Nome da Revista

Vol. 1, N. 1, Ano 2011

CONTROLADORIA NO PODER EXECUTIVO

MUNICIPAL: ANLISE COMPARATIVA ENTRE O
MUNICPIO DE RIO GRANDE RS E DE PELOTAS
RS, SEGUNDO O REFERENCIAL TERICOCONCEITUAL.

Leandro Pinheiro Vieira

afiliao autor 1
leandro.vieira@riogrande.ifrs.edu.br

Marcelo Santos
afiliao autor 2

RESUMO

themonio2004@yahoo.com.br

Este artigo teve como objetivo identificar as semelhanas e discrepncias

relativamente s caractersticas estruturais e funcionais entre o SCI da
Prefeitura do Rio Grande e a CAGEMP da Prefeitura de Pelotas. Para tanto,
realizou-se como procedimento metodolgico uma pesquisa de carter
exploratrio, descritivo e qualitativo, mediante um estudo comparativo das
Leis Municipais instituidoras de ambos os rgos, analisando-se, de maneira
categorizada, a estrutura e funes descritas nas suas leis de criao,
utilizando-se como parmetro comparativo o arcabouo terico denominado
Estrutura Conceitual Bsica da Controladoria, sistematizada por BORINELLI
(2006). Concluindo-se que as estruturas e funes encontradas nas Unidades
Administrativas analisadas apresentam, por um lado, como semelhanas a
misso e a relao de assessoria com as demais reas, e, por outro lado, como
divergncias, a identificao da unidade organizacional, o profissional
responsvel e s suas reas internas. Quanto, s atividades e funes,
observou-se que so mais extensas e complexas no SCI do que na CAGEMP,
as quais, nesta ltima, apresentam-se de forma mais sinttica e genrica.
Palavras-Chave: Controladoria;
Municipal; Controle Interno

Unidade

Administrativa;

Executivo

ABSTRACT

Correspondncia/Contato
Alameda Maria Tereza, 2000
Valinhos, So Paulo
CEP 13.278-181
rc.ipade@unianhanguera.edu.br

This article aims to identify the similarities and differences in relation to structural and functional characteristics of the SCI between the City of Rio Grande
and the City of Pelotas CAGEMP. To this end, we carried out a methodological procedure of exploratory research, descriptive and qualitative, through a
comparative study of the Municipal Laws instituting both bodies, analyzing,
so categorized, the structure and functions described in his laws of creation ,
using as parameter the theoretical framework known as comparative Conceptual Framework of the Basic Controller, systematized by BORINELLI (2006). It
was concluded that the structures and functions found in the Administrative
Units have analyzed the one hand, as the mission similarities and relationship
advice with other areas, and on the other hand, as differences, identification of
the organizational unit, the responsible professional and their inner areas. As
to the activities and functions, it was observed that are more extensive and
complex than in the SCI CAGEMP which, in the latter, we present a more
concise and generic..

Coordenao
Instituto de Pesquisas Aplicadas e
Desenvolvimento Educacional - IPADE

Keywords: Comptroller, Administrative Unit, the Municipal Executive,

Internal Control.

Anhanguera Educacional Ltda.

<tipo manuscrito>
Recebido em: 30/12/1899
Avaliado em: 30/12/1899
Publicao: 22 de setembro de 2011

TTULO DO TRABALHO TODAS EM MAISCULAS ESTILO <TITULO ARTIGO>

1. INTRODUO
Com o advento da Constituio Federal do Brasil de 1988, que ditou normas rgidas
para os gestores pblicos em relao a sua responsabilidade na gesto fiscal, exercida nos
mbitos da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, reforada pela Lei
Complementar n. 101 de 04 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, mais
controles internos foram implementados na Administrao Pblica, buscando uma maior
eficincia, eficcia e economicidade na aplicao de recursos pblicos (LUNKES e
ALBERTON, 2009).
E a referida implementao, consequncia da mencionada busca de otimizao na
utilizao de recursos estatais disponveis, geralmente escassos, gerou a necessidade de
transformar estruturas burocrticas, hierarquizadas e, na maior parte das vezes
ineficientes e ineficazes no atendimento de seus objetivos institucionais, em organizaes
flexveis e empreendedoras, abandonando o antigo e tradicional padro burocrtico,
rompendo, dessa forma, com os modelos tradicionais de administrar os recursos pblicos
e introduzindo uma nova cultura de gesto, baseada num modelo mais gerencial.
Assim, com a adoo do referido modelo gerencial, o que implica na implantao, pelas
organizaes pblicas, de padres de gesto desenvolvidos para o ambiente das empresas
privadas, com as adequaes necessrias natureza e especificidades do Setor Pblico,
surge a necessidade de desenvolver mtodos de controles, mas no controles formais, que
existem somente para atender o que a lei determina, mas sim controles gerenciais que
buscam resultados, detectando problemas e corrigindo as distores encontradas.
Nessa perspectiva, considerando que a Controladoria surge, no s na rea privada
como tambm no setor pblico, como um elemento que pode ser determinante
capacidade dos gestores na conduo da gesto administrativa de forma eficiente e eficaz,
assim como a obrigatoriedade recente de organizao de Sistemas de Controle Interno na
Administrao Pblica, inclusive em nvel municipal, oriunda de imposies legais, levou
a criao, no mbito dos municpios, de reas de Controladoria e de Unidades de
Controle Interno.
Ento, diante desse cenrio, em setembro de 2002 foi criado, a partir da publicao da
Lei n 5.682, o Sistema de Controle Interno (SCI) do Municpio do Rio Grande. E,
similarmente, a Controladoria e Auditoria Geral do Municpio de Pelotas (CAGEMP) teve
sua criao a partir da publicao da Lei n 5.106, de abril de 2005.
Com efeito, quanto a esses rgos de Controle Interno apresentarem denominaes
diferentes, enfatiza-se que alguns autores utilizam em seus trabalhos a Unidade de

