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VX00090826ConstrucaoNavalCabotagem.docx

Funo:estratgia
Segmento:logstica/supplychain
Tema:planejamentoestratgico
Metodologia:administrao

consultoria

LEGISLAO DE CABOTAGEM NO BRASIL:

OPORTUNIDADES E ENTRAVES PARA A
INDSTRIA DE CONSTRUO NAVAL

Apresenta detalhes sobre questes da legislao de cabotagem no Brasil e mostra os principais

entraves existentes e que emperram tanto o segmento de cabotagem como o segmento de
construonaval.

RESUMO
AregulamentaodacabotagemnoBrasil,somadaabaixataxadejuroscobradapeloemprstimodo
FundodaMarinhaMercanteeaosaltosimpostosdeimportao,colaboramcriaodeumcenrio
mais favorvel indstria de construo naval brasileira. Entretanto, a oportunidade esbarra em
dificuldades quanto ao oferecimento de garantias no processo de financiamento e o resultado que
muitasobrasestosendoperdidasouadiadas.Odescompasso,senocorrigido,podegerarimpactos
negativos no mercado de transporte martimo, com a frota j velha oferecendo um servio de pior
qualidadeeafaltadenavioslevandoaoaumentodofrete.Alternativasparasecontornaraquestodo
financiamentosopropostascomoresultadodaanlise.

Figura 2. Em dez anos, 30% da frota precisar ser

renovada. Este percentual composto por navios
construdos na dcada de 70, quando houve o ltimo
boomdaconstruonavalnoBrasil.

1 INTRODUO
AcabotagemnoBrasilfoiresponsvelem2005por11%1
dotransporteinterno,atingindoamarcade150milhes
detoneladastransportadas.Esseresultadoconsolidaum
crescimentomdioanualde4,5%noperodode10anos.
A Figura 1 ilustra a evoluo da movimentao desde
1995at2005.
Omercadootimistaeumaquedadademandapouco
provvel. O bom momento da economia brasileira e o
desenvolvimentodaproduoagrcolaeindustrialdevem
aumentar a demanda por transporte, em todos os
modais. Entretanto, a falta de infraestrutura do setor
martimonocontribuiparaaexpansodaatividade.

Figura1:EvoluodoTransporteporCabotagemnoBrasil

A frota atual est no limite de sua capacidade para

atender a demanda e envelhecendo, como mostra a

Fonte:ANTAQ,ANTTeFIPE.

Fonte:ANTAQ.

[1]

LEGISLAODECABOTAGEMNOBRASIL:
OPORTUNIDADESEENTRAVESPARAAINDSTRIADECONSTRUONAVAL

afretamento de embarcao para a prtica de

cabotagem.
Segundo a legislao, o transporte por cabotagem s
poderserrealizadoporempresabrasileiradenavegao
de cabotagem utilizando embarcao de bandeira
brasileira. Ainda, a empresa pode afretar embarcaes
estrangeiras sob restries, conforme o Art. 2o da
resoluo 193. A legislao brasileira inteligente. As
restries ao afretamento procuram fomentar a
utilizao de bandeira nacional, que est diretamente
ligada construo nacional, mas no restringe
completamenteoafretamentojquedadaprioridadea
realizao efetiva do transporte. Naturalmente que a
previso de excees cria a possibilidade de se usufruir
delasatravsdeliminareseoutrosmecanismosabusivos,
mas esse problema no do legislativo e sim do
judicirio.

Figura2:Perfildaidadedafrotadecabotagembrasileira

O cenrio cria uma demanda por novas embarcaes

favorvelaosestaleirosbrasileiros.
A legislao brasileira protege a bandeira e limita o
afretamento de embarcaes estrangeiras. Desta
maneira, o meio para a expanso de capacidade a
construodenovasembarcaesouacompradenavios
de segunda mo. A encomenda de novas embarcaes
fora do Brasil, ou a compra de navios usados,
economicamenteinvivelpelosimpostoscobradossobre
aimportao,eadisponibilidadedecrditoajurosbaixo
peloFundodaMarinhaMercantetornaaconstruoem
estaleirosbrasileirosatraente.

