Trabajo informal y polticas

de proteccin social
Julio H. Gamero Requena y Gabriela Carrasco

Fortaleciendo la voz de los trabajadores

informales en las decisiones de poltica social en
Amrica Latina
PROYECTO WIEGO-CIES PERU

Contenido

INTRODUCCIN
I. CARACTERSTICAS DE LA INFORMALIDAD
1. Marco conceptual de la economa informal

1.1 Discusin conceptual

1.1.1 El excedente estructural de mano de obra
1.1.2 Los costos y barreras de la formalidad, las trabas legales
1.1.3 La opcin voluntaria, la habilidad empresarial
1.1.4 Otras interpretaciones

1.2 Informalidad desde la visin de la Organizacin Internacional del

Trabajo (OIT)
1.2.1 Sector informal
1.2.2 Economa informal
1.2.3 Empleo informal

1.3 Aspectos metodolgicos de la estimacin del empleo informal y

sector informal
1.3.1 Operacionalizacin del sector informal
1.3.2 Operacionalizacin del empleo informal
1.3.3 Mdulo del trabajador independiente

2. Evolucin de la informalidad en el Per

3. Caractersticas del empleo informal en el Per

4. Caractersticas del trabajador independiente y empleador informal

II. POLTICAS SOCIALES Y LABORALES
1. Ajuste y recuperacin de las finanzas pblicas y de la economa: el contexto
de las polticas sociales

2. De los noventa en adelante: una comparacin del gasto social del Per con
la regin

3. Per: Itinerario de la poltica social y de las polticas laborales y de empleo

3.1 La redefinicin en el rol del Estado y de las polticas laborales y de
empleo
3.2 Las polticas sociales en el Per: de universales y selectivas al
universalismo bsico?
3.2.1 La poca de la poltica del universalismo segmentado
3.2.2 De la emergencia a las polticas selectivas y focalizadas
3.2.3 La focalizacin y selectividad del gasto social
3.2.4 El modelo FONCODES
3.2.5 Las polticas sociales del nuevo siglo, hacia la familia del
universalismo bsico?
3.2.6 Programas de proteccin social y programas sociales
focalizados: punto de partida de una nueva poltica social?
3.3 Las polticas laborales y de empleo
3.3.1 Las polticas del 2000 en adelante
III. POLTICAS Y PROGRAMAS PARA EL EMPLEO INFORMAL
1. Las polticas

2. Cobertura del SIS y de programas de ayuda alimentaria

3. Los regmenes particulares

3.1 Canillitas, lustradores de calzado y recicladores
3.2 El Decreto Legislativo 1086
3.3 El Bono Gratitud

4. Los programas (para la superacin de la condicin de empleo informal)

4.1 Programas de capacitacin tcnica
4.1.1 Projoven (componente a emprendedores)
4.1.2 REVALORA
4.1.3 Mi Chacra Productiva

4.2 Programas de desarrollo rural

4.2.1 PAME Rural
4.2.2 RED Rural
4.2.3 Micro Corredores Socio Econmicos / MCSE
4.2.4 AgroRural (Marenass)
4.3 Programas de mejoramiento del ingreso
4.3.1 Construyendo Per
4.3.2 Capitalizando
4.3.3 Infraestructura Econmica Productiva
4.3.4 Programa Empresa Solidaria

5. Iniciativas con potencial de extender la proteccin social al empleo en

informalidad

5.1 Seguros de salud semicontributivo e independiente para trabajadores

en condicin de informalidad
5.2 Identificacin de espacios de toma de decisiones
IV. REFLEXIONES FINALES Y RECOMENDACIONES DE POLTICA
1. Reflexiones finales
1.1
1.2
1.3
1.4

La poltica social focalizada

El universalismo segmentado
Qu modelo de poltica social sera el ms inclusivo?
Set de polticas de proteccin social orientadas al empleo en
informalidad

2. Recomendaciones
BIBLIOGRAFA
CUADROS ANEXOS

INTRODUCCIN
El presente documento Trabajo Informal y Proteccin Social toma como
elemento central para el estudio del trabajo en informalidad, la propuesta de
medicin derivada de las directrices de la XVII CIET que define y operacionaliza el
concepto de empleo informal. Por el momento, esto supone el final de un itinerario
que se inici con la nocin de excedente estructural de mano de obra donde el
foco de atencin era la nocin de sector y economa informal.

A comienzos del 2000, la incorporacin y nfasis que se asign a la nocin de

trabajo decente, en el cual el objetivo fijado fue el empleo y sus caractersticas
bsicas (contrato laboral, adscripcin a algn seguro de salud y de pensiones),
coadyuv a que el acento se pusiera en la categora de empleo informal, en el
puesto de trabajo.

Una segunda dimensin del documento es la nocin de proteccin social, concepto

que se relaciona con la cobertura de los riesgos derivados de la condicin de
trabajador, asalariado y no asalariado. La categora de proteccin social incorpora
a la seguridad social como un subconjunto de ella y adquiere mayor relevancia
cuando se pone la atencin en la PEA no asalariada, espacio donde se localiza el
mayor porcentaje de empleo en informalidad.
En el primer captulo del documento se estima la informalidad tomando como
referencia los conceptos sobre sector informal y empleo informal propuestos en la
XV CIET (1993) y XVII CIET (2003), respectivamente. La fuente de informacin es
la Encuesta Nacional de Hogares sobre Condiciones de Vida y Pobreza del INEI de
los aos 2002, 2005, 2008 y 2009. Esta encuesta cuenta con un mdulo bsico de
empleo e ingresos, y proporciona informacin del trabajador independiente en un
mdulo especial.

En el segundo captulo se mostrar el contexto econmico que dio sentido a los

cambios y a la naturaleza de la poltica social vigente en los ltimos treinta aos. Se
presenta la evolucin del PBI per cpita, los ingresos fiscales y el gasto social
invertido en el pas. A continuacin, se presentar una discusin inicial sobre las
polticas sociales en los ltimos 20 aos, que son el marco de referencia para el
abordaje posterior de las polticas pblicas relacionadas con la proteccin social
del trabajo informal, en un sentido amplio. Al respecto, junto con la presentacin
de un marco conceptual general se presenta una periodizacin de los cambios en la
orientacin de las polticas sociales, en su contenido y en los programas de empleo
y laborales implementados, tanto para el sector formal como el denominado sector
informal.

En el tercer captulo se detallan las polticas y programas que actualmente

componen la red de proteccin social, analizando su capacidad de atender las
necesidades especficas de los trabajadores pobres en empleo informal tanto en su
mandato legal como en sus resultados (oferta y acceso). En esta seccin se anota
que la relacin entre informalidad entendida como caracterstica del sector
econmico o del puesto de trabajo- y pobreza es, mayormente, de sinonimia. La

gran mayora de PEA bajo la lnea de pobreza monetaria se encuentra en

condiciones de informalidad pero esta es de mayor extensin que aquella.
Asimismo, en este captulo se seala ampliamente que as como no existe, an, una
poltica que prioriza la extensin de la proteccin social al empleo en situacin de
informalidad no se encuentra experiencias o buenas prcticas en dicho mbito en
condiciones de reportar lecciones aprendidas. Ante esta ltima constatacin, se
procedi a seleccionar algunas prcticas/ iniciativas con potencial en dicha
orientacin. Se cuentan entre ellas, en el nivel nacional, los esfuerzos relacionados
con el SIS semisubsidiado y, ms recientemente, ESSALUD independiente.
Finalmente, en el cuarto captulo se presenta las reflexiones finales y las
recomendaciones de polticas a travs de un set de iniciativas de proteccin social.

I. CARACTERSTICAS DE LA INFORMALIDAD
1. Marco conceptual de la economa informal
1.1 Discusin conceptual
Hoy en da se carece de un consenso en la definicin de la economa informal.
El enfoque de la informalidad ha sido analizado desde distintas perspectivas.

De las numerosas perspectivas adoptadas para estudiar a los trabajadores

informales, la ms influyente se ha centrado en su exclusin de los beneficios
cruciales otorgados por el Estado o de los circuitos de la economa moderna.
Puede considerarse que esta exclusin ocurre a lo largo de tres mrgenes, entre
la formalidad y la informalidad 1.

En primer lugar, una larga tradicin en la literatura laboral considera que la

segmentacin del mercado laboral impide que los trabajadores dejen su estado
de inercia en la informalidad y se empleen en el sector formal que ofrece
beneficios estipulados por el Estado. En segundo lugar, De Soto (1989) arguye
que las reglamentaciones complicadas impiden que las empresas pequeas
crucen la frontera hacia la formalidad y prosperen. En tercer lugar, es posible
que algunas empresas grandes que deben hacer frente a cargas fiscales y
regulaciones excesivas operen parcialmente en la informalidad como una
forma de defenderse y, en consecuencia, dejan de alcanzar su potencial de
crecimiento y una mayor eficiencia.

Una segunda perspectiva 2 para abordar la informalidad se asemeja al concepto

de escape (exit) de Hirschman (1970), quien seala que muchos
trabajadores, empresas y familias escogen su nivel ptimo de adherencia con
los mandatos y las instituciones del Estado, dependiendo del valor que asignen
a los beneficios netos relacionados con la formalidad y al esfuerzo y la
capacidad de fiscalizacin del Estado. Es decir, realizan anlisis implcitos de
costo-beneficio 3 acerca de si deben o no cruzar el margen pertinente hacia la
formalidad, y con frecuencia, deciden no cruzarlo. Segn esta perspectiva, los
altos niveles de informalidad son una consecuencia de que un gran nmero de
empresas y personas optan por no pertenecer a las instituciones formales, lo
cual implica un cuestionamiento de la sociedad a la calidad de los servicios del
Estado y a su capacidad para hacer cumplir las normas. Esta perspectiva
conlleva a divergencias importantes respecto a muchas de las concepciones
convencionales del sector informal 4.

Extrado del estudio Informality: Exit and exclusin Banco Mundial (2007).
dem.
3 Segn Loayza (2008), los beneficios de la formalidad son la proteccin policial frente al crimen y el abuso, el
respaldo del sistema judicial para la resolucin de conflictos y el cumplimiento de contratos, el acceso a instituciones
financieras formales para obtener crdito y diversificar riesgos y, ms ampliamente, la posibilidad de expandirse a
mercados tanto locales como internacionales. Por otro lado, la pertenencia al sector formal tambin elimina la
posibilidad de tener que pagar sobornos y evita el pago de las multas y tarifas a las que suelen estar expuestas las
empresas que operan en la informalidad.
4 Los propietarios de microempresas, con pocas intenciones o potencial para crecer, pueden ver pocos beneficios
en cumplir con regulaciones e instituciones fiscales de poca utilidad. Los trabajadores no calificados, quienes pagan
1
2

Estas dos perspectivas que se concentran, respectivamente, en la informalidad

generada por la exclusin de los beneficios del Estado y en las decisiones
voluntarias de escape que resultan de clculos de costo-beneficio
privados, son marcos analticos complementarios en lugar de opuestos. Debido
a que los pases difieren grandemente en su historia, instituciones y marcos
legales; por lo tanto, los mecanismos de exclusin pueden ser ms importantes
en algunos pases y los de escape en otros. En segundo lugar, el sector informal
es sumamente heterogneo y la importancia relativa de la exclusin y el escape
puede variar significativamente entre los trabajadores y las empresas dentro
de cada pas. Tercero, en algunos casos puede ser prcticamente imposible
distinguir entre exclusin y escape.
A continuacin se har una breve revisin a los enfoques que han estado detrs
de la conceptualizacin de la informalidad.

1.1.1 El excedente estructural de mano de obra

La aproximacin pionera a la conceptualizacin del sector informal urbano
(SIU), en Amrica Latina, se deriva del anlisis de las migraciones hacia la
ciudad provenientes de las zonas rurales. Se seala que el origen del SIU se
encuentra en el excedente de mano de obra que no puede ser absorbido por
el sector formal moderno de la economa, por restricciones estructurales
con las que opera (pocos encadenamientos, altamente intensivo en capital,
condiciones oligoplicas de mercado, etc.). Esto configura un sector formal
que no es capaz de absorber el ntegro de la mano de obra que se ofrece. As,
la PEA que no encuentra trabajo en el sector formal se ve forzada a generar
su propia oportunidad de empleo.
Esta concepcin ha tomado como referencia los aportes de Lewis y Harris y
Todaro. En el caso peruano, Chvez OBrien 5 y Carbonetto 6 estimaron la
magnitud de este tipo de informalidad concebida bajo el marco conceptual
del Programa Regional de Empleo para Amrica Latina y el Caribe
(PREALC).

Como ya se ha sealado, dicho enfoque encuentra el origen de la

informalidad en el excesivo crecimiento de la oferta de mano de obra y su
escasa absorcin al proceso productivo. El SIU, contara con las siguientes
caractersticas principales: baja productividad y escasa capacidad de
acumulacin en pequeas unidades econmicas con predominio de la lgica

parcialmente por los beneficios de la proteccin social de forma directa e implcita a travs de sueldos formales ms
bajos, suelen encontrar que las ventajas de los empleos formales para los que estn calificados no compensan la
mayor flexibilidad y el mayor consumo presente (dados los ingresos libre de contribuciones) que pueden lograr como
trabajadores informales. Las grandes empresas o los profesionales calificados pueden decidir no declarar la
totalidad de sus operaciones e ingresos, considerando las ganancias privadas de la evasin fiscal y los riesgos
bajos de ser detectados dada la dbil fiscalizacin de las leyes.
5 Chvez, Eliana, El sector informal urbano: de reproduccin de la fuerza de trabajo a posibilidades de produccin,
Fundacin Friedrich Ebert, Lima, 1988.
6 Carbonetto, Daniel, Lima: sector informal, CEDEP, Lima, 1988.

de subsistencia (en oposicin a la lgica de la acumulacin), propiedad

familiar de las empresas (con tenue delimitacin entre las partes de capital
y trabajo), relaciones laborales desprotegidas y bajas remuneraciones.

Entre las principales crticas que se generaron, como una reaccin a sus
planteamientos iniciales se encuentran: la falta de anlisis de la relacin
entre los sectores formal e informal (considerndolos mutuamente
excluyentes, desatendiendo las relaciones de complementariedad que
existiran), la no inclusin de los trabajadores independientes, los
fenmenos de la sub contratacin y la recurrente asimilacin de los
conceptos de marginalidad, informalidad y pobreza.
1.1.2 Los costos y barreras de la formalidad, las trabas legales

Desde una perspectiva liberal (De Soto 7), son los altos costos laborales y no
laborales que se imponen al funcionamiento de las empresas formales los
que explican la aparicin de un sector informal de grandes magnitudes en la
mayora de los pases en desarrollo. Es as que los participantes del sector
formal aparecen como vctimas de excesivos controles gubernamentales en
materias concernientes a la empresa: derecho de propiedad, y la regulacin
del empleo. A su vez, ven a los participantes del sector informal como
aquellos que operan fuera de la interferencia del gobierno, actuando de
manera voluntaria, escapando las regulaciones del sector formal. Se tratara,
esencialmente, de microempresarios talentosos y con potencial de
crecimiento y una fuente de vibrante capitalismo popular.

Desde esta perspectiva, se define lo informal como todas aquellas

actividades econmicas que no estn controladas o reguladas por el Estado,
lo cual es una definicin amplia y legalista. Es as, que aparece con bastante
nfasis el componente ilegal de la informalidad como resultado del clculo
racional de los sujetos que frente a los excesivos gravmenes de la
regulacin estatal optan por la ilegalidad.

Para De Soto el universo de la informalidad -paralelo y antagnico al mundo

de la economa formal- inclua todas las actividades econmicas
desarrolladas al margen de las reglamentaciones existentes, siendo la densa
telaraa legal del Estado la causa fundamental de su existencia.

Este enfoque ha recibido crticas, entre otras, por los conceptos y premisas
utilizados, tales como: la, supuesta, eleccin puramente racional de los
individuos a la hora de decidir su ingreso a la economa informal, la
consideracin como informal de todas las actividades al margen de los
marcos legales de accin, la homogeneidad del sector informal, la idea de
que la retirada del Estado permitir a los pequeos empresarios informales
competir libremente con el resto en el mercado y aumentar sus ganancias.

De Soto, Hernando El otro sendero. La revolucin de la economa informal, Lima, Editorial El Barranco, 1986.

No obstante las crticas recibidas, este enfoque ha estado detrs de las

mltiples polticas pblicas concentradas en disminuir la informalidad.
1.1.3 La opcin voluntaria, la habilidad empresarial
La aproximacin del PREALC colocaba al sector informal como una no
opcin, es decir quienes incursionaban en dicho sector no era por voluntad
propia sino obligados por las circunstancias.

Estudios para el Per, han encontrado que dicha premisa no sera de validez
universal. Al menos, para una parte de la PEA incursionar en dicho sector
aparecera como la primera opcin, siendo ello una apuesta enteramente
voluntaria y convalidada por el diferencial de ingresos que estaran
obteniendo frente a sus costos de oportunidad en el sector formal.

Por ejemplo, Yamada8 desarrolla un modelo de equilibrio general de tres

sectores que trata de incorporar las principales caractersticas del sector de
autoempleo informal urbano. Las estimaciones para el caso de Lima
Metropolitana en los aos 1985, 1990, 1991 y 1994 confirmaran la
hiptesis de que existe una proporcin de individuos dentro del sector
informal que obtienen ingresos superiores a su costo de oportunidad en el
sector formal (en forma creciente, de acuerdo a sus habilidades
empresariales). Asimismo, tambin se encuentra un grupo minoritario
pero importante de trabajadores asalariados informales que ganan menos
que en otras opciones de empleo, por lo que se encuentran en este sector de
manera involuntaria. Por tanto, la evidencia emprica peruana sustentara
una realidad dual en el sector informal urbano en el cual hay un segmento
que, de manera voluntaria, estara optando como primera opcin por
insertarse directamente en el SIU.
En un estudio del Banco Mundial (2007) 9 sobre los trabajadores informales
de Amrica Latina y el Caribe, los resultados revelaron que,
aproximadamente, dos terceras partes del total de trabajadores
independientes ingresaron a sus empleos de manera voluntaria, estos le
asignan un valor considerable a las ventajas no pecuniarias del trabajo
autnomo, y decidieron escapar de los sistemas formales de proteccin; 2)
por el contrario la mayora de trabajadores informales asalariados estn
excluidos de empleos ms deseables. Los trabajadores informales declaran
que no contribuyen con los planes de seguro social ni de seguro de salud
debido a que sus ingresos son bajos, y a la decisin del empleador de no dar
estos beneficios; porque desconocen la informacin acerca de los beneficios
y el funcionamiento de los programas de proteccin social; y en el caso de la
atencin de salud porque recurren a otras formas de cobertura, entre ellas
la cobertura a travs de otros miembros de la familia y de los servicios
universales.

Yamada, Gustavo, Autoempleo e informalidad urbana: teora y evidencia emprica de Lima Metropolitana, 1985-86
y 1990, Cuaderno de Investigacin, CIUP, Lima, 1994.
9 Resumen Ejecutivo del estudio La informalidad: escape o exclusin (Perry, et al. 2007).
8

1.1.4 Otras interpretaciones

La estructuralista
Este enfoque destaca la relacin entre los sectores formal e informal
(negado o escasamente tratado por los enfoques anteriores). Para los
estructuralistas el sector informal -heterogneo y diversificado- es parte
integral e incluso funcional de la misma estructura econmica. Por ejemplo,
los bajos costos de produccin de dicho sector permitiran aumentar las
ganancias del capital.

Sealan, igualmente, que el SIU no puede definirse por negacin de los

atributos formales, sino como una nueva forma de organizacin y
produccin, resultado de la reedicin y adaptacin de las viejas relaciones
precapitalistas al nuevo contexto: una vieja forma en un nuevo escenario es,
de hecho, nueva, ya que todas las relaciones sociales pueden ser definidas
nicamente de acuerdo con su contexto histrico especfico (Portes y
Castells 10). Para definir al sector informal los estructuralistas retomaron
algunos de los elementos del PREALC (autoempleados, familiares,
asalariados y servicio domstico) y sumaron una nueva categora: los
trabajadores asalariados desprotegidos, identificada con la PEA urbana
empleada en microempresas, generalmente al margen de la reglamentacin
estatal.
La neoinformalidad
Los cambios generados por la globalizacin, han llevado a la revisin de la
nocin de informalidad. Algunos autores se han preguntado si es posible
an hablar de informalidad. Otros -como Prez Sainz 11- han recurrido al
concepto de neoinformalidad 12 para hacer referencia a los rasgos que
adopta el fenmeno en el renovado contexto. Este autor plantea as la
existencia de tres posibles escenarios de la informalidad:
i)

el de la economa de la pobreza, con la exclusin de una cada vez mayor

cantidad de sectores que no se incorporan al desarrollo global y
recurren a la informalidad para poder subsistir 13. Presupone la
existencia de una masa de trabajadores no empleada que recurre al
sector informal no debido a los bajos niveles de desarrollo tecnolgico
de la regin sino a la dinmica no integradora del nuevo modelo que

Portes, Alejandro... [et al.]. The Informal Economy: Studies in Advanced and Less Developed Countries. Edited by
Alejandro Portes, Manuel Castells, Lauren A. Benton. Baltimore, Md.: John Hopkins University Press, 1989.
11 Prez Sinz, J.P. y Menjvar Larn, R. (comp.): Informalidad urbana en Centroamrica. Entre la acumulacin y la
subsistencia, Caracas, FLACSO/Nueva Sociedad, 1997.
12 Prez Sinz, J.P, Globalizacin y neoinformalidad en Amrica Latina, Nueva Sociedad N 135, enero febrero,
1995, Caracas.
13 OIT, Economa Informal en las Amricas: situacin actual, prioridades de polticas y buenas prcticas en
http://white.oit.org.pe/cimt/nn/documentos/economia_informal_.pdf
10

hace que la base acumulativa sea restringida y que, por lo tanto, el

volumen de fuerza laboral absorbido sea tambin reducido.
ii) el de la subordinacin al sector de transables, que en un marco
globalizado comprende las actividades llevadas a cabo por las pequeas
empresas que, relocalizadas y flexibilizadas, se articulan a la red
subordinadamente 14 (como proveedoras de insumos o subcontratadas).
Smil al enfoque estructuralista, se diferencia al plantear la
desregulacin laboral como caracterstica del modelo en el nuevo
escenario, no resultando apropiado utilizarla como punto de inflexin
entre los sectores formal e informal.

iii) el de la aglomeracin de pequeas empresas dinmicas, que en el

contexto globalizado permite rescatar mbitos comunitarios en los que
gracias a una determinada cantidad de capital social, pueden
movilizarse los recursos mercantiles.
1.2 Informalidad desde la visin de la Organizacin Internacional del
Trabajo (OIT)
En 1972, la OIT utiliz por primera vez la expresin sector no estructurado 15
para describir las actividades de los trabajadores pobres que no eran
reconocidas, registradas, protegidas o reguladas por las autoridades pblicas.

El trmino opuesto a sector no estructurado era el de sector moderno de la

economa, pero ambos tenan una gran ambigedad. En 1991, la Conferencia
Internacional de Trabajo (CIT) examin el dilema del sector no estructurado.
El dilema que se planteaba era si la OIT y sus mandantes deban promover el
sector informal como proveedor de empleo y de ingresos o tratar de extender
al mismo, la reglamentacin y la proteccin social, con la posibilidad de que de
esta forma se redujera su capacidad de proporcionar empleos e ingresos a una
mano de obra siempre en aumento.
Varios instrumentos de la OIT se refieren al sector informal, pero el primer
intento de describir su naturaleza se encuentra en la Recomendacin sobre la
Poltica del Empleo 1984 de la OIT, se trata de las actividades econmicas
realizadas al margen de las estructuras econmicas institucionalizadas.
El uso del trmino sector no estructurado est ya desfasado y en la actualidad
se est restringiendo el de sector informal. Del trmino sector informal,
profusamente usado, se est pasando al de economa informal, al tiempo que se
utilizan conceptos ligados como trabajo informal, empleo informal,
trabajadores informales, empresas informales o actividades informales.

Prez Sinz, Juan Pablo, Las cuentas pendientes de la modernizacin. Tendencias laborales y sus efectos sobre
la integracin social en el Istmo Centroamericano, Hamburg: Institut fr Iberoamerika-Kunde 2000 (CA 2020:
Documento de trabajo # 5) en http://ca2020.fiu.edu/Themes/Juan_Pablo/JPPS.pdf
15 La OIT utiliza por primera vez la expression en un estudio titulado: Employment, incomes and equality: A strategy
for increasing productive employment in Kenya (Ginebra, 1972).
14

1.2.1 Sector informal

La preocupacin por la medicin del fenmeno de la informalidad llev a la
adopcin de una definicin internacional del sector informal a efectos
estadsticos, lo que se hizo en la XV Conferencia de Estadsticos del Trabajo
(CIET) en 1993.

As, el sector informal tuvo que ser definido en trminos de las

caractersticas de las unidades de produccin (empresas) en que tenan
lugar las actividades, ms que en trminos de las caractersticas de las
personas concernidas o de su trabajo16. La definicin a efectos estadsticos
del concepto de empresas de empleadores informales introdujo el tamao
de la empresa, medido por el nmero de sus trabajadores, como uno de los
criterios definitorios de la informalidad, lo cual llev a que se centrara en el
tamao de la empresa o volumen de ventas pero no en la aplicacin de la
legislacin que les afecta.

Definicin operativa del sector informal

El sector informal puede describirse en trminos generales como un

conjunto de unidades dedicadas a la produccin de bienes o la prestacin de
servicios con la finalidad primordial de crear empleos y generar ingresos
para las personas que participan en esa actividad. Estas unidades funcionan
tpicamente en pequea escala, con una organizacin rudimentaria, en la
que hay muy poca o ninguna distincin entre el trabajo y el capital como
factores de produccin. Las relaciones de empleo -en los casos en que
existan- se basan ms bien en el empleo ocasional, el parentesco o las
relaciones personales y sociales, y no en acuerdos contractuales que
supongan garantas formales.

Las unidades de produccin del sector informal presentan los rasgos

caractersticos de las empresas de hogares. El activo fijo y otros valores no
pertenecen a la empresa en s, sino a sus propietarios. Las unidades como
tales no pueden efectuar transacciones o celebrar contratos con otras
unidades, ni contraer obligaciones en su propio nombre. Los propietarios
tienen que reunir los fondos necesarios por su cuenta y riesgo y deben
responder personalmente, de manera ilimitada, de todas las deudas u
obligaciones que hayan contrado en el proceso de produccin. En muchos
casos, es imposible distinguir claramente entre la parte de los gastos
asignable a las actividades de produccin de la empresa y la que
corresponde simplemente a los gastos normales del hogar.
Las actividades realizadas por las unidades de produccin del sector
informal no se realizan con la intencin deliberada de eludir el pago de
impuestos o de contribuciones a la seguridad social, o de infringir la

16

R. Hussmans: Defining and measuring informal employment, E/ESCAP/SOS/11 (Ginebra, OIT).

legislacin laboral y otras disposiciones legales o ciertas normas y

procedimientos administrativos.

De acuerdo a la clasificacin propuesta por Feige (1997), la economa

informal sera slo una parte de la denominada economa subterrnea. Este
autor se aproxima al fenmeno de la informalidad desde un punto de vista
legal, desarrollando la taxonoma de la economa subterrnea. Segn Feige,
las actividades que se desarrollan en la economa subterrnea evaden,
eluden o estn excluidas del sistema institucional de reglas, leyes, derechos
y sanciones que rige las actividades formales, as identifica cuatro tipos de
actividades econmicas subterrneas tal como figura en el cuadro
siguiente 17.
Cuadro N 1

A los fines estadsticos, se considera el sector informal como un grupo de

unidades de produccin que, segn las definiciones y clasificaciones del
Sistema de Cuentas Nacionales de las Naciones Unidas (Rev. 4), forman
parte del sector de los hogares como empresas de hogares, es decir, como
empresas que pertenecen a los hogares y que no estn constituidas en
sociedad.
Dentro del sector de hogares, el sector informal comprende: i) las
"empresas informales de personas que trabajan por cuenta propia"; y ii) un
componente adicional, constituido por las "empresas de empleadores
informales".

En el siguiente cuadro se puede apreciar la clasificacin de lo formal y lo

informal bajo el enfoque de sectores institucionales del Sistema de Cuentas
Nacionales (SCN) 18.
Tomado del documento Superando las barreras de un estado excluyente Centro de Investigaciones Econmicas
Nacionales-CIEN 2006.
18 Extrado del Boletn de Economa Laboral N 28-29. Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo, 2004.
17

Cuadro N 2

Empresas de hogares
De acuerdo con el SCN, las empresas de hogares se diferencian de las
sociedades y de las cuasi-sociedades en base a la organizacin jurdica de
las unidades y al tipo de contabilidad que llevan. Las empresas de hogares
son unidades dedicadas a la produccin de bienes o a la prestacin de
servicios que no constituyen una entidad jurdica independiente del hogar
propietario ni de los miembros del mismo, y que no llevan una contabilidad
completa (incluido el balance del activo y del pasivo) que permita una
distincin clara entre las actividades de produccin de la empresa y las
dems actividades de sus propietarios, as como los flujos de ingresos y de
capital entre la empresa y los propietarios. Las empresas de hogares
comprenden las empresas no constituidas en sociedad cuya propiedad y
funcionamiento estn en manos de uno o varios miembros de un mismo
hogar, as como las asociaciones no constituidas en sociedad formadas por
miembros de diferentes hogares.
Empresas informales de trabajadores por cuenta propia
Las empresas informales de trabajadores por cuenta propia son empresas de
hogares pertenecientes a, y administradas por, trabajadores por cuenta
propia, ya sea individualmente o asociados con otros miembros de su propio
hogar o de otros hogares, que pueden emplear trabajadores familiares
auxiliares de manera ocasional, pero no emplean empleados asalariados de
manera continua.
Por razones operativas, las empresas informales de trabajadores por cuenta
propia pueden incluir, segn las circunstancias nacionales, todas las
empresas por cuenta propia o solamente las que no estn registradas
conforme a la legislacin nacional.
Por registro puede entenderse la inscripcin prevista en la reglamentacin
industrial o comercial, las leyes fiscales o de seguridad social, la

reglamentacin de los grupos profesionales o por leyes, reglamentos o

textos similares establecidos por la legislacin nacional.
Empresas de empleadores informales
Las empresas de empleadores informales son empresas de hogares
pertenecientes a, y administradas por, empleadores ya sea individualmente
o asociados con miembros de su propio hogar o de otros hogares, que
emplean uno o varios empleados de manera continua.

Por razones operativas las empresas de empleadores informales pueden

definirse, segn las circunstancias nacionales, en funcin de una o varias
condiciones siguientes: i) el tamao de las unidades es inferior a un nivel
determinado de empleo; ii) no estn registradas o no ocupan empleados
registrados.

La inscripcin de la empresa puede referirse al registro conforme a la

legislacin nacional aplicable. Los asalariados pueden considerarse
registrados si estn empleados con arreglo a un contrato de trabajo o de
aprendizaje que obliga al empleador a pagar los impuestos y las
contribuciones de la seguridad social correspondientes y/o en virtud del
cual la relacin de empleo est sujeta a la legislacin laboral vigente.

En 2002, con objeto de apuntalar la discusin sobre el trabajo decente y la

economa informal durante la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT), la
OIT present un marco conceptual para el empleo en la economa informal,
que relacionaba el concepto del empleo en el sector informal, basado en la
empresa, con un concepto del empleo informal ms amplio y basado en el
puesto de trabajo. Como resultado de ello, podra realizarse una distincin
entre el empleo en la economa informal, el empleo informal, el empleo en el
sector informal y el empleo informal fuera del sector informal. El empleo
total (en trminos de puestos de trabajo) se desglosaba por tipo de unidad
de produccin (empresas del sector formal, empresas del sector informal,
hogares) y por la situacin en el empleo y la naturaleza formal o informal del
empleo 19.

1.2.2 Economa informal

La Resolucin relativa al Trabajo Decente y la Economa Informal de la CIT
consider que el trmino economa informal es preferible al de sector
informal, ya que las actividades de los trabajadores y las empresas a los
que se aplica no se pueden asociar con un nico sector de la economa, pues
sus actividades abarcan diversos sectores.
Informe del Grupo de Trabajo sobre el empleo informal, Decimosptima Conferencia Internacional de Estadsticos
del Trabajo (Ginebra, 2003).

19

Desde entonces, en el mbito de la OIT, se est sistemticamente

sustituyendo el uso de sector informal por el de economa informal.
Como indicaba la misma Resolucin de la CIT de 2002 no existe una
descripcin o definicin precisa aceptada universalmente sobre el trmino
economa informal, pero se puede decir que este hace referencia al
conjunto de actividades econmicas desarrolladas por los trabajadores y las
unidades econmicas que, tanto en la legislacin como en la prctica, estn
insuficientemente contempladas por los sistemas formales o no lo estn en
absoluto. Las actividades de esas personas y empresas no estn recogidas
por la ley, lo que significa que se desempean al margen de ella; o que no
estn contempladas en la prctica, es decir que, si bien estas personas
operan dentro del mbito de la ley, sta no se aplica o no se cumple; o que la
propia ley no fomenta su cumplimiento por ser inadecuada, engorrosa o
imponer costos excesivos 20.

1.2.3 Empleo informal

Despus de la CIT de 2002, los Estadsticos del Trabajo estuvieron de

acuerdo en la utilidad de complementar las estadsticas sobre el empleo en
el sector informal con estadsticas sobre el empleo informal.

Entre los considerandos de las nuevas directrices, se remarca la

importancia de compatibilidad y coherencia al relacionar el concepto de
empleo en el sector informal basado en la empresa con un concepto ms
amplio de empleo informal basado en el puesto de trabajo y que
reconociendo que la gran diversidad de situaciones de empleo informal
pone lmites a las posibilidades de armonizacin, entre pases, de
estadsticas sobre el empleo informal, se alienta al conjunto de pases a
incorporar este nuevo marco conceptual.
Este se caracteriza por precisar en dos direcciones:
i)

El concepto de sector informal se refiere a unidades de produccin

como unidades de observacin, mientras que el concepto de empleo
informal se refiere a los empleos como unidades de observacin.

ii) Empresas del sector informal y empleo en el sector informal se definen

de acuerdo con la Resolucin sobre las Estadsticas del Empleo en el
Sector Informal adoptada por la XV CIET (en adelante Resolucin XV
CIET). En lo que concierne las estadsticas del empleo informal, el
prrafo 19 de la Resolucin XV CIET debera aplicarse excluyendo
hogares, que emplean a trabajadores domsticos asalariados de las
empresas del sector informal, y tratndoles por separado como parte de
una categora denominada hogares.
Conclusiones sobre el trabajo decente en la economa informal, Conferencia Internacional del Trabajo (Ginebra,
2002).
20

En consecuencia, tal como se ha sealado 21 estas nuevas directrices

pretenden incorporar una visin ms integral de la informalidad,
adicionando a la medicin centrada en la unidad de produccin la medicin
centrada en el empleo, independientemente del sector de referencia.

Objetivo: relacionar el concepto empresarial de empleo en el sector

informal al concepto laboral ms amplio de empleo informal, de manera
coherente y consistente.
Base: las personas ocupadas trabajan en empleos que tienen varias
caractersticas relacionadas con el empleo. Estos empleos son emprendidos
en unidades de produccin (empresas), que tienen varias caractersticas
relacionadas con la empresa.

Unidad de observacin para el empleo: empleos en lugar de personas

ocupadas (razn: la existencia del pluriempleo).
Resultado: Empleo total clasificado por (i) tipo de unidad de produccin y
(ii) tipo de empleo.
Cuadro N3

Fuente: Hussmanns, Ralf Recomendaciones internacionales para la medicin del empleo

informal Taller Regional Medicin de Indicadores del Mercado de Trabajo, EuroSocial
OIT, Lima, abril del 2006

Hussmanns, Ralf Recomendaciones internacionales para la medicin del empleo informal Taller Regional
Medicin de Indicadores del Mercado de Trabajo, EuroSocial OIT, Lima, abril del 2006

21

Tipo de celdas:
Gris oscuro: empleos que, por definicin, no existen (ej. trabajadores
familiares auxiliares en hogares produciendo bienes exclusivamente para su
propio uso final).
Gris claro: empleos formales (ej. asalariados que tienen empleos formales
en empresas del sector formal).
No sombreado: empleos informales.
A manera de resumen:

Empleo en el sector informal: suma de celdas 3 a 8.

Empleo informal: suma de celdas 1 a 6 y 8 a 10.
Empleo informal fuera del sector informal: suma de celdas 1, 2, 9 y 10.

Como parte de estas nuevas directrices se precisan los siguientes conceptos:

Definicin de empleo informal
Nmero total de empleos informales, sean realizados en empresas del
sector formal, empresas del sector informal u hogares, durante un perodo
de referencia determinado.
Componentes del empleo informal

Trabajadores por cuenta propia y empleadores dueos de sus

propias empresas del sector informal (Celdas 3 & 4): la naturaleza
informal del empleo es el resultado de las caractersticas de la
empresa.
Miembros de cooperativas de productores informales, es decir
cooperativas no constituidas formalmente como entidades jurdicas,
etc. (Celda 8): la naturaleza informal del empleo es el resultado de
las caractersticas de la cooperativa.
Trabajadores por cuenta propia que producen bienes
exclusivamente para el propio uso final propio de su hogar
(agricultura de subsistencia, construccin de casas al bricolaje, etc.),
s son considerados como ocupados de acuerdo con la definicin de
empleo de la XIII CIET (1982) (Celda 9).
Trabajadores familiares auxiliares independientemente de si
trabajan en empresas del sector formal o informal (Celdas 1 & 5): no
tienen contratos de trabajo escritos, y el empleo no es sujeto a la
legislacin laboral, seguridad social, convenios colectivos, etc.
Asalariados que tienen empleos informales, empleados por
empresas del sector formal o informal, o por hogares que les
emplean como trabajadores domsticos asalariados (Celdas 2, 6 &
10).

La definicin de empleo asalariado informal representa el principal nuevo

elemento de las directrices.

Definicin de empleos asalariados informales

Se considera que los asalariados tienen un empleo informal si su relacin
laboral, de derecho o de hecho, no est sujeta a la legislacin laboral
nacional, el impuesto sobre la renta, la proteccin social o determinadas
prestaciones relacionadas con el empleo (preaviso al despido,
indemnizacin por despido, vacaciones anuales pagadas o licencia pagada
por enfermedad, etc.).

La definicin cubre: (i) empleos que son informales de derecho y (ii)

empleos que son informales de hecho. De esta manera, las razones de la
presencia de empleos asalariados informales se debe a:

i. No-declaracin de los empleos o de los asalariados (ej. trabajadores

clandestinos, trabajadores inmigrantes ilegales)
ii. Empleos ocasionales o empleos de limitada corta duracin.
iii. Empleos con un horario o un salario inferior a un lmite especificado (ej.
para cotizar a la seguridad social).
iv. El empleador es una empresa no constituida en sociedad o una persona
miembro de un hogar.
v. El lugar de trabajo se encuentra fuera de los locales de la empresa del
empleador (ej. trabajadores fuera del establecimiento y sin contrato de
trabajo).
vi. Empleos a los cuales el reglamento laboral no se aplica, no se hace
cumplir o no se hace respectar por otro motivo.

1.3 Aspectos metodolgicos de la estimacin del empleo informal y

sector informal
Con las nuevas directrices de la XVII CIET (2003) se incorpora una visin ms
integral de la informalidad, adicionando a la medicin focalizada en la unidad
de produccin la medicin centrada en el empleo, independientemente del
sector de referencia.

