Direito Administrativo

O presente material constitui resumo elaborado por equipe de monitores a partir da aula
ministrada pelo professor em sala. Recomenda-se a complementao do estudo em livros
doutrinrios e na jurisprudncia dos Tribunais.

Sumrio
1.

Responsabilidade Civil do Estado (cont.) ............................................................... 2

1.1

Responsabilidade Civil do Estado por omisses danosas ................................. 2

1.2

Responsabilidade por danos decorrentes de obras pblicas ........................... 5

1.2.1 Responsabilidade civil do Estado pelo s fato da obra ............................... 5

1.2.2 Dano decorrente de dolo............................................................................. 5
1.3

Responsabilidade da administrao pelos encargos trabalhistas .................... 6

1.4 Responsabilidade das Pessoa jurdicas de direito privado, prestadoras de

servios pblicos em relao a terceiros no usurios do servio ......................................... 8
1.5 Responsabilidade por danos decorrentes de atividades desempenhadas fora
das funes pblicas ............................................................................................................... 9
1.6

Teoria da dupla garantia ................................................................................. 11

1.7

Denunciao da lide em matria de responsabilidade civil do Estado .......... 14

1.8

Responsabilidade por danos causados a quem no terceiro ...................... 18

1.9

Prescrio ........................................................................................................ 18

1.9.1 Prescrio da ao movida pela vtima ..................................................... 18

1.9.2 Prescrio da ao regressiva .................................................................... 21
1.10

Responsabilidade civil do Estado por atos do Poder Legislativo ................ 23

1
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1.

Responsabilidade Civil do Estado (cont.)

1.1

Responsabilidade Civil do Estado por omisses danosas

A responsabilidade objetiva do Estado foi prevista pela primeira vez em 1946, calcado
na teoria do risco administrativo. A previso do art. 194 da CRFB/1946 foi reproduzido pela
CRFB/1967, depois pela EC n. 01/1969 e atualmente pela CRFB/1988 no art. 37, 6. So
meras repeties da ideia de o que o Estado responde objetivamente.
Quando a carta de 1946 foi publicada, surgiu tambm uma divergncia doutrinria,
nem todos aceitavam que o texto constitucional pudessem alcanar as omisses danosas.
O art. 37, 6, CRFB prev que as pessoas de direito pblico e as pessoas jurdicas de
direito privado prestadoras de servios pblicos respondem pelos danos que seus agentes
nessa qualidade causarem a terceiros.
CRFB. Art. 37. 6 - As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado
prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel
nos casos de dolo ou culpa.

A expresso causassem a terceiros d a impresso de que o texto constitucional se

refere apenas a aes danosas, deixando de fora as omisses. Este entendimento da
doutrina majoritria, v.g., Celso Antnio Bandeiro de Melo, Maria Sylvia Di Pietro e
Carvalhinho. A expresso acaba abrangendo apenas as aes danosas de modo que as
omisses danosas seriam abrangidas pelos CC/1916, pois o art. 15 previa a teoria da culpa
annima.
A redao do art. 15 do CC/1916 era ruim e abriu espao para muitas controvrsias.
Alguns diziam que o art. 15, CC/1916 era exemplo da teoria do risco administrativo, mas
para a maioria, s veio a existir a teoria do risco administrativo com a CRFB/1946. Assim,
quando se tratava de ao, o texto constitucional previa a teoria do risco administrativo e a
responsabilidade objetiva do Estado. Na hiptese de omisso, teoria da culpa annima, art.
15, CC/1916.
Hely Lopes Meirelles nunca concordou com esta concluso, com este raciocnio de
que as omisses estariam de fora do texto constitucional. Para Hely Lopes Meirelles desde
1946 o Estado responde objetivamente pelas suas aes e omisses objetivamente. Para ele
o Estado s no responderia objetivamente diante de fenmenos da natureza e atos de
terceiro, porque nestes casos especficos haveria a necessidade de demonstrao da falha na
prestao do servio pblico.
Hoje a situaes se complicou porque o Cdigo Civil atual cuida do tema
responsabilidade civil do Estado no seu art. 43. Este dispositivo muito semelhante ao art.
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37, 6, CRFB, s no idntico porque o projeto do CC foi encaminhado antes da CRFB/88.

A grande novidade da CRFB/88 foi a incluso das pessoas jurdicas de direito privados
prestadora de servios pblicos. As empresas pblicas e sociedade economia mista s
respondem objetivamente nos termos do art. 37, 6, CRFB se prestarem servios pblicos,
se explorarem atividade econmica em regime de concorrncia no sero abarcadas pela
regra do art. 37, 6, CRFB.
Ento, novidade da CRFB/1988 foi prever a responsabilidade objetiva para as
empresa pblica e sociedade de economia mista, com fundamento na teoria do risco
administrativo.
O que antes fundamentava a adoo da teoria da culpa annima no mais existe,
pois o art. 15 da CC/1916 foi revogado. No mais possvel defender que o Estado responde
subjetivamente, pois a regra que amparava este entendimento no existe mais. Hoje em dia,
ps CC/2002, no mais lgico defender a responsabilidade subjetiva do Estado por suas
omisses.
Porm, este era um discurso to forte que mesmo a mudana do CC no foi
suficiente para que alguns autores abandonassem a responsabilidade subjetiva do Estado.
Assim, a teoria da culpa annima continua a ser defendida calcada na regra geral da
responsabilidade objetiva, art. 186, CC.
Na jurisprudncia h decises para todos os gostos, tanto decises no sentido de que
o Estado responde subjetivamente por suas omisses, tanto no sentido de que o Estado
responde objetivamente.
Para quem defende que a responsabilidade subjetiva, a tese sempre
acompanhada de um discurso de que o Estado no pode responder objetivamente por suas
omisses, pois se isto acontecesse ele se tornaria um segurador universal, respondendo por
toda e qualquer omisso.
Este pensamento no merece prosperar. Ao dizer que a responsabilidade objetiva
no se est tornando o Estado em um segurador universal, basta que ele s responda por
omisses especficas. So aquelas omisses em que havia o dever de agir, mas o Estado no
agiu, ficou inerte. O Estado no responde por toda e qualquer omisso, v.g. o Estado no
responde por um assalto em vias pblicas, no responde por assalto a um caminho dos
Correios se a ECT no se colocou numa situao de risco, ela to vtima quanto as pessoas
que receberiam as cartas. Portanto, a omisso no gera, como regra, responsabilidade do
Estado. Vai gerar a responsabilidade estatal caso haja alguma omisso especfica em um
dever especfico de atuao.

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Sugesto de leitura: para ter uma ideia da polmica jurisprudencial, ler as

transcries do info. 330 ou info. 391 do STF (a responsabilidade civil do
Estado por omisso). importante a leitura, porque ali se encontra toda a
divergncia entre as turmas do STF. Isto porque, nem mesmo o Supremo
conclui se o Estado deve responder objetiva ou subjetivamente pelas suas
omisses.
Esta divergncia existe por causa de uma circunstncia curiosa: em matria de
responsabilidade civil do Estado, o julgamento feito de trs para frente, isto , o julgador
primeiro conclui se o Estado deve ou no responder civilmente e, a partir desta deciso,
elabora a fundamentao, que pode ser feita com uso da teoria objetiva ou subjetiva.
A escolha feita e depois busca-se uma fundamentao jurdica, que pode ser o
Estado no responde porque no houve dano, no responde porque no houve omisso,
no responde porque no houve nexo de causalidade, porque no houve uma falha na
prestao do servio pblico. Acaba que na prtica, escolher qualquer uma das
fundamentaes, d no mesmo. Fica sem sentido associar a responsabilidade objetiva do
Estado por omisso e dizer que ele um segurador universal. Basta que se reconhea que o
Estado no responde por toda e qualquer omisso.
Em concurso pblico, normalmente a banca quer ouvir que o Estado responde
subjetivamente por omisso, porque o normal que o Estado responda com base na teoria
do risco administrativo. O candidato fundamentar pela culpa annima nos casos de omisso,
demonstrar conhecimento. importante ressaltar na prova que existe, pelo menos, uma
tese que defende que o Estado responde subjetivamente por omisses, mesmo quando o
candidato opta por fundamentar na responsabilidade objetiva. importante demonstrar
que conhece a ideia e que desde 1946 no pacfico que o Estado responde objetivamente.
Outro ponto importante: em decises mais recentes, tem predominado (por
coincidncia) o entendimento de que o Estado responde objetivamente por suas omisses.
Mas a responsabilidade civil do Estado ainda uma matria casustica. caso a caso.
Decorar se naquela deciso o Supremo ou o STJ reconheceram que a responsabilidade
objetiva. Normalmente decidem que objetiva.
Importa saber que: 1) h divergncia; 2) que adotando qualquer uma das duas
pode-se chegar ao mesmo resultado e 3) decorem as decises em matria de
responsabilidade civil do estado tanto pelo STJ quanto pelo STF.
Exemplo: Em matria de suicdio em penitenciria o Estado responde objetivamente.

