Apuntes de InvestigAccin N 4, Febrero 2015 - Junio 2015

Gestin del riesgo de desastres en ciudades

de Amrica Latina
Por: Max Watanabe*

Resumen
En Amrica Latina, la regin ms urbanizada del mundo, persisten serios problemas de pobreza y
desigualdad; 111 millones de personas viven en asentamientos informales altamente vulnerables
a desastres. El 80% del impacto de los desastres se siente en las ciudades y afecta sobre todo
a las poblaciones ms pobres. Esta gua describe la compleja interaccin entre los procesos
de urbanizacin y los peligros naturales que generan e intensifican los riesgos de desastres en
Amrica Latina. Asimismo, describe la evolucin de la gestin del riesgo en la regin con ejemplos
de los principales logros en el desarrollo de ciudades ms resilientes. La gua analiza los factores
contextuales que han facilitado estos logros e identica las principales lecciones para otras
regiones. Al nal se incluye una lista de instituciones y publicaciones para mayor referencia. Este
artculo es parte de una investigacin desarrollada en el marco del programa ELLA (Evidence and
Lessons from Latin America) por el rea de consultoras de Soluciones Prcticas.

Palabras claves: gestin del riesgo urbano, ciudades, desastres, ELLA, ciudades resilientes,
pobreza, planificacin urbana, reasentamiento, ordenamiento territorial, gobernabilidad,
respuesta a emergencias.
* Coordinador del Programa de Gestin de Riesgos y Adaptacin al Cambio Climtico de
Soluciones Prcticas en Per.

Panorama del proceso de urbanizacin en Amrica Latina

En Amrica Latina viven alrededor de 600 millones de personas; casi el 80% de esta
poblacin habita en las ciudades, por lo cual es la regin ms urbanizada del mundo. Las
principales megaciudades son Ciudad de Mxico, So Paulo, Buenos Aires y Ro de Janeiro,
que albergan a ms de 10 millones de personas.1 Lima, Bogot, Santiago de Chile y Belo
Horizonte tienen una poblacin de entre 5 y 10 millones de personas.
Los procesos de urbanizacin comenzaron repentinamente entre las dcadas de 1950 y
1990 causando degradacin ambiental y aumentando la desigualdad social. Si bien los
pases de la regin han avanzado considerablemente en la reduccin de la pobreza durante
los ltimos diez aos, los asentamientos informales albergan a 111 millones de personas en
zonas urbanas, lo cual es una evidencia concreta de la desigualdad persistente en la regin. Esta
desigualdad tambin es evidente por la enorme disparidad en cuanto a ingresos, desempleo
y trabajo informal, exacerbada por factores como la brecha educativa, la debilidad de los
sistemas de seguridad social y el aumento de familias numerosas en la poblacin pobre. Vivir en
un barrio marginal reduce las oportunidades de un individuo de acceder a trabajo, educacin y
servicios bsicos, aumenta la exposicin a la violencia y la vulnerabilidad a los desastres.
El desafo es mejorar las condiciones de vida de la poblacin urbana pobre cultivando la
voluntad poltica necesaria para mejorar los servicios sociales y la infraestructura, por ejemplo,
instalaciones de salud, educacin, cultura, bienestar y recreo. Para lograr estos objetivos, las
polticas territoriales deben promover estrategias que rectifiquen los patrones de crecimiento
urbano existentes, eviten la expansin dispersa y reduzcan la densidad poblacional, utilizando
mejor el espacio disponible para evitar generar mayor segmentacin fsica y social.2
Asimismo, las ciudades enfrentan otro enorme desafo: el proceso de urbanizacin de los
desastres, es decir, la compleja interrelacin entre peligros naturales, procesos sociales y de
urbanizacin, adems de otras condiciones de vulnerabilidad, que explican el carcter y el
impacto de los desastres en la regin. Sin embargo, esta dimensin del riesgo no es exclusiva
de Amrica Latina. Segn algunos informes de frica, 166 desastres urbanos de gran escala
afectaron a 3,3 millones de personas entre 1997 y 2008. Se estima que en 2050 la poblacin
urbana de frica ser el 60% del total de la poblacin, aunque algunos pases africanos
alcanzarn este porcentaje en 2030.Sin medidas adecuadas de prevencin y mitigacin, la
poblacin urbana enfrentar desastres con mayor frecuencia e intensidad. En cuanto a Asia,
44,7 millones de personas viven en zonas expuestas a inundaciones. Con siete de las diez
ciudades ms populosas del mundo y una poblacin urbana que se duplicar de 1,36 mil
millones a 2,64 mil millones en 2030,3 una tarea urgente para Asia es adoptar estrategias
integrales de gestin del riesgo de desastres.

1
ONU-Habitat. 2009. Global Urban Indicators: Selected Statistics. ONU-Habitat, Nairobi, Tabla 8 Proportion of Urban Population Living in Slums 1990-2010, by Region
and Sub-Region.
2
ONU-Habitat. 2012. State of Latin American and Caribbean Cities: Towards a New Urban Transition. ONU-Habitat. Nairobi.
3
Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA). 2007. State of World Population 2007. Unleashing the Potential of Urban Growth. UNFPA, Nueva York.

Lecciones claves

La relacin entre pobreza urbana y riesgo est condicionada por la capacidad de los
gobiernos locales de planificar y regular el desarrollo urbano utilizando enfoques de
gestin de riesgos.

La integracin de la GRD en la planificacin urbana promueve procesos de

urbanizacin equitativos que reducen la vulnerabilidad y contribuyen a los objetivos
de desarrollo sostenible.

Los programas de reasentamiento probablemente son los ejemplos ms complejos de

gestin del riesgo en Amrica Latina ya que incluyen componentes de ordenamiento
territorial, informacin, capacitacin y reglamentacin.

