modificacin de su agenda poltica tanto
36

nacional como internacional. Es a estos ltimos procesos de tipo coyuntural a los cuales
nos vamos a referir principalmente a continuacin.
El reconocimiento de la realidad como una realidad problemtica y su
traduccin discursiva nos obliga a incursionar primero en el tema de la representacin
de los problemas, y ms especficamente en la representacin social y poltica de los
problemas. La representacin no es un dato objetivo. Es una construccin que resulta
del conjunto de las luchas que los actores sociales y polticos libran para imponer una
lectura de un problema que sea la ms ventajosa posible para sus intereses (entendidos
en un sentido ampEo). La definicin de lo que se puede problematizai est ligado de
manera ntima a esta representacin y es el resultado de la tensin entre el ser como
construccin objetivada y el deber ser.
Lenoir (1989:78-98) distingue as tres fases en la construccin de los
problemas. Primero se necesita que haya una transformacin en la vida cotidiana de los
individuos originada por cambios sociales que afectan de manera diferenciada a los
grupos sociales. Esta transformacin de la vida de los individuos es la que genera una
tensin por la cual las personas perciben una situacin, explcita o implcitamente, como
anormal o problemtica. Sin embargo, esta tensin inicialmente vivida como un
problema privado, individual, tiene que transformarse en un problema social (colectivo),
y entonces el problema tiene que encontrar una formulacin pblica, lo cual se
constituye en la segunda fase. El paso de un problema privado a un problema
social tiene por lo tanto sus vectores. Se necesita que personas o grupos tengan la
capacidad (y el inters) de llevar la vocera del problema, y le den una definicin y lo
expresen en un lenguaje adaptado, para que se vuelva pblico a travs de los medios
de expresin pblica. En este punto cabe resaltar el papel importante que pueden jugar
los medios de comunicacin, los crculos acadmicos y cientficos y los actores
polticos en la definicin y la difusin del problema. Definir un problema obliga
necesariamente a dar elementos sobre las causas y, por lo tanto, a dar soluciones
posibles; por ejemplo, segn se defina el problema de la drogadiccin como un
problema de or-den pblico (los drogadictos son delincuentes) o de salud pblica (los
drogadictos son enfermos), la solucin ser muy distinta para aquellos que consuman
drogas ilcitas: la crcel en el primer caso y la clnica en el segundo.
Finalmente, una vez reconocido el problema como un problema social y
formulado como tal, se busca su institucionalizacin; es decir, el reconocimiento de la
necesidad de una intervencin pblica (o poltica) que se traduce generalmente en leyes
37

y reglamentos. Esta institucionalizacin se realiza a travs de un proceso que tiende a

legitimar tanto la formulacin dada al problema como a sus portavoces o promotores
(verLenoir, 1986; Bourdieu, Christin, 1990). El carcter socialmente construido de los
problemas significa que los ms graves no sean los que figuren necesariamente en la
agenda gubernamental. De la misma manera la posicin social de los grupos promotores
de una poltica en la estructura sociopoldca es determinante tanto para su inscripcin
como para su solucin. De cierta forma los problemas -y las soluciones- compiten entre
ellos para figurar en la agenda: un problema que aparece importante en un momento
dado puede dejar de interesar en otro momento, sin que se le haya dado solucin. La
falta de informacin, la no mensurabilidad del problema, las situaciones que provocan
efectos negativos slo a largo plazo, la falta de anticipacin o la inexistencia de
soluciones polticamente interesantes son caractersticas que dificultan la inscripcin en
la agenda. La tala del bosque o la contaminacin de las aguas, la explosin demogrfica y sus consecuencias previsibles en materia de salud, educacin y de vivienda
(incluyendo las crceles) podran ser ejemplos de problemas de difcil inscripcin en la
agenda.

2.

UN ESQUEMA ANALTICO PARA LA DEFINICIN DE UN PROBLEMA

Si bien es cierto que la definicin de un problema es un problema poltico

per se, no significa que se debe renunciar a todo intento de definicin objetiva de los
problemas que surgen en la sociedad. En particular, es una tarea que debera ser
seriamente asumida por la administracin pblica, las universidades y los centros de
investigaciones, con el objetivo de proporcionar una informacin que permita conocer
mejor el problema antes de que se tome una decisin relativa a la necesidad y forma de
regulacin pblica. La capacidad de conocer las dimensiones de un problema mediante
un anlisis propio o autnomo de la situacin permite llevar a cabo una discusin ms
argumentada con los actores polticos que reclaman una intervencin y, as, legitimar
ms una accin del Estado.
Un esquema analtico sencillo, en forma de preguntas, puede ayudar a
cuestionar la realidad del problema en sus dimensiones ms pertinentes para el analista.
La definicin del problema consiste entonces en determinar la naturaleza, las causas, la
duracin, la dinmica, los afectados y las consecuencias posibles del problema.
La naturaleza: En qu consiste el problema?
38

Las causas: En qu condiciones surgi el problema y cules son sus

causas? La normatividad existente sobre el tema genera problema ?
La duracin: El problema es duradero o pasajero?
La dinmica: Es posible observar una evolucin del problema (ciclos,
regularidades, agravacin)?
Los afectados: Quines son los afectados por el problema y de qu modo lo
estn (directa e indirectamente)?
Las consecuencias:. Si no se interviene, qu sucedera a los afectados y a
los dems?
Responder a estas preguntas implica recolectar y organizar in-formacin y,
eventualmente, realizar encuestas estadsticas o son- deos. Estas indagaciones deben
permitir comprender cmo funciona el problema, facilitar la identificacin de los
actores implicados e investigar las lgicas de comportamiento de stos. Adems, este
proceso es importante para explicar cmo se constituye el problema y lograr detectar las
interacciones entre los distintos actores y elementos del problema (Cetel, 2000).

3.

LOS MODOS DE INSCRIPCIN EN LA AGENDA POLTICA

Como se pudo ver, el proceso que permite la institucionalizacin o la

inclusin de un problema en la agenda es resultado de controversia entre varias
definiciones posibles del problema que corresponden a las ideologas e intereses
representados por los distintos actores o grupos sociales. Pero, adems, el proceso no es
siempre idntico: los actores tienen a su disposicin varias estrategias en funcin de sus
invenciones, posibilidades, posiciones y recursos; por lo tanto una agenda nunca es fija,
puede estar sujeta a cambios de manera inesperada a raz de algn evento o situacin
nueva. Estudiosos del tema han propuesto modelos o tipologas de los procesos de
inscripcin en la agenda. Aunque estas tipologas y modelos nunca se presenten de
manera pura en la realidad, permiten facilitar la identificacin de procesos. Por lo
general, el estudio de caso muestra la existencia de* una combinacin de estos modelos
en el transcurso del tiempo y por eso se tiende ms bien a demostrar la existencia de
elementos dominantes distintos segn los casos analizados.
En este sentido, Cobb y Eider (1972) consideran que existen tres
condiciones para que un problema logre su inscripcin en la agenda gubernamental. La
primera es que el tema tiene que ser de competencia de las autoridades pblicas, es
39

decir, que se percibe a las autoridades pblicas como capaces u obligadas a hacer algo.
La segunda condicin es que la distancia entre el deber ser y el ser resulte
suficientemente acentuada como para exigir una accin poltica. La ltima condicin es
que el problema tiene que presentarse bajo un cdigo o lenguaje adecuado (tcnica,
ideolgica y polticamente) para que la autoridad pblica pueda tratarlo (Meny,
Thoeng, 1992:123-124). Cobb y Eider han analizado diferentes procesos de inscripcin
en la agenda pblica para luego clasificarlos en cuatro tipos segn los objetivos
perseguidos por los promotores de problemas llamados empresarios polticos:
- El reajuste: se trata de corregir una situacin porque se present un
desequilibrio que pone en desventaja a un grupo que se constituye en empresario
poltico.
- La explotacin: los empresarios amplifican un problema que no es suyo
para sacarle ventaja.
- La reaccin a una circunstancia: un accidente o evento particular permite
poner en tela de juicio una poltica.
- La mejora: empresarios, sin que tengan inters particular en el tema, se
hacen cargo de l en nombre del inters pblico (en Thoenig, 1985: 23).
De manera simplificada, se puede concebir que la inscripcin en la agenda
proviene de dos fuentes. Una es externa al Estado y a sus instituciones es el modelo
de la demanda- y la otra es interna al Estado y a sus instituciones -es el modelo de la
oferta administrativa.
En el modelo de la demanda son los distintos grupos sociales los que se
movilizan para solicitar la intervencin del Estado. Es el esquema clsico del Estado
democrtico que responde a las demandas formuladas por los ciudadanos. Por lo general
la movilizacin de unos grupos provoca, como reaccin, la movilizacin de otros
grupos que se oponen al cambio deseado porque afectara ventajas o intereses
adquiridos. Cada grupo presionar a las autoridades con estrategias propias y utilizar
los recursos que tiene a su disposicin. Es claro que los grupos sociales no estn en
condicin de igualdad entre ellos, en trminos de recursos y en capacidad de acceso al
sistema poltico. Quines son los que tratan de acceder a la agenda poltica formulando
exigencias? Chevallier (1986:438ss) distingue tres tipos de empresarios segn su
posicin estructural en la sociedad y que cumplen con una tarea de intermediacin entre
la sociedad y el Estado: los mediadores polticos, los mediadores sociales y los
mediadores administrativos.
40

Los primeros son los partidos polticos y los gremios o grupos de presin.
Ellos realizan all su tarea clsica segn la teora democrtica: filtrar, codificar y agregar
las demandas de sus bases para canalizarlas hacia el sistema poltico bajo la forma de
un programa poltico o un pliego de peticiones.
Los segundos, los mediadores sociales, son los representantes particulares
que, por su posicin estratgica o por su aura personal, disponen, de una legitimidad
social importante. Ellos hacen que se presenten cortos circuitos en los caminos
normales de la demanda. Se puede pensar en el papel de los intelectuales o los
grandes cientficos que logran influir sobre el contenido de los debates y se interponen
como mediadores privilegiados o exclusivos. Por ejemplo, en el caso colombiano, se
puede ver claramente la influencia del premio Nobel, Gabriel Garca Mrquez, en el
tema de la educacin. En los pases en desarrollo, por el slo hecho de ser
representante de un pas industrializado, un discurso puede tomar ms peso que si
proviene de una persona local. Por otro lado existe todo un proceso de notabilizacin
de personajes (caciques, gamonales) que se han constituido en un paso obligado para tal
o cual asunto y han monopolizado las comunicaciones entre el Estado y el medio
representado (por ejemplo, entre el nivel nacional y los niveles regional y local);
situacin que obliga a los actores, as marginalizados, a la bsqueda de otras vas de
acceso (legales o ilegales).
Por ltimo tenemos a los funcionarios pblicos quienes tambin pueden
convertirse en portadores de demandas del medio en el cual intervienen en su labor
administrativa o para sus intereses propios. As, las dificultades que encuentran en su
misin y el inters que tienen los funcionarios en que su servicio crezca, hacen de los
funcionarios unos observadores y unos actores privilegiados de la accin estatal. Una
relacin estrecha con los administrados o con los usuanos puede convertir ai funcionario
pbEco ms en un defensor de los intereses de los unos o de los otros, que en un garante
del inters pblico. De otra parte, a administracin pblica es heterognea y
fragmentada. Los distintos segmentos de la administracin pblica presionan al sistema
poltico para hacer prevalecer sus puntos de vista o sus intereses con el fin de fortalecer
su posicin en el aparato poltico administrativo frente a otros entes. Se puede pensar
por ejemplo en los conflictos clsicos entre los entes de planificacin y los distintos
ministerios acerca de la determinacin de sus polticas.
En el caso de los mediadores administrativos nos encontramos en el lmite
entre la demanda vehiculada por los servidores pblicos en representacin de sus
41

administrados y la oferta de servicios. La administracin puede tener inters, a travs

de su prctica cotidiana, en desarrollar su propia actividad y moldearla a su manera, con
el fin de ampliar su importancia social y justificar la necesidad de aumentar sus recursos
financieros y humanos. El hecho de ofrecer o prometer ms servicios, o de imponer una
cierta manera de concebir un problema, contribuye a legitimar la formacin de una
demanda social conforme a los intereses de la administracin que presta o formula la
oferta. Lo que era una demanda interna transita por el camino de la demanda social
externa con el fin de legitimarla. Del mismo modo que la empresa privada desarrolla
estrategias para comercializar sus productos, la administracin trata de condicionar y
crear necesidades para beneficio propio (en trminos de posicin administrativa). Esto
es lo que se llama el camino invertido (Chevallier, 1986:449) en el cual una oferta se
convierte en una demanda (crear la demanda).
Estas ltimas observaciones indican a la vez los lmites para distinguir entre
oferta y demanda. En realidad, existe una imbricacin compleja entre estos dos
polos. Cada uno condiciona y responde al otro en el marco de lo que se podra llamar
una causalidad circular (Chevallier, 1986:452) en la construccin de los problemas a
inscribir en la agenda.

