DERECHOADMINISTRATIVO

LASMODALIDADESDELAACTIVIDADADMINISTRATIVA

Alahoradeclasificarlasformasenquepuedeintervenirlaadministracinenlaesferajurdicade
unparticularqueestafectandosusderechosysuslibertades,ladoctrinahaidoproponiendouna
clasificacin:

FINALIDAD
:lafinalidadquepersiguelaadministracinpblicaalahoradeejerceresaaccinque
vaaincidirsobrelaesferajurdicadeunparticular.Enfuncindeestecriterioclasificatoriose
distinguentrestiposdemodalidades:
1.
ACTIVIDADDEPOLICIA
tieneporobjetocontrolarelcumplimientodelalegalidadquerige
enelejerciciodeunaactividadprivadaconunparticular,controlarquecuandoelparticularesta
ejerciendosuactividadestcumpliendoconlalegalidadqueresultaaplicableaesesupuesto.Vaa
verdistintosgradosdeintensidad,porquevaairdeunameracomprobacindedatos(cuandonos
pidenquemostremoseldni)aunamayorlimitacin(quierorealizarunareformaenmicasaes
imposiblequetengaquepedirunpermisoalayuntamiento).Lapolicapuedeserdefinidacomola
actividaddeordenacinycontroldelaactividadprivada,paravelarporelrespetoalosderechosy
libertadespblicasfundamentales,yelcumplimientodelalegalidadvigente.
2.
ACTIVIDADDESERVICIOPBLICO
vaaimplicarlaprestacinregularycontinuadeun
servicioalosciudadanos,atravsdelcualelusuariodelserviciopblicosevaabeneficiarde
manerasingular.Cadavezquedanmenosserviciospblicos.
3.
ACTIVIDADDEFOMENTO
tieneporobjetolaconcesindeayudasnormalmentedecarcter
econmicoquevanatratardefomentarunadeterminadaactividadprivadaquesepiensaquepuede
terminarenbeneficiodeintersgeneral,estoes,laadministracinloquepretendeesconceder
ayudasdecarctereconmicoparaintentarfomentareldesarrollodeactividadesprivadasporlos
particularesquesepiensaredundanenbeneficiodetodalacolectividad.
Estaclasificacindelafinalidadesdeorigenfrancs,pero,tambinseadoptaconmaticesen
nuestroestado,laintroduceunjuristaaprincipiodelosaos50,
JordanadePozas
,eslaque
mayorimplantacinatenidoennuestroordenamientoyeslaquesesigueutilizandocon
matizacionesadadehoyennuestroordenamiento.

INCIDENCIA
:deorigenalemn,seadoptaenItaliaatravsde
SantiRomano
yvaa
utilizarcomocriterioclasificatorioeldelaincidenciaenlaesferajurdicadelos
particulares,estoes,queconsecuenciasvaatenerelejerciciodeunaactividadporparte
delaadministracinenlosderechosylibertadesdeunparticular.Lasconsecuenciasen
lasquesevaaderivar.
1.ACTIVIDADESIN
SU
MISIN
2.ACTIVIDADESPRESTACIONALES
Ladiferenciaentreestasdoscategorasesqueenlacategoradelainmisin,sontodas
aquellasaccionesqueconllevenunaintervencinsobredelosderechosylibertadesde
losparticulares.Lacategoraprestacionalvaaencuadrartodasaquellasformasdeaccin
administrativaenvirtuddelascualeselparticularrecibalaprestacindeunservicio.
Distingueentrelaactividadprestacionalylaactividaddepolica.

Hayunaterceraclasificacinqueclasificalosdistintostiposdelaactividaddelas
administracionespblicasenfuncindelapotestadqueejercealahoradeactuar,en
estesentidosedistingue:

1.POTESTADDEORDENACINYCONTROL:dondequedanencuadradaslaactividad
deplanificacindelaadministracin,laactividaddepolicaylaactividaddeordenacin
delasactividadesprivadas.
2.POTESTADSANCIONATORIAYABLATORIA:dondequedaranencuadradoslos
supuestosenquelaadministracinejercepotestadessancionadorasyendondetambin
quedaraencuadradalaexpropiacinforzosa.
3.POTESTADESPRESTACIONALES:dondequedaranencuadradaslasactividadesde
serviciopblicoylasactividadesdefomento.
4.POTESTADTRIBUTARIA.
5.POTESTADDEPROTECCINDELOSBIENESPBLICOS.

PRINCIPIOS
INTERCAMBIABILIDAD
:lasdistintascategorasjurdicasqueresultandecadaunadelas
clasificacionesyavistas,lasdistintascategorasjurdicasnovanasercompartimentos
independientesdelasotrascategorasjurdicascomprendidasenestaclasificacin,de
modoquesiutilizamoslafinalidadpodemoscomprobarqueunamismafinalidadvaa
poderseralcanzadaatravsdelejerciciodedistintostiposdeactividad.
Ejemplo:sila
administracinquierefavorecerlosvehculospococontaminantes,queformasde
actividadpodrallevaracabo?Conladefomento,dandosubvencionesaaquellos
particularesquequierencomprarunvehculohbridoatravsdeactividadesdepolica,
sancionandolasemisionesdeCO2.
Unadeterminadafinalidadvaapoderseralcanzada
atravsdelejerciciodedistintostiposdeactividad.
INTERPENETRABILIDAD
:quelaspotestadesquenormalmentevanasociadasaun
determinadotipodeactividadvanapenetrarenelejerciciodeotrasactividades
administrativas,alasquedemaneranaturalnovanasociadas.

POTESTADSANCIONADORA
Esunapotestadatribuidaalasadministracionespblicasenvirtuddelacualsecastigala
comisindeunainfraccinadministrativa.
Infraccinadministrativa:eslaconductaprevistaenunaleyoreglamentocomotal,cuya
comisinllevaaparejadalainterposicinosancinadministrativa.
Cualeslajustificacindequelaadministracinpblicatengaatribuidaunapotestad
sancionadora?
Loshayquesostienenquetodoel
iuspuniendi
(elderechosancionador)tienequeestar
enmanosdelostribunalesdejusticiaylosquesostienenquelaadministracinpblica
puedeteneratribuidalapotestadsancionadora.Laprimeraposicinesmsbiendel
sistemaanglosajnylasegundaposicinesmspropiadelosregmenesadministrativos
queadoptanelmodelocontinental(elfrancs,elespaol,italiano,...).
1.Laadministracinestdotadademayoresmediospersonalesymaterialesdemanera
queanteelgrann
mero
deinfraccionesadministrativasqueexistenennuestro
ordenamiento,esimprescindiblequelaadministracintambintengaatribuidalapotestad
sancionadoraparapoderhacerfrentealcastigooalapenalizacindelacomisino
infraccionesadministrativas.
2.Mayorespecializacindesupersonalparapodertramitardeterminadostiposde
procedimientos.
3.Latercerajustificacinesmspsicolgica,laimposicindeunacondenaporpartede
untribunalvaasociadoalconceptodecondenaquenotodaslasinfracciones
administrativasvanapodersercategorizadascomopena.
Ennuestroordenamientojurdicoconviveeliuspuniendi,quetieneatribuidoelorden
jurisdiccionalpenalconlapotestadsancionadora,quetieneatribuidalaadministracin
pblica.
2

Qucriteriosseutilizanparadistinguirsiunadeterminadaconductasecategorizacomo
delitofaltaocomoinfraccinadministrativa?Mayoromenorimportanciadelosdelitos
cometidos,haydelitosimportantesquesetipificancomodelitofaltayotrosmenos
importantescomoinfraccin.
Quocurresiunadeterminadaconductaestatipificadacomodelitoofaltaytambin
estatipificadacomoinfraccinadministrativa?
Hayunaseriedereglasquenosvaainformarsobrecomorealizarlaarticulacinentre
unadeterminadaconducta.Enestesentido,sedandosreglas:
1.PRIMACA:
delpenalsobreeladministrativo
.Siunjuezpenalhainiciadounproceso
penalparainvestigarlaposiblecomisindeundelitoodeunafalta,laadministracinno
vaapoderiniciarunprocedimientoadministrativoquetengaporobjetoenjuiciaresa
mismaconducta.
Ysieslaadministracinlaquehainiciadounprocedimientoadministrativoparaentrara
enjuiciarunadeterminadaconductayenunmomentoposterioreljuezpenaldecideabrir
unprocesopenalparaenjuiciaresamismaconductaqueocurre?Laadministracintiene
queinmediatamentesuspenderlatramitacindeeseprocedimientoadministrativoy
remitirtodaslasactuacionesquehubierepracticadoaljuezpenal.Ysilaadministracin
nocumpleconesaobligacinycontinuatramitandoeseprocedimientoadministrativoque
ocurre?Eseprocedimientoadministrativovaasernulodeplenodederecho.
Cuandopuedelaadministracinretomarlatramitacindeeseprocedimientoqueesese
momentoseencuentrasuspendidoporquesehaabiertounacausapenal?Obiencuando
sedesestimelacausapenalobiencuandosedecidaquesearchivaelcaso,estoes,
cuandoelprocesopenalhayafinalizado.
2.VINCULACINDELAADMINISTRACINALOSPRONUNCIAMIENTOSPENALES:
resuelvelossupuestosenlosqueyahayunpronunciamientopenal.
Silasentenciapenales
condenatoria
:laadministracinnopuedeiniciarun
procedimientoadministrativodestinadoaenjuiciaraesamismapersonaysobrela
basedeesosmismoshechos.
Silasentenciapenales
absolutoria
:
1. 1.Puedeserabsolutoriaporqueeljuezpenalapreciequeelimputadonoha
nohacometidoloshechosqueseleimputan,noexisteloshechosque
constituyenelobjetopenal.Puedelaadministracininiciarun
procedimientoadministrativo,quetengaporobjetoelenjuiciamientode
estoshechos?No.
2.Ysilasentenciapenalesabsolutoriaporqueesoshechossehan
cometidoperonosehancometidoporelimputadoeneseprocesopenal,
estoeselimputadoesdeclaradonoculpable,losdaosexistenperonose
hancometidoporesapersona,puedelaadministracininiciarel
procedimientoparaesteimputadosobreesosmismoshechos?No.
3.Queseapreciequeesoshechossehancometidoyqueademssehan

cometidoporelimputadoenelprocesopenal.Peroresultaqueesos
hechosnotienenlasuficientegravedadcomoparaserconstitutivos
dedelitoodefaltapenal.Enestecasolaadministracinpuedeiniciarun
procedimientoadministrativo,porqueesoshechos,quesisehancometido
porelmismoimputadopuedequenoseaconstitutivodedelitoofalta
penalperopuedequesiqueseaconstitutivodeinfraccinadministrativa.
Ejemplo:conduccintemeraria.
Conestasreglassesalvaguardaelprincipiononbisinidem,nosepuedecondenaro
castigaraunamismapersonadosvecesporunmismohecho.
LasAdministracionespblicasquetienenatribuidalapotestadsancionadorason:territoriales
(Administracingeneraldelestado,autonmicaylocal).Lasadministracionesinstitucionales
3

tambintienenpotestadsancionadora(puedentenerpotestadessilastienenatribuidasensuleyde
creacin)aexcepcindelapotestadexpropiatoria.

LOSPRINCIPIOSQUERIGENELEJERCICIOPORPARTEDELASADMINISTRACIONES
PBLICASDELAPOTESTADSANCIONADORA.
Labasedetodosestosprincipiosseencuentraenelartculo25delaconstitucin

1.Nadiepuedesercondenadoosancionadoporaccionesuomisionesqueenel
momentodeproducirsenoconstituyandelito,faltaoinfraccinadministrativa,segnla
legislacinvigenteenaquelmomento.
2.Laspenasprivativasdelibertadylasmedidasdeseguridadestarnorientadashaciala
reeducacinyreinsercinsocialynopodrnconsistirentrabajosforzados.Elcondenado
apenadeprisinqueestuvierecumpliendolamismagozardelosderechos
fundamentalesdeesteCaptulo,aexcepcindelosqueseveanexpresamentelimitados
porelcontenidodelfallocondenatorio,elsentidodelapenaylaleypenitenciaria.Entodo
caso,tendrderechoauntrabajoremuneradoyalosbeneficioscorrespondientesdela
SeguridadSocial,ascomoalaccesoalaculturayaldesarrollointegraldesu
personalidad.
3.LaAdministracincivilnopodrimponersancionesque,directaosubsidiariamente,
impliquenprivacindelibertad.

NuestroTribunalConstitucionalentiendequelapotestadsancionadoranosoloestaen
manosdelordenjurisdiccionalpenalsinoquetambinvaaestarenmanosdelas
administracionespblicas.
Algunosdeestosprincipiosseaplicanconmodificacionesenelmbitoadministrativo.
1.
PRINCIPIODELEGALIDAD
:derivadelartculo25delaconstitucin.Lasinfraccionesy
sancionesadministrativastienenqueestarprevistasenunaley.Estaexigenciaesabsolutaenel
ordenamientopenal.Queocurreenelmbitoadministrativo?Queesaexigenciasevaamodular,
estoes,estaexigencianoesinsalvableenelcasodelaadministracindelestadodela
administracinautonmicaPorqu?Porqueestasadministracionesseenmarcanenentidadesde
naturalezajurdicaquetienenpotestadlegislativa,demaneraquelaadministracindelestadovaa
poderperseguiraquellasinfraccionesqueestnprevistasenlacorrespondienteleyestatal.La
administracinautonmicavaapoderperseguirlasinfraccionesqueestnprevistasenunaley
autonmica.Quepasaconlaadministracinlocal?Qutiposdenormasvaapoderaprobarpor
ejemplolosayuntamientos?derangoreglamentario.Laadministracinlocalentrminosgenerales
vaapoderrecogerensunormativasancioneseinfracciones?Puedeunayuntamientoaprobaruna
ordenanzaquepreveauncatlogodeinfraccionesysanciones,aunqueluegoseaperseguidaporla
administracinlocal?Enprincipiosiaplicamosdemaneraestrictaelprincipiodelegalidadcomo
ocurreenelmbitopenallasadministracioneslocales,comotienenunicamenteatribuidala
potestadreglamentaria,nopodrantipificarlasinfraccionesysancionesensusordenanzas.Un
ayuntamientoreneesecarcterrepresentativo.
Sentencia132/2001
de8dejuniode2001(las
ordenanzaslocalestienenunrangoreglamentario,aprobadaporlosplenosdelosayuntamientos)en
laquesevieneamodularporprimeravezporpartedeltribunalconstitucionalesteprincipiode
legalidadcuandohablamosdelmbitolocalysevieneadecirquelasordenanzasnovanapoder
ex
novo
preverinfraccionesysancionesperosivanapodertipificarcomportamientosqueimpliquen
infraccionesoqueconllevelaimposicindela

correspondientesancinsiempreycuandounaley
hayacubiertoformalmenteconunosrequisitosmnimosesanecesidaddeserderivadodelprincipio
delegalidad.Lasordenanzasvanapoderentraraconcretarquetipodeconductasdeinfraccionesy
sancionesvanapoderserimpuestasalaconductacorrespondiente.Funcionariospblicos,su
potestadsancionadora,seadmiteuncampodeactuacinmasamplioalreglamento.Artculo140de
laleydebasesdergimenlocal.Lasordenanzaslocalessonlasquevanacontrolarlasinfracciones
4