De esta manera, para la estimacin del sector informal se tom como referencia
el concepto de sector informal propuesto por la XV CIET (1993) y de las
directrices de la XVII CIET (2003) para el caso del empleo informal.

La fuente de informacin que sirve de base para las estimaciones es la Encuesta

de Condiciones de Vida y Pobreza del INEI de los aos 2002, 2005, 2008 y
2009. Esta encuesta tiene cobertura nacional y adems cuenta con un mdulo
bsico de empleo e ingresos y proporciona informacin del trabajador
independiente en un mdulo especial.
1.3.1 Operacionalizacin del sector informal
Tomando como base la definicin de la OIT, se considerar dentro del sector
informal a todas las empresas de empleadores y de personas por cuenta

propia que no estn constituidas en sociedad. Esto significa que el negocio o

empresa no est registrado en la SUNAT como persona jurdica. Cabe
resaltar que no se hace uso de la pregunta sobre la forma en que llevan la
contabilidad del negocio o empresa, debido a que estas dos preguntas estn
altamente correlacionadas (el coeficiente de correlacin es de
aproximadamente 0.80 en los 4 aos analizados).
Asimismo, en todos los casos se consider solamente la actividad principal
reportada por los individuos.
Empresas informales de trabajadores por cuenta propia
Comprenden a las empresas de trabajadores independientes, que no tienen
trabajadores asalariados, pueden o no emplear a trabajadores familiares no
remunerados y son empresas o negocios que no estn registrados en la
SUNAT como persona jurdica.
Cabe resaltar que bajo la definicin empleada, tambin forman parte del
sector informal los trabajadores independientes profesionales o tcnicos
que no tienen personera jurdica.
Empresas de empleadores informales
Para este caso, se considerar la condicin de registro nicamente a fin de
determinar el sector al cual pertenece. Es decir, incluir dentro del sector
informal a las empresas que no estn registrados en la SUNAT como
personas jurdicas y emplean a trabajadores asalariados.

Segn este criterio, el tamao de la empresa per se no es una condicin para

su categorizacin dentro del sector formal o informal. Por ejemplo, segn la
definicin utilizada por el MTPE, las empresas de 10 y ms trabajadores son
formales y las de 2 a 9 trabajadores son empresas del sector informal.
Las estadsticas de la ENAHO revelan que hay empresas de gran escala que
no cuentan con personera jurdica.

Hogares: Conformado por los hogares que emplean trabajadores del hogar
asalariados.
A continuacin se muestran las preguntas utilizadas para la estimacin del
sector informal.

Pregunta
P507. Usted se desempe en su
ocupacin principal o negocio como:
Empleador, trabajador independiente,
empleado, obrero, trabajador familiar
no remunerado, trabajador del hogar y
otro.
P509. Tena usted trabajadores
remunerados a su cargo?
S, No
P510. En su ocupacin principal, Ud.
Trabaj para:
FF.AA. / PNP, Administracin pblica,
Empresa Pblica, Cooperativa de
Trabajadores, Empresas de Servicios
Especiales, Empresa Privada, otra?.

P510a. El negocio o empresa donde

trabaja, se encuentra registrado como
persona jurdica?
S, No.

P510b. El negocio o empresa donde

trabaja, lleva las cuentas por medio de
libros (ingresos y gastos exigidos por la
SUNAT) o sistema de contabilidad? S,
No.

Comentario
Permite distinguir entre empleos
independientes o dependientes
Permite conocer si es un trabajador por
cuenta propia o empleador

Permite determinar si el trabajador

asalariado pertenece al sector privado o
sector pblico.
El sector pblico es considerado como
empresas del sector formal.
Las cooperativas o services que no estn
registradas en la SUNAT pertenecen al
sector informal
Permite saber si el negocio o actividad
cuenta con personera jurdica. Variable
cable para determinar si el sector es
informal o formal.

Esta variable se utiliz inicialmente pero

debido a su elevada correlacin con la
pregunta P510a ya no se la consider.

1.3.2 Operacionalizacin del empleo informal

La determinacin del empleo informal se realizar para cada categora
ocupacional. De esta manera, tienen empleo informal:

i) Los trabajadores por cuenta propia dueos de sus propias empresas que
pertenecen al sector informal.
ii) Los empleadores dueos de sus propias empresas que pertenecen al
sector informal.
En ambos casos la naturaleza del empleo informal es el resultado de las
caractersticas de la empresa.

iii) Los trabajadores familiares no remunerados, independientemente de si

trabajan en empresas del sector formal o informal, son empleos
informales ya que no tienen contratos de trabajo, no perciben
remuneracin, etc.
iv) Asalariados que no tienen un contrato laboral.

Para la estimacin de los empleos informales de los trabajadores

asalariados se consider como empleo informal a todos aquellos que no
poseen ningn tipo de contrato laboral, ya sea que estn empleados por

empresas del sector formal, por empresas del sector informal, o por
hogares que los emplean como trabajadores domsticos asalariados. A
continuacin se muestran las preguntas utilizadas para la estimacin.
Pregunta
P507. Usted se desempe en su ocupacin
principal o negocio como: Empleador;
trabajador independiente, empleado,
obrero, trabajador familiar no remunerado,
trabajador del hogar y otro.
P511a. Bajo qu tipo de contrato: indefinido,
nombrado, permanente, plazo fijo, periodo
de prueba, convenios de formacin laboral,
locacin de servicios, servicios personales,
sin contrato, otro.

Comentarios
Permite distinguir a los trabajadores
asalariados
Permite determinar si los trabajadores
asalariados pertenecen al empleo
informal (ENAHO 2005, 2008 y 2009)

Existen otros criterios para la definicin del empleo informal asalariado, los
cuales, en algunos casos son alternativos o complementarios. Por ejemplo,
los relacionados a la proteccin social bsica como es la afiliacin al sistema
de pensiones y la cobertura de salud. En primer lugar, la afiliacin al
sistema de pensiones por s solo no sera un indicador pertinente ya que el
aporte podra hacerlo el propio trabajador de manera independiente.
Tampoco se utiliza de manera complementaria al criterio contrato laboral,
debido a que se ha observado que existen trabajadores asalariados
contratados bajo la modalidad indeterminado o a plazo fijo que no estn
afiliados al fondo de pensiones; as tambin se observa que hay
trabajadores asalariados sin contrato que s aportan al sistema de
pensiones (ver en anexo Cuadro NA1). En segundo lugar, la cobertura de
seguro de salud como nico indicador tiene limitaciones ya que este puede
ser financiado por el mismo trabajador o por algn familiar y no
necesariamente por el empleador, sin embargo puede ser empleado de
manera complementaria 22.

Otro criterio utilizado es la Remuneracin Mnima Vital (RMV). As, sern

considerados asalariados informales si perciben ingresos por debajo de este
nivel. Al respecto, se debe sealar que los datos evidencian que los
trabajadores con algn tipo de contrato laboral tienen ingresos superiores a
la RMV, de esta manera en el criterio del contrato laboral ya se estara
incorporando esta condicin (ver en anexo cuadro NA2).
En el ao 2002, la ENAHO no formul la pregunta sobre el tipo de contrato
(P511a). Para este ao, se estimar una variable proxy del contrato laboral.

En la seccin ingresos en la ocupacin principal por trabajo dependiente

del mdulo de empleo e ingresos, la pregunta P524, indaga sobre el monto
22Segn

datos de la Encuesta de Hogares del MTPE del 2008, en Lima Metropolitana, el 57% de los empleados y
obreros asalariados tiene algn seguro de salud. De este total, la gran mayora est afiliado a Essalud (78%) y el 5%
a un Seguro Privado de Salud. En ambos casos, el empleador es quin, generalmente, financia el seguro de salud
(92% en Essalud y 60% en Seguro Privado de Salud).

del ingreso total y los descuentos a los que est sujeto, entre los cuales se
encuentran los descuentos de ley (aportes al sistema de pensiones).

Esta pregunta est compuesta por dos sub preguntas que son de utilidad
para la estimacin:

P524. b2 Conoce cunto fue el Descuento de Ley?: Si sabe, No sabe

P524. b1 Cunto fue el monto correspondiente a los descuentos de Ley
(AFP, ONP, Caja Militar y Policial) en el periodo de referencia?
Adicionalmente a estas preguntas, se utilizar el criterio de la cobertura de
salud. De esta manera en la estimacin de la variable proxy se consideran
dos indicadores: i) descuentos de ley (pensiones) y ii) cobertura de salud.

As, un trabajador asalariado tiene un empleo informal si afirma conocer el

monto del descuento de ley y responde que este valor es de cero nuevos
soles; y al mismo tiempo manifiesta que no est afiliado a un seguro de
salud.
A fin de validar dicha estimacin, en la base de datos del ao 2005, se
calcul el coeficiente de correlacin entre las preguntas P511a y P524.b1,
dando como resultado un valor alto de 0.70.

1.3.3 Mdulo del trabajador independiente

Desde el ao 2002, el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI)
empez a recolectar anualmente informacin de cierto tipo de
microempresas en el Mdulo llamado Mdulo del Trabajador Independiente
de la ENAHO, el cual hasta ese ao solo se aplicaba a productores
independientes23.

La condicin para que este mdulo sea aplicado es: i) ser empleador o
trabajador independiente y ii) el negocio o empresa donde trabaja no est
registrada como persona jurdica o no lleva cuentas por medio de libros o
sistema de contabilidad.

En este sentido, los trabajadores independientes y conductores de

empresas que responden el presente mdulo, de acuerdo al criterio
utilizado, pertenecen al sector informal y tienen empleos informales.
Es importante resaltar que la tasa de no respuesta a este mdulo es alta, el
cual representa alrededor del 50%. Es decir, no todos los trabajadores
independientes y empleadores informales contestan.
Este mdulo brinda informacin sobre las caractersticas del negocio, los
ingresos y gastos de acuerdo al tipo de actividad que realizan
(produccin/extraccin, comercio y prestacin de servicios), motivo por el
cual inici el negocio u actividad, antigedad, tipo de registro en la SUNAT,
el tipo de contabilidad que llevan, servicios bsicos del establecimiento,
entre otros.

Con la informacin sobre ingresos y gastos del negocio, se podra estimar el

aporte econmico de los conductores y trabajadores independientes
informales a la produccin nacional. Solamente, en el caso de los aos 2002
y 2005 se podra diferenciar por el tipo de registro en la SUNAT (RUC, RUS,
REIR), mientras que en los aos 2008 y 2009 la informacin se presenta
agregada.

En Una evaluacin del rgimen laboral especial para la microempresa en Per, al cuarto ao de vigencia
(Chacaltana 2008).

23

Pregunta: El negocio o establecimiento que usted dirige se

encuentra registrado como:
ENAHO 2008 y 2009

ENAHO 2002 y 2005

2. Evolucin de la informalidad en el Per

Durante el periodo 1998-2009 el sector informal, segn la definicin del MTPE,
muestra una tendencia creciente hasta el 2004, luego dicha tendencia se
revierte y comienza a decrecer, con excepcin del 2009 en donde aumenta. En
el mismo periodo, el PBI percpita experimenta un notable crecimiento hasta el
ao 2007 y luego por efecto de la crisis econmica internacional se contrae. Por
otra parte, el empleo informal en el periodo 2003-2009, sigue una trayectoria
decreciente, mientras que el PBI percpita crece hasta el 2008, y luego
disminuir en el 2009, experimentando una variacin negativa de -0.3%.
En los siguientes grficos se puede observar que no existe una relacin clara
entre la evolucin del PBI percpita y el sector informal hasta el ao 2002, pero
s se puede vislumbrar una relacin indirecta con el empleo informal y sector
informal a partir del 2004.

Grfico N 1

DL. N

Ley N 28015

*Los datos del sector informal para el periodo 1998-2008 corresponde al PEEL. En
el caso de 2009 la estimacin est basada en la metodologa del presente estudio.
Ambas metodologas presentan la misma tendencia.
Fuente: INEI y MTPE-PEEL.
Elaboracin: Propia.

Grfico N 2
Per: Evolucin del empleo informal y variacin del PBI
percpita, 2001-2009
(En %)
DL. N 1086
Ley N 28015
86.0
85.0
84.0
83.0
82.0
81.0
80.0
79.0
78.0
77.0
76.0

10.0
8.0
6.0
4.0
2.0
0.0
-2.0

2002

2003

2004

2005

Empleo informal

2006

2007

2008

2009*

PBI percpita

Fuente: INEI-ENAHO.
Elaboracin: Propia.

En el Cuadro N 4, presentamos los resultados de la medicin del empleo informal

y su relacin con el sector informal. De esta manera, podemos verificar que en el
sector formal existe empleo informal, es decir, hay trabajadores que no tienen
ningn tipo de contrato, lo que implica que no cuentan con prestaciones sociales e
ingreso menor al salario mnimo a pesar que la empresa es formal.

Por otra parte, observamos la existencia de empleo formal (asalariado) en el sector

informal. Esto sucede porque existen muchos trabajadores asalariados que tienen
contratos de trabajos, pero no estn afiliados al seguro de salud ni aportan al
sistema de pensiones 24 y estn empleados en empresas informales. Al respecto se
debe mencionar que de acuerdo a la XVII CIET los asalariados que tienen empleos
formales en empresas del sector informal se excluyen del empleo informal, esto
quiere decir que an encontrndose dentro del sector informal, lo que determina
la condicin de (in)formalidad es el puesto de trabajo. Estos casos representan no
ms del 4%.
Durante el periodo estudiado, el empleo informal en el sector formal ha ido
disminuyendo, pasando de 28.4% en 2005 a 19.9% en el 2009, como resultado,
entre otras razones, de una mayor fiscalizacin del MTPE.
Cuadro N 4
Per: Empleos segn la situacin de formalidad de acuerdo al tipo
de unidad de produccin
2002
Empleo
Empleo
formal
informal
Empresas del
sector formal
Empresas del
sector informal
Hogares
Total

Empresas del
sector formal
Empresas del
sector informal
Hogares

1,587,134
186,057

1,151,537
8,729,947
415,397

2005
Empleo
Empleo
formal
informal
En absoluto
1,924,219
290,693

762,490

10,273,493
477,689

Empleo
formal

2008
Empleo
informal

2,669,493
335,459

698,358

10,683,034
467,631

2009*
Empleo
Empleo
formal
informal
2,832,108
368,665

705,102

11,153,600
497,041

1,773,191 10,296,881 2,214,913 11,513,672 3,004,952 11,849,023 3,200,772 12,355,742

Total

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.

58.0
2.1
0.0

14.7

En porcentaje

42.0

71.6

85.3

16.1

97.9
100.0

2.8
0.0

28.4

79.3

83.9

20.2

97.2
100.0

3.0
0.0

20.7

80.1

79.8

20.6

97.0
100.0

3.2
0.0

En el siguiente cuadro se muestra la evolucin del sector formal, informal y

hogares segn la metodologa empleada. Estos resultados revelan que no hay
progreso significativo en cuanto a la reduccin del sector informal, ni mejoras en el
sector formal. En el 2005, se registra la tasa ms alta de informalidad.
Cuadro N5
24 Los datos de la ENAHO-INEI muestra que muchos de los trabajadores con contrato indefinido o a plazo fijo no
tienen seguro de salud o no estn afiliados al sistema de pensiones.

19.9

96.8
100.0
79.4

Per: Distribucin de la PEA ocupada segn la situacin

de formalidad del sector

Sector formal
Sector
informal
Hogares
Total relativo
Total absoluto

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.

2002
22.7

73.9
3.4
100.0
12,070,072

2005
19.6

77.0
3.5
100.0
13,728,585

2008
22.7

74.2
3.1
100.0
14,853,975

2009
22.7
74.1

3.2
100.0
15,556,515

Por otro lado, el empleo informal en trminos relativos ha venido disminuyendo

durante el periodo 2002-2009, pasando de 85,3% en 2002 a 79,4% en el 2009 a
nivel nacional. No obstante, la cantidad de trabajadores con empleo informal ha
crecido en aproximadamente 2 millones 59 mil personas en este mismo periodo a
la par con el crecimiento de la PEA ocupada.
Grfico N 3

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.

Examinando la condicin de informalidad por categora ocupacional, encontramos

que dentro del empleo informal, las categoras con mayor representatividad son
los trabajadores independientes no calificados, los asalariados y trabajadores
familiares no remunerados (TFNR). Al 2009, los trabajadores independientes no
calificados en situacin de informalidad representan el 34.8% de la PEA ocupada, y
aquellos con empleos formales son menos del 1%. La segunda categora con mayor
incidencia del empleo informal, es la del TFNR (14.9%). En el caso de los
trabajadores asalariados, el 19.8% es informal y 20% es formal (dichas

proporciones han variado respecto al 2002 en donde la proporcin de asalariados

formales era menor (13.9%) y mayor la de asalariados informales (23.2%)).

En el periodo analizado, observamos que el empleo informal tanto de los

trabajadores asalariados como TFNR muestra una tendencia decreciente. Por el
contrario, los trabajadores independiente no calificados informales ha
experimentado un ligero crecimiento (ver Grfico N 4).
Grfico N4

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.

Cuadro N6
2002
Absoluto
Empleo formal
Asalariado
1,674,295
Trabajador
independiente
no calificado
70,240
Trabajador
independiente
calificado
32,916
Empleador
(10 y ms
trab.)
55,554
Empleador (2
a 9 trab.)
85,033
Total empleo
formal
1,918,038
Empleo informal
Asalariado
2,799,367
Trabajador
independiente
no calificado
4,144,489

Relativo

2005
Absoluto

Relativo

2008
Absoluto

Relativo

2009
Absoluto

Relativo

13.9

2,142,813

15.6

2,911,377

19.6

3,111,169

20.0

0.6

5,721

0.04

5,288

0.04

11,610

0.07

0.3

3,350

0.02

5,857

0.04

6,328

0.04

0.5
0.7

38,935

20.2

31,376

0.26

3,004,952

0.19

40,289

16.1

28,473

0.36

2,214,913

0.18

53,957

15.9

24,094

0.28

3,200,772

20.6

23.2

2,811,546

20.5

2,885,349

19.4

3,082,435

19.8

34.3

4,748,493

34.6

5,260,131

35.4

5,411,240

34.8

0.20

2002
Absoluto
Trabajador
independiente
calificado
156,572
Empleador
(10 y ms
trab.)
119,181
Empleador (2
a 9 trab.)
369,020
Trabajador
familiar no
remunerado
2,107,835
Trabajador
del hogar
415,397
Otros
40,174
Total empleo
informal
10,152,034
Total
12,070,072
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.

Relativo

2005
Absoluto

Relativo

2008
Absoluto

Relativo

2009
Absoluto

Relativo

1.3

187,172

1.4

184,537

1.2

204,440

1.3

1.0

204,925

1.5

218,462

1.5

229,870

1.5

17.5

2,515,550

18.3

2,202,742

14.8

2,311,239

14.9

79.8 12,355,743
100 15,556,515

79.4
100.0

3.1
3.4
0.3

485,007
477,689
83,291

84.1 11,513,672
100.0 13,728,585

3.5
3.5
0.6

527,553
467,631
102,619

83.9 11,849,023
100.0 14,853,975

3.6
3.1
0.7

554,697
497,041
64,781

De acuerdo a la metodologa utilizada, constatamos que el 85.1% de los

empleadores de empresas de 10 a ms trabajadores y 94.6% de empresas de 2 a 9
trabajadores son informales, es decir, el negocio que dirigen no tienen personera
jurdica. En el caso de los trabajadores independientes, la situacin es muy similar,
el 97.0% de los trabajadores calificados es informal, mientras que casi la totalidad
de trabajadores no calificados tienen empleos informales (99.8%). La situacin de
los asalariados es un tanto diferente, ya que el 49.8% de los asalariados son
informales, es decir, no tienen contratos laborales. Los TFNR y trabajadores por
definicin tienen empleos informales.
Grfico N 5

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.

3.6
3.2
0.4

3. Caractersticas del empleo informal en el Per

La informalidad no se distribuye homogneamente entre los diferentes sectores o
estratos de la poblacin. A continuacin analizamos sus principales caractersticas.
De acuerdo a los resultados de la ENAHO 2009 25, el empleo informal est
ligeramente ms concentrado en el mbito urbano (56.0%). Mientras que el
empleo formal se caracteriza, marcadamente, por ser urbano (89.9%).
El empleo informal se ubica bsicamente en el Resto Nacional (77.0%) y en menor
medida en Lima Metropolitana (23.0%). A lo largo de los aos analizados se
observa una disminucin de la informalidad en Lima Metropolitana y por el
contrario un incremento en el interior del pas.

Segn sexo, se puede deducir de los resultados, que existe una mayor probabilidad
de que las mujeres se empleen en la economa informal respecto a la economa
formal. As en el 2009 el 52.6% de los empleos informales corresponde a los
hombres, mientras que las mujeres representan el 47.4%. Esta brecha se ha
reducido ligeramente en comparacin a los aos 2002 y 2005 en donde era de 9%
y 8% respectivamente. Sin embargo, en el periodo 2002-2009, la participacin de
las mujeres en el empleo informal ha ido aumentando, en contrapartida, el empleo
formal masculino ha ido disminuyendo. Por otra parte, se observa tambin que en
la economa formal las brechas son mucho ms amplias y a favor de los hombres,
siendo en el 2009 del 27% (ver Cuadro N 7).
Segn grupos de edad, se observa que el empleo informal afecta ms al rango de
edad que va entre 30 a 44 aos (29.1%), a los jvenes de 18 a 24 aos (23.7%) y al
segmento comprendido entre 45 a 59 aos (22.9%) en relacin con la estructura
porcentual de la PEA ocupada total. En conjunto, en el 2009, la pertenencia a la
informalidad aparecera siendo un asunto ms de personas mayores a los 30 aos
que de los ms jvenes.
Cuadro N7
Per: Distribucin de la PEA ocupada en empleos formales e informales segn
diversas variables, 2002-2009

mbito
geogrfico
Urbano
Rural
Dominio
Lima
Metropolitana
Resto nacional
Sexo
Hombre
Mujer
25

2002
2005
2008
Empleo Empleo Empleo Empleo Empleo Empleo
formal informal formal informal formal informal

2009
Empleo
Empleo
formal informal

88.9
11.1

58.0
42.0

89.3
10.7

56.5
43.5

90.0
10.0

57.2
42.8

89.9
10.1

56.0
44.0

46.1
53.9

24.2
75.8

46.1
53.9

22.4
77.6

48.9
51.1

23.5
76.5

48.4
51.6

23.0
77.0

64.5
35.5

54.6
45.4

64.6
35.4

54.2
45.8

Resultados del 2009 son presentados de manera preliminar.

62.7
37.3

52.7
47.3

62.8
37.2

52.6
47.4

2002
2005
2008
Empleo Empleo Empleo Empleo Empleo Empleo
formal informal formal informal formal informal

Edad
14 a 24
9.7
25 a 29
12.8
30 a 44
47.2
45 a 59
25.9
60 a ms
4.4
Pobreza
Pobre
16.2
No pobre
83.8
Afiliado al
sistema de
pensiones
67.0
Afiliado al seguro
de salud
84.2
Total
100.0
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.

2009
Empleo
Empleo
formal informal

25.4
12.5
31.8
19.3
11.1

12.5
17.0
42.8
18.9
8.8

25.2
10.7
30.0
15.5
18.5

15.2
15.6
41.2
23.7
4.3

23.6
10.0
29.8
22.4
14.1

14.8
15.0
41.1
24.3
4.8

23.7
9.9
29.1
22.9
14.3

2.7

67.5

9.1

74.8

11.9

78.1

13.1

56.4
43.6

14.0
100.0

17.6
82.4

70.4
100.0

50.6
49.4

13.3
100.0

10.1
89.9

76.2
100.0

38.5
61.5

36.0
100.0

9.9
90.1

81.7
100

37.1
62.9

47.5
100

Un cambio positivo es que en razn del ciclo econmico expansivo, los jvenes
vienen aumentando su participacin al interior del empleo formal. Particularmente
esta tendencia se aprecia mejor en el segmento de 25 a 29 aos. En el 2002, para
dicho grupo etario, su participacin en el empleo informal y formal era similar,
12.5% y 12.8%, respectivamente. En el 2009, en el empleo informal se localizada
un 9,9% de dicho segmento mientras en el empleo formal, un 15%.
Al examinar la estructura etaria por gnero al interior del grupo de trabajadores
informales, observamos diferencias entre hombres y mujeres; como es la mayor
presencia de mano de obra femenina informal en el rango de edades que van de 25
a 59 aos; por el contrario, en el resto del tramo, entre los ms jvenes y los
adultos mayores, la proporcin de hombres es mayor (ver Grficos N 7 y N 8).
Grfico N 6

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.

Grfico N 7

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia

Grfico N 8
Per: Distribucin de la PEA ocupada con empleo informal por
edad segn sexo, 2009
(En %)

14 18 22 26 30 34 38 42 46 50 54 58 62 66 70 74 78 82 86 90 95
Hombre

Mujer

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia

Asimismo, los empleos asalariados informales se concentran entre los jvenes de

14 a 24 aos de edad (39.1%) y en menor medida entre las personas mayores. Por
su parte, el empleo independiente informal es ms representativo entre
trabajadores de mediana edad y menor entre los jvenes (ver Grfico N9).
Estos resultados indicaran, tal como seala Pierry et. al (2007), que el trabajo
asalariado informal es un punto de entrada al mercado laboral para muchos
jvenes quienes a medida que acumulan experiencia, y capital humano, estn en
mejores condiciones para encontrar un empleo formal o de trabajar de manera
independiente.
Por otra parte, si bien se observa que lo largo del ciclo de vida disminuye el empleo
asalariado informal, ste tambin representa una opcin para muchos
trabajadores mayores que no cuentan con las habilidades, destrezas o el capital
para trabajar en forma independiente o conseguir un empleo asalariado formal, o
que optan por salirse de la formalidad debido a que, por ejemplo, ya no pueden
acumular un nmero suficiente de aos de empleo formal para asegurarse una
pensin adecuada.

Grfico N 9

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.

Grfico N 10

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.

La pobreza afecta al 31.5% de la PEA ocupada. Sin embargo, aqueja ms a los

trabajadores con empleos informales (37.1%) en comparacin con aquellos que
tienen empleos formales (9.9%). Al interior del grupo de trabajadores informales,
el 12.5% se encuentra en situacin de pobreza extrema.
Examinando los niveles de pobreza por gnero dentro del segmento informal,
observamos que existe, ligeramente, una mayor proporcin de fuerza laboral
femenina no pobre (63.5%). Sin embargo, la proporcin de mujeres en situacin de
pobreza extrema es mayor en 0.4% respecto a los trabajadores hombres.

Durante el periodo analizado, se observa una notable disminucin en la incidencia

de la pobreza en general y en el empleo informal en particular; el cual pas de
56.4% en el 2002 a 37.1% en el 2009, experimentando una reduccin de 19.3%.
Grfico N 11

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia

Grfico N 12

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.

En relacin al seguro de salud y el sistema de pensiones, se observan avances

sobre todo en cuanto a la cobertura del seguro de salud de los trabajadores con
empleos informales. En el ao 2002, el 14% de los trabajadores informales contaba
con un seguro de salud, al 2009 este porcentaje alcanza a la mitad de ellos (47.5%).
En lo que respecta a la afiliacin del sistema de pensiones, las cifras an son
preocupantes, pese a que en los aos 2008 (11.9%) y 2009 (13.1%) se observan
niveles por encima de lo registrado en el 2002 (2.7%).

Del Grfico N 13, observamos que el 61.4% de los TFNR y 41.4% de los
trabajadores del hogar cuentan con algn seguro de salud. En el caso de los
independientes, dichos porcentajes son cercanos entre aquellos que son formales
(52.1%) e informales (48.2%).
Por otro lado, solamente el 82.1% de los trabajadores asalariados formales tiene
cobertura de salud, lo que reflejara el incumplimiento de los derechos laborales,
en particular la afiliacin a un seguro de salud. Entretanto, el 39.4% de los
asalariados informales tiene seguro de salud.
Grfico N 13

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.

Cabe resaltar que el 35.9% de los trabajadores informales est afiliado,

fundamentalmente, al Sistema Integral de Salud (SIS) y el 9.3% al Sistema de
Seguridad Social en Salud (ESSALUD). Mientras que la gran mayora (70.5%) de
trabajadores formales est afiliado a ESSALUD.
El 13.7% de los trabajadores independientes informales aporta al fondo de
pensiones, frente al 38.6% de los independientes formales. Entre los trabajadores
asalariados formales, solamente el 78.9% est afiliado a un sistema de pensiones.
Igualmente, el 17.6% de los asalariados informales aporta al sistema de pensiones.

Grfico N14

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.

Los grupos que tienen un mayor acceso relativo al sistema de pensiones

(empleador en primer lugar y asalariado en segundo lugar) son tambin los que
muestran un menor acceso a seguros de salud. Las variaciones en el grado de
acceso a seguro de salud y pensiones son inversamente proporcionales, como lo
evidencia tambin que los TFNR son los que, ms ampliamente, cuentan con
seguro de salud y con una menor tasa de afiliacin al sistema de pensiones. Ello se
debe a la existencia del Seguro Integral de Salud (SIS), que asegura a la poblacin
en condicin de pobreza bajo la modalidad de Seguro Subsidiado, al cual est
afiliado un fuerte contingente de trabajadores informales que vive en condicin de
pobreza.

Es posible concluir, entonces, que no hay una poltica de acceso a sistemas de

proteccin social para quienes integran la economa informal, pero s de acceso al
seguro de salud como una poltica antipobreza. Si bien el SIS tiene una modalidad
(Seguro Semisubsididado) para afiliar a la poblacin que trabaja de modo
independiente pero con ingresos que oscilan entre los S/.700 y S/.1000 Nuevos
Soles 26, esta modalidad slo cuenta con 50,000 afiliados en promedio 27 y otra
(Seguro Semicontributivo MYPE) para la poblacin trabajadora que se encuentra
en las MYPES en la que el conductor cotiza S/. 15 Nuevos Soles y el Estado el
mismo monto para cada trabajador, en esta modalidad el conductor cuenta a la
fecha con aproximadamente 1500 personas afiliadas, ya que los requisitos de
registro incluyen algunos requisitos hacia la formalizacin que podra estar
disuadiendo a la afiliacin del seguro de salud.
El empleo informal se encuentra, principalmente, en sectores econmicos como la
agricultura (40,0%), comercio (19.0%) y servicios (22.7%). Dentro de comercio, la
gran mayora se desempea en el comercio al por menor; mientras que en el de

Cada persona paga S/.10 mensuales y si se afilia una familia con hijos menores de edad paga S/.30 al mes por
toda la familia.
27 La tasa de ingreso es muy similar a la tasa de desercin.
26

servicios, son las ramas transporte, almacenamiento y comunicaciones (7.1%),

junto a restaurantes y hoteles (6.7%) las que tienen el mayor peso.
Cuadro N 8
Per: PEA ocupada con empleo informal por sexo, mbito y pobreza segn actividad
econmica, 2009
Sexo

Actividad
econmica

Agrcola
Minera
Industria
Comercio
Construccin
Electricidad y
agua
Restaurantes y
hoteles
Transporte,
almacenamient
oy
comunicacione
s
Otros servicios
Hogares

Pobreza

mbito
Lima
Metropolitan Resto del
a
pas

Total

Hombre

Mujer

No pobre

Pobre

44.2
1.1
8.8
13.0
8.6

35.4
0.1
9.1
25.7
0.2

25.8
0.6
10.0
23.8
5.4

64.0
0.7
7.2
10.9
3.5

0.8
0.1
13.8
26.6
7.5

51.7
0.8
7.5
16.7
3.8

40.0
0.6
9.0
19.0
4.6

2.6

11.2

8.8

3.1

10.7

5.5

6.7

0.4

0.2

0.3

0.3

0.6

0.2

0.3

12.2
1.5
8.8
4.4
12.0
5.7
7.1
8.8
8.4
11.4
3.9
18.6
5.6
8.6
0.4
8.1
5.2
2.1
9.4
2.4
4.0
6,501,45 5,854,29 7,766,74 4,588,99
9,514,86 12,355,74
Total absoluto
3
0
9
4
2,840,875
8
3
Total relativo
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
Nota: La rama otros servicios comprende: establecimientos financieros, seguros, bienes
inmuebles; servicios prestados a empresas; servicios comunitarios sociales y recreativos; y
servicios personales.
Fuente: ENAHO-INEI. / Elaboracin: Propia.

Los trabajadores informales en el resto del pas se concentran en la agricultura

(51.7%) y comercio (16.7%); en Lima Metropolitana la informalidad tiene mayor
incidencia en comercio (26.6%) y otros servicios (18.6%).

Tanto los trabajadores hombres como las trabajadoras mujeres informales

laboran, bsicamente, en la actividad agrcola, 44.2% y 35.4%, respectivamente. En
el caso de los hombres, le sigue en importancia las actividades de comercio
(13.0%) y transporte, almacenamiento y comunicaciones (12.2%). Por su parte, las
trabajadoras mujeres se encuentran mayoritariamente dentro del comercio
(25.7%), y restaurantes y hoteles (11.2%).
Ms de la mitad de los trabajadores informales pobres pertenecen al sector
agrcola (64.0%), otro tanto se desempea en el comercio (10.9%) y la industria
(7.2%). Entre los trabajadores informales no pobres, cerca de la mitad de ellos
estn distribuidos ms homogneamente entre la actividad agrcola (25.8%) y
comercio (23.8%). En el Grfico N15 se examinan la distribucin por sexo al

interior de cada actividad econmica diferenciando por condicin de formalidad.

En el sector agrcola, el empleo formal est constituido bsicamente por
trabajadores hombres (84.7%) y las mujeres apenas representan el 15.3%,
mientras que al interior del empleo informal la brecha es menor, alrededor de
16%. De la misma manera, en el sector comercio, el empleo formal est constituido
principalmente por mano de obra masculina (62.6%), en cambio dentro del
empleo informal la mayora lo conforman las mujeres (64.1%). En la rama
restaurantes y hoteles, el empleo formal est constituido por los hombres (70.1%),
entre tanto el empleo informal tiene un rostro femenino (95.4%). En la industria,
la situacin es muy similar, el 72.4% del empleo formal pertenece a los
trabajadores hombres y 79.3% del empleo informal est conformado por mujeres.
Grfico N15

Informal

Formal

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.

Por otro lado, la actividad otros servicios se caracteriza por ser la nica en albergar
a un mayor nmero de mujeres dentro del empleo formal (58.4%) y menor dentro
del empleo informal (9.5%).

Por su parte, en el sector transporte, almacenamiento y comunicaciones se observa

una mayor presencia de hombres (54%), sin embargo dicha distribucin se
mantiene tanto en el caso del empleo formal como informal.

La construccin se caracteriza por ser una actividad tpicamente desempeada por

hombres, en ese sentido, es de esperar un mayor peso de los hombres; no obstante,
se observa una elevada proporcin de mujeres en el empleo formal (9.4%)
respecto al informal (2.3%).
La informalidad se concentra ms en los siguientes grupos ocupacionales:
agricultores, ganaderos y pescadores (39.8%); vendedores (18.1%);

trabajadores de los servicios (11.6%) y artesanos y operarios (10.6%).

Asimismo, resaltar que la participacin de las mujeres es contundente en los
colectivos: trabajadores del hogar y vendedores (ver Grfico N 16).
Entre los vendedores, destacan los comerciantes vendedores (no ambulatorio) al
por menor, de kioscos y puestos de mercado; vendedores ambulantes de
productos comestibles y de productos de tocador e higiene para el hogar.

Dentro del grupo ocupacional artesanos y operarios, los ms representativos son

los obreros de calzado, sastres, modistos y ebanistas; obreros, mecnicos de
vehculos de motor, electricistas, fontaneros, soldadores, chapistas; tejedores de
punta a mano, tejedores a mano en telar e hilanderos; y obreros de la preparacin
de alimentos y bebidas (como pasteleros, panaderos, cerveceros, etc.)
Grfico N 16

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.

Los trabajadores de los servicios estn integrados fundamentalmente por

limpiadores; cocineros calificados; y personal de servicios diversos (por ejemplo,
mozos, cobradores, empaquetador, ayudante, etc.).
Como se constat lneas arriba, los trabajadores informales pobres se congregan
en la actividad agrcola. De la misma forma, pertenecen esencialmente al grupo
ocupacional agricultores, ganaderos y pescadores (63.8%), desempendose
como peones de labranza, peones agropecuarios; y explotadores agrcolas.

Examinando la estructura ocupacional para cada gnero, observamos que los

agricultores, ganaderos y pescadores son los ms representativos al interior del
grupo de trabajadores informales hombres (43.8%) y mujeres (35.3%). Sin
embargo, hay notables diferencias en relacin a los otros grupos ocupacionales.

As, los hombres se caracterizan por ser artesanos y operarios (12.9%), y

conductores (10.0%); y las mujeres por trabajar como vendedoras (27.2%) y
trabajadoras de los servicios (15.7%).
Cuadro N9
Per: PEA ocupada con empleo informal por sexo, mbito y pobreza
segn grupo ocupacional, 2009
Grupo ocupacional
Profesionales, tcnicos, afines
Gerente, administradores y
funcionarios
Empleados oficina
Vendedores
Agricultores, ganaderos y
pescadores
Mineros y canteros
Artesanos y operarios
Obreros y jornaleros
Conductores
Trabajadores de los servicios
Trabajador del hogar
Total relativo
Total absoluto
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia

Hombre
6.3

Sexo

0.0
1.6
9.8

43.8
1.0
12.9
6.5
10.0
7.8
0.2
100.0
6,501,453

Mujer
3.6
0.0
1.9
27.2

35.3
0.1
8.1
0.1
0.1
15.7
7.9
100.0
5,854,290

Pobreza
No pobre
Pobre
7.5
0.8
0.0
2.3
22.5

25.6
0.5
12.0
3.7
6.6
14.4
5.0
100.0
7,766,749

0.0
0.8
10.6

Total
5.0
0.0
1.7
18.1

63.8
39.8
0.6
0.6
8.2
10.6
3.2
3.5
3.2
5.3
6.7
11.6
2.0
3.9
100.0
100.0
4,588,994 12,355,743

El ingreso promedio de la PEA ocupada es de S/. 919. Los trabajadores con

empleos informales perciben ingresos por debajo de este monto (S/. 623) y
menores al de los trabajadores formales (S/. 1840) 28. Si comparamos los niveles de
ingresos por categora ocupacional entre estos dos segmentos, observamos que las
mayores brechas se dan entre los trabajadores independientes no calificados (4.6
veces mayor) y empleadores de empresas de 10 y ms trabajadores (4.0 veces
mayor) a favor de los formales. Sin embargo, dicha brecha se reduce cuando se
trata de los trabajadores independientes calificados (2.3 veces).

