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LA PLANIFICATION SPATIALE,
ENTRE DROIT A LA VILLE ET PERFORMANCE URBAINE
Jean-Pierre Lebreton, professeur luniversit de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines et
lEcole des Ponts (Paris Tech), directeur scientifique du GRIDAUH

Sommaire
Introduction : dun paradoxe lautre
I.

demander plus la planification

-

chelle et objet de la planification,

contenu de la planification
mode de planification
autorit attache la planification

II. et moins la norme.

-

la confrontation de la planification avec une ralit qui ne lui est pas favorable
les incidences sur la norme de planification.
norme molle
norme flexible

Conclusion : lapparentement problmatique de la performance urbaine et du droit la ville

Introduction
Dun paradoxe lautre
Il est paradoxal que la locution le droit la ville invente par le philosophe Henri
Lefebvre, dans un ouvrage ponyme paru en 1968 comme un objet de conqute de la classe
ouvrire, ait t consacre dans la lgislation dun Etat libral, la France, en 1991. Le texte en
question, la loi dorientation pour la ville du 13 juillet 1991, est toujours en vigueur. Son
article 1er prcise les implications du droit la ville qui certes ne sinscrit pas dans la
perspective ambitieuse dessine par Henri Lefebvre selon lequel ce droit se manifeste
comme forme suprieure des droits : droit la libert, lindividualisation dans la
socialisation, lhabitat et lhabiter et qui poursuit : le droit luvre ( lactivit
participante) et le droit lappropriation (bien distinct du droit la proprit) simpliquent
dans le droit la ville 1 . Nanmoins le droit la ville dans la loi de 1991 conserve de
lambition rvolutionnaire du philosophe une vision globalisante de la ville ou plus
exactement du phnomne urbain; il implique, selon larticle 1er, dassurer tous les
habitants des villes des conditions de vie et dhabitat favorisant la cohsion sociale et de
nature viter ou faire disparatre les phnomnes de sgrgation ; une vritable feuille de
route est fixe lEtat et aux collectivits territoriales qui, selon le second alina de larticle
1

Henri Lefebvre, Le droit la ville, rdition le Seuil collection Points, 1972, page 149.

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1er , doivent prendre toutes mesures tendant diversifier dans chaque agglomration,
commune ou quartier les types de logement, dquipements et de services ncessaires :
- au maintien et au dveloppement du commerce et des autres activits conomiques de
proximit ;
- la vie collective dans les domaines scolaire, social, sanitaire, sportif, culturel et
rcratif ;
- aux transports ;
- la scurit des biens et des personnes .
Il sagit l assurment dun vaste programme
-

qui dpasse lurbanisme et embrasse diverses politiques publiques en rapport avec

lurbanit, les transports, lducation, la culture, la scurit ; il comporte notamment la
mise en place dinstitutions spcifiques avec notamment un ministre ddi
(ministre de la Ville) et dautorits locales particulires (le sous prfet la ville),

qui justifie la mobilisation du droit de l'urbanisme - en sa qualit dinstrument

dorganisation et damnagement du territoire local - et lintrieur du droit de
l'urbanisme, mobilise spcialement son navire amiral, la planification spatiale.

La planification spatiale est sollicite, et fortement, daider la transformation de la

socit urbaine : ce nest pas un hasard si elle est lobjet de tout le premier chapitre de la loi.
Seulement, cette transformation sociale doit sinscrire dans un monde aujourdhui largement
domin par la concurrence et le march mondialis lequel, comme lamour aux yeux de
Carmen, est un oiseau rebelle qui na jamais connu de loi.
Lcartlement oserait-on parler de schizophrnie ? - entre lambition affiche et la
rude ralit conomique oriente laction des pouvoirs publics vers un (autre) paradoxe tenant
ce que, dans le mme temps, il est demand plus la planification (I) et moins la norme
(II).

I.

Demander plus la planification.