ysanciones.Endichasentenciaalfinalnoseponelasancinporquelasancinqueseleinterpuso
altaxistacarecadelacoberturalegalnecesaria.
FUNCIONARIOSPBLICOS:sepermitequeelreglamentocorrespondienteregulems
ampliamentelasinfraccionesylassanciones,comoconsecuenciadelasituacinespecial
queunealfuncionarioconlaadministracinpblica.Siemprecontandoconlacobertura
legalprevia,peropermiteuncampodeactuacinmsamplioalreglamento.
LOSCOLEGIOSPROFESIONALES:
vanapodertipificarensusnormasdeontolgicas,
infraccionesysancioneseimponeresassancionesporlacomisindelainfraccinquese
trate.
Puedenponerinfraccionesysancionesasusmiembros.
NORMASSANCIONADORASENBLANCO:requierendosnormasdiferentes:
a)
Conrangodeley
vaahacerunarevisinmuygenricadeloquevaaconsistirunainfraccin,
remisinquesevaadesarrollarenunanormajurdicaquenovaatenerrangodeley,estoes,a
travsdeunaremisinexpresaperomuygenricaseprocedeaautorizarqueunanormajurdica
quenotengarangodeleypuedarealizarlaconcrecindelostiposqueconstituyeninfraccionesy
delassancionesquevanallevaraparejadaslacomisindelostiposqueconstituyeninfraccin.
SentenciaTribunalSupremode15deSeptiembrede1998
seprevqueelreenvotieneque
serexpreso,estoes,enprimerlugarsetienenqueremitirdemaneraexpresaalanormajurdicaque
vaatenerrangodeleyquevaapoderregularesassancioneseinfracciones,ensegundolugarla
normaenblancotienequecontenerelncleoesencialdelaprohibicinyentercerlugarese
reenvotienequeserjustificadosobrelabasedelbienjurdicoqueseprotege.
b)
Normajurdica
Ladiferenciaentreelmbitoadministrativoypenalesesarelajacindelprincipiode
legalidadcuandoseaplicaenrelacinconelmbitolocal.
2.
PRINCIPIODEIRRETROACTIVIDAD
:artculo9.3delaconstitucinespaola
La
Constitucingarantizaelprincipiodelegalidad,lajerarquanormativa,lapublicidaddelas
normas,lairretroactividaddelasdisposicionessancionadorasnofavorablesorestrictivas
dederechosindividuales,laseguridadjurdica,laresponsabilidadylainterdiccindela
arbitrariedaddelospoderespblicos,
estoesqueseprohbeenlaconstitucin.El
principiodeirretroactividadvieneaexplicarquelainfraccinylasancincorrespondiente
tienequeestarvigenteenelmomentoenqueseproducelaconductaquepuedeser
objetodeesainfraccinadministrativa,tienequeestarvigenteenelmomentoenquese
realizaesaconducta.Laconstitucinloqueprohbeesqueestoseapliqueauna
conductaanterioralaentradaenvigenciadeunainfraccinylasconsecuenciasde
infraccionesosancionesqueentranenvigorenunmomentoposterioralprocedimiento
deesaconducta.Laconstitucinobligaalairretroactividaddelasnormassancionadoras.
Laconstitucinobligaaqueseapliquecomocarcterretroactivounadisposicinque
seamasfavorable?Noobliga,loqueocurreesquelajurisprudenciadeducequeesa
irretroactividaddelasdisposicionessancionadorasyrestrictivasdederechos
interpretadasensentidocontrariovaaconllevarlafuncindeirretroactividaddelas
disposicionesquenoseanrestrictivasdederechosindividuales.Sicometemosuna
conductaqueenunmomentodadotieneprevistalaimposicindeunainfraccinydela
correspondientesancinyalpocotiempoentraenvigorunanuevanormaqueprevuna
consecuenciamsfavorablequelaqueprevealanormaanteriorenelmomentode
cometeresainfraccinenprincipioaplicandoel9.3delaconstitucincabraentenderque
esanuevanormasepuedeaplicarconefectoretroactivoalaconductaanteriorporquees
favorableynoesrestrictivadederechosindividuales.Hayunlmiteyeselmiteesqueno
nosencontremosanteunaresolucinfirme(nopuedeserobjetoderecurso),estoes,en
5

lavaadministrativaesfirmelaresolucincuandonosepuederecurrir,cuando
transcurrenlosplazos.Unaresolucinfirmeenvaadministrativa.Ellmiteesqueno
hayarecadounaresolucinfirmequenosehayainterpuestoenelordencontencioso
administrativounademanda.Admiteenlamayoradeloscasosunainterpretacintan
ampliadelprincipiodeirretroactividadqueinclusopuedeseraplicadoeneltrmite
casacional(
sentenciadeltribunalsupremode10dejuniode2004
,vulneracindelas
leyesdedefensadelacompetencia,lanormaquecastigabaesecomportamientonose
encontrabaenvigoryanulalasancinqueseleinterpusoaldemandadoenva
administrativa).Implicaquelaleyquedeterminalaconductainfractorayla
correspondientesancin,debeestarvigenteenelmomentodeproducirseloshechosque
constituyaninfraccin.Elprincipioseconsagraenelartculo125.1delaconstitucinpara
elDerechoPenal,yelderechoAdministrativosancionadoryserecogetambinenel
artculo128.1LPC.Sinembargoconrelacinalassancionesseprevelefecto
retroactivodelasleyesquelasprevnencuantofavorezcanalinfractor(artculo128.2
LPC),siemprequelassancionesnohayansidoestablecidasporresolucinfirme.
Laretroactividad,esunposibleefectodelas

normas
o

actosjurdicos
queimplicala
extensindesuaplicacinaqueunanormaestablezcaquesuaplicacinsersobre
hechospasados.Irretroactividad:laleysolorigeapartirdesuvigencia.
3.PRINCIPIODETIPICIDAD
:lasinfraccionesysancionestienenqueestarreguladascondetalle
enlasleyesynormasconrangodeley.DerivadotambindelDerechoPenal,yrecogidoenel
artculo25.1delaconstitucin,implicaquelaconductainfractoraylasancinaaplicardebenestar
precisadasenlaLey,predeterminadaporellaantesdequelaconductainfractoraserealice(STC
218/2005),sinquequepaestableceinfraccionesdeformagenricaovaga,loqueerafrecuenteen
lasleyespreconstitucionales,quellegabanatipificarcomoinfraccincualquierincumplimientode
lodispuestoenlaley,sinprecisareltipodelainfraccin(STC60/2000).Latipicidadexigequela
accinuomisinenquelainfraccinsetraduceesteprecisadaconlaadecuadaconcrecinpara
hacerlaperfectamenteidentificable,loquenoobstaparaqueellegisladorpuedareferirsea
conceptosjurdicosindeterminadosquepuedenprecisarseconarregloacriterioslgicosotcnicos
decomnutilizacin(STC219/1989).Ylomismocabedecirdelasancinquedebetambinestar
prefijadaporlaley.
Sinembargo,esteprincipiotambinsemodulaenelcasodelDerechosancionador,pueselartculo
129LPCprevquelosreglamentosquedesarrollenlasleyesdondeseestablecenlasinfracciones
puedanintroducirespecificacionesograduacionesdelasmismasquecontribuyanalamejor
identificacindelasconductasolamsprecisadeterminacindelassancionesaaplicar,siempre
quenoalterenlanaturalezaolmitesestablecidosenlaley.Loqueimplicaqueelreglamentotiene
unciertomargenparacompletareltipodelainfraccinasancionar.
Enelcasodelasordenanzasyreglamentoslocales,elprincipiodetipicidadsesuaviza
ms,puestoquelaleyselimitaapreverdeformamuygenerallaposibilidadde
establecereltipoconcretodeinfraccinosancinenlaordenanzaoreglamento
correspondiente.As,elartculo139establecequelasEntidadeslocalespodrn,en
defectodenormativasectorialespecficaestablecerlostiposdelasinfraccionesy
sancionesporelincumplimientodedeberes,prohibicionesolimitacionescontenidosen
lascorrespondientesordenanzas.
Porltimo,elartculo129.4establecelaprohibicindequelasnormasdefinidorasdeinfracciones
ysancionespuedansersusceptiblesdeaplicacinanalgica.Sibiencomoadvierte,CANO,la
analogafavorablealinfractorvienesiendoaplicadaporlajurisprudencia,porloquedebe
entendersequelanicaanalogaprohibidaeslaanaloga
inpeius
.


4.PRINCIPIODERESPONSABILIDAD
:enelmbitoadministrativoaligualqueenelmbito
penalseexigequeelinfractoractecondolooconculpa.Quepremisasestablecela
jurisprudenciasobrelaaplicacindelprincipioderesponsabilidadalmbitoadministrativo?
1.
Quenosehagaresponsableaunsujetoporinfraccionesajenascomoconsecuenciadela
aplicacinenestembitodelprincipioderesponsabilidaddelasancin.Nosepuedehacer
responsableaunsujetoporinfracciones,ajenas,quenohubieracometido.Sepuedehacer
responsableaunsujetoqueconsuconductacolaboreenlacomisindeunainfraccinporotros
sujetosdistintos?S.
2.Nosepuedencastigarformasdeseropersonalidades,solosepuedencastigarhechos
concretos.
3.
Nobastaconqueelhechoseamaterialmentecausadoporelsujeto,sinoque,e
lhechotiene
queconcurrircondoloyculpa.
4.Seprevquenosepuedesancionaralautordeunhechoantijurdicoquenoalcance
determinadascondicionespsquicas
quepermitansuaccesonormalalaprohibicininfringida
(
SentenciadeltribunalSupremode12deMayode1998
,quesecastiguelainfraccinsin
tenerencuentaeldoloolaculpa,nobastaconquelaconductaseaantijurdica
ypsquica
tienequeserculpable,elsujetodebecometerlaconmaliciaoimprudencia,negligenciao
ignoranciainexcusabledelaconductacorrespondiente,
seexigequeesaconductasehaya
hechoporelculpablecondolooconculpa
).
Enlossupuestosdeculpa,adiferenciadelmbitopenal,secontemplanunmayornumerode
supuestosextendiendoelprincipioderesponsabilidadyseadmiteenelmbitoadministrativola
responsabilidaddelas
personasjurdicas
(esperfectamentereconocibleenelmbito
administrativo),la
responsabilidadsolidaria
(responsabilidaddevariossujetosporlacomisinde
unanicaconductaqueconstituyeunainfraccin,laadministracinnoprocedeaindividualizar
responsabilidadesycualquiercumplimientodelasancincorrespondientevaaexcluirel
cumplimientodelosdemsresponsables)yla
responsabilidadsubsidiaria
(incluyelossupuestos
dediligenciaydeberesdediligencia).Responsabilidadesquenoserecogenelelmbitopenal.La
jurisprudenciaenlaresponsabilidadsolidariaenla
sentenciadelaAudienciaNacionalde21
deJuliode2004.
5.PRINCIPIODEPROPORCIONALIDAD
:artculo131delaLey30/92
Lassanciones
administrativas,seanonodenaturalezapecuniaria,enningncasopodrnimplicar,
directaosubsidiariamente,privacindelibertad.Elestablecimientodesanciones
pecuniariasdeberpreverquelacomisindelasinfraccionestipificadasnoresultems
beneficiosoparaelinfractorqueelcumplimientodelasnormasinfringidas.Enla
determinacinnormativadelrgimensancionador,ascomoenlaimposicinde
sancionesporlasAdministracionesPblicassedeberguardarladebidaadecuacin
entrelagravedaddelhechoconstitutivodelainfraccinylasancinaplicada,
considerndoseespecialmentelossiguientescriteriosparalagraduacindelasancina
aplicar:Laexistenciadeintencionalidadoreiteracin,Lanaturalezadelosperjuicios
causados,Lareincidencia,porcomisineneltrminodeunaodemsdeunainfraccin
delamismanaturalezacuandoashayasidodeclaradoporresolucinfirme
.
Tieneque

haberunaadecuadarelacinentreelhechoconstitutivodelainfraccincorrespondientey
lasancinquesevayaaimponer,
consecuencias
:sevaaobligarallegisladoratipificar
lassancioneseinfraccionesenleves,gravesymuygraves.Noconsistenenunapena
privativadelibertad.Ellegisladoralahoradetipificarsancionesestableceunabanico,
quelasinfraccioneslevessernsancionadasconunamultaeconmicadeporejemplo
100a500euros,elrganoadministrativoconcretaesasancinconelapartado3del
artculo131.
Reincidencia:infraccindelamismanaturaleza.


6.PRINCIPIODEPRESCRIPCIN
:extincindeunainfraccinosancinporelpasodel
tiempo.
Diesaquo
:aldasiguientedelacomisindelhechoqueseaconstitutivodelainfraccin
correspondiente.Prescripcindelassancionessecomputanapartirdelmomentoenquela
resolucinadministrativaadquierefirmeza.Plazosdeprescripcindesancioneseinfracciones:
a)Losplazosqueestablezcalaleysectorialcorrespondienteparaconcretarelplazode
prescripcindelasinfraccionesysanciones.
b)Losplazosqueestablecelaley30/92,cuandonoexistaunaleysectorialespecfica,
estableceparalasancineinfraccin:
Prescripcinde6meses
paralainfraccinosancin
leve.
Prescripcinde2aos
paralainfraccinosancin
grave.
Prescripcinde3aos
paralainfraccinosancin
muygrave.
Sepuedeinterrumpirenelcaso
del
art
culo
132
apartadosegundoley30/92,
conlainiciacin
delprocedimientosancionador,ysereanudasielexpedientesancionadorestuviera
paralizadodurantemasde1mesporunacausanoimputable
alpresuntoresponsable.
Ejemplo4mesesdespusdelacomisindeunainfraccinlevemeincoanun
procedimientosancionadordemaneraqueenprincipioeseplazoquedaparalizadoyese
expedienteestaparalizadoenelrganocorrespondientepormsdeunmesporuna
causaquenomeesimputableamicomopresuntaresponsableypasaunmesyuna
semanademaneraquesevuelveareanudarelprocedimientodeprescripcinQu
periodorestaparaqueseentiendaprescritalainfraccin?Unmes,demaneraque
curiosamenteseprevuncasocontrarioenlaley30/92alaprescripcin,porqueenla
prescripcinseempiezadeceroyenlaley30/92sereanuda.
7.PRINCIPIODENONBISINIDEM
:nosepuedecastigardosveceslomismo,elTChace
establecequelomismohacereferenciaaqueexistaunaidentidaddehecho,sujetoyfundamento,
impidencastigardosvecesunamismaconducta.Laspersonasjurdicasnosonresponsables
personalmentehabraqueiniciarunprocesopenalcontralapersonafsicaestamosanteelmismo
sujetopersonafsicayjurdica?No,aunquelajurisprudenciaesvacilante,porunladohayun
pronunciamientoquehayidentidaddesujetosyotropronunciamientoqueentiendequesonsujetos
diferentes.Sisondossujetosdistintossisepuedeenjuiciaralosdos.Ladoctrinaesunnimey
entiendequeeselmismosujetoysisequiereiniciarunprocedimientosobreamboselreproche(el
fundamento)tienequeserdiferenteporquesinoseestainculcandoel
nonbisinidem
.La
jurisprudenciaentiendequedeberandeconsiderarseelmismosujetotantolapersonafsicacomo
jurdica(unmismosujetoosujetosdiferentes,lajurisprudencianoespacficaenesteaspecto).Si
sequieresancionaralapersonafsicayjurdicaelfundamentotiene

queserdistintoparanoviolar
latripleidentidadyquenoseinculqueel
nonbisinidem
.Sisonelmismosujetotantolafsica
comolajurdica,seiniciaunprocesopenalelrganoadministrativonopuedeiniciarunproceso
paralelo,ysielqueiniciaeseladministrativoyposteriormenteseiniciaunprocesopenalcontra
esapersonafsicaloquehayquehaceressuspenderelprocesoadministrativoyremitiraljuez
penaltodaslasactuacionesquehahabido.
Concursosdeinfraccionesadministrativas
:novanasuponerunavulneracindel
nonbis
inidem
.Unmismosujetoconunamismaconductacometedosinfraccionesdiferentesqueafectana
dosbienesjurdicosdistintosodosvecesalmismobienjurdico.Selepuedenimponerlasdos
sancionesprevistasalasdosinfracciones?Noseviolaelprincipiononbisinidem,porquenose
cumplelatripleidentidad,porqueelfundamentoesdistinto.Comoresolvemosestacuestin?La
jurisprudenciaenunossupuestosdecideponerlasancinmasgraveyenotroscasosdecideponer
lasumadelassanciones.
Sentenciade9dejuniode1999
secastigaunhechoenelquehaydos
infraccionesadministrativasquelesionandosvecesdistintaselmismobienjurdico(horasextrasa
menoresyenmalascondiciones),enestesupuestoseaplicalasancinmasgrave.
SentenciaTSJ
deAsturiasde2deenerode1998
,vertidosenaguasresidualessinautorizacin,laempresaen
sancionadaporlaleydeaguasyporotroladoessancionadaporlavulneracindelaleydepesca
8

fluvial,erandosautorizacionesindependientes,seprotegeninteresesdistintos,porlotantonose
inculcaelprincipio
nonbisinidem
.Nosevulnerael
nonbisinidem
.