Asimismo, el empleo informal est estrechamente relacionado con bajos niveles

educativos. As se puede ver que solamente el 15.8% de los trabajadores
informales tiene nivel educativo superior, frente al 64.2% de los trabajadores
formales. De la misma forma, dentro del grupo de trabajadores informales,
predominan aquellos que han alcanzado a lo sumo el nivel primario o no poseen
ningn tipo de estudios (42.8%). En el caso de los trabajadores formales, la
presencia de trabajadores con estudios superiores universitarios es alta (37.8%)
inclusive superior a la media nacional.
En general, la evidencia emprica indica que hay una relacin directa entre nivel
educativo e ingresos. Pero si comparamos los ingresos laborales para un mismo
28

En el clculo del ingreso promedio se excluye a los TFNR.

nivel educativo segn la condicin de formalidad, notaremos que dichas

diferencias persisten. As, un trabajador calificado con estudios universitarios
percibir un ingreso promedio mayor si tiene un empleo formal (S/. 2,581) frente
a uno informal (S/. 1 128). De la misma forma la brecha se mantiene en el caso de
un trabajador que no tiene ningn nivel educativo.
Por otro lado, tambin se ha observado que a mayor nivel educativo, el empleo
informal disminuye y aumenta el empleo formal. As los trabajadores sin ningun
nivel de estudios y con estudios primarios son casi en su totalidad informales.
Grfico N17

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia

Cuadro N10
Per: PEA ocupada con empleo formal e informal e ingreso laboral
segn nivel educativo, 2009
Nivel educativo

Empleo formal Empleo informal

Sin nivel

0.4

8.2

Total

284
693

6.6
479

Primaria

5.3

34.6

28.6

Secundaria

30.0

41.4

39.0

Superior no universitaria

26.4

9.1

12.7

Superior universitaria

37.8
0.0
100.0

6.7
0.0
100.0

13.1
0.0
100.0

1103
666
1297
779
1563
1128

Total

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia

2581
Empleo informal

Empleo formal

La informalidad est asociada indirectamente con la dimensin de la unidad

productiva (medida en trminos del volumen de trabajadores). En las empresas
que tienen 2 a 9 trabajadores, el empleo informal representa ms del 90%. Dicha
proporcin disminuye hasta un 60% en las empresas pequeas y alcanza al 12.5%
en el caso de las empresas grandes. Cabe resaltar que el empleo informal existe en
las MYPES como en las empresas grandes, la diferencia est en su incidencia.
Grfico N 18
Per:Distribucin de la PEA ocupada por situacin de formalidad
segn nivel educativo, 2009
(En %)
57.0

96.2

84.2

1.3

3.8

15.8

Sin nivel

Primaria

Secundaria

98.7

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia

Empleo formal

43.0
Superior no
universitaria
Empleo informal

40.5
59.5

Superior
universitari

Grfico N 19

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.

4. Caractersticas del trabajador independiente y empleador informal

En esta seccin se examinan las caractersticas de los trabajadores
independientes y de los conductores informales, as tambin, se explota la
informacin contenida en el mdulo del trabajador independiente. Dicho mdulo,
est dirigido a aquellos trabajadores cuyo negocio o actividad no tiene personera
jurdica. En este sentido, los trabajadores independientes y los conductores de

empresas que responden el presente mdulo son informales. A continuacin

describimos las caractersticas de este grupo de trabajadores.
De acuerdo a los datos de la ENAHO 2009, el 88% de los trabajadores son
independientes y el 12% son conductores, de los cuales, 5% son conductores que
emplean TFNR y 42% son trabajadores independientes que emplean a TFNR. En
trminos absolutos, son 5 millones 615 mil 680 los independientes informales y
784 mil 568 los empleadores informales.
Grfico N 20

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.

Durante el periodo 2002-2009, se observa una ligera tendencia creciente del

empleo informal entre los empleadores con TFNR, empleadores sin TFNR, y en
los independientes con TFNR. Por el contrario, el empleo informal de
trabajadores independientes sin TNFR ha presentado una tendencia decreciente.

Grfico N21

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.

El 85,9% de los conductores y de los trabajadores independientes informales no

tiene registrado su negocio o actividad, por lo menos, como persona natural.
Siendo esta proporcin bastante alta entre los trabajadores independientes (ms
del 80%). La situacin es un poco diferente entre los empleadores, ya que
alrededor del 40% estn registrados en la SUNAT como persona natural.
Grfico N 22

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.

En Lima Metropolitana, la proporcin de trabajadores independientes y de

conductores informales que no estn registrados como persona natural es menor
al promedio nacional (78,5%) y mayor en el resto del pas (89,7%).
Grfico N 23

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.

En Lima Metropolitana existe una mayor proporcin de trabajadores

independientes sin TFNR (67,3%) en comparacion al resto del pas, en donde es
marcada la presencia de trabajadores independientes que emplean a TFNR
(48,9%).
La cobertura de salud entre los independientes o los conductores informales ha
mejorado significativamente desde el 2008 y ms an en el 2009 en comparacin
a los otros aos, en donde no superaban el 20%. En el 2002, solamente el 9,5% de
los trabajadores independientes que emplean TFNR contaba con algn seguro de
salud, al ao 2009 dicha porcentaje alcanz el 54.6%.
Grfico N 24

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.

Grfico N 25

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.

Grfico N 26

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.

Condiciones laborales y de vida del trabajador independiente y del

empleador informal
Los trabajadores independientes y los conductores informales se caracterizan por
ser principalmente hombres (57,0%). La proporcin de mujeres vara
dependiendo de la subcategora analizada. As podemos observar que la
participacin de las mujeres como conductores de negocios es baja, alrededor de

un tercio del total; entre los trabajadores independientes, la distribucin por sexo
es ms homogenea.
Grfico N 27

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia

La gran mayora de trabajadores independientes y de conductores informales tiene

30 ms aos de edad (82,9%). Esta estructura es un poco diferente entre los
trabajadores independientes sin TFNR en donde la presencia de jvenes (14 a 29
aos) es de 25,6%, cifra alta en comparacin con el resto de subcategoras.

El nivel educativo de este segmento de trabajadores informales es en general bajo.

As, el 75,6% de los independientes y de empleadores informales tiene nivel
educativo bsico y 8,5% de ellos nunca asisti a la escuela, lo que significa que
solamente el 15.9% es trabajador calificado. Sin embargo, al interior de cada
subcategora dicha distribucion vara.
Tanto los conductores de negocios como los trabajadores independiente que
emplean a TFNR, se caracterizan por tener como mximo estudios primarios
(51.5% y 63,3% respectivamente). Por el contrario, una proporcin considerable
de empleadores sin TFNR (29.9%) e independientes sin TFNR (21.5%) tienen
estudios universitarios o tcnicos.

Grfico N 28

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia

El 35,6% de los trabajadores independientes y de los empleadores informales es

pobre, siendo el 11,9% pobres extremos. La pobreza afecta ms a los
independientes que emplean TFNR (49.4%), en donde la pobreza extrema alcanza
al 19,9% de ellos. En el otro extremo, se tiene a los empleadores sin TFNR, en
donde se evidencia una menor concentracin de empleadores pobres (14.1%).

Aproximadamente, 9 de cada 100 trabajadores independientes y empleadores

informales habitan en viviendas con caractersticas fsicas inadecuadas y con
hacinamiento. En cambio, entre los formales dicha proporcin no supera el 2%. As
tambin, se constata que en el 9,2% de los hogares existen nios que no asisten a la
escuela.
Grfico N 29

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia

Cuadro N 11
Per: Distribucin de los trabajadores independientes o conductores informales
segn diversas variables, 2009
(En %)
Variables

Empleador
sin TFNR

Sexo
Hombre
75.1
Mujer
24.9
Edad
14 a 24 aos
4.8
25 a 29 aos
6.3
30 a 44 aos
39.8
45 a 59 aos
32.6
60 a ms aos
16.5
Nivel educativo
Sin nivel
3.5
Primaria
24.0
Secundaria
42.6
Superior no universitaria
15.6
Superior universitaria
14.3
Pobreza
Pobre extremo
1.5
Pobre no extremo
12.6
No pobre
85.9
Desempeo del negocio o actividad
Ambulante
4.8
En domicilio de los clientes
23.1
Vehculo de transporte
7.8
personas o mercaderas
Puesto improvisado en va
1.1
pblica
Puesto improvisado en
0.2
mercado pblico
Puesto fijo en la va pblica
0.6
Local fijo en mercado pblico
8.5
(tienda, stand)
Taller, tienda, restaurante,
21.3
hotel, oficina, consultorio
Taller comercial dentro de su
12.5
vivienda y en una habitacin
de uso exclusivo
Dentro de las habitaciones de
14.3
su vivienda
Otro
5.7
Tipo de local
Propio
Alquilado
Prestado
Otro

39.3
38.7
13.1
8.8

Empleador
con TFNR

Independiente
sin TFNR

Independiente
con TFNR

Total

72.9
27.1

52.0
48.0

57.4
42.6

57.0
43.0

5.8
45.7
35.9
6.7
5.9

7.5
28.7
42.3
11.1
10.4

10.6
52.7
28.6
5.0
3.0

8.5
39.4
36.2
8.6
7.3

4.1
7.2
34.2
32.5
21.9

7.9
19.2
72.9

3.8
2.1
2.2
2.4
1.0

2.9
14.9
29.1
26.8

14.8
10.8
29.8
26.3
18.4

6.6
20.4
73.0
20.4
13.9
20.1
3.2
0.8
0.7
3.9
5.2

3.4
6.3
35.5
31.7
23.2

19.9
29.5
50.6
12.3
1.5
1.2
7.8
1.4
1.3
8.5
9.2

8.7
8.4
33.1
29.3
20.5

11.9
23.7
64.4
16.4
11.0
13.5
4.2
0.9
0.9
5.9
8.4

5.6

24.2

11.8

12.3

23.0

30.9

24.0

49.9
35.7
11.8
2.5

59.2
17.9
16.1
6.8

70.0
15.7
12.7
1.7

60.8
20.0
14.3
4.8

2.4

3.1

1.6

2.9

Variables

Antigedad
1 ao
2 a 4 aos
5 a 10 aos
11 a 15 aos
16 a ms aos
Ttulo de propiedad
Si
No
En trmite
Vivienda
Adecuada
Inadecuada
Hacinamiento
Sin hacinamiento
Con hacinamiento
Asisten a la escuela
Hogares con nios que si
asisten
Hogares con nios no asisten
Agua potable en el local
Si
No
Desage en el local
Si
No
Electricidad del local
Si
No

Total
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.

Empleador
sin TFNR

Empleador
con TFNR

Independiente
sin TFNR

Independiente
con TFNR

Total

6.8
15.2
22.9
10.2
44.9

2.0
7.0
11.7
4.4
75.0

11.1
24.4
22.1
7.7
34.7

4.2
9.2
10.7
3.5
72.3

7.1
15.8
16.4
5.8
54.9

93.0
7.0

91.1
8.9

91.8
8.2

89.5
10.5

90.9
9.1

62.6
29.5
7.9

96.0
4.0

52.1
41.6
6.3

92.0
8.0

64.8
30.2
5.0

92.0
8.0

47.8
47.7
4.5

88.4
11.6

56.3
38.7
5.0

90.7
9.3

92.5
7.5

88.3
11.7

92.6
7.4

88.9
11.1

90.8
9.2

27.3
72.7

33.4
66.6

10.8
89.2

11.0
89.0

13.6
86.4

46.3
53.7

75.1
24.9

100.0

52.4
47.6

85.2
14.8

100.0

21.3
78.7

50.3
49.7

100.0

24.3
75.7

71.0
29.0

100.0

26.4
73.6

62.2
37.8

100.0

El 54.9% de los trabajadores independientes y de los conductores informales tiene

16 aos o ms de antigedad desempeando su negocio. Igualmente, un poco ms
del 70% de los empleadores e independientes que emplean a TFNR tiene similar
antigedad en el negocio. Dicha proporcin es mucho menor entre los trabajadores
independientes e empleadores que no cuentan con TFNR.

Grfico N 30

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.

En relacin al motivo por el cual decidi iniciar el negocio, el 54.2% de los

trabajadores independientes y de los empleadores informales lo hizo por
necesidad econmica o porque no encontr trabajo como asalariado. No obstante,
una proporcin nada despreciable (37.2%) incursion en el negocio porque
obtiene mayores ingresos o porque desea ser independiente. Entre los
empleadores, la decisin voluntaria de emprender un negocio es la ms
representativa (48.3%).

La mayora de trabajadores independientes y de empleadores informales

desarrolla sus actividades econmicas, esencialmente, dentro de las habitaciones
de su vivienda (24.0%), como ambulante (16.4%) y en vehculo de transporte
personas o mercaderas (13.5%). Los independientes trabajan fundamentalmente
dentro de las habitaciones de su vivienda (25.4%), de manera ambulatoria
(18.0%) y en los vehculos de transporte de personas o mercancas (14.5%). Por
su parte los empleadores realizan su actividad bsicamente en un taller, tienda
restaurante, hotel oficina o consultorio (23.5%), domicilio de los clientes
(17.3%) y taller comercial dentro de su vivienda y en una habitacin de uso
exclusivo (16.5%).
El establecimiento o local del 60,8% de los trabajadores independientes y de los
conductores informales es propio, siendo ms representativo entre los
independientes con TFNR (70%); y el 20% tiene local alquilado. Entre los
empleadores se observa una distribucin relativa ms equitativa entre los que
poseen local propio y alquilado.

Grfico N 31

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.

En general, el establecimiento en donde desarrollan sus actividades, no cuenta con

los servicios bsicos como es el servicio de agua (73.6%) y desage (86.4%).
Mientras que la carencia del servicio de electricidad afecta en menor proporcin
(37.8%). Como puede observarse, las condiciones en las que realizan sus
actividades son bastante precarias. Los empleadores son los que se encuentran en
mejor situacin respecto a los independientes.
Grfico N 32

Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.

II. POLTICAS SOCIALES Y LABORALES

En este captulo se desarrollarn los siguientes aspectos. En primer lugar se dar
cuenta del contexto econmico que dio la cobertura al sentido, a los cambios y a la
naturaleza de la poltica social vigente en los ltimos treinta aos. Se presenta la
evolucin del PBI per cpita, los ingresos fiscales y el gasto social invertido en el
pas.

Segundo, se presentar una discusin inicial sobre las polticas sociales en los
ltimos 20 aos, que son el marco de referencia para el abordaje posterior de las
polticas pblicas relacionadas con la proteccin social del trabajo informal, en un
sentido amplio. Al respecto, junto con la presentacin de un marco conceptual
general se presenta una periodizacin de los cambios en la orientacin de las
polticas sociales, en su contenido y en los programas de empleo y laborales
implementados, tanto para el sector formal como el denominado sector informal.
1. Ajuste y recuperacin de las finanzas pblicas y de la economa: el
contexto de las polticas sociales y laborales
Sin duda que el sustento de las polticas sociales, la capacidad de gasto e
inversin del Estado en trminos de la provisin de servicios sociales bsicos
para la poblacin, est en funcin directa con el nivel de recaudacin, con la
presin tributaria. Si bien es cierto que la disponibilidad de financiamiento
pblico es una condicin necesaria para la implementacin de una poltica
social, el paradigma o concepcin de ella se convierte en el filtro a travs del
cual se orquesta la misma en trminos de los programas, modalidades y
poblacin objetivo.
Grfico N 33

Fuente: BCRP

En el caso del Per, en las ltimas cuatro dcadas se puede distinguir 3 etapas en
relacin con la disponibilidad de recursos pblicos. Una primera que viene de los
sesenta y culmina a fines de los setenta tras los efectos del shock del petrleo de
entonces y que se caracteriza por cierta estabilidad en los niveles de recaudacin
fiscal (alrededor del 14% del PBI).
Una segunda fase que coincide con el retorno a la democracia en los ochenta y que
se prolongar hasta inicios de los noventa. Esta etapa est marcada por la
hiperinflacin y la recesin que redujeron la capacidad de actuacin del Estado a
niveles mnimos. A fines de los ochenta, la presin tributaria caera a niveles del
8% del PBI (ver Grfico 1). Con ello, las polticas sociales y la versin minimalista
del Estado de bienestar de entonces se encontraran frente a una situacin de
colapso en la que hallara sustento la poltica social de corte ms focalizada y
selectiva.

Desde inicios de los noventa, en el marco del ajuste estructural y de la redefinicin

del rol del Estado, la presin tributaria empezara a recuperarse. Si bien entre
1997 y el 2002 ella se vio afectada por las secuelas de la crisis asitica/ rusa/
brasilea, la tendencia de largo plazo la recuperacin de los recursos fiscales- no
se vera alterada aunque la volatilidad de la presin tributaria, dada la estructura
impositiva, an se estara manteniendo. Los mayores recursos a disponibilidad del
Estado ayudaron a la extensin de programas sociales, aumento de la cobertura en
salud y, hoy da, la realidad del pas estara conduciendo a un esquema que podra
ubicarse dentro de la familia del llamado universalismo bsico.
Grfico N 34

Fuente: PBI per cpita proviene de la Memoria 2009 del BCRP (disponible en
http://www.bcrp.gob.pe/publicaciones/memoria-anual/memoria-2009.html. Los porcentajes de
pobreza provienen la CEPAL (1970 a 1980), de Cunto S.A. (1985 1994); Herrera, Javier (1997 2000)
e INEI (2001 en adelante). Los datos del gasto social per cpita provienen de Lavado,
2007(http://cies.org.pe/files/DyP/DyP34.pdf) y actualizacin propia (2005 en adelante) en base a INEI.
Elaboracin: Propia

Si bien el PBI per cpita ha remontado el nivel ms alto que tuvo en los setenta y
desde el 2006 lo viene superando (Ver Grfico 2), no se puede decir lo mismo del
gasto social per cpita. Si bien este, tambin, ha continuado recuperndose desde
el nivel ms bajo, 1991, an est a un 1/3 de su mejor referente, en la primera
mitad de los setenta. La relacin entre PBI, gasto social per cpita y pobreza
sugieren los siguientes comentarios.
Primero, que entre 1970 y la primera mitad de los ochenta, el PBI y el gasto social
per cpita mostraban un comportamiento en paralelo y ello result coincidente
con la disminucin de la pobreza de 50% a 38% de la poblacin. Un segundo
momento, coincidente con la crisis econmica, la hiperinflacin y el derrumbe de
las cuentas fiscales, 1987 1992. En dicha etapa el gasto social retrocedi mucho
ms que el producto aunque, inicialmente, mostr una recuperacin ms
acentuada.

Posteriormente, luego de la inicial recuperacin en el gasto social per cpita,

permanecera estancado entre 1995 y el 2001, no obstante el crecimiento de la
economa y de las finanzas pblicas. A partir del 2003 en adelante retomara una
senda de mejora pero que, a la fecha, an dista de los mejores niveles que le cupo
hace cuarenta aos.
Grfico N 35

Fuente: Los datos del gasto social

(http://cies.org.pe/files/DyP/DyP34.pdf)
Elaboracin: Propia

per

cpita

provienen

de

Lavado,

2007

Otro comentario viene en relacin a si la disminucin de la pobreza est ms

asociada al gasto social o al crecimiento de la economa. Lo que parece claro es que
hay una asociacin negativa entre crecimiento econmico con pobreza y de esta
ltima con el gasto social, tambin, negativa. Lo cual revela un comportamiento

esperado. As, la disminucin de la pobreza ha sido coincidente con la mejora en el

PBI per cpita y con el aumento en el gasto social.

La teora indicara que en un primer momento la disminucin de la pobreza estara

ms asociada al crecimiento del PBI per cpita, que se expresa en mayores empleos
e ingresos familiares lo cual genera un bienestar de corto plazo. En un segundo
tramo, la sostenibilidad del proceso de disminucin de la pobreza y un impulso
ms cualitativo a la continuidad en su tendencia declinante estara ms asociado
con una mejora sustantiva en el gasto social, particularmente en el fortalecimiento
del capital humano (Stewart y Ranis, 2000).

Un cambio en la composicin de la poltica social, lo constituye la emergencia y

consolidacin de los programas de asistencia social o de alivio a la pobreza.
Aparecieron con el ajuste estructural y, de ah en adelante, aparentemente vienen
manteniendo el espacio presupuestal que adquirieron en ese entonces (Ver
Grficos 3 y 4). Si el PBI per cpita ya remont el nivel previo ms alto (mediados
de los setenta) y si la pobreza ha vuelto por los menores niveles registrados en los
ltimos cuarenta aos, es pertinente seguir destinando recursos hacia dichos
programas? No sera ms sinrgico con el crecimiento de la economa, orientar
dichos fondos a polticas sectoriales que promuevan con mecanismos de
mercado- una mejor insercin en el mercado de las microempresas urbanas y
rurales? Y por esa va, aportar a que el empleo y los ingresos del trabajo tengan
mayor relevancia como medios de superacin de la pobreza?
Grfico N 36

Fuente: Los datos del gasto social

(http://cies.org.pe/files/DyP/DyP34.pdf)
Elaboracin: Propia

per

cpita

provienen

de

Lavado,

2007

2. De los noventa en adelante: una comparacin del gasto social del Per con
la regin
Como se ha mencionado, desde inicios de los noventa empieza un proceso de
reconstitucin de las finanzas pblicas que fue acompaado de la implementacin

de una poltica social de orientacin focalizada, selectiva y que se encarg de ir

generando un mercado de provisin de los servicios de salud y de pensiones, que
antes eran monopolio del Estado.

El proceso de recomposicin de la presin tributaria, su aumento tras el fin de la

hiperinflacin y la recuperacin del nivel de actividad econmica, coincidi con el
cambio en la poltica social y por ello se observa un aumento en el gasto pblico
social per cpita desde ese momento hasta la actualidad pero que no ha llegado a
modificar su posicin relativa cuando se le compara con el promedio de Amrica
Latina (ver Grfico 37). Una continuidad que se observara es la tendencia al
aumento en dicho indicador aunque, como se ha sealado en pginas anteriores,
an no ha recuperado el nivel de gasto social per cpita que tuvo el pas en los
setenta (ver Grfico 37).
Grfico N 37

Fuente: CEPAL, CepalStat, http://websie.eclac.cl/sisgen/ConsultaIntegrada.asp

Si bien desde los noventa el gasto social per cpita mantiene una tendencia
favorable, no menos cierto es que el Per contina en el tercio inferior en trminos
de una comparacin con los pases de Amrica Latina (ver Grfico 38).

El colapso de las finanzas pblicas de fines de los ochenta condujo al pas a niveles
de gasto social per cpita similares e inferiores a los de los pases de menor
desarrollo relativo de Centro Amrica (Honduras, Guatemala, por ejemplo). Si bien
dicho indicador ha pasado de casi USD 50 en 1990 a USD 219 en el 2007, ello no ha
bastado para mejorar la posicin relativa que tiene el pas en trminos de sus
similares de la regin.
En trminos de la comparacin internacional, con la regin en su conjunto, se
observa lo siguiente:

El pas no se aparta de la tendencia regional signada por la presencia de una

proteccin social en salud mayor que la de pensiones. Y esta es una
situacin que es transversal al conjunto de categoras ocupacionales
identificadas (asalariados del sector formal, trabajadores de la
microempresa, auto empleados, etc.).

Una segunda constatacin es que tanto en salud como en pensiones, el Per

se encuentra con indicadores de cobertura poblacional por debajo del
promedio regional.
Grfico N 38

Fuente: CEPAL, CepalStat, http://websie.eclac.cl/sisgen/ConsultaIntegrada.asp

Grfico N 39
Amrica Latina y Per: Poblacin ocupada urbana con proteccin
social en salud (%)

Fuente: OIT, Panorama Laboral 2009

Grfico N 40

Fuente: OIT, Panorama Laboral 2009

Tercero, que la distancia, la brecha, entre el promedio nacional y el

promedio regional es ms notoria en el caso de las pensiones que en salud
(ver Grficos 39 al 44).
Cuarto, que las brechas de cobertura de las categoras ocupacionales ms
vulnerables trabajadores de microempresas de menos de 5 trabajadores y
los independientes y trabajadores familiares no remunerados (TFNR)- son
mucho ms elevadas en el caso de nuestros promedios nacionales.

La mayor cobertura que se observa en trminos de proteccin social en salud que

en pensiones es resultado de la ampliacin en la provisin de dicho servicio por
parte del Estado, en tanto poltica hacia la poblacin en situacin de pobreza pero
no por su condicin de trabajadores del sector informal. Al respecto destaca el
comportamiento de la cobertura para los trabajadores independientes y TFNR, en
razn de la poltica referida. El pas habra alcanzado el promedio de la regin (ver

Grfico). Ello estara siendo explicado por la extensin del seguro integral de salud
(SIS).
Grfico N 41

Fuente: OIT, Panorama Laboral 2009

En materia de pensiones no se observa un comportamiento similar. En el caso de

los trabajadores de microempresas (ver Grfico 10) la tasa de cobertura no ha
mejorado en la presente dcada y, ms bien, ella ha decrecido para el caso de los
trabajadores independientes y TFNR (ver Grfico 12). Esto podra estar indicando
que el mercado no habra encontrado mecanismos que rentabilicen su presencia
en dichos sectores dada su precariedad laboral (y de ingresos) a lo que no estara
ayudando la debilidad en la cultura previsional y de ahorro de parte de la PEA
local.
Grfico N 42

Fuente: OIT, Panorama Laboral 2009

Se esperara que el fondo de pensiones sociales (FPS), modalidad de

cofinanciamiento entre el trabajador de la microempresa y el Estado, generado
bajo el DL 1086, ayude en acortar la brecha sealada en la materia. Quizs, habra
que pensar en una asignacin pensionaria tipo SIS para estos segmentos
poblacionales los trabajadores independientes no calificados- que son los de

mayor magnitud y que por su estructura de edad van a requerir de alguna

respuesta estatal en un breve lapso.

En Amrica Latina, el promedio de aseguramiento en materia de pensiones ronda

el 18% para los trabajadores independientes y TFNR (ver Grfico 12). Los pases
que cuentan con una cobertura superior a dicho promedio (OIT, Panorama Laboral
2009) son: Brasil (28,7%), Uruguay (25,4%) y Chile (21,7%). En los dos primeros
la seguridad social es el esquema de cobertura dominante, basado en el reparto,
mientras que en Chile el esquema se basa en las cuentas de capitalizacin
individual.
Grfico N 43

Fuente: OIT, Panorama Laboral 2009

Grfico N 44

Fuente: OIT, Panorama Laboral 2009

Bajo ambos esquemas la cobertura ni se acerca al tercio de la poblacin objetivo, lo

cual indica que el problema va ms all de la vigencia de uno u otro esquema de
cobertura adoptado y, segundo, parece ser que la historia, la cultura y la estructura
del mercado laboral si cuentan. Aquellos pases con tiempo prolongado de la

seguridad social 29 o de mecanismos similares (como las mutuales, las obras

sociales, etc.) ayudan a la configuracin de una cultura por el ahorro previsional
que disciplina a los individuos y dicha caracterstica sumada a la percepcin de
ingresos adecuados estaran explicando una mayor cobertura pensionaria entre
este segmento de trabajadores.
3. Per: Itinerario de la Poltica social y de las polticas laborales y de
empleo
En los ltimos sesenta aos el rol del Estado ha sufrido cambios importantes en el
pas y ello ha generado modificaciones sustantivas en las polticas sociales y de
empleo implementadas. Hasta los aos cincuenta, se caracterizaba al estado
peruano como estado oligrquico. En concordancia con dicha tipologa se
encontraba que la accin social del Estado se acercaba ms a una condicin de
filantropa, caridad. La poltica social entendida como un derecho ciudadano estaba
ausente. El nfasis de la inversin del Estado en sectores como educacin y salud
se concentr en la obra fsica: grandes unidades escolares, locales de los
Ministerios, construccin de hospitales.

Con la incorporacin del modelo de sustitucin de importaciones -segunda mitad

de los cincuenta en adelante, hasta fines de los ochenta- el Estado peruano se
alineara con la tipologa de los Estados de bienestar de Europa central. En ellos, el
acceso a la cobertura de los riesgos sociales: desempleo, incapacidad fsica por
razones de salud y retiro por edad est asociado a la condicin de asalariado. La
seguridad social se convierte, as, en la forma principal de concrecin de la poltica
social de entonces (Ver Tabla 1).

Dada la particularidad del mercado de trabajo peruano, bajo nivel de trabajadores

asalariados en razn de la debilidad en la expansin del mercado interno (Verdera,
1983), el paradigma de un Estado de bienestar pleno acabara quedando en el
enunciado. Por ello algunos autores caracterizan este proceso inconcluso
afirmando que El universalismo por lo tanto tuvo un carcter segmentado, de
contenido ms jurdico formal que de aplicacin real; en algunos casos, se expres
en cobertura efectiva para un conjunto creciente de sectores medios y medio-bajos
urbanos y asalariados, es decir los incluidos en el sistema (Arriagada, 1996).
Sojo, por su parte, al compartir la calificacin de universalismo segmentado 30 al
periodo de hegemona de los smiles de Estado de bienestar que tomaron lugar en
la regin distingue entre sus rasgos bsicos el ordenamiento corporativo de la
provisin de las prestaciones sociales. Los trabajadores organizados del sector
moderno acabaran monopolizando la cobertura de la seguridad social.
Ver al respecto Indermit Singh Gill, Truman Packard, Juan Yermo, Keeping the promise of social security in Latin
America, World Bank Publications, 2005 - 341 pginas, disponible parcialmente en
http://books.google.com/books?printsec=frontcover&vid=ISBN0821358170&vid=ISBN0804751811&vid=ISBN080475
2389&vid=LCCN2004050929#v=onepage&q&f=false
30 Ver al respecto Es posible lo necesario? Viabilidad poltica del universalismo bsico, disponible en
http://www.ciesu.edu.uy/universalismo/sojo.pdf
29

Los sectores sociales que fueron el soporte de dichas polticas, como se seala,
acabaron siendo los sectores medios tradicionales, con empleo en el Estado y en la
mediana y gran empresa privada, la clase obrera industrial y los sectores ms
modernos del mundo rural. Ellos encontraran una comunin de intereses con el
sector empresarial orientado al mercado interno.

Si el soporte conceptual de dicha poltica social, la de la sustitucin de

importaciones, fue el Estado de bienestar de Europa central, la base de la poltica
social que acompa la implantacin de las polticas del llamado Consenso de
Washington se puede encontrar en la teora de la justicia distributiva. En resumen
segn dicha concepcin, el Estado debe preocuparse en propiciar la igualdad de
oportunidades (equidad, as entendida) en tanto se reconoce la existencia de dos
tipos de desigualdad: una positiva en razn del esfuerzo individual de las personas,
la meritocracia, y otra, negativa, relacionada con la presencia de elementos
exgenos (razones de nacimiento, clientelaje) detrs de la posicin relativa
alcanzada por las personas. Por ello, el Estado debe concentrar sus recursos en
aquellos sectores, que en razn de la lotera del nacimiento se encuentran en una
situacin de desventaja frente a otros (selectividad y focalizacin).
Tabla N 1
Perodo Poltico, paradigma de desarrollo y poltica social en el Per
contemporneo
Antes de Bretton
Woods

Paradigma
de desarrollo

Paradigma
de poltica
social

Crecimiento
econmico =
Bienestar
Economicismo

Contenido
del
paradigma

Unidimensionalidad
en poltica econmica

Rasgos
distintivos

Filantropa, caridad

Cobertura de
los riesgos
sociales
Comprensin
de la equidad

Post Segunda Guerra Mundial (post Bretton Woods)

Estados de
Bienestar

Consenso de
Washington

Post Consenso de
Washington/
Crisis de la
autorregulacin
financiera (2008 )
Crecimiento econmico + redistribucin = Bienestar
Universalismo
segmentado

Focalizacin/
Selectividad

Polticas sociales
incorporndose a
la familia del
universalismo
bsico?
Eficiencia vs.
Equidad?

Equidad:
Redistribucin
en resultados

Desigualdad
positiva y
negativa

Meritocracia

Focalizacin vs.
Universalismo?

Seguridad
social

Justicia
Distributiva

Equidad de
resultados

Equidad: Igual
de
oportunidades

Contraprestacin
vs. Renta
Ciudadana? (No
contributiva)
Universalismo
bsico?

Poltica
econmica +
Poltica social

Antes de Bretton
Woods

Paradigma
de desarrollo
Crecimiento
econmico =
Bienestar
Economicismo

Paradigma
de poltica
social
Indicadores
ms
relevantes

Perodo
poltico

PBI per cpita como

indicador de
bienestar

Hasta el Gobierno de
M. Odra

(primera mitad de los

cincuenta, con breve
interregno 1945
1948)

Elaboracin: Propia

Post Segunda Guerra Mundial (post Bretton Woods)

Estados de
Bienestar

Consenso de
Washington

Post Consenso de
Washington/
Crisis de la
autorregulacin
financiera (2008 )
Crecimiento econmico + redistribucin = Bienestar
Universalismo
segmentado

Focalizacin/
Selectividad

Polticas sociales
incorporndose a
la familia del
universalismo
bsico?

PBI per cpita, Pobreza, Desigualdad, ndice de Desarrollo

Humano (PNUD), ndice de Oportunidad Econmica
(Banco Mundial), ndice de Sentimiento Econmico
(Cepal)
Gobiernos de M. Gobierno de A.
Prado, F.
Fujimori (I y II)
Belande (I y
II), J. Velasco, F. Gobiernos de V. Paniagua. A.Toledo, A.
Morales
Garca II
Bermdez, A.
1990 en adelante
Garca I
1956 - 1990

Las polticas econmicas del Consenso de Washington encontraran sustento en la

crisis de los llamados gobiernos populistas, impulsores de la sustitucin de
importaciones. La crisis poltica de dichos modelos sera un efecto de la crisis
econmica a la que condujeron las polticas econmicas implementadas. La
hiperinflacin, la recesin acabaron reduciendo el nivel de vida de la poblacin al
igual que la capacidad de accin del Estado (Ver el Grfico 1). Dicho contexto sera
propicio para una extensin sin precedentes de la pobreza, el surgimiento de
nuevas categoras como los pobres recientes y un aumento de la informalidad.
Emergeran, as los beneficiarios de las nuevas polticas sociales, focalizadas y
selectivas en funcin al grado de pobreza de la poblacin.

Si el soporte societal de las polticas sociales del universalismo segmentado tuvo

actores y clases sociales definidas (y por ello, partidos polticos organizados),
durante las polticas sociales de corte selectivo y focalizado no hubo un actor
definido. La categora de pobre no ayudara a su delineacin y ello facilitaba la
relacin directa entre el gobernante y la masa no organizada.
Entre los actores propiciadores de este nuevo paradigma se suele identificar el rol
que jugaron las multilaterales. As se menciona, por ejemplo, que organismos
como el Banco Mundial inicialmente abogaron por medidas tendientes a
concentrar el gasto pblico social en los grupos ms vulnerables mediante
programas focalizados, y por desmantelar los servicios universales, evaluados
negativamente en razn de sus efectos regresivos (Arriagada, 1996). De igual

modo, se haca referencia a que Segn el BM la poltica social del Estado debe
concentrarse principalmente en programas de asistencia social o amortiguacin
dirigidos a los pobres, mientras que el sistema estatal de seguridad social, as como
el sistema educativo y el de salud pblica, podran ser privatizados en gran
medida (Stahl, 1994).

La poltica social de corte selectiva y focalizada canaliz recursos hacia los sectores
que, histricamente, haban estado fuera del presupuesto del Estado. El esquema
adoptado, sin embargo, ha encontrado cuestionamientos serios relacionados con el
manejo clientelar de dichos recursos (Schady, 1999; Arce, 2010). En perspectiva,
bajo dicho modelo no se ha logrado avances significativos en trminos de
cobertura de salud y de pensiones (ver Grficos 7 al 12).
Ms bien, en el ltimo quinquenio, en el marco de mayor disponibilidad fiscal se ha
ido ampliando la cobertura del seguro de salud bsico, el SIS, lo cual relajara la
connotacin de las polticas sociales de los noventa en trminos de su selectividad.
En general, hay un cuestionamiento a la efectividad de las polticas sociales que
acompaaron el ajuste estructural. Por ello, frente a la necesidad de desbloquear
ese cors, en el BID se ha acuado el concepto de universalismo bsico (Molina,
2005), entendido como un nuevo marco de referencia para el diseo y aplicacin
de las polticas sociales, el mismo que tiene una orientacin simple: promueve la
cobertura universal de prestaciones esenciales que cumplan con estndares de
calidad, ofrecidas sobre la base de principios de ciudadana [] cuyo alcance
variar segn las posibilidades y decisiones propias de cada pas

Dese otra perspectiva, se seala que el Universalismo Bsico (UB) significa que
cada pas garantice la cobertura universal de prestaciones y riesgos esenciales, que
asegure el acceso a transferencias, servicios y productos que cumplan con
estndares de calidad homogneos otorgados sobre la base de los principios de
ciudadana (Sojo, 2008)

En otras palabras, ambas connotaciones estn enfatizando en la necesidad que se

recomponga un cierto nivel de cobertura bsica para todos los ciudadanos. Su
contenido ser definido en cada sociedad atendiendo a las consideraciones fiscales
especficas y al acuerdo social que prime en ella. En ese sentido, puede entenderse
como una reaccin a la prdida de condicin ciudadana de las polticas sociales que
acompaaron al ajuste estructural.
3.1 La redefinicin en el rol del Estado y de las polticas laborales y de
empleo

En los noventa, con el ajuste estructural se redefini el rol del Estado. Por ello se
deca que el ajuste estructural debe ser entendido, primeramente, como un
cambio en el modo de regulacin estatal, expresado en programas
macroeconmicos que se concentran en estabilizar, desregular, privatizar y abrir
las economas (Daz, 1993). El ajuste estructural buscaba cambios en la relacin
del Estado con la sociedad y la economa. En este ltimo caso, se trataba de una
reforma a tres niveles: del gobierno central, de su actividad empresarial y de las

instituciones descentralizadas (Gonzales de Olarte, 1994). Asimismo, estos

cambios implican el desarrollo de la gestin macroeconmica, el abandono de
polticas industriales y la disminucin y focalizacin del gasto pblico (Daz, 1993).

En Amrica Latina y el Per, el Estado se desarroll mediante la expansin de los

servicios sociales que provea: salud, educacin, vivienda, previsin, servicios
bsicos (electricidad, redes de agua y saneamiento) hacia los sectores medios
urbanos y clase obra manufacturera. En los ochenta, la agudizacin de la crisis y el
empobrecimiento de la poblacin, lo oblig a ampliar ampli su incursin al rubro
de la alimentacin (mercados del pueblo, ferias de la chacra a la olla, etc). En medio
de la crisis los sectores populares que crecieron y se hicieron de mayor visibilidad
poltica fueron sus principales demandantes: empleos temporales, comedores
populares, vaso de leche.

En el contexto del ajuste estructural, uno de los cambios ms drsticos en la

relacin Estado/ sociedad es que se ha redefinido la responsabilidad de aquel
respecto a la sociedad: sta ya no se conceba como universal. La lgica de las
polticas sociales se torn selectiva (Sojo, 1990; Rodrguez Noboa, 1991). Como
tendencia general -siendo el Per una excepcin por la salida a la crisis de
entonces- el gasto pblico no slo se reduca sino que se focalizaba en los grupos
ms necesitados.
Junto con dicho proceso, los servicios estatales se privatizaron. Con ello se gener
un mercado para los sectores de mayores ingresos al tiempo que se liberaron
fondos pblicos para convertirlos en capital (Daz, 1993). En la literatura de la
poca se precisaba que las polticas sociales focalizadas no eran nuevas en s; lo
nuevo es que dichas polticas selectivas devinieron en la nueva poltica social del
Estado, subordinada a las polticas del ajuste estructural (Stahl, 1994).
En el Per, la nueva orientacin de la poltica social no fue acompaada de una
reduccin del gasto social si no, por el contrario, de un aumento en dicho
indicador. Ello se explica, en primer lugar, que tras el abatimiento de la
hiperinflacin y recuperado cierto nivel de actividad econmica las finanzas
pblicas se reconstituyeron lo que permiti dicho aumento y, segundo, por la
atencin instrumental que el gobierno de entonces confiri a la poltica social. En
1995, por ejemplo, el gasto social anual recuperara los niveles de 1980 (INEI,
1999).