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Controle Interno e a de Controladoria como sinnimos, e, ainda, que a aceitao destes

como Unidade Administrativa Municipal, com uma ou outra nomenclatura, ocorre por
parte das Prefeituras Municipais (LUNKES e ALBERTON, 2009).
Entretanto, a parte essa divergncia de nomenclatura, facilmente observvel, ser que
esses rgos de Controle Interno so semelhantes em termos estruturais e funcionais,
tendo por base os preceitos constantes no Referencial Terico-conceitual disponvel acerca
da Controladoria?
A partir da questo de pesquisa/problematizao exposta, o objetivo geral deste estudo
foi realizar uma anlise comparativa terico-conceitual entre o Sistema de Controle
Interno (SCI) da Prefeitura Municipal do Rio Grande RS e a Controladoria e Auditoria
Geral do Municpio de Pelotas (CAGEMP), a partir do qual se elaborou os seguintes
objetivos especficos: Conhecer as principais caractersticas e especificidades tericoconceituais da Controladoria existentes na Literatura disponvel sobre o tema; Conhecer a
lei de criao/instituio do Sistema de Controle Interno (SCI) do Municpio do Rio
Grande e da Controladoria e Auditoria Geral do Municpio de Pelotas (CAGEMP),
identificar as caractersticas e especificidades desses rgos Administrativos descritas em
nos referidos instrumentos legais; E, por fim, comparar, utilizando como parmetro o
Referencial Terico estudado, as caractersticas legais das referidas Unidades
Administrativas, a fim de identificar semelhanas e discrepncias.
A fim de atender os objetivos propostos, elaborou-se esta pesquisa de carter
exploratrio, descritivo e qualitativo, recorrendo-se a fontes bibliogrficas e documentais
dos mais variados tipos (livros, artigos, leis) disponveis em meio fsico ou virtual (on line
via Internet)
Ainda, destaca-se que a opo pelo tema em estudo se justifica pela necessidade de
aprofundar conhecimentos prvios acerca deste, alm de contribuir com esta pesquisa no
sentido de divulgar a importncia da Controladoria no Setor Pblico e os benefcios que
ela pode proporcionar para manter ou melhorar o desempenho das organizaes
pblicas, em especial, os Poderes Executivos Municipais, os quais, em sua maioria,
padecem de mecanismos de Controle Interno efetivos, embora, muitos, os possuam em
sua estrutura administrativa ou em seu ordenamento jurdico.
Por fim, este estudo est estruturado em seis sees, a saber: alm desta Introduo, a
Reviso de Literatura relativa Controladoria, a Metodologia aplicada, uma Discusso e
Anlise dos Resultados, a Concluso e, as Referncias utilizadas.

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TTULO DO TRABALHO TODAS EM MAISCULAS ESTILO <TITULO ARTIGO>

2. REVISO DE LITERATURA: CONTROLADORIA

2.1.

Aspectos Histricos e Conceituais

Inicialmente, o referencial terico sobre a Controladoria, presente na Literatura

disponvel, evidncia divergncias quer seja relativamente sua histria, isto , quanto s
suas origens, quer seja no que tange sua plataforma conceitual, ou seja, quanto aos seus
conceitos, em seus mais variados aspectos.
Nesse enfoque, pode-se afirmar que no existe consenso acerca das origens da
Controladoria, existindo ao menos duas posies distintas relativamente sua gnese. A
primeira considera que os primeiros controllers, ou melhor, comptrollers, atuaram na rea
estatal, na Inglaterra e nos Estados Unidos da Amrica (E.U.A), defendendo, desse modo,
que a Controladoria teria se originado na Administrao Pblica. J a segunda, em
contraponto, afirma que a Controladoria teria surgido no incio do sculo XX nas grandes
corporaes norte-americanas, objetivando a realizao de um rgido controle de todos os
negcios das empresas relacionadas (subsidirias e/ou filiais), isto , no Setor Privado. J
no Brasil, a Controladoria teria se originado na atuao de pessoas que exerciam cargos
de responsabilidade no departamento contbil, ou no departamento financeiro, aps a
abertura econmica ocorrida no pas e a consequente instalao de empresas
multinacionais (LUNKES e ALBERTON, 2009; SILVA, 2010; ALVES, 2009).
No que concerne aos aspectos conceituais, Mosimann e Fisch (1999), em sua definio
de Controladoria, afirmam que a mesma se configura em um corpo de doutrinas e
conhecimentos inerentes gesto econmica, podendo ser visualizada sob dois enfoques:
i) como um rgo administrativo com misso, funes e princpios norteadores
definidos no modelo de gesto do sistema empresa; e
ii) como uma rea do conhecimento humano com fundamentos, conceitos, princpios e
mtodos oriundos de outras cincias.
Sendo corroborados em sua posio por Almeida (2001, p. 344), o qual defende que:
(...) a Controladoria no pode ser vista como um mtodo voltado ao como fazer. Para
uma correta compreenso do todo, devemos cindi-la em dois vrtices: o primeiro como
ramo do conhecimento responsvel pelo estabelecimento de toda a base conceitual, e o
segundo como rgo administrativo respondendo pela disseminao do conhecimento,
modelagem e implantao de sistemas de informao.

