Particularidades de la negociacin colectiva en el

sector pblico
Oxal Vctor VALOS JARA(*)
1. La negociacin colectiva como definicin
En trminos de la Organizacin Internacional del Trabajo, la negociacin
colectiva es entendida como cualquier forma de discusin o dilogo
destinada a lograr un acuerdo, y tiene por objeto reglamentar, por medio
de acuerdos, contratos o convenios colectivos las condiciones del empleo1.
En este sentido, la negociacin colectiva tiene lugar entre un empleador,
un grupo de empleadores, una o ms organizaciones de empleadores, por
un lado, y una o ms organizaciones de trabajadores, por el otro. Puede
tener lugar en diferentes planos de manera que uno de ellos complemente
a otros, a saber, en una unidad dentro de la empresa, en la empresa, en el
sector, en la regin o bien en el plano nacional2.
Asimismo, se ha sealado que: mediante ella se persiguen dos objetivos.
Por una parte, sirve para determinar las remuneraciones y las condiciones
de trabajo de aquellos trabajadores a los cuales se aplica un acuerdo que
se ha alcanzado mediante negociaciones entre dos partes que han actuado
libre, voluntaria e independientemente. Por otra parte, hace posible que
empleadores y trabajadores definan, mediante acuerdo, las normas que
regirn sus relaciones recprocas. Estos dos aspectos del proceso de
negociacin se hallan ntimamente vinculados3.
El colofn del proceso de negociacin colectiva es el convenio colectivo. Al
respecto, se ha indicado que este el acuerdo colectivo adoptado en el
curso de una negociacin [...] con el objeto de reglamentar las relaciones
jurdicas en el mbito de su autonoma, de conformidad con las normas
especificas de la legislacin laboral4. El convenio colectivo es, pues, el
acuerdo al que arriban el empleador o el conjunto de ellos con una
organizacin sindical luego del procedimiento de negociacin colectiva, a
fin de co-regular las relaciones laborales en la empresa, del sector, de la
rama de actividad o de cualquier otro nivel en el que se pueda normar.
(*)Abogado

por la Universidad de Lima. Especialista el Derecho laboral, procesal laboral y Derecho empresarial. Con
estudios completos de maestra con mencin en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Asesor del Despacho
Ministerial en el Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo. Secretario Tcnico y Jefe de la Asesora Tcnica del
Consejo Nacional del Trabajo y Promocin del Empleo. rbitro perteneciente al Registro Nacional de rbitros del Sector
Privado del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo. Miembro del Consejo Especial creado por el Decreto
Supremo N 009-2012-TR, encargado de la designacin de los presidentes de tribunales arbitrales en los conflictos en
donde participen entidades del sector pblico. Procurador pblico ad-hoc para ejercer la defensa del Estado peruano
conforme a la Resolucin Suprema N 140-2013-JUS. Autor de diversos libros y artculos sobre la especialidad.
1 Artculo 4 del Convenio nmero 98 de la OIT.
2 Artculo 2 del Convenio nmero 154 de la OIT.
3 Loc. cit.
4 OJEDA AVILS, Antonio, Derecho sindical, 5 ed., Tecnos, Madrid, 1990, p. 667.

En nuestro pas, en razn de los distintos regmenes laborales existentes,

la negociacin colectiva se lleva a cabo de manera diferenciada en tres
mbitos: en el rgimen laboral de la actividad privada, en el rgimen
laboral de la actividad pblica, y en el rgimen especial de contratacin
administrativa de servicios5.
En el primer caso, la negociacin colectiva se lleva a cabo bsicamente a la
luz del Texto nico Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de
Trabajo, aprobado por el Decreto Supremo N 010-2003-TR, u su
Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N 011-92-TR.
En el segundo caso, son de aplicacin el Decreto Supremo N 003-82-PCM
y otras normas reglamentarias y complementarias, los que se han
encargado de regular lo concerniente a las condiciones de empleo en la
Administracin Pblica, precisando esta disposicin que no estn
comprendidos en los alcances de este Decreto Supremo, los magistrado del
Poder Judicial, los funcionarios del Estado con poder de decisin o que
desempean cargos de confianza, as como el personal militar y el personal
civil que de acuerdo a las disposiciones sobre la materia, forman parte de
las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales6. Asimismo, debe tenerse en
cuenta la restriccin contenida en el artculo 447 del Decreto Legislativo
N 276. En este caso, cabe recalcar que las disposiciones del Texto nico
Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo son aplicables
residual y supletoriamente.
Finalmente, en el caso del rgimen especial de contratacin administrativa
de servicios, es de precisar que el artculo 6 del Decreto Legislativo N
1057, modificado por el artculo 2 de la Ley N 29849, le establece que los
trabajadores sujetos a este rgimen tienen derecho a la libertad sindical,
ejercitada conforme a lo establecido en el Texto nico Ordenado de la Ley
de Relaciones Colectivas de Trabajo, aprobado por Decreto Supremo 0102003-TR, y normas reglamentarias.
2. El derecho de los trabajadores a la negociacin colectiva