En trminos de las instituciones de la nueva poltica social, la figura de los fondos

de inversin social modalidad auspiciada por el Banco Mundial en otros pases de
la regin- se concret en FONCODES. Este fue concebido como un fondo social de
emergencia cuyo objetivo se concentraba en el alivio a la pobreza, sin pretensiones
redistributivas. Desde la esfera oficial se le presentaba como una herramienta
innovadora y muy eficiente en canalizar recursos hacia los sectores ms
vulnerables ya que responda a la demanda de los beneficiarios, organizados bajo
el esquema de Ncleos ejecutores.
Desde otra perspectiva se sealaba, ms bien, que el modelo FONCODES era
incluso desintegrador de la poltica social, al atomizar geogrfica y temticamente

sus recursos en pequeas obras productivas, de asistencia e infraestructura (Stahl,

1994). Tambin, se sealaba que si bien los ncleos ejecutores expresaban una
demanda organizada, en la prctica dicho modelo significaba una superposicin
sobre la organizacin social ya existente.
3.2 Las polticas sociales en el Per: de universales y selectivas al
universalismo bsico?
De una concepcin de universalismo segmentado 31 se pas, a comienzos de los
noventa, a la focalizacin y selectividad de la inversin social. Los cambios en la
definicin de los alcances de la poltica social se encuentran relacionados con los
proceso de estabilizacin y ajuste implementados en la regin desde mediados de
los ochenta.

Estos procesos implicaron el desmantelamiento de la poltica social anterior. Las

polticas de corte universal pasaron a ser consideradas como ineficientes y de
corte regresivo y, por el contrario, se abog porque el Estado concentrara los
escasos recursos destinados al gasto social hacia la poblacin ms vulnerable, a un
grupo meta, a una poblacin objetivo.
El pretendido carcter universal de la poltica social de la poca de la sustitucin
de importaciones ha sido cuestionado por diversos autores debido a la fuerte
segmentacin existente en nuestras sociedades. En rigor, el universalismo alcanz
tan slo a los includos de entonces en el sistema (obreros del sector moderno,
clases medias y bajas de las ciudades), es decir a aquellos que lograron presionar al
Estado (CEPAL, 1995). En realidad, nunca existi una poltica social universal; fue
tambin una poltica selectiva, en la que los grupos focalizados fueron los,
entonces, sectores incluidos.
3.2.1 La poca de la poltica del universalismo segmentado
Durante los aos setenta, en el marco del denominado universalismo segmentado
de la poltica social, se pueden distinguir tres reas de actuacin: a) la de los
llamados sectores sociales (salud, educacin, trabajo y vivienda); b) la de la
poltica fiscal y c) la del esfuerzo redistributivo de los activos de la sociedad
(equidad de resultados).

En Salud y en Educacin se mantuvo el principio de la gratuidad del servicio

prestado por el Estado para los sectores pobres. Las asignaciones
presupuestarias de entonces reflejaran adecuadamente la situacin de las
cuentas fiscales, que en un contexto de baja inflacin permitan la programacin
oportuna del gasto. En Educacin se busc reformar la educacin tradicional
Como ya se ha hecho mencin el universalismo segmentado se entiende a la implementacin en el Per de
polticas smiles al Estado de bienestar europeo pero que acabaron concentrndose en sectores organizados de la
poblacin, configurndose un ordenamiento corporativo de las prestaciones sociales. Ver al respecto Arriagada
(1996) y Sojo (2005).
31

tanto en el aspecto de sus valores como en la necesidad de vincularla al mundo

del trabajo (Reforma Educativa de 1972).
En el caso del sector Vivienda, no se orquest una poltica pblica de
construccin masiva de viviendas. Lo que hizo el Estado fue proveer de recursos
financieros para que tanto el sistema de las mutuales como el Banco Hipotecario
pudieran financiar la construccin, bsicamente de los sectores medios urbanos.
Respecto a los sectores de menores ingresos, se fue tolerante frente a las
invasiones de terrenos eriazos llegando, incluso, a impulsarlas. El nacimiento de
la Comunidad Urbana Autogestionaria de Villa El Salvador (CUAVES) fue
promovida desde el propio gobierno (Riofro, 1978).

Se expidieron, tambin, decretos leyes que normaron la organizacin de los

pueblos jvenes. Recin en la segunda mitad de los setenta se instituye, al igual
que en otros pases de la regin, la contribucin al Fondo Nacional de la Vivienda
(FONAVI) que gravaba la planilla de los asalariados formales. Despus de cierto
tiempo, dicha contribucin permitira a sus aportantes acceder a crditos para la
compra o construccin de viviendas. En la dcada de los ochenta, con los recursos
de dicho fondo se edificaron agrupaciones de vivienda que se adjudicaron
mediante sorteo pblico. La vivienda as adquirida se cancelaba en 10 aos y
estaba subsidiada. En forma paralela se cre el Banco de Materiales con el
objetivo de incentivar la autoconstruccin.
En el rea del Empleo, la accin del Estado se orient en la expedicin de una
serie de normativas, con implicancias en la demanda de trabajo, que mejoraran
la capacidad de negociacin de las organizaciones sindicales. As se expediran un
conjunto de leyes laborales que reforzaron la permanencia y estabilidad en los
puestos de trabajo. Dicha tendencia sera retomada durante el primer gobierno
de A. Garca pero, tambin, la contrapartida de dichas leyes, que fueron los
regmenes de contratacin temporal sumamente flexibles 32.

Otro cambio en dicho terreno, y que tendra implicancias redistributivas al

interior del denominado sector moderno fue la implementacin de la
denominada Comunidad Laboral, a travs de la cual el trabajador acceda a parte
del patrimonio de la llamada empresa privada reformada. Ello ocurra a travs de
la emisin de acciones laborales y de los dividendos correspondientes, en efectivo
o en acciones.

La poltica fiscal, tambin, jug un papel relevante en esa poca. Tanto la poltica
impositiva como la de subsidios y transferencias tenan por objetivo incidir
positivamente en la distribucin funcional del ingreso. Por ejemplo, los impuestos
directos llegaron a representar cerca del 40% de los ingresos tributarios. A su
vez, la poltica de subsidios generalizados aument el denominado salario social,
aunque despus se haya comprobado que la poblacin de menores recursos no
fue la principal beneficiada de dicha orientacin (Pasc Font y Briceo, 1992).

En el caso del primer gobierno de A. Garca se dictara el Programa ocupacional de emergencia (PROEM). Ver al
respecto Lago, Ricardo, The Illusion of Pursuing Redistribution through Macropolicy:
Perus Heterodox Experience, 1985-1990, p. 275, disponible en
http://www.nber.org/chapters/c8303.pdf?new_window=1
32

El esfuerzo redistributivo de dicha poca, primera mitad de los setenta, enfatiz

la afectacin de activos como un mecanismo de superacin de la pobreza
estructural. De ah, por ejemplo, que la Reforma Agraria incluyera no slo la
cooperativizacin de los ingenios azucareros sino, de manera especial, la
cancelacin del latifundio serrano. Por su parte, la reforma de la empresa privada
con la incorporacin de la Comunidad Laboral- devena tambin en un
mecanismo de redistribucin de ingresos. En ese sentido se orientaba,
igualmente, la promocin del llamado sector social de la economa, el
autogestionario, o de las empresas de propiedad social.
Este conjunto de reformas y medidas de poltica social iran perdiendo
efectividad conforme se iba deteriorando la situacin de la caja fiscal y los
modelos empresariales alentados mostraban su ineficiencia. La quiebra de las
finanzas pblicas a fines de los ochenta marcara el final de las llamadas polticas
sociales de corte universal y el inicio de la focalizacin y selectividad del gasto
social.
Tabla N2

Polticas sociales
Polticas sociales incorporndose a la familia del universalismo
bsico?
(V. Paniagua, A. Toledo y A. Garca II)

Universalismo
segmentado
(A. Garca I)

Focalizacin,
Selectividad (A.
Fujimori I y II)

Seguridad
social

Poltica social con base en principios de justicia distributiva: subsidiaridad, focalizacin y

equidad entendida como igualdad de oportunidades

La extensin
del empleo
asalariado
aumentara su
cobertura. Sin
embargo los
contratos
PROEM
acabaran
debilitando
una mayor
cobertura a lo
que se sumara
el
debilitamiento
de la base
tributaria

Cambios en el concepto, diseo e implementacin de la poltica social.

Aparece disociada la poltica econmica de la poltica social. Se asigna responsabilidad al
gasto social de la variacin de la pobreza

Inicialmente
se disea el
PES (1991),
que no llega
a
implementar
se por
ausencia de
recursos
Se privilegia

Gobierno de A. Toledo (2001 2006)

Extensin del Seguro Integral de Salud a independientes no

profesionales ni tcnicos, urbanos y rurales
Incorporacin de programa de Transferencia condicionada
(JUNTOS)

Universalismo
segmentado
(A. Garca I)

Programas
surgidos del
gobierno
municipal (A.
Barrantes,
1983 1986)

Vaso de Leche
Comedores
populares

Polticas sociales
Polticas sociales incorporndose a la familia del universalismo
bsico?
(V. Paniagua, A. Toledo y A. Garca II)

Focalizacin,
Selectividad (A.
Fujimori I y II)
el Fondo
Social
(FONCODES)
concentrado,
inicialmente,
en el alivio a
la pobreza
Dos
tendencias:
Programa de
mejoramient
o del gasto
social bsico
(PMGSB) y
los
programas
de alivio a la
pobreza
(compensato
rios)

Programas
implementados
(alivio a la
pobreza,
fortalecimiento
de capacidades y
del capital
humano,
infraestructura
bsica)

Asistencia
Alimentaria 33:
Vaso de leche
PANFAR
Papilla para
menores
Alimentos para
ancianos o
enfermos
Comedor Popular

Gobierno de A. Garca (2006 2011)

Cofinanciamiento de la proteccin social en salud a

microempresarios (DL 1086)
Estrategia CRECER incorpora JUNTOS
Ncleos Ejecutores (invirtiendo parte de los recursos no ejecutados
de gobiernos sub nacionales)
FONCODES descentralizado pero recompuesto (2008 2009) a
partir de Ncleos Ejecutores y Programa de compras estatales a
Mypes

De acuerdo con el MMM 2011 2013 se identifica el conjunto de

programas sociales focalizados (p. 50 de
http://www.mef.gob.pe/ESPEC/MMM2011_2013/MMM2011_2013.pdf
De ellos se detalla ms adelante, en el acpite Programas de proteccin
social y programas sociales focalizados. Punto de partida de la nueva
poltica social?(p.23 en adelante)

Educacin:
Desayuno o
alimentacin
escolar
Uniformes,
buzos, calzado

33Fuente: INEI, Impacto de los Programas de Apoyo Social 1997-1998. El valor de las necesidades bsicas.
Disponible en http://www1.inei.gob.pe/biblioineipub/bancopub/est/lib0383/indice.HTM

Universalismo
segmentado
(A. Garca I)

Focalizacin,
Selectividad (A.
Fujimori I y II)

Polticas sociales
Polticas sociales incorporndose a la familia del universalismo
bsico?
(V. Paniagua, A. Toledo y A. Garca II)

escolar
Textos y tiles
escolares
Seguro escolar
Capacitacin
laboral juvenil
Capacitacin
laboral para
mujeres

Salud :
Control de
crecimiento del
nio
Planificacin
familiar
Control de
tuberculosis
Programa de
vacunacin

Infraestructura:
Const.,
equipamien. de C.
Educativo
Construc,
equipam. de C. de
Salud
Agua, desage,
luz
Caminos y
puentes
Sistemas de riego

3.2.2 De la emergencia a las polticas selectivas y focalizadas

En setiembre de 1988 se comenzara a hablar de emergencia. El fallido paquete de
estabilizacin de entonces, exacerb las presiones inflacionarias que ya haban
sido alimentadas tras el intento de estatizacin de la banca en 1987. El trnsito a la
hiperinflacin se iniciaba y con ello la cada del salario real, el aumento de la
informalidad y la quiebra de las finanzas pblicas. Desde ese entonces, la poltica
social pasara a definirse como un programa de emergencia destinado al combate
de la pobreza extrema (Barrig, 1992).

Hasta ese momento, se haban ido creando oficinas especiales encargadas de los
programas destinados a la atencin de los sectores empobrecidos, como por
ejemplo, el Instituto Nacional de Bienestar Familiar (INABIF), el sistema nacional
de cooperacin popular (COOPOP), la Oficina nacional de apoyo alimentario
(ONAA). A finales de los ochenta se disearon los Programas de emergencia o

compensacin social, de resultados poco exitosos: el Programa alimentario

nutricional en 1998; los programas de compensacin social y el programa social de
emergencia en 1989 y el PES (programa de emergencia social) en 1990 34
(Zimmermann, 1994).
Al iniciarse el primer gobierno de Fujimori, se perciba el riesgo de continuar
identificando poltica social con programas de emergencia. Se mencionaba, por
ejemplo que es necesario no perder de vista que estos son programas sociales
de compensacin o de emergencia para ayudar a la poblacin de menores recursos
a hacer frente a los efectos del ajuste, pero que en modo alguno pueden elevar
sustantivamente los niveles de bienestar de estos sectores. En este marco se hace
evidente la necesidad de repensar lo que se entiende por poltica social, en tanto
instrumento de generacin y adquisicin de capacidades que posibiliten y
promuevan igualdad de acceso a los diversos recursos para el conjunto de la
poblacin (Barrig, 1992).
3.2.3 La focalizacin y selectividad del gasto social
A inicios de los noventa, el gasto social en el Per era de los ms bajos en la regin
(CEPAL, 1995). De ah subira conforme las finanzas pblicas se fueron
recomponiendo pero no dejara de estar en el tercio inferior en comparacin con el
gasto social per cpita de los pases de la regin (Ver Grfico 6).

La nueva institucionalidad de la poltica social de entonces tuvo el siguiente

recorrido.
o En 1991 se cre el Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social
(FONCODES), como un organismo descentralizado y autnomo de la
Presidencia de la Repblica. Tena el objetivo de atender a la poblacin
en extrema pobreza mediante el desarrollo de proyectos de apoyo
social, infraestructura y desarrollo productivo. Segua las orientaciones
de los fondos de inversin social que fueron promovidos en la regin.
o En 1992 se cre el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
(PRONAA) con el objetivo de otorgar asistencia alimentarias en zonas
rurales y urbano-marginales.
o Igualmente, en 1992, fue el punto de partida del Instituto Nacional de
Infraestructura Educativa y de Salud (INFES). Orientado a la
construccin y rehabilitacin de locales escolares.
o El Ministerio de la Presidencia fue reactivado, con el objetivo de atender
a la poblacin en pobreza extrema, contando con las siguientes
orientaciones: apoyo asistencial, infraestructura social, e infraestructura
econmica. Este sector se encargara de la administracin de un nmero

De la discusin de entonces, se fue generando un mayor consenso sobre un par de temas: la poltica social deba
ser entendida como inversin en recursos humanos y era necesario disear una estrategia de intervencin integral,
no sectorial. La asistencia social, a su vez, tena que distinguirse del asistencialismo. As se sealaba que
cuando la asistencia social no llega sino a una fraccin de quienes la necesitan, se convierte en asistencialismo. Lo
dems es bien conocido, si se tiene que repartir entre unos pocos lo que debiera llegar a todos, se cae
inevitablemente en la corrupcin o en el clientelismo religioso o poltico (Riofro, 1990).

34

o
o

o
o
o

importante de programas de lucha contra la pobreza (ver Tabla 2). Bajo

su mbito se encontraban los Comits Transitorios de Administracin
Regional (CTAR).
En 1994, en la Ley de Presupuesto, se incluy el Programa
Presupuestario de Focalizacin del Gasto Social Bsico.
En 1995, en la Ley de Presupuesto, se incorpor el Plan de Mejora del
Gasto Social Bsico. Este daba prioridad a los siguientes programas: (i)
educacin bsica para todos, (ii) salud bsica para todos, (iii) control de
daos por causas nutricionales en menores de tres aos y otros grupos
de mayor riesgo, y (iv) mecanismos de solucin de conflictos.
En 1996 se cre el Ministerio de Promocin de la Mujer y el Desarrollo
Humano (PROMUDEH).
En 1997, se inici el Programa de Focalizacin del Gasto Social Bsico.
Igualmente, en dicho ao, se norm que la Comisin Interministerial de
Asuntos Sociales (CIAS), adscrita a la PCM, sera la responsable de la
coordinacin de la poltica social.
Tambin, en 1997, fue aprobada la denominada Estrategia Focalizada de
Lucha Contra la Pobreza Extrema (EFLCPE), a cargo del Ministerio de la
Presidencia, como instrumento para orientar la inversin pblica en
trminos geogrficos y de lneas de accin con la meta de reducir la
pobreza extrema.
En 1999 se dise el Plan de Contingencia sobre Proteccin Social, a
cargo del CIAS. Su objetivo era apoyar las zonas ms afectadas ante la
eventualidad de una desaceleracin o crisis econmica. Asimismo, se
empez a elaborar una lista de programas protegidos, cuyo nivel de
ejecucin debera de ser independiente del ciclo econmico.

En la primera mitad de los noventa, el gobierno de entonces distingua dos tipos de

intervenciones en el rea social: los programas de alivio a la pobreza (FONCODES,
PRONAA, PANFAR) y los programas de superacin de la pobreza (Programa de
mejora del gasto social bsico, Educacin para la vida, Wawawasi, Salud Bsica
para todos y PROANDES (Apoyo UNICEF, 1995).

En correspondencia con el cambio de concepcin de la poltica social, la inversin

en programas de alivio a la pobreza aumentara progresivamente. En 1993
representaron entre el 2% y 3% del presupuesto de la Repblica. En 1996 dichos
programas constituyeron el 7,5% de l y con ello el 21% del gasto social (Boletn
de cooperacin 12, desco, 1996). Los programas de alivio a la pobreza distribuan
alimentos, medicamentos esenciales, tiles y mobiliario escolar. Por su parte,
FONCODES, que concentra una parte importante del gasto social, orientara su
mayor inversin hacia la infraestructura social.
3.2.4 El modelo FONCODES
Inspirado bajo el modelo de los fondos de inversin social (FIS), el Fondo de
Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES) se cre en 1991. Se le asign la
misin de mejorar las condiciones de vida de los ms pobres, atendiendo las

necesidades bsicas de la poblacin, con nfasis en nutricin, salud, educacin,

saneamiento e infraestructura econmica y desarrollo productivo.

En su diseo inicial, su modelo de ejecucin daba nfasis a las siguientes

caractersticas:
o Focalizacin: Sus criterios de focalizacin estaban basados en un ndice
a nivel distrital, constituido por indicadores de desnutricin, educacin,
vivienda y servicios bsicos.
o Orientacin por demanda: Seleccionaba sus proyectos a partir de
propuestas diseadas por la poblacin, organizada en Ncleos
Ejecutores.
o Participacin activa de la poblacin: Desde la conformacin del ncleo
ejecutor, pasando por el diseo, monitoreo y evaluacin de resultados.

FONCODES facilitaba recursos a la poblacin para que ejecute proyectos, operando

sobre la base de lo que sta solicita (demand driven). Para ello la poblacin deba
organizarse en Ncleos ejecutores conformados por cuatro personas. Estos deban
cumplir algunos requisitos: i) de legitimidad, no constituir un grupo en conflicto al
interior de la comunidad; ii) de representatividad, que el proyecto y el ncleo
ejecutor hayan obtenido el respaldo de la poblacin mediante una asamblea.
Sin embargo el problema se encontraba en cmo se defina a la comunidad y,
segundo, que su operacin se acababa superponiendo con el tejido social existente
en cada localidad. Otra debilidad del esquema de demanda organizada se
encontraba en que los ms pobres no postulaban proyectos. No contaban con el
mnimo de capital social necesario para ello.
En trminos de la pertinencia de las obras realizadas, se encontraba cierto
conflicto en que si bien la construccin de infraestructura favorece el acceso de los
pobladores a ingresos temporales, estas obras no eran necesariamente las ms
pertinentes para cada localidad (Beltrn, 1995).

La discrecionalidad del gasto en manos de FONCODES y la operacin de los

programas de alivio a la pobreza -en un contexto de politizacin de las decisiones
presupuestales, de ausencia de transparencia en la gestin y de inoperancia de los
controles intra Estado- jug en contra de un manejo eficiente y de mayor
efectividad de la poltica social de los noventa. Algunos autores sealan su
transformacin en un efectivo instrumento con fines proselitistas (Schady, 1999;
Arce, 2010)
3.2.5 Las polticas sociales del nuevo siglo, hacia la familia del
universalismo bsico?
La selectividad de las polticas sociales, en la que la condicin de pobreza se
convirti en el foco de la atencin del gasto social, acabara justificando bajos
niveles de gasto/inversin social, adems que resultaba funcional a un Estado poco
dispuesto a aumentar la presin tributaria para ampliar la cobertura de las

polticas sociales, particularmente en la fase de ajuste y en la que antecediera al

ciclo econmico expansivo.

Ms bien, el reciente ciclo econmico expansivo y el aumento de las finanzas

pblicas configuraran un entorno de expectativas de mejora en el bienestar de los
hogares que ha buscado de ser satisfecho, parcialmente, a travs de una expansin
del gasto social (segunda ronda distributiva). En esa lnea se encuentra la
ampliacin en la cobertura del SIS, del programa de transferencias monetarias,
JUNTOS, y el aumento en los recursos destinados a los denominados programas
sociales focalizados (Ver Tabla 2).

El BID ha acuado el concepto de universalismo bsico (Molina, 2005), entendido

como un nuevo marco de referencia para el diseo y aplicacin de las polticas
sociales, el mismo que tiene una orientacin simple: promueve la cobertura
universal de prestaciones esenciales que cumplan con estndares de calidad,
ofrecidas sobre la base de principios de ciudadana [] cuyo alcance variar segn
las posibilidades y decisiones propias de cada pas
Los principios que guan dicha propuesta son los siguientes:

El carcter universal de la cobertura del conjunto de prestaciones

esenciales (bienes, rentas, servicios, etc.) y con alcance a las categoras
de poblacin definidas a partir de atributos que todas las personas
cumplan.
Cumplimiento de estndares de calidad garantizados para todos.
El usufructo de este conjunto de prestaciones debe estar garantizado
para todos, y esa garanta debe ser brindada por el Estado.
El universalismo bsico ofrecer un conjunto limitado de prestaciones
llamadas esenciales, conjunto que responder a las particularidades y
niveles de desarrollo propios de cada pas.

En otras palabras, dicha propuesta buscara que se recomponga un cierto nivel de

cobertura bsica para todos los ciudadanos. Su contenido ser definido en cada
sociedad atendiendo a las consideraciones fiscales especficas y al acuerdo social
que prime en ella. En ese sentido, puede entenderse como una reaccin a la
prdida de condicin ciudadana de las polticas sociales que acompaaron al ajuste
estructural.
3.2.6 Programas de proteccin social y programas sociales focalizados.
Punto de partida de la nueva poltica social?
En lo que se viene denominado universalismo bsico, los denominados programas
de proteccin social juegan un rol sustantivo en tanto que amplan la cobertura de
las prestaciones sociales ms all de las fronteras de la seguridad social. Cmo se
define la proteccin social? Qu acciones estatales se identifican bajo dicho
concepto? Todos los programas sociales focalizados son parte de la red de
proteccin social?

Una definicin laxa de proteccin social 35 la identifica con el conjunto de

instrumentos utilizados por el Estado con objetivo de promover y mejorar este
bienestar. La proteccin social constituye, de esta forma, un mecanismo de
redistribucin El Sistema Europeo de Estadsticas de Proteccin Social
(SEEPROS) define la proteccin social como todas las actividades de organismos
destinadas a aligerar las cargas que representa para los hogares e individuos una
serie determinada de riesgos o necesidades, siempre que no haya un acuerdo
simultneo ni recproco, ni individual

Dicha definicin del SEEPROS implicara considerar las siguientes funciones de la

proteccin social (Ibid):

Enfermedad y atencin sanitaria: actividades relacionadas al

mantenimiento de la salud y al tratamiento de enfermedades.
Invalidez: prestaciones de mantenimiento de la renta y las ayudas en
efectivos o en servicios relacionados a atencin de las personas con
disminucin de sus capacidades fsicas o psquicas.
Vejez: prestaciones de jubilacin y ayudas dinerarias o en servicios
relacionados con la vejez.
Supervivencia: incluye las prestaciones por viudez y orfandad y las
ayudas en efectivo o en servicios relacionados con la muerte de un
miembro de la familia.
Familia e hijos: prestaciones en efectivo o servicios de atencin al
embarazo, nacimiento, adopcin y maternidad.
Paro: mantenimiento de una renta mnima para los parados y servicios
relacionados con la situacin de paro.
Vivienda: financiacin de la vivienda.
Exclusin social no clasificada en otros apartados: mantenimiento de
renta y otros servicios relacionados con la lucha contra la exclusin
social.

Junto con dicha operacionalizacin del concepto de proteccin social se

encuentran otras aproximaciones. As 36 para la OIT la proteccin social
comprendera no solamente los regmenes de seguridad social sino tambin los
planes privados o no obligatorios que persiguen un objetivo similar, por ejemplo
las mutuas y los planes profesionales de pensiones. Se entiende tambin todo tipo
de planes no obligatorios, estructurados o no, a condicin de que las cotizaciones a
los mismos no vengan determinadas exclusivamente por las fuerzas del mercado.
Puede tratarse de un dispositivo de solidaridad colectiva o de un subsidio del
patrn, o quiz del Estado
La proteccin social en la Unin Europea, disponible en
http://www.google.com.pe/url?sa=t&source=web&cd=1&ved=0CBcQFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.uam.es%2Fpe
rsonal_pdi%2Feconomicas%2Fdfernand%2FTrabajo%2520Prot%2520Social%25202005.doc&rct=j&q=Definici%C3
%B3n%20de%20protecci%C3%B3n%20social&ei=nz8_TL6eNcH98AaHoYDwCw&usg=AFQjCNEBfmOleXzDRjqZZ
6_PyFgpZOorHg&sig2=lITTf2uDwslzEZGvQb3EGA
35

Morales Ramrez, Mara Ascensin, Proteccin social; concepto dinmico? En Revista Latinoamericana de
Derecho Social, ISSN 1870-4670, N. 2, 2006 , pgs. 201-222, disponible en
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/revlads/cont/2/art/art7.pdf
36

Igualmente se seala que la proteccin social es aquella que responde al

concepto moderno de riesgo social, entendido como todo acontecimiento de
realizacin incierta que afecta la plenitud de las facultades fsicas y mentales de
una persona, disminuye sus recursos econmicos o determina su desaparicin. Las
contingencias reconocidas actualmente como riesgos sociales por la doctrina, las
legislaciones nacionales y las normas internacionales son las siguientes:
enfermedad, invalidez, accidentes del trabajo y enfermedades profesionales,
maternidad, desempleo, cargas familiares, vejez y muerte. Son tambin las que
dieron origen a las prestaciones mnimas contenidas en el Convenio N 102 de la
OIT (1952). En este marco y en su sentido ms amplio, la proteccin social formal
abarca desde la legislacin laboral, hasta los seguros sociales, la atencin a la salud
pblica y la asistencia social 37.

El Banco Mundial, por su parte, entiende la proteccin social a una gama de

medidas pblicas que apoya a los miembros ms pobres y vulnerables de una
sociedad, y que ayuda a individuos, familias y comunidades a manejar mejor los
factores de riesgo
La conceptualizacin de la OIT enmarca los siguientes elementos integrantes de la
proteccin social (Ibid):

La seguridad del ingreso

Seguridad y salud en el trabajo y el medio ambiente
Condiciones de trabajo y cuestiones de familia
Pensiones y jubilaciones
Igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres
Migracin internacional y la pandemia del VIH/ Sida
Exclusin social

Para el Banco Mundial, la proteccin social estara incorporando:

Programas de seguridad social: pensiones y seguro de salud

Programas de asistencia social: empleos de emergencia, asistencia a
indigentes y transferencias en efectivo
Programas y polticas del mercado laboral

Lo que estara quedando claro es que la proteccin social es un concepto ms

amplio que el de seguridad social y que incorporara al conjunto de polticas e
intervenciones que encara la diversidad de riesgos sociales que enfrenta la
persona. En ese sentido, en su diseo, estara incorporando tanto polticas
contributivas como no contributivas. La condicin de ciudadana, caracterstica del
universalismo bsico, estara en la base de dicho concepto.

Para el 2010, el gobierno vena destinando recursos para los programas sociales
focalizados (ver Cuadro 12) en un monto de S/ 6,768 millones de soles.
37

Ver al respecto http://white.oit.org.pe/gpe//documentos/programa/lector/modulo_07.pdf

Cuadro N12
Programas sociales focalizados:
Marco Macroeconmico Multianual, 2011 2013
(Millones de nuevos soles, PIA 2010)

Programa Agua para Todos

1,228
Programa de apoyo directo a los mas pobres - JUNTOS
626
Programa Integral Nutricional-PIN
606
Seguro Integral de Salud
464
Programa Vaso de Leche
363
Programa Techo Propio
300
Programa de movilizacin nacional para la alfabetizacin 230
PRONAMA
Programas de Complementacin alimentaria - PCA
128
Infraestructura educativa-PRONIED
848
Electrificacin rural
420
Provas Descentralizado
375
Proyectos de infraestructura social y productiva
317
Agrorural
179
Construyendo Per
150
Fondo de inversin en telecomunicaciones - FITEL
117
Programa integral nacional para el bienestar familiar 129
INABIF
Otros programas
288
TOTAL GENERAL
6,768
Fuente: MMM 2011- 2013,
http://www.mef.gob.pe/ESPEC/MMM2011_2013/MMM2011_2013.pdf

Una aplicacin propia de la metodologa del Banco Mundial en clasificar a los

programas de proteccin social, estara encontrando que del total del gasto social
focalizado un 37,4% correspondera a dicha categora, distribuida de la siguiente
manera.
Cuadro N13
Programas de proteccin social (millones de soles, PIA 2010)
Programas de seguridad social: pensiones y seguro de
salud
Seguro Integral de Salud

Programas de asistencia social: empleos de emergencia,

asistencia a indigentes y transferencias en efectivo

Programa Integral Nutricional-PIN

Programa Vaso de Leche

Programas de Complementacin alimentaria PCA
Programa integral nacional para el bienestar
familiar - INABIF
Construyendo Per
Programa de apoyo directo a los ms pobres JUNTOS
Programas y polticas del mercado laboral

REVALORA
ProJoven

464
606
363
128
129
150
626
30
32

Grfico N45
Per: Distribucin de los programas de proteccin social
(2010)

Fuente: MEF, MMM 2011 2013

Elaboracin: Propia

Aplicando, de manera singular, los criterios de clasificacin de la Unin Europea

sobre el contenido de la proteccin social estaramos ante la siguiente distribucin
de los programas sociales focalizados para el 2010.
Cuadro N14
Programas de proteccin social (millones de soles, PIA 2010)
Enfermedad y atencin sanitaria

Seguro Integral de Salud

464

Programa Vaso de Leche

Programa integral nacional para el bienestar
familiar - INABIF
Programas de Complementacin alimentaria PCA
Programa de apoyo directo a los ms pobres JUNTOS

363

Familia e hijos

Paro

Programa Integral Nutricional-PIN

Construyendo Per
REVALORA
ProJoven

606
129
128
626
150
30
32

Vivienda

Programa Techo Propio

Exclusin social
Programa de movilizacin nacional para la
alfabetizacin - PRONAMA
Programa Agua para Todos

300
230

1,228

Grfico N46
Per: Distribucin de los programas de proteccin social
(2010)

3.3 Las polticas laborales y de empleo

Tradicionalmente, la orientacin de las polticas pblicas de empleo y laborales
han estado concentradas en el denominado sector formal de la economa: mbito
urbano gran y mediana empresa privada Estado. Por ello hasta fines de los
ochenta, las polticas se agotaban en el sector formal asalariado, echando mano a
instrumentos de reintegro tributario como de flexibilizacin en la modalidad de
contratacin temporal (ver Tabla 4).
Un antecedente de los programas de empleo temporal ms recientes se hallara en
el PAIT, cuyo objetivo era dotar de ingresos temporales a mujeres de los pueblos
jvenes de Lima en obras de limpieza, ordenamiento vial y de pequea obra
barrial. La justificacin de dicho programa se hallaba tanto por el lado de
dinamizar la economa local y la demanda interna como de proveer un ingreso a la
poblacin ms vulnerable mientras la recuperacin de la actividad econmica
generaba los empleos suficientes para que dicha poblacin se llegue a asalariar.

En ese sentido, la extensin de la seguridad social en razn del aumento del

empleo asalariado se converta en el instrumento para aumentar la cobertura en
salud y pensiones de los trabajadores en planilla y de sus familiares directos.
Tabla N 3
Polticas laborales y de empleo
Universalismo
segmentado (A.
Garca I)

Rol del
Ministerio
de Trabajo

Programas
integrantes de
polticas
activas de
empleo

Focalizacin (A. Fujimori

I y II)

Rol histrico del

MTPS:
relaciones
laborales,
intervencin en
negociaciones
colectivas,
profuso
esquema
regulatorio

Programa de
apoyo al ingreso
temporal: PAIT
PROEM
(Programa
ocupacional de
emergencia.
Contratos
temporales en
empresas
formales)
CERTEM
(reintegro
tributario a la
empresa en caso
que genere
puestos de
trabajo
permanentes)

Desregulacin del
mercado de trabajo.
Prdida de
atribuciones del
MTPS. Reduccin
sustantiva en su
presupuesto.
Debilitamiento de su
rol fiscalizador.
Inicio de acciones de
programas de
promocin del empleo

Programa de
reconversin laboral
(PRL, BID ESAN) por
fuera del MTPS

Programa de compras
estatales a
microempresas
(milln de buzos,
carpetas, zapatos..)
Programa de
capacitacin laboral a
jvenes (ProJoven)
(1998 en adelante)
Programa de
capacitacin en
gestin de negocios
mype para mujeres
(PROFECE)
Implementacin de
FONDOEMPLEO

Polticas sociales
incorporndose a la familia
del universalismo bsico? (V.
Paniagua, A. Toledo y A.
Garca II)
Ley 28015, rectora
sectorial de la mype en
MTPE, consolida
programas. Foco en la
formalizacin de la
microempresa
Recuperacin parcial del
rol promotor del MTPE.
An con presupuesto de
0,5% del PGR.
D L 1086, nfasis en
extensin de la proteccin
social, co financiamiento
en salud y en pensiones.
Transferencia de la
rectora MTPE a
PRODUCE
TLC con EEUU
condicionara
reforzamiento de rol
fiscalizador
Programas de empleo
temporal: A Trabajar
Rural, Construyendo Per
(ex A Trabajar Urbano),

Programa de capacitacin
laboral a jvenes
(ProJoven). Pilotos de
extensin al rea rural
Programa de
Reconversin laboral
(REVALORA).
Inicialmente para los
cesantes de la crisis.

Polticas laborales y de empleo

Universalismo
segmentado (A.
Garca I)
Polticas
especficas
hacia la
microempresa
y la
informalidad

Polticas
concentradas
en el sector
formal
urbano.
Visin del SIU
bajo el
enfoque del
excedente
estructural de
mano de obra

Focalizacin (A. Fujimori

I y II)

Elaboracin: Propia

Polticas de
compensacin a los
cesados de los
procesos de
privatizacin de las
empresas pblicas
Programas pioneros
de apoyo a la
microempresa (micro
crdito, compras
estatales) bajo
enfoque de sector
econmico y de
compensacin al
ajuste
Subsidios parciales a
los SDE (Bonopyme)
Creacin de
PROMPYME y de
PRODAME (encargado
de formalizacin a
mypes)
Programa inicial de
fortalecimiento de la
empleabilidad de los
jvenes y mujeres en
situacin vulnerable,
nfasis en trabajo
asalariado y
autoempleo,
respectivamente.

Polticas sociales
incorporndose a la familia
del universalismo bsico? (V.
Paniagua, A. Toledo y A.
Garca II)
Polticas de empleo
concentradas en la
microempresa y el sector
informal urbano
Fortalecimiento inicial de
PROMPYME y luego
extincin en MiEmpresa
Polticas de apoyo a la
mype concentradas en
aspectos
microeconmicos, sin
polticas sectoriales
Polticas de extensin de
la proteccin social en
aseguramiento de salud, a
travs de co
financiamiento del SIS
entre Estado y conductor
mype. Propuesta de
Fondo de Pensiones
Sociales (FPS) ms
complicada de operar (co
financiamiento activado
con aporte de trabajador,
que es de carcter
voluntario)
Propuesta de ley del
trabajador autnomo en
elaboracin.

Conforme se haca evidente la restriccin de la inversin en ampliar las

oportunidades de trabajo en el sector formal/ moderno de la economa, la nueva
PEA tuvo que generarse su puesto de trabajo en el naciente sector informal/ no
estructurado de la economa. Tras la crisis de la deuda externa (primera mitad de
los ochenta) empezara a hacerse visible en las cifras de las encuestas de hogares.
El enfoque, entonces dominante, era el del excedente estructural de mano de obra.
Se asuma que los empleos en el sector informal eran de segunda y que si se
recalaba en ellos era porque la demanda de trabajo formal era insuficiente para
asalariar a la oferta de mano de obra.
La preocupacin por los empleos en el sector informal urbano, en un inicio, fue una
respuesta a la crisis econmica de fines de los ochenta y, luego, a los efectos de la
reestructuracin de la economa tras el ajuste estructural y la privatizacin de las
empresas pblicas. En ese sentido, se podra esquematizar que dichas polticas

fueron reactivas, esperando que la recuperacin de la actividad econmica del

sector moderno absorba el empleo refugiado en dicho sector. Para otros, sin
embargo, el crecimiento del empleo en dicho sector obedeca a las barreras de
acceso y los costos de la formalidad (De Soto, 1991).

Conforme la economa se recuper (1993 1997) se observaba, por el contrario,

que el sector informal urbano continuaba creciendo, llegando a explicar casi 2/3 de
todo el empleo de Lima Metropolitana, por ejemplo. En ese marco, aparecieron
interpretaciones ms bien proactivas, en el sentido de identificar que para una
parte de la PEA su incursin en el sector informal era una primera opcin
(Yamada, 1996).

Las polticas para el sector informal urbano se acabaron concentrando en la

microempresa en tanto unidad econmica con potencial de crecimiento y de
absorcin de mano de obra, aunque la mayora de dicho universo era ms bien de
sobrevivencia. Ese enfoque conllev a que el set de las iniciales polticas hacia la
microempresa estuvo orientado en la temtica del micro crdito y,
secundariamente, en aspectos de gestin empresarial, asistencia tcnica, fomento
de asociatividad, etc.

La microempresa acab siendo sinnimo de sector informal y de las polticas hacia

ella. El trabajo independiente, siendo el mayoritario al interior de la PEA calificada
como informal, no fue objeto de polticas en sentido alguno. Su dispersin y trabajo
individual afectaron su visibilidad poltica.

