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PERSPECTIVAS

fesamericacentral.org

Legislacin sobre Cambio Climtico:


un desafo para El Salvador
Yvette Aguilar
Mayo 2015

Aunque algunos pases presentan avances legislativos sustanciales en


materia de cambio climtico, la cantidad de leyes no es un indicador
confiable del nivel de compromiso de un pas para enfrentar el cambio
climtico de manera efectiva, ni constituye una correlacin positiva con
la eficacia de la respuesta legislativa o el nivel de ambicin de las medidas
de respuesta de un pas ante el problema.
Previo a la Conferencia de Copenhague en 2009, hubo una intensa
actividad legislativa en materia de cambio climtico; pero a pesar de la
creciente evidencia de los impactos del cambio climtico, a partir de 2012,
la mayor parte de pases perdieron el sentido de urgencia, enfocndose
en sacar a sus economas del estancamiento mediante la promocin de
polticas de crecimiento econmico de corto plazo, inconsistentes con el
objetivo de enfrentar el cambio climtico.
Un escenario optimista sera que el nivel de ambicin y eficacia de las
leyes y polticas aumentara en la medida en que los pases perciban los
co-beneficios derivados del tratamiento apropiado del cambio climtico;
y que los costos de la inaccin son mayores que los de la accin.
En El Salvador, desde 2014 se ha estado promoviendo una iniciativa de
Ley de Cambio Climtico por parte de la legislatura saliente; se esperara
que la iniciativa sea retomada por la legislatura 2015-2018.

Yvette Aguilar | LEGISLACIN SOBRE CAMBIO CLIMTICO: UN DESAFO PARA EL SALVADOR

LEGISLACIN SOBRE CAMBIO CLIMTICO: UN DESAFO PARA EL SALVADOR | Yvette Aguilar

1. Marco de referencia y antecedentes

En 2010 La Iniciativa Mundial sobre Legislacin


Climtica (GCLI, por sus siglas en ingls) impulsada
por GLOBE, en consorcio con el Instituto de
Investigaciones sobre Cambio Climtico y Medio
Ambiente de Grantham y la Escuela de Economa de
Londres, inici una serie de estudios internacionales
sobre legislacin en materia de cambio climtico,
para conocer experiencias y lecciones aprendidas. s

Durante la 5 Reunin Interparlamentaria de


Medio Ambiente y Cambio Climtico, celebrada
en Mxico D.F. en junio de 2014, los presidentes
y delegados/as de las comisiones de ambiente y
cambio climtico de los poderes legislativos que
conforman el Foro de Presidentes y Presidentas
de Poderes Legislativos de Centroamrica, Mxico
y la Cuenca del Caribe (FOPREL), adoptaron una
resolucin entre cuyas principales disposiciones
se encuentra la de emprender un proceso de
divulgacin y consulta de una iniciativa de Ley
Marco de Prevencin, Proteccin Ambiental,
Gestin Integral y Adaptacin al Cambio Climtico
en los pases que conforman dicha instancia;
planteando que para tal efecto se debera contar
con la participacin de expresiones organizadas de
la sociedad civil de la regin1.

En 2013, en el marco del 3er Estudio sobre


Legislacin Climticai, la GCLI analiza las
legislaciones4 nacionales de 33 pases, incluido El
Salvador, con el fin de apoyar respuestas legislativas
que contribuyan al logro de un acuerdo sobre
cambio climtico exitoso en 2015. El estudio
plantea que se requieren acciones ambiciosas
legalmente vinculantes en el mbito nacional para
que el Acuerdo de 2015 sea viable y creble. La
GCLI recomienda que va la legislacin nacional
se podran desplegar los marcos legales para: (i)
manejar, medir, verificar y notificar el carbono;
(ii) promover, financiar, implementar y notificar la
adaptacin; y (iii) establecer plataformas para una
mayor y ms efectiva colaboracin internacional.

En ese contexto, en el caso de El Salvador, a finales


de 2014 y lo que va de 2015, y bajo la legislatura
2012-2015, se han desarrollado algunas consultas
pblicas2 en torno a dicha iniciativa de Ley Marco;
generndose una nueva versin titulada como Ley
de Cambio Climtico3, la cual a la fecha contina en
consulta bajo la responsabilidad de algunas ONG.
Eventualmente, se esperara que dicha iniciativa de
ley sea retomada por la Asamblea Legislativa por
parte de la Comisin de Medio Ambiente y Cambio
Climtico, para consideracin y consulta ms
amplia, y posterior adopcin de la nueva legislatura
2015-2018.

Dicho estudio plantea algunos avances legislativos


sustanciales, otros limitados e incluso retrocesosii en
los 33 pases estudiados. Dentro de las reflexiones
del estudio, se reconoce que la cantidad de leyes
vinculadas al cambio climtico no es un indicador
confiable de la naturaleza integradora o de la eficacia
de la respuesta legislativa de un pas ante el cambio
climtico, ya que algunas leyes son integradoras
mientras que otras tienen alcance reducido. Se
reconoce tambin el enfoque individual de cada
pas, el cual refleja el contexto institucional nico,
capacidades nacionales, caractersticas econmicas
y el nivel de compromiso poltico en la materia.

