Beruflich Dokumente
Kultur Dokumente
2008
TEXTO FUNDAMENTAL
NEO-INSTITUCIONALISMO:
1
Johan P. Olsen
RESUMO
As teorias polticas contemporneas tendem a retratar a poltica como um reflexo da sociedade; os fenmenos polticos como as conseqncias agregadas do comportamento individual; a ao como o resultado de
escolhas baseadas no interesse pessoal calculado; a histria como sendo eficiente no alcance de desfechos
singulares e adequados e a tomada de decises e a alocao de recursos como os focos centrais da vida
poltica. Entretanto, um pensamento terico recente na Cincia Poltica combina elementos desses estilos
tericos com uma preocupao mais antiga a respeito das instituies. Esse neo-institucionalismo enfatiza
a autonomia relativa das instituies polticas, as possibilidades de ineficincia na histria e a importncia da ao simblica para um entendimento da poltica. Tais idias possuem uma razovel base emprica,
mas no se caracterizam por formas tericas poderosas. Entretanto, pode-se identificar algumas direes
para a pesquisa terica nas concepes institucionalistas da ordem poltica: esse o nosso objetivo neste
artigo.
PALAVRAS-CHAVE: neo-institucionalismo; autonomia das instituies; ao simblica; eficincia da ao.
I. INTRODUO2
Na maior parte das teorias polticas contemporneas, as instituies polticas tradicionais, tais
como a legislatura, o sistema legal e o Estado,
assim como as instituies econmicas tradicionais, como a firma, perderam importncia em relao posio que tinham nas teorias anteriores
de cientistas polticos como J. W. Burgess ou W.
W. Willoughby, economistas como Thorstein
121
122
No nvel desses atores elementares, o comportamento humano pode ser visto como consciente,
calculado e flexvel ou como inconsciente, habitual e rgido. Em um ou outro caso, as preferncias e os poderes dos atores so exgenos ao sistema poltico, dependendo de suas posies no
sistema social e econmico. A segunda pressuposio a de que o comportamento coletivo mais
bem entendido como se originando do entrelaamento de comportamentos (possivelmente
intrincados) compreensveis em um nvel mais baixo de agregao. A descoberta, ou a deduo, das
conseqncias coletivas pode ser difcil ou mesmo
impossvel, mas a crena central de que os resultados, no nvel coletivo, dependem somente das
complexidades das interaes entre os atores individuais, que os conceitos que sugerem comportamento autnomo no nvel agregado so certamente suprfluos e provavelmente deletrios.
Em tal perspectiva, por exemplo, o comportamento de uma organizao a conseqncia das
escolhas entrelaadas feitas por indivduos e
subunidades, cada qual agindo em termos de suas
expectativas e preferncias manifestadas nesses
nveis (NISKANEN, 1971). O comportamento de
um mercado a conseqncia das escolhas
entrelaadas feitas por indivduos e empresas, cada
qual agindo em termos de um conjunto de expectativas e preferncias manifestadas nesses nveis
(STIGLER, 1952). No necessrio que os
microprocessos envolvam escolha, por certo. O
comportamento agregado em um grupo pode ser
definido como a conseqncia do entrelaamento
de um aprendizado por tentativa e erro que ocorre
no nvel do indivduo (LAVE & MARCH, 1975).
Ou o comportamento agregado de uma indstria
pode ser definido como a conseqncia do entrelaamento de procedimentos de operao-padro
e de normas contbeis seguidos no nvel da firma
individual (NELSON & WINTER, 1982).
No h nada de intrnseco em uma perspectiva que enfatiza as macroconseqncias de microaes que requeira que as unidades elementares
sejam individuais. Tudo o que se requer que o
comportamento de um sistema mais abrangente
seja decomponvel em comportamentos elementares explicveis em um nvel menos abrangente.
