Ministrio da Educao

Secretaria de Articulao com os Sistemas de Ensino SASE/MEC

Diretoria de Articulao com os Sistemas de Ensino

O Sistema Nacional de Educao, previsto no Artigo 214 da Constituio Federal
de 1988, deve ser institudo no prazo de dois anos contados a partir da publicao da Lei
13.005/2014 (Artigo 13). Dando sequncia sua agenda instituinte, apresentamos o texto
abaixo, elaborado pelo Ministrio da Educao (MEC) com a contribuio qualificada
de especialistas1. Temos a expectativa de que o documento se desdobre em discusses
por todo o pas e receba contribuies para a construo de uma proposta coletiva que
encontre eco no Congresso Nacional.
Braslia, junho de 2015

Instituir um Sistema Nacional de Educao:

agenda obrigatria para o pas
A educao um direito social inalienvel definido pela Constituio Federal de
1988 para cada cidado brasileiro. Essa inscrio resultou, ao longo dos anos, em
vrios instrumentos legais de grande impacto como por exemplo a LDB, que
redesenhou a educao nacional no ps-ditadura; o FUNDEF e, depois, o FUNDEB,
que promoveram inegvel equalizao de oportunidades educacionais, alm de muitos
outros dispositivos legais importantes para a poltica pblica educacional. De forma
especial, merece destaque a Emenda Constitucional 59/2009, que trouxe marcos
jurdicos avanados, como a obrigatoriedade do ensino para crianas e adolescentes
de 4 a 17 anos, o Plano Nacional de Educao (PNE) e a incluso, no texto
constitucional, da expresso Sistema Nacional de Educao (SNE).
O PNE alcanou carter de Plano de Estado, cobrindo perodos de dez anos,
com explcita vinculao de recursos para a sua execuo2. Um grande avano! Um
plano decenal previsto na Constituio faz com que planos de governo
obrigatoriamente o tomem como referncia, consolidando polticas com maior
articulao federativa. Alm disso, o PNE tornou-se o articulador do Sistema
Nacional de Educao, mas paradoxalmente vivenciamos hoje a situao de termos
um PNE em vigor (Lei 13.005/2014) sem que o SNE a ser por ele articulado esteja
ainda institudo.
A ausncia de um SNE3 at os dias atuais tem resultado em graves fragilidades
para a educao nacional, como a ausncia de referenciais nacionais de qualidade
capazes de orientar a ao supletiva para a busca da equidade, a descontinuidade de

1

Texto elaborado pela SASE/MEC, com a contribuio de Carlos Augusto Abicalil (OEI), Carlos
Roberto Jamil Cury (PUC/MG), Luiz Fernandes Dourado (UFG e CNE) e Romualdo Luiz Portela de
Oliveira (USP).
2
estabelecimento da meta de aplicao de recursos pblicos em educao como proporo do Produto
Interno Bruto (PIB)
3
Sistema Nacional de Educao entendido aqui como um aperfeioamento na organizao da
educao nacional, sustentada por um pacto federativo construdo de forma democrtica e inscrito em
um conjunto de leis nacionais, capazes de orientar cada sistema ou rede de ensino para que o direito
constitucional inalienvel seja garantido, com equidade, a cada cidado brasileiro.

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aes, a fragmentao de programas e a falta de articulao entre as esferas de

governo. Esses fatores no contribuem para a superao das histricas desigualdades
econmicas e sociais do pas.
Os resultados pontuais tambm no so capazes de ajudar na superao dos
significativos problemas sistmicos, imbricados na complexidade e nas tenses
prprias do contexto federativo, que dificultam a organizao da educao brasileira
por meio de formas de colaborao capazes de efetivamente garantir o direito
constitucional. Sem o Sistema, as lacunas de acordos federativos vinculantes4, seja
para a oferta da educao pelo setor pblico, seja para a regulao do setor privado, se
concretizam na inequidade. Isso contradiz o princpio constitucional e afronta a
cidadania e os direitos humanos.
Considerando a premente necessidade de aperfeioarmos a organizao da
educao nacional para que as polticas sejam mais orgnicas e capazes de assegurar o
direito constitucional com equidade, indispensvel avanarmos na agenda instituinte
do SNE. Sabemos que buscar consensos em torno de temas estruturantes que atendam
as atuais necessidades do pas exigir grande esforo, pois a disputa poltica considera
diferentes rotas possveis para chegar l. Alm disso, preciso lembrar que o
Federalismo brasileiro foi conformado num contexto histrico marcado por forte
presso para fortalecer autonomias e no para criar identidade nacional.
Mas a Lei do PNE ajuda nesse desafio: define aes e estabelece prazos para
diversas iniciativas que, se organizadas de maneira sistmica, concretizaro a agenda
instituinte do SNE. Assim, partimos do pressuposto de que as metas desse e dos
prximos planos nacionais articularo o Sistema, mas alguns dispositivos e algumas
estratgias da lei atualmente em vigor podem ajudar a format-lo. As disposies
que merecem destaque neste sentido aparecem na Lei 13.005/2014 na seguinte
sequncia:

