ANAIS

POTENCIAL DO MODAL DE CABOTAGEM NO PAS

CLAUDE MACHLINE ( claude.machline@fgv.br )

FGV-EAESP

RESENHA
O artigo expe resultados de recente pesquisa sobre cabotagem no Brasil. O objetivo era obter
uma viso integrada deste modal. A metodologia incluiu entrevistas com usuriosembarcadores, armadores, executivos e especialistas, visitas a portos e reviso da literatura. A
cabotagem brasileira bloqueada por uma falta de infraestrutura, incentivos, fluxos regulares
e volumosos de mercadorias e estrangulada por obstculos geogrficos e ambientais,
burocracia, regulaes e impostos. Novos investimentos, progressos da tecnologia de
contineres e a necessidade de integrar a navegao de longo curso e a cabotagem permitem
prever, num futuro prximo, que a cabotagem nacional ir progredir e se expandir
consideravelmente.

PALAVRAS CHAVES
Navegao costeira; Cabotagem; Logstica aquaviria; Modais de transporte.

ABSTRACT
This paper summarizes the results of a recent research concerning coastal shipping in Brazil.
The research was sponsored by NPP - Nucleus for Research and Publication of the EAESPFGV, Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio Vargas; and
executed in the context of CELog, Center of Excellence in Logistics of that institution. The
objective was to obtain an integrated vision of this complex transportation mode between
domestic ports. The research methodology included interviews with shippers, executives of
shipping companies and shipyards, visits to ports, and an extensive revision of the literature.
Today coastal navigation in Brazil is harmed by a lack of deep natural harbors, of
infrastructure, of incentives, of a regular and large flow of goods and strangled by an excess
of geographic and environmental obstacles, of red tape, of restrictive regulations and taxes.
But, in the last decade, a new wave of investments, the increase of container shipments and
the need to integrate coastal and ocean shipping let us foresee that, in a near future, coastal
shipping will break its ropes, raise its anchors and sail in more favorable waters.
KEY WORDS
Coastal shipping in Brazil; Cabotage in Brazil; Brazilian logistics.
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INTRODUO. OBJETIVOS DO ARTIGO E DA PESQUISA
O objetivo do artigo expor resumidamente uma pesquisa sobre cabotagem no Brasil,
efetuada em 2008-2009, no quadro do CELog Centro de Excelncia em Logstica e Cadeias
de Abastecimento da EAESP-FGV Escola de Administrao de Empresas de So Paulo, da
Fundao Getulio Vargas. Foi patrocinada pelo NPP Ncleo de Pesquisas e Publicaes da
instituio.
Cabotagem, como se sabe, significa transporte martimo costeiro de mercadorias entre portos
de um mesmo pas. Distingue-se do transporte transocenico, entre pases. Cabotagem , para
mercadorias, o equivalente a um cruzeiro martimo ao longo da costa para turistas.
O objetivo da pesquisa traar um panorama geral do setor de cabotagem no Pas, analisar
seus problemas e avaliar suas perspectivas.

CONSIDERAES GERAIS
Qualquer pesquisa efetuada no Brasil sobre modal aquavirio depara-se imediatamente com a
seguinte questo fundamental: por que esse modal logstico menos usado do que a lgica
indicaria? O mesmo verdade para o modal ferrovirio. Por que so to minguados face ao
modal rodovirio? Qual a causa desse transtorno dos modais, essa terrvel modalidade de
doena logstica que aflige o Brasil e constitui uma de suas mais graves patologias?
Muitos estudos tm analisado essa sndrome de hipertrofia rodoviria e anemias ferroviria e
aquaviria. Pareceu-nos importante fornecer uma contribuio da Fundao Getulio Vargas,
por intermdio de sua Escola de Administrao de Empresas de So Paulo, ao diagnstico e
ao tratamento dessa deformidade.
Estatsticas que quantificam essa morbidade constam da Tabela 1.

