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LA DESCENTRALIZACIN EN COLOMBIA
El diseo de la descentralizacin territorial en Colombia crea condiciones, bsicas para que
las entidades territoriales adelanten una gestin eficaz. Los elementos bsicos de la
descentralizacin son la organizacin territorial, la distribucin de competencias, la
distribucin de recursos, las formas de gobierno y de administracin y las relaciones
intergubernamentales.

Organizacin Territorial
La actual organizacin territorial del Estado colombiano fue establecida en la Constitucin de
1991 y no ha sido modificada desde entonces. De acuerdo con el artculo 1 de la
Constitucin Poltica, Colombia es un Estado unitario pero con autonoma de sus entidades
territoriales. En consecuencia, existe solamente un Estado, con una organizacin territorial
compuesta por entidades descentralizadas por territorio que disponen de cierto grado de
autonoma en materia poltica, fiscal y administrativa. El artculo 286 determina que son
entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios
indgenas y faculta a la ley para darle este carcter a las regiones y las provincias que se
constituyan en los trminos definidos en la propia Constitucin.
De otra parte, la Constitucin contempla otras figuras de organizacin administrativa del
territorio, que no son entidades territoriales, como son las regiones administrativas y de
planificacin, las reas metropolitanas, y las comunas y corregimientos al interior de los
municipios.
Los municipios, distritos y departamentos son las entidades territoriales bsicas en Colombia
y las nicas existentes actualmente, dado que no se ha legislado sobre los territorios
indgenas 1.
Los Municipios son la unidad territorial bsica de la poltica y la administracin y constituyen
una divisin del territorio de los departamentos; sus autoridades son un alcalde de eleccin
popular y un concejo municipal conformado por concejales, tambin de eleccin popular.
Los municipios se han conformado histricamente alrededor de centros urbanos de
diferente categora, donde se concentra la actividad econmica, poltica y administrativa de
un determinado territorio.
Los Distritos son una figura especial para municipios con caractersticas especiales. Hasta la
Constitucin de 1991 solamente existan el Distrito Especial de Bogot, capital del pas y
ciudad con mayor tamao poblacional y econmico, el Distrito Turstico y Cultural de
Cartagena de Indias, creado mediante el acto legislativo No 1 de 1987, Actualmente existen
32 departamentos, 1.102 municipios (de los cuales 5 son distritos) y 6 reas metropolitanas.
La Constitucin Poltica estableci la posibilidad de crear regiones y provincias. En el caso de
las regiones el artculo 306 determina que dos o ms departamentos podrn constituirse en
regiones administrativas y de planificacin2, con personera jurdica, autonoma y patrimonio
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La Constitucin reconoce igualmente a Los Territorios Indgenas como entidades territoriales, pero su
rgimen debe ser regulado por la ley orgnica de ordenamiento territorial, que hasta el momento no ha sido
expedida; para efectos polticos y administrativos existen los resguardos indgenas.
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Entre 1985 y 2000 existieron regiones de planificacin en Colombia. La primera fue la regin de la Costa
Atlntica creada por la ley 76 de 1985, que agrupaba ocho departamentos del norte del pas, y luego por
facultad de la ley, el gobierno nacional mediante decreto cre las regiones de Occidente, de Centro Oriente, de
Orinoquia y de Amazonia, cubriendo todo el territorio nacional. Estas regiones operaron bajo un fuerte control
del Departamento Nacional de Planeacin y no se consolidaron, razn por la cual fueron liquidadas, el 1 de
enero de 2000 (ley 290 de 1996).

