Los derechos econmicos, sociales y culturales de las mujeres en

Amrica Latina. Un anlisis de contexto1

Introduccin
Las polticas econmicas y los consiguientes procesos de ajuste y reformas estructurales que se
aplicaron en Amrica Latina desde fines de la dcada del ochenta marcaron el comienzo de una
configuracin de escenarios diferentes en el desenvolvimiento de las relaciones sociales. En el
marco de un creciente proceso de globalizacin econmica, financiera, ambiental, social y cultural,
los pases de la regin experimentaron profundas transformaciones econmicas internas,
acompaadas por reformas institucionales, procesos de retraccin en los sistemas de proteccin
social y flexibilizacin laboral. Si bien se verifica una tendencia uniforme en el tipo de polticas
aplicadas, la heterogeneidad de situaciones caracteriza an ms a cada uno de los pases de la
regin, tanto en trminos de crecimiento econmico, niveles de pobreza y exclusin, como tambin
por la concentracin del ingreso y ausencia de polticas distributivas.
Es este marco en donde se constata una irrupcin de las mujeres en el mundo pblico, ya no slo a
partir del incremento de la insercin laboral femenina, los avances educativos, los cambios en las
relaciones familiares, sino tambin por el acceso todava incipiente- a procesos de toma de
decisiones, tanto a nivel de las esferas pblicas como tambin en sectores empresarios y
profesionales, y particularmente en la consolidacin de su participacin como sociedad civil a partir
del surgimiento y crecimiento de las organizaciones sociales. La contracara de este proceso es que
las responsabilidades familiares todava recaen casi exclusivamente en las mujeres, no habindose
impulsado suficientes polticas pblicas que promuevan su redistribucin entre hombres y mujeres,
que tambin siguen siendo vctimas de violencia y abusos.
Precisamente la reforma del Estado que se ha llevado a cabo en Amrica Latina y que contina
refuerza las organizaciones no estatales productoras de servicios sociales y abre una oportunidad
para el cambio del perfil del Estado. Lo pblico no se restringe al Estado y lo que no es estatal no
necesariamente es privado. La oposicin estatal versus privado ha signado la discusin y el debate
de los ltimos aos en la regin, al tiempo que la sociedad civil comienza a posicionarse como una
alternativa a ambas. Si bien la sociedad civil no constituye un cuerpo homogneo es posible desde
all construir alternativas colectivas de solidaridad, ya sea por propia iniciativa o ante la ausencia de
la accin del Estado y promover espacios de cambio, tanto en trminos de participacin para
ciudadanos y ciudadanas como tambin avanzar en trminos de igualdad y equidad.
El presente documento busca contribuir al debate de los Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales (DESC) de las mujeres latinoamericanas en momentos en que los avances en el efectivo
ejercicio de los derechos de los ciudadanos y ciudadanas no siempre es reflejo del avance existente
en trminos de su reconocimiento formal, cuando no hay un franco retroceso en las condiciones y
posibilidades de su ejercicio. Para ello se analiza en primer lugar el marco institucional en el cual se
El presente documento fue elaborado por Eleonor Faur, Natalia Gherardi, Laura Pautassi y Corina Rodrguez Enriquez,
del Equipo Latinoamericano de Justicia y Gnero (ELA) Buenos Aires, Argentina. En: Tribunal Regional por los Derechos
Econmicos, Sociales y culturales de las Mujeres, Lima, Per, 2006, Hivos, pgs. 9-25.

constatan los logros en trminos del reconocimiento de los DESC, tanto a partir de la ratificacin de
los tratados de derechos humanos, las Cumbres Internacionales, con especial atencin en la
Cumbre del Milenio, como tambin en trminos de institucionalidad de gnero en cada uno de los
pases de la regin. Seguidamente se analiza el contexto econmico y social donde se
desenvuelven las relaciones sociales de gnero en la regin, para desde all analizar las polticas
pblicas que se han implementado en el marco de la reforma de los estados en Amrica Latina.
Finalmente se sealan algunas lneas de accin y de promocin de procesos de cambio para
avanzar en el efectivo reconocimiento de derechos humanos para las mujeres en la regin.

1. El contexto institucional: ms derechos para las mujeres

La dcada del noventa puede considerarse como clave en la conquista de derechos humanos para
las mujeres en relacin al reconocimiento de la igualdad en trminos constitucionales, la adecuacin
de los marcos jurdicos nacionales a los tratados y las conferencias Internacionales, la
implementacin de medidas de accin positiva particularmente en el mbito de la participacin
poltica, la creacin de diversos mecanismos jurisdiccionales en cada uno de los pases para
impulsar polticas equitativas y la adopcin del Programa de Accin Regional para las Mujeres de
Amrica Latina y el Caribe (1995-2001)2. Al mismo tiempo se consolidaron polticas y conceptos
claves en la promocin de la igualdad, como empoderamiento, autonoma y transversalidad de las
polticas de gnero, a lo cual se sumaron los esfuerzos de las organizaciones de mujeres por instalar
una agenda de gnero en los pases de la regin.
Sin duda de la conjuncin de esfuerzos, actores sociales y polticos se produjo un avance
importantsimo para generar un plafn de derechos y consensos para promover la igualdad de
gnero. Sin embargo, los resultados son insuficientes, en tanto persiste la pobreza, la desigualdad y
la exclusin social se ha instalado como el gran fenmeno en los pases de la regin. De todas
formas, debe destacarse especialmente que los pases de Amrica Latina cuentan con un marco
jurdico propicio para asumir polticas de promocin de la igualdad y la equidad. En este sentido el
avance es contundente y su alcance se analiza a continuacin.

1.1. Reformas Constitucionales y ratificacin de tratados internacionales de derechos

humanos
Los procesos de transicin democrtica que atravesaron varios pases de Amrica Latina a partir de
la dcada del ochenta se encuentran vinculados con las instancias de reforma constitucional que los
2 El programa de Accin Regional puede considerarse como la mayor expresin programtica de la agenda de gnero de
la regin y sus recomendaciones se mantuvieron vigentes ms all del ao 2001 por decisin unnime de los pases de
la regin (8 Conferencia Regional sobre la Mujer de Amrica Latina, Lima, 2000). As, CEPAL (2004a) seala que en el
ao 2000 el balance de las polticas pblicas para enfrentar las desigualdades de gnero era mixto, en tanto se
constataron avances en trminos de reconocimiento legal de la igualdad entre los gneros, las leyes de cupo, leyes de
violencia domstica y en menor medida el reconocimiento de derechos reproductivos, la adopcin generalizada por los
pases de planes de igualdad, al tiempo que se verificaba un aumento sostenido de la participacin laboral de la mujer,
mayores niveles educativos entre otros avances. Sin embargo, los avances registrados estn limitados por los sntomas
de retrocesos y estancamiento que se observan en la regin, y el grado de desarrollo de los derechos de las mujeres es
un indicador inequvoco de la consolidacin de la democracia y el respeto de los derechos humanos de los pases,
CEPAL (2000).