Previamente, en 2009 la Organizacin Global de


Legisladores (GLOBE) acord iniciar esfuerzos
para orientar la accin legislativa en materia de
cambio climtico, sobre la base de que los esfuerzos
conjuntos y consistentes ayudaran a maximizar los
beneficios de la transicin hacia economas bajas en
carbono, y a minimizar las distorsiones relacionadas
con la competitividad.

Asimismo, el mismo estudio identifica una amplia


diversidad de enfoques expresados en tres niveles:
(i) diversidad en el enfoque nacional para abordar
el cambio climtico (ej.: enfoque legislativo versus
4 Legislacin, regulaciones, polticas o estrategias y decretos
con estatus comparable, que se refieren especficamente al
cambio climtico o que se relacionan con la reduccin de
la demanda de energa, promocin de aprovisionamiento
de energa baja en carbono, lucha contra la deforestacin,
promocin del uso sostenible de la tierra, transporte sostenible
o adaptacin a los impactos climticos

1 En el caso de los pases del CA-4, el proceso de divulgacin


y consulta ha contado con el apoyo de CARE y OXFAM GB,
entre otros
2 La Mesa de Cambio Climtico no fue invitada a participar en
dichas consultas
3 Versin del 22 de abril de 2015

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enfoque de poltica), (ii) diversidad en el enfoque


sectorial del pas (ej.: sector produccin energtica
o forestal versus el conjunto de sectores y fuentes
emisores), y (iii) diversidad y no exclusividad en las
metas y objetivos de las disposiciones legislativas
individuales (ej.: objetivos multisectoriales en una
sola ley cubriendo precios del carbono, eficiencia
energtica y transporte).

plazo y ha ido de la mano con un aumento en la


legislacin en materia de adaptacin. Sin embargo,
la cantidad de leyes referidas al cambio climtico
en los pases en desarrollo es todava ms baja que
en los pases desarrollados, pero muchos pases
estn contribuyendo a reducir la brecha adoptando
nuevas y sofisticadas legislaciones.
Como resultado de la cobertura y motivaciones
sectoriales de la actividad legislativa de los 66 pases
estudiados, 61, adoptaron legislacin que promueve
el uso de fuentes limpias de energa; 54, adoptaron
legislacin que aumentara la eficiencia energtica;
y 52, adoptaron legislacin que aumentara la
resiliencia a los impactos del cambio climtico.
El estudio concluye que dicha legislacin estara
contribuyendo a reducir la dependencia de las
importaciones de combustibles fsiles, con lo cual
se reducira la exposicin a la volatilidad de los
precios de dichos combustibles, reduciendo los
costos y aumentando la seguridad energtica y la
competitividad.

En cuanto a la dinmica de la legislacin sobre


cambio climtico, el estudio referido muestra
que algunos pases han acumulado, a diferentes
ritmos, una mayor cantidad de legislacin o de
polticas y estrategias sobre cambio climtico.
El Salvador fue ubicado en la categora de pases
que con un ritmo lento han obtenido la menor
acumulacin de legislaciniii.Se plantea que de cara
a la Conferencia que tuvo lugar en Copenhague
en 2009 y durante 2010, hubo un patrn de
intensa actividad legislativa en materia de cambio
climtico, la cual comenz a decaer en 2012. Dicho
patrn da la impresin que a pesar de la creciente
evidencia de los impactos del cambio climtico,
la mayor parte de pases perdieron el sentido de
urgencia, enfocndose en sacar a sus economas del
estancamiento mediante la promocin de polticas
de crecimiento econmico de corto plazo, que no
necesariamente son consistentes con el objetivo de
enfrentar el cambio climtico de manera efectiva.
Sin embargo, la expectativa actual es que podra
darse un nuevo pico de actividad legislativa durante
e inmediatamente despus de las negociaciones de
2015, cuyo resultado sera un Acuerdo que entrara
en vigencia post 2020, en el marco de la Plataforma
de Durban.

Entre los hallazgos del estudio se plantea que


el aumento del ritmo de acumulacin de la
legislacin en materia de cambio climtico, podra
estar reflejando mayor inters nacional por dicho
problema. Sin embargo, considerando que un
acuerdo efectivo y ambicioso en 2015 dependera
de la legislacin nacional previamente adoptada,
la respuesta legislativa actual (487 leyes o polticas
adoptadas en 66 pases6) no sera suficiente para
limitar las emisiones mundiales dentro del umbral
mximo de 2oC de incremento de la temperatura
media de la Tierra, tal como lo establece la ciencia.