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Agora, na doutrina predomina (quantitativamente) o entendimento que o Estado

responde subjetivamente pelas suas omisses. Na jurisprudncia h tendncia em
responsabilidade objetiva.

1.2

Responsabilidade por danos decorrentes de obras pblicas

O Estado pode executar uma obra e ela causar um dano a terceiros. Ora, se foi o
prprio Estado quem deu causa ao dano, no h duvidas de que responder objetivamente.
O tema ganha importncia quando o Estado contrata terceiro para a execuo de
uma obra pblica. Sabe-se que a execuo de uma obra pode ser direta ou indireta, Estado
faz ou contrata algum que vai executar a obra. Nestes casos, ser que o Estado responde
objetivamente?

1.2.1 Responsabilidade civil do Estado pelo s fato da obra

H casos em que a obra, por si s, causa danos a terceiros. E causa danos
independentemente da atuao dolosa ou culposa de quem quer que seja. Na cidade do Rio
de Janeiro temos timos exemplos.
Exemplo: Obra pblica no Leblon, eram tantos tapumes na rua que impossibilitou-se
que o consumidores acessassem uma loja. O dono da loja est perdendo faturamento, o
justo seria que a administrao contratante respondesse objetivamente, nos termos do art.
37, 6, CRFB, pelos danos sofridos pelo particular em razo da obra.
O fato de o dano resultar pelo s fato da obra torna a responsabilidade
exclusiva/direita/primria e objetiva da administrao contratante.

1.2.2 Dano decorrente de dolo

A segunda hiptese aquela em que o dano decorrente de comportamento doloso
ou culposo de um funcionrio da empreiteira, construtora, do particular que foi contratado
para a execuo da obra. Neste segundo caso, incide a regra do art. 70 da Lei n. 8666/93 que
prev:
Art. 70. O contratado responsvel pelos danos causados diretamente Administrao
ou a terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execuo do contrato, no excluindo
ou reduzindo essa responsabilidade a fiscalizao ou o acompanhamento pelo rgo
interessado.

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Portanto, neste segundo exemplo a responsabilidade ser direta, primria, do

particular que foi contrato, da empreiteira contratada para a execuo da obra. No mximo
a administrao contratante responder subsidiariamente, isto , caso o patrimnio do
contratado for insuficiente para fazer frente as despesas do pagamento da indenizao.
Tambm possvel defender a irresponsabilidade subsidiria da administrao
contratante. No posio majoritria. O professor no concorda com a irresponsabilidade,
pois se a administrao pblica delegou a tarefa, diante de insuficincia de recursos, ela
deveria responder subsidiariamente. Mas tambm defensvel a ideia de que a
administrao no responde subsidiariamente, porque o que justifica a responsabilidade
subsidiria seria uma tese de culpa in eligendo ou culpa in vigilando.
Culpa in vigilando: se no houve falha na fiscalizao, porque atribuir a
responsabilidade em relao a administrao contratante?
Culpa in eligendo: no foi a administrao quem escolheu, foi a construtora que
venceu uma licitao. Como no houve escolha da administrao, ela no responderia
subjetivamente dada a ausncia da culpa in eligendo.
O professor no concorda, o Estado deve responder sim. O fato que o Estado
escolheu algum para vencer a licitao, ento se este algum no tem patrimnio
suficiente para arcar com a indenizao, que o Estado responda subjetivamente.

Essas foram as duas hipteses que aparecem em prova sobre danos resultantes de
obras pblicas, preciso reparar que no primeiro a administrao responde inteiramente e
na segunda, a administrao s responde subsidiariamente, se o patrimnio da empreiteira
no for suficiente.

1.3

Responsabilidade da administrao pelos encargos trabalhistas

preciso comentar o art. 71 da Lei n. 8666/93. Este tema correlato ao tema

responsabilidade civil do Estado. Est na ordem do dia. Pode-se dizer que um tero das
reclamaes no STF dizem respeito a este assunto: responsabilidade da administrao
contratante pelos encargos trabalhistas no pagam pelos particulares contratados.
O particular contratando deixa de pagar direitos trabalhistas aos seus empregados. O
empregado ajuza reclamao trabalhista em face do empregador e descobre que ele no
tem recursos suficientes, ento pede que redirecione a execuo em face da administrao
contratante.

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A Justia do Trabalho vulgarizava a responsabilidade subsidiria da administrao

pblica contratante pelos encargos trabalhistas no pagos pelos particulares contratados.
Havia, inclusive, a smula 331 TST que amparava esta vulgarizao.
Pois bem. Na ADC 16 o STF declarou a constitucionalidade do art. 71, 1 da Lei n.
8666/93 que prev de forma clara que a administrao pblica contratante no deve
responder civilmente pelos encargos trabalhistas no pagos pelo particular contratado pela
administrao pblico.
Art. 71. O contratado responsvel pelos encargos trabalhistas, previdencirios, fiscais
e comerciais resultantes da execuo do contrato.
1o A inadimplncia do contratado, com referncia aos encargos trabalhistas, fiscais e
comerciais no transfere Administrao Pblica a responsabilidade por seu
pagamento, nem poder onerar o objeto do contrato ou restringir a regularizao e o
uso das obras e edificaes, inclusive perante o Registro de Imveis. (...)

Ao mesmo tempo em que o STF declarou a constitucionalidade com efeitos

vinculantes do art. 71, 1 da Lei n. 8666/93, aproveitou o ensejo para esclarecer que o
Estado continuaria a responder subsidiariamente nas hipteses em que houvesse falha na
fiscalizao do contrato.
Isto , se a administrao contratante no se preocupar com o cumprimento das
obrigaes trabalhistas pelo contratado (se no fiscalizar, se no verificar se o contratado
est pagando o salrio dos empregados, depositando o FGTS), segundo o entendimento do
Supremo a administrao contratante poder responder subsidiariamente.
Est chovendo reclamaes no STF porque a Justia do Trabalho tem reconhecido
ou afastado a responsabilidade subsidiria da administrao contratante sem fazer meno
a regularidade ou irregularidade da fiscalizao por parte da administrao. Alis, a smula
331, TST foi alterada para se adequar deciso do ADC 16, de modo que no vulgariza mais
a responsabilidade subsidiria da administrao contratante.
Exemplo: um TRT determina que A administrao deve responder de acordo com a
smula 331, TST. E ento, a administrao contratante diz que fiscalizou o contrato e o TST
no est reconhecendo isto. Ento, faz reclamao ao Supremo, dizendo que o TST est
descumprido na ADC 16, porque se est imputando a responsabilidade subsidiria sem
demonstrar que a administrao falhou em fiscalizar o contrato.
O Supremo est com um n para resolver, no julgamento da ADC 16 no esperava
esse volume de reclamaes. Mas isto uma apreciao ftica, no cabe ao Supremo
verificar se houve ou no a verificao. O Supremo ainda est decidindo sobre isto. Para fins
de concurso, preciso saber que no h mais espao para a vulgarizao da

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responsabilidade subsidiria da administrao contratante em relao aos encargos

trabalhistas, a no ser que haja falha na fiscalizao ou na execuo do contrato.
Segundo o professor: se foi assim em relao aos encargos trabalhistas talvez
fizesse sentido adotar o mesmo raciocnio nas hipteses de danos resultantes de
obras pblicas provocadas por conduta dolosa/culposa do empregado. Ou seja,
se a administrao fiscalizou o contrato corretamente no precisaria responder
subsidiariamente.
Exemplo: Um empregado da empreiteira joga um martelo na cabea de um
transeunte. Por mais que a administrao contratante diligenciasse e tomasse
todos os cuidados necessrios, no poderia evitar este tipo de coisa.
A ADC 16 ajuda na fundamentao da limitao da responsabilidade subsidiria
da administrao contratante nas hipteses de danos resultantes
comportamento doloso/culposo do empregado da empreiteira. Mas a ADC 16 se
refere a responsabilidade trabalhista e no a responsabilidade civil do Estado.