Entretanto, na prtica, na maior parte das Cincias Sociais, as aes de seres humanos individuais
so consideradas como determinando o fluxo de
eventos em um sistema social maior. Considerase que os resultados no nvel do sistema so de-
123
124
ta. As teorias econmicas dos mercados e as teorias ecolgicas da competio, por exemplo, esto preocupadas com as caractersticas de um
equilbrio, se que ele existe. Elas so usadas para
predizer diferenas (por exemplo, em mercados,
em estruturas organizacionais, na populao, em
tecnologias) que sero observadas, em equilbrio,
em diferentes ambientes. De modo semelhante,
algumas teorias dos partidos polticos do perodo
posterior II Guerra Mundial vem a orientao e
a organizao partidrias como solues de equilbrio para problemas de sobrevivncia em um
ambiente poltico competitivo (DOWNS, 1957).
A suposio de eficincia histrica faz que essas
teorias sejam largamente indiferentes realidade
comportamental dos microprocessos que se supem. Por exemplo, pode-se supor que a competio elimine a ao que seja inconsistente com a
lgica da sobrevivncia. Os exemplos incluem teorias do equilbrio de mercado, tais como aquelas
encontradas em idias recentes a respeito de mercados de capitais eficientes (SHARPE, 1970); teorias das estruturas organizacionais, tais como
aquelas encontradas em idias recentes a respeito
da organizao industrial (WILLIAMSON, 1978),
e teorias dos partidos polticos, tais como aquelas
encontradas nas idias da Economia Poltica
(OLSON, 1965).
No se pode garantir que a histria seja eficiente. Um equilbrio pode no existir. Mesmo se
houver um equilbrio, os processos histricos
podem muito bem ser bastante lentos em relao
taxa de mudanas no ambiente, de modo que
improvvel que o equilbrio do processo seja alcanado antes das mudanas no ambiente e, assim, do equilbrio. Ao suporem rapidez, as teorias
do comportamento poltico evitam enfocar em
fenmenos transitrios que podem ser menos previsveis e mais sujeitos aos efeitos dos detalhes
dos processos envolvidos. Por exemplo, quando
se prediz que partidos polticos convergiro para
posies idnticas em um ambiente de preferncias de voto single-peaked4, supe-se que o ajuste partidrio ser muito mais rpido do que o sero as mudanas de preferncia de voto. A eficincia requer tambm que o equilbrio seja singular e alcanvel. Processos com mltiplos equilbrios so, evidentemente, especificados com fa4 As preferncias so consideradas single-peaked quando
125
126
127
128
129
130
que os rituais procuram estabelecer no somente a virtude moral dos eventos, mas tambm sua
necessidade.
IV. A PESQUISA TERICA E AS INSTITUIES POLTICAS
As aes humanas, os contextos sociais e as
instituies operam uns sobre os outros de maneiras complexas; esses processos de ao complexos e interativos e a formao de significados
so importantes para a vida poltica. As instituies no parecem ser nem reflexos neutros de
foras ambientais exgenas nem arenas neutras
para o desempenho de indivduos guiados por preferncias e expectativas exgenas. Como resultado disso, a Teoria Poltica contempornea provavelmente confiante em demasia a respeito da
possibilidade de uma teoria da poltica que ignore
as instituies polticas.
Entretanto, na maioria dos casos, o trabalho
terico relevante ainda est por ser feito. A sugesto de que as instituies polticas e a sociedade
so independentes interessante, mas essa afirmao precisa encontrar uma expresso terica
mais rica. adequado observar que as instituies polticas podem ser tratadas como atores
quase da mesma maneira pela qual tratamos os
indivduos como tais; mas carecemos de demonstraes mais detalhadas da utilidade de fazer-se
isso. de bom senso notar que a histria no
necessariamente eficiente, mas seria de uma ajuda ainda maior se fssemos capazes de mostrar
as maneiras especficas pelas quais processos
especficos dependentes da histria conduzem a
resultados que so ou no-singulares ou muito
atrasados sob algumas condies. plausvel argumentar que a poltica est repleta de comportamentos que so difceis de encaixar em um modelo utilitrio; mas a plausibilidade aumentaria se
consegussemos descrever um modelo alternativo. E provocativo notar a importncia dos smbolos, rituais, cerimnias e mitos na vida poltica,
mas no podemos sustentar essa provocao sem
uma especificao mais clara de como as teorias
polticas so afetadas por tal viso.
