A ADMINISTRAO CONSENSUAL COMO A NOVA FACE DA

ADMINISTRAO PBLICA NO SC. XXI: FUNDAMENTOS DOGMTICOS,

FORMAS DE EXPRESSO E INSTRUMENTOS DE AO*
Consensual Administration as the new face of public administration in the 21st
century: dogmatic foundings, forms of expression and instruments for action

Gustavo Justino de Oliveira**

Cristiane Schwanka***
Resumo:
Inserida no contexto de Estado em rede e de Governana Pblica, a Administrao
Consensual revela-se como a nova face da Administrao Pblica no sculo XXI.
Segundo Castells, Estado em rede o Estado caracterizado pelo compartilhamento
de autoridade em uma rede. Para Lffler, governana pblica encerra uma nova
gerao de reformas administrativas e de Estado, que tm como objeto a ao
conjunta, levada a efeito de forma eficaz, transparente e compartilhada, pelo
Estado, pelas empresas e pela sociedade civil, visando uma soluo inovadora
dos problemas sociais e criando possibilidades e chances de um desenvolvimento
futuro sustentvel para todos os participantes. Um tema inserido nos movimentos
reformadores e modernizadores do Estado o emprego em larga escala de mtodos
e tcnicas negociais no mbito das atividades perpetradas pelos rgos e entidades
pblicas. Tais atividades podem envolver unicamente a participao de rgos e
entidades pblicas, como tambm contemplar a sua interao com organizaes
de finalidade lucrativa (setor privado) ou desprovidas de finalidade lucrativa
(Terceiro Setor). Este trabalho pretende discutir a relevncia do consensualismo na
Administrao Pblica, apontando os fundamentos dogmticos da Administrao
Consensual. Colocando em destaque algumas de suas formas de expresso e de seus
instrumentos de ao concertao administrativa, contratualizao administrativa,
acordos administrativos, conciliao e transao administrativas o trabalho tem
por finalidade principal ressaltar a importncia do consensualismo como linha de
evoluo e de transformao da Administrao Pblica no sculo XXI.
Palavras-chaves: Administrao Pblica. Estado em rede. Governana Pblica.
Administrao Consensual. Acordos Administrativos.

Trabalho apresentado no XVII Encontro Preparatrio do CONPEDI Conselho Nacional de Pesquisa e Psgraduao em Direito. Tema: Cidadania e efetividade dos direitos, Salvador-BA, de 19 a 21.06.08. Artigo
finalizado em 15.05.08.
**
Professor Doutor de Direito Administrativo da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. Professor
do Mestrado em Direitos Fundamentais e Democracia da UNIBRASIL (Curitiba). Ps-Doutor em Direito
Administrativo pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra (Bolsa CAPES). Doutor em Direito
do Estado pela USP. Advogado (gustavo@joliveira.adv.br).
***
Mestranda em Direitos Fundamentais e Democracia pelas Faculdades Integradas do Brasil UNIBRASIL
(Curitiba). Especialista em Gerenciamento de Obras pelo CEFET/PR (Curitiba). Advogada e Engenheira
(crisegil@netpar.com.br).
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Abstract:
Inserted into the context of network State and the public government, Consensual
Administration appears as a new face of the Public Administration in the 21st century.
According to Castells, network State is the State which main feature is to share the
power of authority by networks. To Lffler, the public government indicates a new
generation of administrative reforms and State, which objective is an effective, joint
and transparent action, shared by the State, companies and the civil society. The
final goal is to obtain new solutions of the social problems and create possibilities
and chances that result in a sustainable development of the future for all. One theme
inserted in modernization and reformation of the State, is the use in big scale of
the methods and negotiation techniques in departments and public entities actions.
These activities could represent the participation of the public entities and also their
interaction with private sector and non-profit sector (third sector). This text intends
to discuss the importance of the consensus in Public Administration and indicate
the dogmatic founding of Consensual Administration. Emphasizing its forms of
expressions and instruments of action concerted administration; administrative
engagement; administrative deals; conciliation and administrative transaction this
text intends to emphasize the importance of consensus and show the way it has
developed and transformed the Public Administration in the 21st century.
Keywords: Public Administration. Network State. Public Governance. Consensual
Administration. Administrative Deals.

1. Introduo
Afirmando que a idia do Estado a conscincia da Administrao,
Woodrow Wilson destacou em 1887: observando-se, cada dia, os novos encargos que o
Estado compelido a assumir, cumpre ao mesmo tempo distinguir claramente como lhe
caber desincumbir-se dles.
Inmeras construes tericas que intentam explicar o papel do Estado no
atual cenrio mundial poderiam ser arroladas. Por via de conseqncia, diversas seriam as
novas configuraes jurdico-institucionais da Administrao Pblica, possivelmente mais
adequadas a fazer frente aos novos fins e tarefas estatais.
No entanto, como ponto de partida para a reflexo que ora se pretende
realizar, importa colocar em relevo o pensamento de Norberto Bobbio expressado em

WILSON, Woodrow. O estudo da administrao. Cadernos de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, n. 16,
p. 1-35, 1955. p. 16.

Uma direo na busca pelo realinhamento do Estado defendida por Francis Fukuyama: para o perodo
posterior a 11 de setembro, a principal questo para a poltica global no ser como reduzir a estatidade, mas
sim como aument-la. Para as sociedades individuais e para a comunidade global, o enfraquecimento do
Estado no um preldio para a utopia, mas para o desastre. (...) Embora no desejemos retornar a um mundo
de grandes potncias em choque, precisamos estar atentos para a necessidade de poder. Aquilo que somente
os Estados so capazes de fazer agregar e distribuir poder legtimo (FUKUYAMA, Francis. Construo de
Estados: governo e organizao mundial no sculo XXI. Rio de Janeiro: Rocco, 2005. p. 155-156.).