P
RINCIPIOSQUERIGENELPROCEDIMIENTOADMINISTRATIVOSANCIONADOR.

Elprocedimientoadministrativosancionadorvaatenerpor
objeto
,deconformidadconelartculo
134Ley30/92,comprobarenprimerlugarloshechosqueseestnenjuiciando,determinarla
responsabilidaddelpresuntoresponsableeimponerlasancinadministrativa.
Enelprocedimientoadministrativosancionadorvanatenerquecumplirseunaseriede
derechosdelpresuntoresponsable,derechosquevienenrecogidosenelartculo24.2de
laconstitucin,alolargodelprocedimientoadministrativosancionadorvaaverque
respetarlosderechosdedefensadelpresuntoresponsablerecogidosendichoartculo.
Endichoartculosevenquevienenprevistostodaunaseriedederechosqueenprincipio
sonaplicablesalmbitopenalperoquetambinhansidotrasladadosalmbito
administrativoycontenciosoadministrativo,conalgunasalvedad.
Losderechosdelartculo24seincluyenenelderechogenricoyoriginariodetodosesos
derechosqueeselderechodedefensa,estoes,elresponsabletienederechoala
defensa(origendetodoslosderechos,eldedefensa).
Artculo24.2C.E.
Asimismo,todostienenderechoalJuezordinariopredeterminadopor
laley,aladefensayalaasistenciadeletrado,aserinformadosdelaacusacin
formuladacontraellos,aunprocesopblicosindilacionesindebidasycontodaslas
garantas,autilizarlosmediosdepruebapertinentesparasudefensa,anodeclarar
contrasmismos,anoconfesarseculpablesyalapresuncindeinocencia
.
Losprincipiosson:
1.NecesidaddeseguirelprocedimientosancionadorpredeterminadoporlaLeypara
imponercualquiersancin.
2.Presuncindeinocencia.
3.Principiodeaudienciadelpresuntoresponsable.
4.Distincinentrelafaseinstructoraylaresolutoria.
Derechosnoaplicablesenelprocedimientoadministrativosancionador:
1.Eljuezpredeterminadoporlaley(
comoestamosenadministrativo
correspondeaun
rganonoaunjuez).
2.Noesobligatorialaasistenciadelletradoyporlotantotampocovaasergratuitaen
ningncaso.
3.Procesopblicosindilacionesindebidasnoes
estrictamente
trasladablealmbito
del
procedimiento
administrativosancionadoraunqueencontrapartidase
aestablecidoenel
mbitodelprocedimientoadministrativosancionadorlaaplicacinde
lacaducidadparaevitar
que
un
procedimiento
administrativosancionador
esteabiertopor
plazodeterminado
(cuestin
delegalidadordinaria)
sinoserespetalatramitacinenelplazocorrespondiente
podrser
recurridaantelostribunalesperonopodrserobjetodeamparoanteeltribunal
constitucional.
STCdelTribunalSupremo18denoviembrey18dediciembrede2002
el
incumplimientodelplazodecaducidadprevisto
paraelprocedimientoadministrativo
sancionador
vaaserunacuestindelegalidadordinariapuedeserrecurridaantelos
tribunales
ordinarios
peronoanteelamparo
constitucional.
4.Derechoaunjuezimparcial,perosiqueesnecesarioqueelrganoadministrativo
que
estetramitandoeseprocedimientoadministrativosancionador
actudemaneraobjetiva(
conun
desinterspersonal
enelprocedimientoadministrativo
)parasalvaguar
daresaobjetividadvaa
tenerasudisposicin
laabstencinylarecusacin.
Estosderechostienenalgncontrapuntoqueacabandeterminando
que,
con
modulaciones,seapliqueenelmbitoadministrativosancionador.

Derechosaplicablesenelprocedimientoadministrativosancionador
:
1.Derecho,delpresuntoresponsable,aconocerlaacusacinqueseleestimputando,
elpresuntoresponsabletienederechoaconocerloscargosqueseleimputanenelpliego
decargos,yparaquesepuedaconsiderarqueelpresuntoresponsableconoceconla
suficienteseguridadyexactitudloscargoshayquetenerencuenta
cuatroelementos
(artculo135ley30/92ylodesarrollaenelreglamentoelartculo13delreglamentodel
procedimientoparaelejerciciodelapotestadsancionadora>REPEPOS,desarrollalos
elementosycompletaelcontenidomnimoquedebenrecogerseenlospliegosde
cargos):identidaddelrganoresolutorio,hechosqueseleestnimputando,la
calificacinjurdicaqueenprincipiomerecenesoshechosyporltimolasancinprevista
paraloshechosqueseleimputanestoselementostienenqueestarpresentesparaque
seentiendaqueesepliegodecargoscumpleconelderechoquetieneelpresunto
responsableaconocerlostrminosdelaacusacinqueseestaformulandocontrael.
2.Elpresuntoresponsabletienederechoanoconfesarseculpableyanodeclararcontra
smismo,perohaydeterminadosmbitosenlalegislacinsectorialadministrativaenlos
queseimponelanecesariedaddequeelresponsablecolaboreconlaadministracin
(deberdecolaboracinconlaadministracin)sopenadesancinadministrativa(estoes,
sinosecolaborapodemosserobjetodeunasancinadministrativa).Lajurisprudencia
llegaalasiguienteconclusin:primero,esnecesarioqueesedeberdecolaboracin
vengaprevistoenunanormaconrangodeley,yexaminandodistintossupuestosha
entendidoquehaydeterminadassituacionesquenovanapoderconsiderarseuna
infraccinde
derechoanoconsiderarseculpableoanodeclararcontrasmismo
,
porqueestonoimplicaunaaceptacindelaposibleresponsabilidadqueseleest
atribuyendoalpresuntoresponsable,estosereconoceenelmbitodeloscasosquese
solicitandatosodocumentosfiscales,estonodeterminaunavulneracindeno
confesarseculpableensegundolugarla
obligatoriedaddehacerselaspruebasde
alcoholemia,deberqueexistedeidentificaralconductordeunvehculo.
3.Derechoalaasistenciajurdicadurantelatramitacindelprocedimientoadministrativo
sancionador:noselepuedenegarasistencialetradaalpresuntoculpable.Comonoes
obligatoriaenningncasoserobligatoria.
4.Derechoalapresuncindeinocencia:todoelmundoesinocentehastaquese
demuestrelocontrario,aefectosdecargadepruebaimplicaquelaadministracintiene
queprobarlaculpabilidaddelpresuntoresponsableparalogrardesvirtuarelderechoala
presuncindeinocencia,estoeslaadministracintienequeprobarlaculpabilidaddel
presuntoresponsableyporlotantopesasobrelaadministracinlacargadelaprueba,el
quealegaprueba.
Estodaproblemasenlasactasdeinspeccinydenunciasformuladasporfuncionarios
pblicos(artculo137ley30/92),porunladoesasactasdeinspeccinyesasdenuncias
expedidasporfuncionariospblicos(REPEPOS)tienenun
valorprobatorio
privilegiado
desdeelmomentoquetienenpresuncindeveracidadyqueesasactasyesas
denunciasvanasersuficientesparadestruirlapresuncindeinocenciadelospresuntos
responsablesyloqueocurreesqueseinviertelacargadelaprueba,yestocorresponde
probarsunoresponsabilidadalpresuntoresponsable.Evidentementeesainversindela
cargadelapruebavaapoderadmitirpruebaencontrariooesoshechosvanaconstituir
unaprueba
iureetdeiure,
quenoadmitepruebaencontrarioovanaestableceruna
prueba
iuristamtum
queadmitepruebaencontrario?
Iuristamtum
,porquesinose
quebraraelderechoalapresuncindeinocencia.Segundaposibilidad:loshechos
consignadosenesasactasyenesasdenunciasnotienenvalorprobatorioprivilegiado,
constituyenunapruebamsyloquevaasernecesarioesqueseandestruidasconla
presentacindepruebasencontrario,alnotenerunvalorprobatorioprivilegiado
corresponderaalrganoadministrativoojuezdecidirelvaloraeseactaoaesadenuncia
10

yporlotantodecidirtambinnoatribuirningnvalorprobatorio.Estosargumentoshan
sidoanalizadosporlajurisprudenciaparaverelpesoquehayquedaraloshechos
consignadosaesasactasyaesasdenunciasdemaneraquenosevioleelderechoala
presuncindeinocencia.Haydosposturasenfrentadaslaprimera(valorprobatorio
privilegiado)eslaseguidaporlajurisprudenciamenoryporalgunasentenciadelsupremo
enunprimermomentoylasegundaposturaseguidamayoritariamenteporelsupremoy
porelconstitucional,enprincipiolasactasdeinspeccinylasdenunciastienenvalor
probatorio,yloquehayquehaceresnoconsiderarlasprivilegiadassinointentar
destruirlas,presentarpruebasqueseancapacesdedestruirlas.Hayalgunajurisprudencia
minoritariaqueentiendequeconlameradenunciaensupuestosqueesdifcilpresentar
pruebaencontrarionoessuficienteparafundamentarunaresolucinsancionadora.
Tambinexisteunajurisprudenciaminoritariaqueentiendequeconlasimpledeclaracin
delpresuntoresponsableserasuficienteparaenervaresaposibleresponsabilidad,en
determinadossupuestosparafundamentarunaresolucinsancionadoraesnecesarioque
aladeclaracindefuncionariopblicoleacompaealgnotrotipodeprueba.Sinose
presentaningunapruebaadicionalseacabainterponiendounasancin.
STCTC82/2009
(fundamentojurdico4)enjuicialoshechosconsignadosenunactadeinspeccindonde
sedicequesehacometidounainfraccinporcontratarextranjerasenunapensin,elTC
dicequetalesactasincorporadasalexpedientesancionadorsonsusceptiblesde
valorarsecomopruebaporelrganojudicialperonoconstandemayorrelevancia,nohan
deprevaleceresaspruebas.
STCTS22deoctubrede2001
(fundamentojurdico3letra
C)necesidaddeactuarcontraelmediodepruebaaportadoporlaadministracin.
STC
TSde22deseptiembrede1999
,denunciaporcontroladordetrfico,tambinesvlido
deprueba.
STCTC76/1990
,soloimponealcargaderecurrir,enlafaltadelapruebade
hechosofaltadeculpabilidad.Constituyenunapruebaquehandeponderarseconel
restodepruebasdelprocedimientoadministrativosancionadorydebeseracompaado
depruebasadicionales.
REQUISITOSDEL
ARTCULO
127
DELA
LEY30/92
PARAPROBARQUEESASACTAS
ODENUNCIASTIENENUNVALORPROBATORIOloqueprevesquetienenqueser
extendidasporfuncionarios
quetenganlacondicindeautoridadpblicayendocumento
pblico
yademsconunaexposicinrazonadadeloshechosqueestnrecogi
endo
para
quegocendevalorprobatorio.
Novaaserprivilegiado.
Noadmitepruebaencontrario.
5.Derechoalprocedimientolegalmenteestablecido,lassancionessetienenque
interponersiguiendoelprocedimiento
deel
REPEPO
S
ydelaley30/92
(artculos134y
siguientes).
6.DerechoalaAudienciadelresponsable:esuntramitedeprcticaobligatoriaporque
vieneasprevistoenlaconstitucin,lanoprcticadetrmitedeaudienciadeterminala
nulidaddetodoelprocedimientoadministrativo.Enelprocedimientoadministrativo
generalesetrmitedeaudienciatienequepracticarseantesdedictarlapropuestade
resolucin.Constitucionalmenteestgarantizadodeprcticaobligatoria,cuyaausencia
determinalanulidaddelprocedimientoadministrativo.Enelprocedimientoadministrativo
generalseprcticaantesdedictarlapropuestaderesolucin,enelprocedimiento
administrativosancionadorsepracticadespusdedictarlapropuestaderesolucin.
7.Lafaseinstructoraylafaseresolutoria,aligualque
ocurre
enelprocesopenal,
vanaser
dosrganosdiferentes
losquevanallevaracabolainstruccindelprocedimientoyla
resolucindeeseprocedimiento
,elinstructorinicia
elprocedimientoinstruirloydictarla
propuestaderesolucin
y
alrganoresolutoriolevaacorresponder
resolucindict
arla
resolucinsancionadoracorrespondiente.

PROCEDIMIENTOADMINISTRATIVOSANCIONADOR.
11

Artculo132ysiguientesdelaley30/92yenelREPEPOS.Enlosprocedimientos
iniciadosdeoficio,elprocedimientoadministrativosancionadorvaaserunprocedimiento
siempreiniciadodeoficiosepuedeacordarlaprcticadeuntrmitedeactuaciones
previasprevistasenel69.2delaley30/92,estasactuacionespreviassedesarrollanenel
artculo12delREPEPOSytendrncomoobjetivofundamentaldecidirsiesnecesario
incoarunprocedimientoadministrativosancionador.Formanparteestasactuaciones
previasdelprocedimientoadministrativosancionador?Estasactuacionespreviasen
primerlugarnoformanpartedelprocedimientoadministrativosancionador,seconciben
comounprocesoinstrumentalquevaaservirparadeterminarsiseiniciaelprocedimiento
administrativosancionador,yalnoformarpartedelprocedimientoadministrativo
sancionadornocomputanaefectosdeplazodecaducidad.
Diesaquo:
elacuerdode
iniciacindelprocedimientoadministrativosancionador.
Diesadquem
:lanotificacinde
laresolucinsancionadora.Sitranscurrenmsde6mesescaducaradesdequese
acordlainiciacindelprocedimientoadministrativosancionadorynoharecado
actuacinsancionadora,enestecasoelprocedimientocaduca.
Lasactuacionesprevias
noformanpartedelprocedimientoadministrativosancionador,
porlotantonovana
computarseeneseplazode6meses,aunquesepractiquen.Comonoformanpartedel
procedimientoadministrativosancionadortampocovanainterrumpirlaprescripcindela
infraccin.Estasactuacionespreviasnointerrumpenelplazodeprescripcindelas
actuaciones.Tendrncomoobjetodeterminarsiseabreelprocedimientosancionador
correspondiente.Tampocosevanapoderadoptarmedidascautelaresdurantelaprctica
delasactuacionesprevias.Novanapoderserpruebasuficienteloaveriguadoo
investigadoparafundamentarlaresolucinsancionadoraquesepuedaadoptar
posteriormente,conlaexcepcindeinformaralresponsabledetodoslosderechosque
tienederecho.Dependecomosetramiteesasactuacionespreviasparaqueelresultado
delasmismaspuedaconsiderarsecomopruebasuficienteonopuedaconsiderarsecomo
pruebasuficiente.
Elprocedimientoadministrativosancionadorc
onstadetresfases:
1.
Iniciacin
:essiempredeoficio,sinperjuiciodequepuedaniniciarsecomo
consecuenciadeladenunciaquepresenteuntercero.Circunstanciasquedebenconstar
enelacuerdodeiniciacinoenelpliegodecargosquedebenconstarparaquese
entiendaquenosevulneraelderechoaconocerlaacusacin:tienequecumplirconel
contenidoprevistoenelartculo135delaley30/92yartculo13delREPEPOS,paraque
noseentiendavulneradoelderechoaconocerlaacusacin.Enesteacuerdode
iniciacinsepuedenadoptarmedidascautelares,elrganoadministrativoinstructor
puededecidirlasmedidascautelaresquevienenprevistasenelartculo15del
REPEPOS,72y136delaley30/92,lasmedidascautelaresvanatenerporobjeto
fundamentalasegurarlaeficaciadelaposibleresolucinsancionadoraquepudiera
recaerenesteprocedimientoqueseacabadeiniciar.Perotambinpuedetenerpor
objetoprotegerelbienjurdicocorrespondiente,evitarquesedespliegueefectosdela
comisinquesetrate.Lasmedidascautelaressetienenqueadoptarcumpliendoconel
principiodeproporcionalidad,tienequeserproporcionalentrelamedidacautelaryel
hechoyalpeligroqueestecreandolaconductadelresponsable.
Lasmedidascautelaresseadoptan
inauditapartem
,siempreycuandolaleysectorialno
adoptelocontrario,tienenquesermotivadas,nopuedenserobjetoderecursoenva
administrativa,lajurisprudenciahareconocidolaposibilidaddequeseanrecurridas
separadamentedelacuerdodeiniciacin.
2.
Instruccin:
notificandoalresponsableeseacuerdodeiniciacindelprocedimiento
administrativosancionadoropliegodecargos,apartirdelanotificacindelpliegode
cargoselresponsabledisponedeunplazode15dasparaefectuaralegaciones
proponiendolaprcticadepruebas,defensa,etc.Recibidaslasalegacionesdelpresunto
12

responsableelrganoinstructorprocederaacordarlapracticadelapruebaqueestime
pertinentes,etc.Unavezpracticadalaprueba,queconozcalascircunstanciasque
rodeanelhechoconcretoprocederadictarlapropuestaderesolucinquetieneque
notificarsealresponsableyenesemomentoelpapeldelrganoinstructorfinalizaporque
tienequeremitirlas(lasactuaciones)alrganoresolutorio.Traslanotificacindela
propuestaderesolucinhayquepracticarlaAudiencia(ponerdenuevoelexpedientea
disposicindelresponsableparatenersuultimaoportunidaddedefenderseydealegarlo
queasuderechoconvenga),conunplazodenuevode15das.Seremitealrgano
resolutorioyesteinterponelaresolucinsancionadoraquedebesermotivadayreunirlos
requisitosdelartculo20delREPEPOS.Elrganoinstructorproponelasancin
administrativa,nopodrempeorarlasituacindelresponsablecuandosefijareconla
propuestaderesolucin,conlaexcepcindelsupuestodelartculo20.1delREPEPOS.