Es de precisar que en el sector privado solo es posible aplicar las normas correspondientes del rgimen laboral de la
actividad privada; sin embargo, en el sector pblico, adems de la aplicacin del indicado rgimen laboral de la actividad
privada, tambin son de aplicacin las normas pertenecientes al rgimen laboral de la actividad pblica, y las del rgimen
especial de contratacin administrativa de servicios.
6 El rgimen especial de contratacin administrativa de servicios se inserta en este mbito. Inicialmente en el Decreto
Legislativo N 1057 y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N 075-2008-PCM, no haban regulado lo
referente a la libertad sindical, a la negociacin colectiva y el derecho de huelga; no obstante, estos derechos han sido
incorporado estos derechos a partir de lo anotado por el Tribunal Constitucional en su sentencia recada en el
Expediente N 0002-2010-PI/TC y con la vigencia de la Ley N 29849, esto es, desde el 7 de abril de 2012.
7 Artculo 44.- Las Entidades pblicas estn prohibidas de negociar con sus servidores, directamente o a travs de sus
organizaciones sindicales, condiciones de trabajo o beneficios que impliquen incrementos remunerativos o que
modifiquen el Sistema nico de Remuneraciones que se establece por la presente Ley, en armona con lo que dispone
el artculo 60 de la Constitucin Poltica del Per.
Es nula toda estipulacin en contrario.
5

Son los artculos 28 y 42 de la Constitucin los que definen a los

beneficiarios de este derecho.
En aplicacin del primero de ellos, es indudable que los trabajadores
sujetos al rgimen laboral privado tienen el derecho a la libertad sindical
(sindicacin, negociacin colectiva y huelga). Sin embargo, lo que podra
generar duda es si los trabajadores que no se encuentran adscritos al
mencionado rgimen gozan de este derecho en igual magnitud y alcance.
En principio, pareciera que no, pues el referido artculo 42 establece que:
se reconocen los derechos de sindicacin y huelga de los servidores
pblicos. No estn comprendidos los funcionarios del Estado con poder de
decisin y los que desempean cargos de confianza o de direccin, as
como los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional.
Entonces, al no mencionarse expresamente el derecho a la negociacin
colectiva, este no les correspondera a los servidores pblicos.
Sin embargo, al haber suscrito el Estado peruano el Convenio N 151 de la
Organizacin Internacional del Trabajo, que reconoce precisamente este
derecho para los trabajadores de la Administracin Pblica, este se
incorpora a nuestra normativa por virtud de la Cuarta Disposicin Final y
Transitoria de nuestra Constitucin.
3. La negociacin colectiva en el sector pblico
La negociacin colectiva en el sector pblico tiene una naturaleza especial,
pues no solo debe observar rgidamente las normas imperativas de
carcter laboral, el orden pblico y las buenas costumbres; adems, debe
observar las normas presupuestales y otras normas especiales acordes con
la especial naturaleza de negociacin colectiva en el sector pblico8.
Y esto ltimo resulta legtimo, pues tanto nuestra Constitucin, los
Tratados Internacionales ratificados por nuestro pas van en esa lnea.
As, por ejemplo, si bien es cierto que nuestra Norma Fundamental
reconoce el derecho de negociacin colectiva, no es menos cierto que el
propio Tribunal Constitucional se ha encargado de precisar que ningn
derecho fundamental es ilimitado9, sealando que estos lmites se
En la Casacin N 4169-2008-Lambayeque, publicada en el diario oficial El Peruano el 2 de mayo de 2012, se ha
sealado lo siguiente: que la Negociacin Colectiva en el sector pblico no puede ser examinada con la amplitud que s
es posible en el mbito del sector privado, pues mientras que en este ltimo no existen limitaciones para otorgar
beneficios econmicos superiores y/o adicionales a los establecidos en la legislacin laboral respectiva, por primar la
autonoma de la voluntad para decidir sobre incrementos y condiciones de trabajo, en el primero concurren
estipulaciones legales que restringen y determinan especficamente el mbito sobre el cual es posible concertar un
Convenio Colectivo (el resaltado es nuestro).
9 En la Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Expediente N 00684-2010-PA/TC, el Tribunal Constitucional
seal lo siguiente: En forma constante y regular este Tribunal Constitucional ha establecido que los derechos
fundamentales no son ilimitados o absolutos. Estos pueden ser regulados en forma legtima por el Estado a fin de tutelar
otros derechos fundamentales, as como tambin bienes constitucionales, tales como el orden pblico o el bienestar
8