1.4
Responsabilidade das Pessoa jurdicas de direito privado, prestadoras de
servios pblicos em relao a terceiros no usurios do servio
Estamos estudando os termos da responsabilidade aquiliana (extracontratual).
claro que o Estado tambm responde pelo descumprimento de contratos. No caso da
responsabilidade contratual, no h necessidade de um artigo na constituio para proteger
uma das partes.
O art. 37, 6 da CRFB imprescindvel para uma tutela adequada da vtima na
hiptese de uma responsabilidade extracontratual, pois se h um contrato que foi
descumprido preciso analisar o contrato e qual a dimenso do dano a ser reparado, tudo
com base no contrato.
Portanto, o art. 37, 6, CRFB no precisaria servir de fundamento de indenizao
devida numa hiptese de responsabilidade contratual, numa hiptese em que o usurio do
servio pblico sofre um dano. Quando algum utiliza um metro/nibus h um pacto
firmado, ainda que tcito. um contrato firmado com a concessionria, e se o contrato foi
descumprindo, porque o motorista causou um acidente, isto obriga do concessionria a
responder civilmente.
Numa primeira leitura, o art. 37, 6, CRFB mais importante para fundamentar a
indenizao quando o dano causado em relaes extracontratuais. Entretanto, no info. 370
do STF surgiu uma deciso do Supremo no sentido de que o art. 37, 6, CRFB s poderia ser
utilizado pela vtima usuria do servio pblico. Assim, a vtima no usuria do servio
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pblico no poderia fundamentar o seu pedido no art. 37, 6, CRFB. Isto um absurdo.
Segundo o Supremo, apenas o usurio tem direito subjetivo a um servio pblico
adequando. Ocorre que isto nada tem a ver com a incidncia do art. 37, 6, CRFB.
E esta deciso sem lgica comeou a cair em prova. Como esta deciso no fazia
sentido muita gente comeou a errar. No demorou muito tempo at que a o STF
percebesse a bobagem que tinha feito. E o Supremo sinaliza uma mudana de entendimento
no info. 458 e muda efetivamente seu entendimento no info. 557 do STF. Ocasio em que o
Supremo passa a afirmar que pouco importa se a vtima usuria ou no do servio pblico,
poder fundamentar o seu pedido no art. 37, 6, CRFB.
Alis, faz mais sentido que a vtima no usuria possa fundamentar e que a usuria
no precise fundamentar. O fato que tanto a vtima usuria quanto a no usuria podem
fundamentar o pedido do art. 37, 6, CRFB. E ento o tema voltou a cair em prova e muita
gente continuou a errar porque j tinha decorado a deciso absurda do Supremo.
Hoje, o art. 37, 6, CRFB volta o seu olhar para quem causa o dano (Quem provocou
o dano? Foi o Estado ou foi pessoa de direito privado que presta o servio?). No importa
quem a vtima, ela ser protegida. Ento, o art. 37, 6, CRFB protege o usurio e o no
usurio.

1.5
Responsabilidade por danos decorrentes de atividades desempenhadas fora
das funes pblicas
Exemplo: Um policial militar fardado com a arma da corporao na cintura, entra em
casa discute com a esposa e, em razo disto, atira na esposa que falece. A famlia da vtima
ajuza ao em face do Estado. Isto j aconteceu por mais de uma vez e, por mais de uma vez
o Supremo se manifestou. No tema responsabilidade civil do Estado, cada caso um caso e
h decises obrigando o Estado a responder e decises em sentido contrrio.
Quando uma prova pergunta sobre este caso especfico, est pedindo a
jurisprudncia do Supremo de relatoria do Min. Ayres Britto. Nesta deciso o Supremo
reconheceu que o Estado no pode responder civilmente. Info. 146, STF.
Responsabilidade Civil do Estado
O art. 37, 6, da CF ("As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado
prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel
nos casos de dolo ou culpa.") no exige que o agente pblico tenha agido no exerccio de
suas funes, mas na qualidade de agente pblico. Com base nesse entendimento, a
Turma confirmou acrdo do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo que
reconhecera a incidncia da responsabilidade objetiva do Estado em ao de

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indenizao, movida por vtima de agresso praticada por policial militar com a
utilizao de arma de fogo da corporao, em que se busca o ressarcimento pelo dano
fsico sofrido. Afastou-se a alegao do recorrente no sentido de que, por ter sido o crime
cometido por policial militar que no se encontrava fardado, no houve a vinculao do
ato delituoso funo pblica. RE 160.401-SP, rel. Min. Carlos Velloso, 20.4.99.

A ideia foi a de que a policial militar no agiu no desempenho de uma funo pblica,
agiu como se particular fosse. Mesmo que ele estivesse com a arma da corporao e
fardado, ele poderia no estar fardado, ele poderia ter matado de outras formas. O fato de
ser agente pblico no foi elemento determinante no dano. Ele no agiu na qualidade de
agente pblico e nem mesmo com pretexto de desempenhar uma funo pblica. Quando
isto ocorre, por mais que esteja fardado, o Estado no responder civilmente.
Isto porque, o art. 37, 6, CRFB prev de forma muito clara que o Estado
responder pelos danos causados por seus agentes que nesta qualidade causarem a
terceiros. O agente pblico no agente pblico 24 horas por dia, nos 7 dias da semana.
Exemplo: Policial militar foi contratado por casa noturna para fazer a segurana do
estabelecimento. Se ele causar algum dano, preciso ficar claro que ele se agiu num
interesse privado, que o particular que o contratou que responda e no o Estado.
claro que o uso de farda gera a presuno de que a pessoa est no empenho da
funo pblica, mas no necessariamente, como no exemplo em que o policial estava
fardado em casa discutindo com a esposa, no estava no desempenho de uma funo
pblica.
Por outro lado, podem existir situaes em que o sujeito est de frias, sem farda e
mesmo assim obriga-se o Estado a responder civilmente.
Exemplo: Um policial federal estava dentro de um nibus e viu um sujeito estranho
abordando um passageiro, viu uma arma na cintura desta pessoa. Ele era um policial federal,
estava de frias, sem farda (pois policial federal no tem farda). Ele no hesitou, deu um tiro
na cabea do sujeito. A vtima era um policial civil que pedia uma informao a um
passageiro. exemplo de situao em que faria sentido a Unio a responder civilmente. Ele
agiu acreditando que estava desempenhando uma funo pblica.
Isto vale no apenas para agentes de direito, mas tambm para agentes de fato.
Exemplo: Um funcionrio pblico requereu sua aposentadoria, ela foi deferida, mas
ele no est sabendo. Neste tempo, ele faz alguma bobagem no cargo. No importa se ele
est ou no regularmente investido no cargo.
Ainda que seja agente de fato, os seus atos podero ser considerados vlidos em
razo da teoria da aparncia. Em razo da imputao volitiva, ainda que agente de fato, a
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sua vontade repercute no patrimnio da pessoa jurdica que ele presenta. Portanto, o
agente de fato pode obrigar o Estado a responde civilmente, desde que aja na qualidade de
agente pblico.
Isto no vale se a situao for de usurpao de funo pblica. o sujeito que
dolosamente passa a ocupar uma funo pblico comete um crime, isto afasta a teoria da
aparncia e desobriga o Estado do dever de indenizar.
Exemplo: O sujeito saa no rua vestindo farda como se fosse militar. Certo dia levou
um tiro de um bandido e morreu. A famlia pediu indenizao para o Estado. O Supremo
negou, pois o sujeito era usurpador de funo pblica.

