LA FORMATION CONTINUE DANS LA FONCTION PUBLIQUE EN

ALLEMAGNE
Ernst Birker
E.N.A. | Revue franaise d'administration publique
2002/4 - no104
pages 617 623

ISSN 0152-7401

Article disponible en ligne l'adresse:

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Pour citer cet article :

Birker Ernst, La formation continue dans la fonction publique en Allemagne ,
Revue franaise d'administration publique, 2002/4 no104, p. 617-623. DOI : 10.3917/rfap.104.0617

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LA FORMATION CONTINUE DANS

LA FONCTION PUBLIQUE EN ALLEMAGNE
Ernst BIRKER

QUELQUES
PUBLIQUE

DONNES

STATISTIQUES

SUR

LA

FONCTION

La fonction publique en Allemagne comprend les agents de la Fdration (Bund),

des Lnder et des communes ainsi que dautres collectivits territoriales, tablissements
et fondations de droit public.
Jusquau dbut des annes quatre-vingt, les effectifs ont enregistr une hausse
considrable. La runification de lAllemagne, le 3 octobre 1990, a entran par la force
des choses une forte augmentation. Depuis lors, les chiffres sont en baisse rgulire.
Daprs les publications et les informations rcentes de lOffice fdral de la
statistique, les effectifs totaux de la fonction publique en Allemagne, au 30 juin 2002,
slevaient 4,8 millions de personnes. Celles-ci reprsentent 5,85 % de la population
(82,2 millions) et 13,3 % de la population active qui compte 36,6 millions de personnes.
Quant ladministration publique directe, le nombre dagents de la Fdration est
relativement faible avec 490 000 personnes. Ce sont les 16 Lnder qui constituent en
Allemagne le vritable niveau administratif et qui emploient au total 2,2 millions
dagents suivis par les communes, les villes et les Kreise qui participent largement en
Allemagne laccomplissement des tches de ltat et qui disposent denviron
1,5 million de personnes.
ces administrations caractre direct, sajoute ladministration publique indirecte
qui comprend des tablissements de droit public chargs de tches spcifiques, comme
par exemple des organismes de la scurit sociale ou une institution comme la Banque
fdrale. Leurs effectifs slvent environ 500 000 personnes.
La part des femmes employes dans toutes les administrations est lgrement
au-dessus de 50 %. Si dans ladministration communale, presque 60 % des agents sont
des femmes, dans ladministration fdrale (sans compter les 185 000 militaires) on
atteint difficilement 36 %.

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Ancien lve du cycle international long, ENA Promotion Jean Jaurs,

Ancien Directeur de la Bundesakademie

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ERNST BIRKER

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Toute administration publique fait partie de lorganisation de ltat et, par-l, de