En febrero de 2014, el 4o Estudio sobre Legislacin


Climticaiv evalu a 66 pases representando el
88% de las emisiones antropognicas mundiales
de gases de efecto invernadero, el cual incluy a
El Salvador. Los resultados del estudio muestran
una reactivacin de la actividad legislativa durante
2013 (al menos 30 legislaciones fueron adoptadas),
la cual se desplaz de los pases referidos como
desarrollados5 hacia los pases referidos como en
desarrollo y hacia las economas emergentes. Dicho
patrn podra reflejar una tendencia a largo

El estudio reitera que la cantidad de leyes en


materia de cambio climtico no es un indicador
del compromiso de un pas para enfrentar dicho
problema de manera efectiva, ni constituye una
correlacin positiva con el nivel de ambicin de
las medidas de respuesta. Adems se identifican
aspectos de contexto y comparabilidad relevantes,
ya que el impacto de una determinada ley o poltica
difiere de un pas al otro, ya que es matizado por
6 El 58% fueron leyes adoptadas por los parlamentos, y el 40%
decretos ejecutivos o polticas/estrategias vinculadas al cambio
climtico

5 El enfoque se ha desplazado de la formacin de leyes hacia


los retos prcticos de la implementacin

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los marcos institucionales. Tal es el caso de un


plan nacional de desarrollo que es legitimado y
apropiado socialmente, y estrictamente adoptado, el
cual tendra mayor eficacia que una ley que carezca
de observancia. En esa lnea, algunos pases tienen
una cultura de tomar accin a travs de marcos
de poltica, mientras que otros, siguen enfoques
estrictamente legislativos.

en la Generacin de Electricidadvii (2007), la Ley


de Educacin Superior (2011) y la Ley General de
Educacin (2012). Desde la entrada en vigencia de
la Ley de Medio Ambiente en 1998, sta legisl el
tema del cambio climtico de manera escueta pero
ambiciosa en su alcance, anticipndose a los avances
realizados en su momento dentro del proceso
multilateral de la Convencin Marco de las Naciones
Unidas sobre Cambio Climtico (Convencin). El
Art. 47 letra c de dicha Ley estableci la obligacin
al Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales
(MARN) de elaborar y coordinar la ejecucin de
un Plan Nacional para el Cambio Climtico, con
apoyo del Sistema Nacional de Gestin del Medio
Ambiente (SINAMA); para facilitar el cumplimiento
de los compromisos internacionales en la materia,
ratificados por el Estado salvadoreo.

La diversa legislacin adoptada por los 66


pases fue clasificada por el estudio segn ocho
categoras, las cuales en orden descendente de
acuerdo a la cantidad de legislacin asignada por
categora, fueron las siguientes: (1) fortalecimiento
institucional, (2) oferta de energa, (3) demanda de
energa, (4) investigacin y desarrollo, (5) Reduccin
de emisiones por Deforestacin y Degradacin
de bosques tropicales en pases en desarrollo
(REDD) y Uso de la Tierra, Cambio de Uso de la
Tierra y Silvicultura (UTCUTS), (6) Transporte, (7)
Adaptacin y (8) Precios del carbono. En el caso
de El Salvador, el estudio abord seis instrumentos
de legislacin y poltica, notificados por el enlace
oficial, y referidos a la demanda y oferta de energa,
REDD, adaptacin, investigacin y desarrollo, y
arreglos institucionalesv.

Las reformas realizadas a la Ley del Medio


Ambiente a finales de 2012viii, a iniciativa de la
Comisin de Medio Ambiente y Cambio Climtico
de la Asamblea Legislativa, dejaron intacto el Art.
47 letra c, e introdujeron en la Parte II relativa a
las disposiciones especiales el Ttulo VI BIS
Adaptacin al cambio climtico, un captulo
nico sobre la adaptacin al cambio climtico,
agregndose al Art. 64 los literales del A al G,
los cuales abordan secuencial y respectivamente
los temas tcnico-administrativos siguientes: (A)
responsabilidades para el Estado por medio del
gobierno central (rgano ejecutivo) y para el resto
de entidades centralizadas y descentralizadas en la
materia; (B) incorporacin de la adaptacin en la
Poltica Nacional de Medio Ambiente; (C) acciones
para la adaptacin anticipada; (D) objetivos del
Plan Nacional para el Cambio Climtico; (E) de
la aprobacin, actualizaciones quinquenales del
Plan Nacional para el Cambio Climtico y consulta
pblica; (F) Escenarios climticos; (G) informes
de seguimiento bianuales. Se adiciona el Art. 5
estipulando los plazos, a partir de la publicacin
en el Diario Oficialix del decreto de reforma para la
incorporacin de la adaptacin al cambio climtico
en la Poltica Nacional de Medio Ambiente (seis
meses), la elaboracin de los escenarios climticos
(un ao) y el Plan Nacional para el Cambio
Climtico (ao y medio).

El estudio concluye que el nivel de ambicin de las


leyes y polticas estara aumentando en la medida en
que los pases perciban los co-beneficios derivados
del abordaje y tratamiento efectivo del cambio
climtico; y que descubran no solamente que los
costos de las medidas de respuesta en mitigacin y
adaptacin son manejables, sino que los costos de
la inaccin son mayores que los de la accin.