Artigo 6o:realizao de pelo menos 2 (duas) conferncias nacionais de educao at o final

do decnio
Artigo 7o:criao de uma instncia permanente de negociao e cooperao entre a Unio,
os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, e instncias similares em cada Estado
Artigo 8o:elaborao de planos sub nacionais consonantes ao PNE no prazo de um ano aps
a publicao da Lei
Artigo 9o:aprovao de leis especficas para os sistemas de ensino, que disciplinem a gesto
democrtica da educao pblica no prazo de 2 (dois) anos contado da publicao da Lei
Artigo 11:instituio do sistema nacional de avaliao da educao bsica (Artigo 11)
Artigo 13:intuio do SNE em lei especifica, no prazo de dois anos aps a publicao da Lei
Estratgias 2.1, 2.2, 3.2 e 3.3:envio de proposta ao CNE de direitos e objetivos de
aprendizagem e desenvolvimento que configuraro a base nacional comum curricular do
ensino fundamental e mdio em dois anos, com pactuao interfederativa para sua
implantao.
Meta 15: garantir, em regime de colaborao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e
os Municpios, no prazo de 1 (um) ano de vigncia deste PNE, poltica nacional de formao
dos profissionais da educao
Estratgia 17.1: constituir, por iniciativa do Ministrio da Educao, at o final do primeiro
ano de vigncia deste PNE, frum permanente, com representao da Unio, dos Estados, do

Normas que obrigam todos os rgos da Administrao Pblica e do Judicirio a atuarem conforme
seus dispositivos.

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Distrito Federal, dos Municpios e dos trabalhadores da educao, para acompanhamento da

atualizao progressiva do valor do piso salarial nacional para os profissionais do
magistrio pblico da educao bsica.
Meta 20:ampliao do investimento pblico em educao pblica de forma a atingir, no
mnimo, o patamar de 7% (sete por cento) do Produto Interno Bruto - PIB do Pas no 5
(quinto) ano de vigncia da Lei e, no mnimo, o equivalente a 10% (dez por cento) do PIB ao
final do decnio.
Estratgias 20.6 e 20.7:implantao do Custo Aluno Qualidade inicial (em dois anos)
Estratgia 20.9:regulamentao do Artigo 23 da Constituio Federal em dois anos
Estratgia 20.10: caber Unio, na forma da lei, a complementao de recursos financeiros
a todos os Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios que no conseguirem atingir o valor
do CAQi e, posteriormente, do CAQ.

Em decorrncia do disposto no Artigo 13 da Lei, tambm se define que o

sistema deve ser institudo, no prazo de dois anos, em lei especfica.
Porm, entendemos que apenas uma lei no seria suficiente para tal. A proposta
que instituio do Sistema Nacional se d por um conjunto articulado de quatro
dimenses, levando a uma nova forma de organizao da educao nacional:
alteraes na LDB; regulamentao do Artigo 23 da Constituio Federal - ou a Lei
de Responsabilidade Educacional; adequao das regras de financiamento e
adequao dos sistemas de ensino s novas regras nacionais.
I. Alteraes na LDB
A educao no Brasil nacional porque se assenta em diretrizes e bases que
cobrem o conjunto dos sistemas de ensino (o federal, os estaduais, o distrital e os
municipais e, no seu interior, as redes pblicas e privadas que os constituem).
Portanto, ser imprescindvel uma releitura da LDB luz do Sistema Nacional de
Educao a ser configurado.
indispensvel incluir na LDB um captulo sobre o Sistema Nacional de
Educao5. Mas necessrio incluir tambm dispositivos que se caracterizem como
referenciais nacionais de qualidade para:
a) uma base nacional comum6 que oriente a formao docente7 e os processos de
avaliao de aprendizagem8;
b) a estrutura e o funcionamento de estabelecimentos escolares9;
c) a valorizao profissional e a avaliao institucional; e
d) a gesto democrtica, no seu sentido amplo10, incluindo o funcionamento de
conselhos, fruns, instncias de negociao11e as conferncias de educao12.