3.
EJECUTIVIDADDELASANCIN
:Porqusecaracterizaunactoadministrativo?los
actosadministrativossonmodosenquelaadministracinactalasformasenqueacta
laadministracinson:losactosadministrativos,losconvenios,loscontratosylacoaccin
administrativatodoellojurdicamenteformalizada.
Loscaracteresquetienenlosactosadministrativosson:laadministracinpblicatiene
atribuidaunaseriedepotestadesydeprivilegios,porquetieneencomendadounfinporla
constitucinqueconsisteenlapreocupacindelosinteresesgeneralesparasatisfacer
esafinalidadatribuyealasadministracinunaseriedepotestadesyprivilegios,dosde
laspotestadesmsrelevantesson:
privilegiode
ejecutividad
delosactosadministrativos,artculo94ley30/92,los
actosadministrativossepresumenvalidosysoneficacesinmediatamente,desde
elmomentoquesondictadosvanacomenzaradesplegarefectosporquese
presumenvlidos,siqueremosparalizarlosefectosdeunactoadministrativo
debemosactuarcontraelrecurrirloinmediatamente,porquesinocomosepresume
vlidovaacomenzaradesplegarefectosinmediatamente
privilegiode
ejecutoriedad
(esunaconsecuenciadeldeejecutividad)siel
destinatariodelactoadministrativonocumplevoluntariamenteconelcontenidodel
acto,sepresumevlidoyeseficaz,laadministracinvaapoderejecutarel
contenidodelactosinlanecesidaddecontarconunjuezoconuntribunal.Siel
destinatariodelaresolucinsancionadoranocumpleinmediatamenteconel
contenidodeesaresolucinseabonalamultaeconmicalaadministracinvaa
poderejecutaresaresolucinsancionadora,yporejemploprocedeaembargar
nuestracuenta.
Lareglageneralesportantoquelosactosadministrativossepresumenvalidosyson
inmediatamenteejecutivos,inmediatamenteproducenefectos.
Artculo94delaley
30/92
LosactosdelasAdministracionesPblicassujetosalDerecho
Administrativoserninmediatamenteejecutivos,salvoloprevistoenlosartculos
111y138,yenaquelloscasosenqueunadisposicinestablezcalocontrarioo
necesitenaprobacinoautorizacinsuperior
dichoartculonosremitealartculo

138ley30/92,esareglageneralconsistenteenlaejecutoriedadinmediatadelos
actosadministrativostienedosexcepcionesyunadeellaseslacontenidaenel
artculo138quehacereferenciaalmbitosancionador.
Unasancinvaaserejecutivaatenordeloquediceelartculo94cuandoser
ejecutivaunasancinquenosimpongalaadministracin?laresoluciones
sancionadorassoninmediatamenteejecutivasdesdeelmismomomentoenquese
dictansevaapoderprocederaejecutaresaresolucinsancionadora.Enelmbito
sancionador,hayunaexcepcin,
artculo138.3ley30/92

Laresolucinser
ejecutivacuandopongafinalavaadministrativa
demaneraqueapesardeesa
13

reglageneralaplicablealaejecutividaddelosactosadministrativosrecogidaenel
artculo94enelmbitosancionadorlassancionessonejecutivasatenordeloque
disponeelartculo138enelmomentoenquelaresolucinsancionadorapongafin
alavaadministrativacuandoponefinalavaadministrativaunaresolucin?Y
qurecursopuedeinterponerensucaso?Anteunaresolucinqueponefinala
vaadministrativapuedointerponerunrecursopotestativodereposicin,noesde
obligadainterposicin,eladministradopodrdecidirobiensiiralavacontencioso
administrativaobieninterponerunrecursopotestativodereposicin,yelrecurso
potestativodereposicinsevaainterponeranteelmismorganoquehadictado
laresolucin,estoesresolverelmismorganocontralaresolucinqueeste
recurriendo.Sepodrnejecutarcuandohayanpuestofinalavaadministrativa,
cuandocontralasmismasquepainterponerunrecursocontenciosoadministrativo
ounrecursopotestativodereposicin.
Enlaley30/92estnlossupuestosoenumeracindeactosqueponenfinalava
administrativa(comoporejemplorganosdictadosquecarecendesuperior
jerrquico).
Estainterpretacindequelasresolucionessancionadorassernejecutivascuando
susresolucionesponganfinalavaadministrativapresentaundefectoimportante
analizadotantoporladoctrinacomoporlajurisprudenciaquelaejecutividaddelas
resolucionessancionadorassevaaproducircuandoesaresolucinpongafinala
vaadministrativa,cuandosoloqueparecurrirlaenreposicinoenvacontencioso
administrativaestoescuandosolosepuedeinterponercuandoseacontencioso
administrativoorecursopotestativodereposicinsepodrinterponeruna
resolucinsancionadora.Silaresolucinsancionadorasedictaporunrganoque
tienesuperiorjerrquicoesaresolucinpondrafinalavacontencioso
administrativa?Ejemplo:
eldirectorgeneraldefomentoimponeunasancinporla
comisindelacorrespondientesancinsusuperiorjerrquicoeselministrode
fomento
esaresolucinquedictaeldirectordefomentovaa

ponerfinalava
administrativaocontralamismavaacaberinterponerunrecursodealzadaante
susuperiorjerrquico?Vaacaberinterponerunrecursodealzadaantesu
superiorjerrquico,enelcasoquedejepasarlosplazosparalainterposicinde
losrecursos(estaeslalaguna,artculo138)siseponeunasancinenuna
resolucinquenoponefinalavaadministrativayelinteresadoporloquefuere
deseanorecurrirlaydejatranscurrirlosplazosparainterponereldealzadaesa
resolucinsancionadoranoponefinalavaadministrativaporlotantonoser
ejecutiva,enestesupuestoponefinalavacontenciosoadministrativo.
Porlotantolalagunaesqueocurreenloscasosenquelaresolucinsancionadora
noponefinalavaadministrativayeladministradonodejarecurrirlaenalzaday
dejatranscurrirlosplazos?Enestossupuestoslaresolucindevienefirme,queno
eslomismoqueponerfinalavaadministrativa.Artculo21delREPEPOSestas
resolucionespresentanundefectoimportanteanalizadoporladoctrinayporla
jurisprudencia.Lagunadelartculo138,laresolucindevienefirme,unaresolucin
esfirmeyaquenocaberecursoporquehapasadoelplazoparainterponerlos
recursosadministrativos.Puedointerponerrecursodealzada,hayquevercada
caso.Puedoacudiralavacontenciosoadministrativa?Resolucinsancionadora
firmeyquenoagotalavaadministrativa,nopuedoacudiralavacontencioso
administrativa,haberagotadolavaadministrativa.Siesunaresolucinquepone
finalavaadministrativaentoncess.
Delaletraodelaposicinadoptadadel138delaley30/92sededucequeellegislador
hacometidounerrorporcuantolasresolucionessancionadorasnovanaserejecutivas
enelmomentoenquesepongafinalavaadministrativasinoquedebieraserejecutiva
14

enelmomentoenquelaresolucinsancionadoraadquierafirmeza,yaseauna
resolucinquepongaonofinalavaadministrativa.Peroenprincipioalinterpretacin
correctaseraquelaejecutividaddelassancionesseimpondrconlafirmezadeesa
resolucin.Devienefirmesieladministradonodesearecurrirla.
Artculo21.2REPEPOS

Lasresolucionesquenoponganfinalavaadministrativanosernejecutivasentanto
nohayarecadoresolucindelrecursoordinarioque,ensucaso,sehayainterpuestoo
hayatranscurridoelplazoparasuinterposicinsinqueestasehayaproducido
sique
vieneacompletarlasdeficienciasquepresentaelartculo138ley30/92yseocupadela
resolucinsancionadoraquenoponefinalavaadministrativayseraejecutivacuandose
resuelvaelrecursodealzadaocuandodevengafirme.Reglas:
1.Siseinterponeunrecursoadministrativodealzadayreposicinlaejecutividaddela
resolucinsancionadoraseparalizahastaqueseresuelva
expresamente
elrecurso
administrativo,lajurisprudenciaestablecequetienequerecaerunaresolucinexpresa,
novalecondejarpasarlosplazos
.
2.Lainterposicindeunrecursocontenciosoadministrativoenelquesesolicitecomo
medidacautelarlasuspensindelaejecutividaddeesasancinparalizalaejecutividad
deesasancinhastaqueeljueznodecidasobreesamedidacautelarsolicitada.
(HABLAMOSDERECURSOSORDINARIOS,
puedencaberrecursosextraordinarios
)
LASSANCIONESADMINISTRATIVAS
Lasancinenlamedidaaflictivaqueretribuyelacomisindelainfraccinadministrativa.
Lasinfraccionesytambinlassancionesadministrativasseclasificanenleves,gravesy
muygraves,enfuncinprincipalmentedelanaturalezadelainfraccincometida.Entodo
caso,ladeterminacindeltipodeinfraccinydesancin,porelprincipiodetipicidad,
correspondealaley,oensucaso,alanormareglamentariaquelasestablece.
Lassanciones,adems,seclasificanenprincipalesyaccesoria,siendoaquellaslas
previstascomoretribucindirectadelaconductainfractora,ylassegundas,lasquese
hacenderivardelasancinprincipalimpuesta.Enconsecuencia,lassanciones
accesoriasnopuedenimponersesinqueexistanpreviamentelassancionesprincipales,y
sistassecondonanoseextinguen,porcualquiercausa,tambimlohacenlas
sancionesaccesorias.
Debemosrecordar,enprimerlugar,queelartculo25delaconstitucinprohbequela
Administracinpuedaimponersancionesquedirectaosubsidiariamenteimplique
privacindelibertad.Enconsecuencia,eltipodesancinadministrativamscomnesla
multa.
Enrelacinconlamultasehasuscitadoelproblemadesugraduacin,yseha
argido
su
carcternoigualitario,porqueunamultadelamismacuantatieneconsecuenciasmuy
diversassegnlariquezadelsancionado.
Aesteproblema,sehaintentadoponerremedio
medianteelestablecimientodemultasquesegradanenfuncindelarentadelsancionado,es
decir,seestablecenenunporcentajedesurentaperoestasolucinnoeslamsgeneral,porquees
demuydifcilgestin.Sinembargo,lamultasipuedeestarenmarcadaentrecuantasmximasy
mnimas,ypuedefijarseenfuncindeunporcentaje,sobreelpresupuestodelaobra(asenla
legislacinurbanstica)odelvolumendenegocio(casodelaLeydeDefensadelaCompetencia).
Entodocaso,loquetambinsehaestablecido,primeroenlalegislacinsectorial(particularmente
enlalegislacinurbanstica),eslaconfiscacindelbeneficioobtenidoconlaconductainfractora.
Setrata,endefinitiva,dequeelinfractornollegueaconsiderarlamultacomounsimplecoste
econmico,quepuedehacerrentablelaoperacininfractorasiesmenorqueelbeneficioquese
esperaobtenerenelmercado,enparticularenloscasosenqueesposiblerepercutirlamulta,
consideradacomouncoste,sobreelpreciofinaldeadquisicindelbien,encuyaproduccino
realizacinseprodujolainfraccin.
Ademsdelamulta,attulodeejemplo,puedensealarseotrostiposdesanciones:
a)Amonestacin(previstaenlaLeyGeneraldeTelecomunicaciones).
15

b)Prdidadematrculaoexpulsindeunauniversidad(previstaenlaLOU).
c)Laprdidadelcarndeconducir(previstaenlaLeydeSeguridadVial).
d)Cierretemporalodefinitivodeempresasodelocalesdenegocios(previstaenlaley
34/2007,deproteccindelaatmsfera).
e)Prohibicindecontrataryderecibirsubvenciones(previstasenlalegislacinde
contratosoenlaLeydesubvenciones).
Sonsancionesque,enalgunodeestossupuestos,ademsdecmosancionar
principales,puedenestartambinprevistascomosancionesaccesorias.Tambinest
previstalapublicidaddelasanciones(porejemplo,enlalegislacindeProteccindelos
consumidores),circunstanciaqueagravalosefectosdelasancin,puestoqueincide
directamenteenelcrditocomercialdelaempresasancionada.
Deconformidadconelprincipio
nonbisinidem
queyahemoscomentado,nocabeimponerms
deunasancinporunosmismoshechos,teniendosiemprepreferencialasancinpenal.Enelcaso
dequeporlosmismoshechossehubierayaimpuestounasancinporlosrganoscomunitarios
europeos,sinembargo,siesposibleladoblesancinperolaadministracinpblicadebertener
encuentalayaimpuestapordichosrganoscomunitarioseuropeosparacompensarlaconlaquele
correspondaenelDerechoespaoly,entodocaso,alresolverelprocedimientosancionador
deberdeclararselacomisindelainfraccin,aunquenoprocedaimponersancinporhabersido
yasancionadoenmayormedidaquelecorrespondeenelordenamientoespaolporlosOrganismos
comunitarioseuropeos.
LACADUCIDADDELPROCEDIMIENTO
.
Elartculo20.6delREPEPOS,laadministracintieneunplazode6mesespararesolver
elprocedimientoadministrativosancionador,queempiezanacontarsedesdeelactode
incoaccindelprocedimientoadministrativosancionador.
Diesadquem
:notificacinde
laresolucinsancionadora,laadministracindisponedeunplazode6mesespara
tramitarelprocedimientoadministrativosancionador.Sipasanmsde6mesesel
procedimientoadministrativosancionadorcaduca.Lacaducidaddelprocedimiento
determinaladesaparicindelaresponsabilidaddelinfractor?No,laconsecuenciaesque
laadministracin,siempreycuandonohayaprescritolainfraccin,vaapoderiniciarun
nuevoprocedimientoadministrativosancionadorparaenjuiciarlosmismoshechos.No
violaelprincipio
nonbisinidem
porquenoharecadoningntipodesancin.Elcomputo
deplazodecaducidadpuedeinterrumpirse,enlossupuestosdelartculo20.2del
REPEPOS.Encuantoal
Diesaquo
haydosexcepciones,lareglageneralesqueel
dies
adquo
lomarcalafechadelactodeincoaccindelprocedimientoadministrativo
sancionador:
1.Quehayarecadounactadeinspeccin,seconsignanunoshechosconstitutivosde
infraccinadministrativa.Lomarcalafechadelactadeinspeccin.
2.Lomarcalafechadeladenunciasiempreycuandoladenunciacumplaconun
contenidomnimoeldiesaquolomarcalafechadeladenuncia.
CONTENIDOMNIMOQUEDEBERESPETAR
:
Lajurisprudenciadicequetieneque
tenerunasucintaexposicindehechos,matriculadelvehculo,aquellascircunstanciasy
datosquepuedanayudaradeterminarlainfraccincometidaylugarfechayhoradeesta.
Quelaadministracincumplaconsuparteparanotificarlaresolucinsancionadora.