4.

MODELOS PARA LA INSCRIPCIN EN LA AGENDA POLTICA

Esta presentacin, que permite dar cuenta de la complejidad del tema, hace
evidente los esfuerzos necesarios para clarificar y poder comparar procesos. En la
misma lgica de identificar distintos modelos de inclusin de problemas en la agenda
poltica, Garraud (1990) va un poco ms all de las tipologas anteriores. Si Cobb y
Eider se centran en los objetivos de los empresarios polticos y Chevallier en la
posicin social de ios mediadores, Garraud (1990) propone la construccin de cinco
modelos a partir de una combinacin de un cierto nmero de variables y actores, entre
los cuales el autor considera a los grupos organizados, la existencia o no de una
demanda social, la presencia de conflictos y de procesos de movilizacin social, las
estrategias de creacin de una opinin pblica, el papel de la oferta poltica y la
mediatiza- cin del tema y su dimensin como evento inesperado (Garraud, 1990:3031). Por lo general la mayora de estos factores se encuentra actuando en gran parte de
los casos, pero, segn los procesos, dominan ms unos que otros. De manera que cada
modelo presentado privilegia como agente motor o empresario poltico un actor en
42

particular, los grupos organizados perifricos, las or-ganizaciones polticas, los medios
de comunicacin, las autoridades pblicas o, por ltimo, los grupos organizados
privilegiados.

El MODELO DE LA MOVILIZACIN

El proceso de inscripcin en la agenda basado en la movilizacin

corresponde a la visin clsica de la teora democrtica y consiste en el trabajo de
actores sociales en pro de una causa o a favor de la promocin o defensa de unos
intereses que buscan movilizar los ciudadanos. Este modelo tiene las siguientes
caractersticas: demanda social fuerte, conflicto entre autoridad y grupos organizados
alrededor de la solucin a implementar, creacin de eventos para atraer la atencin de
las autoridades y de los medios de comunicacin huelga, marchas, hechos violentos,
etc y mediatiza- cin para ampliar la audiencia y aumentar la legitimidad de las
reivindicaciones. Los ejemplos de este tipo de movilizacin son abundantes.

El MODELO DE LA OFERTA POLTICA

En el modelo anterior la solicitud vena desde la base; pero en este

segundo el lanzamiento del problema es obra de organi-zaciones polticas y consiste
en intentar ganar apoyo o electores con propuestas polticas, suscitando debate y
controversia. Se trata de crear la demanda social. En este modelo juegan un papel
importante los medios de comunicacin que difunden la propuesta e incitan a los
adversarios a responder. Es una estrategia clsica de los partidos de oposicin que
buscan temas que les permiten con-quistar electores, aparecer como activos ante la
opinin pblica y tratar de que Ias autoridades estn en la obligacin de responder o de
desplazar los debates al terreno de los opositores. De hecho, se busca entrar en conflicto
con el gobierno para debilitarlo.

EL MODELO DE LA MEDIATIZACIN

Los medios masivos de comunicacin, a travs de la presentacin selectiva

de informaciones (o su ocultacin), su repeticin, la construccin dramatizada de la
noticia, etc., logran condicionar y presionar -al gobierno para que se ocupe de tal o cual
43

problema, sin que haya realmente demanda social inicial. Los estrechos lazos existentes
entre prensa, radio y televisin, organizaciones polticas y grupos econmicos explican
el carcter muchas veces parcial y construido (o manipulado) de la informacin.
Adems, la necesidad econmica de mantener la audiencia (el rating) favorece todava
ms el sensacionalismo y el periodismo de reverencia (ver Bourdieu, 1996; Halimi,
1997). En este caso igualmente se trata de crear una demanda social o de obligar a las
autoridades a actuar, por medio del uso de intermediarios, conscientes o no, para
problematizar un tema. Es de anotar que los problemas construidos (o amplificados) por
los medios de comunicacin tienden a ser efmeros o pasajeros debido a las exigencias
estructurales del medio periodstico, en un sistema de competencia capitalista y de
buscar permanentemente la novedad para mantener la curiosidad del pblico. De
hecho, cuando el pblico empieza a desinteresarse por el tema (cada del rating), los
medios de comunicacin lo abandonan. Por ejemplo, el tratamiento meditico-poltico
del caso Lewinsky y Bill Clinton ilustra este fenmeno.
Si bien los tres modelos presentados se caracterizan por buscar una
modificacin de la agenda a travs de la controversia, el conflicto y la mediatizacin del
problema como estrategia consciente, es de resaltar la existencia de otros mecanismos
ms discretos pero no menos eficaces. Los dos siguientes modelos, de la anticipacin y
de la accin corporativista silenciosa, pertenecen a esta ltima categora.

EL MODELO DE LA ANTICIPACIN

Este modelo podra ser la anttesis dei modelo de la movilizacin. En este

caso son las autoridades pblicas las que deciden actual sobre un tema que analizan
como problemtico. Por eso lo llaman tambin movilizacin por el centro (Garraud,
1990:36). Se trata de la inscripcin en la agenda gubernamental de temas que una
administracin pblica, por su capacidad de anticipar los problemas, detecta y disea
estrategias de prevencin o de mitigacin. Se puede pensar en problemas graves pero
muy difusos social-mente, como las campaas de vacunacin o la prevencin de enfermedades, el alcoholismo o la seguridad vial. Los medios de comunicacin pueden
tambin jugar un papel importante de promotor o difusor del problema en este caso.

44

EL MODELO DE LA ACCIN CORPORAITVISTA SIUNCIOSA

La accin corporavista silenciosa representa una posibilidad de acceso a la

agenda gubernamental lograda slo por unos grupos organizados privilegiados. Son
grupos que por su posicin o su poder tienen una capacidad de influencia directa sobre
la agenda de las autoridades pblicas. Por lo general, estos grupos no buscan la
publicidad de sus problemas justamente paA evitar controversia y debate. La
discrecin aparece como condicin de xito. Se puede entender el uso de este tipo de
modelo para disear una estrategia militar o programar la compra de armamento. Tiene
seguramente mucho menos legitimidad en el caso de negociaciones entre grupos
econmicos y gobierno para conseguir un respaldo de los primeros al segundo.
Igualmente se puede pensar en el papel de las instituciones internacionales (en
particular, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional) para obligar a la
inclusin de reformas econmicas y polticas en las agendas de muchos gobiernos de los
pases en desarrollo como condiciones para obtener apoyo econmico.
Como lo indica Gartaud (1990: 40), estos modelos privilegian algunos
actores o aspectos en detrimento de otros; por lo tanto no se pretende con estos cinco
modelos cubrir la totalidad de la problemtica de la construccin de las agendas
pblicas. En parti- cuiar, el tiempo es una variable importante que se puede constituir
como ventaja, problema o coaccin para los actores sociales segn su posicin y segn
el caso. La necesidad para las autoridades pblicas de decidir rpidamente o no, las
interferencias con otras agendas, la existencia o no de coyunturas ms o menos
favorables para actuar, pueden influir en el contenido y las prioridades inscritas en la
agenda. El manejo del tiempo y el control del orden del da en el desarrollo de una
reunin o una asamblea es un arma bien conocida para orientar y Limitar debates
polticos: es una manera de controlar el tiempo disponible para debatir cada tema. En
este sentido, el enfoque desarrollado por Kingdon (1984) se revela interesante y
original.

LA CONCEPCIN DE KINGDON

A partir de una lectura renovada del modelo decisionista de la anarqua

organizada (March, Olson, 1972; ver captulo III), en el cual el tiempo es una variable
importante, Kingdon (1984; 1993) propone distinguir tres factores fundamentales en la
45

dinmica de los procesos de construccin de las agendas pblicas: los problemas

(problems), las respuestas o las alternativas [proposals) y la poltica (politics). Para el
autor, cada uno de estos tres factores tiene su vida propia. Existen problemas que no
tienen soluciones viables o no son reconocidos como tal; hay soluciones a problemas
que no son bien formulados o que carecen de importancia; en ciertos momentos, la
poltica no est en condiciones de modificar su agenda. Las dinmicas temporales de
estas tres corrientes (streams) son relativamente independientes, pero llega el
momento o la oportunidad en la cual estas corrientes coinciden. Cuando un problema
encuentra solucin adecuada y la poltica se interesa en l, se abre una ventana poltica
(policy mndon)\ entonces las corrientes entran en resonancia y as las condiciones
estn dadas para que la agenda poltica se haga cargo del problema. Fuera de estos
momentos contingentes de encuentro, es intil tratar de introducir una temtica o una
solucin nueva en la agenda.
Sin embargo, los actores los empresarios polticos- tienen que estar
siempre listos para precipitarse por la ventana cuando
sta se abra. Deben ser como los pasajeros que esperan subirse al bus o al
tren sin saber en qu momento preciso va a salir: hay que permanecer en el sitio,
informarse, mirar los movimientos de los empleados, detectar seales, etc. Esta
metfora pretende significar que los procesos polticos no se producen slo en fundn
de elementos lgicos, racionales, lineales, sino que hay que saber utilizar osuscitar las
oportunidades cuando se puede. En su capacidad de descubrir estas oportunidades se
reconoce al buen empresario poltico. Existen miles de oportunidades. Uno de los
momentos ms favorables se produce, por ejemplo, cuando se instala un nuevo gobierno
al que le faltan ideas para distanciarse de las polticas de su antecesor. En estas
circunstancias hay que saber actuar, entremeterse, presionar o incluso amenazar y
chantajear a los responsables (si no acta pronto, no respondo por lo que va a pasar...)
para tratar de imponer su problema y de paso su mediacin, su representacin y su
solucin en la agenda gubernamental.