Nessa linha, sob a tica de ramo do conhecimento ou cincia, a Controladoria pode ser
conceituada como o conjunto de princpios, procedimentos e mtodos oriundos das
cincias da Administrao, Economia, Psicologia, Estatstica e, principalmente, da

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Contabilidade, que se ocupa da gesto econmica das empresas, com a finalidade de

orient-las para a eficcia (MOSIMANN e FISCH, 1999). J, por sua vez, Catelli (2010, p.
345) afirma:
A controladoria enquanto ramo do conhecimento, apoiada na Teoria da Contabilidade e
numa viso multidisciplinar, responsvel pelo estabelecimento das bases tericas e
conceituais necessrias para a modelagem, construo e manuteno de Sistemas de
Informaes e Modelo de Gesto Econmica, que supram adequadamente as
necessidades informativas dos Gestores e os induzam durante o processo de gesto,
quando requerido, a tomarem decises timas.

Contudo,

ainda

na

perspectiva

de

ramo

do

conhecimento,

se

observa

posicionamentos divergentes, quando, por um lado, de acordo com Mosimann e Fisch

(1999), embora se utilize pesadamente do instrumental contbil, a Controladoria uma
cincia autnoma e no se confunde com a Contabilidade, e, por outro, questionando
essa posio, Padoveze (2005) afirma que a Controladoria pode ser entendida como a
Cincia Contbil evoluda.
Ainda, Borinelli (2006, p.224), em seus estudos, define a Controladoria como um
conjunto de conhecimentos que se constituem em bases tericas e conceituais de ordem
operacional, econmica, financeira e patrimonial, relativas ao controle do processo de
gesto organizacional.
J sob o prisma de rgo administrativo, a Controladoria tem como finalidade garantir
informaes adequadas ao processo de tomada de deciso, colaborar com os gestores em
seus esforos de obteno da eficcia de suas reas quanto aos aspectos econmicos e
assegurar a eficcia empresarial, tambm sob aspectos econmicos, por meio da
coordenao dos esforos dos gestores das reas (MOSIMANN e FISCH, 1999).
Na mesma direo, Padoveze (2004, p. 3) define a Controladoria, enquanto rgo
administrativo, da seguinte forma:
A Controladoria pode ser definida, ento, como a unidade administrativa responsvel
pela utilizao de todo conjunto da Cincia Contbil dentro da empresa. Considerando
que a Cincia Contbil a cincia do controle em todos os aspectos temporais - passado,
presente, futuro -, e, como cincia social, exige a comunicao de informao, no caso
econmica, Controladoria cabe a responsabilidade de implantar, desenvolver, aplicar
e coordenar todo ferramental da Cincia Contbil dentro da empresa, nas suas mais
diversas necessidades.

Ainda, mais especificamente, conforme Catelli (1999, p. 345), a Controladoria, como

unidade administrativa, o rgo aglutinador e direcionador de esforos dos demais
gestores que conduzam otimizao do resultado global da organizao.
No mesmo sentido, Slomski (2005, p. 15) enfatiza o papel de coordenao da
Controladoria, ao compar-la a um concerto musical onde todos precisam estar em
consonncia para obter o resultado final harmnico, segundo ele:

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Num mundo conturbado, onde cada um avaliado pelo que produz, premente a
existncia de um rgo que faa essa concentrao (ato de produzir sinfonia) onde
todos os instrumentos toquem de maneira isolada, porm sob a mesma batuta, ou seja,
que todos trabalhem buscando um s objetivo, a maximizao do resultado global da
entidade.

Por fim, sendo definida, como rgo do sistema formal, por Borinelli (2006, p.198),
como:
(...) o rgo do sistema formal da organizao responsvel pelo controle de processo de
gesto e pela gerao e fornecimento de informaes de ordens operacional, econmica,
financeira e patrimonial demandadas: (i) para assessorar as demais unidades
organizacionais durante todo o processo de gesto planejamento, execuo e controle
buscando integrar os esforos dos gestores para que se obtenha um resultado
organizacional sinrgico e otimizado, bem como (ii) pelos agentes externos que se
relacionam com a empresa, para suas tomadas de decises.

Relativamente misso1 da Controladoria, Peleias (2002, p. 16), define-a como:

Assegurar a otimizao do resultado econmico da organizao. Na mesma direo,
mas indo alm resultado econmico da organizao, Mosimann e Fisch (1999, p. 90),
definem como sendo a misso da Controladoria otimizar os resultados econmicos da
empresa, para garantir sua continuidade, por meio da integrao dos esforos das
diversas reas. J, por sua vez, Padoveze (2005, p. 4), diz que a controladoria deve
participar ativamente de todo o processo de gesto empresarial, que compreende o ciclo
de planejamento, execuo e controle.
Por fim, no mesmo sentido, segundo Borinelli (2006, p. 204), a razo de existncia do
rgo Controladoria :
(...) zelar pela sobrevivncia e continuidade da organizao, atravs de um processo
permanente de promoo, coordenao e integrao dos esforos de cada uma das
partes que formam o todo organizacional, de maneira a assegurar a eficcia e a
otimizao do resultado econmico da entidade.

Similar a o que ocorre com outros de seus aspectos, observa-se que no h consenso
relativamente ao enquadramento da Controladoria na estrutura organizacional como
rgo2 de Linha ou de Staff.
Nessa linha, vrios autores qualificam a Controladoria como um rgo de Staff, j que
cada gestor tem autoridade para controlar sua rea e se responsabiliza por seus
resultados, portanto, aquela no poderia controlar as demais reas, mas prestaria
assessoria no controle, informando a cpula administrativa sobre os resultados das reas
(MOSIMANN e FISCH, 1999).
Os quais so corroborados por Heckert e Wilson (1963 apud Padoveze, 2005, p. 33), os
quais afirmam:

Peleias (2002, p. 16) define misso como a expresso da razo da existncia de uma organizao (...).
Segundo Borinelli (2006, p. 213), os rgos de linha participam das tomadas de deciso e, portanto, so co-responsveis por elas, j os
rgos de staff apenas oferecem subsdios para que se tomem decises, sem participar destas.
2

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Controladoria no compete o comando do navio, pois esta tarefa do primeiro

executivo, representa, entretanto, o navegador que cuida dos mapas de navegao. sua
finalidade manter informado o comandante quanto sua distncia percorrida, ao local
em que se encontra, e velocidade da embarcao, resistncia encontrada, aos desvios
da rota, aos recifes perigosos e aos caminhos traados nos mapas, para que o navio
chegue ao destino.

