A compra de votos uma aproximao emprica

Bruno Wilhelm Speck

Departamento de Cincia Poltica

Universidade Estadual de Campinas

Resumo
O artigo aborda o fenmeno da compra de votos no contexto histrico e apresenta dados de um levantamento
emprico realizado atravs de uma pesquisa de opinio aps as eleies municipais no Brasil no ano 2000. So
discutidas questes relacionadas ao significado da compra de votos no conjunto das questes ligadas lisura do
processo eleitoral. O texto aborda tambm os problemas enfrentados na pesquisa em funo do assunto
abordado e solues metodolgicas encontradas.
Palavras-chave: eleies, corrupo eleitoral, voto, justia eleitoral, representao poltica

Abstract
The author presents the results of a national survey on vote buying during the local elections in Braszil in 2000. In
his analysis he places vote buying into the broader historical perspective of electoral and other forms of
manipulation and corruption. Specific methodological questions of surveys on such critical questions like fraude
and corruption are discussed
Keywords: elections, electoral corruption, vote, electoral justice, political representation

OPINIO PBLICA, Campinas, Vol.IX, N 1, 2003, pp.148-169

A compra de votos uma aproximao emprica

Introduo
Como os eleitores escolhem os seus candidatos em eleies? Esta pergunta
intriga cientistas polticos h meio sculo (Campbell, 1960) e desafia, em tempos
de eleio, os consultores das campanhas eleitorais. Os profissionais da rea
tendem a concordar que o eleitorado segue um conjunto de motivaes na escolha
da preferncia poltica. Existem diferentes tipos de votos, como o voto ideolgico, o
voto pessoal ou o voto circunstancial (Grandi, 1992, p.29). Dentro deste raciocnio,
somente uma pequena parcela do eleitorado seguiria convices polticas na
escolha do candidato. Uma grande parte dos eleitores apoiaria candidatos que
possuem sua confiana pessoal, principalmente em eleies locais. Ao contrrio
destes compromissos de longo prazo, denominados votos ideolgicos e votos
pessoais, um terceiro grupo estaria disposto a decidir seu voto espontaneamente,
em funo de diversos motivos ligados forma como candidatos e programas so
apresentados. Sobre esta parcela do eleitorado, indeciso e voltil, a arte de
apresentar contedos e pessoas na mdia, o marketing poltico, teria um grande
impacto.
interessante notar que aqui, como em outros modelos similares, no
consta o voto comprado, uma modalidade do comportamento eleitoral presente em
vrios pases. No caso do Brasil, denncias veiculadas pela imprensa, casos
investigados pela Justia Eleitoral e iniciativas da sociedade civil para combater o
fenmeno da compra de votos so testemunhos de que esta prtica um fator
relevante para uma parte do eleitorado na definio do seu candidato.
compreensvel que os consultores no incorporem esta modalidade nos seus
manuais, no entanto, surpreende que as cincias sociais tenham dedicado pouca
ateno ao fenmeno. As referncias internacionais predominam sobre as anlises
brasileiras desta prtica1. O presente texto aborda este segmento das construes
tericas sobre o clientelismo eleitoral de forma sucinta. Estas consideraes
conceituais e uma retrospectiva histrica destinam-se ao preparo do terreno para a
anlise e a interpretao dos dados empricos.
O fenmeno da compra de votos um assunto relevante na poltica
contempornea? A prpria legislao eleitoral reconhece a existncia do problema
proibindo explicitamente a compra de votos2. No entanto, segundo as constataes

Recentemente, s um texto de Avelino Filho (1994) discute a ocorrncia do clientelismo eleitoral no Brasil luz da
literatura terica.
2
O Cdigo Eleitoral de 1965 (Lei 4.737) identifica como propaganda ilcita aquela que implica em oferecimento, promessa
ou solicitao de dinheiro, ddiva, rifa, sorteio ou vantagem de qualquer natureza (Art. 243, V) e determina pena de recluso
de at 4 anos e o pagamento de 5 a 15 dias-multa (Art. 299). A mesma pena prevista em caso de coao ou ameaa para que
o eleitor vote ou deixe de votar em determinado candidato (Art. 301). A legislao tambm cobe a compra de votos atravs
de favores administrativos, prevendo uma pena de deteno de at 6 meses e o pagamento de 60 a 100 dias-multa (Art. 300).
As condutas vetadas esto especificadas na Lei Eleitoral de 1997 (Art. 73 a 78).

149

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da Comisso Brasileira de Justia e Paz (CBJP), no tem sido possvel cobi-la de

forma eficiente. O engajamento da CBJP, rgo da Conferncia Nacional dos Bispos
do Brasil, no assunto da corrupo eleitoral iniciou-se com as eleies municipais
de 1996. Naquele ano a CNBB defendeu na Campanha Fraternidade e Poltica o
uso consciente do voto como ferramenta para influenciar os rumos da poltica. O
voto consciente foi confrontado com a prtica da compra de votos, que a CNBB
identificou como uma das maiores distores da democracia brasileira. A
organizao elaborou nos anos seguintes um amplo diagnstico do problema e uma
proposta para modificar a legislao, tornando a sua aplicao mais fcil e mais
rpida (vide Cmara dos Deputados, 1999). Durante o ano de 1999 o processo de
mobilizao da sociedade para encaminhar o projeto ao Congresso Nacional
resultou na coleta de mais de um milho de assinaturas. Como resultado, o projeto
tramitou em tempo recorde no Congresso, sendo aprovada a Lei 9.840/99, que
passou a vigorar a partir das eleies municipais de outubro de 2000. Esta
modificao do Cdigo Eleitoral tornou a coibio da prtica de compra de votos
pela justia eleitoral brasileira mais factvel3.
O grito de alerta de um rgo respeitado como a Igreja catlica chamou a
ateno da sociedade para a atualidade do problema da compra de votos.
grande, porm a dificuldade em diagnosticar a extenso deste problema.
Levantamentos; qualitativos durante a mobilizao confirmaram o panorama das
trocas materiais nas quais se baseia a compra de votos, abrangendo remdios,
sapatos, materiais de construo, iluminao para uma rua, um alvar para a
construo, material escolar e inmeros outros itens que poderiam constar numa
cesta das necessidades bsicas da populao brasileira. Na academia, a
antropologia poltica dedica-se recentemente ao estudo das eleies, revelando o
enraizamento de prticas como a negociao do voto no tecido social brasileiro.
Mas apesar destas investidas no terreno da ilustrao e da anlise qualitativa, ainda
no havia diagnstico preciso sobre a extenso da prtica da compra de votos no
Brasil contemporneo.
A realizao de uma pesquisa emprica, baseada em um survey nacional
entre os eleitores, representa um passo importante para descrever mais claramente
a extenso do fenmeno. A quantificao um aspecto relevante no diagnstico do
problema, complementando a anlise qualitativa. Comparaes de subgrupos
permitem identificar a presena de vrias modalidades da compra de votos e
identificar a localizao geogrfica e social destas prticas. Futuramente, o