Introduccin a la gua: Metodologa y medicin del impacto

La investigacin realizada para esta gua consisti en una revisin de los estudios tcnicos realizados
por organismos de Naciones Unidas y organizaciones multilaterales como el Banco Mundial, la Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Los
informes de estas instituciones, redactados por especialistas internos y externos, son confiables, de alta
calidad y facilitan una investigacin aplicada y comparativa de los pases de Amrica Latina. Asimismo,
el autor consult las publicaciones de La Red (Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en
Amrica Latina), utilizando fuentes actuales y disponibles en lnea para una fcil referencia.
Medir el impacto de las intervenciones de Gestin de Riesgo de Desastres (GRD) es complicado
debido a la falta de un escenario contrafctico y la necesidad de esperar a que ocurra un gran
desastre para evaluar el funcionamiento de las estrategias de GRD. La medicin de los resultados
generalmente se centra en los indicadores del proceso, es decir, la implementacin de ciertos
aspectos que se consideran buenas prcticas de GRD.
A nivel internacional varias iniciativas tratan de medir y comparar el impacto de la GRD. Una de ellas
es el Marco de Accin Hyogo, que monitorea el avance de los pases en el logro de los acuerdos
establecidos. En 2007, un estudio de ECHO trat de medir la capacidad de los pases para manejar
el riesgo.4 La iniciativa Visin de Primera Lnea promovida por la sociedad civil a travs de la Red
Global de Organizaciones de la Sociedad Civil para la Reduccin de Desastres evala la GRD en
57 pases de todo el mundo a nivel local. Ambos estudios incluyen a pases de Amrica Latina e
informan sobre los avances de cada pas.
El Instituto de Estudios Ambientales (Idea) de la Universidad Nacional de Colombia desarroll los
Indicadores para la Gestin del Riesgo de Desastres, una metodologa de evaluacin especfica

Khamis, M., Osorio, C. 2013. Amrica del Sur: Una Visin Regional de la Situacin del Riesgo de Desastres. ONU-EIRD, Ginebra.

para Amrica Latina promovida por el BID de 2005 a 2010. Este sistema, que se dise para ser
fcilmente entendido por los formuladores de polticas y actualizado peridicamente, describe
niveles comparativos de riesgo en los pases y permite identificar los principales factores que
contribuyen a la configuracin del riesgo en cada pas.5 Algunos pases tambin cuentan con
datos de monitoreo a nivel subnacional, incluso para las principales zonas urbanas. Los indicadores
miden el nivel de riesgo y vulnerabilidad, a s como las iniciativas de los pases para abordar el riesgo.
Este sistema representa un diagnstico de polticas pblicas en cuatro reas:
1. Identificacin del riesgo
2. Reduccin del riesgo
3. Gestin de desastres
4. Gobernabilidad y proteccin financiera
En cada una de estas reas de polticas pblicas se utilizan seis indicadores para evaluar el nivel
de gestin de desastres en cada pas. El indicador global es el promedio de estos cuatro valores
y clasifica el avance de cada pas en una de las siguientes categoras: inexistente, debajo del
promedio, promedio, sobre el promedio y ptimo. Esta metodologa ha permitido una evaluacin
comparativa, sistemtica y cuantitativa de los pases de Amrica Latina en diferentes periodos
entre 1980 y 2008. La metodologa indica que, en general, los pases fortalecieron la gestin del
riesgo durante ese periodo y lograron avanzar de la categora inexistente hacia un valor que se
ubica entre debajo del promedio y promedio. El mayor avance se dio en las polticas pblicas
relacionadas con la identificacin de riesgos y la gestin de desastres, mientras que las reas que
deben fortalecerse son reduccin de riesgos, proteccin financiera y organizacin institucional.6

Entendiendo el riesgo urbano en Amrica Latina

Los desastres ocasionados por fenmenos naturales han afectado a cerca de 160 millones
de personas en Amrica Latina y el Caribe durante las ltimas tres dcadas. Entre 1970 y 2009,
cerca de 130.000 personas perdieron la vida a raz de los desastres en la regin. Los daos
econmicos ascendieron a US$ 356 mil millones, de los cuales ms del 60% se debi a eventos
relacionados con el clima, debido en parte al cambio climtico. Asimismo, ms del 80% de las
prdidas ocasionadas por los desastres ocurrieron en zonas urbanas. En Amrica Latina, dos
factores determinan el riesgo: los peligros naturales y una dbil gestin urbana.

Riesgo de peligros naturales

Las ciudades de la regin enfrentan riesgos altos y muy altos, como se observa en el
grfico 2. El carcter del riesgo lo determina en parte la exposicin a diversos peligros
naturales, muchos de los cuales se estn intensificando debido al cambio climtico global.
Los peligros naturales ms comunes son los siguientes:
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Instituto de Estudios Ambientales (Idea) . 2003. Indicators for Disaster Risk Management: Methodological Fundamentals. BIDIdea, Manizales; Cardona, O. 2007. Indicators of Disaster Risk and Risk Management: Program for Latin America and the Caribbean: Summary Report. BID, Washington, DC.
6
Cardona, O.D., Carreo, M.L. 2011. Updating the Indicators of Disaster Risk and Risk Management for the Americas. Journal of Integrated Disaster Risk Management. 1(1).
5

Foto 1: Los pobladores de barrios marginales en ciudades de pases de bajos y

medianos ingresos estn entre los ms vulnerables a riesgos asociados con peligros
naturales, enfermedades y servicios bsicos inadecuados. En la imagen se observa la
favela Rosinha, la ms grande de Ro de Janeiro con 250.000 habitantes.
Fuente: Chensiyuan, Wikimedia Commons

Periodos anormales de lluvia o sequa asociados a los fenmenos El Nio y

La Nia. El patrn de precipitaciones ha cambiado en la regin; en algunas
zonas ha aumentado (sur de Brasil, Paraguay, Uruguay, noreste de Argentina y
noroeste de Per) y en otras ha disminuido (sur de Chile, suroeste de Argentina
y sur de Per). Por consiguiente, se ha incrementado el riesgo de inundaciones
y sequas, que pueden agravar los problemas existentes en el norte de Mxico,
noreste de Brasil y otras zonas.

Las tormentas tropicales y los huracanes son ms frecuentes e intensos que antes,
lo cual indica que hay peligros naturales donde antes no haba.

El aumento de la temperatura global afecta los glaciares. La desaparicin de los

glaciares de la Cordillera de los Andes, que segn las estimaciones ocurrir en
los prximos diez o veinte aos, afectar la disponibilidad de agua con severas
consecuencias para los habitantes de ciudades como Arequipa (Per), La Paz
(Bolivia) y Quito (Ecuador), que dependen del derretimiento de la nieve y el agua
de los valles para abastecerse de agua.

