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de la Proteccin Social
El
Concepto
El Concepto
dedelalaProteccin
ProteccinSocial
Social
Ramiro Guerrero
Ramiro Guerrero
Libertad y Orden
EQUIPO TCNICO
Ramiro Guerrero Carvajal
Mara Del Pilar Garca vila
Tilcia Helena Angarita Baene
Yezid Preciado Guzmn
Gladys Lasprilla Velez
Martha Eugenia Vanegas Alfonso
Sandra Leonor Aponte Aponte
Interventor
Oswaldo Medina Atuesta
AGRADECIMIENTOS
Departamento Nacional de Planeacin
Superintendencia Nacional de Salud
Dependencias del Ministerio de la Proteccin Social
TABLA DE CONTENIDO
1. DEFINICION ............................................................................................................................... 7
2. COMPONENTES .......................................................................................................................... 7
2.1 PRIMER COMPONENTE: ASEGURAMIENTO ................................................................ 8
2.2 SEGUNDO PILAR: ASISTENCIA SOCIAL ..................................................................... 10
3. COMPLEMENTARIEDAD ENTRE ASEGURAMIENTO Y ASISTENCIA SOCIAL ............... 11
4. PAPEL DEL MERCADO LABORAL ......................................................................................... 14
5. ORGANIZACIN INSTITUCIONAL DEL SISTEMA DE PROTECCIN SOCIAL ................. 15
6 RETOS DEL SISTEMA DE PROTECCION SOCIAL EN COLOMBIA ...................................... 19
INTRODUCCIN
Este trabajo hace una presentacin general de lo que se entiende por proteccin social y la forma cmo se
ha aplicado, haciendo nfasis en el caso colombiano. Parte con la exposicin de la denicin de proteccin
social. Luego describe sus principales componentes, aseguramiento y asistencia social, lo mismo que las
complementariedades entre estos ltimos.
Ofrece una explicacin sobre el papel del mercado laboral dentro de la proteccin social y el rol preponderante del contrato de trabajo, al tiempo que describe de forma breve la organizacin institucional del
sistema de proteccin social (SPS) en Colombia mostrando los roles de los diversos agentes en cuanto a
regulacin, administracin, ejecucin, nanciamiento y vigilancia.
El alcance del presente trabajo se circunscribe a las intervenciones pblicas en proteccin social, bien sea
que stas sean ejecutadas por entidades estatales o por instituciones privadas bajo un mandato legal o una
delegacin del Estado, sin embargo, no cobija, las intervenciones informales que por su cuenta puedan
ejecutar las organizaciones privadas o comunitarias, que pueden contribuir a mejorar el manejo del riesgo
por parte de las comunidades y las familias pero que no se inscriben en la estructura legal del sistema de
proteccin social, y que sern objeto de estudios y publicaciones posteriores.
PROTECCIN SOCIAL:
Es una serie de intervenciones
pblicas para:
a) Ayudar a las personas, familias y comunidades a
manejar mejor el riesgo
b) Apoyar a los ms pobres en situacin crtica.
1. Definicion
Diversos autores han postulado mltiples deniciones del concepto de proteccin social. En el Anexo se
presenta, a manera de resumen, un cuadro que contiene algunas de ellas. Todas estas deniciones tienen dos
elementos en comn. Se reeren, de alguna u otra manera, a la idea de reducir la vulnerabilidad de los hogares frente a eventuales cadas de ingresos, a travs de un mejor manejo del riesgo. Tambin hacen alusin
al apoyo que requieren las personas y comunidades que se encuentran en situacin de pobreza.
A partir de estos elementos comunes podemos adoptar la siguiente denicin1:
PROTECCIN SOCIAL: Es una serie de intervenciones pblicas para:
a) ayudar a las personas, familias y comunidades a manejar mejor el riesgo
b) apoyar a los ms pobres en situacin crtica.
Se observa que en esta denicin hay dos componentes. El primero, que busca un mejor manejo del riesgo,
corresponde al concepto de aseguramiento. El segundo, que procura prestar ayuda a los ms pobres, se
reere a una intervencin de carcter asistencial.
2. Componentes
Abordamos entonces el concepto de Proteccin Social a travs de sus dos componentes: el aseguramiento y
la asistencia social. Deber quedar claro ms adelante en el documento que existe una relacin de complementariedad entre ambos componentes, que sustenta la nocin de sistema de proteccin social. As mismo,
se explicar cmo el mercado laboral juega un papel central como articulador de los dos componentes del
sistema, lo cual se ilustra en la Grca 1.
Proteccin Social
Aseguramiento
Asistencia Social
MERCADO LABORAL
2.1 Primer Componente: Aseguramiento
El punto de partida es la siguiente pregunta: Cul es la funcin que cumplen, desde un punto de vista econmico, los tradicionales sistemas de seguridad social? En otras palabras, para qu sirven dichos sistemas,
que existen en el mundo desde hace muchas dcadas? La respuesta es sencilla: sirven para proteger a los
trabajadores frente a eventuales cadas de ingresos.
En efecto, protegen a la gente frente a posibles prdidas de ingresos originadas por una de tres causas:
salud, desempleo o vejez. La mala salud puede lesionar la capacidad econmica de una persona porque
pierde capacidad de trabajo (incapacidad) y/o porque le toca pagar una suma desproporcionada de dinero
en un tratamiento, como ocurre con las llamadas enfermedades catastrcas. Un empobrecimiento similar
puede resultar de una situacin de desempleo prolongado. As mismo, la vejez est asociada a una prdida
de capacidad de trabajo y por lo tanto, de generacin de ingresos.
2
El trmino salud debe
entenderse en un sentido amplio para cobijar
la discapacidad (invalidez), que disminuye la
capacidad de trabajo,
y la maternidad. Esta
ltima no habr de considerarse una enfermedad, pero s es un evento de salud que implica
la suspensin temporal
de la actividad laboral.
3
Lo que hace la seguridad social, entonces, no es ms que proteger a los trabajadores frente a las consecuencias econmicas adversas de eventos asociados a la salud2, el empleo y la vejez. Esto no es nuevo. Incluso
antes de la Ley 100 todo trabajador, al aliarse al Instituto de Seguros Sociales, reciba un seguro de vejez
(pensin)3 y uno de salud. En Colombia el seguro de desempleo, que corresponde en principio al auxilio de
cesanta, se administra separadamente, pero en muchos pases es la misma institucin la que administra los
tres seguros: salud, vejez y desempleo.
De manera que no es una novedad que los asuntos relacionados con salud y trabajo estn juntos, pues siempre han estado unidos alrededor del concepto de seguridad social. De otro lado, se observa que el comn denominador de tres temas tan aparentemente distintos como la salud, la vejez y el desempleo, es la prdida
de ingresos. As, la lgica que hay detrs del concepto de seguridad social es eminentemente econmica.
Ahora bien, si se trata de proteger a las personas frente a cadas de ingresos, cabe preguntarse por qu
interviene el Estado. En otras palabras, no sera mejor dejar que cada cual acuda al mercado y adquiera
los seguros que preera para protegerse frente a los riesgos asociados a la salud, la vejez y el desempleo? La
respuesta es no. Hay varias y poderosas razones para que el Estado intervenga en la organizacin institucional de la seguridad social.
En primer lugar, existen las denominadas fallas del mercado. Sera concebible que el Estado se abstuviera
de intervenir, si el mercado de los seguros funcionara perfectamente; es decir, de manera abierta, transparente y eciente. Pero este no suele ser el caso. Los textos de economa normalmente citan la industria aseguradora como ejemplo de fallas de mercado asociadas a defectos de informacin. Por ejemplo, la seleccin
adversa y el riesgo moral hacen que en ausencia de regulacin estatal la industria aseguradora funcione
defectuosamente, que discrimine entre grupos de la poblacin, que no ofrezca sus servicios a quienes ms
los necesitan o que cobre a los usuarios primas excesivamente altas.
4
Tomado del decreto
205 de 2003.
5
Cuando hay una alta proporcin de personas y familias insucientemente dotadas de capital fsico y humano en una sociedad, la pobreza tiende a ser alta y tambin la inequidad en la distribucin del ingreso, puesto
que el ingreso nacional se concentra en las pocas personas que s tienen la capacidad de generarlo.
Por lo tanto, la primera estrategia para enfrentar la pobreza y mejorar la distribucin del ingreso consiste
en redistribuir las dotaciones de capital (fsico y humano), de manera que toda la poblacin est en condiciones de generar un ingreso aceptable.
Sobre esta estrategia, que podemos denominar estrategia estructural, cabe hacer las siguientes precisiones:
a) Es una poltica cuyos resultados slo se ven en el largo plazo. An si se lograra educacin universal de
buena calidad en un horizonte de tiempo corto, los resultados slo se mostrarn a partir de la siguiente
generacin.
10
11
(*)
Este tipo de programas asistenciales le pone un piso a la cada de la persona. Su proceso de empobrecimiento se detiene en la parte inferior de la Grca 2, gracias a esta red de programas que la asisten con diversos
subsidios, conocida tambin como red de proteccin social.