CADUCIDADDELAACCIN.
Noestarecogidaenlanormativacorrespondiente,esunaposibilidadquesurgeporva
jurisprudencial,
y
tienequeestarexpresamenteprevistaenlalegislacinsectorial
correspondiente.
Normalmenteseaplicaenlosmbitosenlosquesevanahacersusceptiblessus
objetosdeinspeccionesadministrativas.
Nodejareternamenteabiertalaposibilidaddequela
administracininicieunprocedimientoadministrativosancionadoryesreconocidaenlosmbitos
deinvestigacinadministrativa.
16

Visita
:
querealizanlosinspectoresadministrativos.

Actadeinspeccin
:
quelevantanlosinspectoresadministrativos.
Entreesavisitafsicayellevantamientodelactatienequetranscurrirunplazomximo,
solosepuedelevantaractadeinspeccinsinosepasaelplazomximofijadoenla
legislacinsectorial,deloquesetrataesquelaadministracinnotengaindefinidamente
abiertalaposibilidaddetrasunavisitadeinspeccindeiniciarunprocedimiento
administrativosancionador.

LAACTIVIDADDEPOLICIADELASADMINISTRACIONESPBLICAS
Policasignificagobiernodelaciudad.PartimosdelaclasificacinclsicadeJordanade
Pozas,vaaclasificarlasdistintasformasdeactividaddelasadministracionespblicas,
demaneraqueconqutiposdeactividadesrelacionamoslaactividaddepolicadelas
administracionespblicas?conaquellasquevanalimitaraordenarlarealizacindelas
actividadesprivadasporparticularesconlafinalidaddevelarporlaproteccinde
derechosylibertadespblicasfundamentalesyelrespetoalalegalidadvigente.El
objetivodelaactividaddepolicaserordenarycontrolarlaactividadprivada(delos
particulares)conlafinalidaddegarantizarqueesaactividadprivadasealizarespetando
losderechosylaslibertadespublicasfundamentalesyrespetandolalegalidadvigentey
ensucasotomandolasmedidasnecesariaspararestableceresalegalidadquehayasido
violada.Lasactividadesprivadassedesarrollandemaneravoluntariaporlosparticulares.
Perosisedecidedesarrollaresasactividadesprivadashayquesometersealcontrolde
lasadministracionespblicas.Losdestinatariosdelaactividaddepolicavanaserlos
particulares,hayqueexcluiralosparticularesquemantienenalgntipodevinculoconla
administracin,comofuncionariosyempleadospblicos.Eldesarrollovaaserordenado
ycontrolado.Laactividaddepolicatieneporobjetolimitarycontrolarelejerciciodelas
actividadesprivadasimponiendodeberesyrestriccionesalejerciciodeesasactividades
privadasyenultimocasosancionandoelincumplimientodetalesdeberes.Que
distribucincompetencialhayenmateriadepolica?Queadministracinpublicaterritorial
eslacompetenteparapoderejercerlaactividaddepolica?Porquepodemosafirmar
quelaconstitucinnoatribuyelatitularidaddecompetenciasobrelaactividaddepolicaa
ningunaadministracin?Laactividaddepolicaoperasobrelosmbitosdelas
actividadesprivadasqueejercenlosparticulares,ycomoevidentementeesembitovaa
seramplsimo,porquesevaapoderdesarrollarendistintossectoresmateriales,la
constitucinnoespecificaonoatribuyeesacompetenciadepolicaaunaadministracin
enconcreto,porquelaactividaddepolicavaaoperarpordistintosmbitosmateriales,de
maneraquequeadministracinserlacompetenteparallevaracabolaactividadde
polica?Laadministracinpblicaquetengalatitularidadsobrelamateriarespectodela
cualsevaaejerceresaactividaddepolica.
Vaaverunanicaleydepolicaquesevaaocuparderegularlasformulasatravsde
lascualeslaadministracinvaaejerceresasformulasdecontroldelasactividades
privadas?No,lasdistintastcnicasdelaactividaddepolicaestnprevistasencadauna
delasleyessectorialesqueseencarguederegularloscorrespondientesmbitos
materiales.Vaaverunaseriedeprincipiosdepresupuestosquevanaserrespetadosen
elejerciciodecualquiertcnicadepolica.
Apesardenohaberunadistribucincompetencialespecficaenmateriadepolicapor
cuantoestaactividaddepolicavaaoperarsobreuntipodemateria,porloquehabr
queestaralrepartocompetencialqueestablezcalaconstitucin,respectoalmbito
materialenqueseestejerciendoestaactividaddepolicasiqueexistenunosprincipios
quetienenquecumplirseportodaslasadministracionespblicasalahoradeejercerla
actividaddepolica.
17

Todaactividaddepolicatienequerealizarsesegnestosprincipios:
1.PrincipiodeLegalidad:
lastcnicasdelaactividaddepolicavanatenerqueestar
previstas
enunanormaconrangodeley,
porqueatravsdelaactividaddepolicalasadministraciones
publicasvanasercapacesdelimitaryordenarelejerciciodeactividadesprivadasporpartedelos
particulares,cualquierlimitacindelestatusprecisalaintervencindellegislador.Elciudadano
tengaqueentenderquetipodeactividaddepolicasevaarealizarenrelacinconunaactividad
privadademaneraquesepuederecurriralaayudadeunreglamentoqueenprincipiodeberserun
reglamentoejecutivo.Esnecesarioqueunaleyounanormaconrangodeleyautoricealas
administracionespblicasaejerceresaactividaddelimitacin.
2.PrincipiodeProporcionalidad:
enelmbitodelaactividaddepolicavaateneruna
triplemanifestacin:
a)
Tienequehaberuna
racionaladecuacinentrelosmediosconcretosempleadosporlas
administracionespblicasparaejerceresaactividaddepolicaylosfinesconcretos
perseguidosconelejerciciodeesaactividaddepolica.
b)
Tienequehaberunaadecuada
relacinentreelpeligroylamedidaconcretaquesevaa
aplicar.
c)
A
ntelaposibilidaddedistintastcnicas
depolica
seaplica
r
lamenosrestrictiva.
Elprincipiodeproporcionalidadvieneexpresamenterecogidoenel39bisdelaley30/92
LasAdministracionesPblicasqueenelejerciciodesusrespectivascompetencias
establezcanmedidasquelimitenelejerciciodederechosindividualesocolectivosoexijan
elcumplimientoderequisitosparaeldesarrollodeunaactividad,debernelegirlamedida
menosrestrictiva,motivarsunecesidadparalaproteccindelinterspblicoascomo
justificarsuadecuacinparalograrlosfinesquesepersiguen,sinqueenningncasose
produzcandiferenciasdetratodiscriminatorias.
Slotienesentidosiunadeterminadaley
noespecificayalaconcretamedidaadministrativaquesehadeaplicar.
3.PrincipiodeIgualdad:
dossituacionesigualesdebenrecibirelmismotratamiento
(supuestosiguales).
Cosculluela
Montaner
analizalasclasesdelaactividaddepolicaesunaclasificacin
doctrinal:
1.Policajudicialyadministrativa.
2.Policaadministrativageneralyespecial
Policadeseguridadciudadana
Policadeordenpblicoeconmico
Policadecontroldelalegalidadadministrativavigente.
Policadebienesdedominiopblico.
Policadeserviciospblicos.
Restaa
nalizar
cualesson
lasdistintastcnicasdelaaccindepolica,
estoes,que
instrumentostienenlasadministracionespblicasparalimitarycontrolarlaactividaddelos
particulares(actividadesprivadas).Estastcnicasdelaaccindepolica
vanapodertenerlugar
conanterioridadalarealizacinde
una
actividadprivada,porejemplo:elcarnetde
conducir,
unaautorizacin,unalicencia.Lastcnicasdepolicapuedentenerunaactividad
simultaneaaldesarrollodelaactividadprivadaporejemplo:mbitodeinspeccinadministrativa
(queestaocurriendoenlarealidadysiseestaadecuando).Ytambinpuedetenereldesarrollola
actividaddepolicaconposterioridadalaactividadprivadacomoporejemplo:elejerciciodela
potestadsancionadoradelasadministracionespblicas,quetendrnlugarcuandoelhechosehaya
cometido.
Lasdistintastcnicasdelaaccindepolicanosolosepuedenclasificaratendiendoalmomentoen
queseproducen,sinoquetambinsepuedenadjudicarenfuncindelaincidenciaquetenganenal
esferajurdicadelosparticulares.Comopuedeserincluso,ejemplolimitedeactividaddepolica,
losconcursos.Qutiposdetcnicaspuedenserutilizadasporlasadministracionespblicaspara
18

limitarycontrolarlaactividaddelosparticulares?Lassanciones,lainspeccin,lasautorizaciones,
licencias,permisos,ordenes,comisos,homologacin,etc.
Lastcnicasdelaaccindepolicasonlassiguientes:
Inspeccin:
Puedeserconcebidacomolaactividadmaterialquedesarrollanlos
funcionariospblicosdelasadministracionespublicasconelobjetivodecomprobarque
estasucediendoenlarealidad,estoes,enquecondicionesseestaejerciendouna
determinadaactividadprivada,conlafinalidaddecomprobarsielmodoseacomodaala
legalidadvigenteoseproducevulnerandolalegalidadvigente,estoes,lalegalidadvigente
sepuedevulnerarincumpliendoderechosyobligaciones,violandodeterminadas
prohibicionesoejerciendoesaactividaddeformacontrariaalospresupuestosorequisitos
previstosenlasnormascorrespondientes.Laactividaddeinspeccincomprendenosoloel
examenfsicoquerealizanlosfuncionarioscorrespondientesdeunasinstalacionessinoque
tambincomprendeeldeberdecolaboracinquepesasobrelosciudadanosendeterminadas
situaciones.
Ejemplo:eldeberconsagradoenelartculo5.2deleydeseguridad
ciudadanayeldeberdecolaboracinpositivaestablecidoenelartculo45delaley
demontes.
Laactividaddeinspeccinenunsentidoampliovaacomprenderenprimer
lugareldeberdecolaboracinpositivaquepesasobrelosciudadanos,perolaactividadde
inspeccintambinseproduceenloscasosenquelosparticularesestnobligadosa
presentardeterminadasdeclaracionescomopuedeserlatributaria,laadministracinvaa
comprobarlosdatosqueserecojanenesas

declaracionestributariasycomprobardeque
formaseestnejerciendodeterminadasactividadesprivadasytambinenelcasodequelos
funcionariospblicosvanapoderexaminarfsicamentedeterminadasinstalaciones.En
principiolosfuncionariospblicos,puedenrealizarsinnecesidaddeobtenerunpermisoo
unaautorizacinprevia,conellmitedelainviolabilidaddeldomicilioprivado,ysepuede
realizarsinprevioaviso.Esaactividaddecomprobacinquerealizanlosfuncionariosseva
amaterializarenelactadeinspeccin,quetienequecumplirconuncontenidomnimoy
obligatorioporquetienequerecogerellugar,lafecha,laidentificacindelosfuncionariosy
loshechos.Enprincipionodebencontenercalificacionesjurdicas.Enprincipioloshechos
(segnlaley30/92)vanaconstituirunapresuncin
iuristantum
vanagozardeveracidad
enlosaspectosrelativosalprocedimientosancionador.
Identificacindepersonasyproductos:
Eldeberdeidentificacindepersonasyde
productos,delasprimerasporquetienenqueestaridentificadas(DNI),deinscribirseenun
padrnmunicipal,estarenposesindepasaporte,registrarseenlosestablecimientos
hotelerosencuantoalosproductostienenquecumplirconunosparmetroseldeberde
informaralosconsumidoresdelacomposicindelproducto,delafechadecaducidadpara
suconsumo,etc.
Comunicacinodeclaracinresponsable.
Homologacin:
eslaobligacindeobtenerdelaadministracinuncertificadoo
unacertificacinqueacreditequeundeterminadoproducto,ounprototipo,cumple
conlosrequisitosreglamentariamenteexigidos.Puedeproducirseenunactonico
opuedeproducirsedemaneraperidica.Ejemplo:vehculosamotorcuentencon
unpermisodecirculacin,ITV,...Sepuederealizardirectamenteporfuncionarios
delaadministracinpublicaoporentidadesprivadasquehayanobtenidolaprevia
autorizacin.Esunaactividadadministrativaquetienenelcarcterde
discrecionalidadtecnica*
.Laadministracinvaapoderadoptarunadecisin
eligiendoentrevariasdecisionesigualmentevalidad,conellimitedeesadecisin
noseaarbitrariaonoviolelosprincipiosgeneralesdelderecho.Queenesa
resolucinsecontengaporqueseeligeesasolucinynootra.
*Discrecionalidadtecnica
:laadministracinendeterminadosmbitosvaapoder
adoptarunanicasolucincorrecta,yaqueeslanicasolucincorrecta.Para
adoptaresanicadecisindebeadoptarseaplicandonormastcnicasque
19

correspondenaotrasdisciplinasnojurdicas.Adiferenciadeladiscrecionalidad
queesquelaadministracinendeterminadosmbitosvaapoderadoptaruna
solucinentrevariassolucionesquesonigualmentevlidas.
Registrospblicos:
Constituyeunaformaatravsdelacuallaadministracinva
alimitaryacontrolarelejerciciodeactividadesprivadas.
Ejemplo:lahipotecade
necesariainscripcin,eldepartidospolticos,elregistrodeembarcacionesdealta
velocidad,etc.
Laobligacindeinscribirdeterminadasactividadesenlosregistros
pblicosconstituyeunatcnicadepolica,porqueconesainscripcinla
administracinvaapodercomprobarqueelparticularcorrespondientecumplecon
losrequisitoslegalmentevigentesparapoderdesarrollaresaactividadprivada.
Sometimientoacontrolposterioraliniciodelaactividad.
Orden
es:
contienenobligacionesdehacerodenohacer.Lacaractersticadelas
ordenesesquesucontenidoesdeobligadocumplimiento,estoes,sinosecumple
conesaobligacindehacerodenohacerseestarcometiendounainfraccin
quepodrserobjetodelaimposicindelacorrespondientesancinadministrativa.
Ejemplo:cuandolapolicadetienenuestrovehculo,esaordenquenosdael
policavaaserunactoadministrativolassealesdetrficodeprohibicin,cedael
paso,semforoenrojosuinfraccindeterminarlaimposicindeunasancin.
Estacaractersticadelasordenesnosestilparadiferenciarlasordenesdelas
intimidaciones(quesonmerosrecordatoriossobrelanecesidaddecumplircon
obligaciones,peroalnoteneruncontenidodeobligadocumplimientosu
incumplimientoenprincipionovaadeterminarlainterposicindesancin
administrativa).
Elrequerimiento.
Autorizacionesadministrativas:
tienenporobjetocomprobarqueelejerciciode
unaactividadprivadasevaaamoldaralosrequisitosquevienen
reglamentariamenteestablecidos.Laadministracinrealizalacomprobacincon
carcterprevioaquelaactividadparticularcomiencearealizarse.Enmultitudde
ocasionesladenominacinesdepermisosodelicencias,quehacenreferenciaa
laautorizacin.Envirtuddelasautorizacioneslasadministracionesvanadarsu
vistobuenoparaqueunparticularpuedarealizarunadeterminadaactividad,ypor
tantolasautorizacionesvanatenerporobjetolacomprobacinporpartedelas
administracionesdequeunparticularcumpleconlosrequisitosestablecidosenel
ordenamientojurdicoparalarealizacindeesaactividad.Seproduceenrelacin
conelejerciciodelaactividadprivadaconanterioridad(comprobacin
exante
)ala
realizacindeunaactividadprivada,estamosanteuncasodecontrolpreviodelas
administracionespublicasyporlotantoanterioralarealizacindeunaactividad
privada.Perolaconcesindeunaautorizacinnovanaimplicanlaatribucinde
underechosubjetivoalsolicitantedelaautorizacin,comotampocovaaimplicar
elreconocimientodelatitularidaddeunderecho.Demaneraquepodemosafirmar
queelparticularquesolicitaunaautorizacincuentaconunderechopreexistente
alrealizarunadeterminadaactividad.Yconlaautorizacinlaadministracin
pblicaloquehaceeseliminarolevantarlaprohibicindequeseejerzaesa
actividad,peroelderechoyacorrespondealsolicitantedelaautorizacin,porque
laconcesindelaautorizacinlevantalaprohibicindequeesaactividadprivada
puedaserrealizada.Yporqunoimplicalaatribucindeunnuevoderechoy
quetampocoimplicalaconcesindeunaautorizacinelreconocimientodela
titularidaddeunderecho?Porqueenlasautorizacionessiempresevanaincluirlas
clausulassinperjuiciodetercero,yquecontenidotienenesasclausulassin
perjuiciodetercero?Puesquelaautorizacinoesaclausulasinperjuiciode
tercerovieneasignificarqueelsolicitantedelaautorizacinvaapoderejercerla
20