3
As principais modificaes ocorridas atravs da Lei 9.840 de 1999 foram a introduo da cassao do registro do candidato
como pena para a compra de votos ou a concesso de favores administrativos para influenciar o eleitor. Alm disso, o eleitor
envolvido em esquemas deste tipo poder ser inocentado pela justia, tornando-o assim mais facilmente testemunha contra os
candidatos envolvidos.

150

A compra de votos uma aproximao emprica

levantamento abre a possibilidade de comparar sries histricas e avaliar o sucesso

de polticas voltadas para o controle da compra de votos de forma crtica.
O levantamento aqui apresentado foi projetado pela ONG Transparncia
Brasil e implementado pelo Ibope entre eleitores em maro de 20014. Ele retrata a
situao nas eleies municipais do ano de 2000, j sob a vigncia da nova
legislao. Contudo, antes, de apresentar os resultados necessrio abordar o
fenmeno de uma forma mais sistemtica, situando a compra de votos em um
contexto mais amplo da lisura do processo eleitoral.

Dimenses da lisura do processo eleitoral

A manipulao das eleies populares foi uma prtica comum na transio
para os regimes de democracia representantiva. Com a conquista dos princpios da
soberania popular e do sufrgio universal, o processo eleitoral ganhou um peso
sensvel na evoluo poltica. Afinal, seria este mecanismo que definiria a
distribuio do poder poltico em regimes representativos, substituindo princpios
como a hereditariedade ou a usurpao do poder. Mas, via de regra, as noes da
liberdade de escolha, da competio eleitoral e da administrao isenta, associadas
noo de eleies, ainda estavam longe de descrever o contexto social e poltico
no qual os processos eleitorais se realizavam. Nas democracias emergentes, as
possibilidades de manipulao das eleies populares so mltiplas. A competio
poltica muitas vezes restringe-se a uma disputa entre elites concorrentes, que
possuem um controle amplo sobre segmentos inteiros do eleitorado. Mas ao
mesmo tempo, os atores polticos desenvolvem um senso crtico aguado para
detectar as deficincias do processo eleitoral em todas as suas variaes. Estas
incluem o uso da mquina governamental para favorecer candidatos, a influncia
ilcita do poder econmico sobre as eleies ou manipulaes referente
administrao das eleies. A garantia da lisura do processo eleitoral um desafio
universal para a consolidao dos regimes democrticos. Mas a fraude, a
manipulao e a corrupo eleitoral tm uma colorao especfica, dependendo do
contexto poltico e histrico. Para fins de anlise, trato separadamente questes
especficas como a imparcialidade da administrao das eleies, o papel do poder
econmico no financiamento das campanhas e a independncia do eleitor na
manifestao do seu voto.

4
O perodo de campo foi de 15 a 20 de maro de 2001. O universo pesquisado foi de eleitores brasileiros de 16 anos ou mais.
A amostra foi elaborada com quotas proporcionais em funo das variveis sexo, idade, instruo, ocupao e localizao
geogrfica. Foram realizadas 2000 entrevistas. O intervalo de confiana estimado de 95%, a margem de erro de 2,2
pontos percentuais para mais ou para menos sobre os resultados. A pesquisa fez parte de um levantamento mais amplo sobre
vrios assuntos polticos e administrativos (IBOPE OPP 023).

151

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Administrao imparcial: A questo da administrao imparcial do processo

eleitoral diz respeito clareza e transparncia das regras, bem como sua
implementao neutra na competio eleitoral. Para este objetivo a independncia
da instncia que organiza o processo eleitoral pode ser crucial. Como mostra o
estudo de Sadek (1995), o Brasil avanou bastante no sculo XX em relao s
questes da lisura do processo de administrao das eleies. Duas etapas
decisivas foram a criao da Justia Eleitoral em 1932 e a introduo do voto
eletrnico entre 1996 e 2000. A primeira foi o divisor de guas entre a
administrao de eleies viciadas pela ingerncia poltica e uma instncia
independente para organizar e implementar o processo eleitoral. A recente
informatizao do processo eleitoral eliminou a questo pendente de fraudes na
apurao e totalizao dos votos. Devido ao grande nmero de eleitores no Brasil e
s particularidades do sistema eleitoral, o desafio para uma administrao eficiente
e imparcial do processo eleitoral em todas as suas etapas grande (vide Tabela 1).
No ciclo eleitoral de 1998 e 2000 quase 400.000 candidatos disputaram os votos
de mais de 100 milhes de eleitores em todas as trs esferas da federao5. No que
concerne independncia da administrao do processo eleitoral, o Brasil atingiu
um estgio bastante maduro, baseado em um modelo institucional consolidado e
em tcnicas modernas que garantem eficincia e lisura.

5
Diversos fatores contribuem para o elevado nmero de vagas e candidatos em cada eleio no Brasil. Primeiro, com
eleies diretas para o legislativo e o chefe do executivo, realizadas nas trs esferas do governo municipal, estadual e federal
o nmero de vagas a serem preenchidas enorme. Segundo, o sistema eleitoral permite adicionalmente um grande nmero de
candidatos para cada vaga. E finalmente, o sistema eleitoral brasileiro junta as eleies para cargos executivos e legislativos
como tambm concentra as eleies estaduais e municipais. Desta forma todas as eleies podem ser realizadas em somente
duas datas.