Tambin hay riesgo de aumento del nivel del mar, salinizacin del agua del
subsuelo e inundaciones en zonas costeras. Cabe indicar que 60 de las 77 ciudades
con mayor densidad poblacional de la regin se encuentran en zonas costeras.
Cartagena (Colombia), Guayaquil (Ecuador) y La Habana (Cuba) son particularmente
vulnerables a estos impactos.

Las placas tectnicas activas en Mxico, Amrica Central, el Caribe, el noroeste y

oeste de Sudamrica representan un alto riesgo de terremotos y tsunamis, como
los que ocurrieron en Hait y Chile en 2010.

Grandes deslizamientos ocasionados por una combinacin de eventos geolgicos

y meteorolgicos destruyeron extensas reas en localidades cercanas a Ro de
Janeiro (Petrpolis, Terespolis, Nova Friburgo, Itaipava) en 2010.

Debil gestin urbana

Los peligros climticos no explican por s solos el carcter del riesgo de desastres en las ciudades
de Amrica Latina. La dinmica urbana y los procesos sociales son sumamente importantes para
entender la generacin e intensificacin del riesgo en diferentes contextos.7 Asimismo, el riesgo
aumenta cuando los gobiernos tienen una dbil capacidad de planificacin y reglamentacin
del desarrollo urbano.
La falta de reglamentacin en los procesos de construccin, estrategias de planificacin
territorial efectivas y opciones de vivienda de bajo costo ha causado la imprudente
modificacin de los espacios urbanos y entornos naturales, y la expansin de los barrios
marginales. Debido a la desigualdad en el acceso a la tierra, las poblaciones pobres y excluidas
se ven forzadas a ocupar zonas inadecuadas para asentamientos humanos 8 (mrgenes de
los ros, riberas, terrazas fluviales), donde ocurren inundaciones y deslizamientos y donde la
estructura del suelo y las edificaciones son extremadamente vulnerables a sismos. 9 La mayora
de las viviendas de los asentamientos informales son precarias y carecen de infraestructura
bsica y rutas de acceso seguras; sus ocupantes acceden a terrenos de manera informal.
En muchos casos, estos asentamientos son ilegales porque no cumplen los reglamentos
de construccin urbana y carecen de ttulos de propiedad, lo cual restringe el apoyo y la
intervencin del gobierno, haciendo estos asentamientos ilegales.
Varios ejemplos de la regin indican la urgencia de abordar estos casos. Por ejemplo, en Caracas
(Venezuela), gran parte de las viviendas estn edificadas en laderas por donde atraviesan quebradas
que desembocan en el ro Guaire. Los pobladores de bajos ingresos se asentaron en terrenos
inestables donde las lluvias torrenciales causaron grandes deslizamientos e inundaciones que
ocasionaron la muerte de cientos de personas. En Santa Fe (Argentina), luego de las inundaciones
del ao 2003, que se repitieron en 2007, las autoridades de la ciudad reconocieron que durante
50 aos no hubo una poltica territorial urbana, por lo cual la poblacin se haba asentado donde
y como haba podido, generalmente en zonas cercanas a sus centros de trabajo y lugares de
reunin social.

7
ONU-Habitat, ISDR, UNFPA. 2012. Linkages Between Population Dynamics, Urbanisation Processes and Disaster Risks: A Regional Vision of Latin America. UNFPA, Nueva
York; UNISDR. 2009. Global Assessment Report on Disaster Risk. UNISDR. Ginebra. Captulo 4: The Heart of the Matter: The Underlying Risk Drivers.
8
Para un debate integral sobre la relacin entre urbanizacin y riesgo, ver: Federacin Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja. 2010. Informe
Mundial sobre Desastres 2010 - Enfoque en el Riesgo en Zonas Urbanas. IFRC. Ginebra.
9
Para ms informacin sobre el impacto de las polticas pblicas en la ocupacin territorial y la gestin territorial urbana, ver: Mansilla, E. Riesgo Urbano y Polticas Pblicas en
Amrica Latina: La Irregularidad y el Acceso al Suelo. En: ONU-EIRD. 2011. Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction. ONU-EIRD, Ginebra.

Fuente: PNUMA, Cepal y PNUMA/GRID-Arendal. 2010. Vital Climate Change

Graphics for Latin America and the Caribbean 2010. PNUMA, Cepal, PNUMA/
GRID-Arendal, Panam.

La ciudad de Managua, capital de Nicaragua, est ubicada en una franja donde hay 18 fallas
geolgicas activas y una cadena de volcanes. A pesar de estas condiciones de alto riesgo, la
planificacin urbana y los procesos de desarrollo carecen de diagnsticos del riesgo, estudios
de zonificacin y una adecuada supervisin de las normas de construccin. Por consiguiente,
en esta ciudad de 1,4 millones de personas, 79% de las viviendas estn mal construidas y 18%
requieren refaccionarse por completo. Cerca de 45.000 familias viven en 274 asentamientos
informales que carecen de agua, saneamiento y electricidad. Se estima que cada ao se
construyen 3.000 viviendas sin autorizacin, y por ende, sin ningn control en la construccin.10
Cuando ocurri el huracn Mitch en 1998, las ciudades de Tegucigalpa y Comayagela en
Honduras resultaron seriamente afectadas. Los daos se concentraron en torno a los cuatro
ros que atraviesan la ciudad. La inadecuada infraestructura de la ciudad (sobre todo agua,
desage y saneamiento), la falta de cdigos de zonificacin, la concentracin de servicios e
infraestructura en pocas zonas, la falta de estrategias de prevencin y mitigacin, y el manejo
inadecuado de cuencas contribuyeron a la vulnerabilidad de estas zonas.
10

Hardoy, J., Pandiella, G. 2009. Urban Poverty and Vulnerability to Climate Change in Latin America. En: Environment and Urbanization 21(1) 203-224.

