LA FUNCIN ADMINISTRATIVA

la funcin administrativa es una de las funciones jurdicas

del Estado, ya que a diferencia de lo que sucede en el
Derecho Constitucional, en el Derecho Administrativo, se
analizan las distintas funciones del Estado y no los distintos
Poderes del Estado, pues el poder es uno slo y radica en el
Estado, en cambio, las funciones son distintas como
tambin los rganos que llevan a cabo esas funciones son
diferentes.
Se ha sostenido que el poder del Estado se actualiza en la
funcin asignada a cada uno de los rganos: el legislativo,
el ejecutivo y el judicial.Estas funciones estatales pueden ser clasificadas de
distinto punto de vista, como sigue:
sustancial
material
orgnico
subjetivo
formal
PUNTO DE VISTA SUSTANCIAL O MATERIAL
se analiza el contenido de la funcin. Lo importante, lo
trascendente, es analizar la naturaleza de la funcin.
LA FUNCIN LEGISLATIVA
se caracteriza por crear el orden jurdico.
Esta funcin dicta normas jurdicas que regulan las
conductas tanto de las
personas jurdicas como de las personas fsicas, y esas
normas son generales e impersonales y rigen para el futuro.
LA FUNCIN ADMINISTRATIVA
en cambio, es aquella que provee a la satisfaccin de
necesidades colectivas, que acta sobre el presente, es
continua, permanente, y es por ello que esta funcin no se

puede interrumpir por huelgas ni por lock out que realicen

las empresas a cargo de la prestacin de los servicios
pblicos.
Esta funcin administrativa puede ser ejecutada por
cualquiera de los tres rganos, y al respecto ensea Las
que el Poder Judicial realiza funcin administrativa no slo
cuando designa su personal, o cuando llama a licitacin
pblica para contratar algn servicio, sino tambin en el
caso de los denominados actos de jurisdiccin voluntaria.
la funcin deja de ser administrativa y pasa a ser
jurisdiccional en el caso que exista contienda entre dos o
ms personas que pretendan tener el mismo derecho.cuando analizan si la jurisdiccin voluntaria es funcin
administrativa dicen que : ...es posible que corresponda
modificar
la
formulacin
tradicional
del
carcter
administrativo de estos actos y decir que si bien ellos no
tienen objetivamente carcter jurisdiccional, en un caso (en
cuanto no son resolucin de una contienda entre partes) o
legislativo, en otro (en cuanto no son normas generales),
deben con todo asimilarse a los actos de tal carcter, por su
gran similitud formal con ellos, y por la aplicacin que
reciban de igual rgimen jurdico.
LA FUNCIN JURISDICCIONAL
es la que aplica el derecho en el caso concreto, es una
funcin que acta sobre el pasado, es la encargada de
juzgar conductas ya acontecidas.
la jurisdiccin es la funcin que ejerce el Estado, cuando
entre dos partes media un conflicto de intereses, para
resolver dicho conflicto como tercero imparcial, con el fin de
procurar la actuacin de la ley. Afirma que la funcin
jurisdiccional es la realizada por una autoridad que no es
parte en las relaciones jurdicas y en las situaciones
jurdicas que la misma considera.
Esta teora es aplicada en nuestro pas, ya que los tres
rganos realizan las
tres funciones, pues es funcin administrativa cuando
cualquiera de ellos

nombra a su personal, llama a licitacin para la provisin de

material de trabajo,etc.
Tambin cualquiera de los tres rganos realiza funcin
legislativa cuando
dicta reglamentos internos a los fines de mejorar el
funcionamiento de la
actividad a su cargo.
En esta lnea de pensamiento, Legon ensea: ..Cuando el
Estado afecta la capacidad jurdica de los individuos en su
estatuto personal, en sus derechos patrimoniales, o en sus
libertades, legisla; cuando se limita a fijar a sus agentes
una pauta de conducta y organiza el aparato burocrtico,
administra.. Y por ltimo,
funcin jurisdiccional cuando cualquiera de los tres
rganos debe juzgar la conducta de sus empleados a los
fines de aplicar una sancin, previo sumario con posibilidad
de audiencia y prueba por parte del imputado, o la
actividad que realiza el Tribunal Fiscal de la Nacin, o los
Juzgados Municipales de Faltas. Debo aclarar que la
resolucin que se dicta con motivo del ejercicio de esta
funcin puede ser revisada por el rgano judicial mediante
la accin contencioso administrativa que interponga el
afectado.- En esta lnea de pensamiento encontramos Los
tribunales que integran el Poder Judicial deben conservar la
atribucin final de revisar las decisiones de naturaleza
jurisdiccional.
Es indudable entonces que cada uno de estos rganos del
Estado puede ser considerado como una institucin distinta
de los otros, que tiene cierta
autonoma, y tiene atribuciones constitucionales para
actuar en lo interior con el objeto de satisfacer sus propios
fines Esta teora ha sido desarrollada por quien considera
que para diferenciar las distintas funciones del Estado, es
necesario analizar el contenido de los actos y, por ello,
el Estado ejerce la funcin legislativa, cualquiera sea el
rgano que interviene, todas las veces que produce actos
reglas, todas las veces que formula una disposicin
normativa o constructiva, modificando sobre un punto
cualquiera el derecho objetivo. El Estado en cambio ejerce