152

A compra de votos uma aproximao emprica

Tabela 1:
Candidatos a cargos eleitorais no ciclo eleitoral 1998/2000 no Brasil

Ano

Eleies estaduais e

Eleies municipais

federais 2000

1998

Vereador

367.344

Prefeito

15.016

Deputado

10.668

estadual
Governador

151

Deputado federal

3.417

Senador

167

Presidente

12

TOTAL

382.360

14.415

Papel do financiamento: Outro grande tema vinculado questo da lisura eleitoral

diz respeito ao papel dos recursos financeiros no processo da competio eleitoral.
Na teoria da democracia representativa, as eleies restringem-se competio
pelos votos dos eleitores. Na prtica, o processo de comunicao entre candidatos e
eleitores envolve recursos considerveis e a competio eleitoral passa a ser
tambm uma competio pelo apoio material campanha para suprir esta
demanda. A lisura do processo eleitoral em relao ao financiamento das
campanhas
um tema recorrente em todas as democracias modernas.
Irregularidades nesta rea marcam as eleies nos Estados Unidos, Alemanha,
Frana, Itlia, Japo, Israel. Tanto nas democracias consolidadas como naquelas
recentemente constitudas, a discusso sobre o financiamento de campanhas
eleitorais envolve freqentemente a questo do cumprimento das normas em vigor.
Mas, a adequao destas normas questionada em conseqncia das
irregularidades e, por vezes, a legislao sofre reformas mais ou menos drsticas.
O Brasil no foge a esta regra. Aps um perodo de razovel imutabilidade durante
a Repblica Populista e o Regime Militar, a redemocratizao trouxe vrias
alteraes da legislao do financiamento de partidos e eleies. Um dos
catalisadores foi o escndalo que envolveu o tesoureiro de campanha do Presidente
Collor, Paulo Csar Farias, em 1992. A Comisso Parlamentar de Inqurito,
instalada para investigar as acusaes, iniciou um debate sobre a legislao, que
naquela poca no permitia doaes de pessoas jurdicas. A legislao foi
modificada, permitindo agora as doaes de empresas dentro de certos limites e
posteriormente ampliando o financiamento pblico das campanhas. No entanto, as

153

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irregularidades posteriores fizeram com que o debate sobre o financiamento

adequado (campanhas eleitorais) e partidos permanecesse atual at hoje.

Independncia do eleitor: Um terceiro assunto relacionado integridade das

eleies a prtica da compra de votos. A compra de votos obviamente no consta
de nenhum dos manuais de campanha eleitoral. Para alguns, a troca do voto por
materiais de construo, por remdios ou mesmo por dinheiro um fenmeno em
extino, sem relevncia prtica ou peso numrico. Para outros, ela um dos
grandes fatores para a distoro do processo eleitoral. Mas a questo no era
debatida com base em levantamentos empricos quantitativos, comparveis ao aqui
apresentado. Antes de comentar os nmeros da pesquisa projetada pela
Transparncia Brasil e realizada pelo IBOPE Instituto Brasileiro de Opinio
Pblica e Estatstica, faz-se necessria uma avaliao do significado da compra do
voto, bem como uma pequena retrospectiva histrica do fenmeno no Brasil.

Retrospectiva e Sistematizao
Segundo Scott (1971), a compra de votos um fenmeno intermedirio e
transitrio na sucessiva implementao de sistemas de governo representativo em
muitos pases. Devemos distinguir trs etapas: primeiro, o voto sob chantagem ou
extorso; segundo, o voto negociado ou comprado e terceiro, o voto como
manifestao de crdito ou reprovao de candidatos e representantes polticos.

O voto imposto: Em muitos pases, os novos eleitores no momento da ampliao do

sufrgio no estavam material ou culturalmente livres para optar, no sentido
moderno da palavra, em relao a assuntos polticos. As relaes de dependncia
socioeconmica de grande parte da populao em relao aos donos dos latifndios
e das fbricas eram evidentes e a comunicao direta entre candidatos e eleitores
ainda era tnue. Como o voto inicialmente era declarado em aberto, o patro
exercia controle total sobre o eleitor, e a possibilidade de repreenso era real.
Assim, o voto era imposto grande parte da populao por estas elites.
H diversas formas de coero eleitoral, baseadas no entrelaamento de
relaes sociais desiguais com o comportamento eleitoral. No Brasil, as crticas
fraude e coero eleitoral tornaram-se mais evidentes com a instalao do regime
republicano. A figura do Jeca Tat criada por Monteiro Lobato em 1919 contrasta
exatamente os ideais dos fundadores da Primeira Repblica com a realidade do
voto alienado. O eleitor descrito como alienado e instrumentalizado no processo
eleitoral. Mais tarde, Vitor Nunes Leal descreveria a insero deste fenmeno do
voto alienado no sistema poltico nacional em seu clssico Coronelismo, enxada e
voto em 1949. O coronelismo, que diz respeito s relaes entre o poder local e o
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A compra de votos uma aproximao emprica

sistema poltico estadual, tem como pressuposto o controle total do chefe poltico
sobre os currais eleitorais, bem como sobre a implementao administrativa da
eleio. Num pequeno estudo, Telarolli (1982) descreveu vrias modalidades destas
prticas de manipulao da eleio durante a Primeira Repblica. Estas incluam a
influncia do governo no alistamento dos eleitores, que permitia tanto a excluso de
eleitores que votariam em candidatos da oposio como tambm a incluso de
eleitores fantasmas. O momento da votao tambm oferecia margem para
manipulao. Freqentemente, o local de votao era instalado em casas
particulares, o voto era aberto (para evitar fraudes!) e, como se estes
constrangimentos ainda no bastassem, os eleitores eram aterrorizados pela Fora
Pblica ou por pistoleiros particulares. Uma ltima possibilidade de manipulao
concretizava-se na apurao dos resultados, nos processos da totalizao dos votos
e da diplomao dos eleitos. Como a totalizao era demorada, estendendo-se por
dias ou semanas, os resultados poderiam ser adequados no caminho, num
processo matemtico das chamadas contas a chegar, garantindo determinado
resultado final. Finalmente, existia ainda a possibilidade do no reconhecimento de
candidatos oposicionistas que, porventura, conseguissem driblar todas estas
barreiras e ganhar os votos suficientes para eleger-se. Este procedimento
freqentemente praticado pela comisso, formada pelo Legislativo anterior, que
formalmente diplomava os eleitos, era denominado degola. Fica evidente que a
administrao deste processo nas mos de representantes do situacionismo no
permitia um alto grau de competitividade nas eleies. Est claro tambm que
nesta constelao do voto imposto pela elite e da manipulao generalizada da
administrao do processo eleitoral no havia necessidade de comprar voto. O jogo
poltico limitava-se a disputas entre as elites.