actividadprivadacorrespondientesinperjuiciodelunderecho,delmejorderecho
quetengauntercero.Ejemplo:particularquesolicitalicenciapararealizarobrasen
sudomicilio,esalicenciapermitepoderejercerlaactividaddelaobra.Siemprese
incluyenenlasautorizacioneslaclausulasinperjuiciodeuntercero.Aspodemos
distinguirlasdelasconcesiones,enlasqueelconcesionarionotienederechoa
realizarunadeterminadaactividad,notieneunderechopreexistente,sinoqueesa
facultadselavaaatribuirlaadministracinatravsdeunciertoprocedimiento,
reconociendoleciertaactividad.
EXAMEN
Enelao2009lasautorizacionesquevenansiendolareglageneralen
elejerciciodeactividadesprivadasseconviertenenlaexcepcin,las
autorizacionespasanaserlaexcepcin,porqueeneseaoseapruebaladirectiva
deservicios(quesecumplaconlalibreprestacindeserviciosyconlalibertadde
establecimiento,quesecumplanesasdoslibertadesclsicas,yparaconseguirel
cumplimientodeesasdoslibertadessehacenecesariosimplificarlatramitacin
administrativaparalograrprestarunserviciooparalograrelestablecimientode
unadeterminadaactividad,ycomoselograesasimplificacinadministrativa?
Eliminandolostramitesadministrativosqueseaninnecesariosysedecideen
multituddesectoreseliminarlanecesidaddeobtenerunaautorizacinpreviapara
elejerciciodeunaactividadprivada,yesergimendeautorizacinpreviase
sustituyeporlascomunicacionespreviasyporlasdeclaracionesresponsables,de
maneraqueenvirtuddeladirectivadeserviciosseliberalizanmultituddesectores
,porcuantoyanovaasernecesarioobtenerunapreviaautorizacinparaejercer
unaactividadoprestarundeterminadoejercicio),quedeterminaqueparaejercer
unaactividadoparaprestarunservicioenprincipionosernecesariolaconcesin
deunaautorizacinsinoquebastaraconlapresentacindeunadeclaracin
responsableodeunacomunicacinprevia.Quedanconfiguradasdemanera
excepcionalporqueladirectivadeserviciospersiguefacilitarelcumplimientodelas
libertadesclsicascomunitariasdelibreestablecimientoydelibreprestacinde
servicios.Seoptaporsimplificarlatramitacinadministrativaparapoderfacilitar
esalibertaddeestablecimientoylibertaddeserviciosmediantelainclusindeun
nuevorgimenatravsdelascomunicacionespreviasydelasdeclaraciones
responsablesquevaadeterminarqueseliberalicelaprestacindenumerosos
servicios,demaneratal,quenosehayanecesarialaobtencindeunaprevia
autorizacinparaejercerunaactividadoprestarundeterminadoservicio,los
liberalizaporqueenrelacindeesosmbitosvaabastarconlapresentacinde
unadeclaracinresponsableocomunicacinprevia.Laautorizacinpasaatener
carcterexcepcional.Enquecasosesnecesarioobtenerunaautorizacin?Enel
casodequesecumplelatripleidoneidad,tresrequisitosacumulativamente,una
actividadounserviciosolosevaapodersometeraautorizacinpreviaenelcaso
dequecumplaeltestdeidoneidad:Artculo5delaley17/2009
1.Sesometaaautorizacinpreviaporqueexistaraznimperiosadeinters
general.
2.Nosepuedarealizareseservicio
osometeresaactividad
atravsdeunamanera
quenoseatanperjudicialqueeldelaautorizacinprevia.
3.Queelsometimientodeesaactividadalaautorizacinprevianoimpliqueun
efectodiscriminatorio.
Artculo84
bisdelaleydebasesdergimenlocaldisponequevaaver
determinadosmbitosquevanaseguirestandosometidosalrgimendela
autorizacinprevia.
Elmedioambiente,patrimoniohistricoartstico,
queafectealasalubridad,
oque
impliqueusosprivativosdebienesdedominiopblico.
21

Elnuevorgimengeneralqueintroduceladirectivaeseldelasdeclaraciones
responsablesy
las
comunicacionespreviasqueconstituyenunanuevatcnicade
accin
depolica
yvaasustituiralrgimendeautorizacin
.En
aquellos
supuestosque
noconcurranlostresrequisitossolosernnecesariospresentarantela
administracinpublicaunadeclaracinresponsableounacomunicacinprevia.La
directivadeserviciosfuetranspuestaennuestroestadoenvirtuddelaLey17/2009
laleyhorizontaloleyparaguasyenvirtudtambindelaley25/2009leyvertical
u
omnibus
.Laprimeraley
(laleyparaguas)
esunaleyestataldecarcterbsicoqueva
acontenerelrgimenjurdicodelasdeclaracionesresponsablesydela
comunicacinprevia,fuecriticadaporquecontenaelrgimenjurdicoaplicablea
esas
declara
cionesresponsablesydelacomunicacinpreviaconcarctergeneral.
Lasegundaley
(omnibus)
seencargademodificartodaslasleyesestatales,yade
competenciaestatal,queprecisabanparalarealizacindeactividadeslaobtencin
deunaautorizacin.Ladirectivadeservicios
de2006
supusolanecesidadde
modificarmasde50leyesestatalesymasde200leyesautonmicas.

C
lasesdeautorizacionesadministrativasqueexistenennuestroordenamiento.

AUTORIZACIONESPERSONALES:tienenencuenta
parasuotorgamiento
condicionespersonalesqueconcurrenenelautorizado.
N
ovanapoderser
transmisibles,
porquetienenencuentacircunstanciaspersonalesqueconcurrenenel
autorizado.

AUTORIZACIONESREALES:
tienenencuentaparasuotorgamiento
elementos
objetivos,puedensertransmisibles.
Ejemplo:unarealizacindeobras.

DURACINDELAS
AUTORIZACIONES
:
1.Paraunactonico:realizacindeobras,porejemplo.
2.Temporalmentelimitadas:ejemploelcarndeconducir,laITV.
3.Vigenciaindefinida:ejemplocolegiarse,licenciasdepiloto.

C
aracteresdelasautorizaciones.
Artculo6a8delaley17/2009.
1.CARCTERREGLADO:salvoquelaautorizacinseadecarcterpersonalpor
tantoseanecesarioquesetenganencuentadeterminadascondicionespersonales
oparticularesdelsujetoquesolicitalaautorizacin.Quetienecarcterreglado
significaquelaadministracinunicamentevaapoderadoptarunanicasolucin
correcta,
porquelosrequisitosvanavenirestablecidosporunanorma,solohayuna
solucinposiblequeconcurralosrequisitosoquenoconcurran
nohaymargenpara
realizarvaloraciones.
2.TIEMPOINDEFINIDO:solosepodrlimitarladuracinenloscasossealados
enelartculo7delaley17/2009.
3.LASAUTORIZACIONESVANASERILIMITADAS:enlossupuestosdelartculo
8delaleycuandoestejustificadalalimitacinporescasezderecursosnaturales
opor
queexistan
impedimentostcnicos.
4.TRANSMISIBLES:conlaexcepcindequesetratedeunaautorizacin
personal.

R
gimendelaextincindelasautorizaciones.
Lasautorizacioness
eextingue
n
cuandoserealizaelobjetodelaautorizacin,
tambinencasodefallecimiento,cuandotranscurraelplazoparaelquefueron
otorgados,
porrenunciaexpresadelautorizado
ytambinendossupuestospeculiares
encasosenquelaadministracindeciderevocarlaautorizacin:encasodeerror
22

obienporvoluntadpropiadelaadministracin.Estosdosltimossupuestosdan
lugaraindemnizacindelosdaosyperjuicioscausadosalautorizado.

DECLARACINRESPONSABLEYCOMUNICACIONESPREVIAS
:
(ArtculodeLozano)Elorigendelasdeclaracionesresponsablesycomunicacionespreviasesla
directivadeserviciosdelao2006.Elobjetodeestadirectivaesintentarliberalizarlaprestacinde
determinadosservicios,ycmovaallevaracaboesaliberalizacindeservicios?eliminandolos
obstculosolosimpedimentosjurdicosqueexistenenlosordenamientosdelosestadosmiembros
parapoderaccederalaprestacindeunservicio.Losobstculosoimpedimentostcnicosvienen
delamanodelasautorizacionesadministrativas.Liberalizarlaprestacindeservicioseliminando
esosimpedimentosjurdicosqueexistenparapoderaccederalaprestacindeunservicio.Porque
sequiereliberalizarlaprestacindedeterminadosservicios?
Desdelasinstanciascomunitarias,q
uelosmodeloseconmicosqueseimplantanenlos
estadosmiembros
comunitarios
trasla
primer
aguerramundialson
excesivamente
intervencionistas
,
demaneraqueexisteuna
excesivaintervencinpublicaenelaccesoal
mercadodeserviciosporpartedelos
particulares.
Entiendetambinquee
lrgimen
delas
autorizaciones
acabasiemprepordiscriminaralosoperadoresnonacionales.
Ladirectiva
pretendeliberalizarlaprestacindedeterminadosservicios,porqueentiendequehayunaexcesiva
intervencinpblicaenelmercadodeserviciosyporqueademselrgimenautorizatoriosiempre
acabaendiscriminacindelosoperadoresnonacionales.Cmopretendeconseguiresta
liberalizacindeservicios?
Eliminandoelrgimendelaautorizacinprevia
paraunnmerode
servicios
ymanteniendoesergimen
deautorizacinprevia
encasosexcepcionales.
Estadirectivadeservicios
enumeraunaseriedeserviciosquesevanasometeralrgimendela
declaracinresponsableydelacomunicacinprevia.Ladirectiva
de2006setranspone
en
nuestroestado
atravsdedosleyes:
1.
Ley17/2009
,tambinconocidacomoleyparaguasoleyhorizontal,incluyeelrgimenjurdico
dispuestoenlanuevadirectivadeservicios,regulaelnuevorgimenincluidoporladirectivaen
relacincontodoslosserviciosquesonobjetoderegulacindelanuevadirectivadeservicios,sin
distinguirsiesosserviciossondecompetenciaestatalosondecompetenciaautonmica.
2.
Ley25/2009,
conocidacomovertical,procedeamodificartodasaquellasleyesestatalesenlas
queseregulabanlosserviciosqueahorahansidoobjetodemodificacinporladirectivade
servicios.Modificalasleyesestatalesanterioresalaentradaenvigordeladirectivaparaintroducir
enesasleyesestataleselnuevorgimenjurdicointroducidoporladirectiva.

C
onceptodedeclaracionesresponsablesycomunicacionesprevias.
Enprimerlugarveremoslassemejanzasquesonmuchasentrelasdeclaracionesresponsablesylas
comunicacionesprevias.Conlaaplicacindeestenuevorgimenjurdicolarealizacinde
actividadesprivadassevaallevaracaboconlamerapresentacindeundocumentoantela
administracincompetenteenelqueelprestadordelserviciosevaacomprometerformalmentea
cumplirconlosrequisitosdelordenamiento,atenerladocumentacinnecesaria,yaseguir
cumpliendoconlosrequisitoscorrespondientesduranteeltiempoquepresteelservicio
correspondiente.Secomprometebajosuresponsabilidadelprestador.Lasimplepresentacinde
esedocumentoantelaadministracincompetentevaapoderhabilitaralprestadorparacomenzara
prestarunservicioorealizarunaactividad,sinnecesidaddeesperaraunaresolucinadministrativa
favorablealaprestacindeeseservicio.Laadministracinnocontrolaoverificarcomosevaa
ejerceresaactividadconanterioridadaqueseprocedasuactividad,sonformulasdecontrolque
vanatenerlugarconcarctersimultaneoaldesarrollodeestaactividad.Elcontroldela
administracinvaasersimultanealapresentacinylaprestacin,conanterioridadaquela
administracincompruebesicumpleconlosrequisitos.
Comoaparecenreguladaslasdeclaracionesresponsablesylascomunicaciones
previas?Enelartculo71bisdelaley30/1992
AlosefectosdeestaLey,seentender
23

pordeclaracinresponsableeldocumentosuscritoporuninteresadoenelque
manifiesta,bajosuresponsabilidad,quecumpleconlosrequisitosestablecidosenla
normativavigenteparaaccederalreconocimientodeunderechoofacultadoparasu
ejercicio,quedisponedeladocumentacinqueasloacreditayquesecomprometea
mantenersucumplimientoduranteelperiododetiempoinherenteadichoreconocimiento
oejercicio.
Losrequisitosalosqueserefiereelprrafoanteriordebernestarrecogidosdemanera
expresa,clarayprecisaenlacorrespondientedeclaracinresponsable.Alosefectosde
estaLey,seentenderporcomunicacinpreviaaqueldocumentomedianteelquelos
interesadosponenenconocimientodelaAdministracinPblicacompetentesusdatos
identificativosydemsrequisitosexigiblesparaelejerciciodeunderechooeliniciode
unaactividad,deacuerdoconloestablecidoenelartculo70.1.Lasdeclaraciones
responsablesylascomunicacionespreviasproducirnlosefectosquesedeterminenen
cadacasoporlalegislacincorrespondienteypermitirn,concarctergeneral,el
reconocimientooejerciciodeunderechoobieneliniciodeunaactividad,desdeeldade
supresentacin,sinperjuiciodelasfacultadesdecomprobacin,controleinspeccinque
tenganatribuidaslasAdministracionesPblicas.
seregulanelrgimenjurdicodelas
declaracionesresponsablesydelascomunicacionesprevias.Quediferenciahayentre
lascomunicacionespreviasylasdeclaracionesresponsables?Ladeclaracin
responsableparecequeestmasdesarrollada,elapartadoprimeronohacefaltalos
requisitos.Conquetcnicavaaobtenerlaadministracinmasinformacinsobrecomo
sevaaprestarunservicioosevaarealizarunaactividad?Conlacomunicacinprevia.
Esdifcilincluirennuestrosistemajurdiconuevosconceptosonuevasterminologasque
vienendadasdesdeelderechocomunitario.Lascomunicacionespreviasenprincipio
parecequeelinteresadovaatenerquepresentaresedocumentoyademasadjuntarlos
documentosqueacreditanelcumplimientodelosrequisitoscorrespondientes.Sepodra
pensarqueelinteresadoademasdepresentarlacomunicacinpreviatienequeponeren
conocimientodelaadministracinquecumpleconlosrequisitos,estoes,aportandodatos
odocumentacinqueasloacredite.Estenuevorgimendelasdeclaraciones
responsablesydelascomunicacionespreviasdeterminaqueunadeterminadaactividad
oundeterminadoserviciopuedeprestarse,enprincipio,sinquelaadministracinhaya
realizadouncontrolprevio,estoes,bajolasolaresponsabilidaddelinteresadoqueesta
presentandolosdocumentos.Puedeenestecasorealizarseunaactividadilegal,yquela
administracinprocedaainvestigarcuandoesaactividadseestaejerciendo.Qu
criticassepuedenformularaestaregulacindelosnuevosmecanismosquevanaestar
enpoderdelosinteresadosparapoderrealizarunaactividad?Quesevaainiciaruna
actividadsinquesehayadadouncontrolprevioadecuadodelaadministracin,estaesla
principalcrtica.Comosepuedeintentarsubsanaresadeficiencia?Conconsultas
previasvinculantes,queelinteresadopuedaformularunaconsultapreviaquetenga
carctervinculantealaadministracinparaqueestasepronunciesobresicumpleono
conlosrequisitoscorrespondientes.Setienequemejorarsustancialmentelaordenacin
delasactividadesyservicios,demaneraquelosinteresadostenganconocimiento
suficientedequerequisitostienenquecumplirparapoderaccederaesaprestacinde
servicios.Otroproblemainteresanteseratodaslasdudasquepresentanlaconcrecinde
lanaturalezajurdicadeestosdosnuevosmecanismos.Lasdeclaracionesresponsables
ylascomunicacionespreviasnonecesitanlaaperturadeunprocedimientoadministrativo,
porquesusolapresentacinhabilitaalarealizacindeunaactividadoprestacinde
servicio,demaneraquenosenecesitaobtenerunttulohabilitante,nodeterminala
aperturadelprocedimientoadministrativo.Laadministracinvaatenerindefinidamente
abiertalaposibilidaddeinspeccionarlaformaenqueseestrealizandoesaactividad
correspondiente?Enalgunasperonoentodasporquenoloexigeladirectiva,enalgunos
24