2. Marco normativo nacional vigente


vinculado al cambio climtico en El
Salvador
A. Marco legal y de polticas:
Del conjunto de decretos legislativos vigentes en El
Salvador, los cuatro instrumentos que se refieren
explcitamente al cambio climtico son: la Ley del
Medio Ambientevi (1998), la Ley de Incentivos
Fiscales para el Fomento de las energas renovables

De acuerdo a los plazos legales estipulados en la


reforma referida a la Ley del Medio Ambiente,
5

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los escenarios climticos debieron haber sido


presentados en noviembre de 2013 y el Plan
Nacional para el Cambio Climtico debi haber sido
aprobado en mayo de 2014, habiendo por lo tanto
expirado ambos plazos para la entidad legalmente
responsable de acuerdo a dicha ley. Despus
de un ao de expirado el plazo legal para que el
primer Plan Nacional para el Cambio Climtico
fuese presentado, ste fue lanzado hasta el 7 de
junio de 2015 en un evento pblico organizado
por el Gabinete de Gestin de Sustentabilidad y
Vulnerabilidad.

al cambio climtico, a instancias del MARN, en


2012 el Consejo de Ministros adopt la nueva
Poltica Nacional de Medio Ambiente, priorizando
el abordaje de la degradacin ambiental y de
la vulnerabilidad al cambio climticoxii. Dicha
poltica aborda la adaptacin climtica centrndose
en cuatro procesos: (i) fortalecimiento de la
observacin del clima y otras amenazas, (ii)
formulacin y lanzamiento del Programa Nacional
de Restauracin de Ecosistemas y Paisajes (PREP),
(iii) identificacin de fuentes de financiamiento
climtico y mecanismos de acceso, y (iv) construccin
de la Estrategia y Plan Nacional de Adaptacin al
Cambio Climtico, este ltimo todava no ha sido
desarrolladoxiii. La Poltica Nacional de Medio
Ambiente incluye un esbozo de lo que sera el Plan
Nacional de Adaptacin, sin referencia alguna a los
compromisos y obligaciones internacionales del
Estado salvadoreo en esa materia, ni a los aspectos
cientfico-tcnicos y metodolgicos requeridos
y adoptados por los Estados bajo el proceso
multilateral de la Convencin.

En junio de 2011 el Ministerio de Educacin


(MINED) promovi la reforma del Art. 3 de la
Ley de Educacin Superior, mediante decreto
emitido por la Asamblea Legislativax, estipulando
la investigacin es la bsqueda sistemtica y
anlisis de nuevos conocimientos para enriquecer la
realidad cientfica, social y ambiental, as como para
enfrentar los efectos adversos del cambio climtico.
Asimismo, se incluy la disposicin transitoria
siguiente: las universidades estatales y privadas,
luego de la vigencia de la presente reforma, debern
adecuar sus planes y programas de estudios para el
ao prximo entrante. Cuatro aos despus de
adoptada dicha reforma, su nivel de aplicacin est
lejos de ser pleno, debido, entre otros, a diferentes
barreras institucionales y limitaciones financieras,
incluyendo la falta de seguimiento administrativo y
acompaamiento tcnico por parte de la Direccin
General de Educacin Superior del MINED y de
los rganos ejecutivos de las universidades pblicas
y privadas, tales como juntas directivas y decanatos
de las facultades, consejos superiores y otros
rganos centrales universitarios.

En 2013 fue lanzada, como uno de los instrumentos


de la Poltica Nacional de Medio Ambiente, la
Estrategia Nacional de Cambio Climtico, cuya
estructura comprende: tres ejes fundamentales,
cinco temas crticos vinculados a cada uno de los
ejes, y requerimientos institucionales. Los ejes son:
(i) mecanismos de prdidas y daos, (ii) adaptacin
al cambio climtico, y (iii) mitigacin del cambio
climtico; los temas crticos: sensibilizacin,
educacin y formacin, investigacin, tecnologa y
financiamiento; y los requerimientos: coordinacin
interinstitucional, fortalecimiento institucional,
gobernanza local y modelos de gestin, monitoreo,
notificacin y verificacin y legislacin, normativa
y regulacin.

El MINED promovi un decreto emitido por la


Asamblea Legislativa en junio de 2012, mediante
el cual se reform el Art. 13 de la Ley General de
Educacin, estableciendo que el MINED velar
para que se fomente en todo el sistema educativo
la gestin integral del riesgo y la adaptacin y
mitigacin del cambio climticoxi. Ms all de las
causas, no se observa una tendencia sostenida hacia
la aplicacin plena de dicha disposicin.

El MINED adopt el Plan de Educacin ante el


Cambio Climtico y Gestin Integrada del Riesgo
2012-2022, el cual constituye fundamentalmente
una respuesta institucional para reducir la
vulnerabilidad de la infraestructura escolar ante la
recurrencia de eventos climticos extremos que
ocasionan prdidas y daos; abordando tambin
el enriquecimiento curricular con enfoque de
cambio climtico y gestin de riesgos en todos
los niveles educativos; as como la formacin de
docentes y la investigacin en cambio climtico

En materia de polticas, estrategias y planes


gubernamentales vinculados explcita y directamente
6

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gestin de riesgos. El Ministerio de Agricultura y


Ganadera (MAG) adopt la Estrategia Ambiental
de Adaptacin y Mitigacin al Cambio Climtico
del Sector Agropecuario, Forestal, Acucola y
Pesquero (2012), la cual constituye un instrumento
orientador y transversal del Plan de Agricultura
Familiar. El Consejo Nacional de Energa adopt
la Poltica Energtica Nacional 2010-2024xiv, que
entre otros, promueve la eficiencia energtica y las
fuentes renovables de energa, lo que incluye, entre
otros, la produccin y uso de biocombustibles y la
construccin de grandes embalses hidroelctricos.
Tal es el caso de las centrales hidroelctricas El
Chaparral y El Cimarrn.