5

A LDB dever abrigar um captulo sobre uma nova forma de organizao da educao nacional,
cujo ttulo ser o Sistema Nacional de Educao.
6
Estratgias 2.1, 2.2, 3.1 e 3.2
7
Meta 15
8
Artigo 11
9
Estratgias 20.6, 20.7 e 20.10
10
Artigo 9o
11
Artigo 7o
12
Artigo 6o

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Um processo dialgico de construo da Base Nacional Comum a partir das

Diretrizes do Conselho Nacional de Educao13, coordenado pela Unio, com efetivo
envolvimento dos sistemas de ensino e da sociedade, ajudar a definir um ponto de
equilbrio entre orientaes gerais e listas prescritivas de contedos e contribuir
efetivamente para que as instituies escolares construam percursos de implantao
das Diretrizes como base de seu projeto curricular. Ensejar padres nacionais de
qualidade articulados diversificao curricular, constituindo-se em unidade na
diversidade e reorientando o trabalho das instituies educacionais. Propiciaro, desse
modo, condies basilares para que se supere a adoo passiva de modelos prontos,
ou dos chamados "sistemas apostilados".
A Base Nacional Comum, neste contexto, tambm se articular poltica
nacional de formao dos profissionais do magistrio e ao Sistema Nacional de
Avaliao da Educao Bsica.
Hoje a falta de uma Base Nacional Comum inviabiliza, por um lado, orientaes
claras e potentes para a composio dos currculos das licenciaturas e, por outro, a
regulao mais enrgica do setor privado. Para aprimorar a Poltica Nacional de
Formao dos Profissionais do Magistrio (Decreto 6.755/2009) e dos profissionais
que no os do magistrio (Decreto 7.415/2010) ser estratgico articular os programas
do MEC e construir mecanismos que fortaleam a colaborao entre os sistemas de
ensino, em um conjunto mais orgnico de aes integradas. Tais aes precisam
considerar as competncias e estruturas especficas das instituies, sistemas e redes
de ensino, e sua necessria articulao e colaborao.
O Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica, por sua vez, previsto no
Artigo 11 da Lei do PNE, exigir o desenvolvimento de mecanismos permanentes de
aprimoramento dos indicadores educacionais, tanto daqueles relativos ao desempenho
dos estudantes quanto daqueles de avaliao institucional. Perfil do alunado e dos
profissionais da educao, capacidade de oferta, infraestrutura e recursos pedaggicos
disponveis, processos de gesto, condies de trabalho, so exemplos de dimenses
relevantes a serem consideradas.
Com relao estrutura e ao funcionamento de estabelecimentos educacionais,
entendemos ser necessrio construir acordos em torno de referenciais de qualidade
que orientem a ao supletiva da Unio em relao dos estados, Distrito Federal e
municpios, e dos estados em relao aos municpios. Uma lista descritiva de
insumos no necessariamente resulta em qualidade, mas referenciais combinados de
forma sistmica podero fazer com que os padres mnimos de oportunidades
educacionais realmente se concretizem como direito de cada cidado ao acessar o
servio pblico educacional, ou o servio privado por ele regulado. So elementos
que conformaro a identidade nacional, cujos princpios devem necessariamente
compor a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional.

13

Resoluo CNE/CEB 04/2010, que Define Diretrizes Curriculares Nacionais Gerais para a
Educao Bsica

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Para a valorizao profissional, importante componente do Sistema,