encuentran establecidos expresamente por la Constitucin, mientras que

en otros derechos el lmite deriva de manera mediata o indirecta de tal
norma, justificndose en la necesidad de proteger o preservar no solo otros
derechos fundamentales, sino tambin otros bienes constitucionales
protegidos10, como sera, por ejemplo, el presupuesto estatal11.
El propio Tribunal Constitucional reconoce esto cuando seala que: [e]n el
caso de las negociaciones colectivas de los servidores pblicos, estas
debern efectuarse considerando el lmite constitucional que impone un
presupuesto equilibrado y equitativo, cuya aprobacin corresponde al
Congreso de la Repblica, ya que las condiciones de empleo en la
administracin pblica se financian con recursos de los contribuyentes y
de la Nacin. [] una negociacin colectiva en el mbito laboral implica
contraponer posiciones, negociar y llegar a un acuerdo real que ambas
partes puedan cumplir. En tal sentido, no porque la ley disponga que todo
acto relativo al empleo pblico que tenga incidencia presupuestaria debe
estar debidamente autorizado y presupuestado se vulnera el derecho a la
negociacin colectiva y a la libertad sindical. En efecto, precisamente
despus de los acuerdos logrados mediante la negociacin colectiva,
conforme a la legislacin vigente para los servidores pblicos, los que
tengan incidencia econmica se podrn autorizar y programar en el
presupuesto.
El Per ha ratificado los Convenios sobre la libertad sindical y la
proteccin del derecho de sindicacin (nmero 87), sobre el derecho de
sindicacin y de negociacin colectiva (nmero 98) y sobre las relaciones
de trabajo en la administracin pblica (nmero 151), y de la revisin de
estos instrumentos internacionales se puede advertir que si bien es cierto
se establece el plexo de derechos relacionados con la libertad sindical y la
negociacin colectiva, no es menos cierto que no se le suprime al Estado el
derecho a fijar las condiciones y restricciones a tales derechos; es ms, el
artculo 8 del Convenio nmero 151 de la Organizacin Internacional del
Trabajo referido a las relaciones de trabajo en la administracin pblica
pone nfasis en que la solucin de los conflictos que se planteen con
motivo de la determinacin de las condiciones de empleo se deber tratar
de lograr, de manera apropiada a las condiciones nacionales, por medio de
la negociacin entre las partes o mediante procedimientos independientes
general, logrando con ello un equilibrio entre la libertad individual y la convivencia social. En tal sentido, las
intervenciones estatales se podrn realizar siempre que se pretenda racionalizar el orden pblico en favor de la libertad
de los individuos. Evidentemente, tal limitacin de los derechos solo podr ser efectuada si las medidas legales son
racionales y justas.
10 Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Expediente N 03816-2009-PA/TC.
11 Deben tenerse en consideracin los artculos 77 y 78 de nuestra carta magna. As, el artculo 77 de la Constitucin
prev que: El presupuesto asigna equitativamente los recursos pblicos, su programacin y ejecucin responden a los
criterios de eficiencia de necesidades sociales bsicas y de descentralizacin. Corresponden a las respectivas
circunscripciones, conforme a ley, recibir una participacin adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos por el
Estado en la explotacin de los recursos naturales en cada zona en calidad de canon. Por su parte, el artculo 78 de
nuestra Constitucin seala que: El Presidente de la Repblica enva al Congreso el proyecto de Ley de Presupuesto
dentro de un plazo que vence el 30 de agosto de cada ao, y que: El proyecto presupuestal debe estar efectivamente
equilibrado.