La planification urbaine est ne en Europe, selon les pays, entre la fin du XIXme
sicle et le dbut du XXme. La France lexprimente dabord dans son empire (loi de 1913
pour le Maroc) avant den faire un objet de lgislation pour le territoire national en 1919.
Cette planification a t lobjet de critiques et de discussions. Il est vrai quelle sest
prsente longtemps comme un instrument entre les mains de techniciens de ladministration
dEtat. Elle a donn lieu une pratique souvent alanguie par le manque de dtermination des
pouvoirs publics ou discrdite par labus des drogations. Mais depuis 1981, elle est lobjet
dun vritable coming back, au moins dans le verbe lgislatif : la loi du 7 janvier 1983 ne se
contente pas de transfrer les comptences en la matire aux communes et leurs
groupements, elle pose galement le principe dune gnralisation des plans lensemble du
territoire, dans ses parties rurales de la mme faon que dans les parties urbaines ; cette

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premire loi est relaye par cette autre, dont il a dj t fait tat plus haut, dorientation
pour la ville puis par la trs importante la loi du 13 dcembre 2000 relative la solidarit et au
renouvellement urbains ; llan rsultant de ces textes adopts par des majorits
parlementaires de gauche est aujourdhui conserv par la droite : aprs la loi portant
Engagement national pour le logement du 13 juillet 2006, une autre portant Engagement
national pour lenvironnement, mettant en uvre les engagements de la confrence du
Grenelle de lenvironnement de 2008, devrait tre promulgue au cours de lt 2010.
Les lments cits plus haut de la loi dorientation pour la ville imprgnent toujours la
lgislation ; ils ont t complts par ceux attachs au dveloppement durable. Il apparat que
la notion de droit la ville qui exprimait une tape de la dynamique dexpansion et de
globalisation de lurbanisme est aujourdhui relaye par celle de dveloppement durable qui
marque une nouvelle tape dans la constitution du pan urbanisme trois composantes,
environnementale, conomique et sociale, cette dernire composante recouvrant assez
largement les objets du droit la ville. Le phnomne dpasse le cas franais ; larticle L.
121-1 du code de l'urbanisme franais, issu de la loi du 13 dcembre 2000 relative la
solidarit et au renouvellement urbains (SRU) rpond en cho larticle 4 de la loi durbanisme
de la Catalogne du 14 mars 2002 qui fait du dveloppement urbain durable lobjectif central
de la planification urbaine2

Larticle L. 121-1 pose : les schmas de cohrence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les
cartes communales dterminent les conditions permettant d'assurer :
1 L'quilibre entre le renouvellement urbain, un dveloppement urbain matris, le dveloppement de l'espace
rural, d'une part, et la prservation des espaces affects aux activits agricoles et forestires et la protection des
espaces naturels et des paysages, d'autre part, en respectant les objectifs du dveloppement durable ;
2 La diversit des fonctions urbaines et la mixit sociale dans l'habitat urbain et dans l'habitat rural, en
prvoyant des capacits de construction et de rhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination,
des besoins prsents et futurs en matire d'habitat, d'activits conomiques, notamment commerciales, d'activits
sportives ou culturelles et d'intrt gnral ainsi que d'quipements publics, en tenant compte en particulier de
l'quilibre entre emploi et habitat, de la diversit commerciale et de la prservation des commerces de dtail et
de proximit ainsi que des moyens de transport et de la gestion des eaux ;
3 Une utilisation conome et quilibre des espaces naturels, urbains, priurbains et ruraux, la matrise des
besoins de dplacement et de la circulation automobile, la prservation de la qualit de l'air, de l'eau, du sol et
du sous-sol, des cosystmes, des espaces verts, des milieux, sites et paysages naturels ou urbains, la rduction
des nuisances sonores, la sauvegarde des ensembles urbains remarquables et du patrimoine bti, la prvention
des risques naturels prvisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature.