Protocolo de Kioto en 2005, ha fungido como la


Autoridad Nacional Designada ante el Mecanismo
para un Desarrollo Limpio. El MARN designa al
punto focal ante el Panel Intergubernamental de
Expertos en Cambio Climtico (IPCC), ante el Art.
6 de la Convencin sobre Educacin, y ante otros
temas del proceso multilateral de la Convencin.
De acuerdo a la Ley del Medio Ambiente, el MARN
es el coordinador del SINAMA, y a pesar de haberse
contado con los recursos financieros y el apoyo
tcnico requerido para su diseo, estructuracin
y puesta en funcionamiento; a la fecha solo se
han constituido algunas Unidades Ambientales
desarticuladas y eventualmente se han activado
espacios interinstitucionales puntuales, sin los
atributos de un sistema integrado permanente de
informacin, participacin y toma de decisiones. A
pesar de que el SINAMA debera haber constituido
el espacio interinstitucional idneo para la
definicin, planeacin, implementacin, evaluacin
y readecuacin, de manera coordinada, articulada
y sinrgica, de la normativa en materia de cambio
climtico; dicha instancia ha sido disfuncional e
inefectiva. En 2014, en el contexto de la creacin
del Gabinete de Gestin de Sustentabilidad
Ambiental y Vulnerabilidadxvii, se plante, de
manera oficiosa, armonizar dicha instancia con
el SINAMA y habilitarla para actuar de manera
efectiva para coordinar la implementacin del Plan
Nacional para el Cambio Climtico y facilitar la
integracin del cambio climtico en la planificacin
del desarrollo al ms alto nivel ministerialxviii.

En el caso de la Ley de reas Naturales Protegidasxv,


los mecanismos planteados por dicha ley para la
proteccin de la biodiversidad, incluyendo los
corredores ecolgicos y reas de conservacin,
podran contribuir a favorecer la adaptacin de los
ecosistemas naturales y de las poblaciones humanas
vinculadas. La Ley de Ordenamiento y Desarrollo
Territorialxvi, constituye el fundamento para la gestin
ambiental de los territorios y sustentabilidad de los
ecosistemas, y por consiguiente, debera articularse
con las polticas y medidas de mitigacin y de
adaptacin, va el sistema de evaluacin ambiental,
para evitar el incremento de la vulnerabilidad de
los sistemas naturales y humanos, y prevenir o
reducir los efectos e impactos negativos del cambio
climtico.
La aplicacin del marco legal y de polticas vigentes
en materia de cambio climtico ha carecido de
eficacia, ya que no ha tenido aplicacin plena y no
se han logrado los objetivos planteados en dichos
instrumentos; ni en trminos de reduccin de
la vulnerabilidad y de los impactos asociados al
cambio climtico, ni de reduccin de las emisiones
provenientes de las fuentes y sectores emisores de
gases de efecto invernadero.

El Ministerio de Obras Pblicas, Transporte,


Vivienda y Desarrollo Urbano (MOP) cre en 2012
la Direccin de Adaptacin al Cambio Climtico
y Gestin Estratgica del Riesgo (DACGER),
adoptando lneas estratgicas en materia de
resiliencia al cambio climtico para el desarrollo de
infraestructura. Desde su creacin, la DACGER ha
recibido apoyo tcnico y financiero del gobierno
de Japn para el fortalecimiento de sus capacidades
tcnicas, investigacin y reforzamiento de la
infraestructura, incluyendo obras de proteccin de
taludes inestables y de control de deslizamientos
para reducir el riesgo de desastres en asentamientos
humanos y en la agricultura.

B. Marco institucional:
El MARN es la entidad gubernamental que desde la
entrada en vigencia de la Convencin, en 1994, ha
fungido como el punto focal del Estado salvadoreo
ante dicho tratado; y desde la entrada en vigor del
7

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3.Criterios y recomendaciones a
considerar en una iniciativa de Ley de
Cambio Climtico para El Salvador

El MAG cre en 2012 la Divisin de Cambio


Climticoxix en la Direccin General de
Ordenamiento Forestal, Cuencas y Riego, a fin
de poder implementar la Estrategia Nacional de
Mitigacin y Adaptacin al Cambio Climtico para
los sectores Agrcola, Ganadero, Acuicultura y
Silvicultura (2012), la cual no ha tenido aplicacin
plena y est en proceso de actualizacin. Dicha
Divisin tiene asignado personal que es parte de
la planta permanente del MAG, el cual requiere
de capacitacin, orientacin y acompaamiento
tcnico-metodolgico en materia de cambio
climtico.