casosseprevunplazoparaquelaadministracinporejemploinscribalaactividadde
servicioenunregistrooacuerdesuparalizacin.Laprevisindelplazonoeslanorma
habitual.Demaneraquesinoseprevunplazoenprincipiolaadministracinvaatener
indefinidamenteabiertalaposibilidaddeparalizaresaactividadoservicio.Laprevisinde
unplazodecaducidad,transcurridoelplazodesaparecelaposibilidaddequela
administracinpuedaanalizaroinspeccionarelserviciocorrespondiente.Sieseservicio
afectaauntercero,estequemecanismosdedefensatiene?antequienrecurre?
Presentarunasolicitudantelaadministracincompetenteenlaqueseinicieun
procedimientoadministrativo,enlaqueseestablecequevulneraintereses,parapoder
finalizarconunaresolucineiniciarelrgimenderecursoscorrespondientes.
I.
LAEXPROPIACINFORZOSA.
Conceptoynaturalezajurdica
.EslapotestadporlaquelaAdministracinpblica
puedeadquirirbienesyderechosnecesariosparalasatisfaccindeinteresespblicoso
paralarealizacindereformasdeestructurassocialesyeconmicas.Enrigor,laleyla
defineporsusefectossobreelpatrimoniodelosciudadanosafectados,comocualquier
formadeprivacinsingulardelapropiedadprivadaodederechosodeintereses
legtimos,cualesquieraquefueranlaspersonasoentidadesaquepertenezcan,acordada
imperativamente.
Elfundamentodeestapotestadexpropiatoriaestclaro:siendonecesarialaadquisicino
sacrificiodebienesoderechosestadebeimponerseimperativamente,nopuededejarse
alavoluntaddelpropietarioydebeestablecerseunsistemadedeterminacindelprecio
delbienoderechoexpropiado,quenopuededejarsealanegociacindelaspartes.En
loscasosdeadquisicindebienesoderechos,losmsfrecuentes,nosetrata
propiamentedeindemnizaralexpropiado,sinodepagarelpreciojustoporelbien
adquirido.
Nodebeconfundirselapotestaddeexpropiacinforzosaconlaresponsabilidad
administrativa.Aquellaesunapotestad,quecomportaunadecisindelaAdministracin
quepersiguedirectamenteexpropiarunbienoderecho,elartculo1delaLEFaludea
queesunaprivacinacordadaimperativamenteyporunprocedimientoformalizado
mientrasqueenlaresponsabilidadadministrativasetratadereponeral
statuquoante
el
bienoderechodaado,cuandoeltitulardelmismonoestobligadojurdicamentea
soportardichodaoolesin,o,enotrocaso,aindemnizarlosperjuicioscausados,pero
noseejerceunapotestaddirigidaexpresamenteacausardichosdaos.
Carcterconstitucional
.Establecidoporlasprimerasconstitucionescomoderecho
fundamentaleldepropiedadprivada,sehaciapreciso,justificarlaexcepcinasuplena
garantaquesuponelaexpropiacinforzosaylanecesariacompensacineconmicaque
debaprotegeralpropietarioexpropiado.Deah,quedesdelaconsagracindelEstado
deDerecho,laexpropiacinforzosaalcanzardimensinconstitucional,consagrndose
laprimeraregulacinenelartculo17deladeclaracindederechodelhombreydel
ciudadanode1789,quetrasgarantizarelderechodepropiedadcomounderecho
fundamentalpermitasuexpropiacincuandolanecesidadpblica,legalmente
constatada,loexijademaneraevidenteybajolacondicindeunajustayprevia
indemnizacin.Laconstitucinespaolarecogelaexpropiacinforzosaenelartculo33.3
juntoalderechodepropiedadprivada.
Elementos
.
A)SUJETOS:

25

1.Expropiante:sonlasentidadespblicasterritoriales,Estado,ComunidadesAutnomas,
Provincias,IslasyMunicipios.Sloellastienenatribuidalapotestadexpropiatoria,noas
lasAdministracionesinstitucionales.
2.Expropiado:queeseltitulardelbienoderechoexpropiado.Esunacualidad
obrem,
y
portanto,nocabelaexpropiacinporrazndelapersona,sinoqueelexpropiadoes
cualquierpersonafsicaojurdicaquefueratitulardelbienoderecho.Losexpropiadosno
sonnicamentelostitularesdelderechodepropiedadsobreelbienexpropiado,sino
tambinlosarrendatarioseinclusolostitularesdesimplesintereseslegtimosdevalor
economico,comoporejemplolosposeedoresattulodedueo.
3.Beneficiario:quepuededarseonosegnlaexpropiacinforzosadequesetrate.Se
definecomoelsujetoquerepresentaelinterspblicoosocialparacuyarealizacinest
autorizadoainstardelaAdministracinexpropianteelejerciciodelapotestad
expropiatoriayqueadquiereelbienoderechoexpropiado.Elbeneficiarioevitala
triangulacindelaoperacin,eliminandounasegundatransmisinqueresultarade
tenerquepagareljustoprecioalexpropiadolaAdministracinexpropiante,paraluego
transmitirelbienadquiridoporexpropiacinauntercero,quelereembolsaraelprecio
abonado.Elbeneficiarioesas,eladquirentedelosbienesoderechosexpropiados,al
quecorrespondeelpagodelaindemnizacincorrespondiente.
Beneficiariospuedenserenlasexpropiacionesporutilidadpblica,lasentidades
pblicasyconcesionariosalasqueselesreconozcatalcondicin.
B)OBJETO:
Slopuedenserobjetodeexpropiacinforzosalapropiedadprivadaoderechoso
interesespatrimonialeslegtimos.Seexcluyenportanto,losderechospersonalesy
familiares.
Nocabelaexpropiacindebienesdedominiopblico,pueselobjetodelaexpropiacin
eslapropiedadprivada.sinembargo,enelcasodeldominiopblicoartificial,cabesu
desafectacin,conloqueunavezdesafectadoelbienpierdesucarcterdemanial,yya
puedenserexpropiadosaltenercarctersimplementedebienpatrimonial.
C)CAUSA:
La
causaexpropiandi
,sonlosobjetivosdeinterspblicoquepuedenjustificarlaexpropiacin
forzosaqueestnconstitucionalizadosenelartculo33delaconstitucin:lautilidadpblicaoel
interssocial.Peronobastalasimpleinvocacindelautilidadpblicaoelinterssocial,para
poderexpropiar.Existereservadeleyencuantolaconcrecindelautilidadpblicaoelinters
socialquepuedelegitimarlaexpropiacinforzosa,yeslaleylaquedebeaclararformaly
previamenteparaquconcretosfinesdeutilidadpblicaoelinterssocialcabeejercerlapotestad
expropiatoria,aunqueestadeclaracindelaleypuedehacerseparacategorasgeneralesdeobras,
serviciosoparacasosprecisosyconcretos,porunaleysingular.
Lacausaconcretaquemotivacadaexpropiacinforzosadebedeclararseencasaprocedimiento
expropiatorio,producindoseelefectoquepodramosdenominardecongelacindelac
ausa
expropiandi
.
D)CONTENIDO:

Laexpropiacinforzosaconsisteenunaprivacinsingulardebienesoderechoso
interesespatrimonialeslegtimosacordadaimperativamenteporlaAdministracinpblica.
PorloquemediantelaexpropiacinlaAdministracinnosloadquierebienes,loquees
elsupuestonormal,sinoquelaexpropiacinpuedeconsistirenlapuradestruccindel
bienenelarrendamientoforzosodefincas,etc.
26

Laexpropiacindebesersingular:seexpropiandeterminadosbienesoderechos,loque
diferencialaexpropiacindelossimplescambioslegislativosquevienenasuponer
mayoreslimitacionesalejerciciodelasfacultadesquecomprendeundeterminado
derecho.Ladiferenciaesimportante,porquelassimpleslimitacioneslegalesnodeben
serindemnizadas,ysidebenserlolasexpropiacionesporcuantorecaenenunas
concretaspersonastitularesdelosbienesoderechosexpropiados,representandoun
sacrificiosingular,noaunanuevaregulacinqueafectaatodoslostitularesdeunmismo
tipodederecho.
Presupuestosdelaexpropiacinforzosa
.
1.Elprimerpresupuestoparaelejerciciodelapotestadexpropiatoriaeslaexigenciadequela
causaquelamotivadebeestarpreviamentedeclaradaporLey.Noobstante,silacausaquemotiva
laexpropiacinnoestprevistapreviamenteenningunaley,laAdministracinpblicanopuede
expropiaryseranecesarioqueseapruebeunaLey
adhoc
,quecontemplelasingularidaddelcaso.
2.Elsegundosupuestoesquelaexpropiacinsigaelprocedimientoexpropiatorio
legalmenteprevisto.Sinosehicieraasseincurriraenvadehecho,yelciudadano
afectadopodraintimarelcesedelamismaalaadministracinysinoloatendiereacudir
directamentealjuezdelocontenciosoadministrativoparaobligarlaaqueceseendicha
actividadilegal.

II.ELPROCEDIMIENTOEXPROPIATORIO.
Ladeclaracindenecesidaddeocupacindebienesoadquisicindederechos.
Laexpropiacin
forzosaseiniciaconlaformacindeunarelacinconcretaydetalladadelosbienes
necesariosparaejecutarlafinalidadquemotivalaexpropiacin,precisandosusituacin
fsica,sucarcterysusituacinjurdica.
LarelacinsepublicaenelBOE,BOPytablndeedictosmunicipal,yenlosdiariosde
mayordifusinenlaprovinciaysesometealtrmitedeinformacinpblica,porunplazo
dequincedas,ademsdenotificarseindividualmentealospropietariosafectados.
Enestetrmiteprocedimental,losafectadospuedenpedirlacorreccindecuantosdatos
lesafectenyestnerrneamentereflejadosenelexpedienteylosafectadosquese
omitenenelexpediente,puedenpedirsuinclusinenelmismo.
TambincabequelosinteresadospidanalaAdministracinexpropiantelaexpropiacin
delrestodelafinca,silaexpropiacinprevistaerasoloparcialycomoresultadola
explotacindelrestonoexpropiadoresultarantieconmica.
Recibidaslasalegacionesquesepresenten,seapruebaporelDelegadodelGobiernoen
laComunidadAutnoma,oelSubdelegadodelGobiernoenlaProvincialarelacinde
bienesyderechosaexpropiarydelosinteresadosenelprocedimiento.Contrasu
decisincaberecursodealzadaanteelministrocompetenteporrazndelamateriaa
queserefierelaexpropiacin,quetendrefectossuspensivoshastasudefinitiva
resolucin.
Ladeterminacindeljustiprecio
.Elproblemaprincipaldelaexpropiacinforzosaesla
determinacindelprecioquedebepagarse.Eljustiprecioaludealafinalidaddeencontrar
elpreciojusto.Noobstante,laleydaprioridadacualquieracuerdoentrelaspartes,y
slosinoselogracomienzaelprocedimientodedeterminacindeljustiprecio.
Lacorrespondienteindemnizacineslaprincipalgarantadelexpropiado.El
procedimientodedeterminacindeljustipreciocomienzarequiriendoalpropietariopara
queformuleunaHojadeApreciovalorandoelbien.Silaadministracinaceptala
valoracinseproduceelacuerdoencasocontrario,laAdministracinexpropianterealiza
27

supropiahojadeAprecioylaremitealpropietario,quepuedeaceptarla,orechazarla.En
casoquelorechaceelexpedientepasaaunrganocolegiadodelaAdministracin,
denominadojuradoprovincialdeexpropiacin,queeselquefijareljustiprecioenva
administrativa.
Eljuradoprovincialdeexpropiacintieneunacomposicinmixtaquebuscagarantizarla
mayorobjetividadposible,lopresideunmagistradoyseintegraporunabogadodel
estadoyunfuncionariodelaAdministracinexpropianteademsdeotrosdosmiembros
unnotarioyunmiembrodelacmararepresentativadelosintereseseconmicosalos
queserefiereelbienexpropiado.Laresolucindeljuradodebesermotivadayfijarel
justiprecioentrelascantidadesfijadasporlaspartes,esdecirreconociendocomomnimo
elvalorfijadoporlaHojadeApreciodelexpropiado.
Laresolucindeljuradoponefinalavaadministrativa,essusceptible,portantode
recursodereposicin,concarcterfacultativo,yentodocaso,derecursocontencioso
administrativo,sientolostribunalesdelocontenciosoadministrativoquienesfijarn
definitivamenteeljustipreciosusellegaaesavajurisdiccional.Noobstante,siquien
discrepasedelavaloracindadaporelJuradofueralaadministracinexpropiante,alser
eljuradounrganoadministrativodelaadministracinestatal,solocabraladeclaracin
delesividadparaacudiralavacontenciosoadministrativa,silaexpropiacinfuera
estatal.Declaracindelesividadquenocabrasielprocesojudicialsehubieseiniciado
porelexpropiad,alhabersituacindelitispendencia,ohubiesesidoyaresueltopor
sentencia,envirtuddelateoradecosajuzgada.
Lavaloracin.
Losbienesdebenvalorarseconformealvalorquetuvieranenelmomento
deiniciarseelexpedientedejustiprecio,conexclusindelaseventualesplusvalasque
pudieranderivarsedelaobraarealizar,quemotivlaexpropiacin.Lasmejorasque
hubierarealizadoelpropietarioconposterioridadaliniciodelexpedienteexpropiatorio
slosetomanencuentasifueranindispensablesqueconfirmanelvalorobjetivodelbien
enelmomentodeiniciarseelexpedientedeexpropiacin.Y,paraevitarlaalegacinde
simplesvaloresafectivos,cargadosdesubjetivismo,laleyimponeelaumentodelvalor
halladoen5%comopremiodeafeccinentodosloscasos.
La LEF de 1954 (todava vigente) estableca separadamente los criterios a tener en
cuenta para teneren cuenta para valorar elbien, segn la clasedebienquese tratase.
Diferenciaba los criterios para valorar los solares,los edificios, fincas rsticas,acciones,
concesiones administrativas, cosechas.. En estas reglas de valoracin utilizaba medias
aritmticas entrela valoracin fiscalde losbienesaexpropiaryelvalordemercadopero
en su art. 43 permita que la valoracin se hiciera porlos criterios quesejuzgaran ms
adecuados siseestimabaqueaplicandoloscriterioslegalesresultabaundiversodelreal,
lo que era casiaritmticamenteunaconsecuenciaobligadaenlamayoradeloscasosen
que se pretendan utilizar las citadas medidas aritmticas. Por ello, los Jurados de
Expropiacin y los Tribunales de Justicia terminaron por aplicar este precepto por
considerar que el justiprecio es el valor de mercado o el valor de sustitucin del bien
expropiado, y la jurisprudencia estim que los valores fiscales deban ser considerados
comovaloresmnimosdelosbienesexpropiados.
Sin embargo, la LS de 2007 y el TRLS de 2008 excluyen la aplicacin de la LEF en el
casodelasexpropiacionesdebienesinmuebles,quedeber aumentarentodocasoalos
criterios devaloracinque fijadicha Ley, derogandotodas las valoraciones referidasala
expropiacin de los distintos tipos de suelo, cualquiera que sea su finalidad y la
legislacin que la regule se regulanporla legislacinurbanstica.ElTRLSdiferencia los
criterios generales de valoracin de bienes inmuebles, de la valoracin delsuelo rural y
del suelo urbanizado. En las fincas rurales, los terrenos se tasarn mediante la
28