Selon larticle 4 de la loi catalane

Concepte de desenvolupament urbanstic sostenible
1. El desenvolupament urbanstic sostenible es defineix com la utilitzaci racional del territori i el medi ambient
i comporta conjuminar les necessitats de creixement amb la preservaci dels recursos naturals i dels valors
paisatgstics, arqueolgics, histrics i culturals, a fi de garantir la qualitat de vida de les generacions presents i
futures.
2. El desenvolupament urbanstic sostenible, ats que el sl s un recurs limitat, comporta tamb la
configuraci de models docupaci del sl que evitin la dispersi en el territori, afavoreixin la cohesi social,
considerin la rehabilitaci i la renovaci en sl urb, atenguin la preservaci i la millora dels sistemes de vida
tradicionals a les rees rurals i consolidin un model de territori globalment eficient.

La multiplication des intrts, des enjeux et des objectifs justifie laugmentation des
moyens dune planification spatiale invite dfinir des projets de territoire et, pour leur
dtermination, procder des arbitrages sociaux et conomiques. Le lgislateur demande
donc toujours plus cette planification.
lchelle et lobjet de la planification.
La loi dorientation foncire du 30 dcembre 1967 avait structur le systme de
planification en distinguant :
-

la planification rglementaire, confie au plan doccupation des sols, couvrant en

principe le territoire dune commune ou dune portion de commune, consistant
dcouper le territoire en zones et dappliquer chacune de ces zones un appareil de
prescriptions relatives loccupation et lutilisation du sol opposables erga omnes,

la planification stratgique, confie au schma directeur, document couvrant le

territoire de plusieurs communes constituant une unit gographique et dessinant,
plutt que des prescriptions, des orientations damnagement guidant laction des
collectivits publiques.

Ce systme a t conserv jusqu la loi SRU, avec toutefois une inflexion, rsultant
pour une part par la crise affectant les schmas directeurs que ladministration avait beaucoup
de peine laborer et mettre en uvre : partir des annes 80, des documents de
planification sectorielle ont t crs lchelle intercommunale, dfinissant des orientations
pour ce qui les concerne dans le respect de celles dfinies par le schma directeur, du moins l
o il existe : plan de dplacements urbains, programme local de l'habitat, schma de
dveloppement commercial.
La loi SRU a marqu un inflchissement sensible de la conception gnrale de la
planification justifiant de rebaptiser les instruments, le document intercommunal sappelant
dsormais schma de cohrence territoriale (SCOT) et le document communal, plan local
d'urbanisme (PLU). La future loi portant Engagement national pour lenvironnement, qui sera
probablement promulgue au cours de lt 2010, sinscrit dans le prolongement de celle de
2000 et marque un plus linflchissement au point que lon peut parler dun vritable virage,
posant les bases dune nouvelle planification, rompant avec celle qui rsultait de la loi
dorientation foncire de 1967 :
-

la planification par le schma de cohrence territoriale devrait se gnraliser

lensemble du territoire ; elle continuera dessiner des orientations mais, sur certains
points tenus pour nvralgiques, pourra galement dterminer de vritables
prescriptions que les PLU devront relayer,

leffacement de la frontire de lurbanisme rglementaire et de lurbanisme stratgique

marque galement le PLU qui a vocation couvrir un territoire intercommunal et qui,
dans un tel cas, intgrera les orientations qui, jusqualors, relevaient du programme
local de l'habitat et du plan de dplacements urbains.

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-

le plan local d'urbanisme tend devenir le matre-outil de la planification, dfinissant

au travers du projet d'amnagement et de dveloppement durable un projet de
territoire, cumulant, comme on vient de le voir rglementation et orientations,
dterminant les lignes de diverses politiques publiques locales et encore appel
dterminer la fiscalit de lurbanisme, comme cela ressort de lavant-projet de
rforme.
Le contenu de la planification.