Quito, Ecuador es otra ciudad donde la combinacin de peligros y vulnerabilidad origina

el riesgo. Quito est edificada sobre laderas muy inclinadas al pie del volcn Pichincha.
La poblacin se ha cuadruplicado en los ltimos 30 aos y una serie de problemas (crisis
econmica, deuda, rpido crecimiento poblacional, falta de planificacin) ocasionaron la
ocupacin legal e ilegal de las laderas. Dotar a estas zonas de servicios e infraestructura
tiene un costo muy alto, especialmente en el caso de los asentamientos ilegales. La falta de
desage y alcantarillas aumenta el riesgo de inundaciones; los desechos se acumulan en las
quebradas, bloqueando los cauces y causando inundaciones y deslizamientos, debido a la
falta de un sistema adecuado de recoleccin. 11

Desarrollando ciudades resilientes en Amrica Latina

La Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina (La Red)12 ha sido uno
los principales propulsores del enfoque de GRD en Amrica Latina, que dio lugar a un cambio real en
el manejo de los desastres en la regin. La Red se cre en 1992 por un grupo de 16 investigadores de
Canad, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Mxico y Per con el objetivo de promover la colaboracin
entre instituciones especializadas. Entre 1993 y 1994, La Red public 14 libros sobre diversos temas
relacionados con la gestin de desastres, y nueve nmeros de la revista Desastres y Sociedad, que
constituyen un material de referencia esencial para el estudio de los desastres ya que representan los
primeros esfuerzos por desarrollar un enfoque de GRD adecuado para el contexto de Amrica Latina.
Desde la dcada de los aos noventa hasta la actualidad, La Red ha contribuido a dar forma al
enfoque de GRD en Amrica Latina, de la siguiente manera:

Desarrollo de enfoques sociales para el diagnstico del riesgo; desarrollo de

herramientas analticas como la base de datos DesInventar13

Ejecucin de proyectos de investigacin comparativa

Elaboracin de informes y publicaciones de alta calidad

Organizacin de reuniones, talleres y foros para el debate y la difusin de ideas

y hallazgos de investigaciones, creando espacios para que los investigadores
latinoamericanos puedan intercambiar experiencias y aprender de sus colegas del
hemisferio norte y otras regiones.

Participacin en consultoras y proyectos financiados por agencias internacionales de

desarrollo, a travs de los cuales los miembros de La Red han promovido innovadoras
propuestas para la gestin de desastres en la regin.

Fernndez, M. A. (Ed.). 1996. Ciudades en Riesgo, Degradacin Ambiental, Riesgos Urbanos y Desastres en Amrica Latina. La Red, Lima.
Para un anlisis detallado de la evolucin y contribucin al tema de los desastres, ver: Lavell, A. 2004. LA RED: Antecedentes, Formacin y Contribucin al Desarrollo de los
Conceptos, Estudios y la Prctica en el Tema de los Riesgos y Desastres en Amrica Latina: 1980-2004. La Red, Panam: BID. 2003. The Notion of Disaster Risk: Conceptual
Framework for Integrated Management. BID, Manizales. (Captulo 5 The Concept of Risk: Frameworks and Evolution): Cardona, O. 2003. The Need for Rethinking the
Concepts of Vulnerability and Risk from a Holistic Perspective: A Necessary Review and Criticism for Effective Risk Management En: Bankhoff, G., Frerks, G., Hilhorst, D.
(Ed.). 2003. Mapping Vulnerability: Disasters, Development and People. Earthscan Publishers, Londres.
13
Para ms informacin sobre la base de datos DesInventar, ver la seccin Mejor informacin sobre riesgos de esta gua.
11

12

La capacitacin y las enseanzas de La Red han sido fundamentales para la formacin

de profesionales de primer nivel en la regin. El Observatorio Sismolgico del Sur
Occidente (OSSO) y Omar Daro Cardona, dos miembros de La Red, recibieron el
prestigioso Premio Sasakawa de las Naciones Unidas para la Reduccin de Desastres.

En Amrica Latina, la gestin de desastres ha evolucionado de los enfoques verticales de respuesta y

ayuda de emergencia hacia estrategias intersectoriales para la gestin del riesgo. Antes de los aos
noventa, se crea que los desastres eran eventos aislados que no tenan relacin con los procesos
sociales. Las intervenciones de los gobiernos y las organizaciones de ayuda humanitaria se orientaban
a proporcionar ayuda de emergencia y eran inadecuadas para abordar los impactos sociales,
econmicos y ambientales de los desastres naturales. Esta actitud cambi gradualmente hacia el
nfasis en las medidas de preparacin como almacenamiento de insumos de emergencia, planes de
respuesta a emergencias y mayor presencia de las organizaciones de ayuda humanitaria como la Cruz
Roja. Si bien este enfoque de planificacin de contingencia mejor la eficiencia de las organizaciones
de ayuda humanitaria, no abordaba las mltiples causas del riesgo.
Los estudios realizados por los investigadores de La Red en los aos noventa lograron grandes avances en
el desarrollo de un enfoque ms integral para entender los complejos procesos subyacentes en los eventos
de peligro. Gracias a esto, los desastres ya no se consideran eventos excepcionales creados enteramente
por fuerzas naturales, sino problemas de desarrollo no resueltos. Ahora se reconoce que los riesgos fsicos,
sociales y econmicos que no se manejan de manera efectiva son los que originan los desastres.
El enfoque de Gestin del Riesgo de Desastres surgi a fines de los aos noventa como un nuevo
paradigma que colocaba al riesgo al centro del problema y a los desastres como el producto de dicho
riesgo. El enfoque de GRD subraya la relacin entre riesgos/desastres y desarrollo/planificacin, que
se relaciona con los objetivos de desarrollo sostenible. Este nuevo enfoque ha sido adoptado por los
pases de Amrica Latina y el Caribe y es promovido por los donantes multilaterales como el BID, el
Banco Mundial y las Naciones Unidas.
Este cambio de paradigma representa la evolucin de tres aspectos clave en el enfoque GRD en Amrica
Latina: 1) reconocer que los desastres no son solo naturales; 2) nfasis en el rol de la vulnerabilidad
en la generacin del riesgo, a diferencia del nfasis en los peligros naturales; 3) la hiptesis de que
la formacin del riesgo es principalmente social y que est determinado por diversos procesos en
diferentes contextos geogrficos y sociales.
Los pases de Amrica Latina empezaron a adoptar el enfoque de GRD a fines de los aos noventa.
Como parte de los compromisos establecidos en el Marco de Accin Hyogo y la campaa global
Ciudades Resilientes, los pases de la regin han implementado diversas estrategias para la gestin
del riesgo adaptadas a diferentes contextos, especialmente en las cuatro reas de polticas pblicas
evaluadas a travs de la metodologa de indicadores GRD (identificacin del riesgo, reduccin del
riesgo, gestin de desastres, gobernabilidad y proteccin financiera).
Esta gua se centra en tres de estas cuatro reas. En primer lugar, dentro de la identificacin del riesgo,
la gua se enfoca en la mejora en la informacin sobre riesgos. En segundo lugar, dentro de la reduccin
del riesgo, se analizan aspectos relacionados con la planificacin territorial y la gestin integral de

