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TC 009.038/2012-4
TC 009.038/2012-4
mais importantes do oramento original que continham referncia de preos (amostra correspondente a
cerca de 30% do oramento contratado at o 4 aditivo), bem como da possvel quebra do equilbrio
econmico-financeiro do contrato pela perda do desconto inicialmente ofertado em relao ao
oramento base da licitao, decorrente das alteraes promovidas. Alm disso, foram analisadas as
possveis causas e consequncias do atraso verificado na obra.
Antes da execuo da inspeo, foram encaminhados Infraero questionrio acerca dos indcios de
irregularidades apontados (Questionrio de Auditoria 1-332/2012) e ofcio de requisio de documentos
para anlise (Ofcio de Requisio 1-332/2012). A empresa apresentou os documentos requisitados pela
equipe de fiscalizao (em meio digital) e respondeu s questes formuladas.
Importncia socioeconmica
O transporte areo um dos principais elos do desenvolvimento econmico de uma regio e de um pas.
Destacam-se os impactos econmicos diretos, os indiretos e os induzidos que uma infraestrutura to
estratgica desempenha para a economia do local, da regio e do pas.?
O aeroporto Juscelino Kubistchek um importante e fundamental elo da logstica de transporte da
regio, sendo um indutor do desenvolvimento econmico regional, alavancando a cidade de Braslia
como um plo de atrao para investimentos.?
Ressalta-se tambm a importncia que o aeroporto tem como gerador de novos e melhores empregos,
interferindo na melhoria da capacidade tcnica da mo de obra local.?
Outro fator socioeconmico importante que, pela localizao central no pas, o aeroporto uma das
principais plataformas para impulsionar o turismo nacional e internacional, com o consequente aumento
na gerao de emprego neste setor que tem uma rpida e direta resposta aos investimentos.
2 - INTRODUO
2.1 - Deliberao que originou o trabalho
Em cumprimento ao Despacho de 3/4/2012 do Min. Valmir Campelo (TC 009.038/2012-4), realizou-se
fiscalizao na Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia, no perodo compreendido entre
25/4/2012 e 4/5/2012 (perodos de planejamento e execuo).
A razo que motivou esta fiscalizao foi a Representao autuada pela Secretaria de Fiscalizao de
Obras 1 (Secob-1), em 29/3/2012, visando verificar se a contratada estava utilizando, com respaldo da
fiscalizao, forma resinada comum e concreto "virado" em obra na execuo dos sevios de estrutura,
em possvel desconformidade com requisitos tcnicos contratuais, bem como apurar o atraso da obra.
2.2 - Viso geral do objeto
O atual terminal de passageiros est com sua capacidade excedida, haja vista que foi projetado para
uma movimentao de 8 milhes de passageiros/ano e hoje j atende a 10,5 milhes de passageiros/ano,
o que justificaria a interveno, destinando-se a otimizar os espaos existentes, sem acrscimo em sua
rea construda e sem prejuzos funcionais. Apenas como informao, h uma segunda etapa prevista,
que trata da ampliao do terminal no setor sul, mas no ser abordada neste trabalho.
As aes prioritrias da reforma do terminal de passageiros do Aeroporto Internacional de Braslia
(Presidente Juscelino Kubitschek) so divididas em cinco pontos, a seguir detalhados:
Ao 1: Construo de sanitrios do saguo de desembarque e saguo de embarque: com vistas a
atender a demanda para essas reas, foi projetada uma bateria de sanitrios;
Ao 2: Construo de sala de vistoria de conexo: ao excluda;
Ao 3: Ampliao da sala de embarque remoto localizado no satlite norte e ordenamento do fluxo do
conector: a rea passa de 482,89 m para 1.315,30 m, significando um aumento percentual de 172,38%;
e o conector de acesso ao satlite norte ser dotado de esquadria no eixo de sua circulao, ao longo de
toda a sua extenso, individualizando os fluxos de embarque e desembarque a fim de evitar o contato
entre eles;
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Ao 4: Instalao de novo elevador do satlite norte: ser panormico, idntico ao existente (estrutura
metlica com fechamento em vidro), em posio oposta, para atender ao pavimento trreo, sala de
embarque remoto, ao primeiro pavimento e sala de embarque; e
Ao 5: Construo de rampa central de acesso s salas de embarque: para atender demanda de
crescimento dimensional das salas de embarque domstico e internacional e organizao dos acessos,
ser necessria a centralizao, atravs de rampa nica, com amplas dimenses, simplificando assim a
distribuio destes fluxos. A rampa de acesso, em atendimento NBR 9050, que trata da acessibilidade,
possui inclinao de 8%, patamar intermedirio, corrimos perifricos e piso ttil.