O armador no precisar de autorizao especial da

ANTAQparaafretamentodeembarcaesquando:
A embarcao estiver registrada sob bandeira
brasileira;
Aembarcaoregistradasobbandeiraestrangeira
forafretadaacasconu4.Essetipodeafretamento
estar limitado (em tpb ou dwt) a duas vezes o
porte total de embarcaes em construo no
pas5 (do mesmo tipo que se pretende afretar),
mais metade do porte total da frota prpria da
empresa.Noportetotalprpriodaempresapode
serconsideradotambmoportedeembarcaes
afretadas sob bandeira estrangeira, desde que
hajaacordocomoarmadordequemseafretou.

Entretanto, o que observado atualmente que a

demanda no atendida. O motivo reside na existncia
de um n no processo que dificulta a encomenda de
novasembarcaes.Asexignciasparasedisponibilizaro
crditoparaaconstruonosoatendidaseodinheiro
noliberado.
Esteestudobuscaanalisaroselementosquefavorecema
construonavalnoBrasileosfatoresquedificultamsua
concretizaoparaproporsoluesaoimpasse.

A empresa capaz de obter autorizao para afretar

embarcaes estrangeiras, segundo Art. 4o da mesma
resoluo:

2 ALEGISLAOBRASILEIRA

Pararealizarumanicaviagemquandoconstatada
ainexistnciaouindisponibilidadedeembarcao
debandeirabrasileira,dotipoeporteadequados,
ou quando a oferta de transporte no atende o

AnavegaodecabotagemnoBrasilreguladasegundo
as normas da Agncia Nacional de Transportes
Aquavirios (ANTAQ), a Agncia Nacional do Petrleo
(ANP) e a Diretoria de Portos e Costas da Marinha do
Brasil. A ANTAQ tambm adquiriu as funes de
regulamentaoesupervisodasatividadesdeprestao
deserviodetransporteaquavirio.

Afretamento a casco nu: contrato em virtude do qual o

afretador tem a posse, o uso eo controle da embarcao, por
tempo determinado, incluindo o direito de designar o
comandanteeatripulao,sendoaremuneraodoafretador
estipuladaporratatempore.
5
Desde que o contrato de construo esteja em eficcia.
Contratoemeficcia:caracterizadopelofatodequeoprimeiro
eventofsicoefinanceirodocronogramadeconstruotenham
sidocumpridos,nohavendoatrasoacumuladosuperiora20%
dotempoprevistoparaaconstruo(salvomotivoreconhecido
pelaANTAQ),equeaembarcaonotenhasidoentreguepelo
estaleirocontratante.

Osdoisaspectosmaisimportantesdalegislao,noque
serefereconstruonaval,sodadospelaResoluoda
ANTAQno 52(alteradapelaresoluono112),queregea
autorizao para a empresa operar no transporte de
cabotagem, e pela Resoluo no 193, que rege o

Fonte:ColinePinto(2006)

[2]

LEGISLAODECABOTAGEMNOBRASIL:
OPORTUNIDADESEENTRAVESPARAAINDSTRIADECONSTRUONAVAL

prazo consultado ou as condies de frete no

sejamcompatveiscomomercado;
A casco nu, em substituio embarcao em
construo no Pas, em estaleiro brasileiro, com
contratoemeficciaenquantoduraraconstruo,
at o limite da tonelagem de porte bruto
contratada.
Ou seja, obtmse a autorizao parauma nica viagem
ou em substituio a embarcao em construo no
Brasil. Deste modo, capacidade de afretamento de
embarcao estrangeira diretamente proporcional ao
quantoseconstrinopas.

10

Figura3:Evoluodafrotaamericanadecabotagem

Os dois artigos da resoluo se somam para que, ao

mesmotempoemqueabandeiraprotegidaeselimita
o uso de embarcaes estrangeiras, haja um pouco de
flexibilidadeparaosarmadoresatenderemademanda.
Existe uma exceo para o transporte de petrleo e
derivados.AResoluo193prevqueparaotransporte
de petrleo e seus derivados a Antaq pode autorizar
afretamento de embarcao estrangeira se a agencia
reconhecerainsuficinciadafrotanacionalematendera
demanda6.