acompaaron o sucedieron. En algunos pases, los pactos, negociaciones polticas y procesos de

democratizacin fueron acompaados por nuevos diseos institucionales, ya sea a travs de la
reforma de la Constitucin existente o la sancin de una nueva Constitucin3. La transicin
democrtica, entonces, estuvo ntimamente vinculada con la redefinicin de las formas de
organizacin de poder.
Paralelamente, a partir de la dcada del noventa la mayora de los pases de la regin complet
sustantivamente el proceso de ratificacin de los principales tratados de derechos humanos
vinculados con los DESC y los derechos especficos de las mujeres, otorgando de esta manera
legitimacin e institucionalidad a los derechos que serviran de base para promover la igualdad de
gnero.
El siguiente cuadro resume el estado de ratificacin de estos instrumentos internacionales por parte
de los pases de Amrica Latina:
Ratificacin de tratados internacionales de Derechos Humanos en Amrica Latina
Pas

PIDESC
(1966)

CEDAW
(1979)

Protocolo
Protocolo San Belm do Par
Facultativo de
Salvador
(1994)
CEDAW (1999)
(1988)
Argentina
1986
1985
-2003
1996
Bolivia
1982
1990
2000
-1994
Brasil
1992
1984
2002
1996
1995
Chile
1972
1989
--1996
Colombia
1969
1982
-1997
1996
Costa Rica
1968
1986
2001
1999
1995
Dominicana
1978
1982
2001
-1996
Ecuador
1969
1981
2002
1993
1995
El Salvador
1979
1981
-1995
1995
Guatemala
1988
1982
2002
2000
1995
Honduras
1981
1983
--1995
Mjico
1981
1981
2002
1996
1998
Nicaragua
1980
1981
--1995
Panam
1977
1981
2001
1992
1995
Paraguay
1992
1987
2001
1997
1995
Per
1978
1982
2001
1995
1996
Uruguay
1970
1981
2001
1996
1996
Venezuela
1978
1983
2002
-1995
Fuente: elaboracin propia sobre la base de informacin disponible en http://www.ohchr.org/english/countries/ratification
y http://www.oas.org/juridico/spanish/firmas

La ratificacin de tratados de derechos humanos no tiene como nico objeto servir de complemento
a la parte dogmtica de la Constitucin sino que, necesariamente, implica condicionar el ejercicio de
todo el poder pblico, incluido el que ejerce el Poder Judicial, al pleno respeto y garanta de estos
instrumentos. Dada la jerarqua constitucional otorgada -en el caso de algunos pases- a los tratados
3

Prcticamente todos los pases de Amrica Latina sancionaron una nueva constitucin o aprobaron importantes
reformas a sus textos entre 1980 y 2002 incorporando en forma explcita los derechos econmicos, sociales y culturales
reconocidos por las convenciones y pactos internacionales ratificados por los pases de la regin, en algunos casos con
una perspectiva de gnero. En particular con respecto al derecho al trabajo y seguridad social, vase Pautassi, Faur y
Gherardi (2004).

de derechos humanos, su violacin constituye no slo un supuesto de responsabilidad internacional

del Estado sino, tambin, la violacin de la Constitucin misma. En el plano interno, la no aplicacin
de estos tratados por parte de los tribunales nacionales supondra la adopcin de decisiones
arbitrarias, por prescindir de la consideracin de normas de rango constitucional.
Corresponde a los tribunales internos velar por el pleno respeto y garanta de todas las obligaciones
internacionales asumidas por los distintos pases en materia de Derechos Humanos por parte de los
poderes del Estado. Segn sostiene la doctrina, el Estado tiene el derecho de delegar la aplicacin
e interpretacin de los tratados en el Poder Judicial. Sin embargo, si los tribunales cometen errores
en esa tarea o deciden no hacer efectivo la aplicacin del Tratado (...) sus sentencias hacen incurrir
al Estado en la violacin de aquel.4
Si bien los instrumentos jurdicos internacionales contemplan la igualdad y la equidad en el
tratamiento de hombres y mujeres, el contenido de esa garanta se ha delineado progresivamente a
partir de los estndares surgidos principalmente de las interpretaciones formuladas por los
organismos de seguimiento y aplicacin de los tratados, entre ellos el Comit de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales (CESCR), y los relatores especiales de las Naciones Unidas. Los
Estados parte estn obligados a garantizar el contenido mnimo de cada uno de los derechos
econmicos, sociales y culturales expresados en tales instrumentos, aunque las obligaciones de los
Estados Parte no se limitan a satisfacer ese contenido mnimo: tambin estn obligados a adoptar
medidas para que de manera progresiva se alcance la satisfaccin plena de estos derechos y para
ello deben utilizar el mximo de los recursos disponibles (CELS, 2004).
1.2. Conferencias y Cumbres Mundiales
En otro orden, durante la dcada del noventa, se realizaron una serie de Conferencias y Cumbres
internacionales que permitieron importantes avances en el debate sobre los derechos de las mujeres
y los compromisos internacionales para promover la igualdad entre los gneros. An sin tratarse de
acuerdos vinculantes, los resultados de estas conferencias y cumbres mundiales han significado una
ampliacin en el reconocimiento de problemas que deben ser abordados por las polticas pblicas.
As, por ejemplo, la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos (Viena, 1993) reconoci que los
derechos de las mujeres son derechos humanos, que la violencia contra la mujer constituye una
violacin de derechos y seal adems la interdependencia, interrelacin e indivisibilidad de los
derechos humanos. Un ao despus, la Conferencia Internacional de Poblacin y Desarrollo (El
Cairo, 1994) sent la nocin de derechos sexuales y reproductivos, y avanz sobre la consideracin
del aborto como un problema de salud pblica. En 1995, la Conferencia Mundial de la Mujer (Beijing,
1995) aprob una plataforma de accin amplia, que busc orientar planes, polticas y programas con
perspectiva de gnero, as como tambin fortalecer los mecanismos institucionales para la
promocin y proteccin de los derechos de las mujeres. En las Conferencias sobre Medio Ambiente
(Ro de Janeiro, 1993), Hbitat (Estambul, 1996) y tambin en la Conferencia Mundial contra el
Racismo, la Xenofobia y otras formas de Discriminacin (Durban, 2001) la cuestin de las mujeres y
la discriminacin de gnero estuvo igualmente presente en los debates y en los compromisos
asumidos por los Estados.

Lord McNair, The Law of Treaties, Oxford, 1961 citado en CELS (2004).

Ahora bien, estos acuerdos se produjeron en un contexto de intensos debates, en los que algunos
Estados sostuvieron posiciones conservadoras y claramente alineadas con el Vaticano rechazando,
por ejemplo, el concepto de gnero o bien realizando reservas en relacin con temas como el aborto
y los derechos sexuales y reproductivos. Las reuniones de seguimiento, , entre stas, las que fueron
realizadas a cinco y a diez aos de las conferencias de El Cairo y de Beijing permitieron no slo
verificar la insuficiencia de los avances existentes en relacin con los compromisos adoptados, sino
tambin, en algunos casos, modificar posiciones previas aplicables para ciertos pases. En Beijing
ms 10, por ejemplo, los Estados firmaron un nuevo compromiso que reafirmaba la Plataforma de
Accin de Beijing y llamaba a los gobiernos para intensificar las acciones encaminadas a su
concrecin.
El papel de las organizaciones de la sociedad civil ha sido clave en la ampliacin de estos temas y
en la posibilidad de incidir sobre las posiciones de los representantes estatales.