1.6

Teoria da dupla garantia

Na maioria dos manuais de direito administrativo, consta a informao de que a

vtima escolhe em face de quem ajuza a ao de responsabilidade civil do Estado, se ajuizar
em face do Estado ou do agente pblico causador do dano (que responde subjetivamente)
ou se vai ajuizar a ao em face dos dois.
Neste caso, haver um debate sobre o elemento subjetivo, na medida em que o
agente pblico tambm est no polo passivo.
Em regra, a vtima escolhe mover a ao em face do Estado por duas razes: a
responsabilidade objetiva e porque o Estado normalmente tem recursos (condenao,
execuo e RPV facilita-se a reparao do prejuzo). Mas nem sempre, se o Estado ou
Municpio no estiverem em dia com o pagamento dos precatrios e, por sua vez, o agente
pblico tiver patrimnio expressivo, seria melhor ajuizar a ao em face do agente pblico.
De modo que agora, preciso saber o que correto, a vtima pode escolher de acordo com
seu critrio subjetivo em face de quem demandar?
Embora a maioria dos livros entendam que a vtima pode escolher em face de quem
ajuizar a ao, Hely Lopes Meirelles sempre defendeu um posicionamento minoritrio de
que a vtima s poderia demandar o Estado. E o Estado que na via regressiva (ao
regressiva) ajuizaria contra o agente pblico causador do dano.
No info. 436, o STF reconheceu que o art. 37, 6, CRFB assegura uma dupla
garantia. Dupla garantia porque:
1) Protege a vtima, dispensando-a de qualquer comprovao quanto ao dolo ou
culpa do agente pblico causador do dano. Se a vtima quiser demandar o Estado no
precisar provar dolo ou culpa. Isto no novidade. A novidade foi a aprovao da segunda
garantia.
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2) Garantia em favor do agente pblico causador do dano. Uma garanti que protege
o causador do dano, porque impede que a vtima ajuze ao em face dele.
Portanto, segundo o STF a vtima s tem uma alternativa, ajuizar a ao em face do
Estado, no pode ajuizar a ao em face do agente pblico causador do dano. Porque o art.
37, 6, CRFB protege o agente pblico causador do dano, criando uma espcie de
blindagem. Ele s responderia, consoante Hely Lopes Meirelles, a uma ao regressiva
ajuizada pelo Estado e nos casos de dolo ou culpa.
Responsabilidade Civil do Estado e Agente Pblico - 1
A Turma negou provimento a recurso extraordinrio em que se sustentava ofensa ao art.
37, 6, da CF, ao argumento de ser cabvel o ajuizamento de ao indenizatria
diretamente contra o agente pblico, sem a responsabilizao do Estado. No caso, a
recorrente propusera ao de perdas e danos em face de prefeito, pleiteando o
ressarcimento de supostos prejuzos financeiros decorrentes de decreto de interveno
editado contra hospital e maternidade de sua propriedade. Esse processo fora declarado
extinto, sem julgamento de mrito, por ilegitimidade passiva do ru, deciso mantida
pelo Tribunal de Justia local. RE 327904/SP, rel. Min. Carlos Britto, 15.8.2006. (RE327904)
Responsabilidade Civil do Estado e Agente Pblico - 2
Considerou-se que, na espcie, o decreto de interveno em instituio privada seria ato
tpico da Administrao Pblica e, por isso, caberia ao Municpio responder
objetivamente perante terceiros. Aduziu-se que somente as pessoas jurdicas de direito
pblico ou as pessoas jurdicas de direito privado que prestem servios pblicos podem
responder, objetivamente, pela reparao de danos ocasionados por ato ou por omisso
dos seus agentes, enquanto estes atuarem como agentes pblicos. No tocante ao
regressiva, asseverou-se a distino entre a possibilidade de imputao da
responsabilidade civil, de forma direta e imediata, pessoa fsica do agente estatal, pelo
suposto prejuzo a terceiro, e entre o direito concedido ao ente pblico, ou a quem lhe
faa as vezes, de ressarcir-se perante o servidor praticante de ato lesivo a outrem, nos
casos de dolo ou de culpa. Em face disso, entendeu-se que, se eventual prejuzo
ocorresse por fora de agir tipicamente funcional, no haveria como se extrair do citado
dispositivo constitucional a responsabilidade per saltum da pessoa natural do agente.
Essa, se cabvel, abrangeria apenas o ressarcimento ao errio, em sede de ao
regressiva, depois de provada a culpa ou o dolo do servidor pblico. Assim, concluiu-se
que o mencionado art. 37, 6, da CF, consagra dupla garantia: uma em favor do
particular, possibilitando-lhe ao indenizatria contra a pessoa jurdica de direito
pblico ou de direito privado que preste servio pblico; outra, em prol do servidor
estatal, que somente responde administrativa e civilmente perante a pessoa jurdica a
cujo quadro funcional pertencer. A Min. Crmen Lcia acompanhou com reservas a
fundamentao. RE 327904/SP, rel. Min. Carlos Britto, 15.8.2006. (RE-327904)

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Este entendimento do Supremo nunca foi muito seguido na prtica. Na maioria dos
casos apenas o Estado quem responde, porm volta e meia possvel se deparar com
aes julgadas pelo STJ, exclusivamente contra o agente pblico causador do dano. Ou seja,
no uma jurisprudncia j pacificada.
preciso acrescentar que no info. 532, STJ a 4 Turma em processo relatado pelo
Min. Lus Felipe Salomo, reconheceu expressamente o descabimento da teoria da dupla
garantia. Segundo entendimento da 4 turma do STJ, a vtima pode escolher em face de
quem vai ajuizar a ao. Se isto no fosse possvel, afetaria o acesso a justia, pois est
impedindo que a uma pessoa entre com uma ao em face de outrem.
DIREITO PROCESSUAL CIVIL. FORO COMPETENTE PARA APRECIAR COBRANA DE
INDENIZAO DECORRENTE DE SEGURO DPVAT. RECURSO REPETITIVO (ART. 543-C DO
CPC E RES. 8/2008-STJ). Em ao de cobrana objetivando indenizao decorrente de
Seguro Obrigatrio de Danos Pessoais Causados por Veculos Automotores de Vias
Terrestres DPVAT, constitui faculdade do autor escolher entre os seguintes foros para
ajuizamento da ao: o do local do acidente ou o do seu domiclio (pargrafo nico do
art. 100 do Cdigo de Processo Civil) e, ainda, o do domiclio do ru (art. 94 do mesmo
diploma). De fato, a regra geral de competncia territorial encontra-se insculpida no art.
94, caput, do CPC e indica o foro do domiclio do ru como competente para as
demandas que envolvam direito pessoal, quer de natureza patrimonial quer
extrapatrimonial, e para as que tratem de direito real sobre bens mveis. Nada obstante,
o art. 100, excepcionando o dispositivo mencionado, prescreve foros especiais em
diversas situaes, as quais, quando configuradas, possuem o condo de afastar o
comando geral ou releg-lo aplicao subsidiria. Em princpio, a norma contida no
art. 100, pargrafo nico, do CPC revela elementos que permitem classific-la como
especfica em relao do art. 94 do mesmo diploma, o que, em um exame superficial,
desafiaria a soluo da conhecida regra de hermenutica encartada no princpio da
especialidade (lex specialis derrogat generalis). A situao em anlise, contudo, no
permite esse tipo de tcnica interpretativa. Na hiptese, a regra especfica, contida no
art. 100, pargrafo nico, no contrasta com a genrica, inserta no art. 94. Na verdade,
ambas se completam. Com efeito, a demanda objetivando o recebimento do seguro
obrigatrio DPVAT de natureza pessoal, implicando a competncia do foro do domiclio
do ru (art. 94, caput, do CPC). O art. 100, pargrafo nico, do CPC, por sua vez, dispe
que, nas aes de reparao do dano sofrido em razo de delito ou acidente de
veculos, ser competente o foro do domiclio do autor ou do local do fato". Nesse
contexto, a regra prevista no art. 100, pargrafo nico, do CPC cuida de faculdade que
visa facilitar o acesso justia ao jurisdicionado, vtima do acidente; no impede,
contudo, que o beneficirio da norma especial "abra mo" dessa prerrogativa, ajuizando
a ao no foro domiclio do ru (art. 94 do CPC). Assim, trata-se de hiptese de
competncia concorrente, ou seja, como o seguro DPVAT ancora-se em finalidade
eminentemente social, qual seja, a de garantir, inequivocamente, que os danos pessoais