5. LAS RESPUESTAS DE LAS AUTORIDADES PBLICAS

Frente a los asaltos por parte de los empresarios polticos a las puertas
de la agenda de las autoridades pblicas, stas no se quedan sin reaccin. En resumen,
las autoridades pueden aceptar el hecho de tratar el problema -es decir, reconocer y
46

legitimar su existencia inscribindolo en la agenda pblica o, por el contrario,

rechazarlo. En cualquiera de los dos casos las autoridades tienen a su disposicin una
serie de estrategias.
Si las autoridades reconocen ia existencia del problema no quiere decir que
lo puedan o que lo piensen solucionar. Meny y Thoenig (1992:125-126) han
inventariado algunas de las tcticas que emplean los responsables polticos para
modular o limitar el impacto de la inclusin del problema en la agenda. Una de ellas es,
por ejemplo, recibir y escuchar representantes fingiendo un gran inters para el
problema y prometer ocuparse pronto de l (tengan paciencia, pasen maana...). Es
una respuesta simblica. Otra solucin consiste en aprobar las reivindicaciones de los
empresarios polticos pero al mismo tiempo invocar elementos de fuerza mayor que
impiden su resolucin, (yo lo entiendo y quisiera ayudarle, pero..., que pena con
ustedes, pero es imposible en el mo-mento, o esto no depende de mi despacho). Una
respuesta, muy comn hasta desgastada! es la de nombrar una comisin de
expertos para estudiar ms y mejor el problema. Esta solucin permite postergar
cualquier decisin y, con un poco de suerte, que el inters por el problema desaparezca
o que se resuelva solo. Las autoridades pueden tambin comprometerse a tratar el
problema y crear por ejemplo una estructura administrativa especfica, pero sin ligarse
con el contenido (yo me encargo del problema, pero no me comprometo con tal o cual
solucin).
Las autoridades pblicas pueden tambin aceptar el problema pero
reglamentarlo slo en sus aspectos menores, sin tocar el fondo del problema. De manera
simblica se realiza algo, sabiendo que esto no va a solucionar realmente el problema.
Sin embargo, la hipocresa no est siempre presente y las autoridades suelen tambin
aceptar realmente buscar una solucin. Y, por ltimo, es posible que ellas estn en la
capacidad de anticipar el problema y tomar las medidas para resolverlo antes de que se
generen demandas y exigencias por parte de grupos sociales y polticos.
La otra alternativa a disposicin de las autoridades es la de rehusar
rotundamente la inclusin del problema en su agenda. Para lograrlo existen tambin
varias opciones. Puede resistir a la presin a travs de respuestas y comunicaciones que
tiendan a demostrar la inexistencia del problema como problema social. Otra modalidad
es la de coger como blanco a los principales empresarios polticos o grupos para
desprestigiarlos, o prometerles ventajas personales a cambio de la desactivacin de la
exigencia (clientelismo, corrupcin, prebendas). Otra estrategia consiste en buscar el
47

apoyo de otros sectores de la opinin pblica para tomarlos como testigos de que la
exigencia proviene de una minora privilegiada o manipulada por grupos subversivos o
extremistas. Las autoridades pueden tambin reprimir duramente a los lderes y a sus
seguidores criminalizar la protesta o estigmatizar a aquellos que funcionan como
empresarios polticos o profundizar y utilizar sus divisiones internas.
De manera similar al caso de la inscripcin en la agenda, estas respuestas
de las autoridades pblicas no son excluyentes las unas de las otras. El juego poltico
consiste justamente en buscar una
estrategia que permita obtener los mejores resultados posibles en funcin de
sus intereses u objetivos. Cada estrategia cuenta con sus ventajas, desventajas y riesgos.
Hasta qu punto es conveniente polticamente a corto, mediano o largo plazo dar tal o
cual respuesta? En qu momento es preciso cambiar de estrategia?, etc. Existe una
infinita variedad de situaciones posibles. AH es donde se encuentra la capacidad
poltica, la imaginacin poltica; en buscar las debilidades y las fortalezas de los
adversarios para poder utilizarlas a su favor cuando se presente la oportunidad tanto por
parte de los empresarios polticos como por parte de los gobernantes.
Presentada as, la actividad poltica no aparece como engrandecida y an
menos como una actividad engrandecedora. Pero la sustancia misma de la poltica
consiste en distribuir los valores y los recursos sociales y econmicos disponibles entre
los grupos e individuos de una sociedad. Las intervenciones de las autoridades polticas
tienden a mantener o a modificar esta distribucin; por lo tanto y con ms razn en
sociedades muy heterogneas y desiguales las tensiones se concentran en las
autoridades para que stas favorezcan a uno u otro grupo social. Por esta razn es
imposible que la actividad gubernamental se haga en el consenso, sin controversias ni
conflictos. La poltica consiste en determinar quin obtiene qu, cund y cmo. En esta
contienda el papel de la comunicacin poltica es sumamente importante porque es a
travs de ella que se construyen, se modifican y se legitiman las representaciones de los
problemas y soluciones, del ser y del deber ser de una sociedad, para luego traducirse en
smbolos y hechos concretos.
Por lo tanto, los procesos de construccin de la agenda gubernamental
condicionan en gran parte tanto la formulacin de las soluciones, como las decisiones
que tomen las autoridades polticas. Por este motivo el tema central del siguiente
captulo es el proceso de decisin.

48

CAPTULO III
FORMULACIN DE SOLUCIONES Y DECISIN

1.

El problema de la decisin

La actuacin del Estado por medio de su aparato poltico administrativo

implica obligatoriamente la eleccin de unas soluciones en vez de otras. Siempre existe
una pluralidad de soluciones posibles para resolver o tratar un problema, tanto en
trminos de finalidades y de medios como de contenidos. El gobierno fija prioridades,
metas y objetivos a alcanzar, as como metpdologas. Cuando se dice que es el gobierno
quien realiza esta tarea hay que tener en cuenta que, si bien es cierto que formalmente es
l quien toma las decisiones, en la realidad interviene en este proceso un nmero plural
de actores.
Estos actores (polticos, administrativos, sociales, econmicos, cientficos,
morales, etc.) van a influir sobre el proceso de decisin a partir de sus intereses y
recursos tanto materiales como ideolgicos. La presencia de esa multitud de actores
explica por qu las decisiones no son siempre las ms racionales o las ms
coherentes, sino el resultado de la confrontacin entre actores (Chevallier, 1986:453).
La decisin es el fruto de un largo y complejo proceso que poco tiene que
ver con el esquema clsico de la decisin concebida como un acto lineal y basado en los
postulados de libertad y racionalidad del decisor (Sfez, 1976).
Es clsico presentar la decisin como un proceso que tiene dos etapas
fundamentales: la formulacin de soluciones y la legitima- cin de una solucin. Como
lo hemos visto en el captulo anterior, a partir del momento en el cual se reconoce la
existencia de un problema a resolver polticamente, las propuestas y alternativas de
soluciones, incluida la solucin del statu quo, van a entrar a competir entre ellas. Por
medio de las luchas entre actores polticos en defensa de sus intereses materiales e
ideolgicos, una respuesta al problema poco a poco va a aparecer, a irse diseando y a
predominar sobre las dems. Idealmente durante esta etapa de formulacin se establece
un proceso de anlisis del problema, de bsqueda de argumentos y de contra
argumentos, de propuestas y de indagacin acerca de las consecuencias posibles de tal o
cual solucin 9.
9

Esta indagacin de soluciones posibles puede realizarse mediante el desarrollo de una evaluacin o un
estudio de factibilidad. Ver tambin captulo V.

49

De forma simultnea y mediante un proceso de seleccin la cantidad de

alternativas se va reduciendo a una sola que termina por imponerse como la mejor o la
ms factible. Por lo general la seleccin es el resultado de una actividad poltica en la
cual los actores entran en conflicto, amenazan, buscan aliados, chantajean, negocian
acuerdos, juegan con sus capacidades comunicativas, de propaganda, de movilizacin,
de informacin, etc. El tiempo puede ser un aliado o un enemigo segn los intereses u
objetivos de cada actor.
A manera de ilustracin se puede representar esta etapa como ion embudo
en el cual entran inicialmente muchas alternativas y propuestas y poco a poco una sola
de stas y hasta con hibridaciones con otras si es necesario es capaz de abrirse un
camino hacia la salida. En esta fase interactan toda una serie de actores polticos,
pero tambin administrativos y especialistas del lobbjing o del cabildeo de todo tipo, en
funcin del grado de apertura o de permeabilidad del sistema poltico, y puede tener
momentos de pausa,- xle-retroceso xrde brusca aceleracin. En todo caso, no es
necesariamente un proceso ordenado y lineal. Al final, en un momento dado, cuando ha
culminado un cierto procedimiento legal las reglas del juego, un actor especfico,
llmese parlamento, alcalde, gobernador, ministro o presidente, toma la decisin. Lo
hace por medio de un acto ritual como un voto o una firma. Este acto, cargado de
simbolismos, se constituye en un acto de legitimacin que atribuye a la nueva decisin
una fuerza particular (vci Sourdieu, 1986a; 1986b).
Desde ese momento, lo que no era ms que una opcin posible, se
transforma en una norma oficial revestida de toda l autoridad y la fuerza, reales y
simblicas, del Estado. Administraciones y autoridades legtimas podrn valerse de esta
decisin para exigir uno u otro comportamiento a los administrados. El acto de decidir
es simblicamente importante ya que es el gesto ms visible del actor que tiene el
poder legal y legtimo de decidir/
Aparentemente todo se juega en este momento dramtico en el cual hasta el
tiempo parece suspenderse al instante del voto o de la firma. Si la decisin es un
momento importante, hay que tener en cuenta, sin embargo, que muchas no decisionesy
aplazamientos, entierros ms o menos discretos de proyectos, pueden tener un
significado poltico igual o ms importante que el de las decisiones tomadas. No actuar,
o no querer actuar, decidir no decidir, puede ser tan revelador como el hecho de tomar
decisiones y actuar (Bachrach, Baratz, 1963; Mny, Thoenig, 1992).

50

Para hacer frente a las presiones y exigencias de los actores y limitar as el

riesgo de que las decisiones y las polticas caigan en el empirismo, el subjetivismo y la
incoherencia, el Estado se esfuerza por racionalizar sus mecanismos y procesos de
eleccin y de decisin. Busca entonces el perfeccionamiento de las herramientas de
anlisis y de elaboracin de decisiones para ayudar en la toma de decisin.
Antes de centrar nuestra mirada en los distintos modelos de decisin, es
pertinente examinar primero algunas tcnicas diseadas precisamente para ayudar a la
formulacin de las soluciones. Luego, se considerar la planeacin o planificacin por
ser una de las formas ms importantes de intento de aplicacin de la razn cientfica,
como forma moderna de dar legitimidad y coherencia tanto al proceso de formulacin
como al de toma de las decisiones pblicas 10.

2.

LA FORMULACIN DE SOLUCIONES

El proceso de formulacin de soluciones a un problema inscrito en la

agenda pblica permite seleccionar cul de las distintas alternativas existentes para
disminuir la tensin entre el ser (la situacin presente) y el deber ser (la situacin
deseada) es la ms apropiada o factible. Para esto se dispone de algunas tcnicas
metodolgicas que facilitan el diseo de una solucin. Segn el Cetel (2000) en primera
instancia es fundamental clarificar cules son los fines o metas de la poltica a disear,
para luego precisar sus objetivos concretos. As se intenta responder al por qu y al
cmo de la poltica. La meta indica una tarea o una direccin permanente que nunca
ser totalmente alcanzada (el por qu). El objetivo representa la medida operacional
apropiada con la cul se espera acercarse a la meta (el cmo). Entonces, se trata de
determinar una serie de fines y objetivos siempre ms concretos que conforman una
cascada: el objetivo es una meta para el objetivo situado ms ro abajo (cuadro 1 -III).