barrios marginales. Por ltimo, la seccin sobre gobernabilidad y proteccin financiera se enfoca
en el fortalecimiento institucional. Se seleccionaron estas reas porque: a) ilustran las experiencias
innovadoras de GRD desarrolladas por pases de la regin, b) las investigaciones y los documentos de
polticas estn disponibles en ingls, y c) ofrecen lecciones importantes para otras ciudades del mundo.

1. Identificacin del riesgo: mejor informacin sobre riesgos

Para el beneficio de la planificacin urbana y el desarrollo en la regin, hay nueva y mejor informacin
sobre la dinmica, frecuencia, naturaleza y causas de potenciales peligros a nivel regional, nacional
y local. El diagnstico detallado del riesgo ha sido un elemento clave en los programas integrales
de GRD y tambin como base para la toma de decisin de gobiernos, negocios y ciudadanos.
Asimismo, los sistemas de monitoreo y de informacin han mejorado gracias a la colaboracin
institucional y las redes descentralizadas.
En toda la regin hay diversas experiencias de diagnstico del riesgo y sistemas de informacin con
resultados positivos, por ejemplo:

En muchas ciudades se han elaborado inventarios de desastres, daos y prdidas

para categorizar los desastres naturales y sus impactos. DesInventar es un sistema de
informacin regional que recoge y difunde informacin sobre desastres recopilada de
datos existentes, fuentes periodsticas e informes institucionales. Est disponible para
la mayora de los pases de Amrica Latina con excepcin de Brasil, Surinam y Uruguay.
DesInventar ha sido el pionero en la recoleccin y difusin de informacin detallada
sobre la variabilidad del riesgo a nivel territorial en diversas ciudades de la regin.14

El Programa de Evaluacin Probabilista de Riesgos (CAPRA, por sus siglas en ingls) es una
plataforma de conocimiento de cdigo abierto para la evaluacin de riesgos de peligros
mltiples, diseada para ayudar a los decisores polticos a estimar los impactos de futuros
desastres y disear estrategias para mitigar los riesgos. Esta metodologa determina
el riesgo de manera probabilista tomando en cuenta la intensidad y frecuencia de los
peligros en un periodo de tiempo. El principal producto son los mapas de riesgo, que
presentan informacin cuantitativa sobre el potencial nmero de prdidas que sufrira un
pas, regin o ciudad si fuese afectado por uno o mltiples peligros. El programa CAPRA
se inici en 2008 y en la actualidad se utiliza en Belice, Chile, Colombia, Costa Rica,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Santa Luca.15

Para monitorear y predecir el riesgo, las redes de monitoreo de desastres se han extendido
a varias ciudades como So Paulo, Medelln y La Habana. En Argentina, a raz de las
inundaciones en la cuenca del Ro de la Plata (1982-1983), se estableci un sistema de
alerta hidrolgica que emite alertas en funcin de datos meteorolgicos e hidrolgicos
localizados. El sistema permite coordinar los esfuerzos de los gobiernos nacionales y

Para ms informacin sobre los impactos del sistema DesInventar en la regin, consulte: Global Risk Identification Programme. 2010. Establishing and Institutionalizing
Disaster Loss Databases in Latin America: Guidelines and Lessons. GRIP/UNDP. Ginebra
15
El programa CAPRA fue desarrollado por un grupo de expertos latinoamericanos sobre la base de iniciativas existentes, con el apoyo del Centro de Coordinacin para la Prevencin
de Desastres Naturales en Amrica Central (Cepredenac), el Banco Mundial, el BID y la Oficina de las Naciones Unidas para la Reduccin del Riesgo de Desastres (ONU-EIRD), en
alianza con los gobiernos de Amrica Central. Ver: GFDRR. (sin fecha). Case Study: Central American Probabilistic Risk Assessment (CAPRA). GFDRR, Ginebra.
14

10

provinciales, y promueve el intercambio de informacin con los pases ubicados al norte

del Ro de la Plata (Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay).16 El sistema transmite informacin
sobre la probabilidad de eventos hidrometeorolgicos extraordinarios a las autoridades
de defensa civil, contribuyendo a minimizar los daos.17

Las innovaciones en el mapeo de riesgos y escenarios de peligros/daos han ayudado a los

gobiernos y la poblacin a entender e internalizar los riesgos que enfrentan. Un caso notable
es el programa Ciudades Sostenibles en Per, que durante ms de 14 aos ha ejecutado
178 estudios de riesgo en 157 ciudades beneficiando a ms de 5 millones de personas. Los
estudios han apoyado a los decisores polticos a definir estrategias de desarrollo urbano
sostenible incorporando el enfoque de GRD. En varias ciudades (ej. Ciudad de Mxico) se han
realizado diagnsticos de la vulnerabilidad fsica de los principales edificios de la ciudad, as como
escenarios de daos y prdidas para diferentes eventos de desastres. Esta informacin ha servido
para disear mecanismos de seguro e instrumentos de transferencia del riesgo financiero.18

ELas instituciones tcnicas y cientficas especializadas impulsaron la investigacin en el tema

de peligros y riesgos de desastres, por ejemplo: Fundacin Venezolana de Investigaciones
Sismolgicas (Funvisis), Instituto Geofsico del Per, Centro Regional de Sismologa para
Amrica del Sur (Ceresis) en Per, Instituto de Geociencias de la Universidad de Panam,
Escuela de Geologa de la Universidad de Costa Rica y el Instituto Nacional de Sismologa,
Vulcanologa, Meteorologa e Hidrologa de Guatemala.