lordre constitutionnel. Pour la Rpublique fdrale dAllemagne, cest la Loi fondamentale (LF) du 23 mai 1949 qui reprsente la Constitution et qui nonce les principes
dorganisation de ltat en Allemagne.
Tout dabord, cest le principe de ltat de droit qui dtermine les relations entre
ltat et les citoyens. Dans le contexte des structures tatiques et administratives, trois
autres principes donnent des orientations fondamentales : la sparation des pouvoirs
entre les organes lgislatifs, excutifs et judiciaires ; le principe de ltat fdral avec la
rpartition des comptences entre la Fdration et les Lnder ; lautonomie communale
qui donne aux communes une large autonomie dadministration pour les affaires locales.
Le principe de ltat fdral exprime le fait quil y a, en ralit, deux niveaux
dtat : la Fdration (Bund), terme qui dsigne ltat global dont le champ de
comptence stend sur tout le territoire fdral et les Lnder en tant qutats fdrs qui
possdent leur propre souverainet.
En mme temps, les Lnder sont des lments constitutifs de la Fdration. La
souverainet et les comptences des Lnder ne sont pas dduites du pouvoir de la
Fdration : elles sont, au contraire, originaires et attribues par la Loi fondamentale.
La rpartition de la puissance publique entre la Fdration et les Lnder a pour rgle
de base que lexercice des pouvoirs tatiques et laccomplissement des missions de ltat
relvent des Lnder, moins que la Loi fondamentale nen dispose autrement
(article 30 LF). Par consquent, lessentiel du pouvoir lgislatif incombe la Fdration,
alors que la majeure partie des tches administratives sont assumes par les Lnder.
Lexcution des lois fdrales et du droit communautaire est, en rgle gnrale, laffaire
des Lnder.
Cette forte dcentralisation du systme ne compromet en rien lunit tatique de
lAllemagne. En raison dinterdpendances multiples sur le plan des comptences, les
instances dcisionnaires de la Fdration et des Lnder sont obliges de cooprer dans
laccomplissement de leurs tches.
Cest par lintermdiaire du Bundesrat, qui est lun des organes fdraux, que les
Lnder participent la lgislation et ladministration de la Fdration et aux affaires de
lUnion europenne.
Dans un tel systme fdral, un certain consensus est ncessaire pour le fonctionnement des procdures : consensus des Lnder entre eux, mais aussi consensus des
Lnder et de la Fdration.
Les structures de lorganisation de ltat et de ladministration sont rgies par des
principes en grande partie uniformes. Cette uniformit est due essentiellement trois
lments : lordre juridique qui prsente un grand degr duniformit lintrieur de la
Fdration ; la fonction publique qui est rgle essentiellement de faon unitaire ; le
systme conomique et financier qui est identique pour toute la Fdration.
Le schma de base dorganisation de ladministration distingue entre trois niveaux,
indpendants les uns des autres : ladministration de la Fdration, celle des Lnder et
ladministration communale. En principe, chaque niveau administratif assume des tches
clairement dfinies et qui lui sont propres. Il ny a pas de voie hirarchique gnrale
commune Land Fdration.

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UNE STRUCTURE FDRALE

LA FORMATION CONTINUE DANS LA FONCTION PUBLIQUE EN ALLEMAGNE

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Ladministration de la Fdration

Ladministration fdrale directe qui, par le nombre de personnes quelle emploie

(environ 305 000 sans les militaires), apparat plutt de petite taille, intervient l o cela
est absolument indispensable dans lintrt de ltat dans son ensemble. Elle comprend,
dune part, le gouvernement dont le rle consiste dfinir la politique et, dautre part, les
autorits charges de la mise en uvre administrative des tches de la Fdration. On
distingue donc les autorits suprmes fdrales comme par exemple les ministres
fdraux et les autorits fdrales qui leur sont subordonnes.
Le nombre de matires dadministration propres la Fdration est donc trs limit.
Il sagit essentiellement des affaires trangres, des finances, de la dfense et des forces
armes, des voies navigables fdrales, du corps fdral de protection des frontires, de
lOffice fdral dinvestigations criminelles et des services de renseignements.
Les chemins de fer, les postes et tlcommunications et la scurit arienne qui
relevaient autrefois de ladministration fdrale ont t privatiss.

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ct des collectivits locales, les Lnder constituent en Allemagne le vritable

niveau administratif. Sur seize Lnder, cinq sont nouveaux (depuis la runification).
Parmi les onze anciens, il y a trois villes-tat : Berlin, Hambourg et Brme. Les
gouvernements de ces villes-tat doivent assumer la fois les tches du Land et de la
municipalit.
Il appartient chaque Land dorganiser concrtement ses structures administratives.
Dans tous les Lnder, les principaux domaines administratifs sur le plan des effectifs sont
lducation avec les tablissements scolaires et universitaires, la police qui, lexception
de quelques comptences fdrales, relve des Lnder, et ladministration des finances
qui assume, entre autres, la collecte des impts.
Ladministration communale

Les collectivits locales communes / villes et Kreise sont des subdivisions

administratives des Lnder qui disposent de la comptence exclusive pour rglementer,
par loi de Land, les structures administratives des communes. Celles-ci sont places sous
la tutelle des autorits du Land et sont subordonnes leurs directives dans la mesure o
elles remplissent des tches tatiques. Ladministration communale est le troisime pilier
de ladministration en Allemagne.
Par ailleurs, les communes rglent sous leur propre responsabilit toutes les affaires
de la communaut locale. Cette autonomie communale est un lment essentiel de lordre
politique en Allemagne. Elle est constitutionnellement garantie par larticle 28 LF.