Mover-se de julgamentos sutis sobre o conhecimento emprico em direo a uma formulao
terica adequada no mais fcil na anlise da
poltica do que seria em outra atividade. Isso requer no somente estudos empricos mais extensos, mas, tambm, pesquisa terica. Por pesqui-
131
132
ao estratgica em um mundo povoado por atores racionais auto-interessados. As idias extradas dos estudos organizacionais sobre a
racionalidade limitada e o conflito interno permeiam
a teoria econmica moderna na forma de discusses sobre risco moral, informaes assimtricas,
agncia, sinalizao e estratgias timas de informao (HIRSHLEIFER & RILEY, 1979). A maioria dos estudiosos das organizaes argumentaria
que essas teorias tambm so incompletas, mas
est claro que as crticas empricas anteriores reformaram a reflexo terica.
O neo-institucionalismo beneficiar-se-ia de um
desenvolvimento terico similar se ele pudesse
realizar-se. Assim como as observaes anteriores sobre a racionalidade limitada e o conflito interno, as observaes a respeito da importncia
das instituies tomaram, de modo geral, a forma
de crtica das idias tericas existentes, em vez
da delineao de um conjunto alternativo de conceitos tericos precisos. Desenvolver uma estrutura terica abrangente para a reflexo institucional
, por certo, uma tarefa prodigiosa e pretensiosa
e no ser empreendida aqui. Entretanto, podemos identificar algumas idias associadas ao neoinstitucionalismo que poderiam ser merecedoras
de ateno terica.
IV.1. Concepes institucionais de ordem
A reflexo institucional enfatiza o papel desempenhado por estruturas institucionais na imposio de elementos de ordem em um mundo potencialmente imperfeito. A Teoria Poltica tradicional
conferiu uma ateno considervel ordem produzida pelos contratos polticos, refletida em constituies, leis e outras regras estveis, ou por uma
comunidade de obrigaes morais, freqentemente
inspiradas e amparadas pelo dogma religioso
(WATERSTONE, 1966; BERKI, 1979). Na maior parte dos casos, a Teoria Poltica contempornea afasta-se de tais preocupaes e concentrase na agregao e na eficincia histrica
superpostas a dois outros tipos de ordem: a ordem imposta pela razo e a ordem imposta pela
competio e pela coero. Reconhece-se a razo
nas idias de racionalidade e de ao intencional;
ela encontra expresso institucional na organizao hierrquica de meios e fins (e, desse modo,
em instituies planejadas formalmente). A competio e a coero so reconhecidas em idias de
conflito de interesse, poder, barganha, sobrevivncia e guerra; elas encontram expresso
133
134
no longo prazo, eventos improvveis que ocorram em um momento particular so contrabalanados por eventos improvveis diferentes em um
momento subseqente. As realizaes especficas
do processo histrico que abrangem os eventos
do presente so independentes das realizaes especficas que abrangem os eventos do passado.
Cada evento especfico de uma histria em desdobramento relativamente difcil de predizer, mas
a predio no melhorada pelo conhecimento da
histria das realizaes passadas daquele processo.
possvel compreender a elaborao de polticas como um processo de teste independente.
Suponha-se que pensemos as polticas [policy]
como a conseqncia da barganha entre atores
polticos com preferncias e recursos prvios, mas
sujeitos a variaes caso a caso atribuveis a fatores especficos, imprevisveis e incontrolveis.
Entender a partir da os resultados de curto prazo
de um processo relacionado a uma poltica dependeria de detalhes considerveis acerca da situao especfica. Um estudioso das instituies
poderia muito bem observar que os detalhes a respeito da maneira pela qual a ateno organizada,
como as alternativas so apresentadas, quais informaes esto disponveis, quais participantes
esto livres de outras demandas, como a memria institucional consultada e uma grande quantidade de outros fatores afetariam a poltica
[policy] de cunho poltico [political] especfica
adotada em um momento especfico. Ao mesmo
tempo, entretanto, tais fatores so irrelevantes (ou
redundantes) para entender-se a combinao de
polticas de longo prazo. Um tal entendimento
possvel simplesmente a partir do conhecimento
do processo poltico subjacente e de quaisquer
vieses institucionais sistemticos.