imprescindvel prever espaos de dilogo e de negociao, que contribuam para a
melhoria da vida profissional pela via da pactuao, resultando em diretrizes
nacionais de carreira e condies de trabalho.
Diretrizes nacionais de carreira, salrios atrativos, condies de trabalho
adequadas, processos de formao inicial e continuada e formas criteriosas de seleo
so requisitos para reconhecer a valorizao dos profissionais da educao como parte
integrante e articuladora do Sistema Nacional; estes aspectos no podem ser tratados
de forma fragmentada. Isso no significa, necessariamente, construir uma carreira
nacional padro, nem uma carreira nica para o pas. Carreiras equilibradas
colaboram para a atrao de bons profissionais, para o cumprimento do Piso Salarial
Profissional Nacional e para a valorizao da profisso. A diversidade de modelos
hoje existentes (elevada variao entre o maior e o menor salrio, tipos diferentes de
gratificaes, regras muito diferenciadas de promoo) dificulta a viabilidade dos
objetivos da Lei do Piso (11.738/2008).
Porm, a qualidade do Sistema, tomada como conceito polissmico,
necessariamente deve considerar o princpio constitucional da gesto democrtica. Os
mecanismos democrticos devem estar presentes em todas as estruturas e relaes que
se estabelecerem no SNE, desde a instituio educativa, com o necessrio
fortalecimento dos Conselhos Escolares at o rgo executivo do Municpio, do
Estado, do Distrito Federal e da Unio. Tal princpio se concretizar por intermdio
da instituio e fortalecimento de espaos de negociao, de participao e de
controle social: comits, comisses, conselhos, fruns, conferncias, grupos de
trabalho entre outros. importante ressaltar, nesse processo, a necessidade de se
garantir os processos de efetiva participao e deciso a serem definidos nos marcos
da regulamentao dos sistemas de ensino e nos projetos pedaggicos das instituies
educacionais, instituindo e consolidando os mecanismos democrticos na gesto.
Com esse princpio, os espaos de normatizao, negociao, pactuao,
deliberao, consulta, participao, acompanhamento e controle social precisam ser
fortalecidos e aperfeioados.
O Conselho Nacional de Educao (CNE), rgo criado por lei, deve deliberar
sobre polticas educacionais e questes pedaggicas. Uma Instncia Nacional
Permanente de Negociao Federativa (MEC, CONSED, UNDIME), por sua vez,
deve pactuar aspectos de gesto e financiamento, condies indispensveis
qualidade pedaggica almejada. Assim, instalado esse novo espao de dilogo no
Sistema, ser necessrio buscar, permanentemente, coeso e harmonia entre as
deliberaes de uma e as da outra instncia. Tal estrutura deve se repetir em cada
unidade federativa, com composio bipartite, para atuao nas suas respectivas
esferas de competncia.
O papel normativo (das diretrizes nacionais), deliberativo (nas funes de
avaliao e regulao no mbito do sistema federal) e consultivo do CNE deve ser
reforado e sua composio deveria combinar capacidades tcnicas com
representao federativa. Os conselhos estaduais, no mesmo sentido, devem ter o seu
papel normativo (diretrizes complementares), deliberativo (com relao aos processos

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de avaliao e regulao da oferta no mbito do sistema estadual) e consultivo

reforado. Sua composio igualmente deveria refletir a combinao de capacidades
tcnicas com a representao mais fiel possvel das diversidades regionais existentes
no interior de cada Unidade da Federao.
Nesse contexto torna-se importante tambm reforar a importncia e o papel dos
Conselhos Municipais de Educao. Naqueles Municpios que institurem sistemas
prprios, as competncias normativa, deliberativa e consultiva no mbito de seu
sistema (funcionamento, credenciamento e recredenciamento de instituies, a
autorizao e reconhecimento de cursos, organizao curricular) devem ser bem
definidas e combinadas com outras atribuies eventualmente delegadas pelo Sistema
Estadual. Nos Municpios integrados ao Sistema Estadual (ou que venham compor um
Sistema nico), as prerrogativas previstas na legislao estadual devem ser
observadas, cabendo o exerccio das competncias delegadas pela lei que organiza o
Sistema Estadual (ou do Sistema nico).
Visando uma ao municipal mais integrada, em ambos os casos municpios
com ou sem sistema prprio institudo, os Conselhos Municipais de Educao
deveriam absorver as competncias de acompanhamento e controle social j previstas
em lei, como no caso do FUNDEB, da Alimentao e do Transporte Escolar.
Os Fruns de Educao, previstos em todas as esferas do Sistema, devem ser
fortalecidos como espaos qualificados de participao e expresso, com papel na
organizao das conferncias e das propostas de planos de educao, monitorando e
avaliando sua execuo. Sua composio deveria refletir, em qualquer esfera
(nacional, estadual ou municipal) ampla participao de representaes sociais.
Em sntese, postulamos que o reexame da LDB ser fundamental para que se
explicite a natureza do SNE, explicitando a estrutura, a organizao e o
funcionamento do Sistema, suas finalidades, princpios e regras gerais.
Porm, tal reexame somente ter sentido se for acompanhado de normas de
cooperao federativa vinculantes, por regulamentao do inciso V do Artigo 23 da
Constituio Federal, e de um conjunto orgnico de regras nacionais para o
financiamento, capazes de dar sustentao ao projeto que se desenhou. Em todos os
casos fundamental reforar os papeis de coordenao poltica, suplementao e
redistribuio da Unio com relao aos Estados e Municpios e tambm dos Estados
com relao aos seus prprios Municpios. Esses princpios daro concretude ao
Regime de Colaborao previsto no Artigo 211 da Constituio Federal, proposta que
detalhamos a seguir.
II. Regulamentao do Artigo 23, ou a Lei de Responsabilidade Educacional
Para que os referenciais nacionais de qualidade definidos na LDB sejam
garantidos e a organizao da educao nacional se d em Regime de Colaborao,
uma segunda iniciativa deve ser a regulamentao do inciso V do Artigo 23 da
Constituio Federal14. Tal regulamentao, por fora do Pargrafo nico desse