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1985, para quem o Estado de hoje est muito mais propenso a exercer uma funo de
mediador e de garante, mais do que a de detentor do poder de imprio.
Com efeito, a funo de garantia do Estado contemporneo emerge de sua
consolidada obrigao constitucional de protagonizar a efetivao de um extenso catlogo
de direitos fundamentais. Entretanto, evidencia-se claramente que o Estado garantidor
diverso do Estado prestador, pois os servios pblicos assim como as demais atividades
que integram a dinmica da Administrao Pblica (p. ex., a regulao e o fomento) so
indistintamente compreendidos como meios de efetivao dos direitos fundamentais. Por
isso, parece correto sustentar que a um Estado garantidor corresponde uma Administrao
Pblica garantidora. Nesse cenrio emerge o direito fundamental a uma boa administrao,
previsto no art. 41 da Carta dos Direito Fundamentais da Unio Europia (Carta de Nice,
2000), em que os cidados europeus tm direito de exigir dos rgos e entidades da Unio
um conjunto de posturas, tais como a garantia do contraditrio em processos que digam
respeito a seus interesses e a efetiva reparao de danos eventualmente causados a si.
A funo estatal de mediao emana da propagao do ideal democrtico para
alm do quadrante da poltica, resultado da busca do alargamento das bases de legitimao
do exerccio do poder estatal, por meio da democratizao da democracia. Incumbncias
do Estado mediador passam a ser, no somente as de estabelecer e de conferir eficcia
aos canais de participao e de interlocuo com os indivduos e grupos sociais, mas a de
com eles constantemente interagir, instituindo e mantendo vnculos robustos e duradouros.
Tais vnculos so tidos hodiernamente como indispensveis para a atribuio de eficcia
e de efetividade s aes estatais, as quais vm sendo amplamente desenvolvidas em
espaos de forte interseo entre Estado e sociedade civil, esferas em processo contnuo
de recproca interpenetrao. Ademais disso, cabe notar que a principal tarefa da
Administrao mediadora passa a ser a de compor conflitos envolvendo interesses estatais
e interesses privados, definitivamente incluindo os cidados no processo de determinao
e densificao do interesse pblico, o qual deixa de ser visto como um monoplio estatal,
com participao exclusiva de autoridades, rgos e entidades pblicos.
Eis os aspectos em que reside a relevncia do consensualismo naAdministrao
Pblica, inserido em um contexto de Estado em rede e de Governana Pblica, manifestado
em fenmenos como a concertao administrativa e a contratualizao administrativa,
e exercido por meio de instrumentos como os acordos administrativos, a conciliao e a
transao administrativas.

BOBBIO, Norberto. Estado, governo e sociedade. 4. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987. p. 26.
Cf. OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Administrao pblica democrtica e efetivao dos direitos
fundamentais. In: CONGRESSO NACIONAL DO CONPEDI, 16., Belo Horizonte, 2007.

No Brasil, cf. FREITAS, Juarez. Discricionariedade administrativa e o direito fundamental boa
administrao pblica. So Paulo: Malheiros, 2007.



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Este trabalho pretende contextualizar e apontar fundamentos da

Administrao Pblica Consensual, colocando em destaque algumas de suas formas de
expresso e de seus instrumentos de ao, ressaltando sua importncia como linha de
evoluo e de transformao da Administrao Pblica no sculo XXI.
2. Estado em rede e governana pblica
As concepes de Estado em rede e de Governana Pblica revelam-se
adequadas para a contextualizao da Administrao Consensual como a nova face da
Administrao Pblica no sculo XXI.
As formulaes sociedade em rede e Estado em rede so de elaborao
originria de Manuel Castells, e tm como cenrio a Era da Informao, com surgimento
a partir do fim dos anos 60 e incio da dcada de 70 na coincidncia histrica de trs
processos independentes: revoluo da tecnologia da informao; crise econmica
do capitalismo e do estatismo e a conseqente reestruturao de ambos; e apogeu de
movimentos sociais culturais, tais como libertarismo, direitos humanos, feminismo e
ambientalismo. Segundo o autor, A interao entre esses processos e as reaes por eles
desencadeadas fizeram surgir uma nova estrutura social dominante, a sociedade em rede;
uma nova economia, a economia informacional/global; e uma nova cultura, a cultura da
virtualidade real. A lgica inserida nessa economia, nessa sociedade e nessa cultura est
subjacente ao e s instituies sociais em um mundo interdependente.
Na viso de Castells, a organizao poltica Estado no desaparece na Era
da informao, mas redimensionada, proliferando sob a forma de governos locais e
regionais que se espalham pelo mundo com seus projetos, formam eleitorados e negociam
com governos nacionais, empresas multinacionais e rgos internacionais. Prossegue o
autor, sustentando que o que os governos locais e regionais no tm em termos de poder
e recursos compensado pela flexibilidade e atuao em redes.
Da construo terica erigida por Castells, possvel destacar trs
importantes ilaes.
A primeira ilao diz respeito presena cada vez mais intensa, nas
formas de organizao da sociedade contempornea, da denominada lgica difusa da
sociedade em rede, cuja expanso dinmica aos poucos absorve e supera as formas

CASTELLS, Manuel. A era da informao: fim de milnio. 3. ed. So Paulo: Paz e Terra, 2002. v. 3, p. 412.
Id. Ibid., p. 435.

Id. Rede definida pelo autor como um conjunto de ns interconectados; por seu turno, n o ponto no qual
uma curva se entrecorta (CASTELLS, Manuel. A era da informao: a sociedade em rede. 5. ed. So Paulo:
Paz e Terra, 2001. v. 1. p. 498).



