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para la construccin
de programas de gobierno
Gua para candidatas, candidatos y ciudadana
Elecciones de Autoridades Locales 2015
Al servicio
de las personas
y las naciones
Orientaciones
para la construccin
de programas de gobierno
Gua para candidatas, candidatos y ciudadana
Elecciones de Autoridades Locales 2015
Al servicio
de las personas
y las naciones
Direccin General
Simn Gaviria Muoz
Representante Residente
Fabrizio Hochschild
Secretara General
Edgar Antonio Gmez lvarez
Director de Pas
Arnaud Peral
Subdireccin Sectorial
Luis Fernando Meja
ISBN 978-958-8902-72-2
Al servicio
de las personas
y las naciones
Coordinacin de la Publicacin
Daniela Vargas
Editor General
Fernando Medelln
quipo Editorial Captulo 2
E
Olga Gonzlez
Miyerlandi Fajardo
Diseo y Diagramacin
Impresol Ediciones LTDA / www.impresolediciones.com
Agradecimientos
Esta gua se realiz con valiosos aportes de los
integrantes de las tres reas programticas del PNUD
Colombia, as como conlos insumos de las agencias
del Sistema de Naciones Unidas. En esta edicin
de la herramienta, agradecemos de forma especial
los acertados comentarios de OCHA, ONU Hbitat,
ONUSIDA, ONU Mujeres y UNV.
Fotografas:
Borja Paladini Adell
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Avenida 82 N10 62, Piso 3
Bogot D.C., Colombia
Tel (571) 4889000
www.co.undp.org
Nota aclaratoria
El uso de un lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre hombres y mujeres es una de las preocupaciones del DNP y del PNUD. Sin
embargo, con el fin de evitar la sobrecarga grfica que supondra utilizar siempre o/a para marcar la existencia de ambos sexos, se ha optado
por emplear expresiones genricas, como autoridades territoriales o ciudadana o en su defecto se utiliza el clsico masculino genrico, en el
entendido de que este tipo de menciones representan siempre a todos y todas, hombres y mujeres, abarcando claramente ambos sexos, y se
deja la mencin explcita del femenino cuando la oposicin de sexos sea relevante en el contexto.
CONTENIDO
Presentacin 5
Introduccin 7
1.
11
2.
14
1.2.1
14
1.2.2
22
27
27
2.1.1.
33
2.1.2.
35
2.1.3.
39
41
44
46
50
53
56
59
61
Bibliografa 63
Infografa: Hacia una nueva agenda de desarrollo
68
SIGLAS USADAS
AEI
CIC
CONPES
CTI
DANE
DDHH
Derechos Humanos
DIH
DNP
EBDH
EOT
FARC-EP
FINDETER
INDH
MAP
Minas Antipersonal
MGCI
MOE
MTC
MUSE
OACP
OCDE
ODM
ODS
PISA
PISCC
PNUD
POT
SISER
SNIAD
SNU
Presentacin
La capacidad, compromiso y disposicin de los candidatos y de la ciudadana es esencial para la construccin, eleccin, cumplimiento y veedura sobre
el programa de gobierno. Estos factores facilitarn que el posterior plan de
desarrollo se base en la participacin incluyente. De esta manera es posible
asegurar para el pas condiciones que permitan avanzar hacia la equidad y la
paz.
Introduccin
Cmo construir
participativamente el
programa de gobierno
1.1
EL PROGRAMA DE GOBIERNO:
POR EL PRESENTE Y FUTURO
QUE TODOS QUEREMOS
n el marco del Estado social de derecho, la Repblica unitaria, descentralizada y con autonoma de las entidades territoriales, y la democracia participativa y pluralista (Constitucin Poltica de Colombia, 1991, artculo 1), elegir y
ser elegido para gobernar es el ms alto y noble derecho poltico y ciudadano1,
y exige la mayor responsabilidad poltica y compromiso social de quienes aspiran
a ser autoridades locales y de quienes expresan su voluntad popular por medio
de libre ejercicio del derecho universal al sufragio.
Elegir y ser elegido para gobernar implica recibir el mandato de los ciudadanos y representarlos, sin exclusin alguna y sobre la base del inters pblico,
con el propsito de lograr el mayor bienestar, prosperidad y calidad de vida en
los municipios, distritos, departamentos, y en el pas en su conjunto, en cumplimiento de los fines esenciales del Estado (Constitucin Poltica de Colombia,
1991, artculo 2) y las funciones y competencias constitucionales y legales2.
1 La Constitucin Poltica de 1991 en el artculo 40 establece que: Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformacin, ejercicio y control del poder poltico.
2 Sobre el marco de competencias de los municipios, distritos y departamentos consultar el documento
del DNP-SFPT Competencias sectoriales por niveles de gobierno, disponible para consulta y descarga
en formato PDF en el siguiente enlace del portal web del DNP: https://www.dnp.gov.co/programas/desarrolloterritorial/Fortalecimiento-Gestion-y-Finanzas-Publicas-Territoriales/Paginas/instrumentos-para-lagestion-publica-territorial.aspx
Fortalecer la Democracia
participativa y
pluralista
Promover el
Desarrollo integral
y sostenible
Garantizar
los Derechos
Humanos
Fuente: DNP-SFPT con base en Constitucin Poltica de 1991, arts. 2 y 80, y DNP (2011a).
10
En este contexto constitucional y normativo, los aspirantes, candidatos y ciudadanos deben ser conscientes de que en el proceso poltico-electoral se decide
sobre las diferentes opciones, alternativas y propuestas para el desarrollo de los
municipios, distritos y departamentos; y ello exige un conjunto de responsabilidades polticas y ciudadanas.
Deben pensarse como garantes de los derechos humanos y de las libertades fundamentales
de la poblacin y del fortalecimiento de la democracia participativa y pluralista.
Deben visualizarse en su rol de mximos orientadores (Ley 152 de 1994, artculo 33, numeral
1) y gerentes pblicos de los procesos de desarrollo integral y sostenible de las entidades
territoriales.
Deben ser conscientes de que el cumplimiento de los programas de gobierno se impone por
mandato ciudadano en las elecciones de autoridades locales y su incumplimiento, por parte
de alcaldes y gobernadores, puede llevar a la revocatoria del mandato (Constitucin Poltica
de 1991, artculo 259 y Ley 131 de 1994, artculo 2).
Ciudadanos
Ejercen su derecho a intervenir, directamente, en la toma de las decisiones que los afectan
y en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la Nacin (Constitucin Poltica
de 1991, artculo 2).
Pueden dejar sin efecto o modificar el mandato otorgado a los gobernantes (Constitucin
Poltica de 1991, artculo 259 y Ley 131 de 1994, artculo 2), as como las decisiones adoptadas por sus representantes en las corporaciones pblicas (Corte Constitucional, Sentencia
C-180, 1994).
Pueden utilizar los mecanismos, instancias y espacios de participacin para velar por la
garanta de sus derechos y libertades y, as, se avance en los procesos de desarrollo de su
territorio (Constitucin Poltica de 1991, artculos 2, 103, 340, 341, 342 y 343 y Leyes 131
y 134 de 1994).
l programa de gobierno es uno de los ms importantes instrumentos polticos y tcnicos de los procesos poltico-electorales, de gestin del desarrollo,
de gobierno y gestin pblica territorial, por cuanto en este se establecen los
compromisos y responsabilidades que comparten los gobernantes y los ciudadanos sobre el presente y futuro de la entidad territorial. Estos compromisos
y responsabilidades se imponen por los ciudadanos en las elecciones y son de
obligatorio cumplimiento, a travs de los planes de desarrollo, en virtud del voto
programtico consagrado en el artculo 259 de la Constitucin Poltica de 1991
y en las Leyes 1313 y 134 de 1994, y 741 de 2002.
3 Los candidatos a ser elegidos popularmente como gobernadores y alcaldes, debern someter a consideracin ciudadana un programa de gobierno, que har parte integral de la inscripcin ante las autoridades
electorales respectivas (Ley 131 de 1994, artculo 3). De acuerdo a esta norma, si bien los candidatos a
concejales, diputados y ediles no estn obligaos a inscribir un programa de gobierno, se entiende que
respaldan los programas de los candidatos a alcaldes y gobernadores segn pertenezcan al mismo partido
o movimiento poltico.
11
Visin
compartida
de desarrollo
Proceso
poltico
electoral
Proceso de
planeacin
Plan de
desarrollo
Programa de
gobierno
Ejecucin
de polticas,
programas,
proyectos
Rendicin de
Cuentas
Proceso de
empalme
Seguimiento
y Evaluacion
Proceso de
gobierno y
gestin
12
Garantizar los derechos humanos (DDHH)4, universales, indivisibles e interdependientes (ver 2.9).