Aspectos relacionados con la proteccin social de quienes laboraban en la

microempresa no tenan cabida en la agenda pblica de entonces, ni de las ONGs y
la cooperacin que apoyaban con creces a dicho sector. Quizs, la concentracin en
la informalidad como sector econmico, con focalizacin en la microempresa y, por
ello, en el conductor de ella (el microempresario) acab por dejar de lado el
espacio de quienes laboraban en ella, en la microempresa, y ms all de ella.
Hasta iniciado el 2000, como secuela de la crisis financiera internacional de
entonces, el empleo en el llamado sector formal no mostraba mejora alguna.
Recin, en el marco del ltimo ciclo expansivo, empezara a revertirse dicha
situacin. Si bien del 2003 en adelante, el empleo ha aumentado en forma
importante en las empresas de ms de 51 trabajadores (INEI, EPE enero 2010) en
comparacin con los otros tamaos de empresa y con ello ha disminuido la
participacin del sector informal urbano (midindose bajo la metodologa pre XVII
CIET), este contina explicando, para el caso de Lima Metropolitana, a ms de la
mitad de la PEA ocupada.
Lo importante, en todo caso, es la tendencia a la disminucin del sector informal y
que la categora ocupacional de mayor vulnerabilidad trabajador independiente
no profesional ni tcnico- haya venido siendo absorbida por el sector de las
empresas formales.

Hacia el 2008, a nivel de todo el pas, la participacin del sector formal ascenda a
25,6% de la PEA ocupada. En comparacin con el ao 2001, dicho porcentaje haba

mejorado en 2 puntos. El empleo generado en las empresas de mayor tamao

relativo ha impactado positivamente en dicha tendencia.
Grfico N47

Fuente: MTPE, Encuesta de Niveles de Empleo 1990 - 1996; Convenio MTPE-INEI, Encuesta
Nacional de Hogares III Trim 1997-2001; MTPE, Encuesta de Hogares Especializada de Niveles de
Empleo 2002 y 2003. Para el ao 2008 se toma como referencia el Informe Anual de la ENAHO
2008 denominado El empleo en Lima Metropolitana 2008. Para el 2009 se ha tomado la
informacin contenida en el Informe Estadstico Mensual del MTPE de enero 2010.
Elaboracin: MTPE - Programa de Estadsticas y Estudios Laborales y Propia.
Notas tcnicas:
(1) Comprende al sector pblico, la pequea empresa de 10 a 49 trabajadores, la mediana y la
gran empresa privada de 50 y ms trabajadores y los independientes profesionales
(2) Comprende a la microempresa (de 2 a 9 trabajadores), al independiente no profesional, al
trabajador familiar no remunerado y al resto (prctica pre profesional, contrato de
aprendizaje, convenio de formacin laboral juvenil y otros).

Si bien hasta el 2008, los resultados se mostraban favorables en trminos de una

disminucin del sector informal, los resultados de la ENAHO 2009 para Lima
Metropolitana (MTPE, 2010) 38, clarifican el comportamiento del mercado de
trabajo ante la crisis econmica del 2009. Una primera constatacin es que la
crisis, si bien no se reflej en un aumento del desempleo abierto 39 acab
concentrando el ajuste en detrimento de la calidad del empleo. El sector informal
absorbi el impacto de la crisis y, como lo evidencia el grfico adjunto, un mayor
porcentaje de la PEA ocupada se incorpor a dicho sector. Por el contrario, el
sector formal urbano luego de haber concentrado al 44% de la PEA en el 2008,
reducira su participacin al 40,3% al ao siguiente.
Una segunda constatacin, es que la fuerte desaceleracin de la economa en el
2009 infringi un duro traspis al proceso, ya iniciado, de recuperacin del sector
38
39

Ver al respecto http://www.mintra.gob.pe/archivos/file/estadisticas/peel/iem/IEM_164.pdf

Ver al respecto el Panorama Laboral de la OIT, Cuadro 1 del anexo correspondiente, pgina 87.

formal como demandante de mano de obra. Al interior del sector formal, la

mediana y gran empresa disminuyeron en 2,7% su participacin dentro de la PEA
ocupada. Ello supuso cerca de 120 mil empleos afectados. El sector pblico,
tambin, acabara reduciendo puestos de trabajo. Su participacin se redujo del
7,5% al 6,6%.

Una tercera constatacin es que dentro del sector informal aument la

participacin de la microempresa (+2,9 puntos) y del trabajo independiente no
calificado (+1 punto) dentro de la PEA ocupada. Ello refuerza el papel del sector
informal como amortiguador de la crisis y como refugio de ingresos para una parte
importante del empleo que se desplaz desde el sector formal.
Esto ltimo pone de relieve la importancia de incorporar en la agenda pblica
polticas de proteccin social y de mejoramiento de la productividad para el sector
informal. Ello no slo permitira proteger la calidad del empleo y sus ingresos en
pocas de crisis sino, adems, impulsara un proceso de formalizacin del empleo
que acompae la generacin de un mayor excedente, una vez retomado el
crecimiento econmico.
3.3.1 Las polticas del 2000 en adelante
En los ltimos aos las polticas orientadas hacia el sector informal de la economa
han ganado visibilidad presupuestaria y orientaciones ms precisas. Del nfasis
inicial en el microcrdito, los programas y las polticas pasaron a poner el acento
en la asistencia tcnica, la asociatividad, la aglomeracin, las cadenas productivas.
Un aporte en el proceso de generacin de polticas ms integrales e inclusivas
hacia lo que se conoce como informalidad es, sin duda, el cambio de ptica de la
OIT en relacin con el dimensionamiento de ella.

Haber cambiado el nfasis en su aproximacin: de sector econmico al puesto de

trabajo, al empleo, abre una oportunidad para hacer visibles reas,
tradicionalmente, en gris: el empleo informal en las empresas formales, el empleo
informal en el sector informal, el trabajo independiente no calificado, etc.
En ese contexto, de cambios en los enfoques, de emergencia del paradigma del
trabajo decente, en el pas se produjeron cambios institucionales en relacin con el
abordaje del sector microempresarial.
o El nuevo rol y denominacin del MTPE, contenido en una modificatoria de la
Ley de Organizacin y Funciones del MTPE, que se dio en mayo del 2002. El
Ministerio pas de llamarse Ministerio de Trabajo y promocin social a
promocin del empleo 40 (MTPE). Este cambio en la denominacin vino acorde
con la asignacin y reforzamiento de competencias ms vinculadas a la
dinmica del empleo

40

Ntese el acento puesto en la microempresa: ella como aproximacin ms tangible al universo de la informalidad.

o En el 2003, se expide la Ley N 28015 Ley de Promocin y Formalizacin de

la Micro y Pequea Empresa que incorpora un nuevo rol para el MTPE:

Como entidad rectora en la poltica de la microempresa: el MTPE pas

a concentrar las funciones estatales asignadas para su promocin,
contando para ello con:
o La naciente Direccin nacional MYPE, con los programas Per
Emprendedor, Mujeres Emprendedoras y PRODAME.
o PROMPYME 41, OPD vinculada con facilitar el acceso de las
microempresas a las compras estatales y a la generacin de
mecanismos de acceso al mercado.
o La constitucin del Consejo nacional de desarrollo de la micro y
pequea empresa (CODEMYPE):
rgano consultivo adscrito al Ministerio de Trabajo y Promocin
del Empleo. Encargado de formular el Plan Nacional de la Micro
y Pequea empresa.
Cuenta con comisiones de Trabajo: Mercado y Comercializacin;
Asociatividad; Tecnologa y Servicios de Desarrollo Empresarial;
Polticas y marco Legal; Educacin, cultura, Liderazgo y
Emprendimientos.

En lnea a lograr la formalizacin de la microempresa, se implement por primera

vez un rgimen laboral especial (RLE) de carcter temporal 42 para los trabajadores
nuevos o recin incorporados a la planilla de estas unidades empresariales 43, que
contemplaba los siguientes beneficios: el pago de la remuneracin mnima vital;
jornada y horario de trabajo pero sin sobretasa de 35% por horario nocturno;
descanso semanal y en feriados, vacaciones anuales de 15 das; indemnizacin por
despido injustificado equivalente a 15 remuneraciones diarias por cada ao
completo de servicios y con un tope de 180 remuneraciones diarias; afiliacin
obligatoria a ESSALUD y facultativa a un rgimen previsional 44. Los derechos
colectivos se regulaban por las normas del rgimen laboral general.
Si bien en los dos primeros aos de vigencia de la ley la cantidad de mypes
inscritas fue notoriamente reducida (no superaba las dos mil), a octubre de 2007 el
nmero de empresas registradas ascendi a 30 mil. Sin embargo, el total de
empresas registradas resulta an mnimo pues representa solo al 4% de las mypes
con asalariados y al 0.6% del total de mypes, incluyendo microempresas familiares
y unipersonales (Chacaltana, 2008). Garavito seala que la poca cantidad de

Lamentablemente en el proceso de fusin de organismos pblicos llevado a cabo a comienzos del actual
gobierno, esta entidad fue absorbida por la Direccin de microempresa y devino en un rgano de lnea perdiendo la
flexibilidad y cercana con los procesos ms dinmicos de la actividad de la microempresa. En su lugar se constituy
MiEmpresa.
42 Inicialmente, la vigencia del RLE se fij en cinco aos (hasta julio de 2008), pero en julio de 2006 mediante Ley N
28851 se extiende la vigencia del RLE un periodo de 10 aos, con lo que esta se extenda hasta el mes de julio del
2013.
43 La norma prohiba el despido de un trabajador con el objeto de recontratarlo bajo el nuevo rgimen laboral
especial, en cuyo caso sancionaban este hecho con una indemnizacin por despido de dos remuneraciones
mensuales por ao de servicios.
44 No resultaban aplicables al Rgimen Laboral Especial de la Mype la CTS, las gratificaciones legales, la
participacin en las utilidades por tener menos de 20 trabajadores, el seguro de vida, la asignacin familiar y
sobretasa en trabajo nocturno.
41

microempresas inscritas al 2005 indica que los beneficios esperados de la Ley eran
demasiados bajos con relacin a los costos que implica la formalidad (Garavito,
2005).

Con relacin a los efectos de la Ley, Chacaltana seala que las microempresas que
se acogieron al rgimen especial tenan mayores ventas que las que no se
registraron y, a su vez, registraban ms a sus trabajadores en la seguridad social en
salud, pero su margen de ganancia era menor que aquellas que no formalizan el
empleo. Para el autor, el registro se incrementara si se implementan dirigidas al
fomento de la competitividad o incentivos tributarios que fomenten tambin la
formalizacin laboral.

Otros datos relevantes que dan cuenta de los efectos de la ley son los siguientes: al
menos la mitad de las microempresas inscritas pertenecen a los sectores servicios
y comercio (Lvano, 2007), el 55% de las empresas registrados ya tenan
personera jurdica al momento de su registro y el 91% contaba entre 1 y 5
trabajadores. Asimismo, los ndices de incumplimiento de la afiliacin de los
trabajadores al seguro social en salud, indicaran que los problemas de no
reconocimiento de los derechos laborales persistiran en las empresas inscritas
(Chacaltana, 2008).
o En 2008 se promulga el Decreto Legislativo 1086 y junto con ello se
cambia la rectora del tema mype del MTPE a PRODUCE

Como parte de un amplio paquete de medidas legislativas, el 28 de junio de 2008

fue publicado el Decreto Legislativo N 1086 que reformaba diversos aspectos de
la Ley 28015, entre ellos los alcances y el contenido del RLE. Si bien, el nuevo RLE
de la mype ha sido presentado como muy favorable para la microempresa, en la
prctica su mbito de referencia ms sustantivo es el sector de la ahora
denominada pequea empresa, que ha sufrido una alteracin notoria en su
definicin: por obra de la nueva norma la pequea empresa ha extendido su
alcance a la unidades de hasta 100 trabajadores, con un volumen de ventas anuales
de hasta 1700 UITs.
A continuacin se resea los cambios centrales operados por el Decreto Legislativo
N 1086:

Cambios en la definicin de pequea empresa: el Decreto Legislativo no altera

los criterios para determinar cuando estamos frente a una micro empresa pero si
cambia la definicin de la pequea empresa:
Ley N 28015: de 1 a 50
trabajadores y ventas anuales
hasta 850 UITs;

D.L. N 1086: de 1 a 100

trabajadores y ventas anuales
hasta 1700 UITs.

Adems, seala la norma que cada 2 aos el MEF en base a las variaciones
acumuladas del PBI nominal actualizar el monto mximo de 1,700 UITs. Cabe
agregar que slo 1,700 empresas en el Per (Per Report, 2007) tienen ingresos
superiores a USD 2 millones (aproximadamente 1,700 UIT).

Medidas promocionales: La norma establece nuevas medidas en materia

tributaria, de costos administrativos, financieros y de investigacin que sern
aprovechados sobre todo por la pequea empresa, dada su insercin ms dinmica
en el mercado. Estas medidas son las siguientes:

Se restablece la exoneracin del 70% a nivel nacional, de los derechos de

pago previstos en el TUPA del MTPE.
Se reduce en 40% el impuesto a la renta (RER).
Incorpora el mecanismo de la depreciacin acelerada en tres aos, con
vigencia a partir del ao 2009.
Incorpora la nocin de cesin de derechos de acreedor a entidades
financieras del Estado, en las contrataciones pblicas.
Se admite que la microempresa acceda al Fondo de Investigacin y
Desarrollo para la Competitividad (FIDECOM), a travs de los fondos
concursables.
Se seala que COFIDE crear y administra un Fondo para el financiamiento
del descuento de facturas (factoring).

Marco institucional: Se crea un grupo de trabajo interinstitucional para el

monitoreo y la actualizacin del conocimiento sobre las mejores prcticas en
materia de poltica para las MYPE, lo cual puede constituir una accin relevante.
Esta funcin puede ser ejecutada en el seno del CODEMYPE reforzando de esta
forma la institucionalidad vigente.
RLE: Es en materia laboral y de seguridad social que se producen los cambios ms
importantes:

La Ley N 28015 estableca un RLE aplicable exclusivamente a la

microempresa. El Decreto Legislativo N 1086 ampla el alcance del RLE a
los trabajadores de la pequea empresa.
La Ley N 28015 estableca que el RLE tendra carcter temporal (5 aos).
El Decreto Legislativo precisa que el RLE ser de carcter permanente.
Se garantiza el pago de la Remuneracin Mnima Vital pero para el caso de
las microempresas, previo acuerdo del Consejo Nacional de Trabajo, podr
establecerse una remuneracin mensual menor a la RMV.
Se mantiene en 15 das el descanso vacacional anual, pero previo acuerdo
individual escrito, el descanso se puede reducir a siete (7) das calendario
por cada ao completo de servicios, recibiendo la respectiva compensacin
econmica.
El importe de la indemnizacin por despido injustificado para el trabajador
de la microempresa se reduce a 10 remuneraciones diarias por cada ao
completo de servicios con un mximo de 90 remuneraciones diarias. Con la
Ley N 28015 la indemnizacin era de 15 das por ao competo de servicios
con un mximo de 180 remuneraciones diarias. En el caso del trabajador de
la pequea empresa, la indemnizacin por despido injustificado es
equivalente a 20 remuneraciones diarias por cada ao completo de
servicios con un mximo de 120 remuneraciones diarias.

La incorporacin de modificaciones a los sistemas previsionales: se crea el

Fondo de Pensiones Sociales (FPS) e incorporacin de los bancos a la
captacin de fondos de pensiones. Este aspecto, de concretarse, en la
prctica supondra una reforma en el sistema de pensiones. Esta cobertura
es opcional para el trabajador. Si opta por aportar al FPS, el Estado lo
cofinanciar. El reglamento de esta norma an no se ha elaborado.
En el caso del seguro de salud, se le estara adicionando ms exigencias al
SIS al incorporarse a los conductores y trabajadores de la microempresa
(junto con sus dependientes) en su mbito de cobertura. El Estado, a travs
del SIS, cofinanciar el aporte que realice la microempresa. Esta norma se
reglament a comienzos de abril pero a la fecha la cantidad de registros
activados es bastante reducida.

o En 2010 estuvo en elaboracin un Proyecto de Ley del Trabajador

Autnomo

Lo importante es que el Estado estara incorporando en la agenda pblica su

preocupacin por el sector ms numeroso de la PEA y del sector informal. A
grandes rasgos, el proyecto en cuestin contiene los siguientes aspectos:

Si bien la poblacin objetivo es el trabajador independiente no calificado

con o sin TFNR, de la lectura del articulado se encuentra con que acaba
siendo una propuesta dirigida al trabajador autnomo que ya es formal: es
decir que tiene RUC y que cotiza a algn seguro privado de salud y a un
fondo de pensiones. Este segmento es claramente minora.

Para el sector mayoritario de los trabajadores independientes no

calificados, que puede contar con RUC pero que no aporta a algn seguro o
pensiones (o que a lo mejor ni cuenta con RUC), el costo de formalizarse es
mayor que los beneficios que seala la ley. Los costos inmediatos son
erogaciones monetarias para el trabajador autnomo: los aportes al seguro
y pensiones (son desembolsos en efectivo) mientras que los beneficios son
posibilidades en el futuro: acceso a capacitaciones, a la bolsa de trabajo, etc.
Para los beneficios hay que registrarse y para ello hay que contar con RUC y
seguros, si no se activa el registro.

El beneficio tributario que puede ser el principal incentivo es el que est

sealado en el artculo 21 de la propuesta analizada. Lo que habra que
tener claridad es qu se entiende por "... el trabajador autnomo podr
deducir de la renta bruta del trabajo que perciba en un ao los gastos
necesarios para producirlo y mantenerlo..." y que siga "... el procedimiento a
ser establecido por la autoridad tributaria". Eso significa que la SUNAT an
no conoce de esta propuesta? Si desde el comienzo no est claro el
incentivo, la propuesta no tendr mayor efecto.

Si el trabajador autnomo registrado, y por ello bajo el mbito de la ley,

tiene que estar cotizando al seguro y pensiones, para qu se incorpora el
procedimiento de qu la persona jurdica que lo contrate tenga que hacer
esas deducciones? El Estado lo har? Ello podra generar reticencias de
contratar bajo dicha modalidad a las empresas y acabar afectando, ms

bien, al trabajador autnomo. Tal como est formulada la norma estara

operando, ms bien, como un desincentivo para que se acoja a esta ley.
Adems si el trabajador autnomo cuenta con un seguro de pago trimestral
o anual, cmo se calculara el aporte de la empresa contratante?

III. POLITICAS Y PROGRAMAS PARA EL EMPLEO INFORMAL

En el Per de hoy, una poltica pblica orientada al trabajador pobre en condicin
de empleo informal no existe como tal. Se podra conceder en que hay segmentos
de poltica bajo los cuales hay un conjunto de programas que no se reconocen
como parte de un todo y que, ms bien, tenderan a gestarse en razn de la
demanda especfica de un grupo ocupacional acotado con capacidad organizativa y
de presin hacia el Estado 45.

Dichos programas resultan bastante diversos. Se encuentran desde aquellos

concentrados en atender las necesidades bsicas de la poblacin, en extender un
esquema muy bsico de proteccin social, en otorgar empleos temporales, en
favorecer la formalizacin de las pequeas unidades productivas, en facilitar la
generacin de nuevos emprendimientos y en brindar capacitaciones en
ocupaciones especficas.

En trminos de secuencia temporal, el surgimiento de los programas data del

ltimo cuarto de siglo, cuando la crisis del modelo de sustitucin de importaciones
acompa el fin del ciclo de las denominadas polticas sociales universales.

Antes de la emergencia de dichos programas se encontraban regmenes ad hoc

para grupos especficos que por la naturaleza de su trabajo- se encontraban por
fuera del esquema de seguridad social clsico, es decir de aquel que giraba
alrededor de la condicin del trabajo asalariado y, por extensin, su ncleo
familiar.

Entre las experiencias ms destacadas se encuentran: las leyes en beneficio de los

canillitas 46, lustradores de calzado, chferes de colectivos y taxis y ms,
recientemente, recicladores. Los dos primeros, a diferencia de los siguientes,
lograron hacerse de un espacio en el presupuesto nacional 47.
La legislacin hacia dichos sectores se concentr, prioritariamente, en resolver la
atencin del riesgo vinculado con la salud. Bien, buscando insertarlos en la
seguridad social o, en los ltimos aos, incorporndolos al seguro integral de salud,
ya sea bajo el rgimen subsidiado o el semi contributivo.

La lgica de los programas, con sus propios objetivos, metas y poblacin

beneficiaria contribuira a una mirada segmentada de la cobertura de los riesgos
sociales, reforzndose lo particular antes que la configuracin de una poltica
social o de proteccin social hacia el sector no asalariado de la PEA o de aquel que
trabaja bajo condiciones de empleo informal.
45 Particularmente para el caso de los grupos ocupacionales que forman parte del conglomerado del trabajador
independiente no calificado.
46 Ver al respecto, http://www.larepublica.pe/sociedad/02/09/2010/canillitas-seran-incorporados-al-aseguramientouniversal
47 Para el presupuesto del 2010 mientras los canillitas tenan una partida ascendente a S/ 1,033 millones, los
lustradores de calzado contaron con una asignacin presupuestas de S/ 500 mil (Ver al respecto
http://www.mef.gob.pe/DNPP/leyes/2010/anexos/Anexo_A.pdf

Esta situacin, en parte, se explica por el rezago con el que suele disearse la
respuesta del Estado. Primero, aparece la demanda social y luego la poltica
pblica. En este caso, en los ochenta, el fenmeno de la informalidad y de la
pobreza empezaran a hacerse visibles tras la sucesin de situaciones de crisis que
se expresaron en el estancamiento y cada de los niveles de inversin y de
produccin, los que contrajeron las posibilidades de generacin de empleo
asalariado formal y de que este, bajo dicha condicin, accediera a la seguridad
social.
1. Las Polticas
La visibilidad de la condicin de empleo informal como situacin mayoritaria de la
PEA, en tanto fenmeno de las ltimas dos dcadas, an no ha merecido una
respuesta del Estado expresada en la configuracin de una poltica para este
sector. La condicin de pobreza es an el objetivo central de la poltica social.

Si se buscara un ordenamiento al accionar del Estado hacia dicho sector, se podra

tomar como referencia el Plan nacional para la superacin de la pobreza (PNSP)
2004 2006 (ver Tabla 1)
Tabla N 4
Ejes del Plan Nacional para la superacin de la Pobreza: 2004-2006

Fuente: Decreto Supremo N 064 2004 PCM. Plan Nacional para la Superacin de la Pobreza,
2004 2006.

Dicho Plan contena tres ejes de actuacin, los mismos que buscaban: a) el
aseguramiento de condiciones bsicas para el desarrollo de las personas, b) el
mejoramiento de las condiciones de generacin de ingresos de las familias y c) la
minimizacin de los riesgos sociales de las personas y sus familias.
En trminos del enfrentamiento o superacin de la condicin de empleo informal y
de pobreza revisten particular relevancia los ejes del PNSP referidos a la
promocin de oportunidades y capacidades econmicas y el establecimiento de
una red de proteccin social.

La promocin de oportunidades y capacidades econmicas es la dimensin que

enmarca el accionar de las personas y familias en trminos de sus empleos en
situacin de formalidad, informalidad, asalariado, no asalariado- y de los ingresos
que se derivan en razn de su insercin en el mercado de trabajo.

Pero dicha dimensin, en los trminos del PNSP, no se reduce tan slo a empleo e
ingresos sino a las condiciones necesarias para su reforzamiento en trminos de
mejoramiento de la empleabilidad y de facilitar el acceso al conjunto de activos que
estn en la base de una insercin vulnerable, frgil o ms equitativa al mercado
laboral (ver Tabla 2).
Tabla N5
Ejes y reas de intervencin del PNSP

EJES

Promocin
de
oportunidad
es
Econmicas
para las
personas y
familias en
situacin de
pobreza:
Mejora del
acceso de
estas
poblaciones a
mercados de
trabajo, de
crdito, de
bienes o
servicios,
incrementan
do su acceso
a
infraestructu
ra socio
econmica
bsica
(vivienda
social,

REAS DE
INTERVENCIN

Capacitacin
Tcnica

LINEAMIENTOS

Garantizar la
insercin o
reinsercin laboral
a travs de
capacitacin
acorde con las
demandas del
mercado

Implementar programas masivos de

capacitacin en el trabajo de jvenes que
no estudian ni trabajan, con el apoyo del
sector privado y de la cooperacin
internacional

Promover una
economa rural
competitiva,
diversificada y
sostenible, as
como la inclusin y
proteccin social
de la poblacin

Impulsar al desarrollo de mercados

rurales a travs de la articulacin de los
pequeos productores rurales con el
sector privado en el mbito urbanorural, producir con valor agregado hacia
mercados externos e internos y
promover la inversin privada con alta
capacidad de generacin de

Impulsar el
desarrollo de las
comunidades en
zonas de pobreza y
extrema pobreza,
potenciando sus
iniciativas y
habilidades
empresariales
Desarrollo Rural

PRIORIDADES

Identificar las potencialidades

necesidades de las poblaciones de
menores ingresos y vulnerables, a fin de
proponer e implementar alternativas
viables para el emprendimiento
econmico
Capacitacin y asistencia tcnica a
proyectos con visin empresarial
Difusin de experiencia innovadoras
en gestin empresarial comunitaria

EJES

caminos
rurales,
acceso al
agua, etc.)
activos
productivos,
propiciando
el desarrollo
de sus
capacidades
laborales,
empleabilida
d, propiedad,
capital de
trabajo, etc.
Asimismo,
asegurar un
conjunto de
infraestructu
ra bsica
para el
desarrollo de
oportunidad
es
productivas
que
contribuyan
a reducir los
niveles de
desempleo y
mejorar los
ingresos, y
generar
condiciones
para la
inversin,
produccin y
productivida
d del sector
privado

REAS DE
INTERVENCIN

LINEAMIENTOS

vulnerable o
situacin de riesgo
social y
comunidades
campesinas y
nativas.

Mejoramiento
del ingreso

Desarrollar
cadenas
productivas y de
servicios con
acceso al mercado
y fomentar el
acceso a los
mercados por
parte de las
poblaciones
especialmente el
acceso a la
informacin sobre
oportunidades
econmicas.
Empleo temporal
y, sobre todo,
aplicacin de una
poltica
permanente de
mantenimiento
preventivo de los
activos haciendo
uso intensivo de
mano de obra.
Ampliar la
cobertura del
sistema de

PRIORIDADES

encadenamientos
Desarrollar reas con ventajas
comparativas para el desarrollo
pecuario, productos de nichos de
mercado, circuitos tursticos,
transformacin agroindustrial, creando
alianzas estratgicas con el sector
privado, organizaciones de productores
y de micro-empresas para el acceso a
mercados
Fortalecer instituciones y proveedores
de servicios locales, y provisin
adecuada y suficiente de infraestructura
fsica y de
servicios
Promover el acceso a activos
productivos para los productores rurales
Promover y fomentar el manejo
sostenible y conservacin de los
recursos naturales y proteger el
patrimonio ambiental y cultural.
Impulsar una gestin integral de riesgos
para la produccin
e infraestructura rural
Establecer el enfoque de desarrollo
territorial a travs de cuencas y
corredores socioeconmicos

Promocin productiva:
Organizar e incorporar al mercado a
pequeos agricultores
Promover actividades productivas
rurales como la artesana, pequea
agroindustria, turismo, agricultura,
minera artesanal, etc.
Promover que los sectores de
produccin y de trabajo y promocin del
empleo inviertan en la formacin de
centros de promocin empresarial en las
ciudades intermedias de las zonas de
menores
ingresos
Apoyar a instituciones de microfinanzas en zonas de menores ingresos
Promocin productiva rural:
Organizacin e incorporacin al
mercado de los agricultores, as como
promocin de la artesana, pequea
agroindustria, turismo, acuicultura,
minera artesanal, entre otras
actividades productivas rurales.
Derechos laborales: Ampliar el acceso
a los derechos laborales y previsionales,
y promover mecanismos de
concertacin entre empleadores y
trabajadores.

EJES

REAS DE
INTERVENCIN

Vivienda bsica

Electrificacin

LINEAMIENTOS

previsin social y
homogenizar los
diferentes
regmenes a cargo
del Estado, a fin de
mejorar la calidad
de vida de las
capas ms pobres
de la poblacin de
edad avanzada.

Facilitar el acceso
habitacional a
poblaciones de
menores ingresos y
mejorar
integralmente
barrios ubicados
en zonas urbano
marginales

PRIORIDADES

Empleo temporal: Ejecutar programas

de generacin de empleo temporal y
otros que mejoren el acceso de las
personas en situacin de pobreza a
mercados de trabajo, dentro de un
enfoque contra cclico de proteccin
social y de mantenimiento preventivo de
infraestructura.
Facilitar la construccin y
financiamiento de mdulos bsicos de
vivienda para las familias de escasos
recursos, siguiendo estndares de
seguridad y confortabilidad
Promover la creacin de un sistema
integral de financiamiento
habitacional que contemple
mecanismos de crdito dirigido a los
sectores ms pobres del pas,
evaluando paralelamente, la posible
utilizacin de terrenos no productivos
de propiedad estatal y privada
Promover el uso de energa renovable
en los proyectos de electrificacin
rural
Promover proyectos de electrificacin
en zonas rurales aisladas para
beneficio de su poblacin, orientados a
mejorar su calidad de vida y el uso
productivo

Ampliar el acceso
al uso de la
electricidad a las
familias de escasos
recursos, en
particular en el
medio rural y en
los distritos con
niveles elevados de
pobreza
Infraestructura
Asegurar la
Priorizar los caminos interdistritales y
vial rural
comunicacin
vecinales en el mbito rural
fsica entre
Realizar recuperacin y
poblaciones, en
mantenimiento de la infraestructura
particular en el
vial rural existente con un enfoque de
medio rural,
sostenibilidad y participacin local
contribuyendo a
reducir los costos
de produccin y
acceso a mercados
Comunicaciones Ampliar el acceso a Desarrollar servicios bsicos de
servicios de
comunicaciones en reas rurales y
comunicaciones y
zonas ms aisladas
postales, en reas
Incorporar a las poblaciones a las
rurales y zonas
oportunidades de las TICs
consideradas de
preferente inters
social
Fuente: Decreto Supremo N 064 2004 PCM. Plan Nacional para la Superacin de la Pobreza,
2004 2006.

Una ilustracin del PNSP en trminos de los programas actualmente vigentes

permite diferenciarlos en dos niveles. Por un lado se encuentran: i) aquellos
vinculados con el mejoramiento de los ingresos y la empleabilidad de la poblacin
bajo condiciones de empleo informal y de pobreza, y ii) aquellos referidos con las
necesidades e infraestructura bsicas que requieren de cubrir y que facilitan se
supere la vulnerabilidad en la que se encuentran (ver Tabla 3).
Tabla N6
Programas por Ejes y reas de intervencin del PNSP:
Promocin de oportunidades econmicas
EJE

Promocin de
oportunidades
Econmicas para
las personas y
familias en
situacin de
pobreza

REAS DE
INTERVENCIN

PROGRAMAS

Capacitacin
Tcnica

ProJoven
REVALORA
Mi Chacra Productiva

Mejoramiento del
ingreso

Construyendo Per
Capitalizando
Programa Nuevas Iniciativas
Empresariales
PAME
ProJoven
Infraestructura Econmica
Productiva
Programa Empresa
Solidaria

Desarrollo Rural

PAME Rural
RED Rural
Micro Corredores Socio
Econmicos / MCSE
AgroRural (Marenass)

Vivienda bsica

Programa Techo Propio

Electrificacin
Infraestructura
rural
Comunicaciones

vial

Programa de Electrificacin
Rural
Provas descentralizado

Programas que
se concentran
en los
trabajadores
pobres en
condiciones de
Empleo
Informal
(urbano y
rural)

Programas
vinculados con
Necesidades e
Infraestructura
Bsicas

Fondo de inversiones en
telecomunicaciones (FITEL)
Fuente: Decreto Supremo N 064 2004 PCM. Plan Nacional para la Superacin de la Pobreza,
2004 2006 y MEF, Marco Macroeconmico Multianual 2011 - 2010

En trminos del eje vinculado con la proteccin social, el aspecto que cuenta con
ms desarrollo es el vinculado con la cobertura no, necesariamente, plena- de la
salud (ver Tabla 4). En l se encontraran, por ejemplo los programas sociales
como JUNTOS, el Seguro Integral de Salud con todas sus variantes y modalidades,

la cobertura semi contributiva 48 de los Hospitales de la Solidaridad del Municipio

Metropolitano, el acceso para el trabajo independiente a la cobertura de salud de
ESSALUD, el acceso a los hospitales MINSA bajo la ley de aseguramiento universal
para los recicladores, canillitas.
Tabla N7
Programas y normativa vinculados con el eje de Proteccin social
Salud
JUNTOS
Rgimen subsidiado del Seguro Integral de Salud
Rgimen semicontributivo MYPE SIS
ESSALUD Trabajador independiente
Solidaridad 49 (MLM)
Ley de aseguramiento universal para regmenes especficos: recicladores 50 (DS N 005-2010
MINAM que aprueba Reglamento de la Ley N 29419), canillitas (Caja de Proteccin y
Asistencia Social-Ley 10674)
Pensiones
Rgimen cofinanciado MYPE FPS
Bono Gratitud 51

En el caso de la cobertura de las pensiones, an no se reglamenta la parte del DL

1086 que incorpora el co financiamiento de las pensiones para los trabajadores de
las microempresas que opten por ello. Mientras no se expida el reglamento
correspondiente no se activar el denominado Fondo de Pensiones Sociales (FPS).
Sin embargo, en agosto de 2010 se public un decreto de urgencia, el 059 2010,
que estableci una pensin, de S/ 100 mensuales, para los adultos mayores de 75
aos en situacin de pobreza extrema. Dicha pensin se ha denominado el Bono
Gratitud y se espera que se pueda otorgar a unas 5 mil personas, de ac a
diciembre 2010. Para tal efecto se ha liberado un presupuesto equivalente a S/ 2
millones.
2. Cobertura del SIS y de programas de ayuda alimentaria
De acuerdo con la informacin disponible en la ENAHO 2009 se encuentra que la
cobertura del SIS se extiende al 29,6% de la PEA ocupada (ver Cuadro 1). Ella se
asienta ms entre los trabajadores en condiciones de empleo informal. En dicho
segmento, su cobertura llega al 35,5%.
48 Asumiendo como contribucin estatal la infraestructura que el Municipio Metropolitano pone a disposicin de los
colectivos de mdicos que brindan el servicio propio de un policlnico y que cobran por l.
49 Ver el Anexo N 2
50 El Reglamento de la mencionada Ley incorpora, en los aspectos de salud, para los recicladores registrados la
disposicin de 2 vacunas (ttano y hepatitis B) y en los aspectos vinculados con la promocin de actividades
econmicas, el acceso a cursos de capacitacin y a un Fondo de garanta, an no constituido, para que respalde su
acceso a crditos.
51 Ver al respecto http://www.mef.gob.pe/NORLEGAL/decretos_urgencia/2010/DU059_2010.pdf

Se aprecia, tambin, que un 5,5% de los trabajadores en condiciones de empleo

formal est accediendo al SIS (ver Cuadro adjunto), lo cual podra parecer un
contrasentido ya que dicho sector laboral est en mejores condiciones de acceder a
la seguridad social. Dado que recin en el 2010 se reglament el acceso de los
trabajadores de las microempresas al componente semi subsidiado del SIS, este
segmento no est explicando dicha constatacin.
Ella, en todo caso, podra estar indicando que hay filtraciones al esquema del SIS.
Esto acontece cuando sectores que no deberan acceder a dicho programa, acaban
incorporndose.
Cuadro N15

Cobertura de SIS y programas de ayuda alimentaria: Per, PEA ocupada 2009

Empleo formal

Empleo informal
Total

Fuente. ENAHO 2009

Elaboracin: Propia

PEA ocupada

SIS

% SIS

3,200,772

175,666

5.5

12,355,743
15,556,515

4,429,016
4,604,682

35.8
29.6

Programa social:
ayuda alimentaria
628,304

4,945,551
5,573,855

% Ayuda
alimentaria
19.6
40.0
35.8

En relacin con los programas de ayuda alimentaria, se encuentra que la cobertura

de ellos involucra a un mayor porcentaje de la PEA ocupada. Un 35, 8% participa
de ellos. Si bien un mayor porcentaje resulta explicado por la participacin de los
trabajadores en condiciones de empleo informal, que accedieron en un 40% a ellos
durante el 2009 (ver Cuadro referido).
Sin embargo, los trabajadores en situacin de empleo formal participaron en un
19,6% de la oferta de los programas de ayuda alimentaria.
Distinguiendo lo urbano de lo rural
Distinguiendo por la localizacin geogrfica, la cobertura del SIS y de los
programas de ayuda alimentaria se encuentra lo siguiente. En conjunto, ambos
tienen una mayor presencia en el rea rural pero con particularidades (ver
Cuadros a continuacin). El SIS, por ejemplo tiene mayor concentracin en las
zonas rurales (68,3%) que los programas de ayuda alimentaria (58,2%)

Sin embargo cuando se distingue entre los trabajadores en condiciones de empleo

informal con el formal, se encuentra una distincin muy importante. As, tanto para
el caso del SIS como de los programas de ayuda alimentaria, la participacin de los
segundos est ms concentrada en el rea urbana.

En el caso del SIS, por ejemplo, se encuentra que un 60% de su cobertura est
localizada entre los trabajadores con empleo formal en zonas urbanas. Este
porcentaje desciende al 31,7% para el caso del empleo informal.

Cuadro N16
Perceptores del Seguro integral de salud: por condicin
de empleo y rea geogrfica

Rural

Urbano

Total
Fuente. ENAHO 2009
Elaboracin: Propia

Empleo formal

Empleo informal

Total

69,570

3,074,051

3,143,621

68,3

175,666

4,429,016

4,604,682

100,0

106,096

1,354,965

1,461,061

31,7

Tratndose de los programas de ayuda alimentaria se encuentra una distribucin,

an ms urbana para el caso del empleo formal. En este caso, acaba explicando el
75% del destino de dichos programas. Por su parte, entre los trabajadores en
condiciones de empleo informal, el rea urbana acaba explicando el 37,6% de su
presencia.
Cuadro N17
Perceptores de los Programas de Ayuda alimentaria: por condicin
de empleo y rea geogrfica
Empleo formal
Rural

Urbano

Total
Fuente. ENAHO 2009
Elaboracin: Propia

156,887
471,417
628,304

Empleo informal
3,085,529
1,860,022

4,945,551

Total

3,242,416

58,2

5,573,855

100,0

2,331,439

41,8

3. Los Regmenes particulares

La atencin del Estado hacia los grupos ocupacionales comprendidos entre los
trabajadores en condicin de empleo informal ha ido mereciendo una normativa
especfica, leyes ad hoc para los canillitas, lustradores de calzado 52, chferes,
recicladores. Todos ellos, ejerciendo su trabajo en forma independiente o
autnoma.
3.1 Canillitas, lustradores de calzado y recicladores

El marco legal correspondiente a dichos regmenes junto con poner nfasis en los
mecanismos de acceso de alguna cobertura en salud, suele incorporar aspectos
relacionados con la formacin ocupacional del grupo beneficiario y, en algunos
casos, se avanza en promover algn esquema de acceso al financiamiento. El

Ver al respecto http://www.congreso.gob.pe/ntley/Imagenes/Leyes/27475.pdf y su reglamento en la p. 29 de

http://www.estudiorivarola.pe/DS007-2002-TR_TUO_Ley_Jornada_Trabajo_Horario_Sobretiempo.pdf
52

campo previsional es el ausente, en razn de su mayor complejidad en trminos de

los recursos necesarios para su financiamiento.
Tabla N8
Grupo
ocupacional

Normativa

Canillitas

Ley 10674

Lustradores de
calzado

Ley 27475 y
Reglamento en DS
006-2002-TR

Recicladores

Ley 29419 53 y
Reglamento en DS
005-2010-MINAM

Fuente: Normas legales

Proteccin Social
Incorporacin al
Aseguramiento Universal
en Salud (AUS)

Vacunacin contra Ttano

y Hepatitis B
Incorporacin al
Aseguramiento Universal
en Salud (AUS)

Promocin de
capacidades
econmicas

- Capacitacin a cargo de
Municipios y
- Posibilidad de
financiamiento de sus
mdulos de servicio
- Programa de
capacitacin a cargo de
SENATI y
- Acceso a Fondo de
Garanta

Cubriendo otra dimensin del empleo informal, la Ley 28015 y el DL 1086 al

concentrarse en las microempresas, incorporaran a un gran sector de asalariados
y conductores del negocio que hasta ese momento no contaban con alguna
normativa que les facilitara el acceso a alguno de los esquemas de proteccin
social. Junto con ello, introduciran algunos elementos relacionados con la
promocin de las capacidades econmicas, como el reforzamiento de las nociones
de gestin empresarial, de fomento a la asociatividad y de participacin en
espacios de discusin de las polticas estatales relacionadas con dicho sector.