6
Si alguien no cumple
la condicin de elegibilidad (en este caso nivel
de SISBEN), no puede
entrar al programa. Sin
embargo, el hecho de
cumplirla no le garantiza un cupo. Cumplir
la condicin de elegibilidad es algo necesario,
pero suficiente, para
ingresar a un programa
asistencial.
La importancia de las redes de proteccin social se hizo evidente a nes de los noventa en Latinoamrica
y otras regiones en desarrollo, cuando la mayora de pases experiment recesiones severas y la pobreza se
agrav de manera dramtica. En ese momento se constat que amplios sectores de la poblacin no contaban con los mecanismos de aseguramiento de ingresos que ofrece la seguridad social, ni tampoco con
adecuadas redes de proteccin que evitaran su empobrecimiento.
Muchos hogares no solo vieron descender su nivel de vida sino que se vieron forzados a vender activos, a
disminuir su consumo de alimentos o a sacar sus hijos de la escuela para que ayudaran a buscar ingresos. En
otras palabras, se vieron forzados a desacumular capital humano y fsico, lo que a su vez redujo su capacidad de generar ingresos en el futuro, en un crculo vicioso conocido como la trampa de la pobreza.
La trayectoria de una persona que cae en esta trampa se ilustra con el rtulo P1 en la Grca 3. Pasado
el periodo I cae en un empobrecimiento que contina en los periodos II, III y IV. Esta situacin contrasta
12
En todo caso, lograr la movilidad de las personas entre el aseguramiento y la asistencia es una tarea que demanda informacin completa, veraz y oportuna sobre su situacin socioeconmica. La principal iniciativa
para construir dicha informacin es el Registro Unico de Aliados (RUAF), que es un mandato de la Ley
797 de 2003. En dicho registro estn identicados los beneciarios del Sistema de Proteccin Social con sus
respectivos grupos familiares, con su estado de aliacin ante el sistema de seguridad social integral (activo
13
De acuerdo con el
artculo 3 de la Ley
789 de 2002 tendrn
derecho a la cuota monetaria (el subsidio por
cada hijo), los trabajadores que ganen menos
4 salarios mnimos, o
las parejas que en su
conjunto ganen menos
de 6 salarios mnimos.
Los hijos mayores de 12
aos debern acreditar
escolaridad en un establecimiento docente.
Este tipo de contrato establece para los trabajadores el derecho de asociacin y de negociacin colectiva,
que es una potencial herramienta para lograr prestaciones adicionales a las de ley, y para incrementar la
participacin de los empleados en los excedentes generados por las empresas. Dicho contrato tambin incluye para los patronos obligaciones como la indemnizacin por despido sin justa causa, que sirve para los
empleados como seguro de desempleo y en todo caso disminuye la probabilidad de despido8. De otro lado,
establece los descansos remunerados y las restricciones a los horarios de trabajo.
Adems el contrato laboral incluye la obligacin de aliar al trabajador a los seguros de salud y riesgos
profesionales, al sistema de pensiones, a un fondo de cesantas y a una caja de compensacin familiar. Esta
ltima le da al trabajador acceso, entre otras cosas, a subsidios para adquirir vivienda (capital fsico), as
como un subsidio por cada hijo que se encuentre estudiando9 (capital humano).
As, los trabajadores formales y sus grupos familiares- cuentan con todos los instrumentos de proteccin
frente a eventuales cadas de ingresos por salud, desempleo o vejez, as como apoyos asociados a vivienda y
educacin, que mejoran la capacidad de generar ingresos en el futuro. Los trabajadores por cuenta propia o
independientes tienen una proteccin similar. Estn obligados a cotizar a salud y pensiones, y su aliacin
al sistema de riesgos profesionales, a las cajas de compensacin y a los fondos de cesantas es opcional.
La situacin de los trabajadores formales contrasta con la de los desempleados y los informales, que no tienen acceso a los instrumentos de aseguramiento y asistencia que ofrece la seguridad social. Por lo tanto, su
14
Los puntos A y B son extremos que nunca se observan en la realidad. Adems, por mucho empleo formal
que haya siempre habr grupos de poblacin que requerirn de asistencia, como los nios abandonados,
por ejemplo. Lo que s se observa en la realidad es que a mayor empleo formal, hay menor necesidad de
asistencia, y a mayor desempleo e informalidad, mayor necesidad hay de la misma. Esta es la dinmica
esencial del Sistema de Proteccin Social que busca ilustrar la Grca 4.
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10
Direccin y
regulacin
Salud
Pensiones
Riesgos
Profesionales
Asistencia
Social
Mercado
laboral
MPS, CNSSS
MPS
MPS
MPS
MPS
ARP
ICBF, Accin
Social, CCF, FSP,
Entidades del
orden territorial
SENA, CCF,
Fondos de
cesantas
16
Financiacin
Inspeccin,
vigilancia y
control
Salud
Pensiones
Aportes
parascales,
presupuesto
general de la
nacin, recursos entidades
territoriales
Aportes
parascales,
presupuesto
nacional
Supersalud
Riesgos
Profesionales
Asistencia
Social
Mercado
laboral
Convenciones: MPS: Ministerio de la Proteccin Social; CNSS: Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud; EPS: Entidad
Promotora de Salud; ARS: Administradora de Rgimen Subsidiado; IPS: Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud; ARP:
Administradora de Riesgos Profesionales; CCF: Cajas de Compensacin Familiar; ICBF: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar; FSP: Fondo de Solidaridad Pensional; SENA: Servicio Nacional de Aprendizaje; Supernanciera: Superintendencia nanciera
de Colombia; Supersalud: Superintendencia Nacional de Salud; Supersubsidio: Superintendencia de Subsidio Familiar.
El papel de direccin, formulacin de poltica y regulacin queda claramente en cabeza de los ministerios
que hoy conforman el de la Proteccin Social, mientras que los servicios son responsabilidad de los diferentes tipos de administradoras y la vigilancia recae especialmente en las superintendencias (nanciera y
de salud).
El sector salud, sin embargo, tiene un arreglo institucional un poco ms complejo, por cuanto la Ley 100
tambin le asigna funciones de direccin al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (CNSSS), y la
Ley 715 de 2001 asigna un papel importante a las entidades territoriales en la nanciacin del aseguramiento en salud, as como en la nanciacin y prestacin de los servicios.
Lo que hizo la Ley 100 en salud fue integrar, articular y unir tres sistemas que antes funcionaban como
mundos aparte: el de seguridad social, que slo cubra a los trabajadores a travs del ISS y otras instituciones; el sistema privado, conformado por clnicas y seguros privados; y el sistema nacional de salud, que
buscaba prestar los servicios de salud para el resto de colombianos. As, el sistema de salud se integr al
de seguridad social para conformar el actual Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). La
rectora de ste est en cabeza del Ministerio de la Proteccin Social y el Consejo Nacional de Seguridad
Social en Salud (CNSSS).
La nanciacin est centralizada principalmente en el Fondo de Solidaridad y Garanta (FOSYGA) y el
Sistema General de Participaciones de las entidades territoriales (SGP). La administracin de los seguros
est delegada en las Entidades Promotoras de Salud (EPS) y en las Administradoras del Rgimen Subsidiado (ARS), que pueden ser pblicas o privadas. La prestacin de los servicios, por ltimo, corresponde a
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS), que tambin pueden ser pblicas o privadas.
En el componente de asistencia social el contexto legal e institucional es diferente. En principio el papel
de direccin corresponde a la Direccin de Promocin Social del Ministerio de la Proteccin Social, que no
exista en los antiguos ministerios de salud y trabajo, y fue creada con la fusin precisamente con el objeto
de formular la poltica en materia de promocin y asistencia social.
17
11
12
En virtud de las
leyes 789 de 2002
y 920 de 2004, una
parte de los subsidios
se destinan a los trabajadores con vinculacin anterior a las
cajas y otra parte para
a los que no tenan
dicha vinculacin anterior.
13
En principio las
contribuciones deben
revertir en servicios
para la misma poblacin que las aport.
Sin embargo, en el
ICBF la poblacin
aportante no necesariamente coincide
con la beneficiaria, y
disposiciones legales
recientes destinan parte de los recursos del
SENA y de las cajas
de compensacin para
atender poblacin desempleada o no afiliada
a la seguridad social.
De otra parte, las cajas de compensacin juegan un papel transversal en el Sistema de Proteccin Social,
debido a la multiplicidad de funciones que les ha asignado la ley. En principio su vocacin es prestar asistencia a sus trabajadores aliados, a travs del subsidio monetario por hijo, el subsidio de vivienda u otros
servicios como educacin y recreacin. Sin embargo, el Estado tambin les ha puesto la tarea de brindar
asistencia a la poblacin no aliada a ellas. Es el caso de los subsidios de vivienda nanciados por el presupuesto nacional que se canalizan a travs de las cajas a la poblacin no aliada a ellas, o de los cupos de
rgimen subsidiado que las cajas aportan para aliar gente pobre y vulnerable, o de los subsidios al desempleo de la Ley 78912.