2.3 - Objetivo e questes de auditoria
A presente auditoria teve por objetivo realizar inspeo nas obras de reforma do TPS do aeroporto de
Braslia.
A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos esto sendo aplicados de
acordo com a legislao pertinente, formularam-se as questes adiante indicadas:
1) H projeto bsico/executivo adequado para a licitao/execuo da obra?
2) O oramento da obra encontra-se devidamente detalhado (planilha de quantitativos e preos
unitrios) e acompanhado das composies de todos os custos unitrios de seus servios?
3) Os preos dos servios definidos no oramento da obra so compatveis com os valores de mercado?
4) A formalizao do contrato atendeu aos preceitos legais e sua execuo foi adequada?
2.4 - Metodologia utilizada
Para a realizao deste trabalho, apesar de se tratar de uma fiscalizao com escopo e prazos reduzidos,
foram seguidas as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da Unio, com observncia aos Padres
de Auditoria de Conformidade estabelecidos pelo TCU, sendo utilizadas as seguintes tcnicas de
auditoria:
- anlise documental;
- entrevistas;
- confronto de informaes e documentos; e
- inspeo fsica nas obras em andamento.
2.5 - Volume de recursos fiscalizados
O volume de recursos fiscalizados alcanou o montante de R$ 4.586.123,01. Esse valor corresponde ao
valor do contrato TC 029-PS/2011/0002 aps 4 aditivos.
2.6 - Benefcios estimados da fiscalizao
Entre os benefcios estimados desta fiscalizao, pode-se mencionar a possibilidade de adequao no
custo final da obra, decorrente de possvel repactuao dos valores dos servios "administrao da
obra" e "operao e manuteno do canteiro", alm do reforo da expectativa de controle por parte da
entidade auditada.
3 - ACHADOS DE AUDITORIA
3.1 - Superfaturamento por pagamento indevido de despesas relativas a atraso na execuo da obra.
3.1.1 - Tipificao do achado:
Classificao - grave com recomendao de continuidade (IG-C)
Justificativa de enquadramento (ou no) no conceito de IG-P da LDO - O presente achado impe risco
de prejuzo ao errio, configurando afronta aos princpios administrativos da eficincia e da
economicidade. Entretanto, considerando a possibilidade de correo do problema ao longo da obra,
no se enquadra o indcio de irregularidade no disposto no art. 91, 1, inciso IV da Lei 12.465/2011
(LDO 2012).
3.1.2 - Situao encontrada:
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proporcionalmente execuo da obra, uma vez que procedimento diverso (como o realizado) pode
ensejar infrao Lei 4.320/64. Noart. 62 c/c 63, 2, inciso III do mencionado diploma lgal define-se
que a despesa s deve ser paga aps sua regular liquidao, sendo que essa liquidao ter por base os
comprovantes de entrega de material ou da efetiva prestao do servio.
Com base no exposto, entende-se que todos os valores pagos para os itens 6.1 e 6.2 do oramento em
percentual acima do percentual executado da obra, bem como todo acrscimo de custo destes itens sem a
devida justificativa ou adequao aos custos efetivamente incorridos pela contratada (desde que esta no
tenha dado causa aos atrasos), configuram superfaturamento.
O superfaturamento apurado com base no critrio exposto alcanaria, at a 13 medio, o valor de R$
457.609,06, relativos diferena entre o que deveria ter sido pago para os itens (39,62% x R$
258.455,88) e o que efetivamente j foi pago (86,67% x R$ 646.139,70), conforme Tabela 1. Ressalta-se
que, como a obra ainda est em andamento, e mais uma vez atrasada, ainda h a possibilidade de que
este valor se amplie, caso sejam feitos novos aditivos com aumento dos custos destes itens.
Desta forma, conclui-se que o procedimento realizado pelos gestores do contrato, ou seja, o pagamento
dos itens em descompasso com a evoluo da obra, agravado pela formalizao de aditivos com
aumentos nos custos destes itens, implica infrao dos dispositivos mencionados e ensejam a
apresentao de justificativas pela Infraero.
(...)