10

Como remedio a la dificultad de pensar a largo plazo, Salazar Vargas (1999:54-56) propone otra
opcin eventualmente complementaria a la planificacin que es la creacin de tbink tanks (tanques
pensantes). Se trata de instituciones, inspiradas en modelos-anglosajones, que deberan servir de
apoyo a la democracia y a las diferentes etapas que conforman el proceso integral de las polticas
pblicas. Estos tanques se conciben como unidades selectas de profesionales de alta calidad,
agrupados en islas de excelencia, con el propsito de producir contribuciones cardinales nuevos
tipos de conocimiento, novedosas metodologas, modernos tipos de cogestin, etc,- con l fin de
apoyar a las polticas pblicas. Sin embargo, sin querer restar cierta utilidad a este tipo de propuestas,
nos parece que se trata ms bien de una versin suave del conocido modelo de decisin racional con
sus tendencias tecnocrticas y elitistas que, adems, no estn alejadas del desarrollo de estrategias de
posicionamiento laboral para la corporacin de los especialistas de polticas pblicas.

51

1-III. CASCADA DE METAS Y OBJETIVOS

Se logra as establecer una jerarqua de los fines y de los objetivos que

facilita la determinacin de los niveles de intervencin estatal y la justificacin de las
medidas. En trminos generales las constituciones polticas tienden a establecer fines y
metas que las leyes y luego los decretos van a desarrollar. Como un ejemplo de metas y
objetivos extrados de la Constitucin colombiana de 1991 y de algunas leyes, podemos
citar el siguiente:
METAS:
Artculo 13 de la C.N.:
El Estado promover las condiciones para que la igualdad sea real y
efectiva j adoptar medidas a favor de grupos discriminados o marginados
Artculo 79 de la C.N.:
Todas las personas tienen derecho agolar de un ambiente sano
OBJETIVOS:
Artculo 2 de la ley 99 de 1993:
Crase el Ministerio del Medio Ambiente como organismo rector de la
gestin del medio ambiente (...) encargado de impulsar una relacin de respeto y
armona del hombre con la naturaleza.
Artculo 49 de la ley 99 de 1993:
La ejecucin de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de
cualquier actividad (...) que pueda producir deterioro grave a los recursos naturales
renovables o al medio ambiente (...) requerirn de una licencia ambientar.
Un segundo momento de la formulacin de soluciones consiste en ponderar
los distintos objetivos que pretenden facilitar la realizacin de una meta. Por ejemplo, si
52

para un fin/objetivo se establece un conjunto de medidas concretas, se sugiere

ponderadas para poder establecer prioridades en la atribucin respectiva de los recursos
disponibles. Por ltimo, luego de haber jerarquizado y ponderado sus objetivos,
mediante el proceso de concrecin sucesiva (cascada), se determina los efectos
esperados y los indicadores que permitan dar cuenta del grado de realizacin de la meta
(cuadro 2-III).

2-III. DETERMINACIN DE EFECTOS E INDICADORES (ejemplo)

Objectivo

Efecto

Indicador

Crear parques naturales

Proteger fauna

No de animales e especies

Fomentar

turismo No de visitantes

ambiental
2
3

De hecho, la generalizacin y extensin de estas tcnicas se encuentran en la

base de los procesos de planificacin.

3.

LA PLANIFICACIN COMO AYUDA A LA DECISIN POLTICA

El esfuerzo planificador del Estado parte de la idea de que para el logro de

objetivos existen criterios susceptibles de medicin que permiten elaborar y tomar las
mejores decisiones posibles, o incluso la decisin perfecta. La decisin, en lo ideal,
debe ser el fruto de un clculo objetivo que facilita la seleccin de manera cientfica y
abstracta de la mejor opcin (postulados de libertad del decisor, orden, racionalidad y
linealidad en los procesos de decisin y en la decisin). A travs de la planificacin se
busca alcanzarlos objetivos de manera cchcrcntc, con definicin de prio-ridades, de
jerarqua de objetivos a corto y mediano plazo y de los medios necesarios. El plan se
constituye en el instrumento racional de integracin de las diferentes polticas
sectoriales por un tiempo determinado.
Si bien es cierto que la idea de planificacin est muy ligada al proyecto
socioeconmico del socialismo y al xito de su implementacin en la Unin Sovitica
durante las primeras dcadas de su existencia, la crisis profunda que atraves el
53

liberalismo econmico en los pases capitalistas a partir de 1930 demostr la necesidad

de trasponer tcnicas de planificacin en los regmenes capitalistas tambin. La
generalizacin de la planificacin, con sus diferentes matices y grados de amplitud y
profundidad, fue particularmente evidente despus de la Segunda Guerra Mundial en la
construccin del llamado Estado de bienestar. Por una parte, se trat de reconstruir a
Europa (con el famoso plan Marshall) y, de otra parte, fomentar el desarrollo de los
pases menos avanzados (Amrica latina) y de los que progresivamente accedan a la
independencia poltica (Asia, Africa). Instituciones nacionales e internacionales, como
el Banco Mundial, impulsaron y fomentaron esfuerzos de planificacin integral y
otorgaron a las instituciones estatales un papel central para el desarrollo nacional
cin que permiten elaborar y tomar las mejores decisiones posibles, o
incluso la decisin perfecta. La decisin, en lo ideal, debe ser el fruto de un clculo
objetivo que facilita la seleccin de manera cientfica y abstracta de la mejor opcin
(postulados de libertad del decisor, orden, racionalidad y linealidad en los procesos de
decisin y en la decisin). A travs de la planificacin se busca alcanzarlos objetivos de
manera cchcrcntc, con definicin de prio-ridades, de jerarqua de objetivos a corto y
mediano plazo y de los medios necesarios. El plan se constituye en el instrumento
racional de integracin de las diferentes polticas sectoriales por un tiempo determinado.
Si bien es cierto que la idea de planificacin est muy ligada al proyecto
socioeconmico del socialismo y al xito de su implementacin en la Unin Sovitica
durante las primeras dcadas de su existencia, la crisis profunda que atraves el
liberalismo econmico en los pases capitalistas a partir de 1930 demostr la necesidad
de trasponer tcnicas de planificacin en los regmenes capitalistas tambin. La
generalizacin de la planificacin, con sus diferentes matices y grados de amplitud y
profundidad, fue particularmente evidente despus de la Segunda Guerra Mundial en la
construccin del llamado Estado de bienestar. Por una parte, se trat de reconstruir a
Europa (con el famoso plan Marshall) y, de otra parte, fomentar el desarrollo de los
pases menos avanzados (Amrica latina) y de los que progresivamente accedan a la
independencia poltica (Asia, Africa). Instituciones nacionales e internacionales, como
el Banco Mundial, impulsaron y fomentaron esfuerzos de planificacin integral y
otorgaron a las instituciones estatales un papel central para el desarrollo nacional 11.

11

Para el caso colombiano ver, por ejemplo, Comby (1973), Utra (1986), Ocampo (1987). Sobre el
papel del FMI y del BM, ver tambin Stiglitz (2002).

54

A pesar de las numerosas e importantes variaciones existentes entre los

procesos de planificacin de las diferentes naciones planificacin imperativa para los
pases socialistas versus planificacin incitativa para los pases capitalistas y con torias
las situaciones intermedias posibles en lo fundamental el plan apunto siempre a la
fijacin de un conjunto de objetivos plurianuales prioritarios, coherentes entre s y que
buscan no slo orientar a los agentes econmicos sino, adems, constituirse en el marco
axiolgico en el cual se inscriben las acciones pblicas (Chevallier, 1986:456).
Entonces, las tareas centrales de la actividad de planificacin consisten
principalmente, primero, en reducir la incertidumbre del futuro a travs del control de
los principales factores del desarrollo, y segundo, en reducir la incoherencia entre las
distintas polticas sectoriales y sus objetivos, muchas veces contradictorios, con el fin de
armonizar y coordinar el proceso de desarrollo.

3.1.

REDUCIR LAS INCERTDDUMBRES Y LAS INCOHERENCIAS

La reduccin de la incertidumbre implica el conocimiento previo de la

situacin y por tal razn el esfuerzo de planificacin necesita el desarrollo y
perfeccionamiento de los instrumentos de recoleccin de datos e informacin. La
estadstica social y econmica y la contabilidad nacional son elementos esenciales para
empezar a conocer la realidad de una manera ms objetiva. La construccin de todo tipo
de indicadores (sociales, econmicos)-se constituye en-una tarea-fundamental para las
administraciones nacionales e internacionales con el fin de permitir el seguimiento de
los avances del desarrollo a travs del tiempo y del espacio. La precariedad inicial de los
datos explica que los objetivos y metas propuestos por los primeros planes de desarrollo
eran muy aproximativos. Progresivamente los Estados han perfeccionado sus sistemas
de informacin para aumentar su capacidad de prever la evolucin social y econmica igual a extrapolar a partir de las tendencias del pasado gracias a la movilizacin
centralizada y rpida de una gran cantidad de datos. Es de anotar que esa reduccin de
la incertidumbre ha sido mucho menos efectiva en los pases en desarrollo por las
debilidades y poca confiabilidad de sus datos estadsticos (a pesar de los avances
realizados). Estas lagunas, importantes an hoy en da, fragilizan cualquier intento de
planificacin o de previsin, sin hablar de la capacidad prospectiva igual a
determinacin de los posibles factores de discontinuidad y de ruptura.

55

Les adelantos tcnicosem particular la herramienta informtica han

permitido la construccin de modelos, siempre ms complejos, que integran cada vez
ms variables para simular y experimentar hiptesis sobre la evolucin y
comportamiento, principalmente de la economa, y que ayudan as en la toma de
decisin. Sin embargo, este tipo de modelos descansa sin remedio sobre la
disponibilidad de los datos y tiende, de hecho, a tomar en cuenta slo los datos
numerizables, ms por razones de la naturaleza de la herramienta utilizada que por
razones tericas. No hay que olvidar que ningn modelo puede ser ms que una
simplificacin, siempre cuestionable, de la realidad; de modo que el sesgo
cuantitativista afecta la calidad de la previsin del modelo porque opera una seleccin
en los datos, es decir, que privilegia algunos aspectos de la realidad que quiere
representar y, por lo tanto, conlleva a privilegiar una cierta racionalidad sobre otra
(Chevallier, 1986: 459).
Los expertos pueden as jugar un papel fundamental en la predeterminacin
o la orientacin de decisiones por los postulados y las hiptesis sobre los cuales
descansan sus modelos. Acoger un modelo implica aceptar un marco normativo
coactivo como verdadero que'va orientar y limitar tanto los debates como las
alternativas de soluciones posibles para el decisor poltico. Por lo tanto un plan por
necesidad de coherencia global no puede sino expresar una cierta racionalidad entre
otras posibles: la racionalidad de los expertos a quienes el decisor poltico ha solicitado
la realizacin del plan. Estos expertos dependen a su vez del grado de confiabilidad de
los datos que incluyen en sus modelos. Otro elemento que limita la capacidad de
previsin de los modelos de planificacin se debe a su incapacidad intrnseca de integrar
elementos nuevos. Las variables y datos utilizados para construir un modelo son
necesariamente pasados o, en el mejor de los casos, actuales, por lo cual los hechos
nuevos afectan, y de manera creciente con el paso del tiempo, el grado de validez de la
proyeccin de cualquier modelo 12.
Otro aspecto fundamental de la razn de ser de la planificacin reside, como
ya se seal, en la reduccin de la incoherencia de las polticas pblicas. El plan busca
orientar los esfuerzos y los recursos disponibles hacia el logro de objetivos comunes. Si
en un primer momento los objetivos de la planificacin eran ms que todo sectoriales, la
necesidad de un grado de coordinacin intersectorial iba rpidamente a imponerse. Es

12

Sobre la difcil pero necesaria colaboracin entre cientficos y polticos, ver Wiltshire (2001).