11

Figura4:Perfildaidadedafrotadecabotagemamericana

Assim, o transporte de petrleo e seus derivados, que

responsvel por 75% do peso transportado, no esta
sujeito s mesmas limitaes de afretamento que as
outrascargassofrem.

De fato, dados do Departamento de Transportes

Americano sugerem que a frota de cabotagem esta
envelhecendoediminuindo,comomostramaFigura3e
Figura4.

2.1 OCasodoJonesAct
Ocasomaistradicionaldoprotecionismonacabotagem
o da legislao norteamericana. Segundo imposio do
Jones Act7, o transporte de cargas entre os portos dos
EstadosUnidosdeveserfeitoporempresasamericanas,
com embarcaes construdas e registradas no pas, e
tripuladas por americanos. O transporte entre portos
inclui tanto a navegao costeira quanto fluvial, e
tambm o transporte entre os portos do continente,
incluindoAlascaatoHava8.

Onusnodeverecairinteiramentenosestaleiros.No
seavaliouomercadocomoumtodoepodeserqueno
haja uma demanda que justifique uma expanso ou
renovao da frota. Aqueles12 que defendem a lei
argumentamqueafrotamaiseficientedoquealegam
seusatacantes,poisestesnolevamemcontabarcaas,
embarcaessempropulsoprpria,eembarcaescom
menosde1.000GTs13nocomputodafrotaamericanade
cabotagem.

Nos Estados Unidos existe forte presso por algumas

partes9(principalmenteusuriosdomodal)paraaqueda
dalei.Estesargumentamqueaosestaleirosamericanos
no so capazes de oferecer preos razoveis aos
armadores e que assim o mercado sofre com a falta de
navios.Ofretealtoeoserviopoucoeficiente.

O caso americano serve para ilustrar uma situao que

pode vir a acontecer no Brasil. No h provas concretas
da ineficincia da frota americana, mas existem fortes
indcios, e o fato de disputas acirradas no congresso
americanoparaaquedadaleiprovaqueexistemmuitos

10

11

Art.4,2.
LeiqueregulaacabotagemnosEstadosUnidos.
8
Assim, interessante observar que muitos dos navios sob o
JonesActtrafegamemaltomar.
9
Ex:NorthCarolinaSoybeanAssociationeSteelManufacturers
Association.

Fonte:U.S.DepartmentofTransportation.
Fonte: U.S. Department of Transportation, com relao ao
anode2005.
12
Os principais grupos de defesa da lei so: o Maritime
CabotageTaskForceeoLakesCarriersAssociation.
13
GrossTonnages.

[3]

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OPORTUNIDADESEENTRAVESPARAAINDSTRIADECONSTRUONAVAL

insatisfeitos com a situao atual. Ainda, o Brasil no

dispedebarcaassuficientesparasuprirumademanda
futuraporembarcaes,emumcenriosemelhante.

conta vinculada empresa (que pagou o adicional). A

empresapodeusarodinheironessacontavinculadapara
os seguintes fins: construo ou reparo de embarcao
em estaleiro brasileiro e pagamento de dvidas/
prestaes do FMM. Assim, o adicional privilegia
empresas brasileiras de modo que estas dispem do
dinheiropagopeloadicional.

2.2 ConseqnciasdaLegislao
paraConstrutorese
Armadores
Aregulaodosetormaisvantajosaparaoconstrutor
brasileirodoqueparaosoperadores.Elatiraflexibilidade
dooperador(porqueforaacomprae/ouoafretamento
de embarcaes de bandeira brasileira) e gera demanda
para o construtor de navios. No fim das contas, a
regulao acaba levando a um aumento dos fretes pela
limitao de oferta imposta pelo governo, mas isso
usualetalvezjustificvelestrategicamente.