1.3. Objetivos de Desarrollo del Milenio5

En el ao 2000 se firm un nuevo acuerdo que procur establecer pocos objetivos y metas
plausibles de ser alcanzadas y medidas a travs de indicadores preestablecidos. Jefes de Estado y
representantes de 189 pases del mundo se reunieron en la 55va. Asamblea de las Naciones Unidas
y firmaron la llamada Declaracin del Milenio. Posteriormente, ocho objetivos fueron definidos para
la adopcin de un programa global de desarrollo orientado por los principios de dicha Declaracin.
Estos objetivos proyectan, para el ao 2015, un mundo que mejorara las condiciones de vida de
millones de seres humanos, y se basan en algunos de los principales acuerdos adoptados durante
las Conferencias y Cumbres mundiales adelantadas durante la dcada de 1990, mencionados ms
arriba.
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) son:

Erradicar la pobreza extrema y el hambre

Lograr la enseanza primaria universal
Promover la igualdad entre los gneros y la autonoma de la mujer
Reducir la mortalidad infantil
Mejorar la salud materna
Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades
Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente
Fomentar una asociacin mundial para el desarrollo

La promocin de la igualdad entre los gneros es uno de los ocho objetivos adoptados en el nivel
global. Aunque estos objetivos han sido altamente criticados por varias organizaciones de la
sociedad civil y del movimiento feminista por no haber incorporado la perspectiva de gnero en la
totalidad de los objetivos, puede sealarse que la presencia ste entre los otros siete objetivos da
cuenta del importante proceso de legitimacin que el tema ha tenido por parte de gobiernos e
instituciones internacionales, producto a su vez, del reclamo sostenido de los movimientos de
5

La mayor parte del texto de este acpite se reproduce de Faur (2005).

mujeres en todo el mundo por la ampliacin de derechos, y del reconocimiento de derechos en la

normativa nacional e internacional.

Ahora bien, aunque los ODM reflejen muchos de los temas de agenda de los derechos humanos, no
todas las polticas tendientes a su adelanto se ajustan a los estndares de los derechos humanos.
Por tanto, los ODM requieren ser ms claramente embebidos de un enfoque de derechos. As, por
ejemplo, es posible sealar que el objetivo de igualdad de gnero recupera, desde su misma
definicin, los estndares de derechos humanos puesto que no se refiere al desarrollo de las
mujeres sino que incorpora un concepto central de los derechos humanos: el de la igualdad, as
como otro concepto bsico para entender a la misma como un proceso social y cultural que debe
construirse desde la base misma del sistema de relaciones sociales: el concepto de gnero. Desde
una perspectiva de derechos, el cumplimiento de cada una de las metas, tanto del objetivo de
igualdad de gnero como de los otros siete, debern siempre ser tomados como parte de un proceso
tendiente a su continua ampliacin y nunca como un punto de llegada. Dicho de otro modo: el marco
de los derechos humanos y el principio de igualdad llaman a no renunciar a los estndares de
progresividad. As, las metas se tornan peldaos sobre los cuales continuar el avance hacia el
cumplimiento de los derechos humanos en general y de los derechos de las mujeres, en el caso que
nos ocupa (Faur, 2005).
1.4. Institucionalidad de gnero: oficinas de la mujer en el nivel nacional
En las ltimas dcadas todos los pases de Amrica Latina han creado oficinas o agencias de la
mujer. Htun (1998) distingue tres olas en este proceso de consolidacin institucional. La primera ola
se produjo en respuesta al llamado de la primera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre
la Mujer realizada en Ciudad de Mxico en 1975, lo que motiv a varios pases a crear mecanismos
de representacin de los intereses de las mujeres en el Estado. Dado que estos mecanismos fueron
previos al surgimiento de los movimientos feministas y de mujeres, los mismos no llegaron a ser
suficientemente representativos. La segunda ola de agencias de la mujer se produjo en la dcada de
los ochenta, y en el contexto de las transiciones democrticas, lo que abri la oportunidad de
configurar un campo poltico para instalar en la agenda pblica e institucional las inequidades de
gnero como problema pblico (Guzmn, 2001). Finalmente, la tercera ola se gener tras la Cuarta
Conferencia Mundial de la Mujer (Beijing 1995), donde se efectu un llamado a los estados a
establecer mecanismos que promovieran los intereses de la mujer en los niveles de toma de
decisiones.
Efectivamente, la Plataforma de Accin (PAM) de Beijing seala, entre otros temas, la necesidad de
crear o fortalecer, en las instancias ms altas de gobierno que sea posible, un mecanismo nacional
para el adelanto de la mujer. Asimismo, sostiene que deben definirse para este mecanismo,
mandatos y atribuciones de manera clara, asignarle recursos suficientes y capacidad y competencia
para influir en polticas y para formular y examinar la legislacin. En Amrica Latina, la mayora de
los pases contaban con oficinas nacionales dedicadas al adelanto de las mujeres. No obstante,
estas oficinas rara vez disponan de suficiente capacidad poltica y operativa para incidir en las

transformaciones necesarias y los acuerdos en las conferencias internacionales introdujeron una

mayor presin para la redefinicin del alcance de estos mecanismos institucionales6.
Pese a la proliferacin de estos espacios en el seno del Estado, la evaluacin de sus acciones
efectivas es harto heterognea. En el ao 2001, sealaba Guzmn (2001: 18) La evaluacin de las
Oficinas de la Mujer pone de manifiesto que sus mandatos son poco claros, que no tienen un staff
adecuado ni sistemas de capacitacin internos. Tampoco cuentan con el soporte de los liderazgos
polticos nacionales. Los mecanismos ocupan posiciones marginales en las estructuras de gobierno,
se les asigna escasos recursos y son habitualmente considerados como los nicos responsables del
cambio en la situacin de las mujeres.
En la 9na. Reunin de Oficinas de la Mujer en Amrica Latina, se verific que en varios pases, los
mecanismos se jerarquizaron lo suficiente como para participar en reuniones interministeriales (son
los casos de Brasil, Chile, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Panam, Paraguay y Per), para
acceder a la secretara de la presidencia o de gobierno (Argentina, Colombia, Ecuador, El Salvador y
Mxico) o bien para intervenir en instancias de coordinacin donde se disean polticas (Consejo
Nacional de Poltica Econmica y Social, Colombia). Por otra parte, en algunos pases se
implementaron adems de los respectivos mecanismos nacionales- oficinas de defensa o
promocin de derechos de las mujeres, ya sea en el nivel de defensoras del pueblo, comisiones
parlamentarias u oficinas vinculadas al poder judicial (CEPAL, 2004a).
Sin embargo, la capacidad efectiva de estos mecanismos de incidir en la toma de decisiones, en la
formulacin e implementacin de polticas pblicas, sigue siendo heterognea y estrechamente
vinculada a la legitimidad del mecanismo en el contexto local, lo que redunda en la efectiva
delegacin de funciones o articulaciones que se le otorgan. Las mismas responsables de las oficinas
de la mujer han respondido frente a una consulta regional de la CEPAL que la efectividad en el logro
de su misin institucional se encuentra con diversos y constantes obstculos. Asimismo, es
frecuente que los cambios de gobierno redunden en oscilaciones respecto de la institucionalidad y
ubicacin del mecanismo en la estructura de gobierno, cambios de mandato y de enfoque en las
polticas, etc. As, entre los logros que se pueden reconocer a estas instituciones, tal vez el ms
destacable sea el hecho de haber mantenido en la agenda pblica los problemas de las mujeres y la
desigualdad de gnero como problema poltico (CEPAL, 2004a).
Por otra parte, es importante anotar que las decisiones y acciones pblicas no dependen
exclusivamente de la accin de agentes estatales sino de la conformacin de un campo de discusin
y definicin de problemas y sentidos que se le otorgan a los mismos, en el cual participa un amplio y
diverso abanico de actores (Lechner, 1999; Guzmn, 2001). Los movimientos de mujeres comienzan
a tener una activa presencia en los aos de transicin democrtica, contribuyendo, incluso, a la
democratizacin social y poltica del pas (Pateman, 2002). A la vez, muchas de las organizaciones
6