4 Los derechos humanos son garantas esenciales para que podamos vivir como seres humanos. Sin ellos
no podemos cultivar ni ejercer plenamente nuestras cualidades, nuestra inteligencia, talento y espiritualidad <http://www.un.org/es/rights/overview/>. Para saber ms sobre los DDHH consultar la Declaracin
Universal de los Derechos Humanos en: <http://www.un.org/es/documents/udhr/> [Fecha de consulta:
05/04/2015].
Aumentar y cualificar la transparencia y la participacin ciudadana en los procesos decisorios de la gestin pblica y promover el control social (ver 2.6 y 2.7).
Tambin, desde lo poltico, el programa de gobierno es un instrumento que, por ser de obligatorio cumplimiento a travs del plan de desarrollo, constituye el punto de partida para el
ejercicio del control poltico6 y del control social7, y del proceso de rendicin de cuentas a la
ciudadana8.
Desde el punto de vista tcnico, el programa de gobierno es un referente para que los
procesos de empalme, entre las actuales y las nuevas administraciones, se realicen sobre la
base del dilogo y el intercambio de informacin que d cuenta de los resultados de la gestin pblica, el uso de los recursos y los asuntos estratgicos para el desarrollo de la entidad
territorial (DNP, 2011 y PNUD, s.f. p. 36).
Es el punto de partida del proceso de planeacin para el desarrollo de la entidad territorial
y del ciclo de la gestin pblica territorial, pues contempla un conjunto de propuestas objetivos y medios para transformar la realidad de una entidad territorial. Se comprende, entonces, por qu es la base para la elaboracin participativa del plan de desarrollo, por cuanto
los candidatos, una vez elegidos como mandatarios y en calidad de alcaldes y gobernadores
y como mximos orientadores de la planeacin (Ley 152 de1994, artculo 33, numeral 1),
impartirn las orientaciones para la elaboracin de los planes de desarrollo conforme al
programa de gobierno presentado al inscribirse como candidato (Ley 152 de 1994, articulo
39 numeral 1).
5 Los servicios ambientales o servicios ecosistmicos pueden ser de dos tipos: tangibles e intangibles. Tangibles como el agua,
el aire, la energa solar, los alimentos, la fertilidad y la estabilidad de los suelos. Intangibles como los sentidos de pertenencia
e identidad, las posibilidades del disfrute esttico del paisaje (Wilches-chaux, 2007, p. 43).
6 El control poltico es una funcin y responsabilidad de las corporaciones administrativas de eleccin popular (Concejos
Municipales y Asambleas Departamentales) que permite verificar el cumplimiento de los objetivos propuestos en programas
y proyectos, y de las disposiciones normativas de los de los planes de desarrollo. Para saber ms sobre el control poltico y el
papel de los Concejos Municipales y las Asambleas Departamentales consultar: (DNP, 2011c y 2011d).
7 En el marco del control social, el programa de gobierno es un instrumento importante para que los ciudadanos incidan en la
gestin de lo pblico pues es un referente indispensable para realizar el seguimiento a las propuestas y compromisos programticos, evaluar su cumplimiento y, de ser el caso, revocar el mandato a los gobernantes que los incumplan. Para saber ms
sobre el control social consultar: (Ministerio del Interior y la Justicia & ESAP, 2003).
8 La rendicin de cuentas es un proceso permanente e inherente al ciclo de la gestin pblica, por medio del cual se informa
sobre los avances y retos en la planeacin, ejecucin o en el seguimiento y evaluacin del plan de desarrollo. Para saber ms
sobre rendicin de cuentas consultar: (DNP, 2011b) y Presidencia de la Repblica-Secretara de Transparencia, (DAFP y DNP,
2014).
13
1.2
LA CONSTRUCCIN PARTICIPATIVA
DEL PROGRAMA DE GOBIERNO
14
1.
2.
Preparacin y
organizacin del
proceso participativo
4.
Construccin de
la plataforma
ideolgica
3.
Construccin
participativa de
propuestas y
compromisos
programticos
con visin
compartida de
desarrollo
Construccin de la
agenda temtica
con visin compartida
de desarrollo
Abril
Mayo
5.
Redaccin
final del
programa de
gobierno
7.
6.
Junio
Inicia periodo
inscripcin de
candidatos
(Junio 25)
Inscripcin del
programa de
gobierno
Julio
Finaliza periodo
inscripcin de
candidatos
(Julio 25)
Inicia periodo
propaganda
electoral en
espacio pblico
El programa de gobierno
en la campaa electoral
y el debate poltico
Agosto
Septiembre
Publicacin de
listado de
candidatos
inscritos
(Ago. 2)
Octubre
Elecciones de
Autoridades
Locales
(Oct. 25)
Construccin
participativa del
programa de
gobierno
Abril
Mayo
Junio
Seminario de
induccin
Proceso de
empalme
Campaa electoral
y debates polticos
Julio
Agosto
Periodo
inscripcin de
candidatos
(Jun. 25 - Jul. 25)
Septiembre
Octubre
Eleccin de
Autoridades
Locales
(Oct. 25)
Noviembre
Diciembre
Elaboracin
participativa
del plan de
desarrollo
15
La agenda temtica con visin compartida de desarrollo constituye una propuesta inicial en la que el candidato expresa su punto de vista sobre el presente
y futuro de la entidad territorial, y su objetivo es propiciar la discusin y el debate
en torno a los asuntos de inters general, adems de motivar la participacin de
las comunidades para la construccin participativa del programa de gobierno.
Para la elaboracin de la agenda temtica con visin compartida de desarrollo,
se recomienda los siguientes pasos:
9 Los valores son convicciones profundas de los seres humanos que determinan su manera de ser, orientan
su conducta y estn relacionados con los intereses y necesidades de las personas a lo largo de su proceso
colectivo de desarrollo. Son ejemplos de valores, el respeto, vocacin de servicio, equidad, honestidad,
transparencia, solidaridad, libertad, tolerancia, entre otros.
10 Los principios se conciben como normas ticas y polticas que inspiran los propsitos contemplados en
el programa de gobierno y permiten: i) comunicar las ideas de manera sinttica y convincente; ii) hacer
explcita su diferencia con otras propuestas; iii) estructura las propuestas y compromisos del programa de
gobierno; y iv) guiar la gestin en caso de ser elegido. Se formulan de forma clara y precisa con base en las
normas ticas y polticas de la democracia, como la garanta de los derechos humanos, la inclusin social, la
transparencia en el ejercicio del gobierno y de la gestin pblica, la participacin ciudadana; los principios
ideolgicos del partido poltico o del movimiento ciudadano que avala la candidatura a mandatarios; y las
consultas, sondeos y debates que realice con el propio partido poltico, los movimientos ciudadanos y la
comunidad en general (PNUD, s. f.).
11 El otorgamiento de un aval implica una corresponsabilidad entre el avalado y el partido o movimiento
poltico, o grupo significativo de ciudadanos, la cual no finaliza en el proceso electoral sino que se mantiene
a travs de todo el periodo de gobierno sobre la base de las propuestas y compromisos establecidos en los
programas de gobierno.
Identificar y consultar fuentes de informacin. Si bien los candidatos pueden tener un conocimiento previo de la realidad de la entidad territorial, la
elaboracin del programa de gobierno no debe partir de cero y sin conocer y
explorar diferentes fuentes de informacin que permitan evidenciar la magnitud
de las dinmicas y problemticas, y ayuden a formular soluciones que deben ser
viables financiera y tcnicamente.
En este sentido, existen diferentes fuentes de informacin, la cuales se recomienda consultar de forma organizada y con suficiente tiempo, pues en algunos
casos ser necesario solicitar los datos por escrito.
Primarias
Programa de Gobierno
Revisin de instrumentos y
documentos de la gestin municipal,
distrital y departamental.
17
Inventario de Polticas. Programas y proyectos
estratgicos de los diferentes mbitos (nacional,
departamental, metropolitano y local).
Informacin territorial. Adems de las fuentes primarias de informacin de diversas entidades municipales, distritales, departamentales, regionales y nacionales cuentan con datos y estadsticas que permiten una lectura de la entidad territorial soportada en evidencias, como por ejemplo:
Fichas de caracterizacin territorial elaboradas por el DNP, las cuales se pueden consultar en el
siguiente enlace: https://www.dnp.gov.co/programas/desarrollo-territorial/Fortalecimiento-Gestion-y-Finanzas-Publicas-Territoriales/Paginas/programas-de-apoyo.aspx
Planes de Gestin Ambiental Regional (PGAR) de las Corporaciones Autnomas Regionales (CAR).