14

Estratgia 20.9

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Artigo, dever fixar normas em lei complementar para a cooperao entre a Unio e
os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. Tal dispositivo trata das competncias
comuns entre os entes federativos, entre as quais encontramos:
V - proporcionar os meios de acesso cultura, educao, cincia,
tecnologia, pesquisa e inovao(redao dada pela Emenda Constitucional
n 85, de 2015).
Juridicamente, competncia significa a capacidade de a autoridade possuir
certas atribuies, a fim de deliberar a seu respeito15. No caso deste dispositivo
constitucional, trata-se de estabelecer normas de cooperao federativa capazes de
concretizar a execuo das competncias comuns no servio educacional, ou seja,
capazes de definir claramente as responsabilidades, compartilhadas, sobre a oferta
educacional e sobre sua qualidade.
Muito se tem falado sobre uma Lei de Responsabilidade Educacional.
Responsabilizar definir responsabilidades, prever as condies para o seu exerccio
e para o seu acompanhamento e controle. Uma Lei Complementar que regulamente o
Inciso V do Artigo 23 da Constituio ser a Lei de Responsabilidade Educacional,
pois tratar das normas de cooperao obrigatrias para dar sustentao nova forma
de organizao da educao nacional. Tais normas devem ser regras claras de
supletividade vinculadas aos referenciais de qualidade, trazendo na sua base o
princpio da interdependncia e da cooperao.
A possibilidade de avano neste aspecto est na busca de acordos em torno de
regras federativas que possam constituir a base do sistema a ser organizado. Regras
que dirijam no apenas os processos de responsabilizao entendida como quem
faz o que, mas principalmente com quem e em que condies faz, com quais
mediaes de complementariedades, com quais regramentos e com quais definies
de responsveis pelas deliberaes16.
Assim, por exemplo, as normas de cooperao federativa devem tornar
obrigatrio o funcionamento dos Conselhos de Educao e das instncias de
participao e pactuao, permitindo o funcionamento dos espaos de gesto, de
elaborao de normas, de controle social e de proposio de polticas pblicas com
ampla participao. Nesse contexto ser indispensvel considerar a necessidade de
resguardar as capacidades j consolidadas nos diferentes sistemas subnacionais e ao
mesmo tempo identificar investimentos necessrios para desenvolv-las nas redes e
sistemas em que elas ainda no esto presentes. Trata-se de um complexo desenho
para a ao supletiva tcnica e financeira, fundamental para que cada ente federativo
possa realizar plenamente suas competncias.

15

Araujo,G.C. Direito educao bsica: a cooperao entre os entes federados. Revista Retratos da
Escola, Braslia, v. 4, n. 7, p. 231-243, jul./dez. 2010.
16
Abicalil, C.A. O federalismo e o sistema nacional de educao: uma oportunidade fecunda. Retratos
da Escola, CNTE, v. 6, n. 10, p. 21-36, jan/jul. 2012.

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Em sntese, fundamental que as normas apontem para a ao supletiva da