Linstrumentation des documents durbanisme est renforce dans le but dassurer la

mise en uvre dun droit la ville, plus exactement du droit une ville durable, prenant
en compte les lourds enjeux du rchauffement climatique, du dfi nergtique et de la
ncessit de consommer le sol de manire conome.
Cest ainsi que lobjectif de la mixit sociale justifie que les plans locaux durbanisme
puissent :
-

imposer des servitudes relatives la destination des logements, par la localisation

demplacements pour la ralisation dun programme de logements (article L. 123-2 du
code de l'urbanisme depuis la loi SRU) ou par la fixation dun pourcentage minimum
de logements sociaux en cas de ralisation dun programme de logements (article L.
123-1, depuis la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et de lutte
contre lexclusion),

prvoir des bonifications de densit en cas de ralisation dun programme comportant

des logements sociaux (article L. 127-1 du code de l'urbanisme, depuis une loi du 21
fvrier 1995.

Pour lutter contre le gaspillage des terres agricoles et contre ltalement urbain,
la loi SRU a ouvert aux schmas de cohrence territoriale la possibilit de subordonner
louverture lurbanisation de zones naturelles ou agricoles et les extensions urbaines la
cration de desserte en transports collectifs et lutilisation pralable de terrains situs en
zone urbanise et desservis par les quipements (article L. 122-1 du code de
l'urbanisme). La future loi portant Engagement national pour lenvironnement renforce
les moyens de lutte ; elle exige que les schmas de cohrence territoriale et les plans
locaux durbanisme arrtent des objectifs chiffrs de consommation conome de
lespace et de lutte contre ltalement urbain ; elle donne aux schmas la possibilit de
prvoir une densification de certaines zones et dimposer aux plans locaux d'urbanisme de
prvoir des rgles de densit leves (ils peuvent dterminer la valeur en dessous de
laquelle ne peut tre fixe la densit maximale de construction rsultant de lapplication
de lensemble des rgles dfinies par le plan local d'urbanisme (VI de larticle L. 122-15 nouveau).
Le mode de planification.
La manire de planifier, cest dabord le caractre pluriel de la mise au point
des documents.
Dans le respect des engagements internationaux (notamment la convention
dAarhus de 1998) et des directives de lUnion europenne, la procdure dlaboration des

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documents de planification est ouverte non seulement un large partenariat institutionnel
(associant la collectivit gestionnaire du document notamment lEtat, la rgion, le
dpartement, la chambre de commerce et dindustrie, la chambres de mtiers et la
chambre dagriculture) mais galement une participation continue du public (au travers
de la concertation, ds lengagement de llaboration du document, au travers de lenqute
publique sur le projet de plan la fin de la procdure d laboration).
La manire de planifier, cest aussi un effort mthodologique appliqu au
travail d laboration du document.
En application de la directive de lUnion europenne 2001/42/CE du Parlement
europen et du Conseil du 27 juin 2001 relative l'valuation des incidences de certains
plans et programmes sur l'environnement (transpose en droit national par lordonnance
n 2004-489 du 3 juin 2004 , les projets de plans susceptibles davoir des incidences sur
lenvironnement3 doivent se prter une valuation environnementale de sorte que les
incidences de toute nature du projet sur lenvironnement soient mesures ; cette valuation
dincidences est porte la connaissance de lauteur du plan mais galement de lautorit
comptente en matire denvironnement et du public ; lauteur du plan nest pas tenu
daccder toutes les demandes de modifications rsultant de lvaluation
environnementale mais il doit sexpliquer sur le choix de les prendre ou non en compte
(article L. 121-14 du code de l'urbanisme). On peut regretter que lvaluation soit limite
aux considrations environnementales et ninclue pas les autres composantes du
dveloppement durable, savoir les donnes conomiques et sociales ; pour les directives
communautaires, cela sexplique par les limites des comptences transfres aux
institutions de lUnion europennes, lesquelles comprennent lenvironnement mais nont
pas t tendues lamnagement du territoire ; mais il convient dobserver que la notion
denvironnement a t trs largement entendue 4

Lautorit attache la planification.