Inventario de Polticas, Programas y proyectos estratgicos de los diferentes mbitos (nacional, departamental, metropolitano y local). Un documento esencial de este inventario es el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un nuevo pas, as como los principales programas que
se estn ejecutando en el municipio y el departamento.
18
Tambin, es preciso tener en cuenta los compromisos del Estado colombiano frente al cumplimiento al 2015 de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y la agenda de desarrollo despus del
2015 sobre la base de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). De igual forma, se debe prestar
especial atencin a la informacin de la poblacin pobre extrema que habita en su territorio y que
est caracterizada dentro del sistema de informacin de la Estrategia Red Unidos.
1 Estos informes se pueden consultar y descargar de los siguientes enlaces del portal web del DNP:
Desempeo integral: https://www.dnp.gov.co/programas/desarrollo-territorial/evaluacion-y-seguimiento-de-la-descentralizacion/Paginas/documentos-de-evaluacion.aspx
Desempeo fiscal: https://www.dnp.gov.co/programas/desarrollo-territorial/evaluacion-y-seguimiento-de-la-descentralizacion/Paginas/desempeno-fiscal.aspx
Identificar y comprender las dinmicas de la entidad territorial en trminos de las dimensiones del desarrollo: poblacional, sociocultural, ambiental,
econmica y poltico-administrativa (DNP, 2011a).
Identificar la situacin u oportunidades de integracin regional y asociatividad territorial como una estrategia para promover esfuerzos mancomunados de desarrollo integral de los territorios.
Identificar con la comunidad las principales dinmicas, problemticas y potencialidades de la entidad territorial.
19
Con base en el escenario posible se identificarn las propuestas de estrategias, compromisos, objetivos y acciones a realizar en el corto y mediano
plazo, las cuales son el contenido de los programas y proyectos bandera.
El equipo tcnico del candidato debe consolidar el texto final con base en los
insumos obtenidos en las mesas de trabajo, talleres o reuniones realizadas con
los ciudadanos, para lo cual se recomienda:
Revisar, detalladamente, la disponibilidad de recursos13 y la capacidad financiera e institucional de la entidad territorial en aspectos clave como:
nivel de endeudamiento, recaudo de recursos propios, dependencia de las
transferencias de la nacin, existencia de programas de saneamiento fiscal
y/o financiero, reestructuracin de pasivos, nivel de cumplimiento de los
lmites de gasto de funcionamiento, entre otros.
21
22
Contribuir con la armonizacin y articulacin de la planeacin de los diferentes niveles de gobierno municipal o distrital, departamental y nacionala partir de instrumentos como el Plan Nacional de Desarrollo, Planes de
Gestin Ambiental Regional (PGAR)15, los Planes de Ordenamiento Territorial
(POT) (Ley 152 de 1994, articulo 41).
Tener en cuenta los aportes del pasado expresados tanto en valores, tradiciones y expresiones culturales que identifican lo local y territorial, y los
logros alcanzados en trminos de bienestar y calidad de vida que ameritan
la continuidad de las buenas experiencias del gobierno actual y de los anteriores.
15 Al respecto ver: Decreto 1865 del 3 de agosto de 1994, por el cual se regulan los planes regionales ambientales de las Corporaciones Autnomas Regionales y de las de Desarrollo Sostenible y su armonizacin
con la gestin ambiental territorial.
ciudadana en la decisin de voto y permitan vislumbrar el rumbo de la entidad territorial durante el prximo periodo de gobierno local.
En este orden de ideas y teniendo en cuenta que un programa de gobierno
construido, participativamente, es el primer factor de xito de los procesos de
desarrollo de las entidades territoriales y del buen gobierno local, su contenido
debe tener una estructura bsica que facilite su articulacin y armonizacin con
el plan de desarrollo, tal como se muestra en el siguiente esquema.
Articulacin y armonizacin
programa de gobierno y plan de desarrollo
Programa de gobierno
Nombre / Lema
Diagnstico
Plan de desarrollo
Diagnstico integral
Parte estratgica
Plan de inversiones de
mediano y corto plazo
23
Plataforma
ideolgica
Visin compartida
de desarrollo
Proyeccin de los
recursos financieros
Objetivos y metas
estratgicos de
mediano y
corto plazo
Programas y
proyectos con
fuentes de
financiamiento
Estrategias,
programas
y proyectos
Presupuestos
plurianuales
Visin compartida
de desarrollo
Estrategias y
programas bandera
identificacin de
posibles fuentes
de financiacin
Presentacin general
del candidato
Medios e instrumentos
de vinculacin y
armonizacin de
la planeacin
Mecanismos para
la ejecucin del
plan de inversiones
Alcalde/Gobernador
Entidad Territorial
Diagnstico
Es el anlisis general de la situacin actual de
la entidad territorial, en el cual, brevemente, se
presenta aspectos como:
Potencialidades y oportunidades del territorio
(ventajas comparativas).
Componente estratgico
Proporciona el sello distintivo de las propuestas de un candidato frente a las de otros
candidatos. Su propsito es fijar en el imaginario colectivo cul es la opcin frente al
tipo de desarrollo y de bienestar y la forma de gobernar que marca la diferencia con
otras propuestas.
Presentacin de la
plataforma ideolgica
24
Debe guardar correspondencia y coherencia con la vocacin y realidad de la entidad territorial y tener en cuenta los valores, principios y rasgos caractersticos
de la de identidad de los territorios.
Visin
compartida
para el
desarrollo de
la entidad
territorial.
Estrategias y
programas
bandera
Las estrategias son la combinacin de fines y medios para lograr los objetivos
estratgicos planeados en el programa de gobierno. Por lo general, en los programas
de gobierno, las estrategias se presentan como ejes estratgicos y pueden tener
relacin con las dimensiones del desarrollo: sociocultural, ambiental, econmica y
poltico-administrativa. Las estrategias son la posible respuesta para actuar frente
a una situacin problemtica o aprovechar, sosteniblemente, las potencialidades
del territorio. Responde a la pregunta cmo se va a realizar el cumplimiento del
objetivo? y a la priorizacin de las acciones de acuerdo con el grado de relevancia o
incidencia en los procesos de desarrollo de la entidad territorial.
Los programas contienen los principales propsitos para alcanzar los objetivos de las
estrategias o ejes estratgicos, y estn orientados al logro de resultados que, a su vez,
se concretan a travs de proyectos.
Identificacin
de posibles
fuentes
de
financiacin.
25
26
2
Temas indispensables para
los programas de gobierno
2.1
CONSTRUCCIN DE PAZ
COMO PROPSITO TERRITORIAL
27
28
La paz es uno de los tres ejes centrales del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
Todos por un nuevo pas, junto con la equidad y la educacin, porque la paz favorece la equidad y la educacin, la equidad propicia la paz y la educacin, y la
educacin genera condiciones de paz y equidad (DNP, 2015, p. 29). Para lograr esa
Colombia en paz, se tiene previsto cumplir los tres objetivos que se presentan en
la tabla a continuacin (DNP, 2015).
Tabla
Objetivos y temas asociados a la construccin
de paz en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
Objetivo
Temas asociados
1) Mecanismos de promocin de los derechos a la justicia,
reparacin integral y las garantas de no repeticin
Fortalecer el proceso de
construccin de paz y garantizar su
sostenibilidad para permitir al pas y
a sus ciudadanos alcanzar su pleno
potencial como nacin.
1.
2.
3.
1.
2.
Fuente: construido con base en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018:
Todos por un nuevo pas (DNP, 2015).
29
Tabla
Agenda del Acuerdo General para la terminacin del conflicto y la
construccin de una paz estable y duradera
Puntos de la
negociacin
Poltica de
desarrollo agrario
integral
30
Participacin
poltica
Temas
Dejacin de las armas. Reincorporacin de las FARC-EP a la vida civil en lo econmico, lo social y lo poltico -, de acuerdo con sus intereses.
Garantas de seguridad.
Solucin al
problema de las
drogas ilcitas
Vctimas
Implementacin,
verificacin y
refrendacin
Verdad.
Acompaamiento internacional.
Cronograma.
Presupuesto.