Daeren (2001) realiza una evaluacin de la experiencia de las oficinas de adelanto de la mujer en Amrica Latina y el
Caribe, y entre otras conclusiones, seala que uno de los principales dficit de las oficinas de la mujer es que las mismas
no han podido desarrollar fuertes redes de apoyo a lo largo del espectro poltico, lo cual las hace vulnerables a los
cambios polticos. Otro de los obstculos es la falta de compromiso de funcionarios gubernamentales y legisladores ya
que el gnero se considera como "no relevante" en reas como macroeconoma, gasto pblico, empleo, seguridad
social, defensa. En estos casos, la oficina de la mujer es investida con la responsabilidad de no solamente formular sino
tambin implementar las polticas y programas destinados a generar una mayor equidad entre mujeres y hombres, con el
riesgo de que los otros poderes pblicos se ven absueltos de preocuparse activamente por la equidad de gnero dentro
de su trabajo y programa regular.

de mujeres van profesionalizando sus acciones de incidencia, perfeccionando sus mtodos de

reclamo y exigencia de derechos, e interactuando con actores de la esfera poltica nacional y
regional. As, por ejemplo, las organizaciones de la sociedad civil resultan actores claves en la
presentacin de casos de discriminacin contra las mujeres ante la Comisin Interamericana de
Derechos Humanos. An cuando por el momento no son muchos los casos presentados ante los
organismos internacionales, se han logrado pronunciamientos relevantes para el reconocimiento de
los derechos de las mujeres particularmente en materia de derechos sexuales y reproductivos.7
En sntesis, pese a la abundante institucionalidad tendiente a la promocin y proteccin de derechos
humanos, a travs de las normativas analizadas, el panorama regional en materia de derechos
econmicos, sociales y culturales denota una situacin altamente preocupante para la mayor parte
de los pases de la regin, como se analizar en las prximas pginas.
2. El contexto econmico y social: crecimiento y desigualdad
Luego de la llamada dcada perdida, con los conocidos problemas de deuda externa, inflacin y
desequilibrios fiscales, Amrica Latina vivi durante los 90 el apogeo de la ortodoxia econmica, que
propuso un recetario -a su criterio infalible- para superar las crisis. As, obedeciendo estrictamente
como buenos pacientes, los pases de la regin podran caminar por una senda de crecimiento
sostenido y sostenible, que derramara sus frutos automticamente a toda la sociedad.
Este recetario fue conocido como el Consenso de Washington y resumi en diez mximas las
sugerencias8 de poltica que los organismos multilaterales de crdito con sede en dicha ciudad,
hicieron a los gobiernos de la regin. Las mismas incluan:
(i) disciplina fiscal;
(ii) redireccionamiento del gasto pblico bajo un criterio de focalizacin;
(iii) reforma fiscal (para bajar la tasa promedio de imposicin y ampliar la base imponible);
(iv) liberalizacin de la tasa de inters;
(v) tipo de cambio competitivo;
(vi) liberalizacin comercial;
(vii) liberalizacin de los flujos de inversin extranjera directa;
(viii) privatizacin;
(ix) desregulacin financiera (eliminando las barreras a la entrada y salida de capitales);
(x) seguridad de los derechos de propiedad.

Durante las ltimas dos dcadas se han presentado a la Comisin Interamericana de Derechos Humanos diversos
casos en materia de gnero, incluyendo casos en los que se invoc el derecho a la igualdad y la no discriminacin, el
derecho a la integridad personal y casos de violencia sexual. Para una descripcin de los casos vinculados con
derechos sexuales y reproductivos, vase la gacetilla de la organizacin Center for Reproductive Rights, en
http://www.reproductiverights.org/pdf/pub_bp_sistema_inter.pdf. Para una descripcin de otros casos vinculados con los
derechos de las mujeres vase la Gaceta N 15 publicada por el Centro por la Justicia y el Derecho Internacional,
disponible en http://www.cejil.org/gacetas/15.pdf.
8 El encomillado obedece a que en muchos casos estas sugerencias fueron en realidad imposiciones, ya que la
implementacin de estas polticas eran condicin indispensable para acceder al crucial endeudamiento externo.

Con matices y situaciones nacionales particulares, los pases de la regin fueron pacientes
obedientes. En lo que sigue intentamos describir estilizadamente cul fue el resultado de este
tratamiento tanto desde el punto de vista macroeconmico como desde el punto de vista social.
En primer lugar puede sealarse que el resultado fue relativamente exitoso en trminos del
crecimiento econmico considerado a travs del indicador del PBI per cpita. Como puede verse en
el grfico 1, la mayora de los pases muestran un incremento de este indicador durante la dcada
del noventa, con variedad de magnitud segn los casos.
Grfico 1 - PBI por habitante (En U$S de 1995)
8 000
7 000
6 000
5 000
4 000
3 000
2 000
1 000
0

1990
1999

Uruguay

Venezuela

Dominicana

Per

Panam

Paraguay

Mxico

Nicaragua

Honduras

Guatemala

Ecuador

El Salvador

Cuba

Costa Rica

Chile

Colombia

Brasil

Bolivia

Argentina

2003

Fuente: Elaboracin propia en base a Cepal (2004b)

Este proceso de crecimiento econmico en la regin result potenciado por una combinacin de
factores favorables. En primer lugar, una situacin de estabilidad general de precios, que permiti un
horizonte de mayor certidumbre para las decisiones econmicas. En segundo lugar, un nivel
sostenido de precios para los productos de exportacin latinoamericanos, bsicamente commodities
de origen primario. En tercer lugar, una situacin muy propicia en el contexto econmico
internacional, caracterizada por una abundante disponibilidad de capitales interesados en las
oportunidades de negocios en los llamados mercados emergentes.
En otras regiones del tercer mundo, estos capitales fueron atrados por las posibilidades de consumo
de los mercados locales o por las formidables plataformas de exportacin existentes. En Amrica
Latina, en cambio, se trat de inversin extranjera seducida por tres elementos fundamentales.
Primero, los procesos de privatizaciones de empresas pblicas, en particular de empresas de
servicios pblicos que se ofrecieron en el mercado a precios muy atractivos y con marcos de
regulacin muy favorables (como ser la existencia de mercados oligoplicos protegidos y/o rentas
mnimas garantizadas). Segundo, la promocin de industrias maquiladoras principalmente en los
pases de Amrica Central. Tercero, la posibilidad de participar en la produccin de las estratgicas
industrias intensivas en recursos naturales.
La abundancia de capitales en el mercado internacional tambin fue propiciada por la burbuja
especulativa que caracteriz a estos aos, lo que implic la entrada de capitales de corto plazo que
aprovecharon los diferenciales de tasas de inters (internacional vs locales) para obtener rpidas
ganancias financieras. Este proceso de entrada de capitales internacionales en la regin declin a
partir de la segunda mitad de la dcada como consecuencia de i) la crisis financiera del sudeste

asitico (conocida como efecto tequila), ii) la culminacin de los procesos de privatizaciones en
muchos pases de la regin y iii) la aparicin de China como un destino ms atractivo.
La contracara de este ingreso de capitales fue el creciente proceso de endeudamiento externo.
Como puede verse en el grfico 2, la deuda externa del conjunto de los pases latinoamericanos
prcticamente se duplic en el transcurso de la dcada. La mayora de los pases de la regin vieron
incrementadas en esta etapa sus deudas externas, tanto en trminos absolutos como en relacin a
su peso respecto del PBI y de las exportaciones.
Grfico 2 - Amrica Latina
Evolucin de la Deuda Externa - Millones de U$S
900 000
800 000
700 000
600 000
500 000
400 000
300 000
200 000
100 000
1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Cepal (2005).