3.1.8 - Esclarecimentos dos responsveis:
Durante a fase de execuo da fiscalizao a Infraero foi questionada a respeito do atraso na obra, sem
considerar, no entanto, o aumento dos custos de administrao da obra e manuteno do canteiro. Na
oportunidade a estatal justificou que os atrasos foram motivados pela necessidade de adequaes nos
projetos executivos (elaborados pela empresa projetista ATP Engenharia) e, tambm, pelas dificuldades
operacionais em liberao de reas do TPS para execuo dos servios.
Em anlise s peas tcnicas que subsidiaram os aditamentos contratuais para prorrogao de prazo
(em especial a CF n 3126/STBR/2011), verifica-se que foram vrias as causas dos atrasos. Identificamse como principais as deficincias do projeto executivo. Dentre estas deficincias, citam-se, por exemplo,
a no considerao de interferncias existentes no local de implantao dos sanitrios (caixas de
passagem, redes pluviais) e erros em cotas de nvel do salo de embarque (satlite norte), que
implicaram alterao do layout. Somou-se a isto a dificuldade de adequao dos respectivos projetos
junto empresa projetista.
Conforme pea CF 11519-PRAI CPAAE-2012 - BRASILIA, folhas 3/5.
3.1.9 - Concluso da equipe:
A despeito das informaes da Infraero sobre as causas do atraso na obra, que explicam, em parte, as
prorrogaes do contrato, entende-se que o pagamento dos itens "administrao da obra" e "operao e
manuteno do canteiro" em descompasso com a evoluo fsica da obra, agravado pelo aumento dos
quantitativos destes servios sem os adequados ajustes nos seus custos unitrios, configura desrespeito
ao disposto no art. 62 da Lei 4.320/64. Ressalta-se que o entendimento correto foi exposto no Acrdo
3103/2010 - TCU Plenrio.
Desta forma, entende-se conveniente promover a oitiva da Infraero sobre a questo, bem como a oitiva
da empresa contratada, uma vez que a rejeio das manifestaes apresentadas pode implicar
interferncia em sua esfera de direito, tal como determinao para reajustamento do contrato, com
diminuio dos valores previstos para os servios.
3.2 - Ausncia de termo aditivo formalizando alteraes das condies inicialmente pactuadas.
3.2.1 - Tipificao do achado:
Classificao - outras irregularidades (OI)
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4 - ESCLARECIMENTOS ADICIONAIS
Conforme descrito em item anterior, o escopo desta fiscalizao englobou a anlise das questes
suscitadas na representao e a verificao de eventual sobrepreo e jogo de planilha.?
A anlise de parte das questes suscitadas resultou nos achados descritos no item 3 deste relatrio.
Quanto s outras questes analisadas, nas quais no se vislumbrou indcio de irregularidade, comentase a seguir:
1) Utilizao de concreto fabricado na obra em substituio concreto usinado?
Quanto a essa possvel irregularidade, a estatal informou que no h restrio a este procedimento nas
especificaes do servio contratado e que ele se faz necessrio em virtude do volume de concreto
demandado e da logstica (interferncia em reas operacionais do aeroporto) inerente a cada situao
de concretagem. Alega, ainda, que nas situaes em que foi utilizado, foram colhidos corpos de prova
para anlise da resistncia e verificao do enquadramento na especificao de projeto (fck = 30 MPa),
em atendimento Especificao Tcnica BR.06/300.92/22215/03.?
Verifica-se, portanto, que o procedimento realizado encontra amparo nas especificaes tcnicas
exigidas pela entidade contratante e no fere clusula contratual, uma vez que foi aprovado pela
fiscalizao. ?
Quanto ao valor do servio, verificou-se que preo contratado menor que o preo de referncia do
concreto usinado (vide Tabela 2 - anexo). Sabendo-se que o custo do concreto dosado na obra , para as
mesmas especificaes, maior do que o custo do concreto usinado, conclui-se que a alterao procedida
no causou dano ao errio.
2) Verificao de sobrepreo e jogo de planilha?
Devido s limitaes de escopo (tendo em vista que a fiscalizao originou-se de representao sobre
itens especficos), no foi feita a curva ABC englobando 80% do oramento, como de praxe nas anlises
desta secretaria. Foram analisados os 8 servios mais representativos e os dois servios questionados na
representao, o que representou aproximadamente 30% do oramento. Na Tabela 2 (em anexo) pode-se
verificar a aderncia dos preos contratados com os referenciais de mercado (divergncia de 2%), dando
indcios da no ocorrncia de sobrepreo materialmente relevante no contrato.?