Fuente: construido con base en Agenda del Acuerdo General para la terminacin del conflicto y la construccin
de una paz estable y duradera. Disponible en: www.mesadeconversaciones.com.co/sites/default/files/AcuerdoGeneralTerminacionConflicto.pdf
Para contribuir en la construccin de paz desde esta amplia visin, las siguientes
preguntas pueden orientar a la ciudadana y a las futuras autoridades locales en
la formulacin de sus programas de gobierno:
Cul es la visin de paz de corto, mediano y largo plazo que debera orientar las lneas de accin de su programa de gobierno y del plan de desarrollo
en su territorio?, cules de los objetivos y temas mencionados, anteriormente, pueden ser prioridad para la construccin de paz en el municipio o
departamento para el cual se postula como mandatario o mandataria?
31
Las acciones propuestas para promover una cultura de paz y mitigar los
efectos del conflicto (atencin a poblacin desplazada; atencin a vctimas
de minas antipersonal; desarme, desmovilizacin y reintegracin; prevencin de reclutamiento forzado) estn articuladas con los esfuerzos de construccin de paz?
Participacin
Qu instancias de dilogo, articulacin y concertacin existen entre la ciudadana, las autoridades locales y las diferentes entidades del Estado, para
disear e implementar estrategias y acuerdos que contribuyan a la construccin de paz?
Cmo fortalecer los procesos de control y veedura ciudadana en los proyectos, planes y estrategias de construccin de paz?
32
Acuerdos de Paz
Cuenta el territorio con programas o agendas de paz para alistar o preparar la implementacin de eventuales acuerdos de paz?
Se ha previsto el desarrollo de proyectos de construccin de paz, de mitigacin de los efectos del conflicto y de implementacin de acuerdos de paz
con enfoque de gnero, poblacional y etario?; se han previsto mecanismos para analizar y actuar sobre los impactos que podra tener la firma de
eventuales acuerdos de paz con la insurgencia?, con la llegada de poblacin excombatiente?, en las comunidades receptoras?, en la capacidad
institucional para enfrentar los nuevos desafos?; qu mecanismos se han
definido para lograr un equilibrio en la atencin a la poblacin en general,
incluyendo a las vctimas y a excombatientes en la etapa de la transicin
hacia la paz?
Bajo los lineamientos del nivel nacional, se tienen previstas iniciativas especiales de desarrollo alternativo, desarrollo rural, garantas para la poblacin
y excombatientes, entre otros, en las regiones ms afectadas por el conflicto
y que eventualmente sean priorizadas tras la firma de un acuerdo de paz?
33
Acceso a la tierra
34
Cules grupos poblacionales en el municipio o departamento se encuentran en peor condicin con respecto al acceso o formalizacin de tierras?,
qu estrategia se puede plantear para acceder a los programas creados por
el Gobierno Nacional en la materia?
Cul es la oferta de bienes y servicios pblicos que hay que priorizar en las
reas rurales de su entidad territorial?, por qu?
Cmo se propone articular las sugerencias del Comit Municipal de Desarrollo Rural con el programa de gobierno y el posterior Plan de Desarrollo?
16 As mismo, el artculo 25 de la Ley 1448 establece el derecho de las vctimas a ser reparadas de manera
adecuada, diferenciada, transformadora y efectiva por el dao sufrido como consecuencia de las violaciones graves y manifiestas a los Derechos Humanos (DDHH) con ocasin del conflicto armado, e infracciones
al Derecho Internacional Humanitario (DIH).
La reparacin integral (que tiene dos dimensiones: una individual y una colectiva)
incluye el desarrollo de medidas orientadas a satisfacer los derechos a la restitucin, tendientes a que las vctimas puedan volver a la situacin anterior a la
violacin de sus derechos. La indemnizacin se establece cuando se han presentado circunstancias de dao moral y de daos materiales, producto de graves
violaciones a los derechos humanos que han afectado el desarrollo de las vctimas
y que, por tanto, pueden ser tasadas econmicamente para ser compensadas. La
rehabilitacin consiste en el desarrollo de programas o estrategias de carcter jurdico, mdico, psicolgico y social enfocadas al restablecimiento de las condiciones
fsicas, psicolgicas y sociales de las vctimas. Finalmente, las disposiciones de satisfaccin y garantas de no repeticin, plantean la obligacin por parte del Estado
de adoptar medidas adecuadas para evitar que las vctimas vuelvan a ser sujeto de
violacin a sus derechos humanos, y evitar as la afectacin de su dignidad.
En razn de lo anterior, las entidades territoriales tienen competencia en la
formulacin e implementacin de polticas orientadas a garantizar los derechos
de las vctimas y la proteccin de los derechos humanos.
36
Las vctimas de violencia sexual, en el marco del conflicto acceden a atencin en salud? Al hacerlo se les informan sus derechos y se respeta su
privacidad? existe atencin adecuada en salud mental para las vctimas de
violencia sexual en el marco del conflicto armado, en particular las mujeres?
Una de las prioridades del pas y, especialmente de sus regiones, es mitigar los
efectos ocasionados por el conflicto. Deber darse especial atencin en los territorios a la poblacin desplazada de manera forzosa, a los nios, nias, adolescentes y jvenes que estn en riesgo de ser reclutados por grupos armados
ilegales, a las vctimas de Minas Antipersonal (MAP), Artefactos Explosivos Improvisados (AEI) y Municiones Sin Explotar (MUSE); y, ante un eventual acuerdo
de paz, a las personas que retornarn a sus hogares y a quienes dejen las armas.
Para intentar dimensionar estos retos, debe saberse que Colombia tiene 11.043
vctimas por MAP y MUSE, entre civiles y miembros de la Fuerza Pblica; el nmero
de vctimas de desplazamiento forzado es de 6419.362 entre 1985 y febrero de
2015, segn el Registro nico de Vctimas (RUV); y entre 2003 y 2014 se han desmovilizado en el pas 57.082 integrantes de grupos armados al margen de la ley.
Las anteriores cifras reflejan parte del impacto del conflicto armado en la poblacin.
Estas problemticas se tratan de manera especial en el captulo Seguridad,
justicia y democracia para la construccin de paz del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un nuevo pas, especficamente en el acpite
denominado Retos en el fortalecimiento del Estado social de derecho para garantizar los derechos de las vctimas y la transicin a la paz (DNP, 2015, p. 389).
Los gobernantes territoriales, as como la ciudadana, tienen una responsabilidad significativa para contribuir a resolver las dificultades que afrontan estas
poblaciones, y, por ello, es necesario que en los programas de gobierno se tengan en cuenta las siguientes preguntas orientadoras:
37
Qu estrategias se debern incluir en las instituciones educativas para promocionar la educacin en el riesgo por MAP y MUSE?, en qu otros espacios comunitarios e institucionales es posible impulsar dicha educacin?
Cmo fortalecer la capacidad de las instituciones locales, de las organizaciones y de la comunidad, para reaccionar frente a situaciones ocasionadas
por las MAP y para prestar asistencia a las vctimas?
38
Cuenta el territorio con rutas de prevencin del reclutamiento, utilizacin y violencia sexual contra nios, nias y adolescentes por parte de los grupos ilegales?
Existen en el territorio organizaciones que estn trabajando sobre esta problemtica?, qu acciones se proponen para su fortalecimiento?, existen
veeduras ciudadanas para el control de la accin de las autoridades territoriales?
Se han construido ambientes favorables para la convivencia y la reconciliacin y una reintegracin con enfoque comunitario?, existen espacios
y procesos de reconciliacin en el territorio que sean importantes de fortalecer?
39
Cules estrategias promover para construir escenarios de paz, reconciliacin, cultura ciudadana y convivencia pacfica en su territorio?, cmo
reforzar comportamientos creencias o actitudes individuales y colectivas en
pro de la paz?
Cmo garantizar que la educacin para la paz comprenda diversas formas, espacios y expresiones educativas?, Cmo estimular el trabajo en el
aula entre los estudiantes, docentes, padres de familia y la comunidad en
temas relacionados con la cultura de paz y la educacin para la paz?
Cmo trabajar con nios, nias, adolescentes y jvenes para conocer sus
expectativas e intereses y recoger sus propuestas sobre programas formales,
no formales e informales de educacin para la paz, as como iniciativas socioculturales para promover cultura de paz?
40
17 En el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un nuevo pas, se seala que si bien se han
dado algunos pasos para alcanzar este propsito mediante instrumentos jurdicos no vinculantes, como las
resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas 33/73 de 1978 Declaracin sobre la preparacin de las sociedades para vivir en paz y 39/11 de 1984, Declaracin sobre el Derecho de los Pueblos
a la Paz, el contexto internacional avanza hacia la adopcin de este principio como prioridad de todas las
naciones que atraviesan por conflictos violentos.
2.2
EDUCACIN EJE ARTICULADOR
DEL DESARROLLO Y LA PAZ
a educacin representa para Colombia una oportunidad histrica en la reconstruccin del tejido social, la superacin de la violencia, la construccin
de alternativas para superar la inequidad y el fortalecimiento de las instituciones.