As el DL 1086 (2008) se puede entender como una primera iniciativa tendiente a

orientar el SIS en funcin del trabajador pobre en condiciones de empleo informal.
A ello, dicho DL, adiciona una propuesta de co financiamiento de pensiones que
ayudara, al implementarse, a amortiguar dos de los riesgos sociales an no
cubiertos mayoritariamente- por dicha porcin de la PEA: seguro de salud y
previsin social.
A continuacin se hace un anlisis del proceso de implementacin de un sistema de
salud y pensiones aplicables para las micro y pequeas empresas, a partir de la
vigencia del Decreto Legislativo N 1086, Ley de Promocin de la Competitividad,
Formalizacin y Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa y del Acceso al Empleo
Decente. 54

Ver al respecto, http://www.congreso.gob.pe/ntley/Imagenes/Leyes/29419.pdf y su Reglamento en

http://www.minam.gob.pe/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=1640&Itemid=39
54 De conformidad a la Dcima Disposicin Complementaria y Final del Decreto Legislativo N 1086, entraba en
vigencia al da siguiente de la publicacin de su Reglamento. Habindose publicado el 31 de setiembre de 2008 el
Texto nico Ordenado de la Ley (N 28015) de Promocin de la Competitividad, Formalizacin y Desarrollo de la
Micro y Pequea Empresa y del Acceso al Empleo Decente, Ley MYPE y su Reglamento, el Decreto Legislativo N
1086 entro en vigencia a partir del 01 de octubre de 2008.
53

3.2 El Decreto Legislativo 1086

Antecedentes
A partir del 04 de julio de 2003, entra en vigencia la Ley N 28015, Ley de
Promocin y Formalizacin de las Micro y Pequea Empresa, conocida como Ley
MYPE, a travs de la cual se establecieron beneficios aplicables para las Micro y
Pequea Empresa MYPE 55, as como el establecimiento de un rgimen laboral
especial y de vigencia temporal de cinco (5) aos aplicable a las microempresas 56.

En dicho rgimen laboral, los trabajadores de las microempresas contratados a

partir de la vigencia de la Ley MYPE, en materia de salud accedan al Seguro Social
en Salud - ESSALUD de manera obligatoria, para lo cual el empleador de la
microempresa deba asumir el pago del aporte ascendente al 9% de la
remuneracin del trabajador. De otro lado, en materia previsional, dichos
trabajadores tenan las siguientes opciones57 a) afiliarse al Sistema Nacional de
Pensiones SNP, administrado por la Oficina de Normalizacin Previsional -ONP,
b) afiliarse al Sistema Privado de Pensiones - SPP, a cargo de las Administradoras
de Fondos de Pensiones AFP, c) suspender la retencin del aporte a cargo del
trabajador y d) optar por no afiliarse al sistema previsional vigente (SNP o SPP), en
los casos de aquellos trabajadores an no afiliados al sistema previsional.
Posteriormente, mediante la Ley N 28851, publicada el 27 de julio de 2006, se
ampli el perodo de vigencia del rgimen laboral especial de la microempresa a 10
aos, con lo que su vigencia fue extendido hasta el 04 de julio del 2013.

Con fecha 28 de junio de 2008, se publica el Decreto Legislativo N 1086, Ley de

Promocin de la Competitividad, Formalizacin y Desarrollo de la Micro y Pequea
Empresa y del Acceso al Empleo Decente, la misma que entra en vigencia a partir
del 01 de octubre de 2008, modificando parcialmente la Ley N 28015, Ley de
Promocin y Formalizacin de la Micro y Pequea Empresa, bajo una nueva y
denominacin, el Texto nico Ordenado de la Ley de Promocin de la
Competitividad, Formalizacin y Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa y del
Acceso al Empleo Decente, Ley MYPE, aprobado mediante Decreto Supremo N
007-2008-TR, en adelante TUO de la Ley MYPE.
A partir de la entrada en vigencia del TUO de la Ley MYPE, se crean dos regmenes
laborales permanentes para las MYPE, el primero dirigido hacia las microempresas
y que mantiene algunos de los derechos del rgimen anterior -pero como se

Entre los beneficios establecidos para las MYPE se encontraban la reserva del 40% de las compras estatales, la
preferencia de la MYPE local y regional, as como el sistema de retencin del 10% del valor del contrato en
sustitucin de la entrega de carta de garanta de fiel cumplimiento, el otorgamiento de una licencia provisional
derogado por la Ley Marco de Licencias de Funcionamiento y el rgimen laboral especial de uso exclusivo para las
microempresas. En el caso de las pequeas empresas les era aplicable el rgimen laboral general.
56 Artculo 43 de la Ley N 28015, Ley de Promocin y Formalizacin de la Micro y Pequea Empresa.
57 En el artculo 51 de la Ley N 28015, sobre el rgimen pensionario, se estableca que Los trabajadores y los
conductores de las Microempresas comprendidas en el presente rgimen podrn afiliarse a cualquiera de los
regmenes previsionales, siendo opcin del trabajador y del conductor su incorporacin o permanencia en los
mismos.
55

observar ms adelante con algunas variaciones y limitaciones- adems del

establecimiento de dos beneficios nuevos en materia de salud y pensiones en los
que la participacin del Estado se da a travs de subsidios directos al empleo.
De otro lado, se encuentra a la pequea empresa para las que el TUO de la Ley
MYPE ha creado un rgimen laboral que se presenta como un rgimen intermedio
en cuanto al contenido de derechos laborales, que a su vez incorpora cambios que
se dirigen a reducir an ms en el corto plazo los costos iniciales de la contratacin
laboral en este sector empresarial. 58

Del sistema de salud

Cobertura en Salud con la Ley N 28015- Ley MYPE

Antes de la modificatoria de la Ley N 28015, las microempresas no slo se

encontraban obligadas, al igual que todas las empresas, a afiliar a sus trabajadores
en el Seguro Social de Salud (ESSALUD), sino que adems a partir de ella se dio la
oportunidad para que los conductores pudieran acceder al seguro social en salud
como asegurados regulares. De esta forma, la Ley N 28015 se promova no slo
como una norma que facilitaba el acceso de los trabajadores de la microempresa a
la seguridad social en salud, sino que adems, permita que los conductores en los
casos que estos fueran personas naturales propietarias de una unidad econmica
pudieran acceder como asegurados regulares. 59

Esta limitacin que se presentaba en los casos de los conductores conocidos

tambin como personas naturales con negocio o empresas unipersonales 60, no se
presenta en el caso de las empresas constituidas como personas jurdicas, en tanto
la personera jurdica que adquieren las empresas con la inscripcin en los
registros pblicos, genera una separacin respecto a las personas que la
constituyen.
Cobertura en Salud a partir del TUO de la Ley MYPE
A partir de la vigencia del TUO de la Ley MYPE, se incorpora como una opcin
adicional para el aseguramiento en salud de los trabajadores de las
microempresas, el Componente Semisubsidiado del SIS, en delante SIS, mientras
que para el caso de los trabajadores de las pequeas empresas se mantiene el

De conformidad al artculo 41 del TUO de la Ley MYPE, Los trabajadores de la pequea empresa tendrn
derecho, adems, a la compensacin por tiempo de servicios, con arreglo a las normas del rgimen comn,
computada a razn de quince (15) remuneraciones diarias por ao completo de servicios, hasta alcanzar un mximo
de noventa (90) remuneraciones diarias. De esta forma, no slo se reduce el costo de la contratacin laboral al
momento del inicio de la relacin laboral, sino que posteriormente al momento de alcanzarse el tope establecido al
trmino del tercer ao de servicios, al cesar la obligacin a cargo del empleador respecto al pago de la
compensacin por tiempo de servicios, se origina una reduccin adicional del 3.58% respecto al costo del rgimen
laboral de la pequea empresa y del 2.85% respecto del rgimen laboral general.
59 En aplicacin del artculo 50 de la Ley N 28015 y 47 de su Reglamento, el Decreto Supremo N 009-2003-TR,
ESSALUD previo acogimiento de las microempresas al rgimen laboral especial de las microempresas, permiti el
acceso de los conductores como asegurados regulares.
60 En el Reglamento del TUO de la Ley MYPE, el trmino conductor comprende adems al titular de las Empresas
Individuales de Responsabilidad Limitada (EIRL).
58

aseguramiento en salud a travs de ESSALUD o de las Empresas Prestadoras de

Servicios - EPS de manera obligatoria.

As se tiene que en el caso de las microempresas tanto los conductores como sus
trabajadores y derechohabientes, 61 podrn afiliarse a ESSALUD (incluye a las EPS)
o al SIS 62. En el primer caso, corresponder a la microempresa asumir el costo de
la afiliacin ascendente al 9% de la remuneracin de cada trabajador. En el
segundo caso, corresponder a la microempresa asumir el 50% del costo de la
afiliacin al SIS y al Estado la diferencia. Es decir, el empleador asumira el costo de
S/. 15.00 nuevos soles, y el Estado la diferencia de S/. 15.00 nuevos soles por cada
trabajador, ello en tanto la afiliacin en el caso de las microempresas corresponde
al plan de microempresas de S/. 30.00 nuevos soles.
No obstante lo expresado en el prrafo anterior, en la afiliacin de los trabajadores
de las microempresas, puede presentarse los siguientes supuestos:
a) Un trabajador bajo el rgimen laboral de la microempresa, inicialmente
afiliado por su empleador en ESSALUD, no podra ser trasladado
posteriormente por el mismo empleador al SIS 63, en tanto ello importa una
disminucin de las condiciones de su contrato de trabajo (Cuadro N 1).

b) Un trabajador afiliado en ESSALUD por su anterior empleador, no limita a la

nueva empresa en su opcin de poder afiliarlo en ESSALUD o en el SIS. Ello
sera posible en tanto nos encontramos frente a dos empresas diferentes,
en donde las condiciones laborales alcanzadas en la primera empresa, no
resultaran exigibles en la segunda, en tanto el derecho de opcin
corresponde a empleadores diferentes. 64

A continuacin se puede observar en la Tabla 6, las diferencias que existen en las

coberturas en salud que brindan tanto ESSALUD como el SIS. Entre las principales
diferencias encontramos la ausencia de las prestaciones econmicas a favor de los
conductores y trabajadores afiliados al SIS, que normalmente cubre a los
trabajadores asegurados en ESSALUD.

En el caso de los derechohabientes se considera a la cnyuge, a la conviviente, a los hijos menores de 18 aos y
a los mayores de edad incapacitados.
62 Artculo 57 del TUO de la Ley MYPE. Artculos 39 y del Reglamento, el Decreto Supremo N 008-2008-TR.
63 Este componente Semisubsidiado del SIS e el marco de la Ley N 29344, Ley Marco de Aseguramiento Universal
en Salud, dicho componente es parte de los regmenes semicontributivos, que comprenden a las personas que
estn afiliadas a las instituciones administradoras de fondos de aseguramiento en salud, por medio del
financiamiento pblico parcial y aportes de los aseguradores y empleadores.
64 En el caso del sistema de salud, no encontramos ninguna disposicin que limite la opcin de cambio o traslado tal
como expresamente se ha considerado para el caso del sistema previsional, en donde el artculo 58 del TUO de la
Ley MYPE que excluye del Sistema de Pensiones Sociales a los trabajadores y conductotes de la microempresa
que se encuentren afiliados a sean beneficiarios de otro rgimen previsional.
61

Tabla N 9
BENEFICIOS SEGN SISTEMA DE SALUD
BENEFICIOS

PRESTACIONES
ECONMICAS

INDEMNIZACIONES
BENEFICIARIOS

COBERTURA EN
SALUD

PRESTACIONES DE
RECUPERACION

APORTES

POR INCAPACIDAD TEMPORAL

POR MATERNIDAD (pre y post
natal)
POR LACTANCIA
POR SEPELIO
ESSALUD Vida

Asegurado y derechohabientes
(cnyuge, conviviente, hijos
menores de edad o mayor de edad
incapacitado)
Capa simple: intervenciones de
salud de mayor frecuencia y
menor complejidad. Reemplazado
por el Plan Esencial de
Aseguramiento en Salud PEAS
aprobado mediante D.S. N 0162009-SA.
Capa compleja: conjunto
intervenciones de salud de menor
frecuencia y mayor complejidad.
Atencin mdica (ambulatoria y
hospitalizacin)
Medicinas e insumos,
Prtesis y aparatos ortopdicos
imprescindibles
Servicios de rehabilitacin

PERODO DE
LATENCIA

En caso de desempleo o
suspensin perfecta de labores
(licencia sin goce por ejemplo), el
trabajador y su derechohabiente
acceden a las coberturas en salud.

PERODO DE
CARENCIA

Perodo comprendido entre la

inscripcin y el inicio de la
atencin en salud

SEGURO

Cobertura adicional por

ESSALUD

SIS
Componente
semisubsidiado

SI

NO

SI
SI
SI

NO
SI
NO

SI

SI

NO

SI

SI

SI

SI

NO

SI

SI

SI
Empresa:
Aporta el 9%
de la
remuneracin
de cada
trabajador.
2 meses de
latencia por
cada 5 meses
de
aportacin.
TOPE 12
meses
Luego de
contar con 3
meses de
aportacin
consecutivos
o 4 no
consecutivos

NO
Empresa:
S/.15.00 por
c/trabajador.
Estado: S/. 15.00
c/trabajador

SI
SI

SI

NO
NO

3 meses a partir
del ltimo
aporte.

Consultas: 30
das
Cirugas
menores: 3
meses
Cirugas
mayores: 6
meses.
Gestacin/parto:
3 meses
NO

BENEFICIOS SEGN SISTEMA DE SALUD

BENEFICIOS

COMPLEMENTARIO
DE TRABAJO DE
RIESGO SCTR

accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales.
Coberturas de salud, invalidez y
sepelio por trabajo de riesgo.

ESSALUD

SIS
Componente
semisubsidiado

La falta de una normatividad complementaria que reconozca este tipo de

prestaciones econmicas en el SIS, expone los afiliados a este sistema a una
desproteccin econmica ante la ocurrencia de contingencias tales como:
accidentes de trabajo, descansos mdicos con ocasin de enfermedades, pre y post
natal, etc. En estos casos, los trabajadores afiliados al SIS que tengan que hacer uso
de das descansos mdicos, slo accederan al descanso fsico reconocido como una
inasistencia justificada, pero sin que por ello se les reconozca el pago de una
retribucin econmica. 65

Otra diferencia que se puede observar de la Tabla 6, es el acogimiento opcional que

ahora pueden hacer las microempresas que desarrollen actividades de riesgo, 66 al
Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo SCTR.

Esta medida sin lugar a dudas excluye injustificadamente a los trabajadores de las
microempresas a la cobertura adicional consistente en: a) asistencia y
asesoramiento preventivo, promocional en salud ocupacional a la entidad
empleadora y a sus trabajadores; b) atencin mdica, farmacolgica, hospitalaria y
quirrgica, cualquiera que fuere el nivel de complejidad hasta la recuperacin total
del asegurado o la declaracin de una invalidez permanente total o parcial o
fallecimiento. El asegurado conserva su derecho a ser atendido por el ESSALUD
con posterioridad al alta o a la declaracin de invalidez permanente; c)
rehabilitacin y readaptacin laboral al asegurado invalido bajo este seguro y; d)
Aparatos de prtesis y ortopdicos necesarios al asegurado invalido bajo este
seguro.
Lamentablemente, no se encuentra justificacin para esta exclusin, sobre todo si
en el caso de las microempresas la atencin en cobertura de salud puede ser
direccionada por el empleador hacia el SIS, con lo que se precarizara an ms la
cobertura en salud, a pesar que la microempresa desarrolle algunas de las
actividades de riesgo consideradas en el Anexo 5 del D.S. N 009-97-SA. 67

Para el caso de los trabajadores afiliados en ESSALUD, los primeros 20 das de descanso mdico son asumidos
por el empleador y a partir del da 21 corresponde el pago de subsidios a cargo de ESSALUD.
66 De conformidad al artculo 1 del D.S. N 003-98-SA, que Aprueba Normas Tcnicas del Seguro Complementario
de Trabajo de Riesgo - SCTR, los trabajadores empleados y obreros que laboran en un centro de trabajo que
desarrolla actividades descritas en el Anexo 5 del D.S. N 009-97-SA, se encuentran comprendidos en el SCTR, que
otorga una cobertura adicional en el caso de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. Entre las
principales actividades consideradas dentro del SCTR encontramos a: extraccin de madera, explotacin de
minerales metlicos y otros materiales, industria del tabaco, fabricacin de textiles, industria del cuero y productos
de cuero sucedneos, industria de la madera, productos de madera y corcho, fabricacin de sustancias qumicas
industriales, fabricacin de productos derivados del petrleo y del carbn, fabricacin de productos plsticos,
industria bsica de hierro y acero, etc.
67 Es de libre contratacin con la ONP o con empresas de seguros debidamente acreditadas a eleccin de la entidad
empleadora. Es obligatorio y por cuenta de las Entidades Empleadoras que desarrollan las siguientes actividades:
65

 Avances y problemas en la afiliacin al SIS

El 9 de abril de 2010 se puso en funcionamiento el proceso de afiliacin al SIS, en
esta fecha se envo el primer paquete de datos remitidos al SIS por el REMYPE. Con
fecha 14 de abril de 2010, el SIS previo proceso de registro, remiti a 65
microempresas los comunicados correspondientes para la afiliacin de los
conductores, trabajadores y derechohabientes.

Actualmente el proceso de afiliacin se inicia con la remisin de datos por parte de

REMYPE los das viernes de cada semana, a su vez el SIS los das lunes, previo
proceso de registro, remite un comunicado a las microempresas para que accedan
al cronograma de pagos de sus conductores y trabajadores, as como al posterior
pago de las primas.
Tabla N10
Asegurados al Componente Semisubsidiado del SIS

ASEGURADOS POR MICROEMPRESAS AL SIS POR REGIONES

REGION
TITULARES
DERECHO HABIENTES
TOTAL

Lima
83
Tumbes
8
Piura
8
La Libertad
6
Ayacucho
5
Madre de Dios
5
Amazonas
4
Apurimac
3
Loreto
2
San Martn
2
Ancash
1
Callao
1
Cusco
1
Hunuco
1
Ica
1
Lambayeque
1
Puno
1
TOTAL GENERAL
133
Fuente: SIS, Informe N 076 2010 SIS GM

14
3
1

18

97
11
9
6
5
5
4
3
2
2
1
1
1
1
1
1
1
151

Actividad 130: Pesca; Actividad 220: Produccin de petrleo crudo y gas natural; Actividad 230: Extraccin de minerales
metlicos; Actividad 290: Extraccin de otros materiales; Actividad 314: Industria del tabaco; Actividad 321: Fabricacin de
textiles; Actividad 323: Industria del cuero y productos de cuero y sucedneos de cuero; Actividad 331: Industria de la
madera y productos de la madera y corcho; Actividad 351: Fabricacin de sustancias qumicas industriales; Actividad 352:
Fabricacin de otros productos qumicos; Actividad 353: Refineras de petrleo; Actividad 354: Fabricacin de productos
derivados del petrleo y del carbn; Actividad 356: Fabricacin de productos plsticos; Actividad 362: Fabricacin de
vidrios y productos de vidrio; Actividad 369: Fabricacin de otros productos minerales no metales; Actividad 371: Industria
bsica de hierro y acero; Actividad 381: Fabricacin de productos metlicos; Actividad 382: Construccin de maquinarias;
Actividad 410: Electricidad, gas y vapor; Actividad 500: Construccin; Actividad 713: Transporte Areo; Actividad 933:
Servicio mdico y odontolgicos, otros servicios de sanidad y veterinaria.
Las tasas de aportacin al SCTR se determinan de acuerdo con el aporte que efectuaban las entidades empleadoras por
accidentes de trabajo y enfermedades profesionales actualizado de la siguiente manera: Nivel de riesgo I.- Actividades
inmobiliarias y de alquiler; Servicios sociales de salud. Otras actividades Tasa bsica: 0-53 % ; Nivel de riesgo II.Industrias manufactureras, suministro de electricidad, gas y agua. Tasa bsica: 0.53 % mas tasa adicional 0.51 %; Nivel de
riesgo III.- Extraccin de madera, pesca y construccin. Tasa bsica: 0.53 % mas tasa adicional 0.77 %; Nivel de riesgo
IV.- Explotacin de minas y canteras. Tasa bsica: 0.53 % mas tasa adicional 1.02 %

Asimismo, el SIS ha implementado un servicio de consultas en su pgina Web para

la verificacin de la condicin del asegurado. Este link, permite al asegurado
verificar si se encuentra al da en sus pagos, y al establecimiento de salud
confirmar que el asegurado se encuentra activo y le corresponde recibir la
atencin.
(htpp://www.sis.gob.pe/sisERP/SisConsultaEnLinea/Consulta/frmConsultaEn
Linea.aspx)
Al 16 de julio de 2010, se encontraban inscritas en el Registro nacional de la Micro
y Pequea Empresa REMYPE, alrededor de 91,798 MYPE inscritas (77,421
microempresas y 14,377 pequeas empresas) y 81,670 MYPE validadas por la
SUNAT (66,656 microempresas y 8,474 pequeas empresas).

Asimismo, encontramos que al 19 de julio de 2010, los afiliados al SIS ascendan a

151, de los cuales 133 corresponden a titulares y 18 a derechohabientes, los cuales
corresponden a 63 microempresas.
Entre los principales problemas que actualmente presenta el proceso de afiliacin
de los conductores y trabajadores de las microempresas al SIS se encuentran los
siguientes: 68

a) El aplicativo del REMYPE, no permite ingresar a nuevos trabajadores en las

microempresas ya registradas.
b) El REMYPE no permite actualizar datos de los trabajadores registrados, ni
de sus derechohabientes.
c) Las microempresas registradas antes del 24 de marzo de 2010 no pueden
acceder al SIS a pesar haber optado por el SIS. Falta implementar un
proceso de actualizacin de datos a estas microempresas en el aplicativo del
REMYPE.
d) Los correos electrnicos y nmeros telefnicos consignados por las
microempresas en algunos casos no son vlidos.
e) No se maneja un mensaje nico para los interesados. De las consultas
formuladas al SIS, se conoce que SUNAT informa que el PDT no permite
registrar la afiliacin al SIS, por lo que incentivan a pagar el monto que
corresponde a ESSALUD (9%) y por ende desisten de realizar el pago al SIS;
de otro lado el MTPE informa que ante la imposibilidad de actualizar datos
en el REMYPE se apersonen al local del SIS y se afilien, lo que distorsiona el
procedimiento.
f) La capacidad limitada de consultas diarias a RENIEC, lo que impide el
registro ptimo de los conductores y trabajadores de las microempresas al
REMYPE.

Costos laborales de las MYPE

Teniendo en consideracin el subsidio del Estado sobre parte del aporte que en
materia de salud le corresponde a las microempresas, as como la inaplicacin del
seguro complementario de trabajo de riesgo, encontramos que el costo se reduce
68

Informacin del SIS sobre el Estado del Proceso de Afiliacin de Microempresas.

en un 33.73 % para las microempresas acogidas al SIS, en un 29.61 % para las

microempresas acogidas a ESSALUD, y en 20.78 % para las pequeas empresas.
Tabla 11
Costos laborales de las MYPE provisionados 69 segn rgimen laboral
CONCEPTO
REMUNERATIVO
Remuneracin Mnima Vital
Asignacin familiar

Gratificacin Julio /
Diciembre
CTS 8.33%

Vacaciones

ESSALUD 9% (a) SIS

Bonif. Ext. Ley 29351 (b)

SCTR (c)

TOTALES

REGIMEN LABORAL
PEQUEA
MICROEMPRESA
EMPRESA
550.00
550.00
0.00

0.00

GENERAL
550.00

55.00

0.00

(1/2 Grati.) 45.83

(15 das) 22.92

(15 das) 22.92

(30 das) 50.42

3.57

4.01

0.00

51.56

15.00 70

0.00

0.00

0.00

624.48

0.00

587.92

(1/2 CTS) 24.83

51.56

4.12

702.83

100.83

58.82
58.99

9.07

887.14

Costo laboral %
70.39 % 66.27 %
79.22 %
100.00 %
NOTA: a) De conformidad a la Ley N 29351, el 9% de ESSALUD no se aplica sobre las
gratificaciones de julio y diciembre. Esta inafectacin rige hasta el 31 de diciembre de
2010.
b) Corresponde al 9% del monto de las gratificaciones de julio y diciembre y de
conformidad a la Ley N 29351 se adiciona a la remuneracin mensual del trabajador en
columna aparte como bonificacin extraordinaria.
c) La tasa bsica del SCTR es de 0.53% sobre el monto de las remuneraciones (ver Nota 14)

Del Sistema Previsional

Del aseguramiento en el sistema previsional con la Ley N 28015- Ley
MYPE
A diferencia del sistema en salud, el sistema previsional a partir de la reforma
laboral de 1991, el pago del aporte es de cargo exclusivo del trabajador. A partir de
dicha reforma se crea a su vez el Sistema Privado de Pensiones administrado por
las Administradora de Fondos Previsionales AFP, mantenindose adems el
Sistema Nacional de Pensiones SNP administrado por la Oficina de Normalizacin
Previsional.

Con la promulgacin de la Ley MYPE, se establecieron entre las disposiciones del

nuevo rgimen laboral de la microempresa nuevas reglas para la afiliacin al
sistema previsional por parte de los conductores y trabajadores de las

Los montos anuales de CTS, gratificaciones de julio y diciembre, vacaciones han sido divididos entre los 12
meses del ao.
70 La microempresa asume el 50% del costo del aporte al SIS (S/.15.00 nuevos soles), por cada trabajador. El
Estado asume el otro 50%.
69

microempresas. La propuesta del nuevo rgimen con la finalidad de promover la

formalizacin de los trabajadores no slo contemplaba la reduccin del costo
laboral de cargo de los empleadores, sino tambin la posibilidad que los
trabajadores de las microempresas pudieran optar por afiliarse a algunos de los
dos sistemas previsionales, o por no afiliarse o suspender su aporte en caso ya se
hubiera afiliado con anterioridad.

El cuestionamiento de esta medida, se centraba en la opcin que podan ejercer los

trabajadores de no aportar o suspender su aporte al sistema previsional con la
finalidad de proveerse del integro de su remuneracin, con el perjuicio que en el
largo plazo ello poda generar en cuanto a su derecho y/o monto de la pensin de
jubilacin.
Esta medida temporal, al igual que el rgimen laboral especial de la microempresa
de la cual forma parte, tena prevista una vigencia de cinco (5) aos, es decir,
debera haber regido hasta el 04 de julio de 2008. No obstante ello, esta situacin
se ha ido modificando con el transcurso del tiempo, en un primer momento, con la
publicacin de la Ley N 28851 publicada el 27 de julio de 2007, el plazo inicial de
vigencia se extendi hasta los diez (10) aos, con lo que a la fecha y hasta el 04 de
julio de 2013, 71 dicho rgimen laboral an se encuentra vigente aunque con
restricciones en cuanto a la incorporacin de nuevos trabajadores. Un segundo
momento, lo constituye la entrada en vigencia del Decreto Legislativo N 1086, a
partir del 01 de octubre de 2008, con la publicacin del TUO de la Ley MYPE.
Esta norma, precisamente, es aquella que incorpora un nuevo rgimen previsional
para las microempresas que es materia del siguiente comentario.
El nuevo sistema previsional a partir de la vigencia del TUO de la Ley
MYPE
A partir de la vigencia del TUO de la Ley MYPE, se crea un nuevo rgimen
previsional denominado Sistema de Pensiones Sociales SPS, dirigido a facilitar el
acceso de los conductores y trabajadores de las microempresas al sistema de
pensiones, y para ello el Estado se obliga a contribuir con parte del aporte del
afiliado (subsidio), depositando en la cuenta individual del trabajo un aporte igual
al realizado por el trabajador. El aporte del Estado se realiza hasta un mximo del
4% de la remuneracin mnima vital, el mismo que a la fecha ascendera a la suma
de S/. 22.00 nuevos soles. 72
Asimismo, en relacin al SPS se han dirigido diversos comentarios sealando lo
insuficiente que resultara bajo este nuevo rgimen la pensin de jubilacin del
trabajador o conductor de la microempresa. Sin embargo, consideramos que si
bien los aportes a cargo de los afiliados pueden considerarse bajos en relacin a los

El artculo 5 del Decreto Legislativo N 1086, dispuso que los contratos de trabajo suscritos con anterioridad a la
entrada de su vigencia, continuaran rigindose bajo sus mismos trminos y condiciones, y bajo el imperio de las
leyes que rigieron su celebracin.
72 Mediante el artculo 58 del TUO de la Ley MYPE, que se crea el Sistema de Pensiones Sociales.
71

del SNP 73 o del SPP, ellos se complementaran con el aporte (subsidio) del Estado,
a lo que debera sumarse el aporte voluntario que los afiliados acuerden realizar
con la finalidad de incrementar su cuenta individual y con ello la pensin de
jubilacin.
De esta reforma en el sistema previsional, lo ms novedoso es la intervencin del
Estado con el aporte (subsidio) a favor de cada afiliado con la finalidad de
promover la formalizacin laboral previsional. Este es sin duda, esperamos un
punto de partida para el anlisis y formulacin de propuestas para el sistema
previsional sobre la base de esta experiencia, que esperamos se implemente de
manera coordinada y ordenada en el corto plazo.

De esta forma, a partir del 01 de octubre de 2008, el sistema previsional peruano

comprende a tres regmenes previsionales: el Sistema Nacional de Pensiones
SNP, al Sistema Privado de Pensiones SPP y al Sistema de Pensiones Sociales SPS.
Condiciones de acceso al sistema previsional (SNP SPP SPS)
En el artculo 49 del TUO de la Ley MYPE se establece que los trabajadores y
conductores de las microempresas podrn afiliarse al Sistema Nacional de
Pensiones o al Sistema Privado de Pensiones. De esta forma, la citada norma nos
remite en cuanto a los requisitos y condiciones a lo previsto tanto en el Decreto
Ley N 19990, como en el TUO de la Ley del Sistema Privado de Pensiones,
aprobado mediante el Decreto Supremo N 054-97-EF.

Asimismo, para el caso del acceso al nuevo Sistema de Pensiones Sociales, el

trabajador (incluido el conductor) no deber encontrarse afiliado o sea beneficiario
de algn otro rgimen previsional. Adems, en el caso de los trabajadores de las
pequeas empresas se establece que sus trabajadores debern obligatoriamente
afiliarse al SNP o al SPP.

De esta forma, si bien se mantiene la opcionalidad de la incorporacin o afiliacin

al sistema previsional, tambin encontramos diferencias importantes entre la
afiliacin opcional de la Ley MYPE y la del TUO de la Ley MYPE. As tenemos que
dependiendo de la condicin de MYPE que acrediten las empresas, podran
concurrir en su momento no slo los tres (3) regmenes previsionales, sino
tambin los tres (3) regmenes laborales aplicables a las microempresas.
As tenemos que durante la vigencia de la Ley MYPE, y en los casos en los que
corresponda la aplicacin ultractiva de la citada Ley 74, el trabajador y el conductor
73F

73 En promedio el aporte en el SNP y en el SPP son del 13% sobre la remuneracin del afiliado, el mismo que
considerando una remuneracin equivalente a S/. 550.00 nuevos soles, el aporte por afiliado ascendera a la suma
de S/. 71.50 nuevos soles, frente a los S/. 44.00 nuevos soles del SPS (afiliado S/. 22.00 y el Estado: S/. 22.00)
74 El artculo 5 del Decreto Legislativo N 1086, prev la aplicacin ultractiva de la Ley MYPE (ms all de la
derogatoria del artculo 51), al disponer que los contratos laborales celebrados con anterioridad a la entrada en
vigencia de la citada norma, continuaran rigindose bajo sus mismos trminos y condiciones, y bajo el imperio de las
leyes que rigieron su celebracin.

tenan una doble opcin 75. La primera opcin, correspondera a aquella facultad
para incorporarse (o afiliarse) o no a alguno de los regimenes previsionales (SNP o
SPP). La segunda opcin, correspondera a la facultad de decidir sobre la
permanencia o no en el sistema previsional. Es decir, aquel trabajador o conductor
ya afiliado al sistema previsional poda optar por suspender o continuar con el
pago (retencin a cargo del empleador) del aporte a su cargo. Tal como se observa,
en ambos casos el derecho de opcin lo podan ejercer tantos los trabajadores
afiliados o no al sistema previsional.

En el caso del TUO de la Ley MYPE, encontramos que el derecho de opcin slo
comprendera al trabajador o conductor que no se encuentre afiliado al sistema
previsional. As tenemos, que a diferencia de la Ley MYPE que en su artculo 51
reconoce el derecho de opcin del trabajador y del conductor para decidir sobre la
incorporacin (o afiliacin) o permanencia (continuar con el pago de aporte o
suspenderlo), en el artculo 49 del TUO de la Ley MYPE, solo se reconoce el
derecho de opcin en la afiliacin y no para la permanencia. 76 De esta forma, todo
trabajador (y conductor) que en algn otro momento hubiera optado por afiliarse
al sistema previsional (SNP SPP SPS), ya no podra optar nuevamente por
afiliarse, pues dicha opcin ya ha sido ejercida con anterioridad.
Principales caractersticas del Sistema de Pensiones Sociales (SPS)
Entre las principales caractersticas del Sistema de Pensiones Sociales
encontramos los siguientes:

a) Slo acceden los trabajadores y conductores de las microempresas no

afiliados a ningn otro rgimen previsional (art. 58 TUO Ley MYPE).
b) Por cada afiliado al SPS se abrir una Cuenta Individual del Afiliado (art. 59
TUO Ley MYPE).
c) El aporte mensual del trabajador y conductores comprende el aporte
mensual mnimo a la Cuenta Individual del Afiliado y la comisin por
administracin del Fondo de Pensiones Sociales (art. 47 Reglamento).

Ley N 28015 (Ley MYPE): Artculo 51.- El rgimen pensionario.- Los trabajadores y los conductores de las
microempresas comprendidas en el presente rgimen podrn afiliarse a cualquiera de los regmenes previsionales,
siendo opcin del trabajador y del conductor su incorporacin o permanencia en los mismos.
76 TUO de la Ley MYPE: Artculo 49.- Rgimen de Pensiones.- Los trabajadores y conductores de la Microempresa
comprendidos en la presente Ley podrn afiliarse a cualquiera de los regmenes previsionales contemplados en el
Decreto Ley N 19990, Ley que crea el Sistema Nacional de Pensiones de la Seguridad Social, y en el Decreto
Supremo N 054-97-EF, Texto nico Ordenado de la Ley del Sistema Privado de Administracin de Fondos de
Pensiones.
75

Los trabajadores y conductores de la Microempresa comprendidos en la presente Ley, que no se encuentren

afiliados o sean beneficiarios de algn rgimen previsional, podrn optar por el Sistema de Pensiones Sociales
contemplado en el Ttulo VII de la presente Ley. Ello se aplica, asimismo, para los conductores de la Microempresa.
Los trabajadores de la Pequea Empresa debern obligatoriamente afiliarse a cualquiera de los regmenes
previsionales contemplados en el Decreto Ley N 19990, Ley que crea el Sistema Nacional de Pensiones de la
Seguridad Social, y en el Decreto Supremo N 054-97-EF, Texto nico Ordenado de la Ley del Sistema Privado de
Administracin de Fondo de Pensiones (Lo resaltado en cursivas es nuestro).

d) El aporte mensual de cada afiliado ser como mximo del 4% (S/. 22.00
nuevos soles) de la RMV. El afiliado puede hacer aportes voluntarios (art. 58
TUO Ley MYPE).
e) El aporte del Estado se efectuara anualmente el ltimo da hbil del mes de
enero, hasta por la suma equivalente de los aportes mnimos mensuales que
realice efectivamente el afiliado (art. 60).
f) Se crea el Registro Individual de Afiliados cuya implementacin es de cargo
de la ONP (art. 61).
g) Se otorgarn pensiones de jubilacin, invalidez, viudez y orfandad (art. 62,
63, 66, 67 y 68).
h) El afiliado que cumpla 65 aos y 300 aportaciones efectivas, podr solicitar
el reintegro del monto acumulado ms la rentabilidad que haya generado.
Los herederos podrn solicitar el reintegro respecto a los aportes de su
causante (art. 65).
i) El afiliado al SPS podr trasladarse al SNP o al SPP con los recursos
acumulados en su cuenta individual, el aporte del Estado y la rentabilidad
de los mismos (art. 70).
j) El Fondo de Pensiones Sociales es de carcter intangible e inembargable y
administrado por una Administradora de Fondos de Pensiones, compaa
de Seguros o Entidad Bancaria (art. 71).
Situacin actual 77
A la fecha no se ha implementado el SPS, encontrndose pendientes las siguientes
acciones para el inicio de la afiliacin bajo dicho sistema:
a) La convocatoria para la seleccin de la entidad (Banco, AFP o Compaa de
Seguros) que administrara el fondo del sistema.
b) Normas complementarias a cargo del MEF para la mejor aplicacin del Fondo.
c) Autorizacin de funcionamiento de entidad administradora de las cuentas
individuales de los afiliados al SPS expedida por la Superintendencia de Banca
y Seguros SBS.
d) Inicio de la afiliacin y pago de aportes al SPS.
e) Provisin en el presupuesto del sector pblico de los recursos para las
transferencias al SPS para cubrir el aporte a cargo del Estado.