Observa-se que o servio "fornecimento e instalao de luminria circular", apesar de constar no item 6
da Tabela 2, no foi considerado no clculo do sobrepreo, uma vez que no foi encontrada referncia
adequada para comparao. Entretanto, ressalta-se que a Infraero apresentou sua composio de custo,
com preo do insumo extrado de pesquisa de mercado, o que d indcios de confiabilidade e adequao
do preo utilizado.?
Com vistas a verificar a ocorrncia de jogo de planilha e possvel infrao ao art. 125, 6, inciso IV da
Lei 12.465/2011 (LDO 2012), que versa que em qualquer aditivo deve-se manter a proporcionalidade da
diferena entre o valor global estimado pela administrao e o valor global contratado, fez-se a anlise
do impacto dos aditivos no equilbrio econmico financeiro do contrato.?
Tal verificao foi feita comparando-se o desconto concedido inicialmente (em relao ao oramento
base) e o desconto apurado aps o quarto aditivo contratual (considerando os preos de referncia do
oramento base). Aps anlises, apurou-se que, na contratao, a proposta vencedora concedeu
desconto de 10,33% em relao ao oramento base e, aps o 4 aditivo, o desconto em relao ao valor
estimado foi de 8,69%. Desta forma, tendo em vista a pequena reduo do desconto em decorrncia dos
aditivos, conclui-se pela no ocorrncia da quebra do equilbrio econmico-financeiro do contrato em
desfavor da administrao e, portanto, no infrao do art. 125, 6, inciso IV da Lei 12.465/2011.
5 - CONCLUSO
Com relao s questes suscitadas na denncia inicial (que originou a representao da unidade
tcnica) - possveis divergncias entre os trabalhos executados e as especificaes previstas para os
servios de concreto armado e forma para concreto - constatou-se que, no caso do concreto armado, o
questionamento no procede e, no caso das formas, o procedimento adotado pela administrao no foi
adequado.
TC 009.038/2012-4
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a.2) justificativa para o pagamento dos itens "administrao da obra" e "operao e manuteno do
canteiro" em descompasso com o andamento da obra, contrariando o disposto no art. 62 da Lei
4.320/64;
a.3) realizao de aditivos ao contrato com o aumento considervel dos custos dos servios de
"administrao da obra" e "operao e manuteno do canteiro" sem as adequaes necessrias para
ajustar o oramento aos custos a que, eventualmente, a contrata tenha direito, desde que no tenha dado
causa ao atraso na obra;
b) determinar Infraero, com fulcro no art. 250, inciso II do RITCU, caso o servio de formas ainda no
esteja concludo, que formalize aditivo contratual com a finalidade de compatibilizar o servio executado
com o servio constante no contrato, encaminhando a este Tribunal, em 15 dias, comprovao da medida
adotada, ficando a estatal alertada de que a prtica de substituio de material aplicado na obra em
relao ao inicialmente previsto, sem a respectiva adequao do termo de contrato, infringe o art. 60,
pargrafo nico, da Lei 8.666/93 e, portanto, deve ser evitada nos contratos pblicos por ela celebrados;
c) promover, com fulcro no art. 250, inciso V do RITCU, a oitiva da empresa RTA - Engenharia e
Construes Ltda. para que apresente, dentro do prazo de 15 dias, se assim o desejar, manifestaes a
respeito dos assuntos tratados no presente relatrio, relativos obra de reforma do Aeroporto
Internacional de Braslia - Juscelino Kubitschek, objeto do Contrato 029-OS/2011/0002, tendo em vista a
possibilidade de determinao deste Tribunal de Contas no sentido de que sejam repactuados os valores
dos servios de "administrao da obra" e "operao e manuteno do canteiro".
2.
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'11. Ora, pacfico nesta Corte (vide, dentre outros, os Acrdos n 798/2008, 1.414/2003,
388/2004 e 1.746/2003, todos do Plenrio) que, estando o preo global no limite aceitvel dado
pelo oramento da licitao, as discrepncias de preos existentes, devido ausncia de critrio
de aceitabilidade de preos unitrios, apenas causam prejuzos quando se realizam aditivos em
que so acrescidos quantitativos para itens de servio cujos valores eram excessivos em relao
aos demais licitantes, ou, ainda, quando suprimidas as quantidades daqueles itens cujos preos
eram vantajosos para a administrao contratante, o que no ocorreu na hiptese dos autos.