J em contraponto a essa posio, Padoveze (2005) afirma que a Controladoria, por ter
uma misso, e, consequentemente, objetivos a serem alcanados, um rgo que pode
ser mais bem caracterizado como de Linha, apesar de, nas suas funes em relao s
demais atividades internas da companhia, suas caractersticas serem mais de um rgo de
apoio.

2.2.

Estrutura Conceitual Bsica da Controladoria (ECBC)

Considerando a divergncia presente no referencial terico da Controladoria, Borinelli

(2006), em sua tese de doutorado sistematizou o conhecimento sobre Controladoria num
arcabouo terico denominado Estrutura Conceitual Bsica da Controladoria ECBC,
delineando trs abordagens de estudo e organizao, atravs de trs perspectivas: a
primeira sobre os aspectos conceituais (o que ); a segunda sobre os aspectos
procedimentais (como funciona) e a terceira sobre os aspectos organizacionais (como se
materializa nas organizaes). Inicialmente, deve-se considerar que as trs perspectivas se
relacionam, dentro de uma viso sistmica.
Seguindo nessa linha, na Perspectiva 01, o autor mostra que a Controladoria , enquanto
ramo, campo ou rea do conhecimento humano se materializa no mbito das
organizaes, mediante a realizao de um levantamento do referencial terico-conceitual
sobre o tema Controladoria, consolidando-o e obtendo uma definio prpria de
Controladoria, j referido anteriormente, como um conjunto de conhecimentos que se
constituem em bases tericas e conceituais de ordem operacional, econmica, financeira e
patrimonial, relativas ao controle do processo de gesto organizacional.
Na sequncia, a partir da Perspectiva 01, surge a Perspectiva 02, a qual contempla os
aspectos procedimentais, onde, baseado na literatura nacional e internacional, o autor
estudou os elementos relativos ao seu funcionamento, quando esta rea do conhecimento
levada s entidades, referenciando as atividades mais mencionadas pelos autores em
funes tpicas de Controladoria, alm dos instrumentos utilizados para sua
operacionalizao. Demonstrando, desse modo, a transio da discusso da Controladoria
sob o foco de ramo do conhecimento para o de unidade de uma organizao, quando esta
existe formalmente constituda, compilando as seguintes funes tpicas atravs das quais

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se materializa a rea do conhecimento Controladoria no ambiente organizacional das

instituies.
Em seguida, na Perspectiva 03, discutiu como as atividades e funes descritas
anteriormente esto disseminadas nos vrios rgos ou unidades das organizaes.
Buscando entender a Controladoria como unidade administrativa organizacional, isto ,
como um subsistema do sistema organizacional formal, dando nfase a estruturao da
referida unidade organizacional Controladoria, estudando os aspectos que necessitam
estar presentes quando esta integra o j mencionado sistema organizacional formal,
destacando que os seguintes pontos, dentro da ECBC, so considerados importantes: a
misso da unidade administrativa Controladoria, as suas finalidades e/ou objetivos, a
sua posio hierrquica no organograma e a sua organizao interna
Por fim, dentro do escopo de seu trabalho, o autor relacionou determinadas prticas de
Controladoria, as quais constituram o objeto de sua pesquisa, sendo que as referidas
prticas, segundo o mesmo, so sempre relativas unidade organizacional denominada
de Controladoria ou a unidade que exerce as funes de Controladoria, quando aquela
no existe no sistema organizacional formal. O mesmo salientou, tambm, que a escolha
de tais prticas deu-se em funo da ECBC, em especial as Perspectivas 2 e 3, bem como
em razo da intensidade com que estas prticas so tratadas na literatura pertinente:
i)

Identificao

da

unidade

organizacional:

nome,

tipo

de

divisionalizao,

denominao do cargo do responsvel e subordinao;

ii) Identificao do profissional que responde pela unidade organizacional: ano de
nascimento, formao de graduao e de ps-graduao;
iii) Identificao da misso da unidade organizacional;
iv) Identificao das reas internas que compe a unidade organizacional;
v) Identificao das atividades e funes desempenhadas pela unidade organizacional;
vi) Identificao da postura assumida pela unidade organizacional em relao s demais
reas/unidades.

2.3.

Sistema de Controle Interno do Municpio do Rio Grande (SCI)

A Prefeitura do Municpio do Rio Grande com o objetivo de promover a fiscalizao

contbil, financeira, oramentria e patrimonial, no tocante da legalidade, legitimidade,
economicidade, moralidade e eficincia na administrao dos recursos e bens pblicos,
instituiu em 2002 o Sistema de Controle Interno.

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O Sistema de Controle Interno do Municpio do Rio Grande teve sua criao a partir da
publicao da Lei n 5.682, de 23 de setembro de 2002.

2.3.1. Estrutura Organizacional do Sistema de Controle Interno do Rio Grande

(SCI)
O Sistema de Controle Interno do Municpio do Rio Grande, conforme definido no Art.
2 da Lei 5682/2002, tem sua insero na estrutura administrativa do Municpio do Rio
grande, integrando o Gabinete do Prefeito, possuindo independncia profissional para o
desempenho de suas atribuies de controle em todos os rgo e entidades da
Administrao Municipal.
Sua estrutura organizacional integrada por um rgo de rgo de coordenao central,
denominado Central do Sistema de Controle Interno, responsvel pelas atribuies
institucionais do Sistema de Controle Interno constantes no Art. 3 da j referida lei
instituidora e por rgos integrados, denominados rgos Setoriais do Sistema de
Controle Interno, sendo estes ltimos responsveis, em suas unidades especficas, pelo
desempenho das atribuies pertinentes ao controle interno, e posterior remessa, para a
Central do Controle Interno, da documentao atinente a essa tarefa.
Integram, ainda, o Sistema de Controle Interno do Municpio, na condio de rgos
Setoriais, todas as Secretarias e agentes pblicos, tanto da administrao direta como da
administrao indireta.
Por fim, ressalta-se a no existncia de qualquer tipo de subordinao hierrquica entre
os rgos integrantes do Sistema de Controle Interno, preceituada no Art. 15 da referida
Lei.