Incluir exposicin de motivos en todo


anteproyecto de ley
Todo anteproyecto de ley deber incluir una
parte introductoria referida como exposicin de
motivos, sin perjuicio de otra documentacin
o antecedentes complementarios adicionales.
La exposicin de motivos declarar de manera
concisa y breve los objetivos de la ley, y aludir a
sus antecedentes y eventualmente a su contenido
(en caso de que se requiera para la comprensin del
cuerpo de ley). Debern destacarse los aspectos ms
relevantes de su elaboracin: consultas efectuadas,
principales informes evacuados y, en particular,
las audiencias o informes de las comunidades y
entidades locales. En el caso de existir legislacin
vigente sobre el tema, evaluar su eficacia en trminos
de su aplicacin plena y del logro de sus objetivos o
finalidades especficas, incluyendo la efectividad del
desempeo de las entidades competentes.

En lo que respecta al enfoque central del marco de


polticas del rgano ejecutivo en materia de cambio
climtico, a pesar de los planteamientos formales de
la Poltica Nacional de Medio Ambiente, en la cual
se prioriza la adaptacin climtica, en la prctica
la Estrategia Nacional de Cambio Climtico, se
ha centrado en el Programa de Restauracin de
Ecosistemas y Paisajes (PREP) desde la perspectiva
de REDD y sus variantes. La observacin del clima
no ha trascendido del pronstico del tiempo y
seguimiento a la variabilidad climtica, y el PAN,
incluida la estrategia de adaptacin que debera
sustentarlo, no han constituido una prioridad,
ya que todos los esfuerzos institucionales y
humanos, as como los recursos organizacionales
y financieros disponibles, han sido canalizados
hacia el desarrollo de una Estrategia Nacional de
REDD-plus, en el marco del proyecto apoyado por
el Fondo Cooperativo de Carbono Forestal (FCPF)
del Banco Mundialxx.

Responder en la parte dispositiva a un criterio


nico de ordenacin
La redaccin de la parte dispositiva ir de lo general
a lo particular, de lo abstracto a lo concreto, de
lo normal a lo excepcional y de lo sustantivo a lo
procesal. La parte dispositiva, se podr dividir en
libros, ttulos, captulos, secciones y artculos. El
orden secuencial interno ser: i) Disposiciones
generales, incluyen objeto o finalidad, definiciones
y mbito de aplicacin; ii) parte sustantiva, incluye
normas sustantivas, organizativas, e infracciones y
sanciones; iii) parte procedimental, incluye normas
procedimentales, procesales y de garanta; y iv) parte
final, incluye disposiciones adicionales, temporales
y derogatoriasxxi.

En el rgano legislativo, la Comisin de Medio


Ambiente y Cambio Climtico ha estado
promoviendo la inclusin del tema del cambio
climtico en varias iniciativas de creacin y reforma
de leyes, tal es el caso de las reformas realizadas a
la Ley del Medio Ambiente en 2012 y las nuevas
iniciativas de ley, tales como: la Ley General de
Aguas, la Ley de Soberana y Seguridad Alimentaria,
la nueva Ley Forestal y la nueva Ley de Prevencin
y Mitigacin de Desastres. Al final de la legislatura
2012-2015, dicha Comisin promovi una iniciativa
de Ley de Cambio Climtico cuyas consultas y su
elaboracin definitiva seran retomadas por la
legislatura 2015-2018.

LEGISLACIN SOBRE CAMBIO CLIMTICO: UN DESAFO PARA EL SALVADOR | Yvette Aguilar

de manera sinrgica en funcin de su finalidad u


objeto (en el sentido de objetivo). Cada una de las
normas deber ser idnea, lo cual implicara que
contribuye a la finalidad u objetivo de la iniciativa
de ley; y todas las disposiciones debern reforzarse
entre si y complementar una a la otra, para asegurar
la consistencia de la ley, con lo cual se evita que las
disposiciones se neutralicen o contrarresten entre
s.

Asegurar la congruencia de las iniciativas de ley


de cambio climtico con el espritu, principios,
naturaleza y nivel de compromisos consignados
en la Convencin Marco de las Naciones Unidas
sobre Cambio Climtico:
Ms all de la naturaleza de la iniciativa de ley
secundaria que se promueva, sea sta una ley marco
o una ley especial, la Convencin tendr prevalencia.
En materia de tratados internacionales, el Art. 144
de la Constitucin de la Repblica dice que una
vez aqullos sean ratificados, sern leyes de la
repblica, y tienen rango superior a los decretos
legislativos, ya que el mismo Art. 144 referido,
establece que en caso de conflicto, prevalece
el tratado sobre la leyxxii. Por consiguiente, una
iniciativa de ley en la materia no podra disminuir
o eliminar el nivel de compromisos y obligaciones
establecidos en la Convencin, tal es el caso del
Art. 4.1 letras a y b, relativo a la obligatoriedad de
desarrollar inventarios nacionales de gases de efecto
invernadero y programas nacionales de mitigacin
y adaptacin; y del Art. 12, que obliga a comunicar
y notificar los arreglos nacionales para asegurar la
implementacin de la Convencin.

Si bien normalmente se entiende que el objeto de


una ley es la materia regulada, y que la finalidad
describe lo que se pretende lograr con dicha
regulacin; cuando el objeto es entendido como
el objetivo de la ley, el cuerpo de estipulaciones
deber regirse por tal finalidad u objeto (como
objetivo), buscando asegurar su logro de manera
coherente y consistente.