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sociais preexistentes. A principal conseqncia na organizao estatal a premncia de

nela serem institudos canais e mecanismos de percepo e participao social, sob pena
de tornar insubsistente toda e qualquer ao estatal que ao final possa resultar, direta ou
indiretamente, em benefcios populao. A constatao de que o corpo social encontra-se
ordenado em redes exige que o Estado imprima maior capilaridade aos rgos e entidades
integrantes da arquitetura administrativa. Urge que isso ocorra, notadamente com o intuito
de facilitar a absoro e a internalizao das demandas oriundas da sociedade, processo
que tornar mais qualificadas as polticas pblicas, os programas, os projetos e demais
aes de Estado, as quais visam satisfazer tais demandas.
A segunda ilao que a prpria organizao poltico-administrativa Estado
passa a ser compreendida a partir dessa lgica difusa, no mais sendo possvel imaginar-se
uma organizao autocentrada, hermtica e incomunicvel, com rgida e inabalvel partilha
de competncias legislativas e administrativas. Caractersticas como descentralizao,
policentria, horizontalidade, cooperao, gesto integrada e compartilhada entre
departamentos de Estados unitrios e de esferas federativas, bem como entre rgos e
entidades administrativas, esto presentes na composio e organizao do Estado
contemporneo.
Embora elaborada a partir da experincia comunitria europia, Manuel
Castells apresenta sua noo de Estado em rede, cujo significado o Estado caracterizado
pelo compartilhamento de autoridade (ou seja, em ltima instncia, a capacidade de impor
violncia legitimada) em uma rede.10
A terceira ilao a ser ressaltada um dos resultados da aplicao das
noes de sociedade em rede e de Estado em rede em um mundo cuja feio configurada
pelo movimento da globalizao: o governo global. Concebido como a convergncia
negociada de interesses e polticas dos governos nacionais, para Manuel Castells o
governo global resultado de um processo irreversvel de soberania compartilhada na
abordagem das principais questes de ordem econmica, ambiental e de segurana e [do]
o entrincheiramento dos Estados-Nao como os componentes bsicos desses complexo
emaranhado de instituies polticas.11
Como noo complementar e interdependente do Estado em rede, surge a
Governana Pblica.
Embora trate-se de uma expresso polissmica, a Governana pode ser
entendida como um modelo alternativo a estruturas hierarquizadas de Governo, e implica

CASTELLS, Manuel. A era da informao: fim de milnio. cit., v. 3, p. 427.

Id. Ibid., p. 406-407.
11
CASTELLS, Manuel. A era da informao: o poder da identidade. 3. ed. So Paulo: Paz e Terra, 2002. v. 2,
p. 313.


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que os Governos sejam mais eficazes em um marco de economia globalizada, atuando

com capacidade mxima e garantindo e respeitando as normas e valores prprios de uma
sociedade democrtica.
A finalidade precpua da Governana Pblica a de alcanar a estabilidade
das instituies polticas e sociais por meio do fortalecimento do Estado de Direito e
do fortalecimento da sociedade civil, mediante o fomento de uma participao e de um
pluralismo de dimenses mltiplas.
Joan Prats I Catal revela que as origens do fenmeno datam de meados da
dcada de 90 do sc. XX, especialmente na Europa, e traduzem um consenso crescente de
que a eficcia e a legitimidade da atuao pblica se fundamenta na qualidade da interao
entre os distintos nveis de Governo e entre estes e as organizaes empresariais e da
sociedade civil. Esclarece o autor que a reforma das estruturas e procedimentos das
Administraes Pblicas passam a ser consideradas a partir da lgica da sua contribuio
s redes de interao ou estruturas e processos de governana.12
Explicita J. J. Gomes Canotilho, ao aludir expresso Good Governance,
cujo significado normativo seria a conduo responsvel dos assuntos do Estado:
Trata-se, pois, no apenas da direco de assuntos do
governo/administrao mas tambm da prtica responsvel
de actos por parte de outros poderes do Estado como o poder
legislativo e o poder jurisdicional. Em segundo lugar, a good
governance acentua a interdependncia internacional dos
estados, colocando as questes de governo como problema de
multilateralismo dos estados e de regulaes internacionais.
Em terceiro lugar, a boa governana recupera algumas
dimenses do New Public Management como mecanismo
de articulao de parcerias pblico-privadas, mas sem
enfatizao unilateral das dimenses econmicas. Por
ltimo, a good governance insiste novamente em questes
politicamente fortes como as da governabilidade, da
responsabilidade (accountability) e da legitimao.13

PRATS I CATAL, Joan. La construccin social de la gobernanza. In: PRATS I CATAL, Joan; VIDAL
BELTRN, Jos Mara (Coords.). Gobernanza: dilogo Euro-Iberoamericano sobre el buen gobierno.
Madrid: INAP: Colex, 2005. p. 21-76. p. 65. No mesmo sentido, Elke Lffler sintetiza que governana
pblica encerra uma nova gerao de reformas administrativas e de Estado, que tm como objeto a ao
conjunta, levada a efeito de forma eficaz, transparente e compartilhada, pelo Estado, pelas empresas e pela
sociedade civil, visando uma soluo inovadora dos problemas sociais e criando possibilidades e chances de
um desenvolvimento futuro sustentvel para todos os participantes (Apud KISSLER, Leo; HEIDEMANN,
Francisco G. Governana pblica: novo modelo regulatrio para as relaes entre Estado, mercado e
sociedade? Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 40, n. 3, p. 479-499, maio./jun. 2006.).
13
CANOTILHO, J. J. Gomes. Constitucionalismo e geologia da good governance. In: _____. Brancosos e
interconstitucionalidade: itinerrios dos discursos sobre a historicidade constitucional. Coimbra: Almedina,
2006. p. 325-334. p. 327.
12

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Condensando os principais aspectos da temtica ora enfocada, a Comisso