El nuevo ciclo de endeudamiento de los aos 90 estuvo fuertemente asociado con la burbuja
especulativa que lleg a su punto culminante con la crisis financiera de Mxico y el sudeste asitico
y los posteriores colapsos de las economas de Rusia, Turqua y ms tardamente Argentina. Tal
como sucedi en la crisis de la deuda de los aos ochenta, estos procesos por los cuales algunos
sectores del capital financiero internacional se valorizaron aceleradamente tuvieron un costo enorme
para las economas nacionales de los pases en desarrollo y para sus poblaciones, particularmente
para los sectores ms postergados.
Como una consecuencia directa, tambin en esta etapa, y a pesar de los esfuerzos de los gobiernos
nacionales por contener el gasto pblico con diferentes mecanismos de ajuste (tal como lo indicaba
el recetario de Washington) las finanzas pblicas siguieron siendo deficitarias principalmente por el
fuerte peso de los intereses de la deuda externa.
El perfil de crecimiento econmico desarrollado en la regin, sustentado en los flujos de inversin
extranjera directa por incentivos particulares, estrategias de exportaciones basadas ya sea en mano
de obra de bajo costo o en la explotacin de los recursos naturales, con un sector pblico en
permanente ajuste, tuvo por cierto un impacto claramente negativo sobre las dimensiones sociales
de la economa. La manera en que los pases de la regin se adaptaron al proceso de
trasnacionalizacin de los procesos econmicos y aplicaron el recetario de la ortodoxia econmica,
implic un deterioro general de las condiciones de vida, un incremento de la pobreza absoluta y una

profundizacin de los rasgos de inequidad distributiva, histricamente caractersticos de estos

pases. Estos procesos tuvieron adems particulares rasgos de gnero.
Una de las dimensiones donde la cuestin social se vio ms claramente afectada fue en el mbito
del mercado de empleo. El primer indicador de los fuertes desequilibrios que all se dieron es la tasa
de desocupacin abierta. Como puede verse en el grfico 3, el desempleo creci fuertemente en
gran parte de los pases y se ubica en algunos casos en niveles que superan holgadamente al 10%
de la poblacin econmicamente activa (PEA). Tambin es claro que esta subutilizacin de la fuerza
de trabajo, tiene un peso relativamente mayor para las mujeres.
Grfico 3 - Tasa de Desocupacin por Sexo - Ao 2003
30,0
25,0
20,0
15,0

Hombres

10,0

Mujeres

5,0
Uruguay

Dominicana

Per

Paraguay

Panam

Nicaragua

Mxico

Honduras

Guatemala

El Salvador

Ecuador

Costa Rica

Colombia

Chile

Brasil

Bolivia

Argentina

0,0

Fuente: Elaboracin propia en base a Cepal (2004b).

La existencia de una gran masa de desocupados/as, coexistiendo con fuertes presiones para
mejorar la competitividad de la produccin local, fueron el contexto propicio para promover a la baja
las condiciones laborales de las personas ocupadas. As, la flexibilidad se convirti en el paradigma
de las regulaciones laborales no en un sentido positivo sino como mecanismo de ajuste de los
costos laborales y de traslado desde el capital hacia el trabajo, de la incertidumbre propia del ciclo
econmico capitalista.
Por diversos mecanismos que incluyeron la modificacin de las legislaciones laborales, la creacin
de figuras contractuales que de alguna manera institucionalizaron la precariedad (como los contratos
de pasantas, los contratos a tiempo determinado, los contratos de trabajo formacin, entre otros), la
obsolescencia de instituciones como el salario mnimo, lo cierto es que las condiciones en el
mercado de empleo se deterioraron severamente. De esta forma, al de por s amplio espacio de
empleo informal, caracterstico de los mercados laborales latinoamericanos, se sum una expansin
de la precariedad del empleo formal, una importante reduccin de los ingresos reales del trabajo y
una retraccin sistemtica de las instituciones de proteccin social.
Una vez ms, esta expansin de la vulnerabilidad laboral impact relativamente ms a las mujeres,
justamente cuando ellas incrementaron su participacin en el mercado de empleo. De esta forma,
las inequidades de gnero permanecieron como una de las caractersticas de los mercado laborales
latinoamericanos donde, a pesar del deterioro en la condicin de empleo de los hombres persistieron

los fenmenos de segregacin horizontal y vertical, la brecha de ingresos por el trabajo y una mayor
participacin femenina en el empleo informal (Ver grfico 4).
Grfico 4 - Amrica Latina
Estructura del Empleo por Sexo - Ao 2001
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

Microempresas
Servicio domstico
Trabajo Independiente
Sector Formal

Hombres

Mujeres

Fuente: Valenzuela (2004).

Como una consecuencia directa del mayor desempleo y la expansin de la figura del/a trabajador/a
pobre y el ajuste sobre los sistemas de proteccin social, el siglo se inici con muy limitados
indicadores de pobreza y desigualdad. Como lo seala CEPAL (2004b), en Amrica Latina parece
haber un estancamiento en la superacin de la pobreza y la indigencia y una profundizacin de la
inequidad distributiva. As, 221 millones de personas (44% de la poblacin) se encuentran viviendo
en situacin de pobreza por ingresos, de las cuales 97 millones (casi 20% de la poblacin) lo estn
en condiciones de pobreza extrema o indigencia (Ver grfico 5).
Grfico 5 - Amrica
Evolucin
de la- pobreza y la indigencia
Latina
- En %

60,0
50,0
40,0

Pobreza

30,0

Indigencia

20,0
10,0
0,0
1990

1994

1997

1999

2000

2001

2002

Fuente: Elaboracin propia en base a Cepal (2004b).

Esta situacin de pobreza por ingresos se encuentra asociada con varios elementos. Por un lado,
con el tamao ms numeroso de los hogares, donde la mayora de los miembros son nios/as lo que