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sofridos por vtimas de veculos automotores sejam compensados ao menos

parcialmente, torna-se imprescindvel garantir vtima do acidente amplo acesso ao
Poder Judicirio em busca do direito tutelado em lei. Precedente citado: AgRg no REsp
1.240.981-RS, Terceira Turma, DJe 5/10/2012. REsp 1.357.813-RJ, Rel. Min. Luis Felipe
Salomo, julgado em 11/9/2013.

A teoria da dupla garantia deve ser pensada olhando o contexto brasileiro, aes so
ajuizadas sem o menor compromisso e, muitas vezes, com uma preocupao com a derrota.
A pessoa entra no juizado sem pagar advogado, pede gratuidade, pede uma indenizao
enorme s para ver no que vai dar, gerando grande nus ao demandado. Ento, gera-se
um movimento de resistncia, para que o servidor no fique acuado.
Na verdade a teoria da dupla garantia surgiu no Info. 263, STF em relao a
magistrados. O Supremo extinguiu um processo por ilegitimidade passiva do magistrado por
reconhecer que a ao movida pela vtima deveria ter sido manejada contra o Estado e no
contra o magistrado.
Na viso do professor, a ideia de dupla garantia tem uma lgica, mas no se
sustentaria por ofender ao princpio do acesso a justia e ao devido processo legal. Ento,
enquanto que o Supremo adota a teoria da dupla garantia, o STJ no a adota justamente por
conta do acesso a justia e devido processo.

1.7

Denunciao da lide em matria de responsabilidade civil do Estado

Denunciao da lide um tema correlato a teoria da dupla garantia. Denunciao da

lide est previsto no art. 70, CPC, cujo objetivo precpuo viabilizar uma clere reparao do
prejuzo pago pelo Estado que foi condenado em uma ao de responsabilidade civil.
A denunciao da lide existe neste contexto para que o Estado possa recuperar o
prejuzo nos prprios autos na ao de responsabilidade civil. Admitir a denunciao da lide
algo que traz vantagens para o Estado, pois torna prescindvel o ajuizamento de ao
autnoma regressiva, ela se torna desnecessria.
bom lembrar que a denunciao no a nica alternativa, o Estado poderia
recuperar o prejuzo que foi condenado a pagar em uma ao regressiva. Na doutrina
predomina o entendimento de que a denunciao da lide no deve ter emprego em matria
de responsabilidade civil do Estado. So vrios os argumentos ventilados pela maioria dos
autores, quais sejam:
1) A denunciao da lide ofende o art. 37, 6, CRFB, inconstitucionalidade
material. Isto porque, enquanto o art. 37, 6, CRFB procurou preservar a vtima (facilitar a
vida da vtima, dispensado que ela se preocupasse com o dolo ou culpa do agente causador
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do dano), a aceitao da denunciao da lide esvaziaria a densidade normativa do art. 37,

6, CRFB. Uma lei (art. 70, CPC) trazendo para o processo uma discusso que a Constituio
pretendeu evitar. No faz sentido ter, de um lado, um artigo na CRFB que facilita a
reparao da vtima e, do outro, um artigo do CPC que inviabiliza o dispositivo
constitucional. Ora, uma lei infraconstitucional (CPC) inviabilizando a concretude de um
dispositivo constitucional, isto inconstitucional.
2) A denunciao da lide inadmissvel em matria de responsabilidade civil do
Estado por uma razo de ordem processual. Este argumento lembrado pela Maria Sylvia Di
Pietro, ela defende que no tem cabimento a denunciao da lide a no ser em hiptese
especfica. Quando um juiz sentencia, ele leva em considerao o pedido e as causas de
direito (os fundamentos de fato e de direito). Ele considera o que se pede e o fundamento
daquilo que foi pedido.
Quando a vtima de um dano causado pelo Estado ajuza ao em face do Estado, no
apresentar como causa petendi o dolo ou culpa do agente pblico causador do dano. Por
outro lado, caso a denunciao da lide ser j admitida, o juiz ter que decidir levando em
considerao, na sentena que vier a proferir, o dolo ou culpa do agente pblico causador
do dano. Ou seja, a denunciao da lide obriga o magistrado a considerar na sentena
circunstncia que no integraram a causa petendi.
Tanto o que quando Maria Sylvia Di Pietro fala sobre o tema, chama a ateno para
o fato de que a denunciao s seria possvel numa nica hiptese. S seria possvel caso a
vtima, parte autora da ao em face do Estado, j apresentasse como fundamento do seu
pedido o dolo ou culpa do agente pblico causador do dano. Repare que a vtima no precisa
fazer isto, mas pode eventualmente ter feito. A vtima pode ter fundamentado seu direito a
recebimento de indenizao no comportamento doloso ou culposo do agente pblico.
Se a vtima abriu mo de um direito assegurado pelo art. 37, 6, CRFB (no discutir
dolo ou culpa). A primeira argumentao pode ser afastada, no h inconstitucionalidade
material no caso concreto, porque o processo ir demorar mais mesmo. A segunda
argumentao, sobre o bice processual, tambm resta afastada, pois o dolo e a culpa
integraro a causa petendi de qualquer forma.
Mas isto exceo, porque o normal que a vtima alegue a ocorrncia de uma ao
de um dano e de um nexo de causalidade, nem mesmo a ilicitude do ato precisa ser
demonstrada, porque o Estado tambm responde por atos lcitos.
3) Teoria da dupla garantia tambm acarreta no descabimento da denunciao da
lide. Esta teoria no faz muito sentido e melhor no ser aplicada. Mas, se partirmos da
premissa adotada pelo STF de que s o Estado pode ser ru numa ao movida pela vtima,
no faz sentido algum aceitar a denunciao da lide. Isto porque, a denunciao seria forma
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muito simples de descumprir a teoria da dupla garantia, ora, o autor no poderia demandar
contra o agente causador do dano, mas ele poderia integrar a ao por meio de
denunciao? Ento, a adoo da teoria dupla garantia acarreta no descabimento da
denunciao da lide.
4) A Lei n. 8112/90 (que veicula o regime jurdico dos servidores pblicos federais),
tem um captulo em que trata da responsabilidade dos servidores pblicos federais, vai do
art. 121 ao art. 126-A. Vide art. 122, 2: se o servidor causar dano a terceiro e o Estado
arcar, como o Estado dever agir?
Art. 122. A responsabilidade civil decorre de ato omissivo ou comissivo, doloso ou
culposo, que resulte em prejuzo ao errio ou a terceiros.
1o A indenizao de prejuzo dolosamente causado ao errio somente ser liquidada
na forma prevista no art. 46, na falta de outros bens que assegurem a execuo do
dbito pela via judicial.
2o Tratando-se de dano causado a terceiros, responder o servidor perante a Fazenda
Pblica, em ao regressiva.
3o A obrigao de reparar o dano estende-se aos sucessores e contra eles ser
executada, at o limite do valor da herana recebida.