Tabela 1
Percentagem de carga transportada por diversos modais Brasil

Modais

% - 1997

% - 2006

55,91
20,57
19,40
3,28
0,26
99,42

58,5
23,5
13,5
4,4
0,1
100,0

Rodovirio
Ferrovirio
Aquavirio
Dutovirio
Areo
Total

Fontes: 1997 SYNDARMA, 2006 COPPEAD-UFRJ

A ttulo de comparao, a percentagem de carga transportada por modal rodovirio em pases

de tamanho comparvel ao do Brasil , no mximo, a seguinte (dados de 2004):
Austrlia :
52%;
China
:
49%;
Canad
:
42%;
USA
:
35%;
Rssia
:
19%.
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Deve-se ler essas estatsticas com um olhar crtico. No indicam qual o medidor utilizado:
toneladas transportadas; toneladas-quilmetros; ou fretes pagos.
Independentemente de comparaes entre pases, salta aos olhos imediatamente o absurdo de
se transportar por caminho cargas de So Paulo a Fortaleza ou Belm, em trajetos de mais de
3.000 km, quando existe a possibilidade de se usar a cabotagem, mais econmica e menos
poluidora.
Na verdade no existe uma cabotagem. So trs cabotagens, totalmente distintas, em termos
de mercadorias transportadas e de configuraes fsicas:
-

Granis lquidos: petrleo e derivados, lcool, combustveis, produtos qumicos diversos,

gs liquefeito
Granis slidos: minrios, cereais, sal marinho, acar, fertilizantes.
Carga geral, solta ou conteinerizada:
alimentos,
mquinas,
eletrodomstiscos,
eletrnicos, veculos, bobinas de papel ou ao, botijes de gs.

A considervel literatura tcnica que versa sobre cabotagem refere-se quase exclusivamente
carga geral conteinerizada, porque nessa rea que reside o maior potencial de alterao de
modal.
Em matria de granis lquidos e slidos, a maior parte do que pode ser transportado por
cabotagem j o est sendo. Ademais, nesse caso, o transporte dutovirio geralmente mais
indicado.
Segundo a CNT Confederao Nacional do Transporte, e a ANTAQ Agncia Nacional de
Transporte Aquavirio, a cabotagem no Brasil movimentou o seguinte valor (R$) e a seguinte
proporo de toneladas transportadas, nas trs submodalidades de cabotagem, em 2007:
Valor (MMR$) Tonelagem (%)
Granis lquidos (petrleo)
Granis slidos (cereais)
Carga geral
Total

195
457
102
754

84
12
4
100

As lamentaes sobre a pouca utilizao do modal de cabotagem devem ser entendidas como
referentes sobretudo submodalidade de carga geral. Mas h tambm absurdas quantidades
de caminhes transportando granis slidos e lquidos a grandes distncias nas estradas
nacionais.
A cabotagem, por sua vez, parte de uma categoria mais ampla, o modal aquavirio ou
hidrovirio, dividido em dois submodais: cabotagem e transporte fluvial, esse chamado
tambm de navegao interior, que envolve rios, canais e lagoas.
Por fora da Unio Aduaneira do Mercosul, os trajetos martimos Salvador-Buenos Aires ou
Santos-Montevideo so oficialmente considerados cabotagem, embora liguem pases
diferentes. A designao grande cabotagem tem sido utilizada para diferenciar mais essa
modalidade. O trajeto Santos-Manaus considerado cabotagem, embora inclua certa parcela
de transporte fluvial. Se um navio de longo curso carregar ou descarregar mercadorias
sucessivamente em diversos portos nacionais ao longo da costa brasileira, no est efetuando
cabotagem e, sim, comrcio exterior.
A classificao geral do transporte aquavirio de carga pode ser visualizada no seguinte
quadro:

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Granis slidos
Cabotagem de carga
(Navegao costeira)
Transporte
aquavirio
ou
hidrovirio

Cabotagem
nacional

Granis lquidos
solta
Carga geral
em containers

comuns
especiais

Cabotagem internacional
ou grande cabotagem
Transporte fluvial (Navegao interior): rios, canais e lagoas
Transporte offshore: abastecimento e apoio s plataformas de explorao de petrleo

Enquanto o modal rodovirio pode ser estudado isoladamente dos demais modais, porque o
caminho pode sair da estrada e encostar no porto da fbrica ou na porta da loja, o modal
aquavirio no pode prescindir do modal rodovirio. De fato, os usurios, tanto o embarcador
do produto quanto o recipendirio, exigem o transporte porta-a-porta. A menos que o trajeto
seja de porto-a-porto, o que no freqente, o chamado transporte de cabotagem envolver
duas pernas rodovirias, uma para trazer o material para o porto, a outra para levar o material
do costado do navio at seu destino final, no interior das terras (Figura 1).