LES PRINCIPES GNRAUX DE LEMPLOI DANS LA FONCTION

PUBLIQUE
Fonctionnaires et salaris

En Rpublique fdrale dAllemagne, laccomplissement des tches publiques est

confi des fonctionnaires, des juges et des militaires, ainsi qu des salaris (employs
et ouvriers) de la fonction publique.

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Ladministration des Lnder

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Larticle 33, al. 2 LF garantit tous les Allemands le droit dgal accs toutes
fonctions publiques selon leurs aptitudes, leurs qualifications et leurs capacits professionnelles. En rgle gnrale, lexercice de la puissance publique doit tre confi titre
permanent des membres de la fonction publique placs dans un rapport de service et
de fidlit de droit public (article 33, al. 4 LF). Ces membres de la fonction publique sont
les fonctionnaires titulaires. Leur statut est rglement par des normes juridiques dictes
par ltat. Les magistrats et les militaires ont des statuts similaires.
En dehors du fondement historique du fonctionnariat et de la protection de ses
principes traditionnels par larticle 33, al. 5 LF, le statut de fonctionnaire est caractris
par quelques lments gnraux. Lobligation de service et lobligation de fidlit sont les
devoirs principaux du fonctionnaire. En Allemagne, les fonctionnaires nont pas le droit
de grve en raison de son incompatibilit avec lintrt public. En change, lemployeur
a un devoir dassistance envers ses fonctionnaires et leur famille ; il leur doit une
rmunration et, aprs leur retraite, une pension approprie (obligation dalimentation).
Les fonctionnaires sont en principe recruts vie. Leur vie professionnelle se droule au
sein de carrires qui comprennent les diffrents grades accessibles dans quatre catgories.
En dehors des fonctionnaires, ladministration sappuie, pour laccomplissement de
ses tches, sur des salaries contractuels divises, en droit allemand, en deux catgories :
les employs et les ouvriers. Leur situation juridique est fonde sur un contrat de travail
soumis au droit priv. Ceux-ci sont assujettis, comme tous les salaris en Allemagne,
la lgislation gnrale du travail. De plus, leurs principales conditions de travail sont
consignes dans des conventions collectives conclues entre les employeurs de droit
public et les syndicats concerns.
Compar au statut de fonctionnaire, le statut de salari offre la mme scurit et
aussi laccs des postes quivalents. Mais dans la pratique, la dlimitation des fonctions
entre fonctionnaires et salaris contractuels est parfois floue et pas toujours vidente.
Le droit dgal accs la fonction publique vaut galement pour des candidats
ressortissants dautres tats membres de lUnion europenne, qui sont en principe
assimils aux Allemands. Les candidats aptes occuper lemploi faisant lobjet de lavis
de recrutement sont slectionns par la voie de concours. Nanmoins, la fonction
publique allemande ne connat pas le systme du concours centralis.
Les concours sont organiss par chaque autorit de faon autonome et sous sa
propre responsabilit. Cela correspond dailleurs lautonomie des ministres fdraux en
matire de personnel.
La comptence lgislative concernant la fonction publique appartient en premier
lieu la Fdration, galement comptente en matire de rmunration et de pension
lgard de tous les fonctionnaires.