Nesse sentido, descabe a constatao da unidade tcnica de que teria havido prejuzo a compensar
em pagamentos futuros, o que me leva a acolher as razes apresentadas.' (Acrdo 1.064/2009Plenrio).
6. Observa-se, entretanto, que, embora tambm seja razovel, esse critrio diverge do adotado pelo
Acrdo 2.319/2009 TCU Plenrio, que orientou as unidades tcnicas a adotarem o denominado Mtodo
da Limitao dos Preos Unitrios Ajustado como mtodo padro para a quantificao de sobrepreo no
mbito desta Corte de Contas.
7. Em suma, a presente discusso refere-se metodologia adequada para o clculo de sobrepreo.
8. O Acrdo 2.319/2009 TCU Plenrio apreciou estudo produzido pelo Grupo de Trabalho constitudo
pela Ordem de Servio n. 03/2006 da Segecex, que teve por objetivo apresentar metodologia a ser
empregada na apurao de sobrepreo nas auditorias de obras pblicas realizadas pelo TCU.
9. Naquela ocasio, ao ponderar vantagens e desvantagens, o Grupo de Trabalho concluiu pela adoo
do Mtodo da Limitao dos Preos Unitrios Ajustados (MLPUA) como mtodo de adoo preferencial
no mbito do Tribunal, especialmente pelo seu forte embasamento jurdico, simplicidade de aplicao e
de compreenso pelos Analistas do Tribunal e pelos auditados, bem como pela facilidade de implantao
nos contratos em curso e nos a firmar pela Administrao Pblica.
10. Em essncia, tal mtodo caracteriza-se por considerar como dbito qualquer pagamento de servio
com sobrepreo unitrio, independentemente de o preo global do oramento estar compatvel com os
parmetros de mercado. Em outras palavras, o Mtodo de Limitao dos Preos Unitrios Ajustados
parte da premissa de que o preo unitrio de nenhum servio, contratado originalmente ou
posteriormente acrescido, pode ser injustificadamente superior ao paradigma de mercado, no se
admitindo nenhum tipo de compensao entre sobrepreos e subpreos unitrios.
11. Tendo em mente essa premissa e analisando a Tabela 2, observo que a metodologia adotada pela
equipe no seguiu aquela orientao padronizadora. Com isso, de fato, a apurao do sobrepreo
resultou num valor relativamente baixo de sobrepreo que, no caso concreto, no poderia ser
considerado materialmente relevante em face do valor global do contrato tendo em vista a prpria
representatividade da amostra.
12. A Tabela abaixo apresenta um novo clculo de sobrepreo desconsiderando a compensao de
sobrepreos unitrios com eventuais descontos unitrios (em conformidade com o Acrdo Para
verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 49305773.
2.319/2009 TCU Plenrio).
[vide documento original]
13. A partir da tabela acima possvel concluir, ao contrrio da equipe tcnica, pela ocorrncia de
sobrepreo no Contrato TC 029-PS/2011/0002 no valor de R$ 165.001,34, que representa 11% da
amostra analisada.
14. Diante disso, em adio proposta constante do relatrio precedente, prope-se que, na resposta
oitiva, a Infraero e a RTA - Engenharia e Construes Ltda. tambm se pronunciem acerca da
irregularidade de sobrepreo no contrato, uma vez que a sua apreciao pelo Tribunal poder acarretar
a determinao de repactuao do Contrato.
15. Ante o exposto, submete-se a proposta a seguir ao Exmo. Relator Ministro Valmir Campelo:
a) promover, com fulcro no art. 250, inciso V do RITCU, a oitiva da Infraero para que, dentro do prazo
de 15 dias, se manifeste acerca das seguintes irregularidades apontadas na obra de reforma do terminal
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o relatrio.
VOTO
Em exame, representao elaborada pela Secob-1 a versar sobre pretensas irregularidades
ocorridas nas obras de reforma, ampliao do terminal de passageiros, do ptio de aeronaves, do
sistema virio e de edificaes complementares do Aeroporto Internacional de Braslia DF.
2.