Aquestomaisimportantesobreofundonoquetangea
construo naval a disponibilidade de crdito a juros
baixosparaaconstruoereparodenaviosemestaleiros
brasileirosaarmadoreseestaleiros.
As taxas de juros cobradas para o emprstimo do FMM
variam entre 2,5% e 5% ao ano mais a taxa de juros de
longoprazo15,comprazosdeat20anosecarnciasde
at 4 anos. Para emprstimos praticados no exterior,
valorestpicosso:Libor16mais2%a3%aoanoeprazos
maiscurtosde10ou12anos.

O aumento de frete deveria ser compensado

naturalmente pela entrada no mercado de novas
operadoras,oupelaofertadenovosnavios.Entretanto,a
ofertadenaviosnotemsematerializadonoBrasiljque
asencomendastmesbarradonoproblemadegarantias
ao financiador, questo abordada no item 0 deste
trabalho.

Assim, o financiamento disposto aos armadores

brasileirosmuitoatrativofinanceiramente.Comotodos
osemprstimosdoBNDES,ofundotambmvistocomo
umaformadesubsdioaindstria.

3.2 OsImpostosdeImportao

3 OFUNDODAMARINHA
MERCANTEEOSIMPOSTOSDE
IMPORTAO

Qualquer embarcao encomendada em um estaleiro

estrangeiro ou comprada de segunda mo de um
armadorestrangeiroestsujeitaaosseguintesimpostos:
ICMS17(ImpostosobreCirculaodeMercadoriae
Servios)18%;
TEC18(TarifaExternaComum)14%;
PIS/Cofins1,65%/7,6%;
IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados)
10%.

3.1 OFundodaMarinhaMercante
O Fundo da Marinha Mercante foi criado em 1987 pelo
decretolei2.404eatualmenteregidosobodecretolei
10.893 de 2004. O fundo gerido pelo BNDES (Banco
NacionaldeDesenvolvimentoEconmicoeSocial),esua
funo prover recursos para o desenvolvimento da
MarinhaMercanteedaindstriadeconstruoereparo
navalbrasileira14.

Somadas,essastarifasresultamemumcustoaproximado
de 52% a mais do valor da embarcao, variando
conformeoestadobrasileirodequefeiraaimportao.
Ovalorsobemaisseconsiderarmosquealgunsimpostos
so cobrados de forma cumulativa, como no caso do
ICMSedoIPI.

A verba para o fundo provm de uma alquota, o

Adicional ao Frete para a Renovao da Marinha
Mercante,criadaeregidapelosmesmosdecretosleisdo
FMM. A alquota incide de formas diferentes sobre o
frete, dependendo do tipo de navegao e da bandeira
da embarcao. A Figura 5 consolida as variaes da
tarifaeapresentacomoelapodeserusada.

H uma distino clara quanto ao destino do adicional

pago entre navios de bandeira estrangeira e bandeira
brasileira. O adicional pago por navios de bandeira
estrangeira vai direto para o FMM, enquanto a parte
paga por navios de bandeira brasileira se destina a uma

14

15

TJLP:6,25%atsetembrode2007.

16
17

LondonInterbankOfferRate:emtornode5,5%aoano.

Fonte:SecretariadaFazendadoEstadodeSoPaulo
18
Fonte: Ministrio da Fazenda, para a TEC, o PIS/Confins e o
IPI.

Art.22dodecreto.

[4]

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OPORTUNIDADESEENTRAVESPARAAINDSTRIADECONSTRUONAVAL

Figura5:AFRMMeFMM(REBRegistroEspecialBrasileiro:registroparaembarcaessobbandeirabrasileira.Foicriadoparaincentivaroaumento
dafrotasobbandeirabrasileira)

Figura6:Fluxogramadoprocessodefinanciamento

O aumento em mais 50% do preo de um navio, que j

possui o valor de dezenas de milhes, parece tornar
invivel economicamente para o armador brasileiro a
compra de um navio no exterior. Esse fato se baseia na
constataodequenenhumarmadorbrasileiroimportou
umnavionosltimosanos.