e imparciales, tales como la mediacin, la conciliacin y el arbitraje,

establecidos de modo que inspiren la confianza de los interesados.
De ello queda evidenciado precisamente que los derechos de libertad
sindical y negociacin colectiva no son absolutos, sino que deben
delimitarse a la luz de otros derechos y normas imperativas establecidas
por el Estado.
A este respecto, es importante traer a colacin que en el Informe Definitivo
Caso N 2934 sobre la queja interpuesta por el Gobierno del Per por la
Federacin de Trabajadores de Luz y Fuerza del Per emitido en el mes de
noviembre de 2012 por el Consejo de Administracin de la Organizacin
Internacional del Trabajo, se deja claramente establecido que las
restricciones presupuestales establecidas para los casos de las
negociaciones colectivas en entidades o empresas del Estado a la luz de los
artculos 77 y 78 de nuestra Constitucin son plenamente legtimas,
empero se hace la precisin que ello no sera as en el caso de las
empresas estatales cuyos ingresos provienen en todo o en parte por
recursos recaudados directamente.
Ms an, es importante tener en consideracin lo sealado por el Comit
de Libertad Sindical, el que ha expresado que: Si en virtud de una poltica
de estabilizacin un gobierno considerara que las tasas de salarios no
pueden fijarse libremente por negociacin colectiva, tal restriccin debera
aplicarse como medida de excepcin, limitarse a lo necesario, no exceder de
un perodo razonable e ir acompaada de garantas adecuadas para
proteger el nivel de vida de los trabajadores12.
De manera complementaria, se ha sealado que: aun cuando el principio
de la autonoma de las partes en la negociacin colectiva conserva su
validez por lo que se refiere a funcionarios y empleados pblicos
amparados por el Convenio nmero 151 de la Organizacin Internacional
del Trabajo, esta ha aplicarse con cierto grado de flexibilidad, dadas las
caractersticas particulares de la administracin pblica. Por esta razn, a
juicio de la Comisin son compatibles con el Convenio las disposiciones
legislativas que habilitan al parlamente o al rgano competente en
materias presupuestarias, para fijar un abanico salarial que sirva de base
a las negociaciones o establecer una asignacin presupuestaria global fija,
en cuyo marco las partes pueden negociar las clusulas de ndole
pecuniaria y normativa []13.
De lo expuesto a esta parte, queda claro que tal como lo ha reafirmado el
Comit de Libertad Sindical de la Organizacin Internacional del Trabajo
las restricciones a la negociacin colectiva en el sector pblico son
plenamente legtimas, pero es necesario adems que estas restricciones
12
13

Vase Recopilacin del Comit de Libertad Sindical de 1996, prrafo 882.

Vase Recopilacin del Comit de Libertad Sindical de 1996, prrafo 1039.