O empreendimento envolve intervenes pontuais no saguo de desembarque principal e
remoto, com ampliaes, construo de sanitrios e sala de vistoria de conexo, bem como instalaes
de elevadores e a construo de rampa central de acesso. A obra foi inicialmente pactuada no valor de
R$ 4.586.12,01.
3.
Pode-se assim resumir os indcios de irregularidade apontados no relatrio de inspeo
por mim autorizada:
a) termos aditivos indevidos envolvendo aumento de gastos com administrao local e
manuteno do canteiro, em consequncia da dilao do prazo da obra, sem a demonstrao de que a
contratada no concorreu para os atrasos;
b) ausncia de termo aditivo para formalizao de alteraes nas condies pactuadas,
especificamente ao servio de execuo de formas.
4.
Tambm se examinou a aderncia dos preos contratados realidade do mercado, por meio
de anlise amostral de itens da planilha oramentria. Pela reduzida materialidade da sobreavaliao
11
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global encontrada (2%) e de acordo com a jurisprudncia desta Corte, no se considerou que
existissem elementos substantivos suficientes para materializao de vantagem indevida ao particular.
5.
Em avaliao aos apontamentos da unidade instrutiva, de incio, conheo da representao,
pelo atendimento aos requisitos regimentais inscritos no art. 132, inciso VI, da Resoluo-TCU n
191/2006.
6.
Inicialmente, no que se refere ausncia de termo aditivo para adequar o contrato aos
encargos efetivamente dispensados, a impropriedade consiste na execuo de servio distinto do
previsto contratualmente, o que pode consubstanciar uma liquidao irregular de despesas. Pela
baixssima repercusso pecuniria do apontamento por volta de R$ 500,00 a Secob-1 sugeriu
determinar Infraero que promova a reviso contratual para executar os servios remanescentes sob a
gide contratual. Nesse ponto, pela diminuta materialidade envolvida, sugiro, unicamente, empreender
notificao Infraero, para que, doravante, observe o contedo do art. 60 da Lei de Licitaes, em
conjunto com os arts. 62 e 63 da Lei 4.320, de modo a no incorrer em contrato verbal ou liquidao
irregular de despesas.
7.
Sobre o pagamento irregular decorrente de sucessivas dilaes de prazo para a construo,
o assunto merece ponderaes. A questo recorrente nos contratos para execuo de obras pblicas.
8.
Em uma viso geral, constatada a impossibilidade de trmino da obra no tempo avenado,
deve-se proceder, obrigatoriamente, uma avaliao objetiva das razes do atraso. Existem, por lgica,
trs situaes possveis: a mora ocorreu por razes alheias a qualquer das partes; por culpa da
contratada; ou por atos e omisses da prpria Administrao.
9.
No ltimo caso o da concorrncia do rgo contratante , o aditivo devido, como
tambm eventuais consequncias pecunirias decorrentes do atraso, como os gastos com administrao
local e manuteno do canteiro. Eventual apurao de responsabilidades dos gestores cabvel,
principalmente quando a dilao for consequncia de negligncia, impercia ou imprudncia dos
gestores. Igualmente, se a dilao for advinda de fatos imprevisveis, ou previsveis de consequncias
incalculveis, sob a luz da teoria da impreviso, a alterao do contrato faz-se devida.
10.
Outro caso so os atrasos ocorridos unicamente em decorrncia da incapacidade da
contratada em cumprir o prazo ajustado. Mesmo quando a m avaliao provenha do projeto e isso
recorrente , se no existir modificao do cenrio inicialmente pactuado, a empresa no faz jus
reviso do valor contratado; e nem, imediatamente, dilao do prazo. O fato no encontra
enquadramento nos ditames do art. 65 da Lei 8.666/93. No houve situao imprevista ou agresso s
das condies primeiramente avenadas que motivem a recomposio do equilbrio econmicofinanceiro do contrato.
11.
Ademais, aquele prazo inicialmente previsto era exigncia uniforme a todas as licitantes,
que estimaram equipamentos e mo de obra para formarem seus preos. O relaxamento desta
obrigao, portanto, altamente anti-isonmica.
12.
Nessas situaes, portanto, a Administrao poderia, sim, recompor o prazo; mas no sem
antes aplicar as multas contratuais pelo adimplemento das obrigaes avenadas. E jamais recomporia
o valor do empreendimento em razo dos custos aumentados com administrao e canteiro.
13.