Centro de
distribuio

Fbrica

Caminho

Perna
rodoviria

Caminho

Perna
rodoviria

Trajeto
martimo
Navio

Figura 1.
Configurao do modal de cabotagem
Em suma, o estudo da cabotagem passa pelo estudo do modal rodovirio e, tambm, pelo do
modal ferrovirio, enquanto a recproca no verdadeira. A cabotagem tem de ser
multimodal.
O estudo do modal rodovirio envolve o exame do caminho, da empilhadeira, do asfalto e do
pedgio. J o estudo da cabotagem envolve o navio, a empresa de navegao, as rotas, a
navegao, os portos, os acessos martimo e terrestres aos portos, as regulaes e os rgos
reguladores, para no falar dos estaleiros, do financiamento dos navios, e dos impostos, taxas
e contribuies que incidem sobre o modal em foco e no sobre os demais.

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METODOLOGIA
Tinha-se pensado inicialmente em entrevistar usurios e executivos das empresas de
navegao, perguntando-lhes acerca dos seus problemas e propostas de solues. Notou-se,
medida que se percebeu a amplitude do tema, que a metodologia deveria abraar um maior
nmero de tcnicas. Os seguintes mtodos foram utilizados:
1. Pesquisa bibliogrfica
A partir do renascimento do interesse pela cabotagem, na dcada 2000-2010, e, mais
ainda, pela necessidade de expandir o comrcio exterior, muito se tem escrito sobre
navios, estaleiros e portos, tpicos essenciais para a cabotagem. Numerosas pesquisas
foram efetuadas, com recursos superiores aos dos quais dispunhamos, o que tornou mais
racional aproveitar os resultados das pesquisas anteriores do que replicar o trabalho. A
anlise da imensa legislao do transporte aquavirio e da gesto porturia constitui, por si
s, extensa pesquisa.
2. Entrevistas pessoais
Entrevistaram-se cinco executivos ligados navegao costeira; um empresrio atuante no
transporte terrestre de contineres; e diversos tcnicos especialistas em administrao
porturia, dragagem, praticagem e construo de navios. Esperam-se, nas entrevistas,
ouvir opinies pessoais nem sempre expressas em textos impressos.
3. Grupo de trabalho
No contexto do ECR Efficient Consumer Response, foi criado um Grupo de Trabalho,
composto por tcnicos da Secretaria do Estado de Transporte de So Paulo, usurios de
cabotagem, usurios-potenciais e armadores. Chegou-se a um consenso sobre os
problemas conhecidos que afligem o setor e descobriram-se alguns inditos. Um dos
objetivos das reunies era estabelecer as condies nas quais a cabotagem seria mais
econmica e vantajosa do que o transporte terrestre. Mas tanto os usurios quanto os
operadores no estavam autorizados a fornecer informaes sobre custos e preos de suas
operaes logsticas, por serem confidenciais.
4. Visitas a instalaes porturias
Foram visitadas diversas instalaes porturias, sobretudo nos estados de Rio de Janeiro e
So Paulo, a fim de perceber melhor os problemas de acesso martimo e terrestre, em geral
crticos, e conhecer as solues propostas.
5. Pesquisa de opinio
Foi efetuada uma pesquisa de opinio por meio de questionrios enviados por e-mail a
empresas usurias de cabotagem, filiadas ANUT- Associao Nacional dos Usurios de
Transporte de Carga. Os resultados sero apresentados adiante.