Europia editou em 2001 o Livro Branco da Governana, sinalizando que governana
designa o conjunto de regras, processos e prticas que dizem respeito qualidade do
exerccio do poder em nvel europeu, essencialmente no que se refere responsabilidade,
transparncia coerncia, eficincia e eficcia.
Evidente que a solidificao das concepes acima delineadas Estado em
rede e Governana Pblica provoca mudanas significativas na organizao, na gesto
e na atuao da Administrao Pblica. Indubitavelmente, a Administrao Consensual
que mais perfeitamente harmoniza-se com os novos desafios com que se deparam os
rgos e entidades administrativas no sc. XXI, razo pela qual seus fundamentos sero
apresentados a seguir.
3. Administrao consensual: concepo terica e fundamentos dogmticos
Um tema recorrente, inserido nos movimentos reformadores e
modernizadores do Estado, o emprego em larga escala de mtodos e tcnicas negociais
ou contratualizadas no campo das atividades perpetradas pelos rgos e entidades pblicas.
Tais atividades podem envolver unicamente a participao de rgos e entidades pblicas,
como tambm contemplar a sua interao com organizaes de finalidade lucrativa (setor
privado) ou desprovidas de finalidade lucrativa (Terceiro Setor).
Insta afirmar que vem ganhando prestgio mundial a discusso acerca de uma
cultura do dilogo, em que o Estado h de conformar suas aes em face das emanaes
da diversidade social.14 Alude-se figura de um Estado que conduz sua ao pblica
segundo outros princpios, favorecendo o dilogo da sociedade consigo mesma.15
Nesse cenrio, aponta-se para o surgimento de uma Administrao pblica
dialgica, a qual contrastaria com a Administrao pblica monolgica, refratria
instituio e ao desenvolvimento de processos comunicacionais com a sociedade.
Jean-Pierre Gaudin refere-se expanso de uma poltica de contratualizao,
a qual ensejaria a contratualizao da ao pblica. Esclarecendo que na Frana
contratualizao e descentralizao so fenmenos imbricados, afirma que nesse pas a
difuso de mtodos contratuais operou-se em um enfoque de dupla renovao: (i) formas
de participao e consulta pblica e (ii) formas de coordenao entre instituies e atores
sociais que participam da ao pblica.16 Da a expresso governar por contrato, a qual

BELLOUBET-FRIER, Nicole; TIMSIT, Grard. Ladministration en chantiers. Revue du Droit Public et de

la Science Politique en France et a ltranger, Paris, n. 2, p. 299-324, avr. 1994. p. 303.
15
Id. Ibid., p. 314.
16
GAUDIN, Jean-Pierre. Gouverner par contrat: laction publique en question. Paris: Presses de Sciences
Politiques, 1999. p. 28-29.
14

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evocaria a necessidade do Estado continuamente estabelecer vnculos com a sociedade,

como meio para a melhor consecuo de suas aes.
Convm ressaltar que vnculos so criados mediante um prvio e necessrio
processo de negociao, em que so discutidas as bases sobre as quais eventualmente sero
firmados acordos e contratos. O contedo desses ajustes ser o objeto do entendimento,
do possvel consenso entre as partes; ser o resultado das concesses e dos intercmbios
realizados no transcurso do processo de negociao que antecedeu ao compromisso. Por
isso, convm ressaltar que as posturas assumidas pelo Estado mediador so distintas
das posies tradicionalmente ostentadas pelo Estado impositor, cuja nota caracterstica
encontra-se justamente no poder de impor obrigaes, exercido em razo do atributo da
autoridade, imanente ao poder poltico ou estatal.
A anlise do fenmeno do consensualismo que se pretende empreender
neste trabalho obviamente ultrapassa o emprego do contrato para a obteno de resultados
meramente econmicos ou patrimoniais.
O ponto em destaque diz respeito extenso e intensidade com que tcnicas
consensuais vm sendo empregadas, como solues preferenciais - e no unicamente
alternativas - utilizao de mtodos estatais que veiculem unilateral e impositivamente
comandos para os cidados, empresas e organizaes da sociedade civil. Por isso, uma
das linhas de transformao do direito administrativo consiste em evidenciar que, no
mbito estatal, em campos habitualmente ocupados pela imperatividade h a abertura de
considerveis espaos para a consensualidade.
Aplicada ao terreno da Administrao pblica, essa orientao gerou
expresses como Administrar por contrato, Administrar por acordos, Administrao
paritria Administrao dialgica, e mais recentemente, Administrao consensual. Cumpre
notar que tal diversidade terminolgica acaba tendo efeitos positivos, principalmente
porque evoca o fato de que administrar por meio de mtodos ou instrumentos consensuais
no significa, necessariamente, lanar mo da figura clssica do contrato administrativo.
O sentido das expresses elencadas sinaliza um novo caminho, no qual a
Administrao pblica passa a valorizar (e por vezes privilegiar) uma forma de gesto
cujas referncias so o acordo, a negociao, a coordenao, a cooperao, a colaborao,
a conciliao, a transao. Isso em setores e atividades preferencial ou exclusivamente
reservados ao tradicional modo de administrar: a administrao por via impositiva ou
autoritria.
O direito administrativo foi originado nas bases do modelo liberal de Estado,
vigente a partir do sc. XIX, perodo em que a imperatividade (noo que expressava a
autoridade do Estado frente aos indivduos, decorrente da soberania) acabou por conformar
os institutos e categorias desse ramo jurdico. Em virtude desse poder de imprio, forjou-se
a ao administrativa tpica, a qual era manifestada por meio de atos administrativos, cujos
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atributos essenciais sujeitavam-se noo de autoridade. O binmio autoridade-liberdade

matizador do direito administrativo desde sua origem tem fundamento no surgimento
da Administrao pblica; o momento da Administrao autoritria, com seus traos
caractersticos de (i) desigualdade entre a Administrao e os indivduos e (ii) atribuio
aos rgos e entes administrativos de poderes de autoridade sobre os mesmos.
Nas palavras de Giorgio Berti, isso ocorreu sobretudo com o fito de conferirse proteo a um poder poltico que pretendia garantir-se por meio de uma apropriada
e especial juridicidade.17 E segundo o autor, a configurao do ato imperativo da
Administrao pblica no beneficiava ambas as partes segundo a lgica do consensualismo,
mas tinha por referncia to-somente a entidade administrativa. Tal configurao autoritria
e unilateral extrapolava o momento da gnese do ato, predominando por toda a relao por
ele instaurada, inclusive tornando possvel Administrao unilateralmente modificar-lo
ou mesmo restringir os seus efeitos.18
Entretanto, como bem salienta Jos Casalta Nabais, a ideia de que o direito
pblico, nas relaes entre o indivduo e o Estado, tem como campo de aplicao os actos
de autoridade (actos em que o Estado manifesta o seu imperium e impe a sua autoridade
ao administrado) est, desde h muito tempo, ultrapassada.19
Odete Medauar destaca a importncia do consensualismo no mbito da
Administrao contempornea:
A atividade de consenso-negociao entre Poder Pblico
e particulares, mesmo informal, passa a assumir papel
importante no processo de identificao de interesses
pblicos e privados, tutelados pela Administrao. Esta
no mais detm exclusividade no estabelecimento do
interesse pblico; a discricionariedade se reduz, atenua-se
a prtica de imposio unilateral e autoritria de decises.
A Administrao volta-se para a coletividade, passando a
conhecer melhor os problemas e aspiraes da sociedade. A
Administrao passa a ter atividade de mediao para dirimir
e compor conflitos de interesses entre vrias partes ou entre
estas e a Administrao. Da decorre um novo modo de agir,
no mais centrado sobre o ato como instrumento exclusivo
de definio e atendimento do interesse pblico, mas como