56

ms, para el logro de los objetivos se establece una jerarqua que se distribuye en una
cascada de planes -globales, sectoriales, regionales, locales hasta individuales en los
cuales las metas son cada vez ms concretas y precisas para garantizar la coherencia de
la accin conjunta.
As, la accin de planificacin, que por su naturaleza misma tiende al
control de las variables, busca extenderse a sectores y niveles siempre ms amplios para
limitar y reducir las incoherencias. Los planificadores, y ms concretamente los entes
administrativos centrales de planificacin, tienen la tarea de integrar las distintas
racionalidades que se expresan en la sociedad y de realizar los arbitrajes entre stas 13.
La multiplicacin de los planes tiende as a aumentar las dificultades y los
conflictos de intereses y de competencia para lograr una coordinacin de las acciones
pblicas. Pero de manera paradjica, es la misma extensin de la planificacin la que va
a provocar su dilucin pues para mayor coherencia se necesita ms planificacin* pero
ms planificacin implica ms actores, es decir, ms posibilidades de situaciones
conflictivas. Esto provoca dos actitudes posibles: o incluir necesariamente factores
contradictorios o incoherentes entre s, es decir lo que se quera eliminar, o reducir las
ambiciones del plan a lijar mecas precisas, o sea abandonar el objetivo mismo de la
planificacin!
La planificacin se choca contra la realidad de los hechos, de los intereses
adquiridos y de la factibilidad poltica a corto plazo. Por estas razones vamos a ver con
relativa frecuencia que la coyuntura ms que el plan dicta las posibilidades reales de
accin poltica.
En conclusin, reducir las incertidumbres y las incoherencias de las polticas
por medio de la planificacin se revela muchas veces como una meta ilusoria, aunque
no necesariamente sin sentido, debido a que este voluntarismo se enfrenta a dos tipos de
obstculos: los de tipo tcnico y los de tipo poltico.

13

Por ejemplo en el caso colombiano, el Departamento Nacional de Planeadn est compuesto por
unidades que reflejan los distintos sectores a integrar. Igualmente se debe respetar la jerarqua de los
planes: los planes de desarrollo de los departamentos y municipios deben tomar en cuenta (por ley) las
polticas y estrategias definidas por el plan nacional para garantizar la coherencia (integracin
horizontal y vertical) de la planificacin. Lo que constituye una importante limitacin a la
autonoma de estos entes territoriales.

57

3.2.

LOS OBSTCULOS A LA PLANIFICACIN

Los obstculos de tipo tcnico provienen tanto de situaciones externas como

internas. De por s los modelos de planificacin tienen, como ya se ha dicho,
dificultades para tomar en cuenta eventos inesperados o novedosos. Con ms razn
cuando stos se producen fuera de su alcance poltico o geopoltico, como es el caso,
por ejemplo, de la economa cuando los procesos de intemacionalizacin e
interdependencia se profundizan: la variable escapa a toda posibilidad de control y su
fluctuacin es ms bien errtica 14. A ms apertura hacia el mercado internacional, ms
de-pendencia frente a ste y menos capacidad de previsin. La previsin se vuelve
conjetura o, peor todava, mero encantamiento 15.
La profundizacin de la poltica de globalizacin as como el derrumbe de
los regmenes socialistas han producido una nueva definicin de los objetivos de la
planificacin. En los aos setenta y ochenta y an ms desde los noventa, se han tratado
de evitar los obstculos que pueden presentarse, ms que imponer un esquema de
desarrollo a mediano o largo plazo, inclusive en los pases industrializados. El plan es
una brjula que hay que calibrar fre-cuentemente para adaptar los objetivos a las
situaciones y oportunidades coyunturales. Pero los obstculos no son slo de orden
externo. La estructuracin administrativa y las lgicas burocrticas internas tienden a
oponerse a la imposicin de una obligacin de cooperacin horizontal (coherencia), es
decir, intersectorial. Cada segmento de la administracin funciona segn rutinas y
ritmos propios a su posicin y pertenencia sectorial. Romper con la coherencia interna
de los sectores ya establecidos resulta ser a menudo trabajoso. Frente a eso, una primera
alternativa comn consiste en la creacin de una estructura administrativa paralela para
fines especficos (corto circuito). Otra alternativa es la de retomar en el plan los
objetivos sectoriales empacndolos en un discurso aparentemente coherente con el
resto del plan. En el primer caso se aumenta la burocracia y se generan conflictos de
competencias administrativas y en el segundo se desva de los fines de la planificacin:
la realidad es ms fuerte que los deseos.

14

15

Thurow (1996) muestra la dificultad estructural para el capitalismo contemporneo de actuar para el
largo plazo.
Bajo este argumento la situacin colombiana aparece como contradictoria en la medida en que se ha
consagrado constitucionalmente, desde 1991, la obligatoriedad de la planificacin a todos los niveles
politico-administrativos y se ha practicado, simultneamente, una poltica de apertura profunda de la
economa.

58

A los problemas tcnicos que se acaban de sealar se suman obstculos

polticos. Establecer un plan necesariamente implica tomar decisiones que favorecen
algunos intereses en detrimento de otros. En un rgimen democrtico, expresarlo de
manera muy clara, puede restar legitimidad y apoyo (rotos) al gobierno por parte de los
sectores sociales y econmicos que se ven afectados negativamente por las opciones del
plan. Entonces parece ser mejor que los objetivos queden imprecisos y generales para
as evitar conflictos mayores, limitar la exacerbacin de las divisiones sociales y
polticas, maximizar los apoyos y lograr que el consenso sea lo ms amplio posible.
Por eso, el plan tiende tambin a presentarse como un programa poltico con
el cual espera obtenerse el mximo de respaldo poltico. No es raro que las distintas
partes de un plan presenten contradicciones para satisfacer a todos los grupos sociales.
Tener elementos contradictorios, vagos, indeterminados y formulaciones generales
permite, adems, conservar un espacio de libertad ms amplio para tomar decisiones y
resolver los problemas que se presentan en fundn de la coyuntura. Prometer algo muy
concreto y no realizarlo puede acarrear un costo demasiado alto en trminos de
legitimidad, credibilidad y respaldo polticos. Se podra decir entonces que la forma
ms racional de comportamiento de un poltico es comportarse, aparentemente, de
manera irracional! (Wiltshire, 2001).

3.3.

EVOLUCIN DE LA PLANIFICACIN

Las dificultades sealadas por el enfoque tradicional de la pla-nificacin,

asociado con nociones como el orden, la previsin, la programacin, el ditigismo, etc.,
han hecho que los expertos desde hace varios aos propongan encontrar un modelo de
planificacin que responda mejor a las realidades complejas que enfrentan las entidades
pblicas, en un contexto de economa de libre mercado que se caracteriza por la
complejidad, la inestabilidad y la incertidumbre. Entonces, la planificacin debe dejar
de lado las ilusiones dirigistas, lineales y centralizadoras para volverse ms flexible,
participativa y descentralizada. El plan debe transformarse en un lugar privilegiado para
la concertacin y la evaluacin de las escogencias y prioridades pblicas. Debe
concebirse como una herramienta prospectiva para anticipar las evoluciones y tambin
como un lugar de intercambio y dilogo.
Algunos autores proponen una planificacin emergente, entendiendo sta
como una planificacin capaz de tomar en cuenta los fenmenos que aparecen de
59

manera no deliberada, a medida que se implementan las polticas planeadas. El

resultado sera la emergencia de una cierta coherencia lograda por la articulacin entre
las intencionalidades endgenas y las acciones, decisiones y estrategias externas,
articulacin que poco a poco dara su forma y coherencia a las realizaciones (Cuadro 3III, ver Mintzberg, 1994).

3-III.- LAS DIFERENTES FORMAS DE ESTRATEGIAS DE PLANIFICACIN

Segn Mintzberg (1994), en Cetel (2000).

Una planificacin de esta naturaleza reconoce la indeterminacin y acepta

que no siempre se realicen los objetivos inicialmente previstos. Tambin pretende ser
una estrategia de integracin de los experimentos perifricos mediante la
implementacin de estructuras, lugares y procesos de concertacin y de coordinacin
participativos no jerrquicos segn una lgica de redes. Significa la construccin de un
proceso basado en el aprendizaje mutuo y permanente por ensayos y errores. Por lo
tanto es, ms que un mero ejercido de planificacin, una verdadera renovacin (o
revolucin?) del proceso de gestin pblica hacia ms modestia y pragmatismo en las
posibilidades de cambio social, pero que sera tal vez ms eficaz y legtimo, (ver Cetel,
2000).
60

La evolucin de la planificacin que se acaba de resear se relaciona

necesariamente con los cambios que han ocurrido en la teoria de la decisin, y que se
han derivado de ios anlisis de los procesos de toma de decisin.

4.

LA TOMA DE DECISIN

Si la planificacin permite ayudar a tomar decisiones ms acertadas, la

realidad del proceso de toma de decisin no corresponde necesariamente al esquema
racional ideal. El anlisis de la toma de decisin, es decir, de la manera cmo el decisor
elige opciones de polticas, ha permitido a los politlogos y analistas construir varios
modelos explicativos que pretenden acercarse con ms o menos precisin a una realidad
plural. De manera simplificada se puede ver la decisin desde dos enfoques. Uno, a
partir de la idea de que el decisor disfruta de una libertad completa para tomar sus
decisiones, y otro desde el punto de vista opuesto, es decir, que las decisiones tomadas
por el decisor sorl totalmente determinadas por factores que no controla.
En el primer caso el decisor hace la diferencia y en el segundo son las
variables esternas las que determinan la decisin. Estas dos posiciones son ilustradas
por los estudios de Dahl (1961) y Hunter (1963) que analizaron los procesos de decisin
de las autoridades municipales en las ciudades de New Haven y Atlanta
respectivamente. Para Dahl, el alcalde de la ciudad actuaba como un especie de rbitro
entre los deseos expresados por los distintos actores y fuerzas sociales. En fin, la
decisin tomada por el alcalde era el resaltado de una negociacin entre varios actores
que interactuaban en un espacio poltico pluralista. En cambio, para Hunter, la decisin
es la ms conforme posible a los intereses de los poderosos: el poder municipal est
distribuido de una forma piramidal en la cual es un reducido grupo oligrquico el
que manipula los hilos de la decisin formal. El alcalde no decide realmente
sino que ratifica decisiones impuestas desde afuera (en Meny, Thoenig, 1992:130). Esta
ltima tesis, que tuvo muchos partidarios en los aos setenta, fue criticada luego con
fuerza. De all se desprende la pregunta central: Cmo hace el decisor para elegir?