Le systme de la carrire

Les carrires des fonctionnaires sont articules en spcialits et appartiennent aux

catgories suivantes : subalterne, moyenne, moyenne suprieure (comparable la
catgorie B), et suprieure (comparable la catgorie A). Les rglements de formation
et dexamen contiennent des dispositions concernant les contenus du stage de formation
et les modalits de lexamen de carrire.
Laccs au stage de formation prparant une carrire et se droulant au sein dun
service administratif suppose au minimum :

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pour la catgorie moyenne suprieure, une formation scolaire donnant accs

des tudes suprieures ou un niveau de formation correspondant (le stage de formation
est de trois ans) ;
pour la catgorie suprieure, des tudes suprieures, appropries la carrire
envisage et sanctionnes par un examen universitaire ou le premier examen dtat. Le
stage de formation est de deux ans deux ans et demi. Dans cette catgorie, on constate
que les candidats qui possdent une formation juridique sont les plus nombreux.
Pour les carrires de la catgorie moyenne suprieure non technique, le stage de
formation est effectu, dans la plupart des cas, dans des instituts denseignement
suprieur dpendant de ladministration. La formation comporte une priode denseignement spcialis auprs de linstitut concern et une priode pratique au sein de
services administratifs dune dure de 18 mois chacune. LInstitut denseignement
suprieur de ladministration publique (Fachhochschule fr ffentliche Verwaltung) a t
cr pour les carrires de ladministration fdrale.
Les Lnder disposent de leurs propres instituts denseignement suprieur de
ladministration qui proposent en rgle gnrale les spcialits suivantes : administration
gnrale interne, police, administration fiscale, administration de la justice.
Aprs lexamen de carrire, les fonctionnaires doivent accomplir un stage probatoire de deux ans et demi pour la catgorie moyenne suprieure et de trois ans pour la
catgorie suprieure.

LA FORMATION CONTINUE DES AGENTS DE LA FDRATION ET

DES LNDER
Au niveau fdral

Toute administration a besoin de se servir de la formation continue comme

instrument et tous les agents de ltat doivent se rendre compte de limportance dune
formation vie, aussi pour le dveloppement de leur carrire individuelle.
Cest un chapitre du rglement concernant la carrire des fonctionnaires fdraux
qui traite de la formation continue. Le paragraphe 42 de ce rglement commence par la
constatation que linstrument de la formation continue est dvelopper. Pour les
fonctionnaires, la participation des actions de formation continue est un devoir mais
aussi un droit quand il sagit du droulement de leur carrire.
Les exigences plus grandes auxquelles doit satisfaire la fonction publique ncessitent le perfectionnement des agents qui peuvent, par exemple, actualiser leurs connaissances pour mieux y rpondre.
La formation continue est mise en uvre dans des institutions propres ladministration ou dans des tablissements externes. Pour les besoins de ladministration fdrale,
cest le rle de lAcadmie fdrale dadministration publique (Bundesakademie fr
ffentliche Verwaltung). Son sige principal se trouve Brhl, entre Bonn et Kln, avec
un service dtach Berlin et un immeuble de sminaire Boppard (Rhin). Des
sminaires dcentraliss sont organiss Hannovre, Munich et Wiesbaden.
Cette Acadmie est charge daccrotre, en troite collaboration avec ladministration, lconomie et la science, lefficacit du service public moyennant une formation