2.3.2. Funes do Sistema de Controle Interno do Rio Grande (SCI)

As funes/atribuies do Sistema de Controle Interno, elencadas no Art. 3 de sua Lei
de criao, e atribudas pelo Inciso I do Art. 4 Central do Sistema de Controle Interno,
ou seja, seu rgo de coordenao central, consubstanciam em: avaliar o cumprimento
das diretrizes, objetivos e metas previstos no Plano Plurianual;verificar o atendimento das
metas estabelecidas na Lei de Diretrizes Oramentrias LDO; verificar os limites e
condies para realizao de operaes de crdito e inscrio em restos a pagar; verificar,
periodicamente, a observncia do limite da despesa total com pessoal e avaliar as
medidas adotadas para o seu retorno ao respectivo limite; verificar as providncias
tomadas para a reconduo dos montantes das dvidas consolidadas para o seu retorno

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TTULO DO TRABALHO TODAS EM MAISCULAS ESTILO <TITULO ARTIGO>

aos respectivos limites; controlar a destinao de recursos obtidos com a alienao de

ativos; verificar o cumprimento do limite de gastos totais do legislativo municipal,
inclusive no que se refere ao atendimento de metas fiscais, nos termos da Constituio
Federal e da Lei Complementar n 101/2000, informando sobre a necessidade de
providncias; controlar a execuo oramentria; avaliar os procedimentos adotados para
a realizao da receita e da despesa pblicas; verificar a correta aplicao das
transferncias oramentrias; controlar a destinao de recursos para setores pblicos e
privados; avaliar o montante da dvida e as condies de endividamento do Municpio;
verificar a estruturao das contas pblicas; acompanhar a gesto patrimonial; apreciar o
relatrio de gesto fiscal, assinando-o; avaliar os resultados obtidos pelos administradores
na execuo dos programas de governo e aplicao dos resultados oramentrios; apontar
as falhas dos expedientes encaminhados e indicar as solues; verificar a implementao
das solues indicadas; criar condies para atuao do controle externo; orientar e
expedir atos normativos para rgo Setoriais; elaborar seu regulamento interno, a ser
baixado por Decreto do Executivo; desempenhar outras atividades estabelecidas em Lei
ou que decorram das suas atribuies.
Destaca-se outras atribuies do Sistema de Controle Interno, j referidas anteriormente,
expostas no Inciso II do Art. 4, sob a responsabilidade dos rgos Setoriais do Sistema de
Controle Interno, isto , seus rgos integrados, os quais em suas unidades especficas,
devem desempenhar as atribuies pertinentes ao controle interno, e posterior remessa,
para a Central do Controle Interno, da documentao atinente a essa tarefa.

2.4.

Controladoria e Auditoria Geral do Municpio de Pelotas (CAGEMP)

A Prefeitura do Municpio de Pelotas com o objetivo de estabelecer normas gerais sobre

a fiscalizao do Municpio, organizada sob a forma de Sistema de Controle Interno
Municipal, criou a Controladoria e Auditoria Geral da Administrao Municipal Direta e
Indireta, denominada de Controladoria e Auditoria Geral do Municpio de Pelotas
(CAGEMP).
A Controladoria e Auditoria Geral do Municpio de Pelotas (CAGEMP) teve sua criao
a partir da publicao da Lei n 5.106, de 22 de abril de 2005.

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Leandro Pinheiro Vieira

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2.4.1 Estrutura Organizacional da Controladoria e Auditoria Geral do

Municpio de Pelotas (CAGEMP)
A Controladoria e Auditoria Geral do Municpio de Pelotas (CAGEMP), conforme
definido no Art. 2 da Lei 5.106/2005, compe a Unidade Oramentria do Gabinete do
Prefeito, a quem se reporta, em grau de assessoramento.
Sua estrutura organizacional, segundo o Art. 4 da referida Lei, constituda de um
Controlador e Auditor Geral e de 5 (cinco) Auditores, recrutados entre os servidores do
quadro permanente da Prefeitura.

2.4.2 Funes da Controladoria e Auditoria Geral do Municpio de Pelotas

(CAGEMP)
As funes/atribuies da Controladoria e Auditoria Geral do Municpio de Pelotas
(CAGEMP), elencadas no Art. 2 de sua Lei de criao, referem-se execuo das
atividades de controle por meio da realizao de auditorias, com a finalidade de verificar
a regularidade e legalidade da programao oramentria e financeira e avaliar os
resultados quanto legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade, legitimidade,
razoabilidade, economicidade, eficincia, eficcia e motivao nos atos administrativos, e
efetividade da gesto contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da
Administrao Direta e Indireta do Municpio e da aplicao de recursos pblicos por
entidades de direito privado.

3.