Diversas instituciones a nivel regional promueven la difusin de informacin para mitigar y evitar el
impacto de los desastres naturales: Centro Regional de Informacin sobre Desastres para Amrica
Latina y el Caribe (Crid), Centro Internacional para la Investigacin del Fenmeno El Nio en
Ecuador, y la Comisin Permanente del Pacfico Sur.

2. Reduccin de riesgo: planificacin territorial y gestin integral

de barrios marginales
Los gobiernos de Amrica Latina han incorporado el enfoque de GRD en los procesos de
planificacin territorial para implementar planes integrales de desarrollo vecinal en zonas de
alto riesgo, que incluyen programas de reasentamiento. Asimismo, han incorporado el anlisis
del riesgo en el diseo de proyectos, las estrategias de inversin y las decisiones sobre futuros
proyectos de desarrollo urbano. En muchas ciudades se ha avanzado en la actualizacin de
planes de ordenamiento territorial con enfoque de prevencin de desastres (ver recuadro para
el caso de Medelln, Colombia); el diagnstico del riesgo apoya el cambio hacia una tenencia
segura de la tierra, especialmente para los pobladores de asentamientos informales.
La reduccin del riesgo es una estrategia que forma parte de diversos proyectos que buscan el
mejoramiento integral de los asentamientos informales de la regin. Un ejemplo es la iniciativa

16
Ver: Argentina: Urban Flood Prevention and Drainage Program En: Jha, A., Bloch, R., Lamond, J. 2012. Cities and Flooding: A Guide to Integrated Urban Flood Risk
Management for the 21st Century. Banco Mundial, GFDR, Washington, DC.
17
UNISDR. 2006. Compendium of Early Warning Projects. ISDR Platform for the Promotion of Early Warning, Bonn.
18
Banco Mundial. 2012. Improving the Assessment of Disaster Risks to Strengthen Financial Resilience. Banco Mundial, Washington, DC.

11

Morar Carioca, dirigida por la Prefectura de Ro de Janeiro, que opera desde 2010 con el objetivo
de mejorar las condiciones de vida de 320.000 familias de las favelas para el ao 2020. Esta
iniciativa se basa en un enfoque integral de GRD con nfasis en planificacin urbana a largo plazo,
sostenibilidad ambiental y acceso a servicios bsicos. Una de las medidas fue la implementacin
de un sistema para planificar y controlar el uso de la tierra.
En Colombia se promulgaron leyes especficas para integrar la GRD como poltica pblica en la
planificacin territorial. Comparada a otras ciudades, Bogot es la ciudad que ha tenido ms
avances en la implementacin del Plan Nacional de GRD; se elaboraron mapas de microzonificacin
que identifican las zonas de riesgo y las familias vulnerables utilizando sistemas de informacin que
permiten monitorear y controlar nuevos asentamientos. Asimismo, se establecieron mecanismos
financieros como subsidios de vivienda para familias vulnerables y donaciones para instituciones
especializadas en programas de reasentamiento.
Se han probado varias alternativas de vivienda en la regin: construccin de viviendas nuevas
por empresas privadas (Guatemala, Brasil) y en sociedad con empresas constructoras privadas y
ONG especializadas (Colombia), autoconstruccin comunitaria asistida (Argentina), programas de
intercambio de vivienda entre familias de una misma comunidad (Brasil), adquisicin de viviendas
usadas con apoyo legal y tcnico (Colombia) y esquemas de compensacin monetaria (Per). La
diversidad de alternativas facilita y fortalece los procesos de reasentamiento y contribuye a reducir
la vulnerabilidad de las familias urbanas.19

3. Gobernabilidad y proteccin financiera: fortalecimiento

institucional
Los pases de la regin han impulsado reformas legales e institucionales para transformar los
mtodos tradicionales de respuesta a emergencias en sistemas multisectoriales e interinstitucionales
de reduccin de riesgos. La GRD se ha integrado progresivamente en las polticas y las prcticas,
que incorporan enfoques participativos y descentralizados para transformar las estructuras y
operaciones de las instituciones pblicas que durante muchos aos fueron jerrquicas y autoritarias.
Varios pases latinoamericanos han establecido sistemas descentralizados de gestin de desastres
coordinados por comits nacionales. Las reformas implementadas tienen el objetivo de sentar las
bases para la implementacin de los compromisos de Hyogo. Los pases optaron por el enfoque
de sistemas para estructurar los complejos procesos, acciones y los mltiples actores que entran en
juego en la institucionalizacin de la GRD. El enfoque de sistemas enfatiza procesos e instrumentos
que facilitan la cooperacin interdisciplinaria entre distintos actores para integrar la GRD en las esferas
del desarrollo. Las estrategias abordan cada fase del ciclo de los desastres: prevencin, preparacin,
respuesta y recuperacin. Para ms informacin sobre la institucionalizacin de la gestin del riesgo
en Amrica Latina, ver: La institucionalizacin de la gestin del riesgo de desastres en Amrica Latina:
el enfoque de sistemas.
Se crearon las siguientes instancias de sistemas nacionales de gestin de riesgo: Sistema Nacional de
Gestin de Riesgos de Desastres en Per (Sinagerd), Sistema Nacional de Proteccin Civil en Panam

19

Para ms informacin sobre estas estrategias, ver: La experiencia de Amrica Latina en combinar la gestin del riesgo con la reduccin de la pobreza.

12

(Sinaproc), Centro Nacional de Prevencin de Desastres en Mxico (Cenapred), Unidad Nacional