O voto negociado: No o caso aqui de analisar as prticas do mandonismo local,

o coronelismo e outras modalidades deste fenmeno na literatura. Mas h uma
transio decisiva de voto alienado para o voto negociado. Na medida em que as
relaes de dependncia socioeconmica entre eleitor e patro enfraquecem e com
a garantia do segredo eleitoral, a posio do eleitor no processo poltico passa por
uma transformao. A instrumentalizao do eleitor no processo eleitoral, tanto
pela elite local como pelos candidatos, passa de uma fase de imposio e coero
social para outra fase da seduo material. E no horizonte surge um papel
completamente novo para o eleitor na medida em que ele se torna mais informado
e emancipado atravs dos meios de comunicao de massa.
A nova relao entre eleitor e candidato baseia-se em um sistema de trocas
em condies assimtricas, tanto em relao aos atores envolvidos como aos
objetos negociados. H um grande desnvel de poder entre a elite poltica e a
massa dos eleitores e o recurso do poder poltico negociado por vantagens
155

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materiais imediatas aos eleitores. As variedades socioculturais deste voto negociado

so muitas, mas sob um ngulo de sistematizao, trs dimenses da compra de
voto so importantes: a primeira delas refere-se ao nmero de eleitores envolvidos
nas transaes de troca. A negociao individual com eleitores complementada
pelas transaes com grupos e organizaes, como moradores de uma mesma rua,
igrejas ou clubes. A segunda dimenso refere-se ao objeto da troca. Alm de
benefcios materiais, como bens e dinheiro, o apoio eleitoral a um candidato poder
ser negociado em funo de compensaes no materiais como empregos, favores
administrativos e influncia poltica atravs de cargos. A origem de grande parte
destes benefcios no se encontra mais nos recursos privados do candidato, mas
sim no abuso de recursos do poder pblico. A terceira dimenso refere-se ao
momento de compensao. H um contnuo, abrangendo vantagens imediatas at
trocas envolvendo compromissos futuros. O posicionamento de uma transao
concreta em relao a estas trs dimenses exerce um impacto sobre a
caracterizao da compra de votos. Quanto mais individual a negociao, quanto
mais material a compensao e mais imediata a troca, mais evidente ser a
compra de votos.

Confiana e censura pelo voto: Todavia, na medida em que a troca se baseia em

negociaes coletivas, em valores no materiais e em compromissos de longo
prazo, esta relao de troca se descaracteriza. Surge uma outra relao mais
complexa, que se aproxima do modelo representativo onde eleitores utilizam o voto
para atribuir confiana ou retirar apoio ao representante poltico. Enquanto na
eleio baseada na troca, o compromisso do candidato com o eleitor tende a
limitar-se ao curto espao de tempo da campanha eleitoral, na eleio que atribui
ou retira crdito a um representante, a relao de confiana e crtica pelo eleitor
refere-se a todo o perodo do mandato. O candidato que compra o voto se livra do
compromisso posterior de prestar contas sobre a sua atuao poltica. Ao contrrio,
o voto de confiana do eleitor nega qualquer condicionamento especfico,
reservando-se o direito de acompanhar criticamente a atuao do representante, de
forma integral e permanente.

A compra de voto, hoje

A compra de voto ainda uma realidade nas eleies brasileiras. A
observao emprica confirma que as eleies so caracterizadas por uma intensa
negociao de bens materiais, favores administrativos, e promessa de cargos.
Sendo uma prtica antiga, ela ocorre dentro de determinados padres recorrentes.
Pode ser organizada por integrantes da prpria mquina de campanha do
candidato (distribuio de cestas e bens pelo candidato), por correligionrios
156

A compra de votos uma aproximao emprica

independentes que, com recursos prprios ou de terceiros, conseguem comprar

votos para um candidato (por exemplo mdicos que do atendimento gratuito) ou
por cabos eleitorais, que profissionalizaram a negociao dos votos. Estes ltimos
esto geralmente ligados a um representante poltico municipal, e atuam como uma
espcie de intermedirio permanente de servios pblicos e outros favores. A
dificuldade da interface entre a administrao e o cidado e o carter opaco dos
rgos pblicos so a base para este facilitador que, ao contrrio dos outros
agentes, atua no s no perodo eleitoral mas de forma permanente, mesmo em
anos em que no h eleies.
Obviamente, a prtica da compra de votos se depara com a questo prtica
de garantir que o eleitor cumpra a contrapartida e vote no candidato indicado. No
contexto do voto secreto h basicamente dois tipos de solues: uma mais tcnica e
outra mais social. No primeiro caso, o candidato ou seu representante procuram
acessar de vrias formas a informao sobre o comportamento eleitoral, detectando
assim os traidores6. Com a modernizao do processo de votao, as possibilidades
para solues tcnicas tornaram-se mais estreitas. Outra forma de resolver a
incerteza quanto ao comportamento do eleitor pela construo de uma relao de
confiana, ou de um compromisso moral, compensando desta forma a falta de
mecanismos de sano. Como em outros arranjos corruptos, as redes de
clientelismo permanentes, baseadas em relaes pessoais a longo prazo (como as
do intermedirio profissional) revelam-se mais eficientes contra possveis traies
comparadas a arranjos corruptos baseados em uma relao de troca a curto prazo.
Assim, os cabos eleitorais geralmente esto convencidos da superioridade do seu
trabalho, em termos de eficcia, sobre as investidas meramente monetrias e preleitorais dos organizadores da campanha eleitoral7.