METODOLOGIA
No que tange aos aspectos metodolgicos, a partir da questo de pesquisa e dos
objetivos propostos, foi realizado um estudo de carter exploratrio, descritivo e
qualitativo3, recorrendo-se a fontes bibliogrficas e documentais dos mais variados tipos
(livros, artigos, leis) disponveis em meio fsico ou virtual (on line via Internet).
Assim, primeiramente, a fim de verificar a existncia de uma Unidade/Departamento
de Controladoria ou rgo similar na atual Estrutura Administrativa da Prefeitura
Municipal do Rio Grande e na atual Estrutura Administrativa da Prefeitura Municipal de
Pelotas, realizou-se uma reviso bibliogrfica da Legislao Municipal dos dois
municpios, acerca do Assunto.

3
Uma pesquisa, segundo os objetivos, exploratria refere-se ao desenvolvimento e esclarecimento de idias, ou seja, suporte para realizar
estudo mais aprofundado, e uma descritiva aquela que apresenta caractersticas do objeto de estudo; J, uma, segundo a natureza dos dados,
qualitativa refere-se compreenso e interpretao dos fenmenos (BRESSAN, 2011a).

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TTULO DO TRABALHO TODAS EM MAISCULAS ESTILO <TITULO ARTIGO>

Em seguida, com a finalidade de conhecer os principais modelos de Controladoria

existentes na Literatura disponvel sobre o tema, foi efetuada uma Reviso Bibliogrfica
do Referencial Terico-conceitual sobre a mesma, mediante pesquisa bibliogrfica e
documental nos meios disponveis em meio fsico ou virtual.
Posteriormente, foi realizada uma anlise comparativa entre as caractersticas e
especificidades preceituadas na Lei n 5.682/2002 e na Lei 5.106/2005, que estabelecem a
criao do Sistema Central de Controle Interno (SCI) do Rio Grande e da Controladoria e
Auditoria Geral do Municpio de Pelotas (CAGEMP), respectivamente, utilizando como
parmetro de comparabilidade o Referencial Terico estudado, buscando a categorizao
da estrutura e funes descritas nos referidos instrumentos legais conforme preceituado
na Estrutura Conceitual Bsica da Controladoria (ECBC), sistematizada por Borinelli
(2006).
Ainda, enfatiza-se que se optou por utilizar a ECBC como referencial terico para fins de
comparao com a Legislao instituidora do SCI e da CAGEMP, devido necessidade de
empregar um instrumento que possibilitasse a comparabilidade das duas Leis de criao
dos rgos de Controle Interno Municipais, considerando que, as estruturas das Leis so
distintas, o que dificulta uma anlise comparativa, e, principalmente, s divergncias
evidenciadas, durante a pesquisa, na Plataforma Terica da Controladoria, as quais
acabam tambm dificultando a adoo de parmetros comparativos.
Por fim,

ressalta-se

que

os

dados

obtidos

neste estudo

foram analisados

comparativamente, procurando a identificao de congruncias e divergncias, quanto as

Prticas de Controladoria, como Unidade Administrativa, identificando assim as duas
estruturas organizacionais e funcionais.

4.

ANLISE E DISCUSSO DOS RESULTADOS

4.1.

AS PRTICAS DE CONTROLADORIA

Inicialmente, destaca-se que as prticas e estrutura de Controladoria analisadas neste

estudo esto relacionadas ao rgo administrativo de Controladoria representado no
mbito da Prefeitura Municipal do Rio Grande pelo Sistema Controle Interno (SCI) e, da
Prefeitura de Pelotas, pela Controladoria e Auditoria Geral (CAGEMP), que
desempenham as funes e atividades verificadas na pesquisa.
Ainda, que a anlise do presente trabalho teve sua estruturao conforme a apresentada
por Borinelli (2006) e seguida por Pequeno, et al. (2011), ressalta-se, tambm que as
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Prticas de Controladoria relacionadas foram escolhidas baseado na funo da Estrutura

Conceitual Bsica de Controladoria - ECBC, especialmente nas perspectivas 2 e 3. Tais
prticas, as quais foram referidas na Seo 2, Subseo 2.2, so a seguir elencadas.

4.1.1 Identificao da unidade organizacional

No municpio do Rio Grande, Sistema de Controle Interno foi criado em 23 de setembro
de 2002, pela Lei n 5.682, a qual teve por ementa INSTITUI O SISTEMA DE CONTROLE
INTERNO NO MUNICPIO E D OUTRAS PROVIDNCIAS. Sendo identificada,
baseado na teoria estudada, como um rgo de Staff, j que o mesmo integra o Gabinete
do Prefeito, rgo este que possui carter de assessoramento, e possui prerrogativa de
emitir recomendaes, a fim de formalizar suas orientaes, as quais, se aprovadas pelo
Prefeito Municipal, assumem carter normativo.
J no municpio de Pelotas a Controladoria e Auditoria Geral do Municpio de Pelotas
(CAGEMP) foi criada em 22 de abril de 2005, pela Lei n 5.106, a qual teve por ementa
Cria a Controladoria e Auditoria geral da administrao Municipal Direta e Indireta e d
outras providncias. Sendo identificada, baseado na teoria estudada, como um rgo de
Staff, j que a mesma compe a Unidade Oramentria do Gabinete do Prefeito, a quem
se reporta, em grau de assessoramento.