Eis que a narrativa da equipe de fiscalizao registrou que os prazos foram concedidos sem
qualquer avaliao meritria acerca dos motivos que ensejaram o atraso. Em resposta aos
apontamentos iniciais da auditoria, a Infraero limitou-se a redarguir, genericamente, que ocorrera pela
necessidade de adequaes nos projetos executivos (elaborados pela empresa projetista ATP
Engenharia) e, tambm, pelas dificuldades operacionais em liberao de reas do TPS para execuo
dos servios. A motivao pobre para justificar mais de onze meses de atraso (contra seis previstos).
H de se motivar, para cada dia, os motivos e as responsabilidades da demora.
12
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14.
Concordo, pelo que expous, com as oitivas propugnadas pela Secob-1, tendentes a
transparecer os exatos fundamentos e consequncias da mora identificada. Caso confirmado que
no houve fato alheio ao inicialmente avenado, em grau de proporo suficiente para repercutir na
dilao pactuada, os valores devem ser devolvidos, com a respectiva apenao de quem deu causa aos
pagamentos indevidos.
II
15.
O Secretrio-Substituto da Secob-1 discordou pontualmente das concluses acerca do
sobrepreo apontado (como visto, inferior a 2% do valor avenado). Defende, ao contrrio do relatrio
instrutivo, que os sobrepreos unitrios no sejam compensados com os subpreos de outros encargos
contratuais. De modo objetivo, no se faria a avaliao global do empreendimento, mas to somente
exames unitrios de preo.
16.
Isso porque, segundo o dirigente, no obstante ser essa a prtica jurisprudencial desta
Corte, a metodologia diverge do decidido pelo Tribunal no Acrdo 2.319/2009, o qual decidiu, aps a
instituio de grupo de trabalho, adotar o "Mtodo da Limitao dos Preos Unitrio" como padro
para quantificao de sobrepreos por esta Corte. Nas palavras do despacho pea 32, in verbis:
6. Observa-se, entretanto, que, embora tambm seja razovel, esse critrio diverge do adotado pelo
Acrdo 2.319/2009 TCU Plenrio, que orientou as unidades tcnicas a adotarem o denominado Mtodo
da Limitao dos Preos Unitrios Ajustado como mtodo padro para a quantificao de sobrepreo no
mbito desta Corte de Contas.
7. Em suma, a presente discusso refere-se metodologia adequada para o clculo de sobrepreo. 8. O
Acrdo 2.319/2009 TCU Plenrio apreciou estudo produzido pelo Grupo de Trabalho constitudo pela
Ordem de Servio n. 03/2006 da Segecex, que teve por objetivo apresentar metodologia a ser empregada
na apurao de sobrepreo nas auditorias de obras pblicas realizadas pelo TCU.
9. Naquela ocasio, ao ponderar vantagens e desvantagens, o Grupo de Trabalho concluiu pela adoo do
Mtodo da Limitao dos Preos Unitrios Ajustados (MLPUA) como mtodo de adoo preferencial no
mbito do Tribunal, especialmente pelo seu forte embasamento jurdico, simplicidade de aplicao e de
compreenso pelos Analistas do Tribunal e pelos auditados, bem como pela facilidade de implantao nos
contratos em curso e nos a firmar pela Administrao Pblica.
10. Em essncia, tal mtodo caracteriza-se por considerar como dbito qualquer pagamento de servio
com sobrepreo unitrio, independentemente de o preo global do oramento estar compatvel com
os parmetros de mercado. Em outras palavras, o Mtodo de Limitao dos Preos Unitrios Ajustados
parte da premissa de que o preo unitrio de nenhum servio, contratado originalmente ou posteriormente
acrescido, pode ser injustificadamente superior ao paradigma de mercado, no se admitindo nenhum tipo
de compensao entre sobrepreos e subpreos unitrios.
11. Tendo em mente essa premissa e analisando a Tabela 2, observo que a metodologia adotada pela
equipe no seguiu aquela orientao padronizadora. Com isso, de fato, a apurao do sobrepreo resultou
num valor relativamente baixo de sobrepreo que, no caso concreto, no poderia ser considerado
materialmente relevante em face do valor global do contrato tendo em vista a prpria representatividade
da amostra.
12. A Tabela abaixo apresenta um novo clculo de sobrepreo desconsiderando a compensao de
sobrepreos unitrios com eventuais descontos unitrios (em conformidade com o Acrdo Para verificar
as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 49305773. 2.319/2009 TCU
Plenrio).