implica una elevada tasa de dependencia. Por otro lado, el tipo de insercin laboral de los miembros
en edad activa del hogar. Se presenta as una combinacin de menores tasas de participacin,
mayor nivel de desocupacin y, fundamentalmente, precaria insercin de la poblacin ocupada con
fuerte peso del empleo informal y las bajas remuneraciones.
Asimismo, las condiciones inadecuadas de saneamiento y la falta de servicios bsicos son una clara
manifestacin de la baja calidad de vida que sufren los hogares con bajos recursos. Esto es
particularmente importante en aquellos pases con ms elevada incidencia de pobreza por ingresos.
Como seala CEPAL (2004b) mientras en los pases con tasas de pobreza inferiores a 20% la
confluencia de dos o ms situaciones de carencia afecta a menos de la dcima parte de los hogares
pobres, este porcentaje asciende a ms del 50% en pases con mayores niveles de pobreza.
Por otro lado, contina existiendo cierto rasgo de feminizacin de la pobreza, fundamentalmente en
los pases con mayor incidencia de la pobreza e indigencia, manifestado principalmente en el hecho
que si el hogar est encabezado por una mujer, se acentan las posibilidades de caer en situaciones
de pobreza principalmente si adems se verifica la presencia de nios y nias.
Las perspectivas respecto a la mejora en las condiciones de pobreza no son del todo auspiciosas. Al
respecto pueden sealarse tres elementos. En primer lugar, si fuera posible establecer una relacin
ms o menos directa entre crecimiento econmico y disminucin de la incidencia de la pobreza,
segn estimaciones realizadas por CEPAL, el PBI per capita de los pases de Amrica Latina
debera crecer a una tasa promedio de 3% en los prximos 10 aos para reducir a la mitad la
pobreza extrema y a una tasa de 4,3% promedio anual en el mismo perodo para recudir a la mitad
la pobreza no extrema. Claramente, estas tasas de crecimiento deberan ser mayores en los pases
que presentan las tasas de pobreza ms elevadas, justamente aquellos casos que cuentan con
menores recursos y posibilidades para alcanzar esos niveles de expansin econmica.
En segundo lugar, un factor clave (aunque no suficiente) para avanzar en la reduccin de la pobreza
est vinculado con el desarrollo de las capacidades individuales de los habitantes de estos pases.
Si pensamos en el nivel educativo como un indicador del nivel de desarrollo de estas capacidades, la
evidencia tampoco resulta muy prometedora. Como puede apreciarse en el grfico 6, las tasas de
desercin escolar en la poblacin joven siguen siendo muy elevadas en la mayora de los pases.

Grfico 6 - Porcentaje de jvenes de 15 a 19 aos que desertaron de la

educacin formal - Ao 2002
60,0
50,0
40,0
Hombres

30,0

Mujeres
20,0
10,0

Venezuela

Dominicana

Per

Paraguay

Panam

Nicaragua

Mxico

Honduras

Guatemala

El Salvador

Costa Rica

Colombia

Chile

Brasil

Bolivia

Argentina

0,0

Fuente: Elaboriacin propia en base a Cepal (2004b).

Finalmente, estas perspectivas indican las dificultades que tendrn los pases latinoamericanos para
alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio en lo relativo a la reduccin de la pobreza. Si bien
hay casos nacionales que ya han superado la meta propuesta (como es el caso especialmente de
Chile) la regin en su conjunto an se encuentra por debajo de lo esperado.
Por su parte, la evolucin de las variables demogrficas tambin presenta situaciones
contradictorias, que tienen a su vez impacto en las dificultades para lograr mejoras en relacin a la
pobreza y la indigencia. Si bien indicadores como la reduccin en la tasa de fecundidad, y con ello,
en el ritmo de crecimiento de la poblacin resultan auspiciosos, persisten rasgos preocupantes.
Entre ellos pueden mencionarse: i) las disparidades entre pases y sectores (por ejemplo, en lo
relativo a los riesgos de muerte infantil); ii) el incremento en la tasa de maternidad adolescente; iii) la
reduccin de la mortalidad infantil pero a tasas decrecientes; iv) la profundizacin de la tendencia al
envejecimiento poblacional; y v) la centralidad que las migraciones adoptan como estrategia de
supervivencia de muchos hogares (e incluso de algunas naciones).
La persistencia de la pobreza e indigencia en Amrica Latina est ntimamente relacionada con el
rasgo de fuerte inequidad distributiva que ha caracterizado histricamente a la regin y que parece
haberse profundizado an luego de los aos de liberalismo econmico. Como puede apreciarse en
el grfico 7, la relacin de inequidad, entendida como la relacin entre el ingreso medio del 10% ms
rico de la poblacin y el ingreso medio del estrato ms bajo (en este caso, el 40% ms pobre de la
poblacin) se ha incrementado en la mayora de los pases.

Grfico 7 - Relacin de inequidad

35,0
30,0
25,0
20,0
15,0

1990

10,0

2002

5,0
Venezuela

Uruguay

Dominicana

Per

Paraguay

Panam

Nicaragua

Mxico

Honduras

Guatemala

El Salvador

Ecuador

Costa Rica

Colombia

Chile

Brasil

Bolivia

Argentina

0,0

Fuente: Elaboracin propia en base a Cepal (2004b).

En definitiva, Amrica Latina parece no poder abandonar una senda de creciente polarizacin, con
pocos ricos cada vez ms ricos y muchos pobres siempre igual de pobres (y en algunos casos,
incluso cada vez ms pobres). Esto puede verse en el grfico 8, donde se presenta el ndice de Gini,
una medida de la concentracin en la distribucin personal de los ingresos. As, resulta muy
impactante visualizar la manera en que este indicador mejora, es decir, la inequidad distributiva
disminuye, cuando se excluye de la distribucin al 10% de la poblacin ms rica.
Grfico 8 - Coeficiente de Gini - Ao 2002
0,700
0,600
0,500
Con decil ms rico

0,400

Sin decil ms rico

0,300
0,200
0,100

Venezuela

Uruguay

Dominicana

Per

Paraguay

Panam

Nicaragua

Mxico

Honduras

Guatemala

El Salvador

Ecuador

Costa Rica

Colombia

Chile

Brasil

Bolivia

Argentina

0,000

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin de Cepal (2005).

Esto debera hacer reflexionar sobre la necesidad de avanzar, no slo en acciones de poltica
pblica tendiente a aliviar y reducir las manifestaciones ms extremas de la pobreza, sino tambin

de intervenir sobre las manifestaciones ms extremas de la riqueza. De all la importancia que tienen
-y continan teniendo- en todo el proceso de reforma y ajuste estructural las polticas pblicas, las
que por cierto, se han mantenido ciegas al gnero.
Cabe sealar a modo de ejemplo el comportamiento del Gasto Pblico Social. En la mayora de los
pases de la regin, y como puede apreciarse en el grfico siguiente, se verifica un incremento del
gasto pblico en finalidades sociales. Sin embargo, el mismo se ubica todava en niveles moderados
teniendo en cuenta los estndares internacionales (Ver grfico 9).

Grfico 9 - Gasto Pblico Social - En % del PBI

30,0
25,0
20,0
15,0

1990/91
2000/01

10,0
5,0

Venezuela

Uruguay

Dominicana

Per

Paraguay

Panam

Nicaragua

Mxico

Honduras

Guatemala

El Salvador

Ecuador

Costa Rica

Colombia

Chile

Brasil

Bolivia

Argentina

0,0

Fuente: Elaboracin propia en base a Cepal (2004b).

Las anteriores evidencias muestran como ante la severidad de los problemas sociales el nivel del
gasto contina moderado, situacin que advierte sobre la necesidad que los pases de la regin
continen expandiendo su gasto pblico social.
Sin embargo, la ausencia de polticas econmicas y sociales que incluyan una efectiva articulacin
entre criterios de asignacin del gasto, redistribucin de recursos y de poder entre hombres y
mujeres permanece ausente, habindose consolidado como regla los programas sociales
focalizados, tal como se analiza a continuacin.

3. Polticas Pblicas y Gnero

Las polticas pblicas constituyen la forma privilegiada que adoptan las relaciones entre el Estado y
la sociedad civil. Es por ello que las polticas pblicas con perspectiva de gnero asumen que las
instituciones estatales son partcipes activas en la construccin social de los gneros y desde all
resulta posible trabajar en pos de la reversin de las situaciones de inequidad y de desigualdad entre
varones y mujeres.