sean de naturaleza excepcional y temporal, es decir, que no se conviertan

en una regla general para la negociacin colectiva en nuestro Estado, y
que tengan una vigencia limitada.
4. Las limitaciones presupuestales de orden legal y su legitimidad
presupuestal
En el sector pblico coexisten diversos regmenes laborales; no obstante,
esta diversidad tiene un punto en comn: las restricciones
presupuestales14 que en el marco de la negociacin colectiva y en el
arbitraje impiden el otorgamiento de condiciones econmicas de cualquier
tipo en favor de las organizaciones sindicales.
En el caso particular del rgimen laboral pblico, se tiene al artculo 44
del Decreto Legislativo N 276, que establece que: Las Entidades pblicas
estn prohibidas de negociar con sus servidores, directamente o a travs de
sus organizaciones sindicales, condiciones de trabajo o beneficios que
impliquen incrementos remunerativos o que modifiquen el Sistema nico
de Remuneraciones que se establece por la presente Ley, en armona con
lo que dispone el artculo 60 de la Constitucin Poltica del Per. Es nula
toda estipulacin en contrario. Esta disposicin rige desde el 25 de marzo
de 1984, da siguiente de su publicacin, y desde esa fecha los
trabajadores sujetos a ese rgimen no han tenido la posibilidad de
negociar colectivamente.
Por otro lado, en el caso del rgimen especial de contratacin
administrativa de servicios, cabe sealar que el artculo 6 del Decreto
Legislativo N 1057 se ha encargado de precisar que: los derechos
reconocidos [] se financian con cargo al presupuesto institucional de cada
entidad o pliego institucional, sin demandar recursos adicionales al Tesoro
Pblico. Igualmente, el artculo 11-C del Reglamento del Decreto
Legislativo N 1057 establece que: el ejercicio de los derechos colectivos se
sujeta a los lmites impuestos por normas imperativas, entre las que se
encuentran, cuando corresponda, las presupuestales, que deben ser
cumplidas en todos los mbitos del Estado.
Sin perjuicio de lo indicado, tambin constituyen limitaciones
presupuestales de orden general, el artculo 6 y la Quincuagsima Octava
Disposicin Complementaria y Final de la Ley N 29951, Ley de
Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2013.
La primera de ellas establece: Prohbese en las entidades del Gobierno
Nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales, el reajuste o incremento
de remuneraciones, bonificaciones, dietas, asignaciones, retribuciones,
estmulos, incentivos y beneficios de toda ndole, cualquiera sea su forma,
Es preciso considerar que las normas que rigen el presupuesto pblico en el Estado tienen por propsito ordenar y
hacer equitativo los gastos del Estado, dado que se trata de recursos de naturaleza pblica al ser producto de la
contribucin de todos los ciudadanos y con los cuales deben cumplirse distintas finalidades que corresponden al Estado.
14

modalidad, periodicidad, mecanismo y fuente de financiamiento.

Asimismo, queda prohibida la aprobacin de nuevas bonificaciones,
asignaciones, incentivos, estmulos, retribuciones, dietas y beneficios de
toda ndole con las mismas caractersticas sealadas anteriormente. Los
arbitrajes en materia laboral se sujetan a las limitaciones legales
establecidas por la presente norma y disposiciones legales vigentes. La
prohibicin incluye el incremento de remuneraciones que pudiera
efectuarse dentro del rango o tope fijado para cada cargo en las escalas
remunerativas respectivas.
Por su parte, la segunda prev: Los procedimientos de negociacin
colectiva o arbitraje en materia laboral de entidades y empresas del Estado
se desarrollan con sujecin a las normas de derecho respectivas vigentes,
debiendo contar con el respectivo dictamen econmico financiero, a que se
hace referencia el artculo 56 del Texto nico Ordenado de la Ley de
Relaciones Colectivas de Trabajo, aprobado mediante Decreto Supremo N
010-2003-TR, y que debe tener en cuenta lo establecido por la presente
disposicin.
Seala tambin que: Los procedimientos de negociacin o arbitraje laboral
solo podrn contener condiciones de trabajo. Para el caso de las entidades
que cuenten con un crdito presupuestario aprobado en la Ley Anual de
Presupuesto del Sector Pblico, dichas condiciones se financian con cargo
a la disponibilidad presupuestaria de cada entidad sin demandar recursos
adicionales al Tesoro Pblico.
Asimismo, indica que [] son nulos de pleno derecho los acuerdos,
resoluciones o los laudos arbitrales que se adopten en violacin de lo
dispuesto por la presente disposicin. Los rbitros que incumplan lo
dispuesto en la presente disposicin no podrn ser elegidos en procesos
arbitrales de negociaciones colectivas en el Sector Pblico de conformidad
con las disposiciones que, mediante Decreto Supremo, establecer el
Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo, en coordinacin con el
Ministerio de Economa y Finanzas, a travs de la Direccin General de
Gestin de Recursos Pblicos.
Finalmente, se seala que: La presente disposicin entra en vigencia a
partir del da siguiente de la publicacin de la presente Ley, se aplica a las
negociaciones y procesos arbitrales en trmite y, es de carcter
permanente en el tiempo.
Adicionalmente, es de particular inters lo expresado en la
Disposicin Complementaria Final de la Ley N 30057, Ley del
Civil, que establece que: Los derechos colectivos de quienes
servicios al Estado bajo el rgimen del Decreto Legislativo N
interpretan de conformidad con las disposiciones del Convenio
151 de la Organizacin Internacional del Trabajo y consideran las
presupuesto.