funcin administrativa cuando realiza un acto condicin, o

un acto subjetivo, o cuando sus agentes proceden, para
asegurar el funcionamiento de un servicio pblico, a
cumplir actos puramente materiales. Finalmente, el Estado
ejerce la funcin jurisdiccional toda vez que resuelve una
cuestin de derecho y le ha sido planteada decidiendo una
situacin de acuerdo a derecho.
DESDE EL
SUBJETIVO

PUNTO

DE

VISTA

ORGNICO

la distincin se hace teniendo en cuenta el rgano del que

emana la funcin, y para esta teora, la funcin
administrativa, slo la realiza el rgano ejecutivo, la funcin
legislativa: el Congreso de la Nacin, la Legislatura
Provincial, y el Concejo Deliberante Municipal. A su vez la
funcin jurisdiccional est a cargo del rgano judicial. Esta
teora tuvo gran desarrollo en virtud de la doctrina
sustentada por Montesquieu en su conocida obra El
espritu de las leyes que sostena que el que hace las leyes
no sea el mismo que las aplique, ni el que las ejecute; el
que las ejecute, no pueda hacerla ni juzgar acerca de su
aplicacin; y el que las juzgue, no las cree ni las ejecute.
En otras palabras, se desarroll el principio de la
separacin de los
poderes, con el objeto de evitar abusos y arbitrariedades,
pues en un comienzo,
el Monarca tena las tres funciones, y con el
transcurso del tiempo se separa primero la funcin
jurisdiccional, y con posterioridad la funcin
legislativa. Por eso se sostuvo que la funcin
administrativa, era sinnimo de la funcin ejecutiva.
Que
la
funcin
ejecutiva
es
esencialmente
administrativa; que Poder Ejecutivo y Poder
Administrador tiene la misma significacin jurdica;
que todo acto de ejecucin es acto de administracin.
Tambin a la funcin administrativa se la conoci
como actividad residual
porque era la funcin estatal que no era legislacin ni
justicia

 Esta teora surgi para oponerse a la que sostena que

Administracin es la actividad total del Estado y fue
defendida principalmente por Stein.
Continuando con la clasificacin de las funciones
estatales desde el punto de vista orgnico, destacar
que la funcin legislativa puede ser tanto en el
sentido formal como en el material y, por ello, los
reglamentos internos que dictan las distintas
Comisiones del Congreso de la Nacin son ejemplos
de funciones legislativas.
distingue entre legislacin en sentido formal y
administracin, teniendo en cuenta que la primera es
la ejecucin inmediata de la Constitucin, en cambio,
la administracin, es una ejecucin mediata, y por lo
tanto, si bien, la funcin legislativa como la
administrativa deben respetar la Constitucin y ser
consecuente con ella, la diferencia est dada por la
distancia que existe entre una funcin y la
Constitucin, ya que la funcin legislativa
est inmediatamente vinculada a la Constitucin, en
cambio, la administrativa, la vinculacin es mediata o
ms distante.
Sostiene tambin, que la funcin administrativa en
muchos casos, es ejecucin de la legislacin, en
cambio, la legislativa, es ejecucin de la Constitucin.
Esta distincin entre ley en sentido formal y ley en
sentido material, tambin la realiza Bielsa18, y la
considera importante porque la primera es propia de
la funcin legislativa y la segunda, como los
reglamentos, son actos administrativos, dictados en
ejercicio de la funcin administrativa.
Esta teora es tambin aceptada por Marienhof quien
sostiene que el acto administrativo puede ser individual o
concreto, o puede ser general, como es el reglamento.
Tesis con la que me permito discrepar, porque me
encuentro enrolado en la teora que sostiene que los
reglamentos son ejemplos de funcin normativa o
legislativa, y el acto administrativo es unilateral y concreto.