4.1.2 Identificao do profissional que responde pela unidade organizacional

Segundo a lei de criao do SCI estudada, inexiste a figura de um responsvel
hierrquico pelo SCI, o qual desempenhe o papel de Controlador Geral (ou Controlador
Geral do SCI), OU ao menos sob a denominao de Controller, entretanto e referida lei
dispe acerca dos servidores que integram os rgos que o compem:
i) A Central do Sistema do Controle Interno, integrado por um contador ou tcnico em
contabilidade, devidamente registrado no CRC e por 2 servidores ocupantes de cargo de
nvel mdio ou superior, com experincias comprovadas em Administrao Pblica
Municipal. Sendo escolhidos pelo Prefeito dentre os servidores, detentores de cargo de
provimento efetivos e estveis
ii) Cada rgo Setorial do Sistema de Controle Interno ser representado por um
servidor, detentor de cargo de provimento efetivo e estvel, sendo que a autoridade
mxima de deste escolher o servidor responsvel pela unidade (rgo).
Com relao Lei de Criao da CAGEMP analisada, observou-se que o titular da
mesma o Controlador e Auditor Geral, titular da Controladoria e Auditoria Geral do
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Municpio de Pelotas (CAGEMP), funo para a qual so exigidos os seguintes requisitos:

dever ter formao de nvel superior, numa das seguintes reas: Cincias Jurdicas,
Contbeis ou Econmicas, Administrao ou Engenharia Civil, com habilitao legal para
exerccio da profisso, e no poder ser designado para o exerccio da funo se
contratado por excepcional interesse pblico, estiver em estgio probatrio, tiver sofrido
penalizao administrativa, civil ou penal transitada em julgado.
Destaca-se, ainda, que o Controlador e Auditor Geral titular de uma funo
gratificada, ser escolhido pelo Prefeito Municipal e ter mandato de 4 (quatro) anos.

4.1.3 Identificao da misso da unidade organizacional

O SCI de Rio Grande, consoante sua Lei de Criao, apresenta a misso/objetivo de
promover a fiscalizao contbil, financeira, oramentria e patrimonial, no tocante da
legalidade, legitimidade, economicidade, moralidade e eficincia na administrao dos
recursos e bens pblicos.
Por outro lado, a CAGEMP de Pelotas, conforme sua lei de criao, possui a
misso/objetivo de realizar a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial da Administrao Pblica Municipal Direta e Indireta e das entidades
constitudas ou mantidas pelo Municpio.

4.1.4 Identificao das reas internas que compem a unidade organizacional

As reas internas do SCI so a CSCI, como rgo de Coordenao Central, e rgos
Setoriais do Sistema de Controle Interno, como rgos Integrados.
E, no que concerne s reas internas da CAGEMP, esta constituda de um Controlador
e Auditor Geral e de 5 (cinco) Auditores, recrutados entre os servidores do quadro
permanente da Prefeitura.

4.1.5 Identificao das atividades e funes desempenhadas pela unidade

organizacional
O SCI apresenta suas funes em sua lei de criao (Art. 3) sob a denominao de
atribuies, j a CAGEMP, em sua lei de criao (Art. 2), expe suas funes como
objetivos e finalidades. Destaca-se que em ambos os casos tais funes foram agrupadas
para este estudo conforme preceitua a ECBC estudada.

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4.1.6 Identificao da postura assumida pela unidade organizacional em

relao s demais reas/unidades
Baseado na teoria estudada, pode-se considerar o SCI como um rgo de Staff, haja vista
que o mesmo, conforme preceituado em sua Lei de Criao, Art. 7, As orientaes da
Central do Sistema de Controle Interno sero formalizadas atravs de recomendaes, as
quais, uma vez aprovadas pelo Prefeito Municipal, possuiro carter normativo,
evidenciando, assim, seu carter de rgo de assessoramento, sem autoridade de
comando.
Igualmente, a CAGEMP, de maneira ainda mais explcita, evidencia-se como um rgo
de Staff, tendo em vista que sua Lei de criao, em seu Art. 2, traz expresso que a mesma
compe a Unidade Oramentria do Gabinete do Prefeito, a quem se reporta em grau de
assessoramento, demonstrando, assim, seu carter de rgo de assessoramento, sem
autoridade de comando.

4.2.

ANLISE DOS RESULTADOS

A anlise descritiva dos dados relacionou o modelo utilizado como parmetro ECBC,
reunindo as prticas de Controladoria e a Lei de criao do SCI do Municpio do Rio
Grande, assim como, a Lei de criao da CAGEMP de Pelotas, em seus aspectos
estruturais e funcionais.
Fazendo-se relao entre os pontos levantados na literatura e na legislao estudadas,
chegou-se a um resumo do que foi evidenciado como prticas e estrutura de
Controladoria do SCI do Rio Grande e da CAGEMP de Pelotas.
Primeiramente, com relao identificao da unidade organizacional, o SCI do Rio
Grande e a CAGEMP de Pelotas divergem entre si, tendo e vista que o primeiro, embora
execute funes tpicas de um unidade/setor de controladoria, no tem formalmente tal
denominao, por outro lado, a segunda, concordando com o que exposto na Literatura
estudada, expe formalmente a identificao da unidade organizacional como
Controladoria.
No que tange identificao do profissional que responde pela unidade organizacional,
observa-se outra divergncia entre o SCI e a CAGEMP, pois na composio do primeiro
no mencionado nenhum cargo especfico para o referido profissional, apenas expondo
na composio dos rgos que formam sua estrutura interna, os profissionais que os
integram: CSCI, integrado por um contador ou tcnico em contabilidade e por 2 (dois)
servidores ocupantes de cargo de nvel mdio ou superior, e, cada rgo Setorial ser