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LA FORMATION CONTINUE DANS LA FONCTION PUBLIQUE EN ALLEMAGNE

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oriente vers la pratique. La formation quelle offre aux agents fdraux au cours de leur
carrire est de caractre gnral dans le sens o elle ne comprend pas les domaines
particuliers comme le service diplomatique, la dfense, la police ou la douane.
Avec cinq groupes denseignement, lAcadmie offre un grand ventail dactions.
Parmi les objectifs on trouve : ladministration performante, le dveloppement des
capacits professionnelles, la formation des cadres et hauts fonctionnaires, la qualification pour lEurope et les comptences internationales, la modernisation de ladministration et les nouvelles techniques de travail, les nouveaux mdias de formation.
Chaque anne, lAcadmie organise environ 700 sminaires auxquels participent
environ 13 000 personnes. La base en est un programme annuel tabli selon les besoins
de formation continue dtermins par les ministres fdraux.
LAcadmie ne possde pas de corps enseignant qui lui soit propre. Elle fait appel
divers intervenants extrieurs : praticiens de ladministration, hommes de science,
consultants indpendants et collaborateurs dentreprises.
Du point de vue de lorganisation, lAcadmie fait partie du ministre fdral de
lintrieur. Cela sexplique par le fait que le ministre fdral de lintrieur est galement
le ministre de la fonction publique. Dans ses activits, lAcadmie est assiste par un
conseil consultatif et une commission scientifique.
Dans ladministration fdrale allemande, la formation continue gnrale est
organise de faon centrale et interministrielle. Ce sont les mmes caractres que ceux
qui caractrisent la formation initiale et le recrutement des hauts fonctionnaires dtat par
lENA.
Outre la formation continue gnrale mise en uvre par lAcadmie fdrale,
quelques ministres fdraux sont dots dinstitutions ou de centres de formation qui
pratiquent la formation continue spcifique dans les domaines de leurs comptences
particulires. Ainsi le ministre des affaires trangres dispose dun centre de formation
du service diplomatique. Le ministre fdral des finances est dot dune Acadmie
fdrale des finances. Le ministre de la dfense a install plusieurs centres de formation
pour la gestion du personnel militaire ou concernant les techniques militaires. En somme,
il y a une bonne douzaine dinstitutions de la Fdration qui pratiquent la formation
continue spcialise. LAcadmie fdrale coopre avec ces institutions en changeant
des informations et des expriences en matire de formation continue.

Dans les Lnder

Les systmes de formation continue peuvent bien varier dun Land lautre.
Quelques exemples montrent quen dehors des acadmies traditionnelles, des initiatives
particulires se dveloppent.
Dans ce contexte, il faut citer le Land de Bade-Wurtemberg qui sest dot dune
Acadmie de la gestion des ressources humaines et de lencadrement, localise
Karlsruhe. Lobjectif de cette institution est la formation de fonctionnaires qualifis pour
des postes de direction dans ladministration du Land (comparable un assessment
centre). La Bavire organise, sous une autre forme, des programmes de qualification
analogues.
Un autre exemple, celui dun nouveau Land, fait voir que la modernisation de
ladministration et lorganisation de la formation continue peuvent tre lies de faon
troite. Le Land de Saxe est en train de raliser une rforme de son administration. Une

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partie de cette rforme consiste rorganiser le systme de formation initiale et continue.

Au lieu de centraliser toutes les institutions concernes, le Land a donn prfrence la
cration dune alliance de coopration qui runit, sous la direction du ministre de
lintrieur, en tant que membres, tous les organismes qui soccupent de la formation
continue.
Certaines institutions appartenant un Land offrent leurs programmes au-del de
leurs frontires, soit des fonctionnaires des autres Lnder, soit ceux de la Fdration.
Le Land de Rhnanie-Palatinat en possde plusieurs :
lcole suprieure des sciences administratives de Spire offre des sessions de
formation universitaire ;
lAcadmie pour les juges et les magistrats est ouverte aux magistrats de tous les
Lnder et ceux de la Fdration ;
lAcadmie de droit europen sadresse, travers ses programmes, tous les
intresss galement en dehors de la fonction publique.
Les deux premires institutions reoivent des contributions financires de la part des
autres Lnder et aussi de la Fdration.
Le dernier exemple citer dans ce contexte est lAcadmie de la gestion des cadres
de la police Hiltrup, prs de Mnster (en Rhnanie-du-Nord / Westphalie). Cest une
institution commune des Lnder et de la Fdration que lon peut appeler un produit
administratif du fdralisme allemand, mais selon toutes les apparences un produit de
bonne qualit.

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