propio, cuyo objeto ser el desarrollo econmico y social del respectivo territorio. En este
caso, se trata de una forma de asociacin voluntaria de departamentos que tienen la
facultad de crear una nueva persona jurdica de derecho pblico con el fin de ejecutar
determinadas competencias. Esta regin podra convertirse en entidad territorial, segn el
artculo 307, con el cumplimiento de las condiciones que establezca la ley orgnica de
ordenamiento territorial; adicionalmente, si el Congreso aprueba la conversin en entidad
territorial, deber ser ratificada mediante referendo por los ciudadanos de los
departamentos interesados.
Los Departamentos son la primera entidad territorial en la cual se divide la Nacin y tienen
como autoridades a un gobernador de eleccin popular y a una asamblea conformada por
diputados, tambin de eleccin popular. Los departamentos son herederos de los antiguos
Estados soberanos, en el perodo federal de la repblica de Colombia, y ocupan un nivel
intermedio entre los municipios y la nacin. Se han conformado histricamente alrededor de
un centro urbano de importancia que es la cabeza econmica, administrativa y poltica de un
territorio.
La Constitucin permite tambin la creacin de reas Metropolitanas3, en aquellos casos en
que las relaciones econmicas, sociales y fsicas entre dos o ms municipios configuren el
fenmeno de conurbacin.
La reas metropolitanas existentes actualmente son la de Barranquilla, que agrupa a esta
ciudad con los municipios de Malambo, Puerto Colombia, Soledad y Galapa, creada 1981 y
conformada por escritura pblica en 1988; la de Bucaramanga, creada en 1981, conformada
por la ciudad capital y los municipios de Floridablanca, Girn y Piedecuesta (que se incorpor
en 1986), la de Centro Occidente, creada en 1981, conformada por Pereira, Dosquebradas y
la Virginia, que se incorpor en 1986; la de Ccuta, creada en 1991, integrada por la ciudad
capital y los municipios de los Patios, El Zulia y Villa del Rosario; la del Valle de Aburr,
creada en 1980, conformada por Medelln, Bello, Barbosa, Caldas, Copacabana, Envigado, la
Estrella, Girardota, Itag, y Sabaneta; y la de Valledupar, creada en 2005.

DEMOCRACIA TERRITORIAL
Las entidades territoriales son gobernadas por un ejecutivo y una corporacin popular
elegidos por voto de los ciudadanos. En los departamentos la autoridad ejecutiva es el
gobernador, elegido por voto directo de todos los ciudadanos para un perodo de cuatro
aos sin posibilidad de reeleccin inmediata pero si despus de un perodo de gobierno. El
gobernador es el jefe de la administracin departamental pero tambin un agente del
presidente de la repblica para el mantenimiento del orden pblico y para la ejecucin de la
poltica general.
La otra autoridad bsica del departamento es la asamblea que consiste en una corporacin
administrativa de eleccin popular, conformada por no menos de once miembros ni ms de
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ARTICULO 319. Cuando dos o ms municipios tengan relaciones econmicas, sociales y fsicas, que den al
conjunto caractersticas de un rea Metropolitana, podrn organizarse como entidad administrativa encargada
de programar y coordinar el desarrollo armnico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad;
racionalizar la prestacin de los servicios pblicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar en
comn algunos de ellos; y ejecutar obras de inters metropolitano. La ley de ordenamiento territorial adoptar
para las reas metropolitanas un rgimen administrativo y fiscal de carcter especial; garantizar que en sus
rganos de administracin tengan adecuada participacin las respectivas autoridades municipales; y sealar la
forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculacin de los municipios. Cumplida la
consulta popular, los respectivos alcaldes y los concejos municipales protocolizarn la conformacin del rea y
definirn sus atribuciones, financiacin y autoridades, de acuerdo con la ley. Las reas metropolitanas podrn
convertirse en Distritos conforme a la ley.