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representado por um servidor, detentor de cargo de provimento efetivo e estvel,

enquanto a segunda, possui como responsvel hierrquico o Controlador e Auditor Geral,
o qual titular da Controladoria e Auditoria Geral do Municpio de Pelotas (CAGEMP).
J quanto identificao da misso da unidade organizacional, observa-se semelhana
entre os rgos analisados, pois, embora, a misso a CAGEMP de Pelotas seja mais
extensa do que a do SCI do Rio Grande, a qual mais sucinta, apresentando menos
princpios,

no

traz

expressos

os

princpios

da

impessoalidade,

publicidade,

razoabilidade, eficcia e motivao, evidenciando somente os princpios da legalidade,

legitimidade, economicidade, moralidade e eficincia, ambas apresentam o mesmo
propsito: buscam a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial da Administrao Pblica.
No que se refere identificao das reas internas que compes a unidade
organizacional, observa-se uma grande divergncia entre as Unidades analisadas, tendo
em vista que enquanto o SCI do Rio Grande apresenta 2 (duas) reas internas (Central do
Sistema de Controle Interno (CSCI) - como rgo de Coordenao Central, e rgos
Setoriais do Sistema de Controle Interno - como rgos Integrados), a CAGEMP de
Pelotas no expe, em sua lei de criao, uma estruturao com reas internas definidas,
somente evidenciando os cargos dos membros que a instituem.
No tocante identificao das atividades e funes desempenhadas pela unidade
organizacional, considerando as atribuies do SCI, expostas em sua lei de criao (Art.
3), assim como os objetivos e finalidades da CAGEMP, evidenciadas em sua lei de
criao (Art. 2), observa-se que estas possuem denominaes diferentes das presentes no
referencial terico estudado, dificultando uma comparao entre umas e outros. Contudo
ao analis-las, possvel se verificar que o rol de atribuies do SCI do Rio Grande mais
extensa e complexa do que o elencado para a CAGEMP de Pelotas.
Por fim, na esfera da identificao da postura assumida pela unidade organizacional em
relao s demais reas/unidades, verificou-se que ambas as Unidades Administrativas
estudadas, apresentam semelhanas nesse aspecto, j que tanto o SCI do Rio grande como
a CAGEMP de Pelotas apresentam-se como rgos de Staff, prestando assessoria, o
primeiro sob a forma de recomendaes, integrando o Gabinete do Prefeito, e a segunda,
em grau de assessoramento, compondo a Unidade Oramentria do Gabinete do Prefeito.

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5.

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CONCLUSO
O presente estudo teve por objetivo realizar uma anlise comparativa estrutural e
funcional da Unidade de Controladoria ou rgo equivalente da Prefeitura Municipal do
Rio Grande e da Prefeitura Municipal de Pelotas, representada, na primeira, pelo Sistema
de Controle Interno (SCI), e, na segunda, pela Controladoria e Auditoria Geral
(CAGEMP).
Para a pesquisa foi utilizado como parmetro de comparabilidade a Estrutura
Conceitual Bsica de Controladoria ECBC de Borinelli (2006), assim como alguns
conceitos/definies considerados, baseado na reviso bibliogrfica realizada, como de
ampla aplicao ao tema. A partir desse parmetro puderam-se categorizar as funes e
estrutura do SCI do Rio Grande, assim como da COGEMP de Pelotas, extradas da lei de
criao desses rgos.
Ao analisar as estruturas e funes encontradas no SCI do Rio Grande a na COGEMP de
Pelotas, tendo por parmetro as prticas de controladoria evidenciadas na ECBC,
verificou-se que existem discrepncias e semelhanas relativamente aos seus aspectos
estruturais e funcionais.
Nessa linha, quanto s semelhanas, observou-se a misso e a relao de assessoria com
as demais reas, a qual assume o status de rgo de Staff. Em contrapartida, no que tange
as divergncias, verificou-se que estas se manifestam em relao unidade
organizacional, profissional responsvel e quanto s suas reas internas.
Ainda, cabe destacar que como o objetivo deste trabalho consubstanciava-se na
realizao de uma anlise comparativa entre as caractersticas e especificidades
preceituadas na Lei n 5.682/2002 e na Lei 5.106/2005, que estabelecem a criao do
Sistema Central de Controle Interno (SCI) do Rio Grande e da Controladoria e Auditoria
Geral do Municpio de Pelotas (CAGEMP), respectivamente, utilizando como parmetro
de comparabilidade o Referencial Terico estudado, buscando a categorizao da
estrutura e funes descritas nos referidos instrumentos legais conforme preceituado na
Estrutura Conceitual Bsica da Controladoria (ECBC), sistematizada por Borinelli (2006),
e no a comparao dos conceitos das caractersticas e especificidades expostas nesta
ltima com as evidenciadas naqueles dispositivos legais, alguns dos aspectos analisados
podem no refletir exatamente os conceitos apresentados no referido arcabouo terico ECBC.
Tambm, enfatiza-se que entre as dificuldades encontradas para realizar a pesquisa,
destaca-se o fato de que o arcabouo terico utilizado como parmetro comparativo foi

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concebido tendo por base o referencial terico voltado Controladoria do Setor Privado,
enquanto a legislao utilizada retrata, por meio do SCI e da COGEMP, Modelos de
Controladoria aplicveis ao Setor Pblico, mais especificamente aos Executivos
Municipais, assim como o baixo nmero de informaes encontradas nos stios
eletrnicos das Prefeituras do Rio Grande e de Pelotas, assim como em demais endereos
da internet relacionados ao tema pesquisado.
E que o presente estudo limitou-se a anlise estrutural e funcional do SCI do Rio Grande
e da COGEMP de Pelotas, lastreadas em suas legislaes de criao e alguns aspectos
informacionais encontrados nos sites oficiais das Prefeituras Municipais do Rio Grande e
de Pelotas. Mas, espera-se que essa limitao sirva de estmulo a novas investigaes e
aprofundamentos.
Desse modo, sugere-se que este estudo venha a ter um prosseguimento mediante a
realizao de pesquisa de campo, por meio de entrevistas ou questionrios para conhecer
as prticas efetivas de controladoria adotadas no Sistema de Controle Interno do Rio
Grande; Assim como a realizao de pesquisas posteriores, aplicando a mesma anlise
utilizada nesse estudo em outras Controladorias Municipais, alm de pesquisa de campo
a fim de investigar as prticas efetivas adotadas nestas, avanando, assim, em direo a
uma identificao da estrutura mais prxima da ideal a ser implantada nas
Controladorias Municipais, tendo por base as estruturas e funes indicadas na ECBC.

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