Unio e dos Estados para a garantia dos referenciais nacionais de qualidade cujas
bases estejam estabelecidas na LDB. importante revermos quais so as atuais
instncias de pactuao federativa definidas em lei ou outro instrumento jurdico.
Alguns exemplos so o Comit Estratgico do PAR, criado pela Lei 12.695/2012 e a
Comisso Intergovernamental do FUNDEB. Caberia rever e fortalecer alguns dos
fruns federativos existentes, desativar os que eventualmente tenham finalidades
superpostas e criar novas instncias de negociao caso se detectem lacunas, como as
previstas no Artigo 7o e na Estratgia 17.1 do PNE17.
Outro aspecto estratgico e indispensvel a ser considerado como norma
vinculante para o SNE a efetiva articulao entre os Planos Nacional, Estaduais e
Municipais de Educao. Esse mecanismo, entendido como ao de planejamento
decenal articulado 18 , dever reforar a concepo de que as metas nacionais se
concretizam em cada ponto do pas onde est uma pessoa a quem o direito deve ser
garantido. Essa concepo dever evitar a transposio mecnica das metas nacionais
para os planos subnacionais, dada a necessidade de considerar as diferenas e
desigualdades regionais. Alm disso, embora no sejam planos para redes ou
sistemas, e sim para territrios municipais ou estaduais, importante articular de
forma definitiva o planejamento educacional decenal a outros instrumentos de
planejamento de governos, tais como os Planos Plurianuais, os Planos de Aes
Articuladas (Lei 12.695/2012) e outros mecanismos de financiamento. Tais previses
de obrigatoriedade daro sustentao ao disposto no Artigo 214 da Constituio,
concretizando o papel articulador do Plano Nacional de Educao.
III. Adequao das regras de financiamento
A terceira iniciativa dedica-se adequao das regras do financiamento19, para
que esteja de acordo com a nova organizao da educao nacional.
A ao distributiva da Unio em matria educacional se realiza por meio das
transferncias constitucionais obrigatrias, das transferncias das cotas estaduais e
municipais do salrio educao, das disposies do artigo 60 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias-ADCT, das compensaes financeiras resultantes de
desoneraes fiscais e de fomento exportao, da repartio devida a Estados e
Municpios de royalties por explorao de recursos naturais definidas em lei. Ser
necessrio rever as normas do atual FUNDEB20, cuja vigncia se encerra em 31 de
dezembro de 2020 (Art. 48 da Lei 11.494/2007).

17

Artigo 7o: criao de uma instncia permanente de negociao e cooperao entre a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios, e instncias similares em cada Estado;
Estratgia 17.1: constituir, por iniciativa do Ministrio da Educao, at o final do primeiro ano de
vigncia deste PNE, frum permanente, com representao da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal, dos Municpios e dos trabalhadores da educao, para acompanhamento da atualizao
progressiva do valor do piso salarial nacional para os profissionais do magistrio pblico da
educao bsica.
18
Artigo 8o
19
Meta 20 e suas estratgias
20
Lei 11.494/2007

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Um novo FUNDEB, com mais equidade e efetividade do PSPN

A forma como os recursos fiscais so repartidos entre os entes federativos, de
modo que todos disponham de capacidade de financiamento compatvel com suas
responsabilidades, uma questo central de qualquer regime federativo. O equilbrio
entre responsabilidades e recursos tem soluo to mais complexa quanto maiores
forem as disparidades regionais e sociais (Resende, 201021).
Um equilbrio desta natureza depende de uma reforma tributria, que pode
exigir muito mais tempo para a construo de acordos federativos do que o prprio
Sistema Nacional de Educao. Neste contexto, fundamental encontrar uma soluo
para o financiamento educacional, considerando que o FUNDEB termina em 2020.
O novo quadro a ser construdo deve considerar uma ampliao do aporte de
recursos da Unio que assegure maior equalizao e efetividade do piso salarial (Lei
11.738/2008).
Portanto, alm do aumento de recursos j previsto na Lei do PNE, para
assegurar maior equalizao, o Valor Aluno Ano (VAA) dever vincular-se a
referenciais nacionais de qualidade a serem amplamente pactuados, com necessria
alterao dos fatores de ponderao por etapas e modalidades da educao bsica. O
VAA deve refletir o conceito de Custo Aluno Qualidade (CAQ), permitindo uma
maior responsabilizao dos dirigentes na promoo de padres nacionais bsicos de
oferta. Nesse contexto se define tambm a funo supletiva, entendida como um meio
pelo qual a Unio, vista de uma incapacidade justificada de o ente federado dar
conta de um padro mnimo de qualidade, subsidia, provisoriamente, aquele ente em
termos financeiros22. O mesmo se pode dizer do Estado em relao aos Municpios,
considerada a real situao de cada qual.
Uma possvel complementao financeira da Unio para a complementao do
Piso Salarial Profissional Nacional dever condicionar-se a um conjunto de regras e
contrapartidas dos entes federados, como a comprovao da insuficincia financeira e
a demonstrao do esforo fiscal.
Alm destes aspectos, a complementao de salrios dos profissionais da
educao bsica deve articular trs aspectos ao longo do tempo: melhoria da gesto do
sistema de ensino, plano de carreira em conformidade com o disposto no PNE e
esforo do ente federativo para o aumento de recursos para a educao, como por
exemplo a regulamentao da lei dos royalties priorizando essa poltica pblica.
importante observar que a necessidade de ampliao do aporte da Unio para
a equalizao no FUNDEB pode implicar em reduo do financiamento de programas
e transferncias voluntrias. Nesse caso, ser importante criar mecanismos para

21

Resende, F. Federalismo fiscal: em busca de um novo modelo. In: Oliveira, R.P.; Santana, W.
(orgs). Educao e Federalismo no Brasil: combater as desigualdades, garantir a diversidade.
Braslia, DF: UNESCO, 2010. p. 71-88.
22
A funo supletiva tambm pode ser do direito, significando o estabelecimento de uma norma
quando, em face de casos concretos, tem-se a carncia de uma regra especfica.