Aplicar la tcnica normativa para contribuir a


la calidad y eficacia de las iniciativas de ley
Deben evaluarse la necesidad, las cualidades
formales y las cualidades materiales
(repercusiones jurdicas e institucionales) de las
iniciativas, anteproyectos y proyectos de ley antes
de su discusin plenaria en los parlamentos y de
su entrada en vigor, con el fin de implantar buenas
prcticas legislativas que redunden en beneficio de
la calidad y eficacia de la produccin normativa
(Recuadro 3.1).

Contribuir con la parte dispositiva a la eficacia


de la iniciativa de ley
La parte dispositiva de toda iniciativa de ley
debera ser desarrollada de tal manera que busque
y contribuya a su eficacia, mediante un cuerpo
coherente y consistente de disposiciones, articuladas

Recuadro 3.1: Cuestionario indicativo de chequeo para mejorar calidad


y eficacia de las normas legislativas
A. Necesidad:
Responde la iniciativa a una exigencia de orden jurdico, ya sea compromiso internacional, mandato constitucional o legislativo; y est sometida su aprobacin eventualmente a un plazo concreto?
Hay ausencia de regulacin especfica en la materia?
Existen vacos normativos en la legislacin vigente en la materia?
Es conveniente modificar la legislacin existente en la materia?
Existen previsiones en la materia en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2014-2019?
Qu objetivos fundamentales pretende alcanzar la iniciativa?

Yvette Aguilar | LEGISLACIN SOBRE CAMBIO CLIMTICO: UN DESAFO PARA EL SALVADOR

B. Cualidades formales:
Consta la iniciativa de exposicin de motivos que la justifique y aclare sus
objetivos?
Responde la parte dispositiva en su lgica y redaccin a un criterio nico de
ordenamiento?
C. Cualidades materiales:
Es congruente la iniciativa con el espritu, naturaleza, principios y nivel de
compromisos de la Convencin?
Contribuye de manera coherente la parte dispositiva de la iniciativa al logro
de su finalidad, y son las disposiciones consistentes entre s en funcin de la
finalidad?
Incide la iniciativa sobre otras normativas vigentes o anteproyectos en la
materia (decretos legislativos o ejecutivos)?
Han sido comunicados y consultados los actores cuyo mandato legal o derechos se ven afectados con la iniciativa de ley?
Cul ha sido el resultado de las consultas a los entes o actores cuyo mandato
legal o derechos se ven afectados con la iniciativa de ley?
Se modifica la distribucin actual de competencias en la materia entre las
distintas entidades de gobierno?
Es posible un conflicto de competencias institucionales?
Qu normas son derogadas total o parcialmente con la iniciativa?
Nota:
La autora de esta Perspectiva realiz un anlisis
tcnico, desde la perspectiva de la eficacia, de la
iniciativa de Ley de Cambio Climtico en su versin
del 22 de abril de 2015, aplicando el cuestionario
indicativo de chequeo propuesto; a fin de aportar
orientacin, criterios tcnicos y recomendaciones
a la Mesa de Cambio Climtico de El Salvador
en su labor de aportar al proceso de revisin de
la iniciativa para contribuir al mejoramiento de
la calidad y eficacia de la legislacin nacional en
materia de cambio climtico.

el subsiguiente retiro de su abanderada legislacin


climtica, referida como Ley de Implementacin de
Kioto
iii Idem i
iv GLOBE 2014: The Climate Legislation
Study, Fourth Edition: A Review of Climate
Change Legislation in 66 Countries. GLOBE
International en consorcio con el Instituto
de Investigacin sobre Cambio Climtico y
Medio Ambiente de Grantham y la Escuela de
Economa y Ciencia Poltica de Londres: http://
www.lse.ac.uk/GranthamInstitute/wp-content/
uploads/2014/03/Globe2014.pdf

i GLOBE 2013: The Climate Legislation Study,


Third Edition: A Review of Climate Change
Legislation in 33 Countries. GLOBE International
en consorcio con el Instituto de Investigacin sobre
Cambio Climtico y Medio Ambiente de Grantham
y la Escuela de Economa y Ciencia Poltica de
Londres: http://www.businessgreen.com/digital_
assets/6235/3rd_GLOBE_Report_--_with_
covers.pdf

v El Salvador notific los instrumentos siguientes:


Poltica Energtica Nacional 2010-2024 y la Ley de
Incentivos Fiscales para el Fomento de las energas
renovables en la Generacin de Electricidad
(demanda y oferta de energa); Ley Forestal 2002,
Poltica Nacional Forestal 2011-2030 y Estrategia
Nacional de Mitigacin y Adaptacin al Cambio
Climtico para los sectores Agrcola, Ganadero,
Acuicultura y Silvicultura (REDD); la Poltica

ii Canad tuvo un retroceso significativo debido a


su decisin de retirarse del Protocolo de Kioto y
10

LEGISLACIN SOBRE CAMBIO CLIMTICO: UN DESAFO PARA EL SALVADOR | Yvette Aguilar

Nacional de Medio Ambiente, el Plan de Educacin


en Cambio Climtico y Manejo de Riesgos, 20122022 y Poltica Nacional de Seguridad Alimentaria
y Nutricional, 2011-2015 (adaptacin); Ley de
Educacin Superior (investigacin y desarrollo);
Ley del Medio Ambiente y Ley de Proteccin Civil,
Prevencin y Mitigacin de desastres (arreglos
institucionales)
vi Decreto Legislativo N 233 del 2 de marzo de
1998, publicado en el D.O. No 79, Tomo No 339 del
4 de mayo de 1998