BERTI, Giorgio. Il principio contrattuale nellattivit amministrativa. In: SCRITTI in onore di Massimo
Severo Giannini. Milano: Giuffr, 1988. v. 2, p. 47-65. p. 49.
18
Id. Ibid., p. 50. O autor faz aluso a um esprito do contrato, o qual atualmente permearia a administrao
pblica (Id. Ibid., p. 59.). No mesmo sentido, MASUCCI, Alfonso. Trasformazione dellamministrazione e
moduli convenzionali: il contratto di diritto pubblico. Napoli: Jovene, 1988. p. 29.
19
NABAIS, Jos Casalta. Contratos fiscais. Coimbra: Coimbra, 1994. p. 24.
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atividade aberta colaborao dos indivduos. Passa a ter

relevo o momento do consenso e da participao.20

Em monografia dedicada ao tema, Diogo de Figueiredo Moreira Neto

assevera que pela consensualidade, o Poder Pblico vai alm de estimular a prtica
de condutas privadas de interesse pblico, passando a estimular a criao de solues
privadas de interesse pblico, concorrendo para enriquecer seus modos e formas de
atendimento.21
Odete Medauar apresenta uma sntese dos principais fatores que provocaram
a abertura da Administrao pblica para as variaes consensuais como forma de exerccio
de suas atividades:
Um conjunto de fatores propiciou esse modo de atuar,
dentre os quais: a afirmao pluralista, a heterogeneidade
de interesses detectados numa sociedade complexa; a maior
proximidade entre Estado e sociedade, portanto, entre
Administrao e sociedade. Aponta-se o desenvolvimento,
ao lado dos mecanismos democrticos clssicos, de formas
mais autnticas de direo jurdica autnoma das condutas,
que abrangem, de um lado, a conduta do Poder Pblico
no sentido de debater e negociar periodicamente com
interessados as medidas ou reformas que pretende adotar, e
de outro, o interesse dos indivduos, isolados ou em grupos,
na tomada de decises da autoridade administrativa, seja
sob a forma de atuao em conselhos, comisses, grupos de
trabalho no interior dos rgos pblicos, seja sob a forma
de mltiplos acordos celebrados. Associa-se o florescimento
de mdulos contratuais tambm crise da lei formal como
ordenadora de interesses, em virtude de que esta passa a
enunciar os objetivos da ao administrativa e os interesses
protegidos. E, ainda: ao processo de deregulation; emerso
de interesses metaindividuais; exigncia de racionalidade,
modernizao e simplificao da atividade administrativa,
assim como de maior eficincia e produtividade, alcanados
de modo mais fcil quando h consenso sobre o teor das
decises.22

MEDAUAR, Odete. O direito administrativo em evoluo. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p.
211.
21
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Novos institutos consensuais da ao administrativa. Revista de
Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 231, p. 129-56, jan./mar. 2003. p. 156. No Brasil, o autor vem
dedicando grande ateno ao tema do consensualismo no direito administrativo. Em trabalho diverso, sustenta
que a consensualidade uma alternativa prefervel se comparada imperatividade, sempre que possvel, ou
em outros termos, sempre que no seja necessrio aplicar o poder coercitivo ... (MOREIRA NETO, Diogo
de Figueiredo. Administrao pblica consensual. In: _____. Mutaes do direito administrativo. Rio de
Janeiro: Renovar. 2000. p. 37-48. p. 41).
22
MEDAUAR, Odete. O direito administrativo em evoluo. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p.
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formas de expresso e instrumentos de ao

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Nesse enfoque, Jean Rivero alude a uma forma de atividade administrativa

na qual o acordo contratual ganha um lugar crescente.23 Embora reconhecendo que o
recurso a mdulos convencionais por parte da Administrao pblica pode levar coluso
e mesmo a situaes em que fcil que interesses individuais ou de grupo se sobreponham
aos interesses da colectividade,24 Enzo Roppo vislumbra potencialidades positivas para o
emprego do consensualimo administrativo, porque a procura e a promoo do consenso
dos administrados significam desenvolvimento da sua activa e consciente participao,
na qual, por sua vez, se encontra um pressuposto de democracia e, ao mesmo tempo de
eficincia do procedimento administrativo. Neste sentido, o contrato, com os valores que
exprime, coloca-se, de certo modo, com smbolo e suporte de um novo e mais avanado
modelo de relao entre autoridade e liberdade.25
Nesse contexto, insta ressaltar a opinio abalizada de Sabino Cassese,
quando elenca novos paradigmas do Estado, os quais colocam em discusso todas as
noes, temas e problemas clssicos do direito pblico, da natureza do poder pblico e de
sua atuao legal-racional orientada pela superioridade da lei, do lugar reservado lei e de
suas implicaes (legalidade e tipicidade) para as relaes pblico-privadas.26 Um desses
novos paradigmas o fortalecimento da negociao na esfera da Administrao pblica,
expressada por via de acordos.
Para Cassese, passam ao primeiro plano a negociao em lugar do
procedimento, a liberdade das formas em lugar da tipicidade, a permuta em lugar da
ponderao.27 O paradigma bipolar Estado-cidado daria lugar ao paradigma multipolar,
e por isso afirma o autor que interesses privados coincidentes com interesses pblicos
comunitrios esto em conflito com outros interesses pblicos, de natureza nacional. No h
distino ou oposio pblico-privado, assim como no h uma superioridade do momento
pblico sobre o privado.28 E inerente ao paradigma multipolar a presena de mltiplos
agentes e interessados na discusso de assuntos pblicos, fato que eventualmente redunda
em acordos, exigindo para tanto permutas recprocas, fundadas sobre a negociao.29