Se o Estado responder por dano causado pelo servidor, o Estado ter dois caminhos
a trilhar, ajuizar ao regressiva ou requerer a denunciao da lide. A lei s ofereceu um
nico caminho, a alternativa da ao regressiva, bloqueando a outra alternativa. Portanto, o
art. 122 corrobora com o descabimento da denunciao. Este artigo s valeria para os
servidores pblicos federais, s valeria para a Unio, mas esta lei copiada por diversos
entes da federao. Portanto muito provvel que este dispositivo seja encontrado em
diversas leis estaduais e municipais. Tambm um argumento para no aceitao da
denunciao da lide.
5) No comum existir um petio de denunciao da lide em aes de indenizao
contra o Estado. Isto no comum, mas gera muitas perguntas em concurso. O Estado
responde objetivamente.
Exemplo: Uma pessoa foi vtima de erro mdico, cometido por um medico servidor
de um hospital pblico da Unio. Esta pessoa ajuza a ao em face da Unio, argumenta que
sofreu um dano causado por um medico da Unio e apresenta um nexo de causalidade. O
AGU que oferecer a contestao vai dizer que esta pessoa no foi operada (nega a ao) ou
vai dizer que foi operada, mas que a cirurgia no lhe causou dano algum (nega o dano) ou
ento nega o nexo causal entre a ao e o dano. Diz que o dano no decorreu na cirurgia em
si, foi resultante de outra circunstncia.

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Suponha que o medico insista na teoria de que a pessoa no foi operada, mas por
cautela de fazer uso da denunciao da lide com fundamento no princpio da eventualidade:
na remota possibilidade de no entender que a parte autora foi operada, preciso
acrescentar que ela foi operada no pelo mdico tal, trabalha no hospital nos seguintes dias e
no dia da cirurgia estava embriagado, por esta razo, se a Unio for condenada, o mdico
dever ser condenado a arcar com o prejuzo. A denunciao da lide origina uma defesa
incoerente, ilgica. Esta defesa que s faria sentido em situaes de reconhecimento do
pedido, o que muito raro em matria de responsabilidade civil do Estado. muito raro que
Unio, Estado ou municpio reconhea a sua responsabilidade. Eles costumam ir at as
cortes superiores, se possvel. Ento, a denunciao da lide s poderia ser invocada na rara
hiptese do ente federativo reconhecer o pedido.
Enfim, h vrios argumentos para afastar a denunciao da lide. Porm, alguns
autores defendem a aplicao da denunciao da lide, sob o argumento de que o Estado
deve ter o direito de fazer uso do instituto, porque este no pode ser direito usado com
exclusividade por particular. Ora, se um particular pode recuperar os prejuzos que sofreu
nos prprios autos em que foi condenado, por que a Estado no poderia?
A ttulo de curiosidade o TJ/RJ tem a smula 50 no sentido de que a denunciao da
lide no deve ser acolhida. Nos tribunais locais (TRFs e TJ's) em geral a denunciao da lide
no acolhida. Como na doutrina prevalece entendimento contrrio a denunciao da lide,
isto acaba por ecoar na jurisprudncia. Porm, quando o tema chega ao STJ, h uma
dificuldade. Como o STJ poderia analisar caso a caso se a denunciao deve ser acolhida?
Antigamente o STJ at proferia entendimentos favorveis a denunciao, mas nunca
permitiu uma denunciao da lide que trouxesse prejuzos vtima, v.g., o processo est em
fase muito avanada, j tem sentena, j tem acordo e um recurso no STJ, neste caso, no
se permitia que a denunciao comprometesse o direito da vtima a uma clere reparao
de seu prejuzo. Neste caso, o Estado deveria procurar sua compensao atravs de ao
regressiva.
Como eram muitos casos e a anlise casustica, hoje em dia, o STJ aplica a smula
07 que veda o reexame de fatos. H muita deciso no sentido de que a matria exige um
reexame de fatos. Portanto, se o tribunal reconheceu que a denunciao era possvel
porque considerou que ela no traria problemas para a vtima, se entendeu o contrrio a
deciso tambm deve ser preservada.
Assim, fica difcil dizer se o STJ a favor ou contra a denunciao, pois no est mais
decidindo sobre. Mas, em regra, a jurisprudncia desfavorvel denunciao da lide.

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1.8

Responsabilidade por danos causados a quem no terceiro

Para falar sobre este tema preciso voltar na redao do art. 37, 6, CRFB:
CRFB. Art. 37. 6 - As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado
prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel
nos casos de dolo ou culpa.

E se a vtima no for um terceiro? se a vtima fizer parte da administrao

pblica?
Exemplo1: Um nibus que atropela um policial militar.
Exemplo2: Um carro da guarda municipal que ultrapassa e atropela um guarda
municipal (agente pblico que integra o quadro da pessoa pblica causadora do dano).
Ora, como no terceiro, no poderia aplicar o 6. Este guarda municipal no
poder fundamentar o seu pedido no 6. Daria para discutir se a responsabilidade
objetiva ou subjetiva.
Segundo entendimento do Supremo, a leitura a ser feita do art. 37, 6, CRFB no
deve ser restritiva a ponto de excluir a vtima quando ela for um agente pblico. Quando a
Constituio falou de terceiros, quis tratar do que o mais comum. Na verdade, o vocbulo
terceiros pode designar pessoas distintas daquelas causadoras do dano, ora o guarda
municipal (o agente pblico) no se confunde com a instituio da guarda municipal. Assim,
at mesmo o agente pblico vitimado pode basear sua ao indenizatria no art. 37, 6,
CRFB.
Isto muito comum nas Foras Armadas.
Exemplo: O soldado muito novo no recebe as instrues adequadas de como
manusear armamento e muito recebe o encargo de ser sentinela no quartel. A primeira vez
que vai atirar, atinge a prpria mo. A primeira defesa da AGU dizer que culpa da prpria
vtima. defesa at razovel, mas sucumbe diante da informao de que faltou treinamento.
A segunda defesa dizer que o soldado no terceiro e logo no poderia pedir indenizao
com base no art. 37, 6, CRFB, esta tese tambm afastada.

1.9

Prescrio

1.9.1 Prescrio da ao movida pela vtima

Quantos anos a vtima dispe no ajuizar uma ao em face do Estado?

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Primeiramente, veja-se uma situao especfica: o STJ entende que a ao movida

pela vtima fundada em dano decorrente do regime da ditadura militar ser imprescritvel.
Est pacfico de que esta ao no prescreve, por se tratar de ato ofensivo dignidade da
pessoa humana, ato que deve ser combatido a qualquer tempo.
H um tempo apareceu na pauta do Supremo um processo em que se discutia o
prazo prescricional da ao prevista no art. 9 do ADCT:
ADCT. Art. 9. Os que, por motivos exclusivamente polticos, foram cassados ou tiveram
seus direitos polticos suspensos no perodo de 15 de julho a 31 de dezembro de 1969,
por ato do ento Presidente da Repblica, podero requerer ao Supremo Tribunal
Federal o reconhecimento dos direitos e vantagens interrompidos pelos atos punitivos,
desde que comprovem terem sido estes eivados de vcio grave.
Pargrafo nico. O Supremo Tribunal Federal proferir a deciso no prazo de cento e
vinte dias, a contar do pedido do interessado.