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continuamente buscar equilbrio entre programas focalizados (para a superao de

problemas especficos ou localizados) e programas universais, procurando evitar que
programas focalizados resultem em privilgios e que programas universais cristalizem
as desigualdades.
Nesse aspecto, o Plano de Aes Articuladas (PAR) pode assumir papel central
como instrumento de planejamento e pactuao das esferas de governo, permitindo o
alcance de resultados no restritos apenas s redes de ensino.
Tais resultados devem concretizar aes articuladas no territrio, entendido
como lugar onde vive o sujeito a quem o direito educacional deve ser garantido. Esse
cenrio tem como condio o planejamento integrado, referenciado pelo Plano
Nacional de Educao e pelos planos subnacionais aprovados em consonncia com
seus dispositivos.
A vinculao do Valor Aluno Ano (VAA) a referenciais nacionais de qualidade
a serem pactuados, cerne da definio do Custo Aluno Qualidade e referencial para
aes suplementares do PAR, merecer uma agenda especfica de aprofundamento de
aspectos tcnicos, financeiros e conceituais.
Por fim, cabe ressaltar que os recursos derivados da explorao de petrleo e
gs devem ser utilizados para compor o conjunto de esforos para viabilizar o padro
nacional de qualidade, ou o alcance de igualdade de oportunidades educacionais
bsicas. Entretanto, por serem recursos no renovveis, sua destinao no se deve
vincular qualquer mecanismo de financiamento que comprometa a sustentabilidade do
Sistema.
IV. Adequao dos sistemas de ensino s novas regras nacionais
As trs dinmicas apresentadas acima devero resultar no que se pode chamar
de descentralizao qualificada23, marca de um Sistema Nacional de Educao cuja
misso a oferta educacional que equilibra qualidade com equidade, identidade
nacional com identidade local. Equaes como essas dependem de acordos complexos
e contnuos em meio disputa federativa, sem os quais no ser possvel assegurar a
garantia dos direitos constitucionais.
No simples criar acordos sucessivos em torno de referenciais de qualidade
que direcionem as normas para a ao distributiva e supletiva que deem sustentao a
estes referenciais. Neste campo est o conceito da cooperao, que se diferencia
constitucionalmente do conceito de colaborao.
Do ponto de vista semntico, poder-se-ia ponderar que os termos colaborao e
cooperao possuem rigorosamente a mesma significao. Porm, do ponto de vista
constitucional, h que distinguir o sentido. Tal distino se d, essencialmente, pelo
lugar constitucional que ocupam: no artigo 23, referindo-se exclusivamente relao

23

Dourado,L.F. Sistema Nacional de Educao, Federalismo e os obstculos ao direito Educao

Bsica. Educao & Sociedade, vol. 34:124, 2013, pp. 761-785.

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interfederativa, entre os entes federados, alcanando todas as estruturas do Poder
Pblico em sentido restrito, requerendo a regulao das normas de cooperao. Nas
disposies em que a colaborao se apresenta, expressamente, a relao se d entre
sistemas de educao, cujas instituies pblicas so partes, os entes federados possuem
competncias prioritrias especficas, organizam suas redes prprias, e a que todas as
instituies educacionais privadas (em sua multiplicidade de formas jurdicas admitidas
em lei) esto vinculadas. Essa complexa relao entre sistemas de educao, por outro
lado, gera formas distintas de relao institucional, ora por convnios, ora por adeso a
programas, ora por pactos ou acordos, ora por determinao legal. As variadas formas
so atinentes enorme diversidade de situaes a serem resolvidas em regime de
colaborao24.

Portanto, entendemos que quando as regras de cooperao estiverem postas com

carter vinculante, restar coloc-las em prtica. Para tanto, o caminho constitucional
o Regime de Colaborao, expresso no Artigo 211:
Art. 211. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios organizaro em
regime de colaborao seus sistemas de ensino.
4 Na organizao de seus sistemas de ensino, a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios definiro formas de colaborao, de modo a assegurar a
universalizao do ensino obrigatrio. (Redao dada pela Emenda Constitucional n
59, de 2009)