As, la consolidacin de una paz estable y duradera atraviesa, esencialmente,
por un proyecto educativo que mezcle las dimensiones del ser y el saber, en un
currculo slido que privilegie el aprendizaje de la ciudadana y la convivencia
pacfica (capacidad para tomar decisiones autnomas, respetar la diferencia y los
derechos, tramitar pacficamente los conflictos, construir memoria, participar en
la poltica y valorar la democracia).
La clave para que la educacin sea capaz de afianzar una nacin en paz, es
reconocer que cumple un doble papel en el desarrollo de la misma. Por una
parte, es una va para que los individuos se formen libremente y, por otra, es un
medio fundamental para el logro de objetivos colectivos orientados al progreso
econmico, la democracia y la igualdad. De acuerdo con la Constitucin Poltica
Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspeccin y vigilancia de
la educacin con el fin de velar por su calidad, el cumplimiento de sus fines y
la mejor formacin moral, intelectual y fsica de los educandos; garantizar el
adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones
necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo (Constitucin
Poltica de Colombia, 1991, artculo 67)18.
Aun cuando en el pas se ha avanzado considerablemente en la cobertura educativa, una revisin del sistema educativo a nivel regional corrobora la profunda
desigualdad. Los desequilibrios que se presentan en materia de ingresos, pobreza y desigualdad tambin son notorios, en trminos de educacin, en factores
como analfabetismo, infraestructura, desercin, repitencia, acceso a la educacin
41
superior, y muy bajos resultados en pruebas externas nacionales e internacionales (Programa Internacional para la Evaluacin de Estudiantes (PISA), 2012).
En el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un nuevo pas, la
educacin es esencial para que la paz y la equidad se logren, en tanto ella se
convierta en una oportunidad de acceso al conocimiento, en un instrumento
para la resolucin pacfica de conflictos, para la aceptacin y para la convivencia en medio de la diferencia, as como tambin para la participacin activa en
escenarios de toma de decisin y de competitividad. En el captulo Colombia
la ms educada (DNP, 2015), para lograr el objetivo orientado a cerrar las brechas en acceso y calidad a la educacin entre individuos, grupos poblacionales
y regiones, se proponen las siguientes lneas de accin:
Potenciar la educacin inicial.
Alcanzar la calidad educativa en educacin bsica y media.
Mayor cobertura y permanencia en el sistema educativo.
Construccin del sistema de educacin terciaria con mayor acceso, calidad y pertinencia.
Desarrollos del Sistema Educativo Indgena Propio (SEIP).
Colombia libre de analfabetismo.
42
Colombia bilinge.
Potencializacin de las capacidades y los talentos excepcionales.
Desde esta perspectiva, las entidades territoriales estn llamadas a coadyuvar
al logro de las metas relacionadas con la cobertura y a redoblar esfuerzos para
mejorar la calidad del servicio educativo. De manera que el contexto social y
productivo empiece a recibir jvenes y adultos capaces de enfrentar los desafos
de una sociedad que acoge la cultura de la paz y quiere alcanzar un desarrollo
sostenible. Por tanto, se espera que en los programas de gobierno se propongan
respuestas a los siguientes interrogantes, y se tenga en consideracin el marco
de las competencias que le corresponden a la nacin y a cada una de las entidades territoriales:
Cmo garantizar que la infraestructura fsica de las instituciones del sector pblico, no sea un factor de exclusin social y bajos niveles de calidad en
el servicio educativo?
De qu forma se impulsar la transformacin de estereotipos discriminatorios por motivos de sexo, raza y orientacin sexual desde el sector educativo? cmo se promovern relaciones ms equitativas entre hombres y
mujeres?
43
2.3
SUPERACIN DE
LA POBREZA Y LA
DESIGUALDAD
44
sofisticar las apuestas productivas de las regiones propendiendo por mayores niveles
de inclusin productiva y social, vii) potenciar la contribucin de la Ciencia, Tecnologa
e Innovacin (CTI) en el desarrollo de iniciativas productivas que ayuden a reducir las
brechas de la poblacin; viii) fortalecer la competitividad agropecuaria para consolidar el campo como generador de empleo y riqueza para los habitantes rurales.
Especial atencin deber otorgarse a la lucha contra la pobreza de la poblacin
desplazada, la cual registra ms del doble que la presentada en promedio en Colombia (Ibez y Moya, 2007). Por ello, mediante el CONPES 3616 de 2009 (DNP,
2009), el Gobierno Nacional imparti lineamientos encaminados a generar ingresos
y empleo para la poblacin en pobreza extrema y/o en situacin de desplazamiento
forzado. Su objetivo es desarrollar e incrementar el potencial productivo de esta poblacin y alcanzar su estabilizacin socioeconmica.
De ah se deriva la necesidad de que los programas de gobierno territoriales consideren propuestas que puedan dar respuestas a las siguientes inquietudes:
Cmo se implementarn acciones para cerrar brechas urbano-rurales y de gnero en su territorio?; cul es la propuesta para promover y fortalecer estructuras
locales pblico-privadas que fomenten el desarrollo econmico local incluyente?
Empleo y emprendimiento
Cul es su propuesta para reducir la desigualdad y promover el empleo y la generacin de ingresos?, cmo se vincular al sector privado local en los procesos
de generacin de empleo e ingresos?
Cmo se articularn y/o complementarn los programas nacionales de formacin, empleabilidad y emprendimiento en el programa de gobierno?, cul es
la estrategia que se propone para que estos programas lleguen a la poblacin
ms vulnerable?, se tiene previsto disear programas de formacin laboral para
mujeres sin consideracin a estereotipos laborales20?
Trabajo infantil
Cules son las propuestas para prevenir y erradicar las peores formas de trabajo
infantil?
20 Los estereotipos laborales hacen referencia a paradigmas culturales segn los cuales existen labores reservadas exclusivamente para los hombres o para las mujeres.
45
2.4
DESARROLLO SOSTENIBLE
Y GESTIN AMBIENTAL
olombia es altamente vulnerable frente al cambio climtico, presenta muchos conflictos socioambientales21 y, al mismo tiempo, es uno de los pases
con mayor biodiversidad a nivel mundial. Esta ltima caracterstica es esencial
por los servicios que ofrece para el bienestar y desarrollo humano sostenible
(agua, prevencin de inundaciones y remociones, alimento y valores culturales,
entre otros).
El desarrollo sostenible, la gestin ambiental y del riesgo, son indispensables
en la gestin territorial y, por lo tanto, hacen parte de las competencias definidas por la normatividad colombiana para las entidades departamentales y municipales22. Adicionalmente, en un escenario de post acuerdo de paz se plantean
retos para las entidades territoriales, en especial (Sistema de las Naciones Unidas
en Colombia y Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2014):
46
Un ordenamiento territorial concertado que incluya las consideraciones ambientales, como elemento fundamental para la sostenibilidad territorial.
La implementacin de una reforma rural integral frente al manejo de las zonas de reserva forestal, para evitar la promocin de actividades productivas
incompatibles con su vocacin.
21 De acuerdo con el Atlas Global de Justicia Ambiental (EJOLT, 2014), despus de la India, Colombia figura
como el segundo pas del mundo con mayores conflictos socio ambientales, los cuales se relacionan principalmente con el uso del suelo, conservacin de la biodiversidad y sus servicios ecosistmicos, actividades
minero energticas y gestin del agua e infraestructura.
22 Las siguientes normas establecen las competencias de las entidades territoriales: Constitucin Poltica de
Colombia (artculo 313), Ley 715 de 2001 (artculo 74 para departamentos y artculo 76 para municipios),
Ley 99 de 1993 (artculo 64 para los departamentos y artculos 65 y 66 para los municipios), Ley 388 de
1997 (artculo 10); Ley 1454 de 2011, Ley 1523 de 2012, Decreto 3600 de 2007 y Decreto 1807 de 2014.
El cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (UN, 2015)23, particularmente los nueve objetivos asociados con la gestin ambiental, de los
cuales siete tienen relacin directa con las funciones de los municipios sobre
el ordenamiento territorial, agua potable, empleo y desarrollo institucional,
tal como se presenta en la tabla siguiente.
Tabla
ODS en la gestin ambiental y el desarrollo sostenible de inters
para las entidades territoriales
Objetivos de Desarrollo Sostenible
Objetivo 6
Asegurar la disponibilidad y la gestin sostenible del agua y el saneamiento bsico para todos.