Desafios para a aproximao emprica ao fenmeno

Aps estas consideraes histricas e qualitativas resta ainda a dvida,
mencionada inicialmente, a respeito do diagnstico quantitativo do fenmeno. A
iniciativa de uma anlise emprica do fenmeno da compra de votos, realizada pela
Transparncia Brasil e pelo IBOPE, tenta suprir esta lacuna. Esta pesquisa est
inserida em um contexto mais amplo de iniciativas no mbito internacional para

6
Uma das modalidades de controle no passado era o voto de formiguinha. O primeiro eleitor no deposita a cdula
eleitoral na urna, mas devolve-a ao intermedirio. Este preenche a cdula e entrega-a ao segundo eleitor que deposita a
cdula na urna, devolvendo por sua vez uma cdula vazia ao intermedirio. O ciclo poder ser repetido com todos os eleitores
que venderam o seu voto ao intermedirio. Com a urna eletrnica, este e outros mecanismos tornaram-se obsoletos. Mas
permanece ainda a possibilidade de verificar nos resultados da seo eleitoral dos respectivos eleitores se os votos esperados
apareceram. A margem de erros deste mtodo grande.
7
Estas informaes baseiam-se em uma srie de entrevistas, realizadas pelo autor, com diferentes cabos eleitorais, por
ocasio da eleio geral em 1998.

157

OPINIO PBLICA, Campinas, Vol. IX, n1, 2003, pp. 148-169

diagnosticar empiricamente o fenmeno da corrupo8. Estes estudos cobrem um

amplo espectro de abordagens, enfocando objetos to diferentes como valores,
percepes ou comportamentos a ele relacionados9. O levantamento do IBOPE
cobriu vrios destes aspectos10 mas, os resultados aqui apresentados limitam-se
corrupo eleitoral atravs da compra de votos.
O uso de surveys para pesquisar comportamentos ilcitos um recurso
freqentemente empregado na criminologia. As pesquisas sobre as vtimas de
determinados crimes so um complemento importante para outros levantamentos
de dados aparentemente mais objetivos, mas com falhas inerentes11. No caso da
corrupo, um diagnstico a partir de estatsticas oficiais (da Polcia Judiciria, do
Ministrio Pblico ou dos Tribunais de Justia), quando disponveis, apresenta as
mesmas distores. Na corrupo eleitoral, como em outros arranjos corruptos,
todos os envolvidos tm um interesse na troca do voto por benefcios materiais. A
parte lesada a comunidade ou o sistema de representao e a incidncia de
denncias muito baixa. Os casos investigados limitam-se, na verdade, a poucos
acidentes: quando, por descuido, o sigilo sobre a transao no garantido,
quando surge um conflito entre os agentes envolvidos, levando um a denunciar o
sistema, ou quando esquemas desta natureza so descobertos no decorrer de
investigaes na rea. De uma maneira geral, o nmero dos casos de corrupo
eleitoral poder ser usado como indicador de vrios fenmenos - como a reprovao
social do fenmeno, da confiana nas instituies investigadoras ou da eficincia
destes rgos- menos da incidncia do crime em questo.
Mas a investigao da corrupo eleitoral a partir de surveys tambm
apresenta problemas metodolgicos. Mesmo que em condies desiguais, a prtica
da compra de votos incrimina todos os envolvidos ou os compromete moralmente.
Dificilmente os entrevistados manifestar-se-o de forma aberta pergunta direta
sobre eventual venda do voto a um candidato na ltima eleio. Um artifcio para

8
H uma srie de iniciativas neste sentido. No mbito internacional as mais importantes so o ndice de Percepo da
Corrupo, elaborado anualmente pela organizao Transparency Internacional (TI) desde meados de 1995, os diagnsticos
de corrupo em determinadas reas de servio pblico, implementados com apoio da Community Information and
Epidemiological Technologies (CIET) e desde o final de 1990 os diagnsticos nacionais conduzidos com apoio e sob
orientao do WorldBank Institute (WBI) em vrios pases. Iniciativas nacionais importantes foram primeiramente realizadas
em 1994 na Austrlia pela Independent Commission Against Corruption (ICAC/NSW).
9
Sobre a apresentao destes diferentes enfoques nas pesquisas atuais vide Speck (2000).
10
O questionrio para a pesquisa apresentada aqui foi elaborado por Cludio Weber Abramo (Secretrio Geral da
Transparncia Brasil), Bruno Wilhelm Speck (Unicamp), Johann Graf Lambsdorff (Universidade de Gttingen/Alemanha) e
Frederik Galtung (Universidade de Cambridge/UK). Um resumo com todas as perguntas e dos resultados pode ser consultado
no site da Transparncia Brasil http://www.transparencia.org.br.
11
A explorao de dados oficiais sobre crimes investigados pelos respectivos rgos pblicos poder subreportar os casos em
funo da ausncia de denncias em relao a determinados tipos de crimes. No caso de uma nfase dos rgos de
investigao em determinada rea de crime, estes dados podero apresentar um aumento significativo. Ambas as distores
ocorrem independente das variaes do crime em si, que constitui o objeto de observao. Na criminologia os dados
provenientes de levantamentos de pesquisas de opinio, conhecidos como Crime Victim Surveys, hoje so considerados um
complemento importante para um diagnstico sobre a incidncia de determinado crime.