La loi portant Engagement national pour lenvironnement marque clairement la
volont de renforcer la planification.

Suivant lart. L. 121-10 C. urb - Font l'objet d'une valuation environnementale (): 1 Les directives
territoriales d'amnagement ; 2 Le schma directeur de la rgion d'Ile-de-France ; 3 Les schmas de
cohrence territoriale ; 4 Les plans locaux d'urbanisme susceptibles d'avoir des effets notables sur
l'environnement compte tenu de la superficie du territoire auxquels ils s'appliquent, de la nature et de
l'importance des travaux et amnagements qu'ils autorisent et de la sensibilit du milieu dans lequel ceux-ci
doivent tre raliss. Sauf dans le cas o elle ne prvoit que des changements mineurs, la rvision de ces
documents donne lieu soit une nouvelle valuation environnementale, soit une actualisation de l'valuation
environnementale ralise lors de leur laboration.
4

Le f de lannexe 1 de la directive n2001/42 prcise que doivent tre pris en compte f) les effets notables
probables sur l'environnement(1), y compris sur des thmes comme la diversit biologique, la population, la
sant humaine, la faune, la flore, les sols, les eaux, l'air, les facteurs climatiques, les biens matriels, le
patrimoine culturel, y compris le patrimoine architectural et archologique, les paysages et les interactions entre
ces facteurs

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Cela apparat dans le cas du schma de cohrence territoriale qui peut
comprendre sur certains points touchant des enjeux cruciaux du dveloppement durable
des normes allant trs au-del de simples orientations mnageant aux collectivits
charges de les mettre en uvre une marge de manuvre ; il sagit de prescriptions
impratives qui peuvent tre appliques pour renforcer la densit de quartiers de ville bien
desservis
par
les
transports
en
commun.
Cela apparat galement dans le cas du plan local d'urbanisme intercommunal
qui peut intgrer ce qui relve jusqualors du plan de dplacements urbains et du
programme local de l'habitat et, en consquence, leur donner la force juridique autrement
plus forte que celle normalement attache ces documents.
Le souci de muscler la planification conduit encore doter le prfet de
pouvoirs supplmentaires de contrle sur les plans locaux d'urbanisme pour veiller ce
quils sinscrivent bien dans la ligne des politiques de logement et dveloppement durable
dfinies par ailleurs.
Sous les pavs, la plage lisait-on sur les murs en 1968 lpoque o Henri
Lefebvre publia Le droit la ville. Sous les cieux du dveloppement durable et de la
rponse aux dfis de lenvironnement, les vieilles habitudes de la gestion urbaine ont la
vie dure, pourrait-on dire dans la Nouvelle Athnes du XXIme sicle.

II.

Demander moins la norme

Le problme de la planification ambitieuse, cest quelle doit prendre racine

dans un terreau qui nest pas prdispos au dirigisme territorial. La consquence, cest que
laptitude au commandement sen trouve amoindrie et donc sa force normative, attnue.

La confrontation de la planification avec une ralit qui ne lui est pas favorable.
Lobservation des acteurs de la socit urbaine actuelle la Nouvelle
Athnes selon Henri Lefebvre permet de comprendre les difficults dune politique
volontariste :
-

la population dabord nadhre pas spontanment tous les objectifs du droit la

ville, notamment celui de la mixit sociale qui contrarie les tendances la
diffrentiation et le marquage social des quartiers,

les lus locaux qui ont la charge de la planification ne sont pas indiffrents au prix du
courage politique dune politique de mixit sociale nest pas toujours bien accueillie
par une partie influente de la population et qui impose un effort financier lourd
notamment pour la ralisation des quipements publics et pour la mise en tat des sols
destins aux oprations de renouvellement urbain,