Os argumentos apresentados at aqui favorecem a

construo de embarcaes para a cabotagem no Brasil
em estaleiros nacionais. Entretanto, h um elemento do
processo de financiamento que tem travado as
encomendaspornovosnavios.
O fluxograma da Figura 6 ilustra o processo de
financiamentodaconstruodeumaembarcao.

4 GARANTIADO
FINANCIAMENTO

Naetapa1,oarmadorpedeofinanciamentoaofundoe
encomendaonavioaoestaleiro.Oestaleiro,naetapa2,
pedeumfinanciamentoparaoBNDESparainiciaraobra.

[5]

LEGISLAODECABOTAGEMNOBRASIL:
OPORTUNIDADESEENTRAVESPARAAINDSTRIADECONSTRUONAVAL

Essefinanciamentovisacobriroscustosdaobraantesdo
estaleiro receber do armador. Na etapa 3, o estaleiro
entrega o navio para o armador, que paga o estaleiro
comdinheirodofundo.OestaleiroentopagaoBNDES
pelofinanciamentocomodinheirorecebido.

de risco atribudo ao estaleiro pelo BNDES ou algum

banco de financiamento internacional. Esse preo
comparvel com a margem operacional do estaleiro,
encarecendo a construo. Como conseqncia, o
estaleiro no consegue dar garantias para liberar o
financiamento.

Onnoprocessoacontececomasgarantiasdoestaleiro
ao emprstimo. Para ilustrar a questo, suponhase a
construo de uma embarcao de 100 milhes de
dlares,dosquais90milhessofinanciadospeloFundo
daMarinhaMercante.Estevalorfinanciadotantopara
o estaleiro quanto para o armador (dada as margens
estreitas da indstria de construo naval, razovel
assumirumvalorparaocustodeconstruoprximodo
preodonavio).

Existe uma alternativa para esta dinmica que

atualmente sugerido no Brasil, o BNDES empresta 45
milhes para o estaleiro e 45 milhes para o armador.
Conformeaobrasegue,oBNDESrepassaosrecursosao
estaleiro,partecomoseufinanciamentoepartecomoo
financiamento do armador. Desta forma, o armador
divide o risco de construo com o estaleiro e o casco
serve como garantia aos dois. Entretanto, os armadores
consideram que o estaleiro aumenta seus riscos e a
situaoseencontraatualmentenumimpasse.

O BNDES exige garantias reais19 de 130% do valor

financiado,ouseja,117milhesdedlares.Estareserva
adicionalde30%dovalororiginalbasicamenteexigido
porcausadagrandevolatilidadedomercadodenavios.A
perdedevalorde30%docascoemumprazodeumano
uma possibilidade real. O problema surge porque o
patrimnio lquido do estaleiro no suficiente para
garantiroemprstimoeocascodonavioemconstruo
j foi dado como garantia do armador. O estaleiro
tambm no possui ativos ou capitalizao suficientes
para oferecer a garantia. Outro agravante para alguns
estaleiros, que esses possuem dvidas passadas no
quitadas com o BNDES o que dificulta ainda mais o
processo.

5 CONCLUSESE
RECOMENDAESPARAA
INDSTRIA
Alegislaobrasileira,oFundodaMarinhaMercanteeos
impostos de importao so fatores suficientes para
garantir que a demanda por novas embarcaes da
cabotagemsejadirecionadaaosestaleirosbrasileiros.
Entretanto, as encomendas no se materializam porque
os estaleiros no so capazes de fornecer garantias ao
financiamento. Para contornar essa realidade, algumas
recomendaes para a mudana no processo de
financiamentosopropostas:

Uma alternativa seria fazer um seguro por um segundo

agentefinanceiroouseguradoraquegarantisseos130%.
Entretanto, oestaleiro tem dificuldadena compradesse
seguropoisovaloraserseguradosuperioraolimitedo
de 50 milhes de dlares que uma instituio financeira
pode conceder. Desse modo, o seguro deveria ser
contratadonoexterior,aumprmiomaiorjqueincluio
risco pas e talvez seja incompatvel com as margens da
indstria.