para la Gestin del Riesgo de Desastres en Colombia (UNGRD), Coordinadora Nacional para la
Reduccin de Desastres en Guatemala (Conred), Comisin Nacional de Prevencin de Riesgos y
Atencin de Emergencias en Costa Rica (CNE). Los gobiernos locales desempean un papel clave en la
implementacin del enfoque de GRD, ya que son responsables de disear e implementar estrategias
y acciones dentro de sus jurisdicciones y de garantizar que los programas y polticas coincidan con los
lineamientos y objetivos establecidos en los sistemas nacionales de GRD.
Entre otras medidas, estos sistemas han priorizado acciones para la transferencia de competencias,
responsabilidades y fondos pblicos a los gobiernos locales para la gestin del riesgo. Para lograr
esto, los gobiernos locales de toda la regin se han beneficiado con el fortalecimiento de capacidades
para la gestin de desastres a travs de capacitacin y asistencia tcnica para que puedan integrar la
mitigacin de desastres y la reduccin del riesgo en los procesos de desarrollo de su ciudad.20
Asimismo, hubo un importante avance en la integracin de la GRD en los sistemas de inversin pblica
a travs de la simulacin computarizada del riesgo, diagnstico del riesgo y anlisis costo-beneficio.
Estos sistemas garantizan que el gasto pblico ayude a prevenir y mitigar futuros riesgos, y que el
gasto directo en GRD contribuya a los objetivos de desarrollo de largo plazo. Hubo un considerable
incremento en los presupuestos nacionales asignados a la gestin del riesgo, que se capitaliza a travs
de paquetes financieros que estimulan la economa con inversiones en infraestructura y medidas que
abordan las causas subyacentes del riesgo y apoyan la reduccin de la pobreza.
Estos cambios promueven la autonoma de los gobiernos locales, que asignan mayores
presupuestos para la gestin del riesgo. Las ciudades estn implementando con xito medidas
de mitigacin, preparacin, respuesta y reconstruccin. Los gobiernos locales trabajan de cerca
con las comunidades urbanas y los representantes de la sociedad civil. Un ejemplo es la Estrategia
de Gestin del Riesgo de Desastres de Lima Metropolitana (Per), que implic un largo proceso
de debate e incidencia con la participacin de diversos actores, ONG locales y la sociedad civil. El
alcalde y otros funcionarios municipales realizaron grandes esfuerzos para informar al pblico
e involucrar a la sociedad civil en el proceso a travs de los medios de comunicacin. Para ms
informacin, ver: Impulsando la reforma: La estrategia de gestin del riesgo de desastres de Lima.

Medelln: Planificacin territorial y gestin de barrios marginales en una ciudad resiliente

Medelln es la segunda ciudad ms grande de Colombia con una poblacin de 1,8 millones de
habitantes. Muchos de los asentamientos pobres e informales de la ciudad, donde viven 200.000
personas, estn construidos en las laderas de los cerros. Cada ao estos asentamientos se ven
afectados por inundaciones y deslizamientos, adems la ciudad es vulnerable a sismos. En 1987,
500 personas fallecieron y 3.500 quedaron sin hogar a raz de un gran deslizamiento que sirvi
para sensibilizar a la poblacin y hacer un llamado para mejorar la preparacin ante desastres.
Como primer paso, el sistema municipal de prevencin, respuesta y rehabilitacin promovi
procesos para incorporar el enfoque de GRD en la planificacin territorial, los planes de

20

Banco Mundial, GFDRR. 2012. Analysis of Disaster Risk Management in Colombia: A Contribution to the Creation of Public Policies. Banco Mundial Colombia, Bogot.

13

desarrollo municipal y los programas socioeconmicos. El sistema municipal est conformado

por doce unidades (ej. educacin, inversin, obras civiles y planificacin, etc.) y cuenta con la
participacin de instituciones acadmicas y cientficas encargadas de realizar estudios de riesgo
y vulnerabilidad, y entidades de proteccin ambiental como el Instituto Mi Ro. Se prioriz el
desarrollo de iniciativas de educacin ciudadana y la difusin de campaas a travs de medios de
comunicacin como TeleMedelln y TeleAntioquia. Asimismo, el sistema municipal capacita en
respuesta a emergencias a lderes comunitarios, comits escolares y representantes de los barrios.
En los ltimos 15 aos, el Sistema Municipal de Medelln ha logrado integrar la GRD en
diversas actividades de desarrollo como proteccin ambiental, construccin, investigacin
tcnica y cientfica, educacin y sensibilizacin. Se ejecutaron proyectos de mejoramiento
integral en zonas de alto riesgo que permitieron el reasentamiento de las familias en zonas
ms seguras. Se crearon 174 comits ciudadanos de emergencia para priorizar y ejecutar
proyectos. En 2008, el sistema municipal recibi un financiamiento de US$ 5 millones del
Consejo Municipal y en la actualidad recibe apoyo de donantes bilaterales y multilaterales.
Adaptado de: Cortes, F. R. 2008. Colombia: Descentralizacin de las Actividades de RRD. Ministerio del Interior y de
Justicia, Bogot.

Factores contextuales que facilitan la respuesta exitosa de

Amrica Latina
Uno de los factores que contribuy a los procesos de gestin del riesgo en Amrica Latina fue
la Declaracin de la Asamblea General de las Naciones Unidas que estableci la Dcada Internacional
para la Reduccin de Desastres Naturales (1990-1999), que gener voluntad poltica y compromiso.
Asimismo, el Marco de Accin Hyogo y la campaa Ciudades Resilientes impulsaron las acciones
de gestin del riesgo en la regin y contribuyeron a sensibilizar a la poblacin urbana. Otros factores
importantes fueron los cambios en el marco regulador, as como las estructuras de gobierno
descentralizadas que otorgan ms autonoma a los gobiernos locales.
Los procesos de democratizacin y descentralizacin en la regin impulsaron la eleccin de nuevas
autoridades y la creacin de mecanismos de participacin y control ciudadano, por ejemplo, presupuestos
participativos, comits vecinales y referndums para revocar mandatos municipales. Asimismo, las
autoridades locales mejoraron el manejo financiero, lo cual tuvo impactos positivos en la asignacin del
gasto pblico para la gestin del riesgo y fortaleci los mecanismos de control y monitoreo.
Los desastres de gran escala que ocurrieron repetidas veces en la regin impulsaron la creacin de
sistemas nacionales de defensa civil, y los ya existentes se transformaron en sistemas de gestin de
riesgos. Estos cambios surgieron tambin gracias a los medios de comunicacin y la presin pblica.
Algunos ejemplos son el llamado que se hizo al gobierno en Chile para mejorar las estrategias de
planificacin territorial luego del terremoto de 2009; el fortalecimiento del Centro de Coordinacin
para la Prevencin de Desastres Naturales en Amrica Central (Cepredenac) despus del huracn
Mitch; y la tragedia de Armero en Colombia, que dio lugar a una nueva fase de institucionalizacin
de la GRD en el pas. Estos desastres de gran escala sealaron la importancia y la urgencia de recopilar
informacin detallada sobre los riesgos y las vulnerabilidades de la poblacin urbana, integrar la