210.
RIVERO, Jean. Direito administrativo. Coimbra: Almedina, 1981. p. 131.
24
Ibid., p. 346.
25
Ibid., p. 346-347.
26
CASSESE, Sabino. La arena pblica: nuevos paradigmas para el Estado. In: ______. La crisis del Estado.
Buenos Aires: Abeledo Perrot, 2003. p. 159.
27
CASSESE, Sabino. La arena pblica: nuevos paradigmas para el Estado. In: ______. La crisis del Estado.
Buenos Aires: Abeledo Perrot, 2003. p. 157.
28
Id. Ibid., p. 159.
29
CASSESE, Sabino. La arena pblica: nuevos paradigmas para el Estado. In: ______. La crisis del Estado.
Buenos Aires: Abeledo Perrot, 2003. p. 106.
23

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Configurada a Administrao Consensual e apresentados os seus

fundamentos dogmticos, abaixo sero expostas algumas de suas formas de expresso e
de seus instrumentos de ao.
4.

Formas de expresso e instrumentos de ao da administrao consensual

Entende-se como formas de expresso da Administrao Consensual o modo

de atuao dos rgos e entidades administrativas a partir de bases e de procedimentos que
privilegiam o emprego de tcnicas, mtodos e instrumentos negociais, visando atingir
resultados que normalmente poderiam ser alcanados por meio da ao impositiva e
unilateral da Administrao Pblica.
A concertao administrativa e a contratualizao administrativa podem
ser arroladas como formas de expresso da Administrao Consensual.
Alude-se concertao administrativa para designar um fenmeno em
que a Administrao renunciaria ao emprego de seus poderes com base na imperatividade
e unilateralidade, aceitando realizar acordos com os particulares destinatrios da aplicao
concreta desses poderes, ganhando assim uma colaborao ativa dos administrados....30
Para Joo Baptista Machado, ao concertada ou concertao um
mtodo flexvel de governar ou de administrar em que os representantes do Governo ou
da Administrao participam em debates conjuntos com representantes doutros corpos
sociais autnomos (...) com vista formao de um consenso sobre medidas de poltica
econmica e social a adotar.31 E arremata:
Nesta forma de participao trata-se de conciliar o princpio
da liberdade das partes interessadas, isto , dos parceiros
sociais do Governo ou da Administrao, com determinadas
directivas de poltica econmica global. Verifica-se uma
troca de informaes, de opinies e de previses entre as
entidades administrativas e os referidos parceiros sociais
(associaes de interesses, como sindicatos, organizaes
de empresrios, cmaras do comrcio e da indstria, etc.).
Espera-se que, atravs desta troca de opinies e em face
dos dados orientadores fornecidos pela Administrao, seja
possvel chegar a um consenso, p. ex., quanto s medidas
anticclicas e de correco da conjuntura a adoptar, de
modo a conseguir-se a estabilidade dos preos, um elevado

FERNNDEZ, Toms-Ramn; GARCA DE ENTERRA, Eduardo. Curso de derecho administrativo. 9. ed.

Madrid: Editorial Civitas, 1999. v. 1, p. 661.
31
MACHADO, Joo Baptista. Participao e descentralizao: democratizao e neutralidade na Constituio
de 76. Coimbra: Almeida, 1982. p. 45-46. Parece claro que o fenmeno da concertao derivado do
incremento da atividade de interveno do Estado no domnio econmico, acarretando inclusive mutaes na
concepo tradicional de contrato.
30

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formas de expresso e instrumentos de ao

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grau de emprego, o equilbrio da balana de pagamentos

e um desenvolvimento econmico equilibrado. Uma vez
alcanado o consenso, espera-se lealdade dos parceiros
que as medidas acordadas com vista a uma actuao
concertada nos vrios sectores econmicos e sociais sejam
efectivamente adoptadas por eles - e que designadamente os
parceiros sociais da Administrao pblica actuem junto dos
respectivos associados em defesa de tais medidas.32

Consoante Vital Moreira, concertao o esquema que consiste em as

decises serem apuradas como resultado de negociaes e do consenso estabelecido entre
o Estado e as foras sociais interessadas, limitando-se o Governo e a Administrao a dar
fora oficial s concluses alcanadas.33
Importa destacar que na concertao no h uma relao de subordinao
entre a Administrao e as entidades parceiras, pois subjacente a ela reside um processo
de negociao para a composio de eventuais dissensos entre as partes, aspecto que
pressupe o reconhecimento da autonomia dos parceiros envolvidos. Da empregar-se
comumente a locuo Administrao paritria para caracterizar esta forma de administrar,
fundada em mdulos negociais.34
A contratualizao administrativa retrata a substituio das relaes
administrativas baseadas na unilateralidade, na imposio e na subordinao por relaes
fundadas no dilogo, na negociao e na troca.
Jacques Chevallier explicita que de um modo geral, a contratualizao
implica a substituio das relaes baseadas na imposio e na autoridade por relaes
fundadas sobre o dilogo e na busca do consenso.35 Por isso, para o autor a contratualizao
supe a aceitao (ao menos tendencialmente) do pluralismo administrativo, do fato
que existe no aparelho administrativo atores, individuais e coletivos, dotados de uma
capacidade de ao e de deciso autnoma (...), dos quais necessrio obter a cooperao
e a adeso.36
a expanso do consensualismo administrativo que confere novos usos
categoria jurdica contrato no setor pblico. E em virtude da amplitude desse fenmeno,
defende-se a existncia de um mdulo consensual da administrao pblica, o qual
englobaria todos os ajustes no somente o contrato administrativo passveis de serem

MACHADO, Joo Baptista. Participao e descentralizao: democratizao e neutralidade na Constituio

de 76. Coimbra: Almeida, 1982.p. 46.
33
MOREIRA, Vital. Auto-regulao profissional e administrao pblica. Coimbra: Almeida, 1997. p. 57.
34
Na doutrina italiana h estudos acerca de um direito administrativo paritrio. Cf. MASUCCI, Alfonso. op.
cit., p. 65-67.
35
CHEVALLIER, Jacques. Synthse. In: FORTIN, Yvonne (Dir.) La contractualisation dans le secteur public
des pays industrialiss depuis 1980. Paris: LHarmattan, 1999. p. 397-414. p. 403.
36
Id. Ibid.
32