treinta y uno, con autonoma administrativa y presupuesto propio. Los diputados que
conforman la asamblea son elegidos el mismo da que el gobernador, por un perodo fijo de
cuatro aos, y pueden ser reelegidos indefinidamente; son elegidos en una circunscripcin
departamental. La asamblea debe debatir y aprobar los principales instrumentos de la
gestin pblica departamental, como el plan de desarrollo, el presupuesto, las normas
orgnicas de presupuesto y las tributarias, la estructura administrativa, entre otras;
En los municipios y distritos la autoridad ejecutiva principal es el alcalde, elegido por voto
directo de los ciudadanos para un perodo de cuatro aos, sin posibilidad de reeleccin
inmediata pero si despus de un perodo de descanso. El alcalde es el jefe de la
administracin local y la constitucin establece sus funciones bsicas mediante las cuales
puede dirigir la administracin, dado que tiene la iniciativa en los temas principales como el
plan de desarrollo y el presupuesto.
La otra autoridad es el concejo municipal, definido tambin como una corporacin
administrativa, cuyos miembros, los concejales, son elegidos por voto directo de los
ciudadanos el mismo da que el alcalde municipal, por un perodo igual de cuatro aos, pero
con posibilidad de reeleccin indefinida. La constitucin establece las funciones bsicas de
los concejos, muy similares a las de las asambleas.
El artculo 103 de la Constitucin establece que uno de los mecanismos de participacin del
pueblo en ejercicio de su soberana es la Revocatoria Del Mandato y el artculo 40 incluye
como uno de los derechos de los ciudadanos revocar el mandato de los elegidos en los
casos y en la forma que establecen la Constitucin y la ley. La Constitucin, sin embargo,
determin que la revocatoria del mandato solamente aplicara a los alcaldes y gobernadores
y no al presidente de la Repblica:
Para proceder a una iniciativa de revocatoria del mandato es requisito que haya transcurrido
un ao de la posesin del gobernador o alcalde y una solicitud presentada ante la
Registradura nacional del estado civil suscrita por un nmero de ciudadanos no inferior al
40% del total de votos que obtuvo el elegido. La revocatoria ser aprobada por la mitad ms
uno de los votos, siempre y cuando participe por lo menos el 55% de los ciudadanos que
vot en la eleccin original;
Con relacin a la DEMOCRACIA DIRECTA, los dos principales instrumentos son las consultas
y los referendos.
La Consulta Popular: es la institucin mediante la cual, una pregunta de carcter general
sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es
sometida por el Presidente de la Repblica, el gobernador o el alcalde, segn el caso, a
consideracin del pueblo para que ste se pronuncie formalmente al respecto. En todos los
casos, la decisin del pueblo es obligatoria. La iniciativa de la consulta popular corresponde a
los alcaldes y gobernadores, pero deben consultar a las asambleas, concejos y juntas
administradoras locales sobre su conveniencia; en caso de concepto negativo deber
consultarse al tribunal de lo contencioso administrativo.
El Referendo, es la convocatoria al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de
norma jurdica o derogue una norma ya vigente. Puede ser nacional, regional,
departamental, distrital, municipal o local. El referendo es derogatorio o aprobatorio.

Un referendo derogatorio es el sometimiento de un acto legislativo, de una ley, de una

ordenanza, de un acuerdo o de una resolucin local en alguna de sus partes o en su
integridad, a consideracin del pueblo para que ste decida si lo deroga o no.

Un referendo aprobatorio es el sometimiento de un proyecto de acto legislativo, de una

ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una resolucin local, de iniciativa popular que
no haya sido adoptado por la corporacin pblica correspondiente, a consideracin del
pueblo para que ste decida si lo aprueba o lo rechaza, total o parcialmente (Art. 3, 4 y 5
de la ley 134 de 1994).
Para ser aprobado un referendo se requiere que vote el 25% del censo electoral y que se
obtenga la mitad ms uno de los votos.

De acuerdo con los textos constitucionales, la participacin ciudadana es tanto un derecho

como un deber. Adems de la participacin en las elecciones, los ciudadanos cuentan con
derechos e instrumentos que les permiten intentar incidir individual y directamente en la
toma de decisiones y pedir cuentas sobre la gestin de las entidades pblicas, dentro de los
cuales se destacan el derecho a la informacin y a la consulta, que puede ser exigido con
bastante eficacia mediante acciones de tutela y de cumplimiento. Igualmente, los
ciudadanos cuentan con la libertad de expresin y con el derecho de asociacin, que les
permite tratar de incidir en el gobierno y la gestin pblica en forma colectiva y organizada.
En el marco del proceso de descentralizacin territorial, o en coincidencia con este proceso,
se ha tomado un amplio conjunto de medidas orientadas a crear espacios, instrumentos y
procesos sobre la participacin ciudadana en las distintas fases de la gestin pblica, dentro
de los cuales se encuentran los consejos territoriales de planeacin, los comits de
participacin en salud, los comits de desarrollo y control social de los servicios pblicos
domiciliarios, las juntas educativas y las veeduras ciudadanas. En forma complementaria, las
entidades deben adelantar una gestin pblica participativa y promover la participacin y las
organizaciones sociales.