Neste contexto, normas de cooperao vinculantes orientaro a ao dos entes

federativos. Mas para dar conta delas, Unio, estados, Distrito Federal e municpios
precisaro organizar seus sistemas de ensino, de acordo com as novas regras nacionais
vigentes.
Um sistema de ensino se organiza por Lei e h um detalhe importante: a
Constituio diz como isto deve acontecer. Ao organizarem seus sistemas de ensino, a
Unio (e seu sistema federal), os estados (e seus sistemas estaduais) e municpios (e
seus sistemas municipais, caso optem por institu-los) devem cumprir o preceito
constitucional estabelecido no Artigo 211: devero faz-lo em Regime de
Colaborao. Portanto, nas leis que instituem os sistemas, os entes federativos
devero deixar claro como se relacionaro com os demais entes federativos.
Cada lei estadual dever deixar clara sua relao com os municpios daquela
Unidade da Federao, seja com aqueles que instituram seu prprio sistema, seja com
aqueles que optaram por permanecerem vinculados ao sistema estadual. O Regime de
Colaborao, portanto, a expresso e a forma de organizao dos sistemas de ensino
por meio de relaes de colaborao, garantindo o cumprimento das
responsabilidades definidas nas normas de cooperao e nas novas regras de
financiamento, todas direcionadas pelos referenciais nacionais de qualidade expressos
na LDB.

24

Abicalil, C.A. O Plano Nacional de Educao e o regime de colaborao na educao - verso

estendida e atualizada do artigo para a Revista Retratos da Escola/CNTE. Portal
PNE(pne.mec.gov.br/), acesso em 24 de maro de 2015.

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Portanto, se as normas de cooperao estiverem definidas25, todas as leis de

sistema (federal, estaduais e municipais) devero ser consonantes s regras nacionais
vinculantes. Em outras palavras: no poder mais haver maior ou menor disposio de
um secretrio para realizar ou no realizar determinada ao constitutiva de norma
vinculante. Seu sistema de ensino deve estar organizado para isto, com todas as
necessrias condies para tal.
Assim, o Regime de Colaborao um conceito, um princpio, que dever
orientar as leis que instituem os sistemas de ensino nacional, estaduais (obrigatrios) e
municipais (facultativos LDB artigo 10). Para que o sistema nacional se efetive, as
leis que o instituiro devero determinar que os entes federativos, ao organizarem
seus prprios sistemas de ensino, o faam por intermdio de leis vinculadas s leis do
SNE, sempre prevendo as formas de colaborao necessrias para que os pactos
federativos se concretizem na prtica. Ser por intermdio de formas caractersticas
de colaborao, em cada Unidade Federativa (estados e DF), incluindo o papel da
Unio, que se garantir diversidade na unidade do sistema nacional.
Por essa razo entendemos que o regime de colaborao, em si, no precisa ser
regulamentado. Ele o princpio que deve estar presente na organizao dos sistemas
de ensino, ou seja, nas suas leis instituidoras. Ser necessrio um grande esforo
nacional de organizao sistmica, que certamente exigir apoio tcnico do Ministrio
da Educao.
Talvez em junho de 2016 ainda no tenhamos todas as quatro dimenses de
trabalho finalizadas, especialmente a adequao dos sistemas subnacionais. Porm, se
construirmos acordos nacionais em torno das alteraes da LDB, da regulamentao
do Artigo 23 (ou Lei de Responsabilidade Educacional) e das adequaes dos
mecanismos de financiamento vinculados aos referenciais nacionais de qualidade,
muito avanaremos no esforo nacional necessrio para a organizao dos sistemas
federal, estaduais e municipais em Regime de Colaborao, concretizando o SNE.

25

pela regulamentao do Inciso V do Artigo 23 da Constituio Federal, ou Lei de Responsabilidade

Educacional

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Uma agenda
apresentao do presente texto pelo MEC;
elaborao de uma proposio sobre a Base Nacional Comum e
CAQi/CAQ
incio dos debates nacionais
2015
sistematizao de primeiras contribuies para este documento
setembro
e divulgao dos demais (BNC, CAQi/CAQ)
setembro amplo debate nacional sobre todos os documentos
a
apresentados, com recebimento de contribuies de entidades
dezembro
nacionais
sistematizao das contribuies recebidas e distribuio dos
janeiro
documentos sistematizados
e fevereiro
elaborao de projetos de lei e documentos ao CNE
dilogo com conselheiros e parlamentares, envolvendo
maro
Secretarias, Conselhos e Fruns Estaduais e Municipais de
2016
a
Educao
junho
tramitao dos projetos
julho
estruturao de uma rede de assistncia tcnica para adequao
a
das leis que organizam os sistemas estaduais e municipais de
dezembro
ensino
julho e
agosto