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empregados pela Administrao Pblica na consecuo de suas atividades e atingimento

de seus fins.
Jean-Pierre Gaudin alude idia de parceria, por ele genericamente
compreendida como convenes mltiplas que ligam os poderes pblicos, o setor privado
e, outras vezes, o que denomina-se associaes da sociedade civil.37 Para Jacques
Chevallier o termo contrato no remete a uma realidade jurdica precisa, e sim evoca um
novo estilo de gesto pblica, baseado na negociao e no mais na autoridade. Por isso,
o autor enfatiza ser prefervel falar no propriamente em contrato, mas de um movimento
de contratualizao,38 o qual indissocivel de um conjunto de mutaes mais globais
que afetam as formas tradicionais de exerccio da autoridade nas organizaes sociais de
toda a natureza.39
No entanto, como bem aponta Allan R. Brewer-Carias, certo que o
vnculo jurdico estabelecido e disciplinado por essas novas formas contratuais no
supem colaborao patrimonial entre partes, e sim um acordo para fixar a medida de
uma sujeio jurdico-pblica ou de uma vantagem tambm jurdico pblica, estabelecida
legalmente.40
Jean-Pierre Gaudin apresenta trs critrios formais para identificar o que
denomina contratos de ao pblica. O primeiro critrio seria a presena de um acordo
negociado sobre os objetivos de uma ao pblica. O segundo, um compromisso de
desenvolvimento dessas aes a partir de um cronograma de realizao inserido entre
as realidades do oramento e o horizonte do planejamento. O terceiro critrio relacionase com a presena de contribuies recprocas (v.g. financeiras, de gesto de pessoas,
tcnicas) das partes visando realizao dos objetivos acordados. Finalizando, aduz que
todos esses critrios devem ser aferidos a partir de um texto de compromisso assinado
pelos diferentes participantes.41
Com efeito, o reconhecimento cumulativo dos critrios assinalados em
tcnicas, medidas ou experincias negociais permite demonstrar que estar-se-ia perante
modelos correspondentes nova contratualizao administrativa, ou seja, de espcies do
gnero mdulo convencional da Administrao pblica. Eis a acepo do termo contrato
quando o mesmo empregado para retratar a base consensual dessas novas relaes, as
quais desenvolvem-se no cenrio ora apresentado.

GAUDIN, Jean-Pierre. op. cit., p. 14.

CHEVALLIER, Jacques. Synthse. In: FORTIN, Yvonne (Dir.). op. cit., p. 403.
39
Id. Ibid., p. 404.
40
BREWER-CARIAS, Allan R. Contratos administrativos. Caracas: Editorial Jurdica Venezolana, 1992. p.
24.
41
GAUDIN, Jean-Pierre. Gouverner par contrat: laction publique en question. Paris: Presses de Sciences
Politiques, 1999. p. 28.
37
38

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Insta assinalar que a aplicao dos possveis novos empregos do contrato no

mbito administrativo encontra-se ainda em fase de experimentao,42 sendo prematuro
empreender tentativas de homogeneizao dessas prticas, ou mesmo envidar esforos
visando uma excessiva teorizao sobre a temtica.
Como instrumentos de ao da Administrao Consensual pretende-se
referir aos institutos e mecanismos utilizados pelos rgos e entidades administrativas
para o desenvolvimento de suas atividades a partir de uma perspectiva que privilegia o
emprego de tcnicas e mtodos negociais.
O acordo administrativo constitui, em suas mais variadas vertentes, o
instrumento de ao da Administrao Consensual, razo pela qual esta tambm pode ser
denominada como Administrao por acordos.43 Inclusive, cabe notar que a conciliao e
a transao administrativa consubstanciam-se por meio de acordos administrativos.
Acordo, portanto, uma noo mais ampla se comparada de contrato;
acordo gnero, do qual contrato espcie.
Eis a principal conseqncia da ampliao do consensualismo na
Administrao pblica de hoje, levando Ernesto Sticchi Damiani a sustentar que:
... antes de ser uma categoria jurdica o acordo uma
categoria lgica, dado que tal categoria juridiciza-se em
species distintas, sendo que em algumas delas, como o
contrato, encontra-se em destaque a patrimonialidade da
relao objeto do acordo; em outras, como nos acordos
administrativos, est em evidncia o interesse pblico, sendo
juridicamente indiferente o aspecto da patrimonialidade.
Nessa perspectiva, realiza-se uma radical inverso das teses
tradicionais. O acordo publicstico no mais encarado
como espcie do gnero contratual, mas o contrato visto
como espcie positivada, de contedo patrimonial, do gnero
acordo (categoria lgica geral), diversa de outra espcie
positivada, qual seja, a dos acordos administrativos.44

Arrematando, Ernesto Sticchi Damiani prope um quadro sistemtico do

qual faria parte (i) a noo lgica de acordo, entendida como expresso do consenso
de vrios sujeitos em torno de um determinado objeto,45 (ii) a noo lgico-jurdica de
acordo, por meio da qual ao consenso formado uma norma jurdica reconhece efeito

Cf. RIVERO, Jean. op. cit., 1981. p. 131.