158

A compra de votos uma aproximao emprica

contornar esta situao a externalizao dos aspectos comprometedores da

situao, de forma que o entrevistado possa responder sem constrangimento de
ordem moral ou at criminal pergunta sobre a venda do voto. As dvidas em
relao veracidade das respostas dadas ficam reduzidas ao nvel normal neste
tipo de investigao emprica.
Um outro problema prtico na pesquisa a definio do fenmeno da
corrupo eleitoral. Talvez seja claro o que pode ser considerado compra de voto
em casos que envolvem dinheiro ou bens materiais. Mas seguindo a argumentao
anteriormente apresentada, a definio perde clareza medida em que nos
aproximamos de compromissos de longo prazo, dos benefcios coletivos e dos
retornos no materiais. Optamos por um caminho mais seguro, levantando em uma
primeira pergunta a proposta de troca do voto por favores administrativos e, na
segunda, as propostas de troca do voto por dinheiro.
Com esta deciso, variaes da compra de voto que deixam mais margem
interpretao ficaram excludas do levantamento. So estas a compra de voto por
bens materiais, remdios, tijolos, roupa, alimentos e outras formas popularmente
conhecidas de compra de voto. difcil enquadrar este amplo leque de benefcios.
Alm de bens materiais h cargos, cirurgias ou outros benefcios, vinculados
administrao pblica. difcil definir (e transmitir ao entrevistado) a linha divisria
entre brindes aceitveis e vantagens negociadas. A dificuldade aumenta em razo
de as realidades econmicas dos indivduos serem to diferentes. Desta forma, a
definio de um valor absoluto no resolveria o problema, pois o valor subjetivo de
uma camiseta pode ser negligencivel para um e representar um valor bsico para
outro.
Outra situao freqente, mas de difcil aferio, a venda coletiva de votos
por lideranas em troca de benefcios materiais para associaes, comunidades
religiosas, recreativas ou esportivas. Como a negociao do comportamento
eleitoral indireta, o eleitor muitas vezes no sabe o motivo do dirigente de sua
instituio apoiar a campanha eleitoral de determinado candidato. Uma pesquisa
entre os cidados no retrata adequadamente este fenmeno. Esta pesquisa optou
pela via mais segura metodologicamente, mas menos inclusiva do ponto de vista
do fenmeno da corrupo eleitoral.
Os resultados da pesquisa apresentada a seguir devem ser observados neste
contexto. A pergunta sobre a proposta de um favor administrativo em troca do voto
foi respondida positivamente por 10,1% dos entrevistados e 6,6% afirmaram ter
recebido uma oferta em dinheiro para vender o seu voto12. No total, 13,9% dos

12

Todos os nmeros analisados aqui baseiam-se em uma anlise dos casos de respostas vlidas s duas perguntas, excluindo
tanto missing values como tambm a opo no sabe/no opinou. A totalizao como todos os outros dados difere
ligeiramente dos dados divulgados nos documentos da Transparncia Brasil (www.transparencia.org.br).

159

OPINIO PBLICA, Campinas, Vol. IX, n1, 2003, pp. 148-169

eleitores receberam uma das duas propostas de negociar o voto13. interessante

identificar quais ambientes oferecem mais resistncia ao fenmeno e quais
indivduos so mais vulnerveis. H uma srie de idias pr-concebidas sobre o
assunto: 1) encontraramos a corrupo eleitoral com mais freqncia entre os
eleitores com pouca instruo e de baixa renda e 2) sendo este fenmeno vinculado
a determinado contexto socio-poltico, deveria haver uma acentuada diferena entre
as reas rurais e urbanas, bem como entre o Norte e o Sul do pas. Os resultados
do levantamento realizado s em parte confirmam estas idias. Algumas
concepes sobre a compra de voto so francamente errneas. Outras talvez no
imaginssemos antes. Uma anlise comparativa dos resultados da pesquisa em
diferentes populaes est apresentada a seguir.

A condio do indivduo
A concepo popular sobre a corrupo eleitoral que esta incide
exclusivamente sobre a populao de baixa renda e de baixo nvel de escolaridade.
Um primeiro resultado surpreendente da pesquisa refere-se exatamente influncia
modesta da instruo sobre as duas modalidades de compra de voto. No Grfico 1,
como nos outros a seguir, o primeiro e o segundo conjunto referem-se proposta
de trocar o voto por favores administrativos e por dinheiro. O terceiro conjunto
representa o volume total de cidados relatando propostas de compra de voto14.
certamente surpreendente que os eleitores, independente do seu grau de
escolaridade, sejam igualmente alvos das duas modalidades da compra de votos.
Os nmeros para os entrevistados analfabetos at os universitrios esto prximos
da mdia nacional de 10,1%. Isto vale tanto para a modalidade do favor
administrativo como para a compra por dinheiro. Como a margem de erro da
pesquisa de 2,2 pontos percentuais, somente as variaes fora desta margem
podem ser consideradas significativas. Os resultados no confirmam as concepes
populares sobre o ambiente social do voto negociado. Em ambas as modalidades
da negociao do voto, os eleitores com nvel inferior de instruo (incompleta ou
primria) so menos visados do que os de instruo superior (ginsio e colegial). Os
eleitores com formao universitria recebem significativamente menos propostas

13
Como h possibilidade do entrevistado responder positivamente ambas as perguntas, estes nmeros no podem ser
simplesmente somados para obter um retrato do aliciamento do eleitor nas eleies.
14
Pessoas que relataram pelo menos uma das duas situaes. Como tambm h casos onde ambas as situaes so
mencionadas este nmero sempre menor do que a soma das duas situaes individuais.

160

A compra de votos uma aproximao emprica

somente na modalidade da compra de voto por dinheiro (2,7%). O terceiro conjunto

do grfico confirma que no os eleitores menos instrudos, mas aqueles com maior
nvel de formao, so os mais visados pelos compradores de voto.
Grfico 1: Experincia de oferta de compra de voto, por grau
de escolaridade. Brasil 2001 (%)

20
15
10
5
0

oferta voto por favor

administrativo

oferta voto por

dinheiro

uma ou ambas as
experincias

Mdia

10,1

6,6

13,9

Incompleta

9,8

4,1

11,8

Primrio

8,1

6,8

12,4

Ginsio

13,9

18,7

Colegial

10,2

7,5

15,3

Superior

10,1

2,7

10,1

Em relao renda, devemos igualmente reavaliar algumas idias prconcebidas. Mais uma vez, as incidncias das duas modalidades de compra de voto
apresentam uma distribuio relativamente uniforme em quase todas as faixas de
renda (Grfico 2). Somente para a ltima categoria dos eleitores - com uma renda
familiar de mais de 20 salrios mnimos - observamos uma significativa reduo da
incidncia de propostas. A definio da situao socioeconmica pela classificao
em classes sociais (Grfico 3) apresenta desvios significativos da mdia somente em
algumas categorias. Na classe E os ndices de favores administrativos crescem para
14,4% (mdia 10,1) e na classe A a incidncia de ofertas em dinheiro cai para 2,6%
(lembrando que a mdia de 6,6%).