4.1.

MODELOS DE TOMA DE DECISIN

61

A partir de la presentacin del modelo de toma de decisin ideal, o sea aquel

de la racionalidad absoluta, vamos a presentar sucesivamente otros modelos que derivan
de la crtica a este modelo inicial. Como se puede observar, la capacidad o la conviccin
derivada de la observacin emprica, de lograr tomar decisiones basadas en un proceso
racional, se va reduciendo de modelo en modelo. Igualmente el contexto organizativo
aparece como un elemento importante para entender los procesos de decisin. Los
estudios empricos en los cuales se basan estos modelos sucesivos seguramente no son
ajenos a la prdida progresiva de fe tanto en las posibilidades de racionalizacin de la
actividad poltica y de los procesos de decisin como en la capacidad real de planificar
el futuro de una sociedad.
Los ms ambiciosos intentos de racionalizacin de las decisiones polticas,
particularmente para la previsin en el gasto pblico, implementados en la mayora de
los pases democrticos en las pasadas dcadas, han sido prcticamente abandonados.
Experiencias como el Planning, Programing and Budgeting System (PPBSJ en los
Estados Unidos y sus derivados en Europa (RCB en Francia) o en Colombia
(racionalizacin del gasto pblico) generaron decepciones. Y este fracaso se debe
precisamente a la lgica misma de estos procedimientos que se fundamenta en una
concepcin normativa y en una representacin lineal y simplista de la toma de decisin
poltica. Esta lgica ha ignorado que el modo de toma de decisin en las democracias
complejas sigue siendo la negociacin, el ajuste entre intereses y la aceptabilidad social,
ms que la estricta optimizacin tcnico-econmica. (Monnier, 1992:17-19).

EL MODELO DE LA RACIONALIDAD ABSOLUTA

Para tomar una decisin, la razn nos dice que primero hay que conocer
el problema, determinar sus valores y sus objetivos, luego analizar todas las soluciones
posibles y, finalmente, con toda la informacin en mano, escoger la solucin y los
medios ms adecuados; es decir, la decisin ptima. Este modelo corresponde a la
visin taylorista y positivista de que siempre existe una solucin superior a otra (one
bestivay) que se puede encontrar a travs de un proceso de estudio cientfico (Taylor,
1911).
El modelo de la racionalidad absoluta implica que los valores y objetivos de
los decisores sean siempre claros, que el conocimiento y la informacin disponible
62

sobre las alternativas de soluciones posibles y sus consecuencias sean completos y que
la decisin que se tome sea lo ms conforme posible a sus valores. Si se aplica este
modelo se asegura que la decisin tomada ser la mejor. Se puede
esquematizar este modelo segn un proceso de decisin lineal en cinco etapas:
definicin del problema, identificacin de valores y objetivos, anlisis de las
alternativas de soluciones, aplicacin de criterios y toma de decisin (cuadro 4-III).

4-III- El MODELO DE LA DECISIN RACIONAL EN ABSOLUTO EN CINCO

ETAPAS (adaptacin libre de Meny, Thoenig, 1992:140)

1. El decisor frente a un problema

Tiempo

2. Identificacin de valores y objetivos

3, Bsqueda y anlisis del conjunto de las alternativas de
soluciones posibles
4. Aplicacin de criterios objetivos T
5. Eleccin de la mejor solucin

Si bien es claro que este modelo de decisin satisface la razn, tiene la

dificultad de ser poco realista. En efecto, los postulados necesarios para su aplicacin
rara vez coinciden, por no decir nunca. Es una visin ideal y normativa del proceso de
toma de decisin.
En la realidad, el decisor se encuentra frente a unas condiciones que limitan
sus posibilidades de aplicar este esquema clsico. Es lo que demostr Herbert A. Simn
ya en los aos cincuenta con sus estudios sobre administracin y procesos de decisin;
lo que lo llev a la construccin de otro modelo basado en una racionalidad concebida
como limitada (Simn, 1983),

El MODELO DE LA RACIONALIDAD LIMITADA

El modelo de la racionalidad limitada propuesta por H. Simn (1983) deriva

de la crtica al modelo anterior. Simn demostr que el modelo racional es inaplicable
por varias razones; primera, porque nunca puede ser completa la informacin tanto acerca del problema como de las alternativas de solucin posibles. Intentar obtenerla tiene
63

un costo en dinero y en tiempo, elementos que casi siempre tienen una disponibilidad
limitada; adems, es posible que la informacin no se pueda obtener porque quien la
tiene no la quiere transmitir. Segunda, porque la capacidad intelectual y cognitiva del
decisor y sus asesores para identificar soluciones es variable y es posible que algunas
soluciones vlidas se descarten porque no corresponden a sus valores, o sencillamente
no la perciben. Tercera, porque los criterios para apreciar y diferenciar las cualidades y
las consecuencias de las soluciones, sus respectivas ventajas y desventajas, son pocos y
generalmente no tienen un grado de validez y de consenso en todas las reas de
aplicacin. Adems, las tcnicas utilizadas pueden ser imperfectas o dificultar la
comparacin entre las soluciones. Cuarta, por que no es raro que los objetivos del
decisor no estn claramente expresados, consciente o inconscientemente, o no
conocidos por el decisor mismo. Quinta, porque el tiempo para tomar una decisin tiene
generalmente un lmite que no corresponde ai necesario para recoger toda la
informacin existente y realizar todas las investigaciones.

5-III- EL MODELO DE LA RACIONALIDAD LIMITADA

Problema

Contexto

Preferencias

Obligaciones

Bsqueda de una variedad

restringida de alternativas

Recurso a un. criterio

razonable de opciones
Seleccin de una solucin satisfactoria
Fuente: Meny, Thoenig, 1992:143

Bajo estas condiciones impuestas por la realidad humana y social en la cual

est inmerso el proceso de decisin, Simn (1983) concluye que el decisor nunca toma
una decisin siguiendo la lgica racional de manera absoluta. Las limitaciones en la
toma de decisin racional hacen que el decisor adhiera a la primera solucin que le
parece satisfactoria. Se trata entonces de buscar un trmino medio entre el anlisis del
64

problema y la urgencia de ofrecer una solucin aceptable. De antemano el decisor

privilegia a una solucin sobre otra y minimiza el examen de otras soluciones. Por lo
general, no busca la mejor solucin sino que trata de evitar la peor. Es comn que las
soluciones examinadas se limiten a modelos conocidos y ya aplicados anteriormente a
otro problema, lo cual se argumenta con razones seudocientficas, de sentido comn, o
de moda.
Todos estos factores hacen que los criterios aplicados a la decisin sean el
fruto de una mezcla de intuicin y de razn -es decir, un juicio razonable- ms que de
razn pura. El ejercicio de la razn se encuentra limitado por el contexto social, poltico
y cognitivo en el cual acta el decisor, contexto del cual es imposible escapar.

EL MODELO INCREMENTAL O DE AJUSTES MARGINALES

Si los aportes de Simn ponen en jaque las ilusiones racionalizadoras en sus

aplicaciones prcticas, otro autor, Charles Lindblom (1959) va a seguir el mismo
camino para limitar todava ms el impacto de la racionalidad en la actividad poltica. El
autor demuestra que ningn administrador puede aplicar realmente el mtodo racional y
que, ms bien, aplica un mtodo instintivo de comparacin entre soluciones empricas
(o muddling through, acomodo, salir del paso). Ya no se trata de deducir la
solucin sino de aprender desde la realidad emprica.
Para Lindblom, de un lado, el tiempo coacciona el proceso decisorio e
impide que se examinen realmente tanto el problema como las soluciones posibles, y ni
siquiera a algunas de stas como lo propone el modelo de Simn. De otro lado,
considera que es muy difcil, si no imposible, ponerse de acuerdo previamente sobre los
valores y los objetivos de una poltica con todos los actores que pesan sobre el proceso
de decisin; y que por lo tanto es mejor obviar esta discusin y centrarse en la tarea de
encontrar soluciones pragmticas en cada caso concreto.
Si es imposible conciliar los valores, resulta ms fcil ponerse de acuerdo
sobre medios tcnicos porque stos no cuestionan las convicciones profundas de los
actores, o lo hacen de manera menos visible y directa. Por eso, la mayora de las
decisiones no son sino aadiduras, ajustes a las polticas ya existentes y resulta casi
imposible no tener en cuenta las decisiones anteriores. Se trata entonces no de
soluciones nuevas, sino de correctivos margina les que solucionan de manera
provisional el problema que ha surgido.
65

Con Lindblom, se pasa de una racionalidad a priori, donde se escoge antes

de actuar, a una racionalidad a posteriori, donde la racionalidad surge de la prctica
poltica. Es el juego de las presiones y contrapresiones entre actores y la experiencia
adquirida por la realidad de la implementacin que va a definir lo posible (Crozier,
Friedberg, 1977:311). El ejemplo tpico de este modelo se aplica al proceso
presupuestal (Wildavsky, 1964).
Es imposible debatir nuevamente cada ao la totalidad de las distintas
partidas presupustales y slo es posible modificar marginalmente algunos rubros. En
este modelo, el pasado determina de forma considerable las decisiones de hoy y las de
maana. Es el triunfo del pragmatismo y del reformismo, de la poltica de los
pequeos pasos como estrategia para lograr acuerdos y arreglos en un universo plural.
En otras palabras, este modelo se aproxima a la idea de la mano invisible de
Adam Smith: es intil e imposible buscar de manera racional y voluntarista el bien
pblico; el mercado (en este caso, poltico) encuentra su mejor ajuste posible al dejarlo
actuar.
Si Smith construy su modelo sobre la ficcin de un mercado econmico
perfecto, Lindblom hae lo mismo basado en la ficcin de un modelo democrtico
pluralista perfecto en donde la funcin del gobierno consiste en mantener las reglas
necesarias para el desarrollo del proceso poltico de ajustes marginales.
Si Lindblom ve la racionalidad en la capacidad del sistema poltico de
encontrar los ajustes posibles, otro autor, A. O. Hirschmann, va ms all y manifiesta
que en muchas ocasiones los decisores no saben lo que buscan y que la racionalidad de
una decisin aparece posteriormente a la implementacin de sta. Incluso, estima que es
necesario que no se sepan de antemano todas las consecuencias de una decisin (ideal
de la decisin racional) porque lo ms seguro es que se descartaran soluciones que
pueden llevar a resultados no esperados pero buenos. La capacidad humana de
aprendizaje hace til mantener un cierto nivel de riesgo y de incertidumbre para el
descubrimiento de nuevas posibilidades y nuevas herramientas 16 (Hirschmann, 1975,
1985; Crozier, Friedberg, 1977: 317).