Objetivo 8
Objetivo 11
Volver las ciudades y los asentamientos humanos incluyentes, seguros, resilientes y sostenibles.
Objetivo 13
23 El PNUD y el Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo (GNUD) han estado facilitando una conversacin a nivel global, sin precedentes, a travs de la cual grupos y personas interesadas pueden contribuir
con ideas y propuestas para la implementacin de la agenda de los ODS en los pases y a nivel mundial.
Los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible propuestos son: erradicar la pobreza mundial en todas sus formas, erradicar el hambre, lograr la seguridad alimentaria, mejorar la nutricin y promover la agricultura
sostenible, asegurar una vida sana y promover el bienestar de todos en todas las edades, garantizar una
educacin de calidad y equitativa y promover las oportunidades de aprendizaje permanente para todos, lograr la igualdad de gnero y el empoderamiento de todas las mujeres y nias, garantizar la disponibilidad y
la gestin sostenible del agua, garantizar el acceso a una energa asequible, segura, sostenible y moderna,
promover el crecimiento econmico sostenible e inclusivo y el trabajo decente, promover la industrializacin inclusiva y sostenible y fomentar la innovacin, reducir la desigualdad en y entre pases, hacer que las
ciudades y asentamientos humanos sean incluyentes, seguros, resilientes y sostenibles, asegurar pautas
de consumo y produccin sostenibles, adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climtico y sus
impactos, conservar y utilizar de manera sostenible los ocanos, los mares y los recursos marinos, proteger,
restaurar y promover el uso sostenible de los ecosistemas terrestres, el manejo sostenible de los bosques,
combatir la desertificacin, detener y revertir la degradacin de la tierra y detener la prdida de biodiversidad, promover sociedades pacficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia
para todos y construir instituciones eficaces, responsables e inclusivas en todos los niveles, facilitar medios
y revitalizar las colaboraciones para el desarrollo sostenible.
47
Objetivo 14
Conservar y utilizar de manera sostenible los ocanos, los mares y los recursos marinos para el
desarrollo sostenible.
Objetivo 15
Objetivo 16
48
El Plan Nacional de Desarrollo Todos por un nuevo pas aborda los temas
ambientales en gran parte de sus estrategias transversales. En Competitividad e infraestructura estratgica se da relevancia al ordenamiento territorial, al crecimiento econmico fuerte y ambientalmente sostenible y a reducir
los impactos ambientales causados por la infraestructura. Adicionalmente, se
plantea como objetivo, consolidar el sector minero energtico con responsabilidad social y ambiental. En la estrategia de Movilidad social se habla
de construcciones urbanas sostenibles y de la promocin de la sostenibilidad
ambiental asociada a la prestacin de los servicios de acueducto, alcantarillado
y aseo.
En el eje de Transformacin del campo se expone la importancia de un
ordenamiento social, ambiental y productivo del territorio. Por su parte, la
estrategia de Crecimiento verde, tiene como objetivos: 1) avanzar hacia
un crecimiento sostenible y bajo en carbono; 2) proteger y asegurar el uso
sostenible del capital natural y mejorar la calidad y la gobernanza ambiental;
3) lograr un crecimiento resiliente y reducir la vulnerabilidad frente a los riesgos de desastres y al cambio climtico; 4) proteger y conservar territorios y
ecosistemas, la mitigacin y adaptacin al cambio climtico, el ordenamiento
ambiental en territorios de los pueblos indgenas y del pueblo Rom. Asimismo,
en el pilar de Paz se menciona la importancia de la prevencin de los conflictos
socio-ambientales, en el proceso de construccin de paz (DNP, 2015).
Las siguientes preguntas pueden orientar el desarrollo sostenible y la gestin ambiental en los programas de gobierno de los candidatos a dirigir las
entidades territoriales:
La comunidad del municipio tiene iniciativas o proyectos para la conservacin y uso sostenible de los recursos naturales renovables?, qu incentivos
implementa el municipio en apoyo a estas iniciativas?
Instituciones y normatividad
49
2.5
GNERO Y DERECHOS
DE LAS MUJERES
n las ltimas dcadas, son varios los progresos conseguidos para cerrar las
brechas de gnero en Colombia; no obstante, todava queda un largo camino por recorrer y alcanzar la igualdad real entre hombres y mujeres.
En el mbito econmico, de acuerdo con el ltimo reporte del DANE correspondiente al trimestre diciembre de 2014 a febrero de 2015 (DANE, 2015),
existe una brecha de ms de 20 puntos porcentuales entre hombres y mujeres
tanto en la tasa de participacin como en la tasa de ocupacin, y las mujeres
todava superan a los hombres en la tasa de desempleo en ms de 5 puntos
porcentuales. Adicionalmente, segn el Ministerio de Trabajo, en 2012 los hombres ganaban en promedio 21% ms que las mujeres, teniendo el mismo nivel
educativo24.
50
En trminos polticos, solo el 19% de las personas electas a la Cmara de Representantes y un 23% al Senado, son mujeres (Misin de Observacin Electoral
(MOE), 2014)25. Igualmente, la presencia de las mujeres en los Concejos Municipales es tan solo del 16,08% y en las Asambleas Departamentales del 17,94%,
con menos de un 10% de Gobernadoras y Alcaldesas para el perodo 20122015 (Mesa de Gnero de la Cooperacin Internacional en Colombia (MGCI),
2012).
De otra parte, el porcentaje de adolescentes entre 15 y 19 aos que eran
madres o estaban en embarazo descendi de 20,5% en 2005 (Profamilia, 2005)
a 19,5% en 2010 (Profamilia, 2011). Pero ms preocupante todava resulta el
embarazo en nias entre los 10 y los 14 aos que representa un riesgo para su
salud y constituye el delito de acceso carnal abusivo con menor de 14 aos,
tipificado en el artculo 208 del Cdigo Penal.
En Colombia, no solo se siguen presentando cifras alarmantes de violencia
basada en gnero contra las mujeres26 sino que an existe una alta tolerancia
24 Una de las principales causas de estas brechas se encuentra en el trabajo de cuidado no remunerado que
ejercen mayoritariamente las mujeres; en ese sentido, se plantea que Tener personas a cargo reduce la
oferta laboral femenina en 17.5% y la masculina slo en 2.5% (Ministerio de Trabajo, 2015).
25 Estos resultados son ms graves en los departamentos donde no aplic la cuota (por tener menos de 5
curules).
26 La violencia contra las mujeres es un obstculo para reducir la pobreza, provoca severas prdidas en los
ingresos familiares, disminuye el rendimiento y la productividad laboral y tiene un efecto no menor sobre el
gasto en salud pblica. Adems, los costos asociados a la Violencia Basada en Gnero en Colombia pueden
representar alrededor del 4% del PIB.
tanto social como institucional frente a este flagelo27. En el perodo 20122013, la Fiscala General de la Nacin, citada por el Secretario General del
Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (2014, p. 7), inform de la investigacin de 86 casos de violencia sexual en el contexto de los conflictos
armados, que afectaron 154 vctimas28 y, en el Registro nico de Vctimas, se
reportan 8.795 mujeres vctimas de violencia sexual en el marco del conflicto
armado29.
Durante el perodo 2010-2014, el Gobierno colombiano construy de manera
participativa con las organizaciones de mujeres, la Poltica Pblica Nacional de
Equidad de Gnero para las Mujeres y el Plan Integral para garantizar a las mujeres una vida libre de violencias, los cuales fueron consignados en el CONPES
Social 161 (DNP, 2013); adicionalmente, se elabor la Poltica Pblica para la
Prevencin de Riesgos, la Proteccin y Garanta de los Derechos de las Mujeres
Vctimas del Conflicto Armado aprobada mediante el CONPES 3784 de 2013
(DNP, 2013).
En el pilar de Paz del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un
nuevo pas (DNP, 2015), dentro de las acciones para el cumplimiento del objetivo encaminado a fortalecer el proceso de construccin de paz y garantizar
su sostenibilidad, as como en la estrategia transversal de Seguridad, Justicia
y Democracia para la Construccin de Paz se destaca la promocin integral
de los derechos de las mujeres y la igualdad de gnero desde una perspectiva
intersectorial y la aplicacin transversal del enfoque de gnero en los procesos
de planeacin, ejecucin, monitoreo y seguimiento de las polticas pblicas en
todos los niveles de gobierno.