O caso que o Supremo analisou foi o seguinte: a pessoa ajuizou a ao em meados do

ano de 2004. O primeiro tema debatido foi a ocorrncia da prescrio, pois entre 1988 e
2004 j havia passado um tempo considervel. O Min. Toffoli levantou a possibilidade de
prescrio quinquenal contada a partir da promulgao da CRFB/1988. O Min. Fux abriu
divergncia dizendo que no STJ decidia pela imprescritibilidade e foi acompanhado do Min.
Ayres Britto e pelo Min. Celso de Melo. E os trs restaram vencidos (Info. 635 STF). No
obstante, em prova o examinador pretende ouvir que imprescritvel. Sobre esta matria, o
entendimento mais famoso mesmo o do STJ.
Anistia: art. 9 do ADCT e prescrio
Ante a ocorrncia de prescrio, o Plenrio, por maioria, julgou extinta ao originria
especial, ajuizada em 2.4.2008, por militar cassado pelo Ato Institucional 5 (AI-5). O
autor requeria a nulidade de decreto de reforma compulsria, com as conseqentes
correo, na inatividade, de seu posicionamento na hierarquia castrense e percepo de
proventos de posto superior. Sustentava sua pretenso no estaria prescrita, porquanto
somente teria sido regulamentada a partir da Lei 10.599/2002, bem como que a anistia
configuraria matria de ordem pblica. Em preliminar, consignou-se que o exerccio do
direito colimado nascera em 5.10.88, com a promulgao da Constituio, e no a partir
da Lei 10.599/2002, diploma normativo que, por sua vez, no regulamentara o
fundamento do pedido em tela art. 9 do ADCT (Art. 9. Os que, por motivos
exclusivamente polticos, foram cassados ou tiveram seus direitos polticos suspensos no
perodo de 15 de julho a 31 de dezembro de 1969, por ato do ento Presidente da
Repblica, podero requerer ao Supremo Tribunal Federal o reconhecimento dos direitos
e vantagens interrompidos pelos atos punitivos, desde que comprovem terem sido estes
eivados de vcio grave) , mas apenas o art. 8 desse mesmo ato. Entendeu-se que o
reconhecimento, pelo STF, dos direitos e vantagens polticos interrompidos pelos atos de

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punio que se sucederam no perodo de 15 de julho a 31 de dezembro de 1969 deveria

observar os critrios especiais fixados no Decreto 20.910/32, que regulamenta a
prescrio qinqenal em face da Fazenda Pblica (Art. 1 - As dvidas passivas da
Unio, dos Estados e dos Municpios, bem assim todo e qualquer direito ou ao contra a
Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em
cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem). Assim, o qinqdio
prescricional para o exerccio do direito j havia se esvado quando a ao fora ajuizada.
Vencidos os Ministros Luiz Fux, Ayres Britto e Celso de Mello, que consideravam os
direitos decorrentes dos atos praticados no perodo revolucionrio imprescritveis.
Precedente citado: AOE 17/RS, (DJU de 25.5.2001). AOE 27/DF, rel. Min. Crmen Lcia,
10.8.2011. (AOE-27)

Regra geral: prescrio da ao movida pela vtima em face do Estado. Para falar do
tema preciso analisar o perodo em que vigorou o CC/1916.
O CC/1916 previa, como regra geral, para a prescrio de aes de natureza
obrigacional, como o caso, o prazo de 20 anos prescrio vintenria. Porm, ao lado do
CC/1916 existiam normas especficas voltadas para a Fazenda Pblica, as mais famosas delas
so o Decreto n. 20910/32, o Decreto n. 4597/42 e o art. 1-C da Lei n. 9494/97, todos os
trs diplomas prevendo que prescreve em cinco anos a pretenso da reparao civil.
A dvida era se o Estado responderia por 20 anos ou por 5 anos. Prevaleceu que o
Estado responde por 5 anos. Diante da existncia de normas especfica, deve-se aplicar a
norma especfica e no norma geral. O problema estava em parte resolvido.
Com o advento do CC/2002 (entrou em vigor em janeiro de 2003), a questo foi
reaberta. O art. 206, 3, V, CC prev que prescreve em trs anos a pretenso de reparao
civil. Agora, a dvida era saber se o Estado responde por 3 anos ou se responde por 5 anos.
Num primeiro momento, a doutrina acolheu a tese de que o Estado deveria responder por 3
anos, a tese que faz mais sentido, por duas principais razes:
i) No faz sentido que um particular responda civilmente por trs anos e o Estado
responda por cinco anos. Isto , no faz sentido aplicar norma especfica, voltada para a
Fazenda Pblica, com o propsito de prejudicar o Estado. Ora, as normas especficas para a
Fazenda Pblica existem com fundamento na supremacia do interesse pblico, com o
objetivo de ajudar a Fazenda Pblica e no de prejudicar (v.g., prazo em dobro, prazo em
quadruplo, imunidade tributria, precatrio). At existem normas que prejudiquem a
Fazenda Pblica, mas o normal que a especificidade se justifique para ser vantajosa a
Fazenda Pblica. Assim, no faz sentido aplicar uma norma especfica que prejudique a
Fazenda, pois s ela responderia por mais tempo que o restante das pessoas.
ii) O segundo argumento em favor da tese de que o Estado deveria responder por
trs anos irradia do art. 10 do Decreto n. 20910/32.
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Art. 10. O disposto nos artigos anteriores no altera as prescries de menor prazo,
constantes das leis e regulamentos, as quais ficam subordinadas s mesmas regras.

Numa interpretao literal deste dispositivo, se j existir algo mais benfico

Fazenda Pblica, que isto seja empregado. Numa interpretao literal o art. 10 voltou o seu
olhar para o passado e para o presente. O CC de 2002 e no teria antecipado este
movimento. Mas, por bvio, a ratio era de afastar o Decreto n. 20910/32 sempre que
houvesse norma mais benfica Fazenda Pblica, pouco importando se a norma existia em
1932 ou se s surgiu em 2002. Esta interpretao legitima a tese dos trs anos.
Num primeiro momento o STJ reconheceu que o Estado deveria responder por trs
anos (info. 406, STJ), chegou at a aplicar a regra de transio. No demorou muito e o STJ
comeou a mudar de entendimento, j em 2010 h decises do STJ reconhecendo que a
prescrio quinquenal, sob o argumento de que sempre foi quinquenal e porque existe
norma especfica sobre a matria, norma especfica afasta a regra geral. Ento, segundo o
entendimento pacfico do STJ de que a prescrio de 5 anos.
Hoje em dia, difcil encontrar deciso do STJ pelos trs anos, mais fcil dizer que o
segundo o STJ o Estado responde civilmente por 5 anos, em prova considerar 5 anos.
O Supremo ainda no analisou esta matria com detalhes. E nem seria caso de
analisar, porque isto discusso de matria infraconstitucional, prazo prescricional da ao
de responsabilidade civil. Seria forar a barra atrair esta matria para o Supremo. Toda fez
que o STF aplica a prescrio entende por 5 anos, por aplicar o Decreto n. 20910/32, sem
maiores reflexes.

1.9.2 Prescrio da ao regressiva

Quantos anos o Estado possui para ajuizar ao regressiva contra o agente
pblico causador do dano? O Estado foi condenado a pagar indenizao por dano
causado por um agente pblico e agora quer cobrar o valor que pagou. Quantos
anos ter?
predominante na doutrina e na jurisprudncia a tese de que imprescritvel a ao
de ressarcimento ao errio, por fora da parte final do art. 37, 5, CRFB:
CRFB. Art. 37. 5 - A lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por
qualquer agente, servidor ou no, que causem prejuzos ao errio, ressalvadas as
respectivas aes de ressarcimento.

Esta ressalva da parte final lida como se significasse uma hiptese de

imprescritibilidade. Uma ao de ressarcimento ao errio pode ser ajuizada a qualquer
tempo.
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O presente material constitui resumo elaborado por equipe de monitores a partir da aula
ministrada pelo professor em sala. Recomenda-se a complementao do estudo em livros
doutrinrios e na jurisprudncia dos Tribunais.

A Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8429/92) prev como uma das sanes
possveis o ressarcimento ao errio. De modo que, o que foi dito utilizado como
fundamento para o reconhecimento da imprescritibilidade da pena prevista na Lei n.
8429/92.
O que ressarcimento ao errio?
Utilizando uma leitura ampliativa do que ressarcimento ao errio, poder-se-ia
chegar a concluso de que uma execuo fiscal uma ao de ressarcimento ao errio,
afinal de contas nesta ao o Estado procura recompor uma perda patrimonial ou executar o
valor. Ficaria muito complicado, porque a CRFB no prev no art. 37, 5 que a ao de
ressarcimento ao errio imprescritvel. A imprescritibilidade uma leitura do art. 37, 5,
CRFB.
Exemplo: Um nibus de uma empresa denominada Viao Trs Coraes bateu em
um veculo da Unio, o fato ocorreu em 1997. A Unio sofreu um prejuzo e ajuizou ao
pedindo a reparao em 2008, isto , 11 anos depois. A Viao Trs Coraes uma
concessionria que presta o servio pblico de transporte. Ento, aplica-se o art. 1-C da Lei
n. 9494/97, 5 anos, norma especfica.
Das duas uma, ou j est prescrita a ao (art. 1-C), ou ento considera-se a
hiptese como um caso de ressarcimento ao errio e, portanto, imprescritvel.
Na posio do professor um absurdo vulgarizar a imprescritibilidade, pois os efeitos
podem atingir os descendentes de quem causou o dano, pessoas que sequer nasceram
respondem civilmente nas foras da herana. Mas por outro lado, tambm no possvel
dizer que ressarcimento ao errio toda e qualquer ao em que o poder pblico busque a
reparao de um dano sofrido. Isto, na prtica, acabar com a paz social e com a segurana
jurdica. Ora, permitir-se-ia que o tataraneto do suposto causador do dano respondesse pelo
dano, isto inviabilizaria o devido processo e o direito de defesa.
O caso da Viao Trs Coraes est sendo discutido no RE 669.069, relatoria do
Min. Teori Zavascki, est em repercusso geral sob o tema imprescritibilidade da
ao de ressarcimento ao errio. O relator votou no sentido de que a
imprescritibilidade fica adstrita aos casos de improbidade administrativa e as
aes de natureza penal, dada a gravidade da conduta. O Min. Fux e Min. Rosa
Weber acompanharam o relator, enquanto que o Min. Toffoli pediu vista.
Importante destacar que o Min. Barroso concordou com o relator na concluso
de que naquele caso especfico (nibus que bateu num carro da Unio) a situao
no era de imprescritibilidade. A ao de ressarcimento ao errio surge
indenizao paga pelo Estado em razo de um dano causado por um agente
pblico, este dano no precisa surgir de um ato ilcito, no precisa advir de
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improbidade ou de uma conduta penal. O desfecho deste RE trar o alcance da

imprescritibilidade. Recomenda-se acompanhar o julgado.
Observao. O STJ tem um entendimento firme de que a pena de ressarcimento ao
errio numa ao de improbidade imprescritvel.

1.10

Responsabilidade civil do Estado por atos do Poder Legislativo

No incio do Sculo XX o Direito Administrativo Brasileiro era profundamente

influenciado pelo Direito Francs. Alis, o Direito Administrativo Brasileiro era uma traduo
dos manuais de direito administrativo franceses.
O Brasil, at hoje, no tem uma doutrina em Direito, o nosso papel ainda o de
tradutores, hoje no mais da Frana, mas da Alemanha e dos EUA. Mas na poca em que o
direito francs era predominante, este tema responsabilidade civil do Estado por ato do
Poder Legislativo tinha uma peculiaridade, que na France o Poder Legislativo tem dimenso
completamente distinta da envergadura que ele tem no Brasil.
No Brasil, no tivemos uma Revoluo Francesa, capaz de colocar o parlamento em
uma espcie de pedestal. bonito falar em separao de poderes, mas uma ideia
interpretada de acordo com a necessidade de cada localidade. Separao de poderes uma
ideia no Brasil, outra ideia na Alemanha, outra na Frana e outra nos EUA. Na Frana, o
parlamento tem um papel mais expressivo, pois no Brasil temos um presidencialismo com
hipertrofia e que coopta o Congresso.
Em um pas em que o parlamento est em patamar inalcanvel, fica difcil dizer que
o Estado responde por ato do Poder Legislativo, para que o Estado responda civilmente
algum ter que dizer que o Estado errou. Mas, na Frana inconcebvel que o Judicirio
aponte o dedo ao Legislativo, dizendo que ele causou um dano e que, portanto o Estado
responde. Para eles o parlamento age em prol da coletividade e no admitido que ele
cause algum dano.
No atoa que, nos manuais deste, perodo se encontra a ideia clara de que o Estado
no responde por atos do Poder Legislativo, sem maiores aprofundamentos. Ocorre que isto
no faz sentido hoje em dia. Atualmente difcil encontrar autor brasileiro sustentando a
irresponsabilidade civil do Estado. curioso lembrar a ideia intermediria de Hely Lopes
Meirelles, afirma que o Estado pode responder, mas para que isto acontea ser
imprescindvel a comprovao do dolo ou culpa dos parlamentares, e ele prprio reconhece
que isto quase impossvel.
Hoje, a maioria dos autores sustenta que o Estado pode responder civilmente por
atos e por omisses do Poder Legislativo em trs hipteses distintas:
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i)
ii)
iii)

Responsabilidade civil do Estado sobre leis de efeitos concretos.

Responsabilidade civil do Estado por leis inconstitucionais.
Responsabilidade civil do Estado por omisses inconstitucional quanto ao
dever de legislar.

Leis de efeitos concretos: aparentemente fcil definir lei de efeitos concretos,

algo como a lei de efeitos concretos aquele que produz efeitos concretos e aquela que
atinge pessoas especficas ou grupo especfico. Ainda que lei seja vlida e constitucional ela
obrigar o Estado a responder civilmente se for de efeitos concretos. Isto porque, alguns
sero atingidos e sofrero danos e outros no.
Quando se fala de responsabilidade civil do Estado, na verdade estamos lindado com
a responsabilidade da sociedade. Pois, quando o Estado paga a conta na verdade a
sociedade quem est bancando. retirar o peso dos ombros de uma pessoa e colocando de
forma diluda nos ombros da sociedade. por isto que se todos sofrerem na mesma
intensidade, no far sentido falar em responsabilidade civil do Estado. Como todos
pagariam para todos?
Para se falar em responsabilidade civil pelo Estado preciso partir da ideia de que
alguns sofreram mais do que os outros. Na verdade, o mais correto no seria dizer que o
Estado responde por leis de efeitos concretos. O mais correto talvez fosse afirmar que o
Estado responde civilmente quando uns sofrerem mais do que os outros em razo de
determinada lei e isto no lei de efeitos concretos necessariamente. Isto muito
importante, isto foi relevante no julgamento do caso da Varing.
A Varing ingressou com uma ao pedindo uma indenizao porque ela fechou as
portas em virtude de planos econmicos da dcada de 1990 e 1980. A Unio criou a tese de
defesa dizendo que no h como alegar tal coisa, porque todos sofreram igualmente pelos
planos econmicos. Os planos econmicos no eram leis de efeitos concretos e mais, eles
foram considerados constitucionais. Ora, se todos sofreram com os planos econmicos, por
que s a Varing poderia receber esta indenizao? O Estado responde por leis em situaes
excepcionais, um deles a lei de efeitos concretos.
Mas a tese que prevaleceu foi outra, no importa se muitos foram atingidos, importa
que alguns foram muito atingidos. Nem todos os brasileiros sofreram os prejuzos que a
Varing sofreu.
difcil distinguir uma lei de efeitos concretos, ela pode obrigar o Estado a responder
ainda que ela seja constitucional, caso acarrete mais prejuzos a determinadas pessoas do
que outras. A solidariedade e isonomia so os pilares da responsabilidade civil do Estado e
isto que obriga o Estado a responder tambm nos casos em que a lei for vlida/lcita. Ora,
o Estado responde por atos lcitos.
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