16

Se puede utilizar el ejemplo de Coln para apoyar esta idea: Coln tom la decisin de buscar una
nueva ruta hacia las Indias navegando hacia el oeste. Para eso se bas en clculos sobre el dimetro de
la Tieira que, a la postre, resultaron equivocados. Subestim as la distancia entre Europa y las Indias
pasando por el oeste. Sin embargo, este error de clculo le facilit la toma de decisin para intentar el
viaje y le permiti un resultado inesperado: descubrir Amca! (enThurow, 1996:341)

66

Si este modelo del ajuste marginal parece tener una gran capacidad para
explicar -y legitimar en la prctica las polticas reformistas y lentas, en el plano
intelectual resulta poco til cuando se tratan de explicar los cambios importantes.
Cmo definir y distinguir un cambio de un ajuste marginal? (ver Ross, 2000)

El MODELO DE LA ANARQUA ORGANIZADA

El modelo de la anarqua organizada o garbage can model (March, Olson,

1972) representa la anttesis del modelo de racionalidad absoluta. El modelo pretende
explicar el mundo de la contingencia y de la ambigedad. Considera que la influencia
de las instituciones sobre las decisiones es baja o casi nula. Existe un proceso de
decisin de este tipo cuando tres elementos caractersticos estn presentes. El primero,
que los valores y los objetivos siempre se presenten en forma ambigua. El segundo, que
el conocimiento o la informacin a disposicin sean incompletos, fragmntanos e
inciertos. El tercero, que los procesos de decisin sean complejos y en gran parte
simblicos (Lae, 1995:80). Segn autores como iVfarch (1988) estas condiciones se
encuentran en particular en las instituciones pblicas y en las asociaciones muy
informales. Es frecuente tomar como ejemplo de anarqua organizada a las grandes
universidades o incluso a los ejrcitos en tiempo de paz (Mny, Thoenig, 1992:149).
En esta clase de organizaciones, la ambigedad y la confusin reinan; las
actividades, los procedimientos, la participacin y las competencias de sus miembros
son vagos y cambiantes. Para que se tome una decisin es necesario que exista un
encadenamiento entre cuatro elementos: un problema, una ocasin u oportunidad de una
eleccin, unos actores y una solucin. Si la lgica permite pensar que tal
encadenamiento se produce en este mismo orden, eso de hecho no es cierto. Todas las
posibilidades suelen existir en la prctica.
Los procesos son errticos e imprevisibles; de modo que en este tipo de
modelo, los encadenamientos pueden provocar los siguientes efectos: las decisiones
muy pocas veces pueden ser conectadas a problemas precisos, la decisin ya no
responde al problema porque ste ha cambiado o desaparecido, o no se toma ninguna
decisin.
En este tipo de situacin de nada sirve intentar aplicar algn criterio de
racionalidad, en primer lugar porque los actores suelen cambiar sus percepciones de los
problemas para justificar ex pos sus acciones y, en segundo trmino, porque existen
67

muy pocas reglas que estructuran el proceso de decisin y obligan el comportamiento de

los actores (Mny, Thoenig, 1992:152). En estos casos a los dirigentes de nada les sirve
tomar decisiones de manera autoritaria o buscar apoyo en coaliciones debido a la
fragilidad de stas.
Slo pueden apoyarse sobre lazos de lealtad personal y sobre su capacidad
de remover de vez en cuando el organigrama pata hacer pesar la amenaza y la
incertidumbre sobre las autonomas fragmentadas (1992:152).
Se compara este modelo a una papelera (o cesto de basura) que hay que
sacudir de tiempo en tiempo para provocar cam-bios en la disposicin de los elementos
y as lograr nuevas configuraciones que permtan descubrir o crear oportunidades de
decisiones y de soluciones.

EL MODELO DEL PUBLIC CHOICE

El modelo del public choice o de eleccin pblica trata de aplicar la teora

econmica en el terreno poltico. Un destacado estudioso, Mueller (Lae, 1995:205),
define la escuela del public choice como la economa de la toma de decisin en los
mbitos no mercantiles, o sencillamente la aplicacin de los mtodos de la economa a
la ciencia poltica. El objeto principal de estudio de public choice es el mismo que el de
la ciencia poltica: la teora del Estado, los reglas electorales, el comportamiento
electoral, los partidos polticos, la burocracia, etc. Entonces las premisas
epistemolgicas de este modelo son, el individualismo metodolgico y el modelo del
homo economicus. Se considera pues que los grupos organizados son prin-cipalmente
una suma de individuos. En otras palabras, las propiedades de los agregados sociales se
reducen a las propiedades de los individuos (Lae, 1995:210). Ahora, segn el modelo
del homo economicus, el individuo tiene un comportamiento bsicamente egosta,
racional y maximizador de sus intereses (Utilities).
Esta concepcin refuta la idea de que los actores polticos obran de manera
altruista en la bsqueda de un inters pblico o comn. Los polticos son como
cualquier empresario privado; de manera que el apoyo a decisiones polticas o a
polticas pblicas encuentra su motivacin y explicacin en la maximizacin de los
intereses personales. Cules son estos intereses? Segn autores como Downs (1957) la
actuacin de los polticos depende de la probabilidad de conseguir su reeleccin y de
obtener ms recursos (maximizar) en trminos de poder, de prestigio y de ingresos. En
68

la actividad poltica cotidiana, ellos buscan los temas (que suelen ser de inters
colectivo) que minimizan la distancia y las divergencias con sus electores durante su
perodo para evitar contradicciones o desacuerdos con el fin de asegurarse los votos en
la siguiente eleccin.
En una perspectiva ms amplia se pueden aplicar igualmente estos
postulados no solamente a los actores polticos en forma individual sino a los grupos
organizados (partidos polticos, gremios, instituciones, etc.) Sobre los grupos
organizados es posible considerar que defienden intereses de grupo para mantener o
conquistar posiciones o ventajas para el conjunto de los miembros.
Esta idea est desarrollada por la teoda del comportamiento rmt- seeking>,
aprovechado! o captor de rentas de situaciones dentro del sector pblico
(Buchanan,1980) y por los enfoques tericos neoinstucionalistas 17.

4.2. UN EJEMPLO CLSICO DE ANLISIS DE TOMA DE DECISIN: GRAHAM

AI .T TSON Y LA CRISIS DE LOS MISILES DE CUBA

La presentacin anterior de distintos modelos de decisin puede aparecer

como meramente terica y con poca relevancia en el orden prctico. Sin embargo, con
el ejemplo del anlisis de las crisis de los misiles de Cuba de octubre 1962, realizada
por Graham Ailison (1971), se puede ver cmo las concepciones en materia de decisin
suelen ser importante. Con este estudio se puede observar que un proceso de decisin y
su estilo dependen tanto del problema, del entorno, del contexto como de las estructuras
organizativas existentes o a disposicin. Varios modelos de accin y de interpretacin
pueden cohabitar o presentarse sucesivamente segn los pasos seguidos en un proceso
de decisin.
El anlisis de Ailison es considerado como un caso pedaggico ejemplar y
por lo tanto no podemos dejar de mencionarlo aqu. La originalidad del estudio consiste
en mostrar cmo se puede interpretar una misma decisin o una serie de decisiones a
17

Para, el caso colombiano, Wiesner (1997) propone un anlisis breve de la situacin de algunas
polticas pblicas bajo esta perspectiva. Por ejemplo, el autor pretende mostrar de qu manera el
gremio de los educadores colombianos del sector pblico (Fecode), al actuar como rmt-seekurs ha
logrado capturar la poltica educativa del pas para su beneficio propio y el de sus miembros, a
costa de la educacin pblica en general. Es de anotar que el libro de Wiesner consiste ms en una
seleccin cuidadosa de argumentos que permiten justificar la tesis neoinstitucionalista que en un
anlisis seno de polticas pblicas. En este sentido es un libro ms ideolgico que politolgco.

69

travs de varios modelos explicativos: racional, racional limitado, burocrtico, y de

mercadeo poltico o, se podra decir, de public choice.
El recuento de los hechos nos translada a la poca de la guerra fra. Luego
del fracasado intento de desembarque norteamericano en Baha de Cochinos, los
soviticos deciden aprovechar la coyuntura para instalar misiles nucleares en Cuba. Los
estadounidenses descubren la operacin, al parecer, de manera tarda y, entonces el
Consejo Nacional de Seguridad se rene de urgencia y delibera sobre las distintas
estrategias a adoptar. Finalmente el presidente Kennedy ordena, como es sabido, el
bloqueo naval de la isla de Cuba para impedir la llegada de las embarcaciones
soviticas. El presidente Kruschev, de la Unin Sovitica, est en la obligacin de ceder
y retirar sus misiles de la isla caribea para evitar una conflagracin mundial.
Una primera lectura hace ver el alto grado de racionalidad en el proceso de
decisin norteamericano. Un problema que se percibe se somete a debate de los
expertos con un gran nmero de soluciones; finalmente se escoge una de ellas y el
problema se resuelve de la mejor manera posible para los Estados Unidos. Al parecer el
modelo racionalista ha permitido resolver exitosamente el problema, sin embargo, un
anlisis ms detallado permite ver las cosas de manera distinta.
Pero primero miremos las soluciones analizadas por los expertos y la
presidencia. Siguiendo la presentacin de Croziery Friedberg (1977), al parecer fueron
estudiadas siete soluciones:
No hacer nada. Una solucin de prudencia pero que hubiera podido tener
importantes e imprevisibles consecuencias sicolgicas y polticas.
Una ofensiva diplomtica. Poda ser favorable para los Estados Unidos pero
tena la desventaja de ser un proceso largo, incierto y hubiera permitido, entretanto, la
instalacin de los misiles.
Nigociar con Fidel Castro. Esta solucin apareci como fuera de contexto
porque el control de la operacin estaba en las manos de la Unin Sovitica y no en las
manos de Cuba.
Intercambio de bases militares: ha URSS abandona sus bases en Cuba y los
Estados Unidos abandonan sus bases en Italia y Turqua. Esta solucin tena un costo
militar bajo pero diplomticamente daba la impresin de que los Estados Unidos
abandonaban sus aliados europeos para garantizar su propia seguridad.

70

La invasin de Cuba. Solucin ideal para los guerreros. Pero esta solucin
tena muchos riesgos: represalias soviticas en Berln y en Turqua, guerra abierta entre
los Estados Unidos y la URSS.
El ataque areo quirrgico. En esta poca un ataque de la fuerza area sobre
las instalaciones militares rusas nicamente a Cuba pareca muy difcil. Los expertos
militares pregonaron en pro de un ataque areo masivo, como nica alternativa que
garantizaba la destruccin de las instalaciones rusas.
El bloqueo naval. Esta solucin pareca menos eficaz que el ataque areo,
adems de una implementacin ms demorada, y comportaba el riesgo de batalla naval
con los rusos. Sin embargo tena la ventaja de dejar un tiempo de reflexin a los rusos y
dejaba a estos ltimos la responsabilidad de tomar la decisin de iniciar o no el conflicto
armado.
Finalmente, como ya se sabe, fue esta ltima decisin la que tom el
presidente Kennedy para solucionar el problema con xito.
En apariencia el proceso de toma de decisiones se hizo de manera conforme
al esquema racional, sin embargo, si se analiza de cerca el proceso aparecen varias
fallas; por ejemplo, no se puede decir que se examinaron todas las posibilidades de
soluciones; es ms, errores y fallas de informacin han incidido en la eleccin de la
solucin y estrategias polticas internas han prevalecido sobre la racionalidad pura a la
hora de las deliberaciones. Luego, y para coronar, la ejecucin de la decisin no ha
correspondido plenamente a la orden presidencial! (Crozier, Friedberg, 1977:329).
Segn el anlisis de Ailison, la solucin del bloqueo naval no estaba en el
listado inicial de soluciones. Es slo al final, cuando ninguna de las soluciones
presentadas corresponda a los criterios fijados por el presidente (obligar al retiro de los
misiles sin provocar un conflicto mundial) que se descubri esta solucin. El proceso
correspondi, en general, a un proceso de tipo racionalidad limitada de H. Simn. Se
escogi esta solucin como la primera que responda a los criterios presidenciales. Las
diversas soluciones consideradas no eran la resultante del anlisis dei problema
especfico, sino que eran soluciones ya elaboradas por las respectivas administraciones;
por tanto el decisor estaba limitado en su eleccin por las caractersticas estructurales de
las organizaciones administrativas as como por las propuestas ya elaboradas y las
preferencias de las mismas; Io cual se traduce en una tendencia a la preponderancia de
las soluciones presentadas y preparadas por la administracin en el proceso de toma de
decisiones sobre las eventuales soluciones presidenciales.
71