161

OPINIO PBLICA, Campinas, Vol. IX, n1, 2003, pp. 148-169

Grfico 2: Experincia de oferta de compra de voto por faixa

de renda. Brasil, 2001 (%)
20
15
10
5
0

oferta voto por favor

administrativo

oferta voto por

dinheiro

uma ou ambas as
experincias

Mdia

10,1

6,6

13,9

At 1 SM

10,2

7,9

13,6

1-2 SM

9,8

16

2-5 SM

10,3

7,1

14,6

5-10 SM

13,3

5,9

15,5

10-20 SM

8,6

3,5

10,7

acima 20 SM

4,4

2,2

4,5

Grfico 3: Experincia de oferta de compra de voto por classe

socioeconmica. Brasil, 2001 (%)
20
15
10
5
0

oferta voto por favor

administrativo

oferta voto por dinheiro

uma ou ambas as
experincias

Mdia

10,1

6,6

13,9

Classe E

14,4

7,9

17,6

Classe D

9,4

7,5

14,7

Classe C

10,2

5,5

12,5

Classe B

8,1

6,2

12,3

Classe A

7,9

2,6

10,8

162

A compra de votos uma aproximao emprica

Em relao incidncia das propostas de compra do voto por sexo,

praticamente no h diferenas entre homens e mulheres (Grfico 4). Um fator que
apresenta uma correlao maior com a corrupo eleitoral a idade (Grfico 5).
Enquanto os jovens abaixo de 40 anos recebem propostas acima da mdia (no
terceiro conjunto 17,5% entre 21 e 30 anos contrastando com a mdia de 13,9%),
entre os mais idosos estes nmeros diminuem significativamente. Assim, se a
instruo formal fracassa como vacina contra a compra de votos, a experincia de
vida um remdio natural mais eficaz.

Grfico 4: Experincia de oferta de compra de voto por sexo. Brasil,

2001 (%)
16
14
12
10
8
6
4
2
0

Mdia

oferta voto por favor

administrativo

oferta voto por dinheiro

uma ou ambas as
experincias

10,1

6,6

13,9

Homens

9,5

7,5

14,4

Mulheres

10,5

5,7

13,5

163

OPINIO PBLICA, Campinas, Vol. IX, n1, 2003, pp. 148-169

Grfico 5: Experincia de oferta de compra de voto, por faixa

de idade. Brasil, 2001 (%)

25
20
15
10
5
0

oferta voto por favor

administrativo

oferta voto por

dinheiro

uma ou ambas as
experincias

Mdia

10,1

6,6

13,9

At 20 anos

11,5

9,9

17,5

21 at 30 anos

13

9,1

19,1

31 at 40 anos

11,6

7,6

15,3

41 at 40 anos

7,9

4,1

8,9

51 at 60 anos

3,4

1,5

4,6

O impacto do ambiente
Se as caractersticas individuais dos eleitores tm um impacto limitado
sobre as ofertas de compra de voto, qual ser a influncia do ambiente coletivo
sobre a compra de voto? H diferenas significativas entre as regies do Brasil ou
entre regies do interior e os centros urbanos? Os dados confirmam a concepo
popular de que o balco de venda de votos estaria mais presente no interior, nas
pequenas cidades, nas regies menos desenvolvidas?
Considerando as grandes regies, podemos dizer que os nmeros
parcialmente confirmam a expectativa de diferenas significativas (Grfico 6).
Considerando a modalidade da compra de votos por dinheiro, as regies
apresentam um perfil muito distinto: no caso das regies Norte e Centro-Oeste,
13,2% dos eleitores receberam ofertas em dinheiro, o que significa uma incidncia
trs vezes maior do que no Sudeste, onde 4,3% receberam a mesma oferta; as
regies Nordeste (7,1%) e Sul (7,2%) apresentaram um perfil similar e perto da
mdia, resultado que pode ser considerado igualmente surpreendente.

164

A compra de votos uma aproximao emprica

Pelo critrio do favor administrativo como moeda de troca em eleies, a

regio Sudeste destaca-se com ndices ligeiramente abaixo das outras regies. H
variaes significativas entre o Sudeste (8,6%), o Nordeste (11,8%) e o Sul
(11,3%). intrigante que estas duas regies, normalmente consideradas como os
dois extremos do desenvolvimento regional, aproximem-se nestes ndices de
integridade do processo eleitoral. Outro resultado importante o do Norte/CentroOeste, que no apresenta a mesma distoro como na compra de voto por dinheiro,
mas idntico mdia nacional.
Somadas as duas experincias, podemos resumir que um em cada cinco
eleitores no Norte/Centro-Oeste recebeu uma proposta para vender o seu voto por
dinheiro ou favores administrativos, enquanto no Sudeste esta taxa cai para um em
cada 10 eleitores.
As caractersticas do municpio igualmente influenciam a corrupo
eleitoral, sendo que a localizao do municpio exerce impacto menor do que o
tamanho. A oferta de dinheiro pelo voto no apresenta variao entre a capital e o
interior. A idia que este fenmeno caracterstico do interior no se confirma nos
dados da pesquisa. Na modalidade dos servios governamentais condicionados ao
voto, o quadro muda ligeiramente. As capitais apresentam uma incidncia menor
(7,5%) que a periferia e o interior.
Em relao ao tamanho dos municpios (Grfico 8), h distores
significativas nos municpios de menor (menos de 5 mil eleitores) e de maior porte
(mais de 500 mil eleitores). Os primeiros so vtimas privilegiadas nas duas
modalidades da compra de voto (favor administrativo, 14,6%; dinheiro, 9,7%). No
total, 21% dos eleitores nestes municpios recebem propostas para comercializar o
voto. Um em cada cinco! No outro extremo, dos grandes centros urbanos, temos
incidncias bem menores (favor administrativo, 5,7%; dinheiro, 3,3%). Juntando
ambas as experincias, o padro discrepante entre municpios pequenos (21%) e
grandes cidades (8,2%) se confirma.
Os dados referentes aos municpios de porte mdio curiosamente no
apresentam uma transio gradual entre os dois extremos municpios - minsculos
e das metrpoles. Na medida em que os municpios crescem, a taxa da corrupo
eleitoral cai para 10,6% (nas cidades entre 10 e 20 mil eleitores), e aumenta de
novo at 19,1% (nas cidades entre 50 a 100 mil eleitores). Com isto, os municpios
muito pequenos dividem o recorde de incidncia de fraude eleitoral com cidades de
porte mdio.