De otro lado, la falta de una adecuada difusin sobre la implementacin del SPS
viene restringiendo an ms el mbito de aplicacin de este nuevo rgimen. Tal
como viene sucediendo en la implementacin del Componente Semisubsidiado del
SIS, se observa que las entidades del Estado no han coordinado la informacin que
se brinda a los microempresarios.
En ese sentido, a pesar de haber transcurrido ms de 22 meses desde la entrada
en vigencia del TUO de la Ley MYPE (01 de octubre de 2008), an no se ha dado
inicio un programa integral de difusin sobre las condiciones de acceso al SPS.
Esta falta de difusin, ha originado que tanto trabajadores como conductores ante
la no implementacin del SPS se ven obligados a afiliarse al SNP o al SPP, ante la

77

Al mes de mayo de 2011.

falta de informacin o por la entrega de una informacin distorsionada,

cerrndose de esta forma la posibilidad de afiliarse ms adelante el SPS.
3.3 El Bono Gratitud 78

El Decreto de Urgencia precisa que el programa Gratitud entregar una

subvencin de 100 soles para los adultos a partir de los 75 aos que se encuentren
en condicin de extrema pobreza y cumplan las condiciones establecidas en la
norma promulgada. Se considera beneficiarios de dicho programa a los adultos a
partir de los 75 aos de edad que se encuentren en extrema pobreza de acuerdo a
los criterios del Sistema de Focalizacin de Hogares 79 (SISFOH).

Inicialmente se considera a los hogares beneficiarios del Programa Nacional de

Apoyo Directo a los Ms Pobres (JUNTOS) de los departamentos de Huancavelica,
Apurmac y Ayacucho. Tambin a los de Lima Metropolitana. En ambos casos
debern ser acreditados con su Documento Nacional de Identidad Nacional (DNI).
La norma tiene vigencia hasta el prximo 31 de diciembre
Caractersticas
La subvencin econmica mensual que se otorga bajo dicho Programa, no es
heredable, ni est sujeta al pago de devengado. Igualmente, es incompatible con la
percepcin de pensin de jubilacin bajo algn rgimen previsional u otro que
otorgue prestacin econmica por parte del estado, incluyendo ESSalud, as como
ser beneficiario de algn programa social a excepcin del Seguro Integral de Salud
(SIS).
El programa "Gratitud" ser administrado por el Ministerio de la Mujer y
Desarrollo Social (MIMDES) para lo cual el SISFOH le debe comunicar el padrn de
beneficiarios elegibles para la verificacin de su estado de supervivencia.
Efectuada la verificacin el MIMDES aprueba la relacin de beneficiarios de dicho
programa mediante Resolucin Ministerial. Luego, autoriza al Banco de la Nacin
la apertura de las cuentas bancarias individuales de los beneficiarios de acuerdo a
la relacin aprobada. Los recursos transferidos no podrn ser destinados, bajo
responsabilidad, a fines distintos para los cuales son autorizados.
Beneficiarios
En relacin con el nmero de beneficiarios se indica que el programa Piloto de
dicho programa se focalizar, inicialmente, entre 5 mil personas identificadas por
el Sistema de Focalizacin de Hogares en Lima y los departamentos de Apurmac,
http://www.mef.gob.pe/NORLEGAL/decretos_urgencia/2010/DU059_2010.pdf
Ver otras opiniones al respecto en http://www.cronicaviva.com.pe/index.php/pagina-libre/1250-ibono-de-gratitud-opensiones-no-contributivas-para-adultos-mayores
78
79

Ayacucho y Huancavelica, pero que el prximo ao atender a por lo menos 10 mil

beneficiarios 80.

No obstante, tambin se haba sealado que En el 2011 lo extenderemos a ms

regiones a nivel nacional con 35 millones de nuevos soles que tenemos en la Ley de
Presupuesto 81 y ello permitira beneficiar a unas 27 mil personas mayores de 75
aos con este bono, con miras al ao 2011 82.
4. Los programas (para la superacin de la condicin de empleo informal)
Los programas para la superacin del empleo informal, siguiendo el ordenamiento
del PNSP, se pueden dividir en tres categoras (ver Tabla 12): i) de capacitacin
tcnica, ii) de desarrollo rural y iii) de mejoramiento del ingreso. De dichos
programas ProJoven estara compartiendo la categora de capacitacin tcnica y de
mejoramiento del ingreso.
Tabla N 12
REAS DE
INTERVENCIN

PROGRAMAS

Capacitacin
Tcnica

ProJoven (componente a emprendedores)

REVALORA
Mi Chacra Productiva

Mejoramiento del
ingreso

Desarrollo Rural

PAME Rural
RED Rural
Micro Corredores Socio Econmicos / MCSE
AgroRural (Marenass)
Construyendo Per
Capitalizando
Programa Nuevas Iniciativas Empresariales
PAME
ProJoven
Infraestructura Econmica Productiva
Programa Empresa Solidaria

4.1 Programas de capacitacin tcnica

Orientados al fortalecimiento del capital humano de la poblacin beneficiaria.
ProJoven y REVALORA compartiran un mbito de intervencin mayormente
urbano mientras que Mi Chacra Productiva se dirige al rea rural. En el primer
caso su poblacin meta es el pblico juvenil.
Ver declaraciones de la Ministra Borra, http://www.andina.com.pe/espanol/Noticia.aspx?id=0bgHUwIUXZI=
Leer declaraciones de la ex Ministra Vilchez, http://gestion.pe/noticia/631245/vilchez-mayores-75-anos-afiliadosal-sis-tambien-recibiran-bono
82 Ver al respecto http://gestion.pe/noticia/631245/vilchez-mayores-75-anos-afiliados-al-sis-tambien-recibiran-bono
80
81

4.1.1 ProJoven (componente a emprendedores)

ProJoven es un programa del MTPE tradicionalmente orientado a la formacin de
jvenes en ocupaciones especficas que se capacitan de acuerdo con las demandas
del mercado buscando insertarse en calidad de asalariados.
Cambios en su estrategia: Incorporando autoempleo y ruralidad
En el ltimo ao, dicho Programa viene haciendo cambios en su estrategia de
intervencin. As, por ejemplo, sealaba 83 que entre los resultados que esperan en
el 2010 se encuentra: El autoempleo como una posibilidad manifiesta y Una
mayor performance de ProJoven en mbitos andinos rurales.
ProJoven Emprendedor
En el primer caso, y en alianza con el Programa conjunto PNUD OIM UNFPA y
OIT se llev a cabo una experiencia inicial. As se seala que Un total de 600
jvenes se formaron como emprendedores al concluir satisfactoriamente el curso
Generacin de Ideas de Negocios que desarroll Projoven en las ciudades de
Arequipa, Huancayo y Lima a travs del Plan Piloto Joven Emprendedor

Se ha sealado, igualmente, que al concluir el Plan Piloto Joven Emprendedor 84 se

iniciara una nueva etapa con el denominado Projoven Emprendedor, inicindose
la capacitacin en Gestin Empresarial de 1,750 jvenes.
Asimismo se ha indicado que a la conclusin de dicho curso de capacitacin, hacia
fin de ao se har entrega de un capital semilla a los mejores alumnos para que
puedan iniciar de manera efectiva sus negocios 85.
ProJoven rural andino
Se ha identificado una experiencia piloto en Cajamarca denominado ProJoven
Forestal, iniciativa que ha dispuesto de un presupuesto superior a los S/ 5
millones 86. En uno de sus componentes se destaca que 361 jvenes recibieron el
taller Desarrollo de Competencias Personales y Empresariales en los meses de
agosto, setiembre, octubre, noviembre y diciembre del 2009 y a marzo del 2010.
Y, como secuela del referido Taller, se logr constituir 10 PyMes hasta el momento,
en diferentes espacios de operacin de dicha iniciativa.

Ver al respecto http://www.projoven.gob.pe/descargas/taller2010a/1-2.ppt

Ver ms detalle en http://www.projoven.gob.pe/noticia080_2010.htm
85 Ibid.
86 Ver ms detalles en http://www.projoven.gob.pe/descargas/taller2010a/2-4a.ppt
83
84

4.1.2 REVALORA
En el marco del Plan de Estmulo Econmico, se emiti el Decreto de Urgencia N
021-2009 (15.02.2009) mediante el cual se autoriza al Ministerio de Trabajo y
Promocin del Empleo (MTPE) la creacin del Programa Especial de Reconversin
Laboral (PERLAB) con el objeto de desarrollar acciones destinada a la promocin
del empleo y proteccin de la empleabilidad de los trabajadores afectados por la
crisis internacional.
Con el Decreto Supremo N 01-2009-TR (19.03.2009) se crea el Programa Especial
de Reconversin Laboral-PERLAB denominado tambin Revalora Per, cuyos
objetivos especficos son el desarrollo de una estrategia preventiva de proteccin
de la empleabilidad de los trabajadores de aquellas empresas que puedan ser
afectadas por el impacto de la crisis econmica internacional y brindar servicios de
capacitacin, intermediacin, asistencia tcnica y reinsercin laboral a
trabajadores afectados por el impacto de la crisis econmica internacional.
Con el Decreto Supremo N 083-2009-EF, se autoriz un crdito suplementario en
el presupuesto del sector pblico para el ao fiscal 2009, hasta por la suma de
S/.30000,000 a favor del pliego MTPE, destinado a la atencin del Programa
Revalora Per con cargo a los recursos referidos en el Decreto de urgencia N 0212009.
A inicios del ao 2010, por Decreto Supremo N 005-2010-EF (15.01.2010) se
autoriz la transferencia de partidas en el Presupuesto del Sector Pblico para el
ao fiscal 2010 a favor del MTPE hasta por la suma de S/. 32993,192.
El Programa cuenta con tres componentes:

o Intermediacin Laboral: informacin sobre oportunidades laborales y

promocin empresarial
o Asistencia Tcnica: acompaamiento a emprendedores.
o Capacitacin Laboral: recalificacin, reentrenamiento de trabajadores y
certificacin de competencias laborales.

Focalizacin
De acuerdo a lo establecido en el DS N 001-2009-TR, los criterios de focalizacin y
prioridad de intervencin del programa, se priorizar la atencin de:

los trabajadores de mbitos geogrficos en donde se concentran los

mayores efectos de la crisis econmica internacional;
los trabajadores de los sectores productivos de bienes y servicios que
presten reducciones significativas en la generacin de empleo por efecto de
la crisis econmica internacional; y los trabajadores jefes del hogar.

En este sentido durante el ao 2009, el programa Revalora Per focaliz su

atencin a 13 departamentos del pas: Lima, Lambayeque, Cajamarca, Piura, La
Libertad, Ancash, Loreto, Ucayali, Junn, Ica, Pasco, Arequipa y Cusco.

Por otra parte, inicialmente se prioriz la atencin de los trabajadores que

perdieron su empleo que se desempearon en los sectores extractivo e industria,
los cuales fueron los ms afectados por la crisis econmica internacional. Sin
embargo, Revalora Per ampli la atencin a los trabajadores dependientes de
todos los sectores y a los trabajadores independientes cuyos ingresos se hayan
visto reducidos a raz de la crisis (Ver el Anexo N 1).
Beneficiarios
Revalora Per dise dos lneas de intervencin: Revalora Trabajador y Revalora
Empresa 87. En la lnea de intervencin Revalora Trabajador, los beneficiarios son
todos los trabajadores afectados en su empleo o en sus ingresos como
consecuencia de la crisis econmica internacional:

Trabajadores dependientes: Aquellas personas que hayan

perdido su empleo como consecuencia de la crisis econmica
internacional; es decir, 1 de enero del 2008.
Trabajadores independientes: Aquellas personas cuyos
ingresos se hubieran reducido como consecuencia de la crisis
econmica internacional; es decir, 1 de enero del 2008.

Servicios
El programa ofrece los servicios gratuitos de capacitacin laboral, intermediacin
laboral y certificacin laboral.

La capacitacin se da en instituciones educativas tanto pblicas como privadas. En

el ao 2009, las entidades que formaron parte de la oferta formativa fueron:
Senati, Sencico, Cenfotur, Instituto de Formacin Bancaria, UNMSM, UNI,
Universidad San Antonio Abad del Cusco, Universidad Nacional de San Agustn de
Arequipa, Universidad Nacional de Piura, Universidad Nacional del Centro y
Universidad Nacional de Educacin Enrique Guzmn y Valle.
Los cursos de capacitacin brindados fueron en las reas siguientes: electricidad,
mecnica, metalmecnica, hotelera, administracin, informtica, maquinaria
pesada, construccin, industrias alimentarias, cuero y calzado, entre otros. En el
2010, el programa incorpora a ESAN y a la USIL dentro de su oferta formativa para
brindar capacitacin en emprendimiento y en gastronoma, respectivamente 88.

Lnea de intervencin menos desarrollada. A la fecha, la pgina web del programa no muestra informacin sobre
Revalora Empresa.
88 Diplomado en Emprendimiento de Negocios en ESAN y actualmente se ha convocado para el Diplomado en
Gastronoma en USIL.
87

 Meta fsica 2009

En el ao 2009, el programa logr capacitar, aproximadamente, a 15 mil personas
a nivel nacional superando su meta fsica de 14 mil beneficiarios.
Perfil del beneficiario 2009
Los beneficiarios del programa Revalora Per se caracterizan por ser
principalmente hombres, menores de 40 aos, trabajadores independientes,
contar con estudios superiores, jefes de hogar con carga familiar y sus ingresos no
superan los 2 mil nuevos soles.
La capacitacin en el 2009
Cerca de la mitad de beneficiarios pertenecen a Lima y Callao, el 50% restante se
encuentra distribuido entre los 12 departamentos del interior del pas. Las reas
en las que se capacitaron fueron principalmente electricidad y electrotecnia,
computacin e informtica, hotelera y turismo y construccin.
4.1.3 Mi Chacra Productiva
Este Programa se constituye mediante el Decreto Supremo N 004-2009MIMDES 89 (13 de mayo del 2009). Por dicha norma, el Estado le transfiere 10
millones de nuevos soles.
El objetivo de dicha iniciativa era la implementacin de 10 tecnologas validadas, a
fin de potenciar las capacidades productivas de las familias rurales en extrema
pobreza, preferentemente a las familias beneficiarias del programa JUNTOS. Con
ello se pretenda contribuir a superar su situacin de inseguridad alimentaria,
incrementar sus ingresos y facilitar su inclusin progresiva al mercado. Se
identificaron las siguientes tecnologas a implementar:

89

Infraestructura de riego presurizado.

Huerto fijo de hortalizas a campo abierto.
Parcela de pastos asociados.
Mini parcelas para la produccin de granos y tubrculos.
Agroforesteria.
Mdulo de abonos orgnicos.
Mdulo de crianza de gallinas.
Mdulo de crianza de cuyes.
Cocina mejorada.
Agua Segura.

Ver la referencia en http://www.foncodes.gob.pe/mchacraprod.htm

 mbito de intervencin
El mbito de intervencin del referido proyecto comprende las regiones de
Apurmac, Ayacucho, Cusco, Huancavelica y Junn.
Beneficiarios
Se estima un nmero de 6,592 familias beneficiarias de este proyecto (ver Tabla
10).
Tabla N 13
Nmero de beneficiarios y monto de inversin

Fuente: Ver Mapa de intervencin del Proyecto

Lneas de inversin
Se tienen las siguientes:
- Desarrollo de capacidades productivas de las familias rurales. Comprende el
desarrollo de las capacidades productivas de las familias rurales en extrema
pobreza. Ello se realizar mediante la implantacin de tecnologas
productivas que les permita incrementar sus reas cultivables bajo riego,
desarrollar habilidades y destrezas en el manejo de mdulos productivos y
gestionar eficientemente los recursos productivos de sus predios.
- Mejora de la seguridad alimentaria. Consiste en la incorporacin de
prcticas saludables de consumo y preparacin de alimentos en las
unidades familiares, mediante la implantacin de las tecnologas de Cocinas
mejoradas y de Agua segura

4.2 Programas de desarrollo rural

4.2.1 PAME Rural
Consiste en el diseo de mecanismos de financiamiento, que permite la inclusin
econmica sostenible de los pequeos productores rurales en el marco del
Programa PAME, con el apoyo del Fideicomiso con el Banco de la Nacin. Sus
activos estn sumando S/. 74157,638 de nuevos soles sin considerar el Fondo de
Capacitacin que es de S/ 2232,884.45. Durante el 2009 report utilidades de S/
2172,804.
Dicho Fideicomiso opera a travs de las instituciones financieras intermediarias
(IFIS), que desarrollan servicios financieros rurales, en el mbito de los Micro
corredores Socio econmicos (MCSE), considerando las necesidades de
financiamiento identificadas por la propia demanda.
Beneficiarios

La poblacin objetivo son los pequeos productores rurales asociados o no en

cadenas productivas de los MCSE de reas rurales, que son personas y familias de
bajos ingresos, poblacin desatendida y excluida del sistema financiero, y
emprendedores de actividades productivas y con gran potencial de desarrollo
empresarial. El programa se localiza en 22 departamentos, 74 provincias y 82
distritos.
Grfico N 48
mbito de Intervencin Nmero de IFIS por Departamento

Fuente: FONCODES

 Caractersticas
El Fideicomiso MIMDES FONCODES - BN, viene atendiendo a la poblacin
objetivo, de los Micro corredores socio econmicos (Rurales), y de las reas urbano
marginales a travs del PAME Productivo Rural y Urbano Marginal del pas
(PAME), mediante convenios de administracin de recursos suscritos con 27 IFIS
conformadas por 3 Cajas Municipales de Ahorro y Crdito - CMAC, 9 Entidades de
desarrollo de la pequea y microempresa EDPYME, 08 Cooperativas de ahorro y
crdito, y 7 ONGs, todos con amplia experiencia en micro crditos.
Esta estrategia financiera mejora la limitada cobertura en el segmento de la
Microempresa rural, que registra un menor acceso al crdito por su precaria
rentabilidad, dispersin geogrfica y mayor exposicin a los riesgos naturales y de
Mercado. Se seala que las lneas de crdito y tasas tienen un costo de fondeo ms
bajo que en las reas urbano marginales.
4.2.2 RED Rural 90
Los RED Rural son una agrupacin de beneficiarios reunidos - alrededor de
ncleos ejecutores centrales (NEC) - con el objeto de realizar una intervencin en
materia de desarrollo de capacidades en negocios, produccin alimentaria,
infraestructura o servicios financieros.
El objetivo general de esta iniciativa es el de mejorar las condiciones de vida de la
poblacin objetivo (productores agrcolas y microempresarios rurales y urbanos)
promoviendo el desarrollo de actividades productivas en zonas de pobreza y
extrema pobreza; mediante el otorgamiento de crditos directos para financiar
bienes de capital y capital de trabajo. La poblacin beneficiaria corresponde
prioritariamente a los quintiles 3, 2 y 1.
El proyecto cuenta, en adicin, con los siguientes objetivos especficos:

90

Fortalecer las capacidades productivas de la poblacin objetivo con un

programa de capacitacin permanente.
Mejorar el funcionamiento de los sistemas de comercializacin.
Reducir las tendencias migratorias con la generacin de empleo
productivo.
Promover la participacin de la mujer en los diferentes niveles del RED
Rural.

Ver mayores referencias en http://www.foncodes.gob.pe/mpracimos.htm

 mbito de operacin
El mbito de intervencin de 8 de los 15 RED Rural operativos est localizado en
los departamentos de Lambayeque (RED Rural Inkawasi), San Martn (RED Rural
Chazuta y Bajo Mayo Lamas), Lima (RED Picoy Huancahuasi) y Puno (RED Rural
Macusani, Cojata, Putina Muani y Cabanillas Maazo).
Caractersticas
El otorgamiento de crditos opera a travs de los RED Rural conformados por
un NEC y un Equipo Tcnico, los cuales previa evaluacin otorgan los crditos.
Estos tienen las siguientes particularidades: i) son crditos directos dirigidos a
pobres y/o pobres extremos ubicados en las zonas de sierra y selva del pas; ii)
se dirigen hacia aquellos que no tienen acceso al sistema financiero formal y
iii) se prioriza en funcin al gnero y la actividad productiva.

4.2.3 Micro Corredores Socio Econmicos 91 (MCSE )

El objetivo central de los proyectos productivos es, mejorar los ingresos familiares
de los usuarios en forma sostenible, lo que se promueve a travs de tres lneas de
actuacin:

i. Tecnologa productiva, que consiste en servicios para mejorar las tcnicas

de manejo en el proceso productivo e incentivar la diversificacin
productiva, su procesamiento y el mejoramiento de la productividad.
ii. Gestin empresarial. Consistente en servicios de desarrollo orientados al
fortalecimiento de las organizaciones de productores como unidades
empresariales con participacin en el mercado, as como al fortalecimiento
de las capacidades de gestin en la conduccin de los negocios rurales en
forma competitiva.
iii. Articulacin al mercado. Incorpora servicios que permitan el acceso de los
productores a la informacin especializada requerida para identificar
oportunidades de negocios y articularse de mejor manera al mercado.

Beneficiarios
En las zonas priorizadas, FONCODES financi un total de 506 proyectos en el
periodo 2005-2008, beneficiando a 19,812 familias en situacin de pobreza, as
como a una poblacin estimada en 99,060 habitantes.
La inversin total dirigida a los proyectos fue de US $ 14.3 millones, con una
inversin promedio de US$ 800 dlares por familia, destinada al financiamiento de
planes de negocios ejecutados por NE y con la participacin de NEC.
91

Ms referencias en http://www.foncodes.gob.pe/mpaproducir.htm

 Caractersticas
La experiencia tradicional del FONCODES, en la intervencin de infraestructura
social y productiva habra demostrado que resulta altamente beneficioso para los
productores rurales, mejorar y desarrollar sus capacidades productivas y de
gestin, mediante servicios de capacitacin, asistencia tcnica e informacin
especializada, para lo cual este Programa proporciona recursos para financiar
servicios de desarrollo de capacidades en los ejes temticos de: articulacin al
mercado, gestin empresarial y tecnologa productiva y como contrapartida los
usuarios organizados a travs de los Ncleos Ejecutores(NE) y Ncleo Ejecutor
Central(NEC), aportan recursos econmicos, por un monto del 8 % del costo total
de cada proyecto, que es preferentemente destinado a la adquisicin de pequeos
bienes de capital.
mbito de Operacin
Los proyectos productivos del Programa FONCODES III se seala que se localizan
en zonas rurales de la sierra y selva del pas, en espacios territoriales con
potencialidades productivas, denominados Micro Corredores Socio Econmicos MCSE. Se identificaron los siguientes: Amaznico (Loreto), El Llaucano
(Cajamarca), Huamanga (Ayacucho), Huancan-Putina (Puno), Huascarn
(Huaraz), Kuelap (Amazonas), San Martn (San Martn), Sierra Lima (Lima), Sierra
Piura (Piura), Tahuaman (Puerto Maldonado) y Tayacaja (Junn y Huancavelica),
haciendo un total de 11 Microcorredores Socio Econmicos. Dicha priorizacin
conglomer 12 regiones del pas, 37 provincias y 151 distritos.
Tabla N 14
mbito de Intervencin Por Nmero de Provincias y Distritos Atendidos

Fuente: FONCODES

4.2.4 AgroRural (Marenass)

Mediante Decreto Legislativo N 997, del 13 de Marzo del 2008, (Segunda
Disposicin Complementaria Final), se cre el Programa de Desarrollo Productivo
Agrario Rural - AGRO RURAL 92. Este nace como consecuencia de la fusin y
sinergia de OPDs y Programas activos del MINAG tales como Pronamachs,
Proabonos, Marenass, Aliados Corredor Puno Cuzco, Proyecto Sierra Norte y
Proyecto Sierra Sur. En razn de dicha conglomeracin, inicialmente comprenda
1,000 distritos del mbito Rural del Per

La misin de AGRORURAL seala que es el brazo del MINAG especializado en

combatir la pobreza rural, impulsando estrategias, actividades y mecanismos que
permitan mejorar los ingresos y la calidad de vida de las familias rurales.

Se indica que las funciones generales de AGRORURAL, son:

Formular e implementar polticas y estrategias para la gestin del

desarrollo rural en zonas de pobreza.
Desarrollar el capital humano de las personas en condicin de pobreza.
Mejorar el acceso de los productores rurales a mercados de bienes y
servicios, nacionales e internacionales, a partir de asistencia tcnica,
capacitacin y gestin de informacin.
Fortalecer capacidades de las familias y organizaciones de las
comunidades, mediante capacitacin, entrenamiento y comunicacin.
Promover el establecimiento de alianzas estratgicas en todos los
niveles, con la finalidad de optimizar recursos.

Un programa emblemtico fue Marenass93. Este tena como objetivo general el

fortalecer y consolidar la capacidad de gestin de las familias campesinas y sus
organizaciones comunales para que manejen en forma sostenible sus recursos
naturales y se inserten adecuadamente en los mercados, con equidad de gnero.
Por ello contaba con los siguientes objetivos especficos:

Promocin y asesoramiento de la mujer campesina de la sierra para

insertarse en los mercados
Fortalecimiento del capital social y humano de las comunidades
campesinas de la sierra y
Gestin institucional para el desarrollo de familias y organizaciones de
comunidades campesinas

Del proyecto Fortalecimiento y consolidacin de los servicios brindados por

Marenass en comunidades campesinas de Apurmac, Ayacucho y Cusco se destaca
la estrategia seguida, en tanto precisaba que se basaba en los siguientes tems:

92
93

La transferencia de decisiones, responsabilidades y recursos a las

comunidades y las familias integrantes,

Mayores referencias en http://www.agrorural.gob.pe/index.php/nosotros/que-es-agrorural.html

Ver al respecto http://www.marenass.org/

Servicios privatizados de asistencia tcnica y capacitacin prctica en su

terreno, de campesino a campesino y con sus propios recursos,
La metodologa de concursos Pacha Mama Raymi con incentivo
monetario, la que se accede mediante concursos y por resultados, sin el
deterioro de los lazos de solidaridad comunal,
La oferta de tecnologa de bajos insumos externos, conjugando
tecnologas tradicionales y modernas,
Acciones destinadas a fortalecer la estructura social de la comunidad y de
las familias: enfoque de gnero y revaloracin de la cultura y
fortalecimiento de las etnias comunales

El proyecto otorgaba incentivos econmicos por cuatro aos consecutivos, al cabo

de los cuales se esperaba que las familias campesinas lograran dar un salto
tecnolgico 94 y, en consecuencia, iniciar la recuperacin de sus recursos que les
permitiera incrementar el valor de sus productos, mejorar sus condiciones de
negociacin y aumentar ingresos.
4.3 Programas de mejoramiento del ingreso
4.3.1 Construyendo Per
Desde su creacin mediante Ley N 29035 del 10 de junio de 2007, el Programa
Nacional "Construyendo Per", heredero de A Trabajar Urbano, se gest con el
objetivo de:
i)
ii)

generar empleos temporales y

el desarrollo de capacidades para la poblacin desempleada de las
reas urbanas y rurales en situacin de pobreza y pobreza extrema 95

As, el Programa Construyendo Per, organismo ejecutor del Ministerio de Trabajo

y Promocin del Empleo, se seala que favorecer con prioridad a la PEA en
desempleo, a travs del financiamiento de proyectos intensivos en mano de obra
no calificada, presentados por los propios pobladores a travs de diversas
instituciones.
Tabla N 15

PARTICIPANTES CAPACITADOS
INDICADOR
N de participantes que
reciben una
compensacin
econmica.

ENERO
DICIEMBRE
2006
93,857

ENERO
DICIEMBRE
2007
214,339

ENERO
DICIEMBRE
2008
151,560

ENERO
OCTUBRE
2009
131,152

TOTAL
590,908

Se sealaba que Marenass no promueve tecnologas que impliquen costos recurrentes. Se tratara de tecnologas
adecuadas a las realidades campesinas y a ser ejecutadas con recursos del propio medio.
95 Ver al respecto http://www.construyendoperu.gob.pe/MarcoLegal.aspx
94

PARTICIPANTES CAPACITADOS
INDICADOR
N de participantes
certificados en
Capacitacin General.
N de participantes
certificados en
Capacitacin Especfica

ENERO
DICIEMBRE
2006
No ejecutado

ENERO
DICIEMBRE
2007
36,988

ENERO
DICIEMBRE
2008
55,840

ENERO
OCTUBRE
2009
47,896

TOTAL
140,724

No ejecutado

14,087

12,894

62

27,043

N de personas
No ejecutado
1,303
1,890
1,200
4,393
insertadas laboralmente
con empleo dependiente
o independiente.
Fuente: http://www.construyendoperu.gob.pe/Mapas/App_Form/FrmMapa_Oficinas.aspx

Construyendo Per, adems de la obra fsica que realiza a travs de los proyectos,
brinda capacitacin (general y especfica) a los participantes96, quienes luego del
entrenamiento, muestran sus trabajos en expoferias que el programa organiza en
todo el pas a travs de sus oficinas zonales.
Las capacitaciones que realiza dicho Programa se orientan, tambin, a que los
participantes eleven su autoestima y descubran alguna actividad que ellos crean
desconocida. Con tales capacitaciones se facilita la reinsercin laboral y
autoempleo. Cabe destacar la presencia importante de la mujer en la mano de obra,
quien a partir de su participacin en el Programa aumenta su probabilidad de
emplearse, entrenarse y reinsertarse en el mercado laboral. El Programa ha venido
incorporando cuotas de participacin orientadas: los jvenes en riesgo, las madres
solteras, las personas con discapacidad o habilidades diferentes y las personas de
la tercera edad.

Complementariamente a la generacin de empleos temporales y capacitaciones, el

Programa, tambin, aporta con otros beneficios como:

El desarrollo de economas locales,

La construccin de infraestructura social, econmica y productiva que
permite mejorar las condiciones de vida de la poblacin generando valor
agregado a los activos sociales (veredas, muros de contencin, escaleras,
conexiones de agua, etc.),
El empoderamiento de estructuras sociales, las mismas que se organizan
para gestionar los proyectos y la bsqueda de cofinanciamiento,
La articulacin intersectorial, financiando obras conjuntas con los sectores,
Vivienda, Salud, Agricultura, Defensa (Plan VRAE), MIMDES (Wawa Wasi),
estrategia CRECER, etc. y

Se adiciona, identificando al participante/ beneficiario como sinnimo de poblador desempleado con carga familiar
que participa dentro de una estrategia de apoyo a su insercin laboral (ver al respecto
http://www.construyendoperu.gob.pe/Documentos/Transparencia/Normas%20Directivas/RM1782008TR.PDF
96

 La atencin de necesidades inmediatas ya que el gasto de la compensacin

del beneficio econmico se dirige a alimentacin (70%), educacin (10%) y
pago de servicios (6%).

De otro lado, en el marco de la iniciativa de los Ncleos Ejecutores Juveniles,

Construyendo Per, incorpor una metodologa de capacitacin general,
bsicamente de carcter vivencial, utilizando tcnicas de animacin socio cultural
como el teatro, dinmicas grupales para tratar los temas de la gua didctica
referentes a autoestima y plan de vida, vigilancia ciudadana, estilos de vida
saludable, resolucin de conflictos y cultura de paz.
Junto con dicha capacitacin se implementaron los talleres tcnicos productivos
(capacitacin especfica), se desarrollaron utilizando la metodologa ilustrativa,
demostrativa y de aplicacin prctica. Se llevaron a cabo, talleres de reciclado de
basura para la elaboracin de ladrillos ecolgicos hechos por ellos mismos,
confeccin de polos, entre otras actividades.
Programa Nuevas Iniciativas Empresariales (NIE)
El apoyo a las/los emprendedores se inicia en el ao 2003 en el Ministerio de
Trabajo y Promocin del Empleo MTPE con el componente Bono Emprende del
Programa Per Emprendedor a travs del cual se brind capacitacin y asesora
para la puesta en marcha de nuevos negocios.
La Direccin Nacional de la MYPE del MTPE con el apoyo de la ONG italiana CESVI
present a la Regin Lombarda un proyecto denominado Maratona
Imprenditoriale (Maratn Emprendedora) el cual planteaba la necesidad de
aportar CAPITAL SEMILLA a las mejores iniciativas de negocios. Este proyecto fue
aprobado el 26 de octubre del 2006, en l, la regin de Lombarda (Italia) se
comprometa a aportar S/. 260,000.00 nuevos soles en capital semilla para los 60
mejores planes de negocios.

El Proyecto Maratn Emprendedora a partir del 2007 se inserta en el Programa MI

EMPRESA del mismo ministerio a travs de su componente Nuevas Iniciativas
Empresariales NIE, el cual busca alcanzar resultados de impacto al enfatizar su
intervencin en la generacin de emprendimientos por oportunidad, considerando
para ello las potencialidades regionales en el mbito de accin del componente:
Arequipa, La Libertad, Lima y Puno; el 2008 se ampla la cobertura a Junn, Ancash,
Lambayeque y Tacna.

El proyecto establece un modelo de intervencin que se divide en tres etapas: 1)

Inscripcin de Ideas de Negocio, 2) Elaboracin de Planes de Negocio y
Fortalecimiento de Capacidades Emprendedoras Personales CEP y 3)
Elaboracin de planes de implementacin.
Paralelamente, MI EMPRESA tambin promovi dos concursos para
emprendedores en la regin Ayacucho, denominado Ayacucho Avanza, durantes
los aos 2008 2009, el mismo que se realiz con Apoyo del Servicio Alemn de

Cooperacin Social - Tcnica DED, de la Fundacin Schmitz y el Centro de

Informacin y Educacin para la Prevencin del Abuso de Drogas CEDRO, el
modelo de intervencin de este concurso desarroll las siguientes etapas: 1)
Identificacin y Seleccin de Ideas de Negocio - ISIN 2) Fortalecimiento de
Capacidades Emprendedoras Personales CEP, 3) Elaboracin de Planes de
Negocio - PN y 4) Elaboracin de Planes de implementacin .

Luego del proceso de competencias y funciones den materia de MYPE, del

Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo al Ministerio de la Produccin 97,
este ltimo asume las funciones para promover un entorno favorable y actuar
como facilitador para el desarrollo de las iniciativas empresariales, en donde la
Direccin Mi Empresa realiza acciones permanentes en el mbito nacional para
promover las iniciativas empresariales, de forma articulada con los gobiernos
regionales y locales e instituciones pblicas o privadas. 98
Esta funcin se refuerza con lo sealado en la Ley de Promocin de la
Competitividad, Formalizacin y Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa y del
Acceso al Empleo Decente - Ley MYPE y su reglamento, donde se seala que el
Estado debe promover instrumentos de promocin para facilitar el acceso a los
nuevos emprendimientos con el fin de crear un entorno favorable para su
desarrollo.

En esta misma lnea, la Ley (Art. 11 99 del Reglamento), establece las medidas de
promocin para la iniciativa privada. En el caso de las iniciativas empresariales, las
medidas de promocin ms adecuadas son: a. Formacin y acreditacin de
consultores y capacitadores y b. Transferencia de metodologas. En ambas medidas
se enmarca la concepcin del Programa Capacitacin para Creacin de Empresa
Nuevas Iniciativas Empresariales (NIE).
Durante los aos de ejecucin de los concursos Maratn Emprendedora y
Ayacucho Avanza, se ha desarrollado y validado una estrategia de intervencin
para motivar, preparar y darles seguridad a las personas interesadas en crear una
empresa.

Sin embargo, una de las debilidades del proceso es que en el pas se cuenta con un
nmero muy reducido de profesionales especialistas, metodolgicamente y
tcnicamente, en la atencin a emprendedores, el mismo que requiere de una
dinmica distinta a fin de lograr motivar y preparar a quienes sern futuros
empresarios, motivo por el cual se capacit a un pequeo grupo de profesionales
en metodologas participativas y contenidos tcnicos con el fin de brindar servicios
a emprendedores en las regiones donde se desarrollaron los concursos, con nfasis
en la regin Ayacucho. Para cubrir las regiones de atencin por Mi Empresa con
expertos que manejan en forma integral (metodolgicamente y tcnicamente)

Ley N 29271. Ley que establece que el Ministerio de la Produccin es el sector competente en materia de
promocin y desarrollo de las MYPE y Cooperativas.
98 Artculo 67 del Reglamento de Organizacin y Funciones del Ministerio de la Produccin
99 Reglamento de la Ley MYPE (D.S. N 008-2008-TR) Ttulo III Instrumentos de promocin para el desarrollo y la
competitividad, en el Captulo II Capacitacin y Asistencia tcnica
97

capacitaciones de formacin a emprendedores, se continua con la formacin de

profesionales expertos en el servicio de atencin a emprendedores.

Producto de este impacto positivo, la Direccin MI EMPRESA con apoyo del

Servicio Alemn Social de Cooperacin Tcnica DED y la fundacin Schmitz, ha
desarrollando un manual integral (conceptual, metodolgico y operacional) sobre
cmo formar nuevos emprendedores, ste manual considera las buenas prcticas y
aprendizajes (ajustes metodolgicos) logrados en los concursos Ayacucho Avanza
y Maratn Emprendedora en los ltimos aos, el mismo se que denomina
Programa Capacitacin para Creacin de Empresa Nuevas Iniciativas
Empresariales (NIE) - DIRECCION MI EMPRESA que recoge la experiencia de cmo
formar nuevos emprendedores con enfoque de oportunidad, como una opcin de
crecimiento, realizacin y generacin de ingresos sostenibles.

Cabe precisar, que en el Per el ndice de mortalidad de las empresas an es muy

elevado. Segn informacin de la Superintendencia Nacional de Administracin
Tributaria - SUNAT, se registran 300,000 nuevas empresas cada ao, de las cuales
2 de cada 3 empresas cierran antes de cumplir el primer aniversario.
En general las empresas son conducidas por emprendedores, y en especfico las
micro y pequeas empresas constituyen en la actualidad uno de los elementos ms
dinamizadores de la economa del pas. Sin embargo existen diversos problemas
que vienen ocasionando el cese de muchos de ellos.
Las razones del cese de los negocios demuestran un elemento fundamental, la
precaria condicin de capacidades empresariales con que inician un negocio o
empresa, sin duda esta poca preparacin va de la mano con la oferta educativa
nacional, el 78.5% de los creadores de microempresas (empresas de 1 a 10
trabajadores) en el pas tienen hasta secundaria completa 100.
Sumado a esto, el sistema educativo (bsico y superior) no est alentando la
formacin de lderes emprendedores, est concentrado en formar empleados
capaces de administrar empresas, de contribuir al sector pblico y privado con
profesionales dispuestos a recibir rdenes de un superior.

En este contexto, lo que resulta fundamental es tener clara la idea que los
empleados buscan trabajo despus que se construye el negocio y que el trabajo del
emprendedor comienza antes del negocio por lo tanto es urgente empezar a
formar emprendedores que contribuyan al desarrollo econmico y social a nivel
local, regional y nacional, a travs de la creacin de nuevas empresas.

No Obstante, los resultados son alentadores, en la actualidad Mi Empresa ha

promovido la elaboracin de 455 planes de negocios, de los cuales 73 han recibido
capital semilla ascendente a S/. 4000.00 nuevos soles cada uno y 82
emprendedores han recibido S/. 900.00 nuevos soles de capital semilla. De ellos a
la fecha se tiene 95 negocios creados, formalizados y en funcionamiento a travs de
la Maratn Emprendedora y Ayacucho Avanza respectivamente.
Fuente: INEI ENAHO IV Trim. 2006, Elaboracin Programa de Estadsticas y Estudios Laborales PEEL del
MPTE 2006.
100

Con estas premisas, observamos que el Programa NIE est formulado en base a la
condicin de emprendedor/a, definido como la persona que suea y busca
transformar su sueo en realidad. Son aquellas personas capaces de producir el
cambio en la sociedad, gestionan la oportunidad, perciben y ejecutan una
innovacin con energa y conviccin (MTPE, 2007).
Esta definicin clasifica a los emprendedores por necesidad o reclutados a la
fuerza en los cuales el motivo de creacin de las micro y pequeas empresas es la
sobrevivencia o subsistencia, como un mecanismo de refugio o proteccin ante la
falta de fuentes de trabajo.
Por otra parte, estn los emprendedores por oportunidad o voluntarios,
caracterizados por iniciar un negocio libre y espontneamente para aprovechar
oportunidades que le proporciona el entorno, parte de la misma persona como una
opcin de empleo superior, de autorrealizacin, como una opcin de vida, de
generacin de mayores ingresos, de desarrollo profesional, como una manera de
poner a prueba su capacidad de trabajar, de competir, de innovar, de ganar, de
lograr objetivos y sueos, una forma de progresar y aportar al pas (Id).