Ahora bien, qu tipo de polticas se adoptaron en las ltimas dcadas en Amrica Latina en forma
paralela al reconocimiento de derechos econmicos, sociales y culturales para hombres y mujeres?
En primer lugar, el conjunto de reformas que la ortodoxia econmica impuso para las instituciones
sociales que se extendieron a lo largo de la dcada de los ochenta y noventa - y que fueron
adoptadas por los pases de la regin, se caracterizaron por:
i)

ii)

iii)

iv)

v)

Reformas realizadas en las instituciones bsicas del seguro social, de manera de

incorporar la lgica del mercado a su funcionamiento, estrechando la relacin entre
aportes y beneficios. En sociedades que agudizan la polarizacin entre los que tienen
y los que no, la obvia consecuencia fue una fuerte segmentacin en las coberturas
sociales, con una mayora desprotegida o con acceso a servicios sociales devaluados.
Deterioro de los servicios sociales ms universales (principalmente educacin y salud).
A pesar del incremento en el gasto destinado a estas finalidades en muchos de los
pases de la regin, el mismo no ha alcanzado para afrontar el incremento en las
poblaciones a ser atendidas.
Las reformas estructurales fueron acompaadas, en la mayora de los pases, por
procesos de reformas a nivel territorial y regional. As, fueron recomendadas propuestas
tendientes a descentralizar los procesos locales de adopcin de decisiones,
desconcentrar funciones y privatizar empresas pblicas. Esto es, empez a cobrar
protagonismo el escenario local como nuevo espacio de canalizacin de demandas por
parte de los actores como tambin de transferencia de responsabilidades desde
jurisdicciones mayores. Como todo proceso, a nivel de los pases los resultados han
sido heterogneos, encontrndose condicionados a la presencia de actores locales y a
los recursos que dispusieron en los momentos de implementacin.
Cada uno de los pases aplic el paradigma de la focalizacin en las polticas
asistenciales. Adems de los crticos rasgos estigmatizantes y meritocrticos de este
tipo de polticas, las mismas han demostrado ser ineficientes para atender carencias
extendidas a sectores tan amplios de la sociedad. En definitiva, qu poltica focalizada
puede tener impactos significativos cuando intenta atender a una poblacin pobre que
supera al 40% de la poblacin?
Incorporaron un componente mujer en sus polticas sociales como si las mismas
fueran neutras en trminos de gnero. Un ejemplo claro de ello lo constituyen las
reformas previsionales realizadas en varios pases de la regin donde estuvo totalmente
ausente la perspectiva de gnero y como consecuencia se ampliaron las brechas de
gnero histricamente presentes en los antiguas sistemas. Esto es, a las anteriores
inequidades se le sumaron nuevas inequidades que las reformas trajeron aparejadas.

Posteriormente, la mayora de los pases de Amrica Latina con su capacidad estatal ya reformada,
adoptaron una nueva lnea de medidas recomendadas por el denominado Consenso de Washington
ampliado que promueve un modelo de poltica social basado en un aumento de la inversin en
capital humano, al tiempo que reduce al Estado en una suerte de ente regulador que coexiste con
la participacin activa de subsectores estatales y privados, as como de organizaciones no
gubernamentales, con un rol ms activo y descentralizado, CEPAL (2004a).
As, para estos organismos est implcita la creencia que los pobres, y especialmente las mujeres,
son pobres y excluidos bsicamente porque presentan deficiencias en cuanto a su capital humano

y que solo lograran revertir su situacin de pobreza con un mejor nivel educativo y /o capacitacin
profesional que los inserte en el mercado de trabajo. Las evidencias del caso latinoamericano son
contundentes para refutar el anterior supuesto. En primer lugar, la educacin y formacin profesional
pueden ser condiciones necesarias para superar la pobreza pero claramente no son suficientes. A
pesar que se presentan como polticas de promocin de la mujer no slo no promocionan mejores
oportunidades, sino que ms perversamente consolidan la situacin discriminatoria preexistente,
reduciendo an ms las posibilidades de su desarrollo autnomo. En realidad son polticas contra
la discriminacin femenina, que en forma similar a las polticas de lucha "contra" la pobreza, no
buscan la superacin del problema y la efectiva insercin de la mujer -o de los pobres- en iguales
condiciones, sino que limitan el problema a un espacio social determinado y codificado, de forma tal
de ampliar los mrgenes de tolerancia y evitar as que altere el normal funcionamiento de la
sociedad (Pautassi, 2000).
Sin embargo, en el seno de los organismos de asistencia crediticia y en muchas de las polticas
adoptadas por los pases de la regin, el debate sigui posicionado en las formas para lograr
polticas de superacin de la pobreza eficientes a las cuales les adicionaron algunas estrategias
innovadoras que, al menos en teora, podran facilitar la incorporacin de una perspectiva de gnero
en su implementacin. De esta forma, los programas de ltima generacin pretenden: i) ser
integrales, articulando distintas reas de intervencin; ii) estar focalizados en la pobreza extrema,
sobre todo geogrficamente; iii) ser descentralizados en su ejecucin; iv) tomar a la familia como
unidad de intervencin, v) privilegiar la transferencia directa de los recursos; y vi) dar atencin a al
formacin del capital humano y del capital social, introduciendo una mayor corresponsabilidad por
parte de la poblacin objetivo.
Para poder constatar en qu medida y con qu efectos estos avances conceptuales se han traducido
en prcticas institucionales que promueven una mayor equidad social y de gnero, Daeren (2004)
analiza ocho programas de combate a la pobreza implementados en la regin. Se trata del Programa
Vaso de Leche de Per (Programa de asistencia alimenticia); Progresa/Oportunidades de Mxico y
Bono Solidario de Ecuador (Programas de transferencias monetarias a travs de madres de familia,
condicionadas y no condicionadas); el Plan Nacional de Empleos de Emergencias (PLANE-I) de
Bolivia; el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados de Argentina, (Programas dirigidos a la
insercin laboral); el Programa Guarderas Comunitarias de Guatemala, (programa de organizacin
del cuidado infantil en las comunidades pobres); el Programa de Apoyo a las Mujeres Jefas de
Hogar de escasos recursos de Chile y el Programa Construyendo Oportunidades de Costa Rica
(programas dirigidos especficamente a mujeres pobres).
Entre las numerosas las conclusiones del estudio, merece destacarse que tanto en el diseo como
en las evaluaciones de los programas analizados no se cuestionan los actuales paradigmas y
estrategias del desarrollo socio-econmico, como tampoco hacen referencia a las fuentes de
financiamiento o el origen de los recursos con que cuentan. Sin embargo, el trabajo destaca que
cuando el financiamiento de estos programas no est ligado a una promocin de polticas tributarias
ms equitativas o polticas financieras ms redistibutivas, una parte importante de las transferencias
recibidas por los y las beneficiaras de los programas anti-pobreza, sern devueltas a los fondos del
Estado, por ejemplo, a travs del pago del Impuesto al Valor Agregado (IVA).
A diferencia de los sistemas de proteccin social y de los servicios pblicos institucionalizados
basados en derechos sociales y econmicos y en el principio de universalidad, estos programas se

focalizan en el tiempo, el espacio y en grupos beneficiarios especficos, y dentro de stos ltimos o