compte tenu des contributions durbanisme qui leur sont imputes et du poids accru de
la fiscalit locale rsultant des choix durbanisme, les investisseurs pourront prfrer
raliser leurs oprations dans des localits prsentant des avantages conomiques
voisins mais moins exigeantes leur gard.
Ce dernier point mrite de retenir spcialement lattention. Le responsable de la
politique locale damnagement est aujourdhui le plus souvent en recherche des
opportunits conomiques apportant de lemploi, de lactivit. Mais les opportunits
en question changent, se diversifient ; en particulier, les investisseurs ne sont plus
toujours les utilisateurs finaux de linvestissement, ralisant une opration qui rpond
leurs propres besoins ou ceux de leurs clients directs. Dans une tude remarque,
La ville saisie par la finance 5, lconomiste Vincent Renard montre bien que
limmeuble tend devenir un produit financier qui schange sur un march sans
frontires,
notamment destination des pargnants et des gestionnaires de fonds
de placements dans le cadre de la titrisation. On sait les consquences sur lconomie
gnrale de cette titrisation et plus largement de lhypertrophie de la finance et son
dvoiement en ce quelle () na finalement dautre but que son expansion
infinie 6. Mais on doit aussi prendre en considration les consquences sur
loccupation du sol : la recherche par linvestisseur du rendement court terme le
plus lev
conduit rechercher pour les oprations immobilires les localisations
les plus
profitables notamment en extension urbaine - et faire pression
dans ce sens auprs des dcideurs publics. Le court-termisme des investisseurs
ne fait pas bon
mnage
avec la
recherche du dveloppement
durable : sont l pour le
rappeler les catastrophes urbaines
de
tissus
abandonns, en consquences dun retournement de
conjoncture
peu
aprs a ralisation des oprations voire
avant mme que ces oprations soient
parvenues leur terme : dans les villes
amricaines ravages par les effets de la
crise des subprimes, en Espagne, Duba.

Le gouvernement est lui-mme partag entres des objectifs concurrents et parfois

contradictoires. La France en donne une illustration :
dans le mme temps o il affiche la volont de combattre ltalement urbain, dans le
cadre des travaux du Grenelle de lenvironnement, le gouvernement entend peser sur
les prix des produits de consommation et, cette fin, est conduit sengager dans une
politique de la distribution commerciale favorable louverture et lagrandissement
des grandes surfaces ; et cest ainsi que, dans le cadre de la mise en uvre de la loi de
modernisation conomique du 4 aot 2008 et sur la base de deux circulaires des 7 et
28 aot suivants, a t opportunment mnage la possibilit pour les grandes
surfaces dagrandir leur surface de vente de 1000 m sans autorisation pendant une
priode transitoire ; les consquences territoriales ont t suffisamment lourdes pour
que les commissions des deux assembles parlementaires sen alarment7.

Revue Le Dbat, n148, janvier-fvrier 2008, pp. 106-117.

Elie Cohen, Penser la crise, Paris ditions Fayard 2010, page 330.
Rapport Patrick Ollier et Jean Gaubert dinformation sur la mise en application de la loi de modernisation de
lconomie, de la commission des affaires conomiques de lAssemble nationale, dpos le 18 fvrier 2010,
rapport Elisabeth Lamure dinformation sur lapplication de la loi de modernisation de lconomie, 18 dcembre
2009.
7

de la mme faon, le souci de relancer lactivit conomique frappe par la crise

conduit, suivant ladage selon lequel quand le btiment va, tout va, user dune
vieille recette consistant favoriser la construction et, pour ce faire, faciliter la
suppression de ce que le Prsident de la Rpublique lui-mme dsigne sous le nom de
contraintes durbanisme , savoir les contraintes figurant dans les plans
durbanisme.
Enfin, il est symptomatique que les pouvoirs confrs lEtat et son reprsentant
local, le prfet, pour assurer le respect par les plans durbanisme des objectifs qui leur
sont assigns, soient peu ou pas utiliss ; une tude rcente sur les premiers schmas
de cohrence territoriale a rvl, dans un certain nombre de cas, la passivit ou la
timidit du prfet lgard des choix des lus locaux8.