Si bien la mayora de sus servicios se pueden clasicar bajo asistencia, las cajas tambin prestan servicios de capacitacin y fomento del empleo, asimilables al componente laboral. Adems, estn legalmente
facultadas para constituirse como aseguradoras en pensiones y salud y, de hecho, algunas participan como
accionistas de fondos de pensiones, y varias de ellas tienen su EPS. El hecho de estar presentes en casi todos
los componentes del Sistema de Proteccin Social, las pone en una situacin privilegiada para brindar una
proteccin integral a los trabajadores y sus familias.
En la Tabla 1 tambin se observa cmo el nanciamiento del Sistema de la Proteccin Social es muy dependiente de los aportes parascales asociados a la nmina de los empleadores. Los tres componentes del
aseguramiento (salud, pensiones y riesgos) as como tres instituciones clave en asistencia y mercado laboral
(ICBF, SENA y Cajas), tienen su propia fuente de recursos parascales. En pensiones esta fuente se complementa con aportes del presupuesto nacional, y en salud con recursos de los presupuestos nacional y local.
Esta dependencia de los aportes a la nmina sirve para asegurar un mnimo de recursos para nanciar el
Sistema de Proteccin Social, pero tiene el inconveniente de establecer una rigidez a veces excesiva en el
manejo de los recursos. Por su naturaleza, cada fuente de recursos parascal tiene restricciones para su uso
(lo de salud es slo para salud, etc), y, con algunas excepciones, debe destinarse a la misma poblacin que
hizo el aporte13. Adems, la fuente parascal tiene el inconveniente de ser procclica. Esto quiere decir que
cuando cae el empleo se disminuyen los recursos disponibles, justo en el momento en que ms se necesitara
ampliar la cobertura de los programas asistenciales para atender las personas que estn saliendo del empleo
formal.
La presentacin esquemtica de la Tabla 1 tambin permite observar el papel de las entidades territoriales
en el Sistema de Proteccin Social. En pensiones y riesgos profesionales no juegan ningn papel en la administracin de los servicios, ni en la nanciacin ni en la vigilancia. Salvo las iniciativas de generacin de
empleo que voluntariamente emprendan los mandatarios locales, las entidades territoriales tampoco tienen
18
Continuar los esfuerzos tendientes a garantizar la calidad de los servicios que se prestan en los diferentes
componentes del sistema de proteccin social.
Aclarar los papeles de la nacin y los entes territoriales en la asistencia social. Esto permitir construir
sobre el proceso de descentralizacin que ya ha recorrido el pas, y delegar mayores responsabilidades
a las administraciones locales para asistir a la poblacin vulnerable en su jurisdiccin, apoyando la
creacin de nuevos instrumentos de recaudo de base local para nanciar las iniciativas de asistencia en
correspondencia con contrapartidas del presupuesto nacional.
Incorporar, en la medida en que sea viable a nivel administrativo y nanciero, un seguro contra el desempleo, que garantice adems las cotizaciones a la seguridad social durante los periodos de cesanta.
Lograr un balance entre los instrumentos de seguro y la asistencia social. Es necesario claricar las
prioridades entre las intervenciones en proteccin social y otras reas de la poltica social. Tambin es
necesario equilibrar la solidaridad entre generaciones, entre los que trabajan y los que no.
19
Disear y aplicar mecanismos que permitan un nanciamiento anticclico del sistema de proteccin social de tal manera que el pas est preparado para eventuales crisis. En las pocas de crisis, al aumentar
el desempleo disminuyen los ingresos del sistema, generando una disminucin en la cobertura del aseguramiento. Simultneamente, aumenta el nmero de pobres y aumenta la demanda al sector pblico por
servicios bsicos y asistencia.
20
Autor
Denicin
Banco de Desarrollo
Asitico (2001)
Marcus, R (2004)
Hagemejer, K.
Banco Mundial (2001) Conjunto de intervenciones que buscan disminuir la vulnerabilidad de los individuos pobres, las familias o las comunidades, a travs de un mejor manejo
del riesgo (p. 4).
Acosta, O y Ramrez,
J (2004).
Las intervenciones del estado para prevenir, mitigar y enfrentar los riesgos
constituyen su poltica de proteccin social, con la cual se buscan dos objetivos principales. El primero, la reduccin de la vulnerabilidad de los hogares con
ingresos muy bajos ante cadas del consumo y de su acceso a servicios bsicos. El segundo, suavizar el consumo a lo largo del ciclo de vida para todos los
hogares y, por tanto, una distribucin ms equitativa del bienestar (p. 25).
Ayala(2001)
Holzmann y Jorgensen Parten de la denicin de proteccin social entendida como las medidas del
(2000)
sector pblico para proveer seguridad de ingresos a las personas para proponer ver la proteccin social como intervenciones pblicas para (i) asistir a las
personas, hogares y comunidades a mejorar su manejo del riesgo y (ii) proporcionar apoyo a quienes se encuentran en la extrema pobreza (p. 3).
21
14
Finanzas Territoriales
Finanzas Territoriales
en el Contexto de la
Proteccin Social
en el Contexto de la Proteccin
Social
Direccin General de Planeacin y Anlisis de Poltica
Grupo de Apoyo Territorial
TABLA DE CONTENIDO
CAPTULO I. COMPETENCIAS DE LA NACIN ...........................................................................29
1. Cules son las competencias de la nacion, departamentos y municipios en el sistema
de la proteccion social? ..................................................................................................................29
CAPTULO 2 : FUENTES Y USOS DE LOS RECURSOS ...............................................................30
2. Cules son las fuentes y usos de los recursos del sistema de la proteccion social en lo territorial? ..30
2.1. Qu es el fondo de solidaridad y garantia fosyga? ...............................................................31
2.2. Cmo es la transferencia de los recursos del fondo de solidaridad y garanta fosyga?.........33
2.3. Cules recursos administran las cajas de compensacin familiar? ........................................34
2.4. Qu es el fondo de solidaridad pensional? ...........................................................................34
2.5. Qu son las regalas? .........................................................................................................35
2.6. Qu es el sistema general de participaciones? .....................................................................37
2.7. Cul es el uso de los recursos del sistema general de participaciones en el sistema
de la proteccion social? ...............................................................................................................38
2.8 Cules son los gastos con cargo a los recursos del sistema general de participacion
de propsito general- otros sectores? ...........................................................................................41
2.9 cules son los RECURSOS PROPIOS de los municipios?
............................................43
25
PRESENTACIN
Este instrumento tiene como propsito fortalecer la capacidad de gestin de las entidades territoriales,
para lo cual es fundamental determinar y tener claridad sobre los diferentes niveles de responsabilidad, en
el marco de la proteccin social , para el cumplimiento de las mismas. Para esto es indispensable contar con
un sistema de informacin territorial integrado, que posibilite el adecuado ejercicio de sus competencias
conforme a la normatividad vigente, en especial lo referente al manejo de los recursos nancieros del sector
de la proteccin social en el mbito territorial; y que permita la formulacin de polticas, planes, programas y presupuestos acertados y adecuados a las caractersticas de la regin.
Con el n de brindar a los departamentos y municipios un instrumento que facilite el anlisis de la gestin
econmica y nanciera como la toma de decisiones de poltica y de inversin y el desarrollo de los procesos
de planeacin. La Direccin General de Planeacin del Ministerio de la Proteccin Social con el apoyo de
la Superintendencia Nacional de Salud presenta a continuacin los elementos que se consideran indispensable para ello.
27
AREA
SALUD
NACIN
Diseo y administracin
del Sistema Vigilancia en
Salud Pblica
Denicin
PAB
Formulacin polticas
Poltica Prestacin
Servicios
PUBLICA
PRESTACION
SERVICIOS
PROMOCION
DEL
DESARROLLO
DEPARTAMENTO
Adoptar e implantar
polticas
Ejecucin de acciones
de vigilancia y control
factores del riesgo municipios 4, 5 y 6.
Formular y evaluar
el PAB
Capacitacin
y
apropiacin tecnolgica
prioridades
Asesora y Asistencia
Tcnica
de
Gestionar la prestacin
de servicios
Concurrencia
Organizar y dirigir la
red de prestacin de
servicios
Registro de IPS
Planicar y orientar
polticas de desarrollo
Formulacin de polticas
29
MUNICIPIO
AREA
NACIN
DEPARTAMENTO
EMPLEO
MUNICIPIO
Promover el empleo
y la proteccin a los
desempleados
1
El Artculo 59 de la
Ley 715 de 2001 adiciona un pargrafo al
Artculo 42 de la Ley
643 de 2001, el cual
establece que del 80%
contemplado en el literal
a) del artculo 42 de la
Ley 643 de 2001, los
departamentos de Amazonas, Arauca, Caquet,
Casanare, Guaina, Guaviare, Putumayo, Vaups y Vichada, podrn
destinar hasta un cuarenta por ciento (40%)
para cubrir los gastos
de funcionamiento de
las secretaras o direcciones de salud, mientras stas mantengan la
doble caracterstica de
ser administradoras y
prestadoras de servicios
de salud.