en mujeres jefas de hogar o en las familias. Las estrategias educativas o de insercin laboral en el
marco de estos programas no constituyen derechos, sino que son beneficios temporales otorgados
a grupos bien delimitados, sujetos a criterios de elegibilidad y condicionados a ciertos requisitos o
contraprestaciones.
De este modo, cinco de los ocho programas analizados no tienen un enfoque de derechos orientado
a poner fin a cualquier tipo de exclusin y discriminacin. Por el contrario, manejan un enfoque
asistencialista y no promueven, por ejemplo, que las personas conozcan sus derechos ni tampoco
prestan asistencia judicial. Las estrategias de intervencin se limitan generalmente al nivel individual
o del hogar y no estimulan el empoderamiento ni la accin colectiva con miras a cambiar relaciones
inequitativas de poder y acceso a los recursos. Son programas que ofrecen beneficios sin derechos
a los pobres, creando redes de proteccin mnima para grupos de poblacin en situaciones de
emergencia. Aqu se visualiza la continuidad y similitud con programas que se centraban en la
entrega de alimentos, acceso a prestaciones de salud mnimas y transferencia de recursos mnimos
con el requisito de una contraprestacin laboral. Las excepciones seran los dos programas
coordinados por las oficinas de la mujer, en los que se pudo visualizar una explcita preocupacin
por quebrar la segregacin sexual del trabajo y la subvalorizacin del trabajo femenino, como
tambin que promueven el empoderamiento y autonoma de las mujeres.
En la misma direccin, el condicionamiento de la entrega de los beneficios a la insercin laboral se
basa en un supuesto que es, al mismo tiempo, un mandato social: para no ser pobre, hay que
trabajar. Este supuesto niega el hecho de que la mayora de los pobres trabajan para ser pobres y
que en el marco de una economa globalizada, el monto de ingresos no est en una directa relacin
con las horas trabajadas, la intensidad del trabajo, ni la calidad del producto. Segundo, niega el
hecho de que el sistema econmico no crea suficientes empleos en comparacin con la mano de
obra disponible. El condicionar las transferencias a otras exigencias - relacionadas con la educacin
o la salud de los hijos- parte del supuesto no explicitado que resulta necesario generar un
compromiso por parte de los y las pobres con la superacin de su pobreza, adems de suponer que
la gente pobre no necesariamente sabe lo que es mejor para ellos y sus familias. As muchos
programas incorporan inicialmente a las mujeres como recursos ms que como beneficiarias,
generando en ellas el compromiso de la participacin social.
Concluye Daeren (2004) sealando que resulta importante seguir insistiendo en que programas o
proyectos dirigidos mayoritariamente a las mujeres o promoviendo una mayor participacin de ellas
en su implementacin, no necesariamente tengan y de hecho a menudo no tienen un enfoque de
gnero, entendido como un enfoque terico-poltico dirigido a romper con estructuras y prcticas
discriminatorias. Adems de seguir reconociendo y visibilizando las contribuciones de las mujeres en
las reas productivas y reproductivas, los programas deberan ampliar su enfoque de eficiencia
hacia un enfoque de derechos. Los programas preocupados por generar una mayor equidad
deberan, como parte de sus estrategias de intervencin, prestar atencin a:

el quiebre de la divisin sexual desigual del trabajo y del acceso al poder;

la promocin del trabajo de cuidado y reproduccin como una responsabilidad social;
la promocin de una economa del cuidado que no transfiera los costos y el trabajo a las
mujeres; sino que sea asumido por el Estado y sector empresario

la erradicacin de la violencia sexual,

el resguardo de los derechos sexuales y reproductivos como condicin sine qua non para
combatir la pobreza.

4. Un contexto sin gnero o el gnero en el centro de la escena?

El proceso de reforma del Estado y ajuste estructural en los pases de la regin es claramente
paradojal. La paradoja se da en el hecho que en forma paralela a la aplicacin de medidas de ajuste
estructural y flexibilizadoras de cuo neoliberal con el consiguiente aumento de la vulnerabilidad de
la poblacin, se fueron concretando una serie de acciones positivas tendientes a garantizar la
igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.
Sin embargo, pese al avance en la positivizacin del principio de igualdad, las polticas econmicas
que se fueron implementando en Amrica Latina, no observaron ninguna dimensin de gnero en
los niveles meso y macro. En cambio, sus propuestas de poltica se redujeron a la aprobacin de
legislacin por igualdad de oportunidades, educacin para combatir los prejuicios sexistas y "redes
de contencin" para las mujeres, quienes difcilmente acceden a empleos plenos y en cambio
reciben programas sociales focalizados -en caso de encontrarse en situacin de extrema pobreza(Pautassi, Faur y Gherardi: 2004).
En ningn momento se propone una reestructuracin de las instituciones meso o el rediseo de
polticas macro. La excepcin est dada por los marcos jurdicos y normas constitucionales que
fueron adoptadas por los pases, aunque no necesariamente traducidas en instituciones sin
discriminacin de gnero. Es decir, mientras se ampla la participacin econmica de la mujer, se
restringen los beneficios sociales y las prestaciones correspondientes y se vuelve an ms visible la
asimetra entre oportunidades, incentivos y restricciones econmicas para hombres y mujeres.
Nuevamente, todo el peso de la discriminacin est puesto en el trabajo productivo, que por cierto es
alto debido a la segregacin genrica (vertical y horizontal) y a la brecha salarial, entre otros, pero se
contina sin centralizar el debate en la importancia del trabajo reproductivo y de la economa del
cuidado para el funcionamiento del sistema econmico social.
En esta direccin, las acciones realizadas han colocado la provisin de servicios reproductivos como
"vas complementarias" para el fomento de la incorporacin de las mujeres a ocupaciones
consideradas tpicamente como masculinas: provisin de guarderas, acciones afirmativas y
programas de igualdad, mayor educacin y formacin para las mujeres en materias no tradicionales.
As, el mismo Estado, a travs de la regulacin de las relaciones laborales da cuenta de un sesgo de
gnero que indica que, mientras la regulacin laboral parte de un supuesto masculino como
modelo de trabajador, el reconocimiento de mujeres como trabajadoras no es independiente de su
posicin como madres (Pautassi, Faur y Gherardi: 2004).
Dado el resultado que esta orientacin de poltica econmica y social ha tenido, y dada la extensin
y profundidad que los problemas sociales an presentan en los pases latinoamericanos, dos
premisas deberan considerarse con fuerza: i) la necesidad de buscar alternativas para universalizar
las coberturas sociales bsicas y ii) la necesidad de considerar al gasto en finalidades sociales como
una prioridad, an frente a las necesidades de atender los compromisos con los acreedores

externos. En definitiva, la tensin entre deuda externa y deuda interna sigue vigente y no
solucionada en nuestras sociedades.
Finalmente un tema urgente a incorporar en las agendas de los pases de la regin es la cuestin del
financiamiento de las polticas pblicas, y particularmente las polticas sociales. An tiene fuerza el
paradigma de la ortodoxia econmica que seala que la principal (y casi nica) herramienta
redistributiva es el gasto social. Esta visin debe ser desafiada. La necesidad imperiosa de una
reforma tributaria que acte sobre los sectores de mayor concentracin de los ingresos y la riqueza
debe ser incorporada como prioridad en las agendas de poltica pblica en la regin.
En la misma direccin, hasta tanto no se integren en forma articulada polticas que busquen
erradicar las causas de la desigualdad y de la concentracin del ingreso, en el marco del respeto de
y reconocimiento de las identidades de hombres y mujeres en contextos democrticos, no se podr
avanzar hacia un proceso sostenido y transversal de crecimiento con equidad de gnero.
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