PROBLEMTICA
En el diseo del componente poltico de la descentralizacin se han identificado los
siguientes problemas:
Algunos de los mecanismos creados no son obligatorios para las entidades territoriales,
como es el caso, por ejemplo de la creacin de las juntas administradoras locales y la
contratacin con la comunidad. De este modo, la puesta en marcha del espacio de
participacin depende de la voluntad de los alcaldes y de los concejos municipales,
instituciones que, aparentemente, tienen pocos incentivos para la conformacin de
instancias que puedan competir con sus atribuciones.
La reglamentacin de los mecanismos hace que su aplicacin efectiva sea bastante
complicada desestimulando a las organizaciones y ciudadanos interesados. Este es el caso de
algunas de las medidas de participacin poltica como las consultas, los referendos y la
revocatoria del mandato pero tambin se observa en las medidas de participacin ciudadana
como la participacin de usuarios en las juntas directivas de los servicios pblicos.
La mayora de instrumentos se dirigen al nivel municipal. Solo en muy pocos casos se han
previsto espacios de participacin en los departamentos. Sin embargo, los departamentos
cuentan con algunas instancias formalmente importantes para canalizar la participacin
ciudadana como es el Consejo Departamental de Planeacin.
Las medidas de la descentralizacin poltica han sido excesivamente formalistas y se han
dejado de lado interrogantes de fondo como los sectores que tienen derecho a participar,
los procedimientos para escoger a los representantes de la comunidad, el nivel decisorio de
las instancias y la elaboracin de las agendas de discusin. La democracia participativa

termina convirtindose tambin en otra forma de democracia representativa, con menos

reglamentaciones en cuanto al cumplimiento de los criterios bsicos de los procesos
democrticos. Los espacios de participacin son ocupados por representantes no elegidos
por el voto popular, con la excepcin de los consejos juveniles municipales, sino por
asociaciones y organizaciones diversas de la sociedad civil. De este modo se configura una
democracia representativa alterna a los rganos de eleccin popular tradicionales como
concejos, asambleas y juntas administradoras locales.

CONCLUSIONES
El estado social de derecho es aplicado en funcin del inters y beneficio de los colombianos
y convierte al estado en una institucin comunitaria y/o solidaria que est llamada a
proteger los derechos de todos sus habitantes, y abrindole participacin a sus ciudadanos
en el proceso de la descentralizacin en Colombia, permitindole la conformacin, ejercicio
y control del poder poltico.
La republica unitaria fue el concepto que se vali en Colombia, para que los entes
territoriales fueran llamados departamentos que denota dependencia, sea entes que
dependen o que estn sujetos a un orden jerrquico, todo ello se hizo para unir a los 32
entes en uno solo como la llamada "Nacin de Colombia descentralizada por que el estado
transfiere o comisiona sus funciones a entidades que no dependen de el directamente.
En nuestro pas la participacin ciudadana en el proceso de la descentralizacin en
Colombia, ha tenido un aporte importante, pues a travs de la toma de decisiones, la
ciudadana genera espacios de dilogo y participacin ms directos, permitiendo ampliar el
campo de derechos y libertades, acercando e incluyendo sectores excluidos y vulnerables
hacia las instituciones y agencias gubernamentales y viabilizando un mayor control y
participacin ciudadana de la actuacin pblica generando los dos tipos de democracias
antes vistos Democracia Directa e Indirecta.
En este campo, Colombia ha desarrollado una trayectoria instalada en el espritu de su
Constitucin poltica para fortalecer procesos participativos. La Constitucin colombiana
seala en su artculo 40 que:
todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformacin, ejercicio y control del poder
poltico. Para hacer efectivo este derecho puede:
1. Elegir y ser elegido
2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras
formas de participacin democrtica.
3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones polticas sin limitacin alguna;
formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas.
4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la
Constitucin y la ley.
5. Tener iniciativa en las corporaciones pblicas
6. Interponer acciones pblicas en defensa de la Constitucin y la Ley