Tercera
Servicio
prestan
728, se
nmero
leyes de

Pues bien, la negociacin colectiva en el Sector Pblico puede encontrarse

legtimamente limitada si es que estas limitaciones se asientan en
preceptos constitucionales, pues si bien es cierto que la negociacin
colectiva es un derecho fundamental, no es menos cierto que este no es
ilimitado, ya que debe observar otros derechos. Por ello, y en tanto la
negociacin colectiva sostenida aplicada en empleadores privados no es
objetivamente igual a la negociacin colectiva en el sector pblico15, no
puede afirmarse que existen diferencias injustificadas que colisionaran,
por un lado, con el derecho a la igualdad de trato y, por otro lado, con el
derecho a la negociacin colectiva.
Justamente, las limitaciones para la negociacin colectiva en el Sector
Pblico se respaldan en los artculos 5916, 6217, 7718 y 7819 de nuestra
Constitucin, y en tanto un convenio colectivo se inserta dentro de la
categora de contrato segn el artculo 135120 del Cdigo Civil en los
artculos 135421 y 135522 del Cdigo Civil, los que a su vez resultan
compatibles con los Convenios de la Organizacin Internacional del
Trabajo nmeros 87, 98 y 151.
Por otro lado, debe mencionarse tambin que el artculo 8 del Convenio de
nmero 151 de la Organizacin Internacional del Trabajo, referido a las
Esto ha sido reconoci por la misma OIT, la que, con relacin a los Convenios nmeros 151 y 154, ha sealado que:
Mientras que el sector privado las empresas persiguen intereses particulares y se caracterizan en general por la
bsqueda de beneficios econmicos, el Estado y la administracin pblica tienen la obligacin de velar por el inters
general (ORGANIZACIN INTERNACIONAL DEL TRABAJO, La negociacin colectiva en la administracin pblica: un camino a
seguir, Conferencia Internacional del Trabajo, 102 reunin, OIT, Ginebra, 2013, p. 85).
16 Artculo 59.- El Estado estimula la creacin de riqueza y garantiza la libertad de trabajo y la libertad de empresa,
comercio e industria. El ejercicio de estas libertades no debe ser lesivo a la moral, ni a la salud, ni a la seguridad pblica.
El Estado brinda oportunidades de superacin a los sectores que sufren cualquier desigualdad; en tal sentido, promueve
las pequeas empresas en todas sus modalidades.
17 Artculo 62.- La libertad de contratar garantiza que las partes pueden pactar vlidamente segn las normas vigentes
al tiempo del contrato. Los trminos contractuales no pueden ser modificados por leyes u otras disposiciones de
cualquier clase. Los conflictos derivados de la relacin contractual slo se solucionan en la va arbitral o en la judicial,
segn los mecanismos de proteccin previstos en el contrato o contemplados en la ley.
18 Artculo 77.- La administracin econmica y financiera del Estado se rige por el presupuesto que anualmente
aprueba el Congreso. La estructura del presupuesto del sector pblico contiene dos secciones: gobierno central e
instancias descentralizadas.
El presupuesto asigna equitativamente los recursos pblicos, su programacin y ejecucin responden a los criterios de
eficiencia de necesidades sociales bsicas y de descentralizacin. Corresponden a las respectivas circunscripciones,
conforme a ley, recibir una participacin adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la
explotacin de los recursos naturales en cada zona en calidad de canon.
19 Artculo 78.[].
El proyecto presupuestal debe estar efectivamente equilibrado.
[].
20 Artculo 1351.- El contrato es el acuerdo de dos o ms partes para crear, regular, modificar o extinguir una relacin
jurdica patrimonial.
21 Artculo 1354.- Las partes pueden determinar libremente el contenido del contrato, siempre que no sea contrario a
norma legal de carcter imperativo.
22 Artculo 1355.- La ley, por consideraciones de inters social, pblico o tico puede imponer reglas o establecer
limitaciones al contenido de los contratos.
15