PARA RECORDAR
En este sentido, existen recursos que se manejan directamente por las instituciones del Sistema de la Proteccin Social con presencia nacional de una forma descentralizada o desconcentrada, de forma tal que no hacen parte de las nanzas de los entes territoriales pero concurren en la nanciacin y conanciacin de proyectos departamentales o municipales que
redundan en el mejoramiento de las condiciones socioeconmicas de la entidad territorial.
AREA
SGP
Salud publica
Prestacion
servicios a la
poblacin pobre no aliada
al regimen
subsidiado
JUEGOS
DE
SUERTE Y
AZAR1
RECURSOS
LICORES, PRESUPUESTO
FONDO
RECURSOS CERVEZAS
NACIONAL
NACIONAL
PROPIOS
Y
Fosyga
2
DE REGALIAS *
SIMILARES
30
PRESUPUESTO
NACIONAL
Fondo de
Solidaridad
Pensional
RECURSOS
LICORES, PRESUPUESTO
FONDO
RECURSOS CERVEZAS
NACIONAL
NACIONAL
PROPIOS
Y
Fosyga
DE REGALIAS *
SIMILARES2
AREA
SGP
JUEGOS
DE
SUERTE Y
AZAR1
Aseguramiento
Promocion del
desarrollo
Empleo
Fondo de
Solidaridad
Pensional
Pensiones
Atencin a
la poblacin
vulnerable
PRESUPUESTO
NACIONAL
x
x
31
2 De acuerdo con el
Decreto 1150 de 2003,
los recursos correspondientes al IVA cedido al
sector salud se aplican
a financiar el programa
de reorganizacin y modernizacin de redes de
prestacin de servicios
de salud. Una vez terminados estos procesos
se asignan a la prestacin de servicios de
salud para la poblacin
pobre y vulnerable no
cubierta con subsidios
a la demanda.
32
33
34
De conformidad con el Acuerdo No. 024 de 2004 del Consejo Asesor del Fondo Nacional de
Regalas, los recursos de dicho fondo podrn ser utilizados para nanciar proyectos de construccin, ampliacin, adecuacin, remodelacin, dotacin y reposicin de equipos de las IPS
pblicas que operan en el territorio nacional, as mismo servirn para adelantar actividades de
nanciacin del rgimen subsidiado en salud y de proyectos necesarios para atender situaciones de emergencia sanitaria declarada. Los municipios no certicados no tienen competencia
para realizar inversiones en construccin, ampliacin, adecuacin, remodelacin, dotacin y
reposicin de equipos de las IPS pblicas y, sus proyectos se circunscribirn a la ampliacin y
sostenimiento de las coberturas del rgimen subsidiado.
Los departamentos debern utilizar los recursos provenientes de sus regalas directas, de la siguiente forma:
35
36
37
38
Se aplican los recursos en la atencin de grupos prioritarios de poblacin como son: madres gestantes, menores de cinco (5) aos, ancianos, desplazados, discapacitados e indigentes. En tal sentido, la contratacin
39
PARA RECORDAR
Los recursos del SGP de salud pblica se ejecutan en acciones de:
Inspeccin, vigilancia y control de los factores de riego del ambiente y del consumo.
Equidad. Es el peso
relativo que se asigna a
cada entidad territorial,
de acuerdo con su nivel
de pobreza y los riesgos
en salud pblica
5
40
2.8 Cules son los gastos con cargo a los recursos del sistema general de participacion
de propsito general- otros sectores?
Los Municipios categora 1, 2 y 3 podrn destinar el 100 % de los recursos de propsito general al desarrollo
y ejecucin de las competencias asignadas al sector salud y otros sectores, tal como se establece en la Ley
715 de 2001. De estos recursos, el 41 % deber invertirse en el desarrollo y ejecucin de las competencias
asignadas en agua potable y saneamiento bsico. Esta ltima destinacin podr modicarse siempre y
cuando la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios as lo certique dados los logros en cobertura alcanzados por el municipio.
Los Municipios de categora 4, 5 y 6 podrn destinar el 28 % de los recursos para inversin u otros gastos de
funcionamiento de la administracin municipal el porcentaje restante, 72 %, deber destinarse al desarrollo
y ejecucin de las competencias asignadas al sector salud y otros sectores, tal como se mencion en el prrafo anterior.
2.8.1 Atencin a grupos vulnerables
Programas de la tercera edad que incluyan la alimentacin, as como programas de apoyo a mujeres cabeza
de hogar, discapacitados o nios en hogares comunitarios pueden ser nanciados en desarrollo de la competencia de atencin a grupos vulnerables establecida en el artculo 76 numeral 11 de la Ley 715 de 2001, con
los recursos del 28% de libre destinacin para inversin u otros gastos inherentes al funcionamiento de la
entidad territorial, si es un municipio de 4,5, 6 categora o con el 49% de la Participacin de Propsito
General de forzosa inversin en otros sectores. Igualmente, es posible nanciar los programas que buscan
atender la poblacin vulnerable desplazada, desarrollados en el marco del Plan Atencin Integral a la
Poblacin Desplazada, conforme a las prioridades denidas en los Comits municipales o distritales para
atencin a la poblacin desplazada por la violencia y las normas vigentes sobre la materia.
De igual forma, a comienzos del 2004, la Corte Constitucional mediante el fallo de tutela T-025 ordena al
Ministerio de la Proteccin Social y Secretaras de Salud (entidades territoriales) ...adelantar de manera
coordinada, si aun no lo han hecho, todas las acciones necesarias para garantizar el acceso efectivo de la poblacin desplazada, al sistema de salud, y se les garantice el suministro de los medicamentos que requieran
para su tratamiento6 (...) las vctimas del desplazamiento forzado recibirn asistencia integral en nutricin,
refugio y salud fsica y psicosocial.
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Planeacin, en coordinacin con el ICBF, el sector educativo y entidades que desarrollen estas alternativas de alimentacin.
Prioridad en el gasto, del total de los recursos, mnimo el 80% se deber gastar en alimentacin, el 20
% restante es para otros costos como: transporte, implementos necesarios para su preparacin, personal
requerido, as como para realizar el monitoreo y seguimiento al programa.
Prestar al mismo grupo de usuarios el servicio de alimentacin escolar durante todas las semanas lectivas del calendario acadmico.
Cuotas de participacin, no son obligatorias; pero en caso de establecerse, debe consultarse la capacidad
de pago de los padres de familia.
Su ejecucin requiere un programa o proyecto integral orientado a un sector productivo considerado estratgico para el desarrollo del municipio, como fuente generadora de empleo. En este sentido, el programa
puede incluir actividades de asistencia tcnica y capacitacin, en tanto que otro tipo de acciones podrn ser
desarrolladas siempre y cuando no se transformen en un auxilio o donacin a favor de una persona natural
o jurdica. Es recomendable que se desarrollen alianzas con otras entidades conforme a los programas de
apoyo propuestos por el Ministerio de Desarrollo, tales entidades son: el Instituto de Fomento Industrial
IFI, Fondo Nacional de Garantas FNG, el SENA, BANCOLDEX y PROEXPORT.
2.8.4 Desarrollo comunitario
En la nanciacin de proyectos que desarrollen actividades de divulgacin, capacitacin, asesora y asistencia tcnica para consolidar procesos de participacin ciudadana mediante el desarrollo de capacidades y para garantizar, de conformidad con las normas legales vigentes en cada sector, el fortalecimiento
de espacios, estructuras y mecanismos de participacin poltica, tales como los consejos de planeacin,
ordenamiento territorial, veeduras, comits de vigilancia y control social de los servicios pblicos, entre
otros.
Estas actividades deben estar orientadas a fortalecer las instituciones u organizacin comunitaria para que
puedan ejercer control social y veedura ciudadana sobre la asignacin de la inversin pblica y sobre la
calidad de los bienes y servicios pblicos prestados tanto como el municipio y/o los particulares.
2.8.5 Promocin del empleo y proteccin al desempleado
Los municipios y distritos del pas podrn utilizar un porcentaje de los recursos de Propsito General en los
siguientes programas y proyectos de inversin:
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Los municipios y distritos debern garantizar la sostenibilidad nanciera y tcnica de los programas y
proyectos de promocin del empleo y proteccin al desempleo a travs de su inclusin en los Planes de Desarrollo Territorial, en los planes operativos anuales de inversin y en los respectivos presupuestos.
2.11 Cules son los recursos generados por el monopolio de juegos de suerte y azar?
El artculo 336 de la constitucin poltica dispone que la organizacin, administracin, explotacin y control de los monopolios rentsticos deben estar sometidos a un rgimen propio, jado por un ley de iniciativa
gubernamental.
El 16 de enero de 2001 se expidi la Ley 643 Por la cual se ja el rgimen propio del monopolio rentstico
de juegos de suerte y azar. Desde entonces, este monopolio rentstico , ya sea en su explotacin, organizacin, administracin, operacin y control, debe estar sometido a dicha ley. La vigilancia le corresponde a
la Superintendencia Nacional de Salud.