Les incidences sur la norme de planification.

Face une planification aux ambitions aussi lgitimes quinaccessibles, les
ajustements de la pratique consistent dans lamollissement ou/et la flexibilit de la norme.
-

Lamollissement de la norme.

Il est tentant de conserver lambition et den faire un bel objet de communication

en se soustrayant aux contraintes de la mise en uvre. Les instruments de planification
stratgiques sont cet gard trs rvlateurs.
Un procd classique, puisquil tait dj attach la pratique des schmas directeurs,
consiste user des ressources de la notion de compatibilit qui dtermine le degr de respect
du document stratgique par les actes et documents qui lui sont subordonns. La doctrine,
bonne fille, sest volontiers convertie limpressionnisme juridique en accrditant lide selon
laquelle la dcision subordonne peut se distinguer du schma stratgique ds linstant quelle
ne lui est pas contraire ; une jurisprudence accommodante venue du Conseil d'Etat plus que
des juridictions administratives du premier et du second degrs a largement rpondu aux
attentes des dcideurs et a ainsi admis la lgalit de la cration dun grand magasin de
bricolage dans une charpe verte dont le schma directeur de Toulouse entendait assurer la
protection intgrale 9.
Un autre procd, qui a t appliqu aux schmas de cohrence territoriale, consiste
nerver, au sens propre du terme, le document de planification : celui-ci affiche des objectifs
mais sans les assortir de s instruments de leur mise en uvre ou en veillant ce que celle-ci
ne soit pas contraignante. Cest ainsi quun certain nombre de schmas ont pu tre approuvs
une unanimit des collectivits concernes qui pourrait paratre la preuve de la bonne
gouvernance locale si elle navait pas pour contrepartie laffadissement du contenu du
document, se gardant de traiter des problmes qui fchent , ceux pour lesquels le choix de
planification est vraiment utile. Le reprsentant de lEtat, contrleur de la lgalit du
document, peut relever, ainsi dans le cas du schma de cohrence territoriale de Marennes8

Evaluation juridique des premiers schmas de cohrence territoriale, ouvrage collectif sous la direction de JeanPierre Lebreton, Paris, La Documentation franaise coll. Les Cahiers du GRIDAUH, n19 2009, 255 pages
9
CE 10 juin 1998 SA Leroy-Merlin, publi au recueil Lebon, Annuaire franais du droit de l'urbanisme et de
lhabitat 1999, n 218.

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Olron, et observer dans lavis quil rend : on peut regretter que les choix affichs dans le
projet d'amnagement et de dveloppement durable ne soient pas toujours en rsonance avec
la position volontariste affiche lissue du diagnostic. Certaines dcisions du PADD sont de
simples intentions souhaitables ou possibles , alors mme que la mise en uvre exige
une grande dtermination ; nanmoins, bon Prince, il conclut que les intentions affiches
de ce projet constituent des lments de rponse qui doivent tre concrtises et appliques
et il donne un avis favorable sans rserve (avis du 8 septembre 2005, figurant dans le dossier
du schma, mis la disposition du public).
Un troisime procd est retenu par la loi portant Engagement national pour
lenvironnement pour les directives territoriales damnagement. Celles-ci sont des
documents de planification stratgique quune loi du 4 fvrier 1995 a confi lEtat et qui
sont normalement applicables de grands territoires (couvrant tout ou partie dun ou de
plusieurs dpartements) soulevant des enjeux nationaux damnagement ; ils simposent
notamment aux documents de planification urbaine locale au titre dune obligation de
compatibilit. La loi a entendu desserrer ltau (relatif comme on la vu plus haut) de cette
exigence : les futures directives territoriales damnagement et de dveloppement durable
cesseront dtre directement opposables ; il appartiendra simplement au prfet de qualifier
projet dintrt gnral les lments de la directive quil choisira pour les rendre
opposables (nouvel article L. 113-4 C. urb).
-