relaciones de trabajo en la administracin pblica pone nfasis en que la

solucin de los conflictos que se planteen con motivo de la determinacin
de las condiciones de empleo se deber tratar de lograr, de manera
apropiada a las condiciones nacionales, por medio de la negociacin entre
las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales
como la mediacin, la conciliacin y el arbitraje, establecidos de modo que
inspiren la confianza de los interesados.
Pues bien, ello es concordante con la lnea jurisprudencial expuesta por
nuestro Tribunal Constitucional y Corte Suprema de Justicia de la
Repblica quienes se han pronunciado al respecto aunque no de manera
especfica.
En un primer momento, en la sentencia recada en el Expediente N 00082005-AI/TC, se ha sealado lo siguiente:
En el caso de las negociaciones colectivas de los servidores pblicos, estas debern efectuarse
considerando el lmite constitucional que impone un presupuesto equilibrado y equitativo, cuya
aprobacin corresponde al Congreso de la Repblica, ya que las condiciones de empleo en la
administracin pblica se financian con recursos de los contribuyentes y de la Nacin. [] una
negociacin colectiva en el mbito laboral implica contraponer posiciones, negociar y llegar a un
acuerdo real que ambas partes puedan cumplir. En tal sentido, no porque la ley disponga que todo
acto relativo al empleo pblico que tenga incidencia presupuestaria debe estar debidamente
autorizado y presupuestado se vulnera el derecho a la negociacin colectiva y a la libertad sindical.
En efecto, precisamente despus de los acuerdos logrados mediante la negociacin colectiva,
conforme a la legislacin vigente para los servidores pblicos, los que tengan incidencia econmica
se podrn autorizar y programar en el presupuesto.

Por otra parte, en la sentencia recada en el Expediente N 02566-2012PA/TC, el supremo intrprete de nuestra Constitucin ha tenido la
oportunidad de pronunciarse sobre el derecho a la negociacin colectiva y
la prohibicin de realizar cualquier tipo de aumentos al personal de la
administracin pblica, inclusive si el mismo proviene de arbitrajes en
materia laboral, a propsito de lo establecido por el artculo 6 de la Ley de
Presupuesto del ao 2012, Ley N 2928923. De esta manera, el Tribunal
Constitucional ha manifestado lo siguiente:
A juicio de este Colegiado, la mencionada previsin normativa traduce, en el mbito legal, el
principio de equilibrio presupuestario establecido en el artculo 77 de la Constitucin, en su
condicin de lmite legtimo a la negociacin colectiva (y al arbitraje potestativo resultante de dicho
procedimiento) entre organizaciones sindicales y entidades del Estado. En ese sentido, dicha
disposicin normativa resulta plenamente constitucional y, por ende, vinculante para todos los
poderes pblicos y privados, en el marco de cualquier negociacin colectiva que rena estas
caractersticas.
Sin embargo, con el mismo nfasis, considera este Tribunal que, para armonizar dicho precepto
normativo con el artculo 28 de la Constitucin, resulta preciso entender que cualquier eventual
incremento y/o beneficio econmico resultante de una negociacin colectiva llevada a cabo con
entidades del Estado, debe ser cubierto con recursos provenientes de ingresos propios, previamente
El artculo 6 de la Ley N 29289, Ley del Presupuesto del 2012 es esencialmente idntico al recogido en la Ley N
29951, Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2013.
23

incluidos en el presupuesto de la entidad, y de ninguna manera financiados por ingresos que tengan
como origen otras fuentes [STC N 01035-2001-AC/TC, fundamentos 10 y 11], En cualquier caso,
estima este colegiado que todo incremento deber estar previstos oportunamente en el presupuesto
de la entidad al momento de la negociacin, en efecto de lo cual, deber estarlo en el presupuesto
subsiguiente, a fin de no limitar irrazonablemente el principio de buena fe que debe presidir todo
procedimiento de negociacin colectiva.