Para aprofundar as temticas da contratualizao administrativa e da teoria geral dos acordos administrativos
no direito brasileiro, cf. OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Contrato de gesto. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2008.
44
DAMIANI, Ernesto Sticchi. Attivit amministrativa consensuale e accordi di programma. Milano: Giuffr,
1992. p. 112-113.
45
DAMIANI, Ernesto Sticchi. Attivit amministrativa consensuale e accordi di programma. Milano: Giuffr,
1992. p. 124.
42
43

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vinculante,46 (iii) a noo de contrato, compreendido como acordo cujo objeto so

relaes patrimoniais,47 e finalmente (iv) a noo de acordo administrativo, ato bilateral
por meio do qual a Administrao pblica atua, exercendo poderes no negociais, tendo
por objeto relaes de direito pblico.48
Na h uma regra geral no direito brasileiro determinante da competncia
dos rgos e entidades administrativas para a realizao de acordos administrativos.
Entretanto, possvel elencar, entre diversas autorizaes legais, (i) o art. 10 do Decretolei n. 3.365/41, segundo o qual a desapropriao dever efetivar-se mediante acordo ou
intentar-se judicialmente ...; (ii) o compromisso de ajustamento de conduta, previsto no
6 do art. 5 da Lei federal n. 7.347/85 (Ao Civil Pblica); (iii) os acordos no mbito da
execuo dos contratos administrativos, nos termos da Lei federal n. 8.666/93, 8.987/95,
11.079/04 e 11.107/05;49 (iv) o compromisso de cessao de prtica sob investigao,
nos processos em trmite na rbita do CADE (art. 53 da Lei federal n. 8.884/ 94), e (v) o
contrato de gesto, previsto no 8 do art. 37 da Constituio de 1988 (preceito inserido
com a EC n. 19/98).
A transao administrativa representa uma estratgia de negociao
por meio da qual as partes envolvidas na relao jurdica administrativa controvertida,
mediante concesses recprocas, previnem ou terminam litgio. Assim, para ocorrer a
transao essencial a existncia de uma relao jurdica controvertida, na qual a soluo
estabelecida pelas prprias partes, devendo resultar, no da vontade unilateral, mas
da vontade das partes litigantes de estabelecerem, de comum acordo, a soluo para o
conflito.
Por outro lado, se a soluo do conflito conferida por terceiro alheio ao
litgio, o qual procura aproximar as partes e promover a busca do entendimento entre elas,

Id. Ibid.
Id. Ibid.
48
Id. Ibid.
49
Enfatiza Juarez Freitas que o Estado h de ser o primeiro, no o ltimo, a observar as normas e zelar pela
credibilidade da palavra dos que o representam (FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os
princpios fundamentais. 3. ed. rev. ampl. So Paulo: Malheiros, 2004. p. 37.). Freqentemente, Administraes
mal orientadas, buscam tirar o mximo de vantagem nas contrataes, custa dos contratados, obrigando-os
a recorrer via judicial para obter o pagamento de seus crditos, cuja demanda judicial pode levar anos para
chegar soluo final, acarretando inmeras vezes a runa do colaborador. Esse procedimento, danoso e
violador do princpio da boa-f, ainda utilizado, freqentemente, de forma autoritria e em nome da defesa
dos interesses pblicos, quando, na verdade, o interesse pblico tem condies de ser realizado com maior
eficincia em um contexto de harmonia e, simultaneamente, com a satisfao dos interesses privados. Por
outro turno, preciso que o Estado mantenha a sua disposio todos os meios de concretizao possveis para
que, se necessrio, possa impor segundo as disposies legais, o interesse pblico sobre os privados que com
ele no sejam compatveis.
46
47

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estar-se- diante da conciliao, e no da transao. Todavia, a manifestao de vontade

das partes condio necessria para que se opere a conciliao administrativa.50
Assim sendo, parece ser pertinente apontar a existncia de um mdulo
consensual da Administrao Pblica, como gnero que abrange todos os ajustes
negociais e pr-negociais, formais e informais, vinculantes e no-vinculantes, tais como
os protocolos de inteno, protocolos administrativos, os acordos administrativos, os
contratos administrativos, os convnios, os consrcios pblicos, os contratos de gesto,
os contratos de parceria pblico-privada, entre diversas outras figuras de base consensual
passveis de serem empregadas pela Administrao Pblica brasileira na consecuo de
suas atividades e atingimento de seus fins.
A utilizao de meios consensuais pela Administrao ganha relevncia na
medida em que estes se transformam em instrumentos da participao dos particulares
diretamente envolvidos ou simplesmente interessados no processo de tomada das
decises administrativas, possibilitando mais aceitao do que imposio, especialmente
no mbito das relaes contratuais administrativas.
5.

Consideraes finais

Nas ltimas trs dcadas, os movimentos transformadores do Estado

contemporneo visaram no somente reavaliao dos fins do Estado, mas tambm ao
reexame das funes tpicas do modelo estatal providencialista e da forma como tais
funes eram comumente desempenhadas.
Com a ascenso de fenmenos como o Estado em rede e a Governana
Pblica, emerge uma nova forma de administrar, cujas referncias so o dilogo, a
negociao, o acordo, a coordenao, a descentralizao, a cooperao e a colaborao.
Assim, o processo de determinao do interesse pblico passa a ser desenvolvido a partir
de uma perspectiva consensual e dialgica, a qual contrasta com a dominante perspectiva
imperativa e monolgica, avessa utilizao de mecanismos comunicacionais internos e
externos organizao administrativa

50

Cf. BATISTA JNIOR, Onofre Alves. Transaes administrativas: um contributo ao estudo do contrato
administrativo como mecanismo de preveno e terminao de litgios e como alternativa atuao
administrativa autoritria, no contexto de uma administrao pblica mais democrtica. So Paulo: Quartier
Latin, 2007. p. 310. Selma Lemes descreve a existncia, no Chile, de comisses conciliadoras para a soluo
de controvrsias nos contratos de obras pblicas (LEMES, Selma. Arbitragem na administrao pblica.
So Paulo: Quartier Latin, 2007. p. 229 e ss.). Cabe assinalar que se encontra em discusso uma minuta
de anteprojeto de lei geral de transao tributria, o que refora a busca por solues consensuais para a
resoluo de conflitos de direito pblico, na prpria esfera administrativa (cf. http://www.apet.org.br/projeto_
lei/pdf/pro.fede19.04-7.pdf.).

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Trata-se da Administrao Consensual, a qual marca a evoluo de um modelo

centrado no ato administrativo (unilateralidade) para um modelo que passa a contemplar
os acordos administrativos (bilateralidade e multilateralidade). Sua disseminao tem por
fim nortear a transio de um modelo de gesto pblica fechado e autoritrio para um
modelo aberto e democrtico, habilitando o Estado contemporneo a bem desempenhar
suas tarefas e atingir os seus objetivos, preferencialmente, de modo compartilhado com
os cidados.
So Paulo, maio de 2008.
Referncias
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