Dispone la citada Ley 643 de 2001 que la titularidad de las rentas le corresponde a los departamentos, el
distrito capital y los municipios, y que toda actividad que se realice en ejercicio del monopolio, debe tener
en cuenta que con ella se nancian los servicios de salud, es decir que estos recursos se destinarn para
contratar con las Empresas Sociales del Estado o entidades pblicas o privadas la prestacin de los servicios
de salud a la poblacin vinculada o para la vinculacin al rgimen subsidiado.
Los recursos obtenidos por la explotacin del monopolio de juegos de suerte y azar diferentes del lotto, la
lotera preimpresa y la instantnea, se distribuirn de la siguiente manera:
a) El ochenta por ciento (80%) para atender la oferta y la demanda en la prestacin de los servicios de
salud, en cada entidad territorial;
43
La distribucin del porcentaje para nanciar la prestacin de los servicios de salud a la poblacin pobre
en lo no cubierto con subsidios a la demanda y para nanciar la aliacin de la poblacin pobre al rgimen subsidiado, deber realizarse conforme a las prioridades y metas establecidas en el Plan Sectorial
de Salud y Plan de Desarrollo Departamental, Municipal o Distrital.
Estos recursos debern destinarse exclusivamente a los nes establecidos en la Ley 643 de 2001, de
acuerdo con las competencias jadas en la Ley 715 de 2001,.
El artculo 43 de la Ley 715 de 2001 dene las competencias en salud de los departamentos asignando a
stos competencias en salud pblica y en la prestacin de los servicios de salud a la poblacin pobre en
lo no cubierto con subsidios a la demanda que resida en su jurisdiccin, mediante contratos con instituciones prestadoras de servicios de salud pblicas o privadas.
Sin embargo, los departamentos podrn concurrir en la conanciacin de la ampliacin de cobertura del
rgimen subsidiado de los municipios de su jurisdiccin, para lo cual podrn destinar una porcin de los
recursos provenientes de las rentas del monopolio rentstico de los juegos de suerte y azar diferentes del
lotto, la lotera preimpresa y la instantnea de que trata el literal a) del pargrafo 1 del artculo 42 de la
Ley 643 de 2001.
De otro lado, el artculo 44 de la Ley 715 de 2001 dene las competencias en salud de los municipios asignando a stos competencias en aseguramiento de la poblacin, salud pblica y excepcionalmente aquellos
certicados y que hayan asumido la prestacin de los servicios de salud a 31 de julio de 2001, podrn
gestionar la prestacin de los servicios de salud del primer nivel de atencin a la poblacin pobre en lo no
cubierto con subsidios a la demanda, que resida en su jurisdiccin, mediante contratos con instituciones
prestadoras de servicios de salud pblicas o privadas. Por lo que los municipios deben invertir los recursos
de que trata el literal a) del pargrafo 1 del artculo 42 de la Ley 643 de 2001, para oferta y demanda de
acuerdo a sus competencias
As mismo los recursos que se destinen a la nanciacin de la prestacin de los servicios de salud a la
poblacin pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, ya sea por parte del departamento, o de
los municipios, se deber realizar sin amplar los servicios ya existentes en las instituciones. En este
evento, debe precisarse que le corresponde al ente territorial, contratar directamente con el prestador
de servicios de salud debidamente habilitado, la atencin de la poblacin pobre y vulnerable en lo no
cubierto con subsidios a la demanda.
Los recursos que del literal a) del pargrafo 1 del artculo 42 de la Ley 643 de 2001, destinen los departamentos, el distrito capital o municipios, conforme a las prioridades y metas establecidas en el Plan
Sectorial de Salud y Plan de Desarrollo Departamental, Municipal o Distrital, para la aliacin al Rgimen Subsidiado en Salud, se entendern como recursos de esfuerzo propio. En este evento es importante
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2.13. Por qu se creo y en que consiste el fondo cuenta del impuesto al consumo de
productos de extranjeros ?
El Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros fue creado, mediante el artculo 224
de la Ley 223 de 1995, como una cuenta especial dentro del presupuesto de la Corporacin Conferencia Nacional de Gobernadores (hoy Federacin Nacional de Departamentos) para depositar all los recaudos por
concepto de los impuestos al consumo de productos extranjeros.
2.13.1. Proceso de giro a los departamentos
Las Secretarias de Hacienda Departamentales y del Distrito Capital estn en la obligacin de remitir a la
Federacin Nacional de Departamentos, dentro de los ltimos cinco (5) das calendario de cada mes, una
relacin detallada de las declaraciones presentadas por los productos importados introducidos, durante
el mes, al departamento o al Distrito Capital, segn el caso. El Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo
de Productos Extranjeros, con base en las anteriores relaciones, distribuye y gira los dineros recaudados,
dentro de los primeros
quince (15) das calendario de cada mes, a los departamentos y a Distrito Capital, en proporcin al consumo en cada uno de ellos.
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FUNCIN
Orientacin nanciera
Viabilizacin de Programas
Viabilizacin de Proyectos
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Ingresos tributarios
Los ingresos tributarios son los valores que el contribuyente (Sujeto Pasivo), debe pagar en forma obligatoria al Estado, representado por la Nacin o cualquiera de sus entes territoriales (Sujeto Activo), sin que
por ello exista ningn derecho a percibir servicio o benecio alguno de tipo individualizado o inmediato, ya
que el estado, haciendo uso de su facultad impositiva, los recauda para garantizar el funcionamiento de sus
actividades normales. Estas obligaciones slo son posibles si tienen fundamento legal.
Ingresos no tributarios
Se consideran ingresos no tributarios aquellos que se originan por cobro de derechos, prestacin de servicios
pblicos, explotacin, produccin y distribucin de bienes y servicios. Dentro de los Ingresos corrientes su
gama es amplia, y su naturaleza muy diversa. Sin embargo, se pueden diferenciar as:
Tasas
Multas
Transferencias:
Regalas
Recursos de Conanciacin
Recursos de Etesa
Sistema General de Participaciones
3.3.2. El presupuesto de gastos
El presupuesto de gastos o egresos comprende los gastos de funcionamiento, gastos de inversin y servicio
de la deuda. Esta clasicacin bsica se presenta en el Presupuesto General por unidad ejecutora.
En el municipio las principales unidades ejecutoras son: El Despacho del Alcalde, las Secretaras de Despacho o Departamentos Administrativos, la Personera, la Contralora, El Concejo, cada uno de los Fondos
Especiales y cada Establecimiento Pblico, en el caso de salud estn las ESE.s.
3.3.2.1. Gastos de funcionamiento
Constituyen gastos de funcionamiento las apropiaciones para los gastos ordinarios que requiere la marcha
normal de la Administracin. Por ejemplo, para la presupuestacin de los gastos necesarios para el funcionamiento de la Direccin de Salud, es necesario prever de forma integral los gastos de funcionamiento e
inversin que se requieren para el cumplimiento de las siguientes funciones bsicas:
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Es importante anotar que para la nanciacin de los gastos de funcionamiento de la Direccin de Salud,
no es posible utilizar los recursos del Sistema General de Participaciones, por tanto debern nanciarse con
recursos propios de la entidad territorial y rentas cedidas conforme a la normatividad vigente.
La presupuestacin de los gastos de la Direccin deber realizarse teniendo en cuenta:
El tipo de organizacin que tiene la entidad territorial ya sea Secretara o dependencia central o
descentralizada de la administracin o delegacin, el funcionamiento de la direccin debe estar en el
presupuesto general como captulo independiente o como parte del presupuesto del nivel central de la
administracin territorial.
Las metas previstas en el Plan de Salud cuyo cumplimiento sea obligacin de la Direccin
Los programas y proyectos internos (entre ellos el Plan Anual de Compras, Plan de Atencin Bsica,
Sistema Integral de Informacin, reorganizacin de la red de prestacin de servicios, plan bienal de
inversiones en salud, continuidad y ampliacin de coberturas)
Las dems previsiones internas necesarias para garantizar la debida nanciacin de la Direccin de
Salud.
3.3.2.2. Gastos de inversin
Dentro de los gastos de Inversin pueden distinguirse varias instancias: son aquellas erogaciones susceptibles de causar crditos o de ser de algn modo econmicamente productivas. Tambin son Gastos de Inversin aquellos que conforman un cuerpo de bienes de utilizacin perdurable, llamados tambin de capital
por oposicin a los de funcionamiento, que se han destinado por lo comn a extinguirse con su empleo. As
mismo, aquellos gastos destinados a crear infraestructura social.
3.3.2.3. Servicio de la deuda
Son los pagos efectuados para cumplir con las obligaciones emanadas de la deuda a mediano y largo plazo,
por concepto de emprstitos y actividades asimiladas a estas.
3.3.2.4. Otros Gastos
Son las erogaciones excepcionales de carcter eventual o fortuito de inaplazable e imprescindible realizacin para el adecuado funcionamiento de las entidades.
No podrn imputarse a este rubro gastos suntuarios o correspondientes a conceptos ya denidos, erogaciones peridicas o permanentes, ni utilizarse para completar partidas insucientes.