RESULTADOS DA PESQUISA
Dividiram-se os resultados da pesquisa em duas categorias.
A primeira contm os resultados j obtidos por pesquisadores anteriores, de conhecimento
pblico e que a presente pesquisa confirmou. So os seguintes;

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1. Contineres so cada vez mais usados. Utilizam-se para transportar, no comrcio exterior
e na cabotagem, no somente a carga geral, antes solta, mas at algum granel slido
(arroz, minrios e metais caros como o nibio), bobinas de papel e de ao, autopeas e um
sem nmero de itens diversos.
2. H uma definida retomada do transporte de contineres por cabotagem de dez anos para
c. Os crditos devem ser concedidos s trs empresas de cabotagem de contineres que
operam no pas.
- Aliana Navegao e Logstica, subsidiria nacional da HAMBURG Sd, armadora
alem.
- Log-In Logstica Intermodal, subsidiria da VALE, anteriormente Docenave, da
anterior Vale do Rio Doce.
- Mercosul Line Navegao e Logstica Ltda.
subsidiria da Maersk, armadora dinamarquesa.
Em conjunto, essas empresas contam com cerca de 20 navios porta-contineres.
Nas cabotagens de granis, operam cerca de 15 empresas nacionais de navegao.
3. As pesquisas de opinio dos usurios de cabotagem e dos utilizadores de transporte de
carga em geral apontam os seguintes resultados:
- Queixa unnime sobre a precariedade da infraestrutura dos portos e retroportos.
- Queixa unnime sobre os custos porturios que, at alguns anos atrs, chegaram a US$
500 por embarque de um continer, - o dobro do praticado no exterior mas que, hoje,
graas a esforos de reduo de custos, no passam de US$ 200 nos principais portos
do Pas. Os custos da praticagem, cobrados de todos os navios, inclusive de
cabotagem, que entram e saem dos portos nacionais, so considerados abusivos.
- Queixa unnime contra os governos federal, estadual e municipal considerados
responsveis pela falta de investimentos em infraestrutura rodoviria e porturia; pela
complexidade e pelas alteraes contnuas da legislao porturia e de navegao; pela
burocracia relativa ao transporte de cabotagem; pelos impostos sobre transporte; e
pelos custos excessivos da logstica nacional.
- Elogio predominante Lei 8630, de 25/02/1993, denominada Leis dos Portos;
considerada razoavelmente liberal e privatizante, facilitou a instalao de terminais
privados e reprimiu os abusos existentes na contratao de excesso de mo-de-obra
nos trabalhos porturios de estiva e capatazia.
- Repdio majoritrio ao excesso de leis, regulamentos e rgos pblicos intervenientes
nas atividades logsticas. Crticas aos dispositivos legais posteriores Lei dos Portos.
As pesquisas de opinio conduzidas junto aos armadores e aos proprietrios de terminais
martimos de contineres indicavam insatisfao quanto aos seguintes aspetos:
- Falta de incentivos oficiais para a cabotagem, considerada, ao contrrio, discriminada
em relao ao modal de transporte martimo de longo curso e ao modal rodovirio.
Esses no pagam os impostos sobre leo diesel e outros combustveis, que incidem na
cabotagem.
- Falta de financiamento pblico a navios, dificilmente financiados pelo BNDES,
embora a cabotagem pague o Adicional sobre Frete da Marinha Mercante, concebido
para financiar a renovao da frota.
- Utilizao de navios de cabotagem pequenos e obsoletos. Carregam de 1000 a 2000
contineres de 20 ps (chamados TEU) enquanto j existem na Europa e na sia
navios porta-contineres de 8.000 a 10.000 contineres.
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-

Excesso de burocracia relativa ao controle da navegao. As exigncias de segurana

sanitria, anti-terrorismo e anti-pirataria aumentam os custos da navegao costeira.
As determinaes de um novo sistema de controle de cargas, o SISCARGA,
preocupam os armadores.
Como exemplo de dificuldade burocrtica especfica da cabotagem, um armador citou
a necessidade, em cada viagem do navio, de recolher at 2.000 canhotos de notas
fiscais, o nico documento legal comprovante da entrega da mercadoria ao seu
destinatrio. Basta o no recolhimento de um desses canhotos para no se poder fechar
o livro de bordo dessa viagem.
Falta de oficiais de marinha mercante, por insuficincia de profissionais que se
formam anualmente nas poucas faculdades remanescentes que oferecem cursos nessa
especialidade.