El modelo para la implementacin del componente NIE se basa en un concurso que

desde una visin descentralizada representa una opcin eficaz, para promover los
nuevos emprendimientos en las regiones, avanzando hacia la capacitacin en
actitudes y capacidades productivas, emprendedoras y empresariales necesarias
para lograr un desarrollo integral en cada una de ellas, preparando a los
emprendedores para las nuevas iniciativas empresariales, brindndoles para ello,
las herramientas y los recursos necesarios para la generacin de nuevos negocios
sostenibles. El esquema del Concurso, puede verse en el siguiente grfico:
Grfico N 49

Fuente: Directiva N 002-2007-MTPE/3/ 11.3

Considerando que la condicin de pobreza alcanza a los emprendedores /as de la

economa informal, el Programa est concebido especialmente para atender este
segmento de la poblacin y actualmente acta como instancia de segundo piso,
articulndose de manera directa con las instituciones que implementen el
programa de capacitacin para creacin de empresas, haciendo el seguimiento y

monitoreo de estas instituciones en 14 regiones donde opera la Direccin MI

EMPRESA adems de Lima a travs de sus 6 ventanillas de atencin 101.
4.3.2 Capitalizando
Este programa, de la Municipalidad de Lima, fue creado en el 2004 102. Permite a las
asociaciones de comerciantes informales que ocupan espacios pblicos abrir una
cuenta de ahorros en la que deben hacer un aporte mensual o semanal establecido
y, tras seis meses o un ao, reunir la cuota inicial para la compra de un local, as
como el aval del banco en el que ahorran. Se trata de un Sistema que fomenta la
asociatividad mediante el ahorro individual 103, controlado e intangible con el fin de
desarrollar proyectos para el ejercicio formal de su actividad econmica en el
mediano plazo dejando las calles.
Caractersticas
i)
ii)
iii)
iv)

Apertura de una cuenta de ahorro individual

Intangibilidad voluntaria de sus cuentas de ahorro
Ahorro semanal supervisado trimestralmente
El comerciante informal se convierte en sujeto de crdito para lograr el
financiamiento de su proyecto
v) Incentiva la asociatividad de comerciantes informales bajo la modalidad
societaria que les permita la formacin de microempresas
vi) Identificacin mediante un carnet de formalizacin

En buena cuenta la base del Programa Capitalizando descansa, segn el Municipio,

en la existencia de organizacin, sobre la cual se incorpora el ahorro que denota el
compromiso de los comerciantes informales.
Focalizacin
El Programa est priorizado entre las personas con discapacidad, madres en
estado de abandono, personas de la tercera edad y poblacin en extrema pobreza.

Un requisito para la operacin del Programa es que los comerciantes cuenten con
un proyecto aprobado en asamblea, adems, del acta de compromiso
correspondiente.
Con el programa "Capitalizando" la Municipalidad de Lima intenta promover y
consolidar empresarialmente a las asociaciones de los comerciantes informales 104.

101 La Direccin Mi Empresa cuenta con 6 ventanillas de atencin en Lima Metropolitana en los distritos de: San
Juan de Miraflores, Villa El Salvador, La Victoria, Independencia, Comas y El Rmac.
102 Ver al respecto http://elcomercio.pe/edicionimpresa/html/2006-05-15/ImpTemaDia0505940.html
103 Ms detalles en
http://www.ucpr.edu.co/desarrollohumanoypaz/modulos/encuentrosinternacionales/ComercioenlascallesdeSurAmeri
ca/Ponencias/Luis_Gayoso.pptx
104 Ver al respecto http://www.munlima.gob.pe/Publicacion/publica.aspx?nid=401

Tabla N 16
Comerciantes autorizados
BASE LEGAL

AUTORIZADOS

R.A 2000

687

R.D. 341-2003 PERSONAS CON DISCAPACIDAD

39

D.A 2003 TE ATIENDO TE CUIDO

341

Independientes y otras
Organizaciones
SUB TOTAL I

1,627

Capitalizando 2009

620 (x)

Capitalizando 2010

328

SUB TOTAL II

560

2,247

TOTAL

2,575

Fuente:
http://www.ucpr.edu.co/desarrollohumanoypaz/modulos/encuentrosinternacionales/Co
mercioenlascallesdeSurAmerica/Ponencias/Luis_Gayoso.pptx

4.3.3 Infraestructura econmica productiva 105

Los proyectos de infraestructura econmica se orientan a incrementar la base
productiva, facilitando la produccin, transformacin y comercializacin de
productos alimentarios y agroindustriales y los negocios rurales en forma
sostenible, bajo un enfoque territorial. Desde agosto del 2006 a junio 2010, se han
financiado 292 proyectos de infraestructura econmica productiva, a travs de ROGL, DU-064, PISP, Fondo para la Igualdad, entre otros.

Pero, como sub componente del programa FONCODES III (Contrato de prstamo
N 1421/OC-PE), se han financiado 260 proyectos de infraestructura econmica
productiva, estando 258 con liquidacin aprobada y 02 convenios en rendicin de
cuenta para la liquidacin. La inversin total del programa ascendi a USD 4.7
millones.
Los objetivos especficos se vinculan con:
i)

ii)
105

Apoyar directamente a las familias en la generacin de ingresos, a travs de

la ejecucin de los proyectos de infraestructura de riego, post cosecha,
conservacin de suelos y reforestacin.
Garantizar la seguridad alimentaria de las familias campesinas a travs de
proyectos de riego.

Ver mayores referencias en http://www.foncodes.gob.pe/minfraecoprod.htm

iii)
iv)

La sostenibilidad de los proyectos productivos.

La conservacin y manejo de los recursos naturales, mediante el uso
eficiente del agua, la conservacin de suelos y la reforestacin, para un
aprovechamiento sostenido.

Beneficiarios
Constituidos por los productores en situacin de pobreza especficamente de la
sierra y selva, priorizando las zonas donde se estn desarrollando proyectos
productivos Microcorredores Socio Econmicos (Amazonas, Cajamarca, Piura,
San Martin, Ancash, Sierra Lima, La Merced, Huancavelica Ayacucho, Puno, Puerto.
Maldonado). La poblacin beneficiaria corresponde prioritariamente a los
quintiles 2 y 1.
Caractersticas
Los proyectos de infraestructura econmica estn constituidos por tres lneas de
financiamiento:
i)
Pequeos sistemas de riego y drenaje: riego superficial por gravedad,
presurizado y drenaje, cuyas principales obras son: canales, reservorios,
otros.
ii)
Infraestructura de apoyo a la comercializacin, post cosecha y servicios:
centros de comercializacin (pequeos mercados, ferias artesanales),
centros de acopio, plantas de transformacin; centros de produccin y
servicios (camales, albergues tursticos, etc.).
iii)
Conservacin de suelos y reforestacin: construccin de obras mecnico
estructurales (terrazas, andenes, zanjas de infiltracin, etc.), y reforestacin
(produccin, plantacin, manejo y aprovechamiento forestal).
4.3.4 Programa Empresa Solidaria 106
El Programa Empresa Solidaria se ejecut a travs del Convenio FONCODES
Swisscontact los aos 2005 2009. Tuvo como objetivo fortalecer las capacidades
de los beneficiarios para favorecer su articulacin a los mercados,
interrelacionando la oferta de productos y servicios de la poblacin con las
oportunidades econmicas que brindan las empresas y la demanda local, regional,
nacional e internacional.

Desde el 2007 al primer semestre del 2009 se ejecutaron 378 proyectos

productivos beneficiando a mas de 15,000 familias con una inversin de S/. 9.6
millones. En el 2009 se ejecutaron 86 proyectos (46 proyectos de Reforzamiento
Micro corredores socio econmicos -MCSE, 32 proyectos productivos de Creando
Oportunidades y 8 proyectos especiales), beneficiando a ms de 3,000 familias en
17 regiones.

106

Ms referencias en http://www.foncodes.gob.pe/mpempresa.htm

 Beneficiarios
El programa dirigi su atencin a apoyar a la poblacin de pobreza extrema
(quintil 1) con perspectiva de emprendimiento econmico. Asimismo a los
principales usuarios (productores rurales) de las organizaciones constituidas en el
Programa MCSE y as como a la poblacin vulnerable: mujeres, personas con
discapacidad, adolescentes, que cuenten con potencial emprendedor para
desarrollar sus capacidades con pequeos negocios productivos que los orienten al
mercado.
Caractersticas
El Programa financi proyectos productivos agrarios (agrcolas, pecuarios, agro
transformacin y reforestacin) y no agrarios (acuicultura, artesana, turismo,
gastronoma, comercializacin, entre otros), bajo la modalidad de recursos no
reembolsable.
Se concentr en las siguientes lneas:
i)

ii)
iii)

Reforzamiento de las capacidades y competencias y el acceso a servicios de

desarrollo empresarial de las organizaciones empresariales de los MCSE.
Desarrollo de pequeas lneas de negocios en la poblacin del quintil 1.
La promocin y articulacin comercial de los productos y servicios a las
oportunidades del mercado de bienes y servicios local, regional y nacional.

5. Iniciativas con potencial en extender la proteccin social al empleo en

informalidad
El predominio que todava mantiene la pobreza como objetivo de las polticas
sociales ha dejado en segundo plano la concepcin y diseo de polticas enfocadas
en la calidad del empleo y preservacin del capital humano. En el tema de la
informalidad, por su parte, los esfuerzos y los escasos recursos estatales asignados
se concentraron, inicialmente, en los aspectos de la formalizacin, acceso y de ir
cimentando una plataforma de servicios de desarrollo empresarial. Por tanto, as
como no existe, an, una poltica que prioriza la extensin de la proteccin social al
empleo en situacin de informalidad, se dificulta encontrar buenas prcticas en
polticas de proteccin social. No obstante se han seleccionado algunas con
potencial en dicha orientacin. En el nivel nacional se han identificado los
esfuerzos relacionados con el SIS semisubsidiado y, ms recientemente, ESSALUD
independiente. Por su parte a nivel municipal se encuentran experiencias como la
del FOMA y el Complejo Parada Plaza-La Victoria).

5.1 Seguros de salud semicontributivos e independientes para trabajadores

en condicin de informalidad.
En el ao 2003, la ley 28015 incorpora un rgimen laboral especial con menores
derechos laborales que el rgimen general- pero con un acceso a la seguridad social en
las mismas condiciones que todos los trabajadores. No obstante, el DL 1086,
promulgado en el 2008, modifica la cobertura de salud y de pensiones incorporando
un esquema de co financiamiento estatal, con acceso al SIS en salud y a un FPS en
pensiones. El mecanismo de cofinanciamiento aludido en dicho decreto da acceso en
salud al Seguro Integral de Salud (SIS) 107. EsSalud y en pensiones al Fondo de
Pensiones Sociales (FPS), a los trabajadores autoempleados y sys derechos habientes,
as como a los trabajadores y conductores de empresas con menos de 10 trabajadores
(Microempresa). Ambos representan un porcentaje importante del empleo en
condiciones de informalidad: 29%. Para quienes se encuentren en microempresa, le
corresponder al conductor asumir el 50% del costo de la afiliacin al SIS (S/15.00) y
al Estado la diferencia (S/15). Este es el mecanismo bajo el cual se vienen
concentrando los esfuerzos del Estado para formalizar y extender la proteccin social
a trabajadores y conductores de las microempresas.
En cuanto al denominado ESSALUD Independiente, ste no est dirigido a la
poblacin informal de bajo ingresos, sino a la de ingresos medios. Adems, dichos
esfuerzos no comprenden las prestaciones econmicas que contempla ESSALUD
para el caso de sus asalariados afiliados.
Tabla N 17
Empleo en informalidad: iniciativas de proteccin social
Poblacin objetivo
Asalariados y conductores en empresas de
menos de 10 trabajadores

Trabajadores independientes

Elaboracin: Propia

Iniciativa de proteccin social

D.L. 1086
Cofinanciamiento en salud (SIS) y pensiones
(FPS)
Componente semisubsidiado del SIS
ESSALUD independiente

Como se observa en el Grfico 2, hasta el 10 de diciembre de 2010, se haban

registrado en el REMYPE 108 poco ms de 88 mil microempresas que comprendan
a 136 mil trabajadores. Estas cifras indican que el tamao promedio de la
microempresa que se viene inscribiendo en dicho registro es de 1,5 trabajadores.

Artculo 57 del TUO de la Ley MYPE. Artculos 39 y del Reglamento, el Decreto Supremo N 008-2008-TR.
El REMYPE es el Registro Nacional de micro y pequea empresa Segn el DL 1086, quienes figuren en el
podrn participar de las compras estatales y acceder al 40% reservado a las mypes, a capacitaciones y
financiamientos, reduccin de tasas y multas laborales, adems de poder elegir el rgimen laboral especial (que
implica el pago de salarios y beneficios sociales de acuerdo con el tamao de la empresa) y a un sistema de salud y
pensiones que ser subsidiado por el Estado (Servicio Integral de Salud - S.I.S.).
107
108

En trminos del nmero total de asalariados que se encuentran laborando en las

empresas de menos de 9 trabajadores, la cifra registrada en el REMYPE significa el
6% del dicho total (Ver Grfico 50).

Se est frente a un criterio de segmentacin por niveles de ingresos. La iniciativa

del SIS semi subsidiado contempla, como pblico objetivo, a personas con menores
ingresos (no mayores a 1,000 soles 109). Si bien tienen acceso a esta modalidad
aquellos trabajadores asalariados con ingresos menores a S/1,600 mensuales, es
ms probable que estos ltimos se afilien a ESSALUD independiente si es que no
cuentan con otra modalidad privada de seguro mdico 110. En el caso de ESSALUD
independiente, esta modalidad de seguro se incorpor dentro de la oferta existente
a mediados del 2010 111
Grfico N 50
REMYPE: empresas registradas y nmero de trabajadores
(al 10 de diciembre de 2010)

Fuente: REMYPE

Grfico N 51
Trabajadores de las Mypes y N de registrados en el REMYPE

Fuente: REMYPE y ENAHO 2009

Elaboracin: Propia
Para mayores detalles, ver al respecto http://www.sis.gob.pe/Portal/productos/costo_minimo/index.html
Se est refiriendo con algunas modalidades de afiliacin con alguna clnica o centro mdico. Por ejemplo con la
Maison de Sante, servicios de salud de Cooperativas de ahorro y crdito y esquemas similares.
111 En cumplimiento de lo establecido en la Ley N 29344; Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud y su
Reglamento aprobado por Decreto Supremo N 008-2010-SA
109
110

Su pblico objetivo es el de los trabajadores independientes112 con 4 paquetes de

salud disponibles, que comprende atencin en consulta externa, hospitalizacin,
cirugas, emergencias y provisin de medicamentos, cubriendo as, se mencionael 80 % de las enfermedades ms frecuentes. Es sin lmite de edad y disponible
para cualquier residente en el Per 113.
Este seguro cuenta con los siguientes costos de afiliacin 114:
Afiliacin individual

Afiliacin colectiva (100

ms titulares)

Titular

Titular y 1
dependiente

S/. 65

S/. 115

S/. 55

S/. 95

Titular y 2
Titular y 3
dependientes dependientes ms
S/. 170
S/. 140

S/. 230
S/. 190

En cuanto a los resultados expresados en afiliaciones, ambos seguros (SSIS y

EsSalud) no demuestran resultados promisorios hasta el momento. Existe una
disminucin en el nmero afiliaciones al rgimen subsidiado del SIS (Ver Grfico
4), comportamiento que merece ser analizado. En cuanto a EsSalud se encuentra
que el Seguro Potestativo una modalidad similar al independiente no es, sin
embargo, muy demandando por los trabajadores. As, del total de asegurados en
ESSALUD, apenas el 0,38% corresponda a dicha categora 115.

As seala que est orientado hacia: profesionales independientes (abogados, mdicos, ingenieros etc);
trabajadores independientes (artesanos, carpinteros, taxistas, transportistas, electricistas, etc). y todas las personas
independientes que deseen contar con un seguro en salud. Tambin comprende a los dependientes (cnyuge,
concubino, hijos menores de edad y mayor incapacitado para el trabajo de manera permanente).
113 Para mayor detalle, revisar http://www.essalud.gob.pe/contenido.php?id=115
114 Los costos sealados son flat, independientemente del lugar de localizacin del trabajador independiente. Esta
caracterstica del seguro podra incorporar un criterio ms equitativo si se adeca a los costos de vida regionales
donde se tienen ingresos menores a los de Lima, por ejemplo. Ello equiparara esta modalidad con la del asalariado
afiliado a ESSALUD ya que, en este caso, a su plaza se le carga un mismo porcentaje de la remuneracin. As, si
ella contempla un menor salario en Huancavelica que en Lima, en el primer caso siendo el mismo porcentaje, 9%se termina aportando una cantidad en soles menor.
115 Este seguro podra mejorarse, en trminos de progresividad, si se vincularan sus costos de afiliacin con los
ingresos promedio en las regiones. Por ejemplo, si el monto estndar de S/ 65 se compara con las remuneraciones
promedio en estas regiones
112

Grfico N 52

Fuente: SIS, http://www.sis.gob.pe/Portal/estadisticas/ y

http://www.seps.gob.pe/publicaciones/boletines.htm
Elaboracin: Propia

Grfico N 53
ESSALUD: Asegurados por tipo de seguro (a setiembre 2010)

Fuente: http://www.seps.gob.pe/publicaciones/boletines.htm
Elaboracin: Propia

5.2 Identificacin de espacios de toma de decisiones

La identificacin de espacios para la toma de decisiones en proteccin social
requiere de la participacin y/o representacin de los trabajadores pobres en
condicin de empleo informal

Tabla N 18
Espacios de participacin de los trabajadores en informalidad
Agenda

Fiscalizar empleo informal en

empresas formales
Difundir la Ley Mype (DL
1086) y efectuar seguimiento
al REMYPE
Reglamentar el Fondo de
Pensiones Sociales
Realizar seguimiento a la
permanencia de los
trabajadores en el SIS
Evaluacin de la marcha del
ESSALUD independiente

Opciones para la participacin

y/o la vigilancia
Representacin en el Consejo
Nacional del Trabajo
Representacin en el
CODEMYPE y Representacin en
el CNT
Desde el CODEMYPE y PRODUCE
hacia el MEF
Consejo Nacional de Salud
FOROSALUD
Representacin en el Directorio
de ESSALUD

Periodicidad /
Oportunidad
Sesiones del CNT, Informes
ad hoc, Sesin ad hoc
Sesiones del CODEMYPE,
Pedidos ad hoc a PRODUCE
Y MTPE
Pedidos ad hoc

Pedidos ad hoc

Un primer aspecto a considerar es la vocera y representatividad de los

trabajadores pobres en condicin de empleo informal, debilidad que es
extensiva a los microempresarios. La Central nica de Trabajadores (CUT)
tiene, muchas veces, una importante capacidad de representacin.
A nivel del Estado habra que distinguir el objetivo de la participacin en los
espacios relacionados. Si el objetivo est vinculado con el tema de las polticas
de proteccin social, el espacio resulta ms acotado. En este caso, la
institucionalidad referente se vincula con: el Consejo Nacional del Trabajo
(CNT) y el Consejo de Desarrollo de la Microempresa (CODEMYPE).

De otro lado, si el objetivo se vincula con la actividad econmica de los

trabajadores pobres en informalidad, los espacios son muy diversos y cubriran
los diferentes sectores econmicos: los pequeos productores rurales tendran
que participar en los consejos consultivos de Agricultura, los artesanos en el
Ministerio de Comercio exterior, los pescadores artesanales en el Vice
Ministerio de Pesquera, etc.
Tanto en el CNT como en el CODEMYPE se estara pensando en una
representacin de carcter permanente ya que existen otros espacios estatales
de toma de decisiones vinculados con la proteccin social- donde sera
importante la participacin de estos sectores, ocasionalmente. Por ejemplo, en
las Comisiones de Trabajo y Seguridad Social del Congreso de la Repblica, en
Comisiones consultivas vinculadas al Ministerio de Salud, por el tema del SIS.

Tambin, existen instancias como el Acuerdo Nacional y la Mesa de

Concertacin de Lucha Contra la Pobreza -donde confluyen actores estatales,
privados y de la sociedad civil- en las cuales se discuten polticas de estado en
materia de proteccin social. En dichos espacios sera importante la presencia
organizada de los trabajadores pobres en informalidad a travs de las centrales
de trabajadores en la que estn participando, tal como la Central nica de
Trabajadores CUT que se distingue por la fuerte adherencia de organizaciones
de trabadores informales

IV REFLEXIONES FINALES Y RECOMENDACIONES DE POLTICA

1. Reflexiones finales
1.1 La poltica social focalizada
La poltica social, configurada en la primera mitad de los noventa, de corte
selectiva y focalizada en los sectores de pobreza, confera al sector privado la
provisin de servicios de salud y previsin social para los asalariados. Se pens en
que operara dinamizando un naciente mercado de dichos servicios. Este, sin
embargo, no llegara a extenderse en la cobertura esperada.

Una restriccin a la extensin de dicho modelo ha venido siendo la debilidad en la

generacin del empleo asalariado formal en la PEA del pas y las condiciones
laborales de los puestos de trabajo generados en dicho sector. Recin, a partir del
2005 se evidencia un cambio en la tendencia. El empleo en condiciones de
formalidad recuperara participacin al interior de la PEA pero, an, as, no est
excediendo del 20% de ella.
1.2 El universalismo segmentado

Con anterioridad al modelo de polticas sociales selectivas estuvo vigente, por un

tiempo ms extenso, el denominado modelo de universalismo segmentado. Este
recibi dicha denominacin atendiendo a que el equivalente del estado de
bienestar europeo qued reducido slo para la fraccin del empleo con relaciones
asalariadas formales. De partida, particularmente para pases como los andinos,
apareca no incluyendo a un conjunto importante de la PEA. Por ejemplo, al sector
independiente rural y al autoempleo urbano.

La seguridad social, a la cual contribuyen empleadores y trabajadores, es el modelo

de cobertura de riesgos sociales particular a dicho modelo. Se caracteriza, en
trminos generales, por cubrir prestaciones mdicas y monetarias. La relacin
laboral formal es la que se convierte en la puerta de acceso a dichas coberturas. Un
balance de las polticas sociales selectivas no resultara siendo muy auspicioso,
como tampoco lo fue el denominado universalismo segmentado. El poco avance en
el asalaramiento del trabajo junto con la extensin del empleo precario acabara
debilitando la ampliacin del mercado de la provisin privada de los riesgos
sociales. Junto con ello, el surgimiento en la regin de visiones alternativas a la
prevaleciente en los noventa ha ido delineando nuevos cursos de accin en materia
de poltica social.
En algunos casos, ello ha significado la vuelta al Estado de la administracin de los
fondos privados de pensiones (Argentina, Bolivia) y la implementacin de
modalidades no contributivas de proteccin social. Entre estas destacan, por
ejemplo, la extensin de los programas de transferencias monetarias
condicionadas y la implementacin de bonos a grupos vulnerables.

En perspectiva, la focalizacin de las polticas sociales y el universalismo

segmentado tienen elementos que abonan a la construccin de un nuevo
paradigma. Desde la primera perspectiva, el nfasis en la identificacin de los
grupos vulnerables y la medicin de los resultados y efectos de las polticas
sociales constituyen un aporte a recuperar. Desde la segunda perspectiva, la
centralidad del trabajo, la solidaridad inter generacional y la seguridad social se
convierten en puntos de referencia para cualquier diseo posterior.
El BID ha ensayado un intento de respuesta al cuestionamiento de las polticas
sociales selectivas. Lo ha denominado, el Universalismo bsico 116. Este es
entendido como un nuevo marco de referencia para el diseo y aplicacin de las
polticas sociales, el mismo que tiene una orientacin simple: promueve la
cobertura universal de prestaciones esenciales que cumplan con estndares de
calidad, ofrecidas sobre la base de principios de ciudadana [] cuyo alcance
variar segn las posibilidades y decisiones propias de cada pas
Los principios que guan dicha propuesta son los siguientes:
i)

ii)
iii)
iv)

El carcter universal de la cobertura del conjunto de prestaciones

esenciales (bienes, rentas, servicios, etc.) y con alcance a las categoras
de poblacin definidas a partir de atributos que todas las personas
cumplan.
Cumplimiento de estndares de calidad garantizados para todos.
El usufructo de este conjunto de prestaciones debe estar garantizado
para todos, y esa garanta debe ser brindada por el Estado.
El universalismo bsico ofrecer un conjunto limitado de prestaciones
llamadas esenciales, conjunto que responder a las particularidades y
niveles de desarrollo propios de cada pas.

En otras palabras, dicha propuesta buscara que se recomponga un cierto nivel de

cobertura bsica para todos los ciudadanos. Su contenido ser definido en cada
sociedad atendiendo a las consideraciones fiscales especficas y al acuerdo social
que prime en ella. En ese sentido, puede entenderse como una reaccin a la
prdida de condicin ciudadana de las polticas sociales que acompaaron al ajuste
estructural.
Lo anterior supondra una suerte de autocrtica a las polticas sociales de los
noventa. En sociedades con alta desigualdad como las nuestras, concebir al
mercado como el proveedor mayoritario de los servicios sociales: salud, previsin
social, deviene slo en una suerte de segmentacin entre los ciudadanos.

Por su parte, en el campo de las modalidades no contributivas de proteccin social

se encuentran, entre otras:
Ver al respecto: Huber, Evelyn, Universalismo bsico y el futuro de la seguridad social en la regin, disponible en
http://www.renda.nepp.unicamp.br/sistema/files/America_Latina/univsersalismo_AL_HUBER.pdf y el conjunto de
ensayos disponibles en Molina, Carlos Gerardo (editor), Universalismo bsico Una nueva poltica social para
Amrica Latina, disponible en http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=1324471
116

El Bono Dignidad (Ley No. 3791 del 28 de noviembre de 2007), adoptado en

Bolivia. Beneficia a los mayores de 60 aos. Los jubilados pueden cobrar 150
bolivianos mensuales o 1.800 por ao. Los que no perciben ninguna renta
reciben 200 bolivianos cada mes o 2.400 bolivianos por ao. Esta medida
estara beneficiando a poco ms de 676.000 mayores de 60 aos 117.

Igualmente, en dicho pas, se cuenta con el Bono Juancito Pinto (Decreto

Supremo No.28899 del 26 de octubre de 2006), orientado a los nios en edad
escolar. Se trata de un subsidio de incentivo a la permanencia escolar en 2006.
El monto del bono alcanza a 200 Bolivianos. Inicialmente, los beneficiarios
fueron nios y nias del nivel primario hasta 6 grado, as como alumnos de
educacin especial y de educacin juvenil alternativa. En 2007 se incorpor al
beneficio a los escolares de sptimo de primaria y en la gestin 2008 se ampli
el pago para los alumnos de octavo de primaria. En diciembre de 2008 se
inform que el Bono Juancito Pinto benefici a 1.681.135 nios y nias de
primero a octavo de primaria de las escuelas fiscales del pas 118.

En Argentina se cuenta con la Asignacin Universal por Hijo (AUH), a partir

de noviembre 2009. La AUH consiste en el pago de una suma mensual de
$220 por hijo y $880 por hijo discapacitado, protege hoy a 3.600.000 nios
y adolescentes en situacin de vulnerabilidad 119. Los beneficiarios de la
Asignacin Universal por Hijo cobran mensualmente el 80 por ciento de los
220 pesos del subsidio. Para recibir el resto deben cumplir con exigencias
en materia de educacin (que el hijo/a asista a clases) y salud
En el Per se ha instaurado el Bono Gratitud.. Consiste en una entrega
mensual de S/ 100 a personas mayores de 75 aos en situacin de pobreza
extrema 120.

La extensin de las modalidades no contributivas as como la implementacin

ms o menos profunda- de la propuesta de universalismo bsico irn en
consonancia con la disponibilidad de recursos fiscales. Si se aumenta la presin
tributaria en forma progresiva, es decir a travs de impuestos directos, se estara
afectando positivamente la distribucin del ingreso. La desigualdad estara siendo,
as, corregida desde la primera ronda distributiva.
Junto con la disponibilidad de recursos, la profundidad del universalismo bsico
supone la plasmacin de una determinada visin de ordenamiento social que,
finalmente, acabar expresndose en el modelo de desarrollo que se adopte como
pas.

Ver al respecto http://www.laprensa.com.bo/noticias/29-10-2010/noticias/29-10-2010_6363.php

Ver al respecto, http://bolivia.nutrinet.org/areas-tematicas/alimentacion-escolar/introduccion/estrategias/76-bonojuancito-pinto-un-aporte-anual-para-la-permanencia-escolar-en-bolivia
119 Ver al respecto, http://www.anses.gob.ar/files/subidas/exposicionBossio_Savoy.pdf
120 Ver al respecto, http://www.generaccion.com/usuarios/27749/bono-gratitud-pensiones-no-contributivas-adultosmayores
117
118

1.3 Qu modelo de poltica social sera el ms inclusivo?

De las modalidades de polticas sociales implementadas y de las experiencias
presentes en la regin, se encuentran varias interrogantes cuyas respuestas, una
vez definidas, enmarcarn el modelo de poltica social que, finalmente, se
construya. As, se tienen las siguientes.

Un modelo que cuente con un piso bsico ms opciones de pisos voluntarios?

Es decir, un esquema de universalismo bsico sobre el cual se puede incorporar
la cobertura privada de los riesgos sociales.

Un esquema no contributivo, en ascenso? Ir transitando a un esquema de

aseguramiento en funcin a los recursos fiscales. Ello tendra como condicin el
aumento en la presin tributaria.

O manteniendo la centralidad del trabajo como medio de acceso a la cobertura

de los riesgos sociales, ir diferenciando esquemas de proteccin social que
incorporen mecanismos de superacin de carencias?
Esto conlleva a que se ample la cobertura en salud y pensiones, partiendo de la
situacin actual, es decir, de la coexistencia de un sistema pblico y de
seguridad social con un sistema privado de pensiones.

En ese sentido, se tendr que explorar el mecanismo ms pertinente para ir

incluyendo a los grupos que podran semi contribuir (una extensin de la
modalidad de cofinanciamiento presente en el DL 1086) y aquellos que
ingresaran a un esquema de subsidio pleno.
1.4 Set de polticas de proteccin social orientadas al empleo en
informalidad
Se parte del reconocimiento de la necesidad que todas las personas tengan
cubiertos sus riesgos, vinculados con su participacin en la PEA (desempleo,
enfermedad, accidentes de trabajo, jubilacin) y durante el horizonte de su ciclo de
vida.
El empleo y la proteccin social son dos elementos que se retroalimentan. En el
primer caso, el empleo es un medio para acceder a la seguridad social y, segundo,
el acceso a las diversas formas de proteccin social entendidas como elemento del
desarrollo humano- genera las condiciones para un aumento de la productividad
en el trabajo 121 y con ello se abona, positivamente, en la competitividad de la

Los mecanismos de proteccin social disminuyen la incertidumbre de la persona frente a la probable prdida de
ingresos futuros y presentes en razn de discapacidad temporal, despido o de retiro de la PEA por razones de la
edad. Reducir la incertidumbre genera efectos positivos en el aumento de la productividad del trabajo. Dada la
heterogeneidad del mercado de trabajo local, contar con mecanismos de proteccin social se acerca al modelo de
121

empresa o de la actividad econmica 122, lo cual refuerza la sostenibilidad de las

mismas.

Dada la heterogeneidad del mercado laboral peruano, donde el empleo asalariado

formal involucra a slo 1 de cada de 5 miembros de la PEA, no se puede dejar en el
terreno de la extensin de dicho empleo el mecanismo dominante de acceso a la
seguridad social.
Por ello, se tienen que disear mecanismos de acceso que faciliten la cobertura de
dichos riesgos, incorporando las particularidades de un trabajo asalariado, de otro
independiente, distinguiendo el mbito urbano/ rural, la condicin de gnero y la
edad. Ello supone la incorporacin de un enfoque de demanda en la configuracin
de la oferta de prestaciones sociales.

Una primera dimensin, a considerar, es la vinculada con el carcter asalariado o

independiente de la insercin de la PEA en el mercado laboral. En el caso de los
asalariados, cabe la distincin entre los ubicados en las empresas del sector formal
e informal.Entre los asalariados de las empresas del sector formal, el ejercicio
efectivo de la fiscalizacin laboral se convierte en el medio idneo para que los
trabajadores en condicin de informalidad accedan a los mecanismos de la
seguridad social. Dicho proceso puede ser dinamizado en la medida que, dado el
aumento del empleo en las empresas de mayor tamao relativo, se incremente el
nmero de organizaciones sindicales.
En el caso de los conductores y asalariados de las microempresas se requieren dos
acciones: (1) Vinculada con el conocimiento de la ley MYPE (DL 1086), del
REMYPE 123 y la incorporacin en el rgimen laboral 124 y, (2) la segunda, se
relaciona con la culminacin de la reglamentacin del Fondo de Pensiones sociales
(FPS). Tras dos aos de vigencia del DL 1086 dicho proceso recin tendra un
horizonte definido de concrecin 125.
Hoy da, en el caso de los trabajadores independientes, se cuenta con la opcin de
las modalidades semicontributivas en el marco del Aseguramiento Universal de
Salud (AUS) tanto en el Seguro Integral de Salud como de ESSALUD descrita en el

salarios de eficiencia. Ver al respecto Caraballo, Ma. Angeles

http://revistas.ucm.es/emp/11316985/articulos/CESE9696110105A.PDF y Riveros, Luis en
http://www.economia.puc.cl/docs/065rivea.pdf
122 Ver al respecto a Ranis, Gustav y Stewart, Frances en Crecimiento econmico y desarrollo humano en Amrica
Latina, http://www.cepal.org/publicaciones/xml/7/19337/lcg2187e_Ranis.pdf cuando se seala entre las conclusiones
Nuestras regresiones para Amrica Latina revelan igual cosa, esto es, que aumentando el desarrollo humano
efectivamente se mejora el crecimiento econmico, aunque en este caso las mejoras del desarrollo econmico no
siempre dieron lugar a avances en el desarrollo humano (subrayado nuestro).
123 El REMYPE es el Registro Nacional de micro y pequea empresa Segn el DL 1086, quienes figuren en el
podrn participar de las compras estatales y acceder al 40% reservado a las mypes, a capacitaciones y
financiamientos, reduccin de tasas y multas laborales, adems de poder elegir el rgimen laboral especial (que
implica el pago de salarios y beneficios sociales de acuerdo con el tamao de la empresa) y a un sistema de salud y
pensiones que ser subsidiado por el Estado (Servicio Integral de Saludo - S.I.S.).
124 Una encuesta reciente (setiembre 2010) aplicada a 190 microempresarios de Huaycn revel, por ejemplo, que
cerca del 90% de ellos desconoca los alcances de la ley MYPE, ASPEM.
125 As, el Ministro de Economa Ismael Benavides seal que se espera concluir con dicho reglamento y dejar
operativo dicho esquema antes de julio 2011. Ver al respecto http://comparabien.com/content/nuevo-sistemapensiones-trabajadores-mypes-estara-listo-antes-julio

captulo anterior y que muestran, hasta ahora, una situacin denominada de baja
adherencia. Una razn de dicho comportamiento estara vinculada con las
expectativas de atencin, las superan la realidad de los servicios de salud
considerados en el MINSA.
2. Recomendaciones

Mantener las condiciones que han propiciado el crecimiento econmico, lo

que facilitar el incremento del empleo formal y el aumento de la presin
tributaria, para extender el cofinanciamiento en salud y pensiones.
Facilitar la contribucin de los trabajadores urbanos y rurales en los
sistemas de aseguramiento a travs de un esquema de agente retenedor
de aportaciones 126.
Facilitar la cobertura en salud en el SIS a los trabajadores independientes
sin registro formal, a travs de la modalidad del subsidio pleno. Esto, a su
vez, demandara mayor presupuesto estatal para no deteriorar la calidad
del servicio.
Generar un Fondo de Pensiones Sociales (FPS) para trabajadores
independientes, bajo el modelo de cofinanciamiento, reforzando el balance
fiscal e incrementando el presupuesto estatal127.
Incrementar el Bono de Gratitud a un tercio del salario mnimo para toda
la poblacin mayor de 65 aos 128 Los clculos elaborados bajo dichos
supuestos encuentran que el costo del programa ascendera a no ms del
1% del PBI en trminos de flujo anual 129. Con ello se incrementara la
cobertura pensionaria a aproximadamente dos tercios de la poblacin en
situacin de pobreza.
Incorporar polticas de empleabilidad 130 en los esquemas de proteccin
social. Fortalecer las capacidades empresariales en gestin, aspectos
tcnicos y tecnologas de informacin (TICs), particularmente en la PEA
rural. Un mayor nivel de empleabilidad de este sector fortalecer sus
capacidades para afrontar situaciones de riesgo asociadas a las variaciones
en el ingreso monetario. Su importancia se hara ms evidente debido a la
inexistencia de un seguro de desempleo.

126 Por ejemplo, para el caso de aquellos que prestan servicios o compran bienes a una entidad formal, sta podra
retener un porcentaje del impuesto que paga para destinarlo hacia algn esquema de proteccin social en salud y/o
pensiones.En el caso del sector rural, es usual que un pequeo productor se vincule con una empresa registrada
que consolida su oferta, que procesa su materia prima o que le otorga financiamiento.
127 Se podra pensar en un smil de Mi Vivienda. Transcurrido un ao de aporte, el Estado coloca una cuota inicial
con el objeto de incentivar a que los independientes tomen un seguro de pensiones. Dicha cuenta no se puede
retirar hasta despus de un determinado nmero de aos, cercano con la edad de jubilacin.
128 Actualmente el Bono de Gratitud est dirigido a las personas mayores de 75 aos, que viven en situacin de
extrema pobreza
129 Ver al respecto Fiona Clark, Walter Mendoza De Souza, Fabio Durn Valverde, Gustavo Picado Chacn,
Eduardo Morn, Martn Rostagno, Federico Arnillas Lafert, Christian Snchez Reyes, .Envejecimiento con dignidad:
Pensiones
no
contributivas
para
reducir
la
pobreza
en
el
Per,
http://www.mesadeconcertacion.org.pe/documentos/general/2009/libros/PNC_MCLCP.pdf
130 Actualmente se cuenta con un conjunto de programas de asistencia tcnica, capacitacin, fomento a la
asociatividad, etc. que sin embargo, no estn articulados a una poltica especfica, ni cuentan con la disponibilidad
presupuestaria necesaria para visibilizar su prioridad.

El diseo de las polticas de proteccin social deber reconocer la necesidad

de una cobertura total de los riesgos de la PEA urbana y rural vinculados al
desempleo, enfermedad, accidentes de trabajo, jubilacin, etc.
Reforzar la fiscalizacin laboral para que los trabajadores asalariados en
condicin de informalidad en empresas del sector formal accedan a la
seguridad social.
Hacer mayor difusin de la ley de las MYPE (D.L. 1086), de los mecanismos
de la REMYPE y la incorporacin en el rgimen laboral a los conductores y
asalariados de las microempresas. Asimismo, los sectores encargados
debern culminar con la reglamentacin del Fondo de Pensiones Sociales
(FPS).

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