La flexibilit de la norme

Sil est un point sur lequel le lgislateur franais a fait lobjet dune dtermination
farouche, au cours des dernires annes, cest celui de la recherche de la flexibilit des normes
figurant dans les documents de planification. Il sest employ flanquer la procdure normale
de rvision des plans de procdures particulires, moins exigeantes, permettant de faire
aboutir dans des dlais raccourcis des changements du document.
Le plan local d'urbanisme a t lobjet dattentions toutes particulires, de sorte quon
compte prs dune dizaine de procdures, cte de celle de rvision normale , une de
rvision simplifie , une autre de modification, et, comme cela ne semblait pas suffire, la
procdure de modification est elle-mme double de deux autres de modification
simplifie , cres par une loi du 16 fvrier 2010, la premire applicable pour une dure
limite au 31 dcembre 2010, pour permettre de saffranchir des rgles limitant la
construction la limite sparative du terrain, la seconde, qui a un caractre permanent, pour
changer des rgles rputes mineures 10.
Au nom de lurbanisme de projet , il est galement possible dapporter les
changements aux documents durbanisme de nature faire obstacle la ralisation dune
opration. Le code de l'urbanisme prvoit dj des procdures pour changer le plan local
d'urbanisme et le schma de cohrence territoriale. Le projet de loi portant Engagement
national pour lenvironnement a t lobjet dun amendement adopt lAssemble nationale
permettant, pour la ralisation dun projet de lEtat, de mettre en compatibilit avec ce projet,
non seulement les documents locaux de planification urbaine mais aussi le schma rgional
lorsquil existe (cas notamment de la rgion dIle-de-France), la charte de parc naturel
rgional et les schmas damnagement et de gestion de leau (article 12 bis du projet de loi,
tel quil a t adopt par lAssemble nationale en premire lecture).
10

Sur le sujet, Jean-Pierre Lebreton, Rformes lgislatives de lanne 2009 et flexibilit de la rgle locale
durbanisme, Droit de lamnagement, de lurbanisme et de lhabitat 2010.

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Performance urbaine : ubi es si es ?
Dans son sens le plus habituel, la performance est associe lide de comptition.
Celle-ci est une donne essentielle pour les villes contemporaines et particulirement pour les
mtropoles dun monde sans frontires conomiques. Mais de quelle performance est-il
question ? Celle qui assure la puissance de la Nouvelle Athnes par rapport aux autres cits ou
qui, du moins, la prservera du dclin ? Cest bien de celle-ci dont il est gnralement
question dans les discours actuels, volontiers accusateurs des rigidits planistes qui font
obstacle aux sduisants projets de construction ou de quartier, notamment conus par des
architectes et urbanistes de grand renom. Mais le projet sduisant sinscrit-il dans la
perspective de lobjectif constitutionnel du dveloppement durable et assure-t-il la mise en
uvre du droit la ville ? Formellement oui dans la mesure o les plans porteurs dune
rflexion densemble et des grands arbitrages entre les intrts contradictoires devront tre
mis en compatibilit avec le projet sduisant ; au fond, cela est nettement moins sr ; les
procds cosmtiques ne manquent pas pour mnager les apparences et ajuster le plan aux
besoins du projet et faire en sorte que le produit de la rflexion long terme incorpore les
oprations assurant aux financiers qui les portent un retour rapide sur investissement.
Une autre conception de la performance a-t-elle sa place, celle-l indicatrice du respect
des enjeux du long terme ? Probablement, mais lexercice est autrement difficile concevoir
et son application la mesure de leffort collectif ne suscite pas spontanment les
enthousiasmes.