1. OFMMoferecepartedagarantiaaoemprstimo:
semelhanteapropostadoFGIN,masnestecaso,o
fundodariaumapartedagarantiadoemprstimo,
aliviandoasituaodoestaleiro.
2. OBNDESabrandaaexignciade130%para100%:
aexignciade100%comumnorestodomundo,
e o armador ainda estaria garantido pois h o
segurogarantia. A cobrana extra de 30% de
garantiadoBNDESeosegurogarantiade30%do
financiamento se tornam redundantes, pois
ambosprotegemoarmador.
3. OBNDESaceitaocascocomogarantia:aaceitao
do casco como parte da garantia comum no
restodomundo,eseriaumamaneiradogoverno
assumirumapartedorisco.
4. Combinao do patrimnio lquido e do seguro
como garantia: o patrimnio do estaleiro poderia
seraceitocomopartedagarantiaeoquefaltasse
seriacobertoporumseguro.Nestecasoovalordo
seguroseriamenordoqueos130%exigidospela
garantia.

Alm dessa questo, existe um segundo problema

envolvendo o segurogarantia (que no tem nada a ver
com a questo do seguro supracitado). Para o
financiamento, preciso fazer tambm um seguro
garantiade30%dovalordagarantiaexigida.Isto,30%
dos 130% da garantia. No exemplo, seria preciso um
seguronovalorde35,1milhesdedlares.
O segurogarantia tem um preo muito alto, podendo
chegar a 4% do valor financiado, dependendo do rating

19

Entendasecomogarantiasreaisumentefsico, comopor
exemplo,terrenos,imveis,eataesliquidasdoestaleiro.

[6]

LEGISLAODECABOTAGEMNOBRASIL:
OPORTUNIDADESEENTRAVESPARAAINDSTRIADECONSTRUONAVAL

Lacerda, Sander Magalhes (2004) Navegao de

Cabotagem: Regulao ou Poltica Industrial? BNDES
SetorialTransportes.

As propostas seriam mais eficientes se adotadas

simultaneamente. Tem a inteno de dividir os riscos
entre governo e estaleiro. O alvio nas exigncias do
BNDES representa o risco por parte do governo,
enquanto o estaleiro divide seu risco entre seu
patrimnioeoseguro.Areduodovalordagarantiaea
diviso desta entre patrimnio, casco e seguro podem
desatarnondoprocessodefinanciamento.

BNDES (1997) Navegao de Cabotagem no Brasil,

InformeInfraestrutura,RiodeJaneiro,n.10,1997.
COLIN, Emerson, PINTO, Marcos M. O., et al (2006)
Avaliao de Nichos de Mercado Potencialmente
AtraentesaoBrasil,CentrodeEstudosemGestoNaval,
SoPaulo.

To logo os estaleiros desenvolvam seu patrimnio

lquido deve aumentar e existe maior capacidade de
oferecimentodegarantias.

FADDA, Eliane reas (2001) Opes de Polticas para o

Desenvolvimento da Cabotagem Brasileira, Sobena, Rio
deJaneiro.

As solues entretanto no so perfeitas, mas o fato

que se a questo no for resolvida com rapidez os
estaleiros estaro impedidos de atender a demanda e
essa falta de capacidade pode comprometer o
desenvolvimentodosetor.

MARITIMECABOTAGETASKFORCE(2004)JonesActFleet
A Carriers Perspective, National Defense University
IndustryStudyProgram.
PIGGOT, Nicholas E.; GOODWIN, Barry K. (2002)
Economic Impact for a Repeal of the Jones Act for the
RegionalSoybeanMarkets.

6 REFERNCIASBIBLIOGRFICAS
ANTAQ AGNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES
AQUAVIRIOS.Lein9.432.8dejaneirode1997.

U.S. DEPARTMENT OF TRANSPORTATION, Maritime

Administration(2006)U.S.FlagOceangoingFleet..

ANTAQ AGNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES

AQUAVIRIOS.Resoluo112. 8desetembrode2003.
ANTAQ AGNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES
AQUAVIRIOS.Resoluo193. 16defevereirode2004.

[7]

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