Bajo el anterior contexto, y con el propsito de lograr la equidad de gnero y
la garanta de los derechos de las mujeres del municipio, distrito o departamen-
27 Segn una encuesta realizada en 2014 en 10 ciudades (Consejera Presidencial para la Equidad de la
Mujer, 2015), entre los servidores y servidoras pblicas encuestadas todava el 6% est totalmente de
acuerdo con que una mujer debe aguantar la violencia del marido para mantener unida a su familia. El
21% afirma que las mujeres que se visten de manera provocativa se exponen a que las violen. El 64%
piensa que si est en sus manos resolver un caso de violencia de pareja, la accin que hara es buscar que
las partes concilien, lo cual est en contra de la Ley 1257 de 2008 que prohbe la conciliacin en los casos
de violencia intrafamiliar. En lo que respecta a la ciudadana, el 18% afirma que los hombres de verdad
son capaces de controlar a sus mujeres. El 19% considera que una buena esposa debe obedecer a su
esposo as no est de acuerdo, mientras que el 26% manifiesta que es normal que los hombres no dejen
salir sola a su pareja.
28 Adicionalmente, se seala que Los datos de las Naciones Unidas sobre la violencia sexual y por motivos
de gnero correspondientes a 2013 indican que las mujeres y nias de ascendencia afrocolombiana se
vieron afectadas de manera desproporcionada (Consejo de Seguridad Naciones Unidas, 2014)
29 Cifra suministrada por ONU Mujeres. Segn un estudio de la Organizacin No Gubernamental OXFAM
Internacional, entre 2001 y 2009 en los 407 municipios con mayor presencia de la fuerza pblica, guerrilla,
paramilitares u otros actores armados en Colombia, un promedio de 6 mujeres cada hora fueron vctimas
directas de este tipo de violencia y el 82,15% de ellas no denunciaron los hechos. De confirmarse estas
cifras, Colombia sera el pas a nivel mundial con mayor nmero de este tipo de vctimas.
51
to, es importante que los programas de gobierno den cuenta de los siguientes
interrogantes:
52
Qu acciones implementar su gobierno para promover y hacer seguimiento a la atencin en salud sexual y reproductiva y en la educacin para
la sexualidad de nios, nias, adolescentes y jvenes?
Cmo promover la paridad en la participacin de hombres y mujeres en los espacios de toma de decisin y de participacin tanto pblica
como privada?
El municipio o departamento cuenta con un mecanismo institucional (Secretara - Oficina) que oriente la transversalizacin de gnero y la construccin de una poltica de equidad de gnero?
Se cuenta con una poltica de igualdad o equidad de gnero, o una poltica para mujeres? esta poltica fue aprobada por medio de un mecanismo que garantice su sostenibilidad (acuerdo u ordenanza)? cuenta con
recursos para su ejecucin? se le hace seguimiento? pueden participar
las organizaciones de mujeres en las actividades de seguimiento?
2.6
LA PARTICIPACIN CIUDADANA
COMO FUNDAMENTO DE LA
CONSTRUCCIN DE PAZ
a Constitucin Poltica de 1991 estableci en su artculo 230 que la participacin ciudadana es uno de los fines esenciales del Estado y una de las razones
de ser de su existencia. La ciudadana poltica es un camino fundamental para
la consolidacin de una democracia plena, a travs de la participacin ciudadana que permite, a su vez, la expansin de los derechos sociales y civiles (PNUD,
2014a). Al ser ejercida en todas sus dimensiones, la participacin permite contar
con una ciudadana activa, involucra a los individuos, organizados o no, en la
promocin y defensa de sus derechos, en la bsqueda de soluciones a los problemas que los aquejan y en la construccin colectiva de un pas desarrollado
y en paz. Por tanto, la participacin es un elemento clave que debe incluirse y
adoptarse para la formulacin de los programas de gobierno que se convertirn
en planes de desarrollo de los candidatos elegidos popularmente.
El Plan Nacional de Desarrollo 20142018 Todos por un nuevo pas, en
el captulo sobre Seguridad, Justicia y Democracia Para la Construccin de
Paz (DNP, 2015) establece que uno de los retos para fortalecer el Estado Social
de Derecho es la superacin de las deficiencias que le restan efectividad a los
mecanismos institucionales existentes para construir acuerdos en la diferencia,
tramitar los conflictos de los colombianos y generar consensos democrticos.
Como una de las estrategias para dejar atrs esta problemtica, se plantea
la creacin de un sistema de gestin integral, orientado al fortalecimiento de la
participacin ciudadana y la planeacin participativa. Este sistema permitir que
las mltiples instancias, mecanismos y canales de participacin se articulen, para
que se garantice que la ciudadana y los grupos de inters incidan de manera
real en la planeacin, implementacin y evaluacin de polticas pblicas.
30 Artculo 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitucin; facilitar la
participacin de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y
cultural de la Nacin; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la
convivencia pacfica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la Repblica estn instituidas para
proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y dems derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
53
La incidencia poltica de la ciudadana, especialmente de los grupos ms vulnerables, es decir, con mayores brechas en su desarrollo humano, y menos representados en el escenario poltico territorial, es central para el xito de los
gobernantes y para la superacin de los factores por los cuales Colombia no ha
podido consolidarse como un pas en paz. La construccin de paz implica una
transformacin desde los territorios que involucre a la poblacin de manera
activa; la participacin ciudadana, incluyente, incidente, deliberativa y que contribuya a la reconciliacin (OACP, 2015) es la base de este proceso.
Para lograr avances significativos hacia una democracia de ciudadana, es importante garantizar la efectividad de los canales de comunicacin e incidencia
de los distintos tipos de preferencias legtimas (mayoritarias y minoritarias), que
reflejen diversidad de posiciones y propendan por decisiones pblicas ajustadas
a la Constitucin. Adems, es pertinente tener en cuenta algunos elementos
para discutir, conjuntamente, las propuestas especficas tendientes a mejorar
la incidencia ciudadana en las decisiones determinantes en el desarrollo de las
comunidades:
Existe normatividad clara acerca de los mecanismos e instancias para la participacin e incidencia de la ciudadana.
Debe facilitarse el ejercicio del control social por parte de la sociedad civil
organizada en sus territorios.
54
Cmo habilitar un proceso de dilogo permanente sobre visiones del desarrollo con la participacin activa de todos los actores del territorio?, de
qu manera se fortalecer la planeacin para el desarrollo incorporando la
opinin de la ciudadana realmente en el proceso?, qu indicadores definir para saber que lo est logrando?
Ciudadana poltica
Cmo fortalecer las organizaciones sociales (gremiales, comunales, vecinales, productivas, recreativas, entre otras)?; cmo estimular su relacionamiento con la administracin municipal y/o departamental?
55
2.7
GESTIN INSTITUCIONAL
TRANSPARENTE, EFICAZ Y
PARTICIPATIVA
s difcil pensar que la paz se puede consolidar en el territorio nacional mientras existan conductas que atentan contra el manejo tico y legal de las decisiones y los recursos pblicos. La corrupcin del aparato pblico ha sido fuente y
resultado del conflicto en varias zonas del pas. La captura del Estado representa
un importante reto para el diseo institucional y para la consolidacin de la paz
en Colombia. En este contexto, promover la transparencia y el acceso a la informacin es deber prioritario de los gobiernos territoriales por cuanto ello facilita
la gobernabilidad y la paz, e incrementa la confianza de los gobernados en las
instituciones pblicas.
56
La Ley 1474 de 2011 conocida como el Estatuto Anticorrupcin, establece la obligacin para las entidades pblicas del orden nacional, departamental
y municipal de elaborar anualmente una estrategia de lucha contra la corrupcin y de atencin al ciudadano (Plan Anticorrupcin y Atencin al Ciudadano). Esta estrategia debe incluir: un mapa de riesgos de corrupcin de cada
entidad, las medidas concretas para mitigar dichos riesgos, una estrategia anti
trmites, una estrategia de rendicin de cuentas y mecanismos para mejorar
la atencin a los ciudadanos.
Adems, desde el 2012 el PNUD, la Presidencia de la Repblica y la Agencia
Presidencial de Cooperacin empezaron a trabajar, de manera articulada, en
la construccin participativa de la Poltica Pblica Integral Anticorrupcin, que
se concreta, principalmente, en el CONPES 167 de 2013. En lo que respecta a
la Poltica de Rendicin de Cuentas, en el 2014 se present el Manual nico
de Rendicin de Cuentas a la Ciudadana, en el cual se establecen lineamientos metodolgicos y contenidos mnimos para el diseo de las estrategias de
rendicin de cuentas.