A similar conclusin ha arribado la Corte Suprema de la Justicia de la

Repblica en la Casacin N 4169-2008-Lambayeque, publicada en el
diario oficial El Peruano el 2 de mayo de 2012, en la que estableci lo
siguiente:
En principio, es menester precisar que la negociacin colectiva en el sector pblico no puede ser
examinada con la amplitud que s es posible en el mbito del sector privado, pues mientras que en
este ltimo no existen limitaciones para otorgar beneficios econmicos superiores y/o adicionales a
los establecidos en la legislacin laboral respectiva, por primar la autonoma de la voluntad para
decidir sobre incrementos y condiciones de trabajo, en el primero concurren estipulaciones legales
que restringen y determinan especficamente el mbito sobre el cual es posible concertar un
convenio colectivo. [] asimismo, debe considerarse que esta Corte Suprema de Justicia viene
sosteniendo de manera uniforme que el artculo 44 del Decreto Legislativo N 276, Ley de Bases de
la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico, prohbe que las entidades
pblicas negocien con sus servidores, directamente o a travs de sus organizaciones sindicales,
condiciones de trabajo o beneficios que impliquen incrementos remunerativos o que modifiquen el
Sistema nico de Remuneraciones establecido en dicho dispositivo, sancionando incluso con nulidad
toda estipulacin en contrario; en consecuencia, la negociacin colectiva en el sector pblico debe
realizarse en el contexto de dicha regulacin normativa y teniendo en cuenta las Leyes de
Presupuesto de la Repblica que tambin delimitan el mbito de negociacin en dichos trminos,
especificando en cada ao el procedimiento a observar y los conceptos sobre los cuales los
Gobiernos Locales pueden otorgar beneficios econmicos, con cargo a sus recursos directamente
recaudados.

Pues bien, de lo expuesto queda ratificado que los derechos fundamentales

de libertad sindical y, concretamente, de negociacin colectiva no son
absolutos24, sino que deben delimitarse a la luz de otros derechos
fundamentales y normas imperativas establecidas por el Estado.
5. Conclusiones
El derecho a la negociacin colectiva es un derecho de orden fundamental
que debe ser fomentado como un mecanismo de solucin pacfica de los
conflictos laborales. Y si bien en sentido amplio puede expresarse en la
fijacin de las condiciones de trabajo y empleo, en la regulacin de las
relaciones entre empleadores y trabajadores, y en la regulacin de las
relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organizacin o
varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez,
El Tribunal Constitucional ya se haba pronunciado al respecto sobre este particular. En la sentencia recada en el
Expediente N 05975-2008-PHC/TC seal lo siguiente: Este Tribunal Constitucional debe reiterar que ningn derecho
fundamental tiene carcter absoluto, sino que por el contrario, se encuentran limitados, no solo por su propio contenido,
sino por su relacin con otros bienes constitucionales (Cfr. Expediente N 1091-2002-HC/TC). Es as que en ciertas
situaciones de conflicto y, de acuerdo a las circunstancias del caso concreto, un derecho fundamental puede ceder ante
otro bien de relevancia constitucional. En tales casos, el conflicto deber resolverse a travs de una ponderacin.
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no es menos cierto que no se trata de un derecho de carcter absoluto,

sino que por el contrario, se encuentra limitado, no solo por su propio
contenido, sino por su relacin con otros bienes constitucionales.
Por otra parte, existen otros derechos constitucionales que deben ser
tutelados, tales como el presupuesto pblico, que rige a la administracin
econmica y financiera del Estado, y que debe responder a criterios de
eficiencia de necesidades sociales bsicas y de descentralizacin, es decir,
debe ser asignado de manera equilibrada, equilibrio que no puede
soslayarse, pues ello tendera a la desproteccin de otras necesidades e
intereses.
En su enfrentamiento, debe buscarse una ponderacin, y en esa medida es
importante recurrir a los criterios de los rganos jurisdiccionales
nacionales y a los rganos de control de la Organizacin Internacional del
Trabajo. As, como ya hemos visto, tanto el Tribunal Constitucional, la
Corte Suprema de Justicia de la Repblica como la propia Organizacin
Internacional del Trabajo han sido enfticos en sealar que el derecho de
libertad sindical no es irresoluto sino que encuentra sus lmites en la
aplicacin de otros derechos. Y ese entendimiento aplicado al sector
pblico conlleva a colegir a que las limitaciones o restricciones
presupuestales son legtimas y, por lo tanto, deben ser observadas por
quienes administran justicia.