 LA FUNCIN ESTATAL DESDE EL PUNTO DE VISTA

FORMAL
tiene en cuenta el procedimiento para su dictado y la forma
propiamente dicha del acto con prescindencia del rgano
del que emane, y por ello, para esta teora, todo acto que
tenga forma de ley, ser actividad legislativa aunque se
trate de un acto individual y concreto como es la
aprobacin de un contrato suscripto por el Presidente de la
Repblica, por ejemplo. En este caso, considero que
estamos en presencia de una funcin administrativa, y no
de una actividad legislativa, y se trata de un acto
administrativo que tiene forma de ley, ya que soy de
opinin que el acto administrativo puede emanar de
cualquiera de los tres rganos del Estado, y por lo tanto,
est sujeto al control del rgano judicial por la va
contencioso administrativa.
Para esta teora lo importante y trascendente es la
forma del acto, sin necesidad de analizar el rgano
del que eman ni la naturaleza o sustancia de dicho
acto. Esta teora puede inducirnos en error al analizar la
funcin estatal, por que como bien destaca Villegas
Basavilbaso23 la forma con que se revisten los actos
dependen, en principio, del rgano productor. Por ello
participo de sus enseanzas cuando sostiene que en
caso de duda sobre la naturaleza jurdica de un acto
estatal, es decir, si se trata de un acto legislativo,
administrativo, o jurisdiccional, ha de estarse a su
contenido y no al carcter del rgano que lo ha
producido, o a la forma que reviste, puesto que
jurdicamente, la sustancia ha de predominar sobre lo
orgnico y lo formal.
De lo expresado se deduce sin hesitacin alguna que
el poder es un solo y radica en el Estado; que los
rganos son tres: el ejecutivo, el legislativo y el
judicial, y las funciones son tambin tres: la
administrativa, la legislativa o normativa, y la
jurisdiccional.

 Al respecto, son claras las enseanzas de Villegas

Basavilbaso25 que, siguiendo a Jellinek26 sostiene que
el poder en si mismo no puede ser objeto de
divisin ni de particin; su desmembracin no podra
cambiar su sustancia, y es por ello que la denominacin del
Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial lleva
necesariamente a una confusin. Las funciones del poder y
no el poder pueden distinguirse por su naturaleza, y por ello
pueden ser diferenciadas en legislativas, ejecutivas y
judiciales.
En nuestro pas con posterioridad al ao 1989, en que
se dict de la Ley
de Reforma del Estado Nro. 23.696, se crearon algunos por
ley y otros por
decreto- los Entes Reguladores de los servicios pblicos,
quienes realizan funcin administrativa, y las resoluciones
que dictan son actos administrativos que pueden ser
controlados por el rgano judicial mediante la accin
contencioso administrativa. 27
Tambin realizan funcin administrativa las persona
jurdicas pblicas no
estatales, como los distintos Colegios Profesionales, cuando
otorgan o cancelan la
matrcula o cuando aplican sanciones a sus afiliados, y esas
resoluciones son
tambin actos administrativos que pueden ser impugnados
judicialmente por el
afectado por la va contencioso administrativa.
Estimo de inters destacar que en la Provincia de Crdoba
los tribunales
con competencia en lo contencioso administrativo han
conocido y resuelto
numerosas causas en las que se discutan la legitimidad de
las sanciones
impuestos por los Colegios Profesionales. Cito como
ejemplo :
Zevern
Escribano, A. c/ Tribunal de Disciplina de Abogados,
Maghini, Nicols Nelson c/ Tribunal de Disciplina de
Abogados, entre otros.

 Estos antecedentes son importantes porque el Tribunal

control no slo la
sancin, sino tambin el procedimiento previo para el
dictado del acto
administrativo.
La funcin administrativa tambin la pueden realizar
las personas
jurdicas privadas: por ejemplo los concesionarios o
licenciatarios de un servicio pblico cuando realizan funcin
administrativa, y las resoluciones que adoptan son tambin
actos administrativos, que pueden ser controlados por el
rgano judicial por la va contencioso administrativa.
En sntesis: es un tema que comenz a analizarse en
el siglo XIX y
continua en la actualidad debido a su importancia y
trascendencia, pues no solo es til para caracterizar al acto
administrativo, sino tambin para determinar cual es el
Tribunal competente para controlar esa actividad.