xv Decreto Legislativo No 579 del 13 de enero de


2005, publicado en el D.O. No 32, Tomo No 366 del
15 de febrero de 2005
xvi Decreto Legislativo No 644 del 11 de marzo de
2011, publicado en el D.O. No 143, Tomo No 392
del 29 de julio de 2011
xvii Decreto Ejecutivo No 12 del 11 de junio de
2014, publicado en el D.O. No 109, Tomo No 403
del 13 de junio de 2014

vii Decreto Legislativo No 462 del 8 de noviembre


de 2007, publicado en el D.O. No 238, Tomo No
377 de fecha 20 de diciembre de 2007

ix Fecha de publicacin en el D.O.: 12 de noviembre


de 2012

xviii Convocatoria oficial a licitacin (AALA0010)


por parte de CDKN, publicada el 22 de octubre
de 2014 y cerrada el 5 de diciembre de 2014, para
la implementacin del proyecto Fortalecimiento
Institucional, herramientas para la integracin del
clima en las EIAs y vulnerabilidad climtica en
El Salvador: https://www.devex.com/projects/
tenders/institutionalstrengthening-climateintegrated-eias-tools-and-climate-vulnerability-inel-salvador/159482

x Decreto Legislativo No 715 del 13 de mayo de


2011, publicado en el D.O. No 107, Tomo No 391
del 9 de junio de 2011

xix Acuerdo N 402 del 25 de julio de 2012 del


rgano Ejecutivo en el Ramo de Agricultura y
Ganadera

xi Decreto Legislativo No 917 del 12 de diciembre


de 1996, publicado en el D.O. No 242, Tomo No
333 del 21 de diciembre de 1996; actualizada segn
D.O. No 108, Tomo 367 del 13 de junio de 2005 y
junio de 2012

xx https://www.forestcarbonpartnership.org/
el-salvador

viii Decreto Legislativo N 158 del 11 de octubre de


2012, publicado en el D.O. N 211, Tomo N 397
del 12 de noviembre de 2012

xxi Directrices sobre la forma y estructura de


los anteproyectos de ley, acuerdo del Consejo de
Ministros del 18 de octubre de 1991, Madrid; y
Directrices de Tcnica Normativa, adoptadas por
Acuerdo del Consejo de Ministros del 22 de julio
de 2005 y publicadas en la resolucin 13020 del 28
de julio de 2005

xii Esta nueva poltica, si bien es cierto prioriza


el cambio climtico, invisibiliza toda la gama
de amenazas socio-naturales y antrpicas, la
vulnerabilidad ante stas y los diversos riesgos
ambientales generados por su conjugacin: http://
siguientepagina.blogspot.com/search/label/
Francisco%20Soto

xxii Dentro de la categora leyes de la repblica


hay 2 sub-categoras: los tratados y los decretos
legislativos, siendo jerrquicamente superiores
los tratados. Con base en lo anterior, en caso de
un conflicto entre tratados y leyes secundarias, en
la medida en que se trata de normas de distinto
rango, no se puede resolver con el criterio de
especialidad, y siempre prevalecera el tratado, ya
que la prevalencia de la ley especial solo aplica entre
leyes del mismo rango

xiii Informe de Labores junio 2011 - mayo 2012:


http://www.marn.gob.sv
xiv http://www.cne.gob.sv/index.php?option=com_content&view=article&id=153&Itemid=201

11

Autora

Impresin

Yvette Aguilar
Economista
laboral
salvadorea,
graduada de la Universidad Catlica de
Lovaina, especializada en planeacin
pblica y privada y en diseo de
estrategias, planes y proyectos de
cambio climtico. Ha sido negociadora
durante diez aos en el marco del
proceso multilateral de cambio climtico
y ex-integrante del grupo de expertos en
tecnologas (EGTT) bajo dicho proceso.
Es investigadora en los temas de
vulnerabilidad, impactos y adaptacin al
cambio climtico; integrante de la Junta
Asesora de la Plataforma Voces del
Sur para la Adaptacin, y asesora en
cambio climtico de la Mesa de Cambio
Climtico de El Salvador, auspiciada por
la FES-El Salvador

2015 Friedrich-Ebert-Stiftung FES


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Direccin: Pasaje Bella Vista No. 426,
entre 9. Calle Poniente y 9. Calle
Poniente bis, Colonia Escaln. San
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La Fundacin Friedrich Ebert (en alemn Friedrich Ebert Stiftung, FES) es una
fundacin poltica alemana que ofrece espacios de debate en ms de 100 pases del
mundo y que tiene oficinas en todos los pases de Amrica Central. Su objetivo es
fortalecer la democracia y la justicia social y, para estos efectos, coopera con actores
polticos, sindicales y sociales de diversa ndole en todo el mundo.

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