En lo concerniente a la informacin, el autor muestra tambin las

deficiencias en el sistema de informacin: la administracin de los Estados Unidos
demor ms de un mes en verificar la informacin sobre la existencia de las bases para
los misiles en la isla. De igual forma las investigaciones sobre la eventual viabilidad de
la opcin de un ataque quirrgico no fueron exhaustivas por la simple razn de que la
solucin no tena muchos partidarios entre los expertos militares, los cuales preferan un
bombardeo masivo. Por motivos como estos los decisores estn muchas veces presos
de los medios a disposicin y de la informacin suministrada por la administracin para
tomar .una decisin. De modo que la decisin no refleja nicamente un clculo racional
sino un juego poltico que integra las presiones contradictorias que provienen del
sistema (Crozier, Friedberg, 1977:334). Finalmente, la ejecucin del bloqueo no se hizo
a la distancia prevista por el presidente, sino a una distancia que corresponda a planos
preexistentes a la crisis.
Cuando el proceso de decisin pone fuera de juego la concepcin racional
de la toma de decisin comparar costos y beneficios de todas la soluciones y elegir la
mejor da lugar a una interpretacin que refleja ms bien la racionalidad limitada de
H. Simn, Allison sugiere otras interpretaciones: una interpretacin de tipo lucha
burocrtica y otra ms poltica. Se puede mirar el conflicto entre las distintas
propuestas como una lucha entre los diferentes aparatos burocrticos para tratar de
imponer su solucin. Las promesas hechas durante la campaa electoral en la cual se
encontraba el presidente Kennedy en ese momento y las caractersticas de sus relaciones
personales con el presidente Kruschev, tambin haban influido en su determinacin de
escoger una solucin de firmeza para no entrar en contradiccin con sus discursos
(Crozier, Friedberg, 1977:337). Es decir, elementos de inters poltico de grupo o
personal, segn la escuela del public choice, han contribuido en la toma de decisin.
Como lo indicaa tanto AUison (1971) como Crozier y Friedberg (1977), ninguna de las
interpretaciones presentadas est totalmente equivocada, sino que ellas corresponden a
niveles distintos de la realidad.
Una de las lecciones que se desprende de este anlisis es la de constatar que
el decisor logr influir de manera contundente sobre la decisin por el hecho de haber
fijado criterios impedir la instalacin de misiles y no provocar una guerra- para la
aceptacin de una solucin. Su papel no fue el de mandar, sino el de imponer criterios
de racionalidad que correspondan a su apreciacin de la realidad y a sus valores. Haber
mantenido estos criterios, a pesar de las presiones, oblig a buscar otras soluciones
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distintas a las presentadas inicialmente, lo cual muestra tambin que si se quiere mejorar
la calidad de las decisiones no basta con desarrollar conceptos y medios tcnicos aunque ayudan, sino que es necesario transformar el funcionamiento del sistema en
aspectos tanto burocrticos como polticos: para Kennedy la conformacin de un grupo
informal de decisores y expertos le permiti limitar la presin de sus burocracias y
afirmar su atoridad con la ampliacin y diversificacin de sus fuentes de informacin.
(Crozier, Friedberg, 1977:337, 343).

5. DECISIN Y DEMOCRACIA

Los precedentes modelos de toma de decisin reflejan las dificultades

tericas y prcticas para tomar una decisin racional o razonable. Pero surge tambin
otra pregunta central: cmo conciliar la decisin con la democracia? La necesidad de
buscar decisiones y procesos de decisin basados en el respeto a los valores
democrticos y que, a su vez, se funden sobre un saber de tipo cientfico, representa un
desafio para las instituciones polticas democrticas. Cmo conciliar ciencia y
democracia, ciencia y poltica? En el mundo occidental existe una tensin siempre
presente entre la legitimidad poltica de la democracia es decir, la voluntad de la
mayora y la legitimidad que ofrece la ciencia, el discurso cientifico o el expertise. De
una parte, los problemas frente a los cuales se exige que los polticos tomen decisiones
son siempre ms complejos -medio ambiente, economa, gentica, etc.; y de otra
parte, las dificultades, por no decir la incapacidad, que encuentra la comunidad
cientfica para dar respuestas unvocas y certeras a estos problemas son evidentes: la fe
ciega en la ciencia ya no tiene vigencia18. Cmo es posible organizar un proceso de
toma de decisin que no llegue a caer en la decisin poltica irresponsable o en la
captacin tecnocrtica de la decisin poltica? Es decir, cmo gobernar
democrticamente y con responsabilidad teniendo en cuenta estas dos fuentes de
legitimidad?
Max Weber, en su texto clsico El Cientfico y el Poltico (1959), ya haba
advertido de esta tensin permanente entre ciencia y poltica. Para ayudar a la reflexin
sobre esta problemtica es pertinente presentar la conocida tipologa de modelos de

18

Basta ver las dificultades que encuentra el mundo cientfico (y poltico) al actuar frente a problemas
como la energa nuclear (Tchernobyl), la clonacin, los organismos genticamente modificados o el
escndalo de la vacas locas en Europa.

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relaciones entre ciencia, poltica y pblico en los procesos de decisin poltica elaborada
por Jurgen Habermas (1973). El valor descriptivo de su tipologa permite situar los
distintos procesos y modelos de decisin dentro de una reflexin ms amplia sobre la
democracia y el papel de la ciencia y de los expertos en la decisin poltica.

LOS TIPOS IDEALES DE JURGEN HABERMAS

Este autor alemn construye tres tipos ideales de relacin entre cientficos,
polticos y ciudadanos. Ellos son los modelos decisionista, tecnocrtico y pragmtico.
El primer modelo corresponde a la concepcin clsica de la decisin poltica
que postula la subordinacin del cientfico al decisor poltico. El cientfico propone
medios racionales para alcanzar objetivos elegidos por el poltico a partir de criterios no
racionales (los valores). El modelo decisionista se inspira claramente en autores como el
socilogo Max Weber y el jurista Cari Schmitt.
El modelo tecnocrtico invierte la relacin anterior y subordina
subordinando el poltico al experto. Unicamente el experto, por medio de la razn
cientfica, est en la capacidad de encontrar la mejor solucin a problemas siempre ms
complejos y presentarla al poltico que no tiene otra opcin que ratificarla (el one best
way de Taylor).
Este modelo tiene relacin directa con el discurso del fin de las ideologas
que se sustenta en la creencia de que las coacciones objetivas de la realidad no dejan
otras opciones distintas a las que descubren los cientficos.
Al rechazar estas dos posiciones opuestas que son deficientes desde el punto
de vista de la participacin democrtica y que han mostrado sus lmites y riesgos en la
prctica, Habermas construye y propone la implementacin de un modelo alternativo: el
modelo pragmtico.Este modelo busca una conciliacin entre posicin que legitima la
decisin tomada a partir de la razn cientfica y la posicin que se justifica a partir de
criterios y valores polticos irracionales. Habermas estima que es posible esta
reconciliacin por medio de la organizacin del dilogo interpartes y con la
introduccin de un tercer actor clave para la democracia que es el pblico.
El modelo pretende as conciliar el saber tcnico y los valores mediante el
dilogo pblico entre expertos cientficos, polticos y opinin pblica con el fin de
facilitar los procesos mutuos de aprendizaje y de empatia. Se busca as evitar los actos
de autoritarismo que sean de corte poltico (yo soy el jefe y por lo tanto decido yo) o
74

de corte cientfico (yo soy el experto que sabe y hay que hacer esto) y reemplazarlos
por decisiones que surjan de la confrontacin de argumentos, de un dilogo entre
saberes. El cuadro 6-III ofrece una sntesis de la tipologa de Habermas

6-III- LA tipologa de Jurgen Habermas

Modelo
decisionista

Modelo
tecnocrtico

Modelo
pragmtico

Relacin
funcional entre
experto y
poltico

Separacin

Separacin

Intercambios mutuos y
dialcticos. El pblico
interviene como tercer
actor

Relacin

Poltico

Experto

jerrquica

Dilogo entre experto y

poltico (relacin
horizontal)

Experto

Poltico

Naturaleza del
poder

Autocracia

Las coacciones Un control democrtico es

objetivas dominan
posible
todo.
Tecnocracia

Papel del
pblico

Relacin
objetivo
/ medio

Aclamar las lites

Ningn papel.
Eventualmente
elegir los expertos

Debate pblico sobre

objetivos y medios

Determinacin
Optimizacin de los
Objetivos y medios
irracional de los
objetivos
debatidos. Posibilidad de
objetivos y racional
aprendizaje
de ios medios

Fuente: Widmaier (1976:120) en Germann (1985). Adaptacin A-N. Roth

El modelo pragmtico de Habermas, que hoy llamaramos participativo, es

seductor desde el punto de vista intelectual y re-presenta un desafo para las
instituciones polticas a la hora de su puesta en prctica. Las pocas experiencias en este

75

sentido han mostrado las dificultades que surgen en este tipo de procesos. Es necesario,
por ejemplo, que polticos y ciudadanos tengan un nivel de formacin y disponibilidad
de tiempo suficientes para garanti-zar una participacin activa en el debate; tambin los
cientficos deben hacer, esfuerzos de vulgarizacin para poder comunicar sus puntos de
vista y los resultados de sus investigaciones; adems los actores deben tener la apertura
intelectual para aceptar la contra-diccin y tener capacidad de empatia y voluntad para
buscar solu-ciones aceptables por todos; los participantes deben actuar con las cartas
sobre la mesa para generar la confianza necesaria. Otro pro-blema radica en el cmo
elegir a los participantes. Este modelo ha sido implementado con xito para el diseo y
la construccin de algunas autopistas en Suiza, pero es de anotar que el consenso
logrado tuvo como consecuencia varios aos de demora y un importante costo adicional
(ver Bassand, 1986).
Esto nos lleva a enfocar ahora nuestro anlisis en los problemas de la
implementacin de las decisiones. En efecto, qu pasa una vez se ha decidido algo?
Parece oportuno recordar, como lo subraya Majone (1997), que la poltica pblica hasta
el momento de la decisin, inclusive ms all, est constituida ante todo de palabras, de
retrica. Son las palabras con las cuales se argumenta y se persuade en un proceso
eminentemente social de influencia mutua y de relaciones de fuerza entre los distintos
actores. La racionalidad tcnica no es sino un elemento vlido, un argumento discursivo
tpico de la modernidad, entre otras racionalidades y argumentos que se nterreiacionan
durante el proceso de formulacin de soluciones y de toma de decisin. Por eso es
necesario pasar ahora al anlisis de la fase de implementacin de las decisiones.

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