(...)
13. A partir da tabela acima possvel concluir, ao contrrio da equipe tcnica, pela ocorrncia de
sobrepreo no Contrato TC 029-PS/2011/0002 no valor de R$ 165.001,34, que representa 11% do
14. Diante disso, em adio proposta constante do relatrio precedente, prope-se que, na resposta
oitiva, a Infraero e a RTA - Engenharia e Construes Ltda. tambm se pronunciem acerca da
13
TC 009.038/2012-4
irregularidade de sobrepreo no contrato, uma vez que a sua apreciao pelo Tribunal poder acarretar a
determinao de repactuao do Contrato.
17.
Ajuzo que a metodologia sugerida no se deve aplicar imediatamente e automaticamente a
todo e qualquer caso concreto. semelhana do que disps o eminente Ministro Walton Alencar
Rodrigues, em sua declarao de voto no Acrdo 2.731/2012-Plenrio, no existe mtodo de
sobrepreo universal e padro. Existe, sim, uma metodologia adequada para cada situao concreta.
Como oportunamente registrou, "nenhum mtodo empregado pelo TCU para quantificar
superfaturamento de preos se apresenta como 'mtodo geral de quantificao', haja vista que no
alcanam todas as possibilidades ou no corrigem todos os defeitos observados relativamente a preo
excessivos".
18.
Na situao ora examinada, a limitao dos preos unitrios no me parece justa
providncia para avaliao de prejuzo ao errio. Em outros casos semelhantes, o Tribunal julgou em
sentido distinto. Cito, como exemplo, os Acrdos Plenrios 1923/2011, 2279/2011,
2540/2008,1877/2010, 583/2003, 1922/2011, 2843/2008, 388/2004, 1245/2004 e 2137/2005 e
2635/2007. Existem tantos outros.
19.
Um oramento de obra, por conceito, um estudo que se utiliza das tcnicas de Engenharia
de Custos para prever o valor de um empreendimento. Com base em pesquisas, estudos mdios de
produtividade de equipamentos e mo de obra, consumos mdios ou especficos de insumos,
dentre outros, tudo aplicado s condies especficas temporais e locais da obra, o oramentista ir
estimar o quanto ser gasto para feitura daquele objeto.
20.
Quanto melhor o projeto e mais particulares forem as condies de contorno estabelecidas
para aquele empreendimento em especial, mais prximo o valor estimado ser do real; mas certo que
o valor nunca ser idntico. Isso o verdadeiro significado do Princpio da Aproximao do oramento
(MATTOS, Aldo Dria. Como preparar oramentos de obras).
21.
Os consumos de cada servio, como tambm as produtividades, sero prximos, mas
jamais iguais. Em termos gerais, as incongruncias unitrias se compensam de forma genrica, de
modo a bem refletir o valor estimado do empreendimento como um todo. Nessa conta e sob esse
fundamento, ajuzo que a considerao unitria de sobrepreos possa repercutir, at, ao enriquecimento
sem causa da administrao pelo menos no que se refere ao justo preo pago pela obra como um
todo.
22.
Registro que considero cabido, em princpio, a aplicao desse mtodo de sobreavaliao
quando constatado ainda em fase editalcia. Afinal, o gestor no pode se afastar do seu dever em
balizar os preos unitrios de seu certame pelos referenciais da LDO, fazendo valer critrios de
aceitabilidade de preos unitrios e globais, tal qual prev o art. 40, inciso X, da Lei 8.666/93.
23.
Outra possibilidade seria a limitao de preos unitrios para servios novos, includos por
meio de termos aditivos, no crivados pelo processo licitatrio. Nessas situaes, tendo em vista que
os aditamentos so, na prtica, novas pactuaes, poder-se-ia considerar os sistemas oficiais como teto
de contratao; isso quando no exigido o mesmo desconto auferido aps a concorrncia.
24.
Repito, contudo, mais uma vez, que cada situao concreta deve ser apreciada consoante as
suas peculiaridades fticas.
Ante o exposto, Voto por que seja adotado o acrdo que ora submeto considerao deste
Plenrio.
TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 10 de dezembro de
2012.
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TC 009.038/2012-4
VALMIR CAMPELO
Ministro-Relator
TC 009.038/2012-4
(Assinado Eletronicamente)
AUGUSTO NARDES
na Presidncia
VALMIR CAMPELO
Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
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