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Lineamientos Bsicos
para la Planeacin Territorial
en el Sistema de la Proteccin
Social
Direccin General de Planeacin y Anlisis de Poltica
Grupo de Apoyo Territorial
Lineamientos Bsicos
para la Planeacin
Territorial en el Sistema
de la Proteccin Social
Lineamientos Bsicos p
para la Planeacin Territorial
en el Sistema de la Proteccin Social
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCION .............................................................................................................................59
CAPTULO 1
1. Orientaciones generales del proceso de planicacin ...............................................................61
CAPTULO 2
2. Lineamientos metodologicos bsicos ......................................................................................66
1. Etapa: Diagnostico ...........................................................................................................70
2. Etapa: como se realiza la priorizacion de los problemas? ..................................................76
3. Etapa: como se ejecuta el plan?........................................................................................76
4. Etapa: como se lleva a cabo el monitoreo y evaluacin?....................................................77
BIBLIOGRAFA...............................................................................................................................81
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Lineamientos Bsicos p
para la Planeacin Territorial
en el Sistema de la Proteccin Social
INTRODUCCIN
En su comprensin ms amplia, la planeacin se reconoce como un proceso fundamental que proporciona
criterios polticos, tcnicos y nancieros a los gobernantes y dems instancias encargadas de determinar las
polticas que deben orientar el desarrollo de un territorio o de una organizacin.
De acuerdo con las normas establecidas en la Constitucin y la Ley, la Nacin y las Entidades Territoriales
debern formular planes de desarrollo plurianuales que en su temporalidad deben coincidir con los perodos
de los mandatarios elegidos por voto popular (Presidente, Gobernadores, Alcaldes); en cumplimiento de
este mandato, las administraciones departamentales y municipales deben formular los planes de desarrollo
de su jurisdiccin.
Nos encontramos en un momento histrico, de construccin colectiva de nuevos escenarios y estrategias,
puesto que con la creacin del Sistema de Proteccin Social, se evidencia la necesidad de efectuar una gran
reforma en los procesos de planicacin sectorial, dada la falta de integracin y conectividad desde la perspectiva de las diferentes instituciones del sector, lo que incide en el desarrollo y consolidacin del sistema
territorial.
Para poder cumplir con este objetivo, es necesario contar con un documento marco que facilite el establecimiento de la unidad y sinergia en los conceptos, as como la comprensin de los procesos y los principales
insumos, instancias y responsables en los distintos niveles territoriales, a la vez que proporcione las bases
para el desarrollo de lineamientos metodolgicos para la formulacin, seguimiento y evaluacin de los
planes.
As, el presente documento esta dirigido a los equipos tcnicos de los niveles nacional, departamental y
municipal, encargados de realizar procesos de planicacin. Se ha diseado como gua y apoyo para realizar
eventos de asesora y asistencia tcnica, en esta medida pretende contribuir al desarrollo de conocimientos
y habilidades para la formulacin de planes, programas y proyectos.
En cuanto al contenido, consta de dos partes, en la primera se hace referencia a las orientaciones generales
del proceso, los principios que lo rigen, los objetivos y las fases. En la segunda, se explican los lineamientos
metodolgicos bsicos para desarrollar el proceso y la elaboracin, difusin y operatividad de los planes.
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Lineamientos Bsicos p
para la Planeacin Territorial
en el Sistema de la Proteccin Social
CAPTULO 1
1. Orientaciones generales del proceso de planificacin
Qu es planificar?
Vista desde la administracin pblica, la planicacin es una intervencin del Estado dirigida a ordenar el
desarrollo de la actividad econmica y social, mediante la escogencia de un conjunto de alternativas para
alcanzar los objetivos y metas deseadas con el mnimo costo social, mediante programas y proyectos, tomando en consideracin tanto las Polticas Sectoriales, los recursos como los medios disponibles.
Los procesos de planicacin contribuyen a denir un futuro deseable, donde se determinan los objetivos
que orientan y dirigen las acciones, para alcanzarlos dentro de un espacio delimitado por las caractersticas
del municipio, departamento o regin.
La planicacin, es hoy un espacio de construccin de consensos e imaginarios del futuro desde la sociedad
civil, en cuyo centro, tambin participan los Consejos de Planeacin, consolidndose como el espacio de
discusin y conuencia de inters de la sociedad civil, donde el inters colectivo es construido con participacin de la comunidad, donde los habitantes ven reejados sus intereses, propuestas y anhelos.
61
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Lineamientos Bsicos p
para la Planeacin Territorial
en el Sistema de la Proteccin Social
Siendo el adecuado manejo de la informacin una herramienta gerencial que se produce en los procesos de
revisin y organizacin en la entidad territorial mediante el Plan de Accin, que consiste en la consolidacin mensual de las principales variables de inters, debe permitir tomar acciones necesarias y oportunas
para mejorar el desempeo. Este proceso debe estimular a los funcionarios de la Direccin Territorial para
que asuman una competencia sana en el rendimiento oportuno y eciente tanto individual como de grupo,
ya que tienen una directriz establecida y acordada por el grupo, en consonancia con los lineamientos impartidos desde la Unidad Especial de Inspeccin, Vigilancia y Control del Trabajo reejando su participacin
en los procesos de planeacin del trabajo en el marco de la delegacin de funciones del Ministerio de la
Proteccin Social.
En Colombia qu esperamos?
Desarrollar instrumentos para construir alianzas y coordinar esfuerzos entre el sector privado, las
organizaciones sociales, cooperacin internacional, gobierno central y local.
Asistir a gobiernos locales en la elaboracin de los planes y programas hacia la reduccin de la pobreza para construir un mundo ms justo, prspero e incluyente.
Establecer una lnea base de indicadores de resultados, segn las metas propuestas
63
Interrelacionar las distintas instituciones y los distintos niveles del gobierno alrededor de metas
comunes y complementarias
Integralidad: Involucra el conjunto de factores geogrcos, sociales, econmicos, cientcos, tcnicos, culturales y administrativos para proporcionar respuesta a los objetivos del Sistema de la
proteccin social.
Concertacin: Las decisiones que se adopten en el proceso de planicacin, sean pactadas entre los
diferentes actores sociales, pblicos y privados
Costo-efectividad: Los procesos de planicacin deben tener en cuenta la relacin entre costos y
efectividad de las acciones a formular, identicando el grado de reduccin o variacin de los problemas en el contexto territorial.
Prevision: Se reeja en la planicacin en la orientacin de acciones y el lmite de tiempo que se establece para su realizacin. La determinacin de estos plazos depende del tipo de actividades, de los
recursos disponibles, de las posibilidades de control y de los objetivos que se denan previamente. La
previsin surge del diagnstico de las acciones pasadas y presentes y de las proyecciones o tendencias
futuras.
Articulacion: Coordinacin de instituciones, actores y recursos que contribuyan a identicar y potencializar recursos y acciones en cumplimiento de objetivos sectoriales
Racionalidad: Implica la evaluacin de las posibles alternativas de accin con el n de establecer las
ventajas y desventajas, el clculo de los recursos requeridos para lograr la combinacin ptima de
los recursos disponibles (econmicos, tcnicos y humanos) y as poder decidir que acciones harn
parte del Plan.
Equidad Social: Propender porque las acciones planteadas lleguen a toda la poblacin, especialmente a la ms vulnerable.
Unidad: La planicacin debe propender por la integracin de las diferentes lneas de accin entre
las instituciones que comparten objetivos comunes, con el n de evitar la destinacin de recursos en
acciones duplicadas.
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Lineamientos Bsicos p
para la Planeacin Territorial
en el Sistema de la Proteccin Social
Continuidad: La planicacin debe garantizar continuidad en las acciones, aunque varen los objetivos, los plazos o el nfasis en la accin, con el n de evitar la ineciencia y despilfarro de recursos.1
nfasis en el proceso de planeacin como integrante de la gestin y no como un evento aislado, motivado por factores externos.
Concepcin de la planeacin como un proceso tcnico poltico. Las deniciones sobre el qu hacer
requieren procesos de negociacin y consenso.
La planeacin es una funcin propia de todo administrador, dentro del alcance de sus responsabilidades.
Es indispensable la participacin de la comunidad. El esquema descentralista incluye como componente principal la participacin comunitaria en la gestin y manejo de los asuntos pblicos territoriales, que le otorgue mediante la toma de decisiones concertadas, la mayor viabilidad y legitimidad
al plan de gobierno.
Es importante tener un enfoque integral, considerando las diferentes reas de accin, as como las
zonas urbanas y rurales del territorio.
Es necesario considerar el perodo de Gobierno como horizonte de planeacin, sin embargo se debe
considerar la formulacin con una perspectiva de mayor tiempo.
Es estratgico denir esquemas de seguimiento y evaluacin que garanticen la continuidad del proceso, para reformular continuamente los planes y garantizar la adecuacin a las condiciones cambiantes, estableciendo indicadores de resultados.
Quin debe liderar el proceso de planeacin territorial desde la perspectiva de Proteccin Social?