14

GRD en los planes nacionales y locales, establecer sistemas nacionales de prevencin y respuesta a
emergencias, y desarrollar instrumentos financieros adecuados y ordenamiento territorial.
La existencia de slidas instituciones regionales y subregionales tambin fue importante para
promover un enfoque integral de GRD a travs de proyectos regionales de gran escala, intercambio
de conocimiento y desarrollo de herramientas y metodologas.21 En la regin andina, la Comunidad
Andina concluy el proyecto de prevencin de desastres financiado por la Unin Europea, Predecan,
que tuvo una duracin de cinco aos y se implement en Bolivia, Colombia, Ecuador y Per. Desde
2007, la Red Interamericana de Mitigacin de Desastres (RIMD) promueve el desarrollo de polticas
de gestin del riesgo a travs de sus miembros, entre los cuales estn la Agencia de Manejo de
Emergencias y Desastres en el Caribe (CDEMA-CARICOM), Cepredenac, Caprade y la Reunin
Especializada de Reduccin de Riesgos de Desastres Socionaturales, la Defensa, la Proteccin Civil y la
Asistencia Humanitaria (REHU).
Un gran nmero de investigadores, expertos y tcnicos de toda la regin se estn especializando en
gestin de riesgos, lo cual se debe a que muchas instituciones a nivel nacional y local han centrado
sus esfuerzos en este tema. Asimismo, las agencias de desarrollo y los gobiernos nacionales han
destinado ms fondos a la GRD y se han formado redes de informacin y plataformas de conocimiento
para el fortalecimiento de capacidades, por ejemplo: BiVa-PAD, red regional de bibliotecas virtuales
que proporcionan informacin sobre prevencin y respuesta a desastres; Desaprender, plataforma
virtual que promueve el aprendizaje sobre el riesgo de desastres, utilizada por profesionales de toda
la regin; y el Centro Regional de Informacin sobre Desastres para Amrica Latina y el Caribe (Crid),
una biblioteca virtual que recopila y difunde informacin sobre desastres en Amrica Latina y el Caribe.

Lecciones aprendidas
1. El enfoque de GRD seala que el riesgo es ms tangible y concreto a nivel local, lo
cual condujo a una mayor autonoma de los gobiernos locales y mayor influencia de
las organizaciones que representan a las poblaciones vulnerables. Las autoridades
locales tienen un rol importante en la configuracin y el nivel del riesgo urbano. La
relacin entre pobreza y riesgo est condicionada por la capacidad de los gobiernos
locales de planificar y regular el desarrollo urbano, facilitar acceso a terrenos
seguros, proporcionar infraestructura para mitigar los peligros y mecanismos de
proteccin para las familias pobres.
2. La integracin de la GRD en la planificacin urbana y la implementacin de
estrategias que abordan los factores causales del riesgo promovieron procesos
de urbanizacin equitativos que reducen la vulnerabilidad y contribuyen a los
objetivos de desarrollo sostenible. Los planificadores pueden identificar zonas
propensas a riesgos y desalentar las construcciones en dichas zonas mediante la
planificacin urbana.

21
Para ms informacin sobre estos casos, consulte: Correa, E. (Ed). 2011. Preventive Resettlement of Populations at Risk of Disaster: Experiences from Latin America.
GFDRR/Banco Mundial, Washington, DC.

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3. Las estrategias de reasentamiento deben formar parte de la poltica de gestin

de desastres y deben incluir opciones de vivienda de bajo costo, planes de
ordenamiento territorial, diagnsticos del riesgo, control de asentamientos
humanos y control de tierras recuperadas para garantizar que la estrategia sea
eficiente. Los programas de reasentamiento preventivo son una oportunidad
para desarrollar resiliencia y mejorar la calidad de vida de las poblaciones urbanas
pobres y vulnerables.
4. Las experiencias de Amrica Latina sealan factores de xito en el reasentamiento, con
indicadores tiles para los formuladores de polticas y profesionales de otras regiones,
por ejemplo: integracin de la GRD en los procesos y herramientas de ordenamiento
territorial, procesos de decisin firmes, elaboracin de normas adecuadas, y
opciones de vivienda asequible. El reasentamiento probablemente es el ejemplo ms
complejo de gestin del riesgo en Amrica Latina ya que incluye componentes de
ordenamiento territorial, informacin, capacitacin y reglamentacin.
5. El enfoque de GRD define a los desastres como producto de un modelo de desarrollo.
Si bien se est implementando ampliamente en la regin, en algunos lugares las
medidas de respuesta se centran exclusivamente en la ingeniera y en mejorar la
infraestructura, no en un enfoque integral del riesgo. La transformacin de un
problema que tpicamente se consideraba de orden tcnico y cientfico en un tema
social y poltico todava est en proceso y plantea uno de los desafos ms grandes
para la investigacin, las polticas pblicas y las acciones sociales en la regin.

Conclusin
Las ciudades de Amrica Latina estn asumiendo mayor liderazgo en las estrategias de gestin
del riesgo priorizando a las poblaciones ms pobres y vulnerables. Estas estrategias incluyen
acciones concretas y buenas prcticas que contribuyen a construir la resiliencia y a integrar
el enfoque GRD en las polticas, planes y gestin urbana. Las ciudades de frica y Asia del
Sur pueden utilizar las lecciones generadas en Amrica Latina adaptndolas a las prioridades
locales como parte de programas urbanos integrales para la reduccin del riesgo de desastres.

Bibliografa
Esta es una lista de publicaciones sobre gestin de desastres en entornos urbanos con enfoque
en Amrica Latina. Para ms informacin sobre estas y otras publicaciones, consulte ELLA
Spotlight on Publications: Disaster Risk Management in Latin American Cities.
Correa, E. (Ed.). 2011. Preventive Resettlement of Populations at Risk of Disaster: Experiences
from Latin America. GFDRR, Banco Mundial, Washington, DC.

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Cepal. 2003. Handbook for Estimating the Socio-economic and Environmental Effects of
Disasters. Cepal, Santiago de Chile.
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Santiago de Chile.
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Processes and Disaster Risks: A Regional Vision of Latin America. UNFPA, Nueva York.

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