165

OPINIO PBLICA, Campinas, Vol. IX, n1, 2003, pp. 148-169

Grfico 6: Experincia de oferta de compra de votos, por

regio. Brasil, 2001 (%)

30
20
10
0

oferta voto por favor

administrativo

oferta voto por

dinheiro

uma ou ambas as
experincias

Mdia

10,1

6,6

13,9

Norte/Centro-Oeste

10,2

13,2

19,5

Nordeste

11,8

7,1

15,8

Sudeste

8,6

4,3

10,9

Sul

11,3

7,2

15,4

Grfico 7: Experincia de oferta de compra de voto, por

localizao do municpio. Brasil, 2001. (%)

20
15
10
5
0

oferta voto por favor

administrativo

oferta voto por dinheiro

uma ou ambas as
experincias

Mdia

10,1

6,6

13,9

Capital

7,5

6,3

11,8

Periferia

10,6

13,3

Interior

11,1

15

166

A compra de votos uma aproximao emprica

Grfico 8: Experincia de oferta de compra de voto

por tamanho do municpio. Brasil, 2001 (%)

25
20
15
10
5
0

uma ou ambas
oferta voto por
oferta voto por
as
favor
dinheiro
experincias
administrativo

Mdia

10,1

6,6

At 5 mil eleitores

14,6

9,7

13,9
21

5-10 mil eleitores

9,8

5,3

12,7

10-20 mil eleitores

7,8

4,8

10,6

20-50 mil eleitores

11,2

15

50-100 mil eleitores

13,5

7,5

19

Concluses e Conseqncias
Esta pesquisa agregou elementos importantes ao conhecimento do
fenmeno da corrupo eleitoral. Colocou em dvida algumas noes a respeito da
maior incidncia do fenmeno, como aquelas relacionadas ao papel da educao e
da condio econmica, confirmou outras, como desnvel entre as grandes regies,
e revelou tendncias talvez menos esperadas, como o papel da idade.
Quais so as concluses a tirar deste levantamento? A primeira talvez seja
reconhecer que a aplicao de pesquisas de opinio para aferir a incidncia de
crimes um instrumento vlido tambm para o fenmeno da corrupo eleitoral. O
levantamento da Transparncia Brasil representa uma incurso exploratria em um
campo virgem, porm de suma importncia para o sistema de representao
poltica no Brasil. A lisura do processo eleitoral merece a mesma ateno que
outros dados estruturais da cultura poltica, mensurados atravs de pesquisas deste
tipo. Outros levantamentos mais abrangentes so necessrios para proporcionar
uma noo mais completa das suas vrias modalidades e para monitorar o
fenmeno eleitoral15.
A segunda concluso diz respeito dimenso quantitativa do fenmeno. A
compra de votos, uma modalidade da corrupo eleitoral freqentemente

15
Os levantamentos do Latinobarmetro, realizados anualmente na America Latina, em vrios anos incluram temas ligados
corrupo. Mas estes no tm ainda um carter sistemtico. Levantamentos especficos relativos corrupo eleitoral no
foram realizados.

167

OPINIO PBLICA, Campinas, Vol. IX, n1, 2003, pp. 148-169

comentada na mdia, questiona a legitimidade do sistema representativo. A

quantificao, at agora negligenciada, uma ferramenta indispensvel para dar a
este problema a devida importncia. Considerando que a pesquisa aferiu s
algumas modalidades da compra de voto, o nmero de 13,9%, ou seja, um em cada
7 eleitores declara receber algum tipo de oferta para comercializar o voto, um
dado preocupante.
Uma terceira observao refere-se ao potencial e aos limites de
levantamentos deste tipo. Sendo um instrumento importante para o mapeamento
dos grupos mais visados e das regies mais atingidas pela corrupo eleitoral, a
pesquisa fornece subsdios para orientar tanto o trabalho da justia eleitoral, como
tambm as iniciativas preventivas de organizaes da sociedade civil16. Porm,
revelam-se tambm os limites deste tipo de mapeamento da vulnerabilidade na
orientao de polticas concretas contra a corrupo eleitoral. Somente pesquisas
qualitativas complementares podero informar quais as estratgias mais adequadas
para combater a corrupo eleitoral. Parece existir um crculo vicioso entre uma
administrao pblica opaca, os servios de intermediao oferecidos pelo cabo
eleitoral profissional e o legislativo municipal, eleito na base destes favores
administrativos. Para identificar os nexos causais nas relaes sociais que
caracterizam a corrupo eleitoral, bem como para identificar pontos de apoio e de
resistncia para a reforma, a realizao de estudos complementares sobre a
corrupo eleitoral de suma importncia. Polticas dirigidas ao controle da
corrupo necessitam da identificao dos possveis aliados e adversrios na
implementao de projetos de reforma.

16

No ano eleitoral de 2002 houve pelo menos duas iniciativas neste sentido, que combatem a corrupo eleitoral atravs de
campanhas de conscientizao: www.transparencia.org.br/votolimpo e www.votoetico.org.br.

168

A compra de votos uma aproximao emprica

BIBLIOGRAFIA

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Eleies e fraudes eleitorais na Repblica Velha, So Paulo,

Recebido para publicao em novembro de 2002

Aprovado para publicao em fevereiro de 2003.

169