Dado los alcances del Sistema de la Proteccin Social a nivel territorial es el gobernador en los departamentos y alcaldes en los municipios, quienes deben liderar la formulacin del Plan de Proteccin Social, puesto
que trasciende otros sectores, como el de educacin, vivienda, cajas de compensacin familiar, ONGs,
instituciones privadas y comunidades.
65
1
CALDERON Camilo.
Planeacin Estatal y
Presupuesto Pblico Niveles Nacional, Departamental y Municipal.
Editorial LEGIS, Bogot, 2000.
La planicacin participativa da a la poblacin la posibilidad de tener acceso al proceso de toma de decisiones y de ser protagonista en el medio en que tales decisiones se ejecutan.
No obstante, existe un amplio consenso en conceptualizarla, como un proceso social inherente a la proteccin social donde todos los grupos comunitarios, organizaciones, instituciones, sectores y actores sociales
de todos los niveles intervienen en el diagnstico de necesidades y se unen para disear, tomar decisiones
y poner en prctica las soluciones a seguir. Este concepto se genera en un contexto poltico-administrativo
donde se necesita fortalecer el nivel local, descentralizar las decisiones y el control de los recursos a ese
nivel. La participacin social nace ante la necesidad de lograr equidad, justicia social, concertacin y para
aprender a manejar los conictos.
El planicador es uno de los actores y por lo tanto su verdad no es la verdad universal. El diagnstico deja
de ser nico, existe ms de una explicacin de la realidad social y en consecuencia la determinacin de problemas y soluciones es relativa.
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Lineamientos Bsicos p
para la Planeacin Territorial
en el Sistema de la Proteccin Social
Cules son las fases en el proceso de planificacin estratgica participativa?
Teniendo en cuenta que la planicacin estratgica participativa, es un proceso continuo, concertado y
orientado a disear estrategias para toma de decisiones con miras a lograr los objetivos propuestos en el
proceso de planeacin de la Proteccin Social.
Comprende las siguientes fases:
Sensibilizacin e identicacin: entendida por los compromisos y apropiacin de la planeacin por parte
de los diferentes actores (pblicos, privados y la comunidad organizada) involucrados en el sector de la
proteccin social en el nivel territorial.
Investigacin accin y diagnstico: Identicar los problemas, las necesidades, las posibilidades, las oportunidades, las restricciones y las potencialidades, objetivos, escenarios alternativos y propuestas para
cambios que deben introducirse para direccionar el proceso de planeacin. Dada la importancia de la
elaboracin de los diversos planes, el diagnstico debe identicar y priorizar los principales problemas
socio-laborales, de salud, ciclo vital, empleo, productividad, competitividad y ocupacin de la poblacin.
Estratgica - Formulacin: Con base en el proceso anterior, se formula concertadamente con los actores
territoriales, el plan, programa y/o proyecto, determinando todas las acciones que permitan direccionar
el proceso planicador, considerando la situacin deseada. En la formulacin, debe tener en cuenta los
objetivos, metas, el tiempo y los recursos para su nanciamiento. De otra parte los planeadores deben
considerar los efectos y resultados de las acciones propuestas en el plan, programa o proyecto con el n
de prever los posibles impactos o consecuencias de la intervencin a la evaluacin del proceso de planicacin y a los resultados.
Las alternativas y las propuestas deben estar orientadas a la solucin de problemas sentidos por las
comunidades, planteando objetivos claros, medibles y monitoreables en el tiempo, estableciendo metas
factibles de lograr y estrategias acordes con los proyectos, deniendo un responsable y la periodicidad
de la evaluacin y los indicadores de control
Tctica operacional - Ejecucin y Gestin: Aplicada a la ejecucin y gestin del plan, programa o proyecto, hace referencia a la organizacin, programacin y uso ecaz y eciente de los recursos humanos
fsicos nancieros y tecnolgicos deniendo el horizonte de la planicacin en corto, mediano y largo
plazo, al igual que el espacio y lugar de realizacin teniendo en cuenta las normas y disposiciones legales
vigentes. En esta fase se debe tener en cuenta la capacidad del personal, la adecuacin de los procesos
y los procesos administrativos para la realizacin de lo planeado; de igual manera la coordinacin interinstitucional, e intersectorial en el territorio; la elaboracin y adopcin de indicadores de resultado, diseo y montaje del sistema de informacin, conformacin de alianzas y redes. En coherencia se requiere
la elaboracin e implementacin de planes de accin.
Seguimiento, control y evaluacin: Se dene Seguimiento: como la observacin y monitoreo de la ejecucin del plan, programa estratgico o proyecto. El Control: como la comprobacin, revisin de la
ejecucin y la evaluacin, como la vericacin y valoracin de los indicadores. En suma, el seguimiento,
control y evaluacin de la planicacin tiene por objetivo analizar los resultados logrados de acuerdo a
los resultados esperados, identicar cambios, determinar causas de acierto y desvo, denir siguientes
alternativas de accin etc. Para el logro de estos objetivos se requiere informacin, indicadores, criterios
de actuacin metodologas, normas y alternativas de accin.
67
3. Determinacin de objetivos:
Teniendo en cuenta el segundo momento es importante determinar el objetivo principal de acuerdo con la
jerarquizacin de los problemas.
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Lineamientos Bsicos p
para la Planeacin Territorial
en el Sistema de la Proteccin Social
La fase posee los siguientes momentos:
Realizar acciones que garanticen en la mayor medida la representatividad de los diferentes intereses de
los sectores sociales que hacen parte del sistema.
Involucrar a los actores pblicos, privados y sociales en la formulacin de estrategias planes y proyectos
para concertar y validar las propuestas del sector.
Facilitar la simultaneidad entre el proceso institucional y social a travs de reuniones u otros mecanismos de concertacin, de tal manera que los resultados que se vayan logrando, se complementen y
retroalimenten permanentemente.
69
3
Planificacin del desarrollo. Fundamentos
conceptuales y metodolgicos de la Planificacin. Universidad
Jorge Tadeo Lozano.
Propiciar la negociacin, concertacin, alianzas y cooperacin para que se proporcione respuestas integrales, a las necesidades o problemas de una poblacin.
Cumplir con las competencias establecidas en la Ley 715 de 2001 y la responsabilidad de los departamentos en el seguimiento y evaluacin de los planes municipales.
El desarrollo de los procesos que den apoyo a la gestin local, se enmarcan en el enfoque estratgico y su
expresin en la planeacin y administracin de los recursos del ente territorial.
1. Etapa: Diagnostico
Como se abordara el diagnstico en el proceso de planificacin?
El diagnstico, se abordar desde dos puntos de vista: su funcin administrativa, funcin tcnica y de vigilancia y control las cuales atienden las responsabilidades y competencias otorgadas por la ley. El anlisis
deber establecer cules son las condiciones actuales de funcionamiento y cules seran las necesarias para
adecuar el organismo a las nuevas exigencias. Se recomienda tener en cuenta los siguientes aspectos:
La relacin que debe existir entre el plan nacional del gobierno, los planes departamentales y los planes
del sector.
La situacin de la familia, como eje de proteccin del capital humano, teniendo en cuenta su
composicin (nivel de escolaridad, promedio de ingresos, fuentes de ingresos, etc), stos datos
pueden ser proporcionados por el DANE, censo municipal y estadsticas departamentales o municipales.
La organizacin social: en especial se analizarn las organizaciones sociales protagnicas del desarrollo
social, as como los propsitos que motivan sus intereses y los espacios en los cuales estos ltimos se ven
reejados.
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Lineamientos Bsicos p
para la Planeacin Territorial
en el Sistema de la Proteccin Social
Principales actividades econmicas.
Calidad de vida de la poblacin: poblacin con NBI y en miseria, poblacin pobre identicada mediante
la encuesta SISBEN, cobertura de servicios pblicos, situacin econmica de la poblacin y nivel educativo.
Organismos de salud pblicos y privados existentes, segn grado de complejidad y localizacin territorial, determinando su segmento de mercado. EPS y ARS que operan en el territorio, su red adscrita y
segmento de mercado.
Factores de riesgo: Se denirn las causas de los principales problemas sociales y de salubridad de la
poblacin identicada mediante anlisis de los siguientes factores: medio ambiente fsico (aire, agua y
suelo); amenazas fsicas tanto naturales como derivadas de la intervencin antrpica; consumo de alimentos y medicamentos; ambiente laboral; ambiente socio-econmico, en especial comportamientos,
hbitos y costumbres que inciden en el estado de salud fsico y sociolgico (maltrato, violencia entre
otros)
Nmero de beneciarios potenciales y atendidos con los subsidios aliados al rgimen subsidiado, subsidios al desempleo, al empleo, etc.
A continuacin se especican las reas en las cuales se debe tener informacin para la elaboracin del
diagnstico, como epidemiolgico, laboral, aseguramiento, riesgos profesionales, organizacional, nanciero, etc.
71
Estado actual del Plan de Atencin Bsica en aquellas actividades denidos como prioridad de salud
pblica.