Alguns resultados no mencionados em pesquisas anteriores so os seguintes:

- Existe, efetivamente, uma hipertropfia de rgos governamentais, criados por motivos
puramente polticos. Longe de facilitar os fluxos logsticos e reduzir seus custos, esses
rgos oficiais criam regulamentos contraditrios e rivalizam entre si, aumentando os
custos nacionais de logstica.
- Mas h tambm uma pletora de associaes classistas, de sindicatos patronais.
Necessrios para se contrapor fartura governamental de rgos desnecessrios, esses
organismos da atividade privada tornam-se poderosos agentes lobistas, que exercem
presses contra medidas racionais.
Por exemplo, as associaes de transporte terrestre de cargas obstaculizam a
construo de um tnel ou de uma ponte ligando as duas margens do porto de Santos,
ou, mesmo, opem-se instalao de um sistema de balsas, o que reduziria em 80 km
a distncia hoje percorrida por caminhes para levar contineres de uma outra
margem do porto.
- A pesquisa de opinio conduzida por ns junto aos associados da ANUT, Associao
Nacional dos Usurios de Transporte de Carga, confirmou em parte os resultados de
pesquisas anteriores da prpria ANUT e da CNT Confederao Nacional dos
Transportes.
Cerca de dez usurios de cabotagem responderam satisfatoriamente ao questionrio.
As perguntas diziam respeito aos fatores crticos determinantes do uso de cabotagem
por parte do embarcador. Os seguintes fatores crticos foram mencionados, com a
respectiva freqncia de respostas indicada:
Fatores crticos

Nmero de Respostas

Freqncia dos navios

Regularidade dos navios
Pontualidade
Insfraestrutura porturia
Insfraestrutra rodoviria
Legislao
Impostos
Taxas porturias
Burocracia
Custos fixos
Custos variveis
Segurana
Custos porturios

4
4
3
4
3
3
2
3
2
2
2
1
1
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Percebe-se que a qualidade da operao da cabotagem, - navios e portos, pesa mais na
tomada de deciso dos embarcadores do que os demais fatores, legislao, burocracia,
impostos, segurana e, mesmo, custos.

CONCLUSES
H um fator decisivo, mencionado na literatura e em congressos recentes de logstica, que
contribuir de forma decisiva para a expanso da cabotagem nacional. O crescimento do
comrcio mundial e a necessidade de reduzir os custos do transporte martimo impelem os
armadores utilizao de navios porta-contineres cada vez maiores, de dez mil contineres
de capacidade. Eles exigem um calado de 14 metros para atracar nos beros dos terminais.
Poucos portos dispem desse calado. Como os navios s vo fazer uma escala na Amrica do
Sul, haver um porto (hub), de calado adequado, para servir a esses supernavios. A carga
destinada aos demais portos sulamericanos ser transbordada para navios menores (feeders),
que realizaro a operao de abastecimento aos portos locais, por cabotagem.
Esse sistema funcionar na exportao e na importao e propiciar poderoso impulso
navegao costeira.
O Pas enfrenta dificuldades em todos seus modais de transporte rodovirio, ferrovirio e
hidrovirio. A logstica nacional funciona base de sacrifcios pessoais e de milagres. A
cabotagem poderia auxiliar a descongestionar rodovias e, com investimentos relativamente
modestos, a reduzir os custos de transporte entre regies. Um Plano Nacional de Logstica
evidenciaria solues.
de se esperar que essa e outras melhorias tecnolgicas permitam superar, num futuro
prximo, os gargalos polticos, de gesto e de infraestrutura que tanto dificultam as operaes
logsticas nacionais.

AGRADECIMENTOS
Agradecemos aos Professores Dr. Peter Spink, coordenador do Ncleo de Pesquisas e
Publicaes da EAESP-FGV, que patrocinou a presente pesquisa e Dr. Manoel dos Reis,
coordenador do CELog, que inspirou e apoiou este trabalho. Expressamos tambm nossa
gratido aos numerosos executivos que forneceram as informaes constando deste artigo. O
almirante Jos Ribamar Miranda Dias (ANUT), o Sr. Cludio Roberto Fernandes Dcourt
(SYNDARMA), o Sr. Bruno Crellier (Aliana), a Sra. Mariana Lachmann (Lachmann
Logstica) merecem agradecimentos especiais, bem como o Sr. Cludio Czapsky (ECR do
Brasil).

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