En cuanto al acceso a la informacin, es importante mencionar que en el
mes de marzo de 2015 entr en vigor la Ley 1712 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, cuyo objetivo es regular el derecho de acceso
a la informacin, los procedimientos para el ejercicio y garanta de derecho
y las excepciones a la publicidad de informacin. En ella, todas las entidades
pblicas de todos los niveles, estn obligadas a entregar informacin; tambin
lo estarn las personas naturales y jurdicas privadas que cumplan funciones
pblicas, las empresas prestadoras de servicios pblicos y los partidos y movimientos polticos.
El Plan Nacional de Desarrollo contempla como una de sus estrategias transversales El Buen Gobierno, la cual tiene como objetivos centrales: i) fortalecer la articulacin Nacin-territorio; ii) afianzar la lucha contra la corrupcin,
transparencia y rendicin de cuentas; iii) promover la eficiencia y eficacia administrativa; iv) optimizar la gestin de la informacin; v) optimizar la gestin
de la inversin de los recursos pblicos (DNP, 2015).
En este escenario, un programa de gobierno local debe tener en cuenta el marco
legal nacional y, de manera especfica, dar respuesta a interrogantes tales como:
Aplicacin de la normatividad
Cmo se har la implementacin y el seguimiento a la Poltica Pblica Integral Anticorrupcin y a las acciones que el CONPES 167 de 2013 contempla
para los territorios?, qu indicadores deben orientar el seguimiento y evaluacin de la misma?
Cuenta el programa de gobierno propuesto con una estrategia para la implementacin de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica?;
contempla mecanismos que promuevan la oferta y demanda de informacin pblica en su territorio?
57
58
Qu prcticas exitosas se vienen desarrollando en su territorio para la promocin de la transparencia y la lucha contra la corrupcin? qu acciones
se proponen para su reforzamiento y ampliacin futura?
Cmo se implementar una cultura del Buen Gobierno en su administracin?; qu prcticas considera que se deben modificar?; de manera
concreta, cmo piensa incentivar dicha transformacin cultural hacia la
integridad en el ejercicio de la funcin pblica?
Cmo se fortalecer la accin coordinada de los distintos actores involucrados en su territorio en la lucha contra la corrupcin?; cmo se promover
la participacin ciudadana para facilitar la gobernabilidad en su territorio?;
qu rol asumir el sector privado y la sociedad civil en la implementacin
de las estrategias anticorrupcin contenidas en su programa de gobierno?
2.8
SEGURIDAD Y
CONVIVENCIA
CIUDADANA
l prximo cuatrienio se vislumbra como una oportunidad histrica de transformaciones para el pas en distintos sentidos, cuyo escenario ms estratgico ser el nivel local. Dentro de los temas esenciales que representarn un
reto para las instituciones y la ciudadana est la seguridad y la convivencia ciudadana. El tema en s mismo ha sido un desafo constante que ha requerido de
la atencin de los distintos niveles del Estado, y sus resultados estn an lejos
de ser ptimos, pero su importancia se ve acentuada por un eventual contexto
asociado a la conclusin de las negociaciones de paz entre el Gobierno Nacional
y la guerrilla de las FARC-EP. La experiencia internacional seala que uno de los
efectos habituales del fin de los conflictos armados, especialmente durante la
fase de transicin, es el incremento de la inseguridad en diferentes escenarios
locales, como los municipios.
Por esta razn, para las prximas administraciones territoriales, las estrategias
para fortalecer la seguridad y la convivencia son indispensables. La seguridad
ciudadana hace nfasis en la proteccin de los individuos, de las comunidades y
sus entornos y de las instituciones democrticas. La violencia y la inseguridad se
constituyen en barreras para el libre ejercicio de los derechos, la construccin de
la paz y la generacin de mejores condiciones para el desarrollo. La proteccin
de la vida de todos y todas as como de la salvaguarda de la integridad y del
patrimonio son elementos fundamentales para que las personas puedan vivir
y desarrollarse libres de miedo, del riesgo y de amenazas. Es pertinente resaltar
que no existe violencia sino violencias, que afectan a las personas de forma
distinta y, por lo tanto, el enfoque debe ser especfico para cada situacin.
El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un nuevo pas (DNP,
2015) se propone articular la labor de las autoridades civiles, la fuerza pblica y
la justicia en el mbito local, urbano y rural, para garantizar la convivencia pacfica, la seguridad ciudadana, la defensa nacional y la desarticulacin de las redes
de criminalidad y economa ilegal. Define las siguientes acciones para garantizar
la contencin de la inseguridad, incrementar la confianza, la percepcin de seguridad y la credibilidad de los ciudadanos y ciudadanas, que deben ser tenidas
en cuenta por las administraciones territoriales: i) prevencin social y situacional del delito; ii) lucha contra las principales modalidades delictivas, priorizacin y focalizacin de punto crticos; iii) implementacin de tecnologas para la
59
seguridad ciudadana; iv) fortalecimiento de la presencia policial: fortalecimiento y empoderamiento de Departamentos y Municipios Seguros, de los Planes
Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PISCC) y de inspecciones de
Polica Rural a travs de la incorporacin del Sistema Integrado de Seguridad
Rural (SISER); v) prevencin del constreimiento y reclutamiento de nios, nias
y adolescentes por parte de grupos armados ilegales o grupos delincuenciales
organizados; vi) fortalecimiento del Sistema Nacional de Informacin y Anlisis
del Delito (SNIAD); vii) promocin de la ejecucin de Centros de Integracin
Ciudadana (CIC).
Adicionalmente, plantea la identificacin y el fortalecimiento de prcticas de
prevencin, trmite y resolucin pacfica de conflictos sociales, econmicos y
comunitarios, para lo cual el Gobierno Nacional espera realizar, entre otras acciones, la tipificacin de las conflictividades, la formacin para el dilogo social
y la consolidacin de acuerdos comunitarios orientados a la construccin de una
paz estable y duradera en el territorio; adems de fortalecer la articulacin entre
los espacios de dilogo social con los mecanismos e instancias reglamentados
de participacin ciudadana.
60
Qu acciones pueden desarrollarse para la utilizacin de mecanismos alternativos de resolucin de conflictos?; cules son las propuestas tendientes a
fortalecer los sistemas de denuncia y la atencin a las vctimas de los delitos
de violencia sexual y violencia intrafamiliar?
2.9
CULTURA DE RESPETO Y
GOCE EFECTIVO DE LOS
DERECHOS HUMANOS
Qu estrategias propone para implementar el Enfoque Basado en Derechos Humanos y adoptar la Poltica Integral de DDHH?
61
62
De qu manera su gobierno abordar el enfoque de DDHH para la construccin de paz, la agenda de transicin y el post acuerdo?
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64
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Ley 759 de 2002. Por medio de la cual se dictan normas para
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Empleo, Almacenamiento, Produccin y Transferencia de
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Ley 1190 de 2008. Por medio de la cual el Congreso de la
Repblica de Colombia declara el 2008 como el ao de
la promocin de los derechos de las personas desplazadas
por la violencia y se dictan otras disposiciones.
Ley 1448 de 2011. Por la cual se dictan medidas de atencin,
asistencia y reparacin integral a las vctimas del conflicto
armado interno y se dictan otras disposiciones.
Ley 1474 de 2011. Por la cual se dictan normas orientadas a
fortalecer los mecanismos de prevencin, investigacin y
sancin de actos de corrupcin y la efectividad del control
de la gestin pblica.
Ley 1712 de 2014. Por medio de la cual se crea la ley de transparencia y del derecho de acceso a la informacin pblica
nacional y se dictan otras disposiciones.
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66
Entrando al siglo XXI cerca de 190 pases miembros de Naciones Unidas se comprometieron con la erradicacin de la pobreza en
el mundo, con una agenda para 15 aos denominada Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), cuyos lineamientos se
plasmaron en 8 objetivos.
Colombia ratific este compromiso con la expedicin de los documentos Conpes Sociales 91 de 2005 y 140 de 2011.
En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, Ro + 20 en 2012, se present la iniciativa para el prximo
quinquenio denominada Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que permite dar continuidad al reto iniciado con los ODM.
Se espera que los 17 ODS sean ratificados en la Asamblea General de Naciones Unidas en el mes de septiembre de 2015, para
una vigencia de 15 aos (2016-2030). Los ODS propuestos son:
9
Erradicar la pobreza mundial en todas sus formas.
4
5
6
90%
99%
60%
70,5%
40%
39,5%
0%
13
14
15
16
17
2000
Objetivos de
Desarrollo del Milenio
1
2030
2015
Objetivos de
Desarrollo Sostenible
Dignidad
Personas
Planeta
Asociacin
Justicia
20%
10%
12
62%
50%
30%
88,2%
80%
70%
11
100%
10
2
100%
18,6%
4
5
12
13
14
17
16
Prosperidad
10
15
11