Factores de riesgo de la salud. Se denirn las causas de los principales problemas de salud de la poblacin,
las cuales se identicarn mediante el anlisis de los factores de riesgo asociados con la salud:
Inmunoprevenibles
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Lineamientos Bsicos p
para la Planeacin Territorial
en el Sistema de la Proteccin Social
Identicacin de las coberturas de aliacin de la poblacin al rgimen contributivo, rgimen subsidiado y regmenes excepcionales.
Estado de desarrollo, el control y vigilancia tcnico - administrativa del sistema, el cual debe ser ejercido por las Direcciones de Salud, los Consejos Territoriales de Seguridad Social en Salud, la Superintendencia Nacional de Salud, las personeras municipales y distritales, los alcaldes y la comunidad.
Los mecanismos de control social establecidos a travs de las veeduras ciudadanas, las mesas de la Red
de Solidaridad y dems formas de participacin comunitaria.
La caracterizacin de la poblacin e identicacin de necesidades y recursos debe hacerse teniendo en cuenta el sexo, distribuida en urbana y rural.
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Analizar el comportamiento de los ingresos y egresos, determinando los factores que incidieron en el
mismo.
Determinar el comportamiento del sector con relacin a los recursos nancieros pertenecientes al Sistema Nacional de Participaciones, Rentas Cedidas, entre otros, de conanciacin, venta de servicios,
crdito, recursos del balance y esfuerzo propio, entre otros.
Vericar la capacidad de ejecucin de los recursos nancieros del sector salud de la entidad territorial
en los ltimos cinco (5) aos, frente a la programacin, determinando los factores que incidieron en los
ajustes presupustales durante la misma vigencia.
Determinar los requerimientos de informacin nanciera para apoyar la coordinacin entre la Direccin
Territorial de Salud, las Instituciones Prestadoras de Servicios, las Empresas Promotoras de Salud y las
Administradoras del Rgimen Subsidiado, dentro del Sistema de Seguridad Social en Salud.
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Lineamientos Bsicos p
para la Planeacin Territorial
en el Sistema de la Proteccin Social
Identicar la informacin nanciera que apoye el desarrollo de los sistemas de costos, presupuestacin
prospectiva, sistemas contables exigidos por la normatividad vigente, entre otros, que contribuyan a
mejorar la competitividad del subsector ocial como parte integrante del Sistema de Seguridad Social
en Salud.
Estado actual de las instituciones pblicas prestadoras de servicios de salud, relacin con la estructura
fsica, personal, dotacin, transporte, comunicaciones, procesos, procedimientos, auditoria y facturacin, entre otros.
La capacidad cientca y tcnica que tienen las instituciones prestadoras de servicios de salud -IPSpara resolver los problemas y necesidades de salud identicados en el anlisis epidemiolgico enfatizando, como producto nal, en la denicin de las limitaciones existentes para ampliar la cobertura y
mejorar la calidad de los servicios, con base en un anlisis de la relacin oferta - demanda.
Las expectativas de los usuarios, referidas tanto a la satisfaccin de sus necesidades, como a sus aspiraciones, referidas a la cantidad y calidad de los servicios.
La cobertura de los servicios intra murales y extramurales, las acciones adelantadas en cada uno de
ellos y los contratos suscritos para la prestacin de servicios de salud en el evento que estos se hayan
requerido.
Estado actual del rgimen de referencia y contrarreferencia, entendido como el ujo multidireccional
de usuarios, muestras, insumos y tecnologas necesarios entre los organismos de salud, tratando de
identicar los problemas que impiden la optimizacin de los servicios y el uso de los indicadores que
muestren la capacidad resolutiva para prestar adecuadamente los servicios.
Estado actual de funcionamiento de los subsistemas de apoyo: transporte, comunicaciones e informacin, destacando limitaciones para brindar apoyo ptimo en la prestacin de los servicios.
Estado actual de la red de urgencias, laboratorios y bancos de sangre: recursos humanos, fsicos, dotacin de acuerdo con los niveles de atencin y grados de complejidad; actividades, tcnicas y procedimientos de laboratorio y bancos de sangre
Los recursos fsicos y humanos destinados al cumplimiento de las funciones delegadas de vigilancia y
control de medicamentos y dems insumos de la salud, servicios farmacuticos, servicios de laboratorio
clnico y bancos de sangre.
En la medida en que las entidades territoriales o las Instituciones Prestadoras de Salud dispongan de los
mecanismos de planicacin e inversin deben elaborar el Plan Bienal de Inversiones en Salud del sector
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A partir del plan sectorial, anualmente se hace necesario la elaboracin de planes operativos, en los cuales
se determinen las acciones a realizar durante la vigencia y los recursos necesarios para ello.
El plan de accin (PA) precisa las acciones a seguir por cada uno de los integrantes del sistema comprometido en la ejecucin del plan; como son: las Direcciones Territoriales de Proteccin Social, las Direcciones
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Lineamientos Bsicos p
para la Planeacin Territorial
en el Sistema de la Proteccin Social
Departamentales y Locales de Salud, las Empresas Sociales del Estado, otros organismos pblicos y privados y la comunidad.
Con base en los techos presupustales aprobados para el sector en la entidad territorial, se seleccionarn
los objetivos, metas, estrategias y proyectos que se van a ejecutar en la vigencia y los recursos humanos y
fsicos necesarios.
Las estrategias y proyectos debern desagregarse en actividades, cada una de ellas tendr determinadas las
fechas de inicio, terminacin y los recursos asignados (humanos, fsicos, tcnicos y nancieros).
Cules son los criterios para efectuar el control y evaluacin de la ejecucin de los planes?
En la denicin de los criterios para realizar el control y la evaluacin al plan sectorial de salud, se tendrn
en cuenta las diferentes acciones que me permitan conocer el grado de avance en el desarrollo de las metas
previstas.
Como en el momento hay nuevas estructuras institucionales (nacionales, regionales y locales), que permitan asumir ecientemente toda una coordinacin con ayuda de la comunidad, es necesario construir indicadores que nos permitan hacer el control o seguimiento orientado a resultados.
Como los indicadores son los patrones que marcan el comportamiento dentro del sistema de seguimiento y
evaluacin debemos distinguir dos tipos de indicadores:
De gestin o de eciencia: Permiten la valoracin de eciencia en la utilizacin de los recursos durante el
tiempo que se adelanta el plan, programa o proyecto. Algunos logros de eciencia son: eciencia administrativa como por ejemplo: gastos de funcionamiento/ usuarios atendidos e indicadores de productividad por
ejemplo Inversin/ gasto total. 5
De logro o ecacia: La ecacia est asociada al logro de objetivos y metas. Es importante tener en cuenta
cuatro tipos de indicadores: Indicadores de impacto que se relacionan con logros a largo plazo como por
ejemplo: NBI, esperanza de vida, tasa de mortalidad etc.; indicadores de efecto: logros a mediano plazo;
indicadores de resultado: logros a corto plazo e indicadores de producto: relacionados con el plazo inmediato.
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Indicadores estratgicos en entidades Territoriales: Criterios para
su conceptualizacin,
diseo, anlisis e interpretacin. Departamento Administrativo Nacional de Estadstica.
Los objetivos
El uso de los recursos tcnicos, en especial el logro de los estndares establecidos de acuerdo con las
caractersticas especcas de los proyectos en sus diferentes etapas.
El uso de los recursos nancieros, especcamente la asignacin de los recursos frente a su utilizacin
eciente y la determinacin de los bienes y servicios frente al costo de su produccin
Los plazos establecidos para la realizacin de los proyectos en su conjunto, as como de las distintas
etapas y actividades que los conforman
el grado de contribucin efectiva de los proyectos y acciones hacia el logro de los anteriores
la ejecucin de las acciones bajo las condiciones previstas, en particular: integralidad, participacin
social, concertacin y ptima relacin entre el costo de las acciones y la efectividad de las mismas.
Con base en los resultados obtenidos del control y la evaluacin del plan sectorial, las entidades territoriales
debern identicar los obstculos para el cumplimento de los resultados esperados, establecer las causas de
los mismos e introducir los ajustes necesarios para su logro.
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Lineamientos Bsicos p
para la Planeacin Territorial
en el Sistema de la Proteccin Social
La difusin hace referencia al proceso de dar a conocer a las instituciones integrantes del sistema y a la
comunidad, los proyectos concertados y aprobados durante el proceso de planeacin.
La capacitacin hace referencia al aprestamiento, cualicacin o manejo mnimo que deben tener las personas que se desempean en las instituciones, la comunidad y agentes privados que participarn en la ejecucin y control del plan. La capacitacin debe centrarse en la comprensin de los objetivos, los instrumentos
o medios para la ejecucin y el control del plan.
Los anteriores momentos estn dirigidos a garantizar un proceso de planeacin real en la entidad territorial en la medida que lo planicado a nivel general, sea entendido, ejecutado y retroalimentado por las
instancias y personas comprometidas en el mismo, as como para mantener la continuidad del proceso de
planeacin del sistema.
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Lineamientos Bsicos p
para la Planeacin Territorial
en el Sistema de la Proteccin Social
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