Nem todos os processos de elaborao de polticas so processos de teste independentes. Muitos deles parecem ser mais da natureza dos
martingales (FELLER, 1950). Assim como um
processo de teste independente, um processo de
martingale est sujeito variao do acaso, mas
as variaes acumulam-se. O que distingue um
martingale a propriedade de que o valor que se
espera do processo em um dado momento igual
ao da realizao do processo em um momento
anterior. Essa propriedade torna a trajetria especfica da histria importante para entender-se os
eventos histricos atuais. Na verdade, as flutuaes
da histria que ocorrem ao acaso alteram os pon-
135
136
137
que so mais facilmente observados do que explicados. Considerando que as idias so consistentes, essa consistncia sustentada, em parte, pela
ambigidade. Muitas das idias centrais parecem
plausveis e tm sido durveis, mas a durabilidade
plausvel (como numerosos estudiosos da histria do conhecimento observaram) no nem necessria, nem suficiente para o bom senso.
O neo-institucionalismo um preconceito de
bases empricas, uma assero de que o que observamos no mundo inconsistente com as maneiras pelas quais as teorias contemporneas pedem-nos para falar. Como outros preconceitos no
conhecimento, pode ser obstinado ou confuso,
mas tambm pode ser uma continuao til daquela confrontao branda entre o sbio e o perspicaz que descreve muito da histria intelectual.
Com a probabilidade de que seja o segundo o
que, claro, no exclui a possibilidade de que seja
tambm o primeiro , tentamos traar algumas
implicaes possveis para a pesquisa terica na
Cincia Poltica. Elas so, no melhor dos casos,
orientaes tericas sugeridas por uma avaliao
favorvel de uma tradio de pensamento
institucionalista. Tal esforo um pouco como
tentar escrever um comentrio til sobre Heidegger
na forma de um soneto de Shakespeare. Se ele
tem alguma virtude, a de tentar estimular a conversa sobre um corpo de pensamento sutil, de uma
forma suficientemente ingnua a fim de instigar
os tecnicamente proficientes.
138
139
140
MARCH, J. C. & MARCH, J. G. 1978. Performance Sampling in Social Matches. Administrative Science Quarterly, 23, p. 434-453.
MARCH, J. G. 1962. The Business Firm as a
Political Coalition. Journal of Politics, Cambridge, Mass., v. 24, n. 4, p. 662-678, Nov.
_____. 1966. The Power of Power. In : EASTON,
D. (ed.). Varieties of Political Theory.
Englewood Cliffs : Prentice-Hall.
_____. 1970. Politics and the City. In : ARROW,
K.; COLEMAN, J. S.; DOWNS, A. & MARCH,
J. G. (eds.). Urban Processes as Viewed by the
Social Sciences. Washington, D. C. : The Urban
Institute.
_____. 1978. Bounded Rationality, Ambiguity, and
the Engineering of Choice. Bell Journal of
Economics, N. 9, p. 587-608.
_____. 1981. Decisions in Organizations and
Theories of Choice. In : VAN DE VEN, A. H.
& JOYCE, W. F. (eds.). Perspectives on
Organizational Design and Behavior. New
York : Wiley.
MARCH, J. G. & OLSEN, J. P. 1976. Ambiguity
and Choice in Organizations. Bergen :
Universitetsforlager.
_____. 1983. Organizing Political Life : What
Administrative Reorganization Tells Us about
Government. American Political Science
Review, Washington, D. C., v. 77, n. 2, p. 281296, June.
MARCH, J. G. & SHAPIRO, Z. 1982. Behavioral
Decision Theory and Organizational Decision
Theory. In : UNGSON, G. R. & BRAUNSTEIN, D. N. (eds.). Decision Making : An
Interdisciplinary Inquiry. Boston : Kent.
MARCH, J. G. & SIMON, H. A. 1958.
Organizations. New York : Wiley.
MASTERS, R. D. 1983. The Biological Nature of
the State. World Politics, 35, p. 161-193.
MEYER, J. W. & ROWAN, B. 1977.
Institutionalized Organizations : Formal
Structure as Myth and Ceremony. American
Journal of Sociology, N. 83, p. 340-363.
NELSON, R. R. & WINTER, S. G. 1982. An
Evolutionary Theory of Economic Change.
Cambridge, Mass. : Harvard University.
ROBINS, R. S. 1976. Political Institutionalization and the Integration of Elites. Beverly Hills :
Sage.
141
142
250
258