capitalizacin de la renta real o potencial de su explotacin, la que sea superior las

edificaciones se tasarn con independencia del suelo por el mtodo de coste de
reposicin, y las plantacionesysembradossevalorarn tambin separadamenteporlos
criterio de la LEF y la Ley de Arrendamiento rsticos. En el suelo urbanizado sin
edificacino con edificacinilegal se aplicarelmtodoresidualesttico,descontandoel
valorde los deberesycargasalas quedeba hacer frenteysi cuentan conedificacino
con edificacin ilegalseaplicarel mtodo residualesttico, descontandoel valordelos
deberesycargasalas quedeba hacer frenteysi cuentan con edificacinseaplicarel
valorsuperiordelosdossiguientes:
Elqueresultedelmtododecomparacino
El que resulte del mtodo residual esttico, aplicado exclusivamente alsuelo, sin
consideracinaloconstruido.
La LEF establece las reglas valoracin en el caso de expropiaciones de acciones,
obligaciones uotras modalidades de participacinenelcapitaldesociedades,enlasque
el valor sedeterminarporlamediaaritmticaentrelacotizacinmediaenelao anterior
alaexpropiacin,lacapitalizacinaltipodeinterslegaldelbeneficioobtenidoenlostres
ejercicios anteriores y el valor terico de los ttulos expropiados, entendiendo por tal la
diferencia entre el activo real de la empresa y el pasivo exigible en el ltimo balance
aprobado. Estas reglas no se aplican si la expropiacin slo alcanza al local en que se
desarrollan lasactividadesde laempresa,lo quesupone que la empresacomotalnose
expropia, pero deben indemnizarse los perjuiciosque se irroguenpor el traslado forzoso
delaempresaaotrolocalydebefijarseeljustipreciodellocal.
El pago y la ocupacin. Una vez determinado el justiprecio por el Jurado de
Expropiacin, la Administracin expropiante debe abonarlo en el plazo de 6 meses,
inclusoenlos casosquese hubierainterpuesto recu
rso contenciosoadministrativo
.Elpago
est exento de toda clasede impuestos y gastos.Ysi rehusa el cobro se depositaenla
CajaGeneraldeDepsitos. LaLeyestablecediversastcnicasparacastigarlasdemoras
en la fijacin del justiprecio y en elabono delmismo. El Justipreciogenerainterslegal,
queesfijadoenla LeydePresupuestosparacada anualidad, sino existe resolucin del
Juradoenlos seismesessiguientesdesde lainiciacindel expediente,sin necesidadde
reclamarlo. El diezaquo para elcmputo del plazodelos6mesesesdelainiciacindel
expediente expropiatorio y el diez ad quem, EL DE LA RESOLUCIN DEL Jurado. A
partir de laresolucindel Jurado(diesa quo) el justiprecio debeabonarseenelplazode
6 meses incrementndose desde el vencimiento de ese plazo en el inters legal del
dinero. Es decir, se producen dos perodos sucesivos de 6 meses que generan los
correspondientesintereses, unoque penaliza lafaltaderesolucindelJuradoyotro que
penalizalademoraenelpagodeljustiprecioyaestablecido.
Ysi noseabonaenelplazodedos aoshabrlugaralaretasacin,estoesaunanueva
valoracin del bienexpropiado. La retasacindebe solicitarse de formaexpresaantesde
recibireljustipreciofijadodelaexpropiacinoriginal.
Una vez abonado el justiprecio, la Administracin puede ocupar el bien expropiado. El
pagoyla ocupacin requierenla correspondienteActa,queservirdettuloinscribibleen
elRegistrodelapropiedadodemsRegistros.
Las expropiaciones de urgencia. En sustancia este procedimiento, permite realizar la
ocupacin sin tener que desembolsar previamente el total de justiprecio ysin tenerque
esperar a que se resuelvan los posibles recursos que se entablen frente a cada
expropiacin forzosa. La urgencia debe ser declarada por el Gobierno o el Consejo de
Gobiernodelas CCAAyel acuerdoconlleva ladeclaracindelanecesidaddeocupacin
delos bienes.ElAcuerdosepublicadela mismaformaqueenelprocedimientogeneraly
senotificaalosinteresados.
29

Seguidamente,seprocede a levantar acta descriptivadelasituacindelosbienes,yala

vistadel Acta laAdministracinformula lasHojasdedepsitosprevioalaocupacin,que
se valora por la capitalizacin al inters legal del lquido imponible, declarado a efectos
tributarios en los dos aos anteriores, aumentando en un 20 por 100 en el caso delas
propiedades amillaradas. A este valorsele suma elimporte de perjuiciosderivado dela
ocupacin, los gastos de mudanza, las cosechas pendiente y otras justificadas. Esta
cantidad se paga al propietario o si se rehusa elpago se consignaenlaCajaGeneralde
Depsitos. Y como estevalor es muy inferior alque le correspondeconposterioridad se
sigue el procedimiento general de determinacindel justiprecio.Pero comoformalmente
se ha realizado ya un pago, el bien expropiado se puede ocupar por la Administracin
expropiante, por cuanto debe recordarse que la LEFsigue exigiendoe previo pagopara
ocuparel bien, aunque lopagado en unaparte deljustipreciofinal. Y sta eslaraznde
la desmedida utilizacin de este procedimiento, las expropiaciones no slo son ms
rpidas sinoquelos pagosiniciales, sonms baratos.Esdecir,enesteprocedimientose
produce una inversin real de los trmites para fijar el justiprecio y ocupar el viene.
Primeroseocupayluegosefijaeljustipreciorealdelaexpropiacin.

III.LAREVERSIN.
Elderechodereversinesunderechoreal,queprimasobrecualquierinscripcinregistral
deuntercero adquirente debuena fe. Lalegislacinvigente,quereconoceelderechode
reversin lo niega en el caso que simultneamente a la desafectacin del bien (que
justificara la reversin) se acuerde una nueva afectacin que justifique la expropiacin.
Tampoco se admite la reversin, cando la afectacin del bien a la causa que motivo la
expropiacin a otra declarada de utilidad pblica o inters social se hubiereprolongado
durante 10 aos. Esta ltimaexclusinporel merotranscurso de tiempo del derecho de
reversin reduce la posibilidad de ejercerlo y afecta a las garantas de la expropiacin
comonegociocausalquees.
Enlos dems supuestos enque las dosexclusiones analizadasnosedan,elderechode
reversinsurgeenel casodeno ejecutarse laobraoestablecerseelservicioquemotiv
la expropiacin,si hubierapartes sobrantes tras realizarlaobra,ocuandodesapareciese
la afectacin original o desistiese de realizar la obra o implantar el servicio. En estos
casos, laAPdebenotificaralexpropiadoosuscausahabientestalcircunstancia,paraque
puedan solicitar la reversin en el plazo de tres meses desde dicha notificacin. No
obstante, tambin podr solicitarse la reversin sin mediar comunicacin de la
Administracin, habiendo causa que d derecho a ella, siempre que no hayan
transcurridos 20 aos desde la ocupacin del bien, en los casos en que se hubiera
producido exceso en la expropiacin, o se hubiere desafectado el bien expropiado y
tambin podr solicitarla sin notificacin previa de la Administracin si hubieren
transcurrido cinco aos desde la ocupacin del bien si la obra no se ha iniciado o el
servicio no se ha instalado, o si iniciadas las obras o la instalacin del servicio se
suspendieran durante msde dos aos. La imposibilidadde ejercerlareversinpasados
ms de 20 aos, supone una vez ms, una desaparicin del derecho que no tiene
justificacinatendidoelcarctercausaldelaexpropiacin.
Si se llega aejercerel derecho dereversin, el reversionistavieneobligadoadevolverel
justiprecio cobrado, actualizado con el ndice de precios al consumo. Pero si hay un
incremento objetivo de valorpormejorasenel bien a revertir, o por plusvalasderivadas
deuncambiodecalificacinjurdica,ohubieraexperimentadounmenoscabodesuvalor,
debe procederse a nueva valoracin segn los criterios generales. El pago por el
reversionistadeberrealizarseenel plazodetresmesesdeladeterminacindelprecioa
abonar y en otro caso el ejercicio del derecho de reversinincurriren caducidad.Slo
30

trasdichopago o consignacinenla Caja GeneraldeDepsitos, sisehubiere rehusado

elcobro,sepodrprocederalatomadeposesindelbien.

IV.LASEXPROPIACIONESESPECIALES.

a)

Expropiacinporzonasogruposdebienes.

La singularidad de esta expropiacin deriva de la cantidad de bienes que deben

expropiarse, se refiere a grandes zonas o serie de bienes susceptibles de una
consideracin de conjunto por ej: la construccin de un pantano. En estos casos, el
procedimiento se desdobla en dos fases: 1. Se calificarn los bienes a expropiar en
grupos,paralosquesesealarnunospreciosmximosymnimos.
2. Se valorar cada bien a expropiar dentrode losmrgenes fijados para elgrupoen el
queseencuadraelbien.
La aplicacin de este sistema requiere su aprobacin por Decreto del Consejo de
Ministros, con elque seentendercumplidaladeclaracindenecesidaddeocupacinde
los bienes comprendidos en el proyecto a realizar y sus reformas posteriores. La
aprobacin del cuadro de precios mximos y mnimos debe ser objeto de informacin
pblica por plazo de un mes, y modificada individualmente a los propietariosafectados.
Recibidos oportunos escritos de alegaciones, la Administracin expropiante aprobar
dicho cuadro de precios. Debindose fijar la valoracin entre los precios mnimos y
mximosfijadosparacadagrupodebienes.
b) Expropiacinporincumplimientodelafuncinsocialdelapropiedad.
Es un supuesto de expropiacinsancin, que se concreta en privar del derecho de
propiedad a quien incumple los deberes a que est sujeta, dando oportunidad a que un
nuevopropietarioloscumpla.
c) Expropiacindebienesdevalorartstico,histricoyarqueolgico.
El Jurado provincial de expropiacin se sustituye por una Comisin compuesta por
expertos en la valoracin del tipo de bien de que se trate, siendo esta la nica
especialidad. Por su parte, el Estado puede ejercer un derecho de tanteo y el retracto
sobrelaadquisicindelbien,abonadoelprecioquesefijeenlaexpropiacin.
d) ExpropiacinporEntidadeslocales.
Cuyanicaespecialidadeslaincorporacindeuntcnicodela entidadlocal,odesignado
porsta,alJurado,ensustitucindelfuncionariotcnicoestatal.
e) Expropiacinquedalugaraltrasladodepoblaciones.
Lafinalidad erael trasladodel ncleo de poblacinafectado por laexpropiacin.Listade
perjuicios indemnizables: cambio forzoso de residencia, gastos de viaje por traslado
familiar,transportedeajuaryelementosdetrabajo
La especialidad de esta expropiacin consiste en que deben fijarse los tipos de
indemnizacin, que aprueba el Consejo de Ministros, previo dictamen del Consejo de
Estado, a propuesta de una Comisin. Una vez fijados los tipos, cada afectado debe
solicitar laindemnizacin aquetienederecho,queserresueltaporlacitadaComisin.Y
finalmente, por el rgano competente, que debe considerarse es el Ministerio de Medio
ambiente, rural y marino,seprocederalaadjudicacindelasnuevasfincas alosquese
trasladanlosexpropiadosquelosoliciten.
f) Expropiacinporcausadecolonizacinodeobraspblicas.
ParalasprimeraslaLEFseremitealalegislacinespecialagraria.
31

Paralas segundas, disponelasustitucindelafiguradelDelegadodelGobiernoenlaCA

odelSubdelegadoenlaProvincia,porlosIngenierosJefesdelosServiciosrespectivos.
g) Expropiacionesporrazonesdedefensanacional.
Estas expropiaciones deben tramitarse por el procedimiento de urgencia. El tcnico
funcionario ser sustituido por un tcnicomilitar y toda latramitacin corresponder a la
Administracinmilitar.
Dentro de estas expropiaciones se regulan tambin las requisas militares. Son
expropiaciones que en tiempo de guerra o de movilizacin que no sea para maniobras
permite a la autoridad militar utilizar toda clase de bienes, alojamientos, prestaciones
personales y en general cuanto sirva a los fines militares. Si no se da el supuesto de
guerra ni de movilizacin slo podrn ser objeto de requisa: alojamiento de personas o
ganadocuantoseanecesario para laasistenciadeenfermosoheridos,ylossuministros
dealimentacinde combustibleSinquela duracin mxima de larequisa puedadurar
msde24horas.

V.LASEXPROPIACIONESLEGISLATIVAS.
Lapropialeyexpropiabienesoderechosdelosparticularesendoscasos
a) La expropiacin por una ley singular, que expresa la causa expropiandi ha sido
admitida en nuestro Ordenamiento por el TC al enjuiciar el Decreto Ley de
expropiacindelas accionesdelasempresasdelholdingRUMASA.EnEspaase
admiti por el TC a la que siguieron otras sobre el mismo caso RUMASA.
Posteriormente, la STC de 3 de marzo 2005 matiz que este tipo de
expropiaciones legislativas deba ser excepcional y slo sera admisible si la ley
brindaba una tutela equivalente a la que se dispensa en las expropiaciones
administrativas, y alno darse elsupuestoenel casoqueanalizaba la stc anul la
leyautonmicaexpropiatoriaencausada.
b) La expropiacin por una ley general, que declaraba expropiados derechos de
propiedad privada sobre bienes que pasaban a considerarse de dominio pblico.
Fueel casodela LeydeAguasde1985ydelaLeydeCostasde1988.Enambos
casosel TCavallas expropiacionesqueestasleyesrealizabanalconsiderarque
la propia ley estableca en sus disposiciones transitorias indemnizaciones
razonables por laprdida de lapropiedadprivadoexpropiada,yadmitiendoquede
no haberlo hecho as hubieran sidodeclaradas inconstitucionales por violacinen
estepuntodelart.33CE.

LAACTIVIDADDEFOMENTO

Leygeneraldesubvenciones38/2003.LeerlaSTCdelTribunalSupremode17deenerode2006
dondehayundesarrollodelanaturalezajurdicadelassubvenciones,comentariodenomasdeuna
carasobrelasentencia.
Concepto
.
Laactividaddefomentoe
slaactividaddesplegadaporlasadministraciones
publicasquetieneporobjeto
estimularo
incitarelejerciciodeactividadesprivadasqueson
deinterspblico,
estoeselfomentoeslaactividadqueconsisteenestimularoayudaruna
actividadprivadadeinterspblico.
Pormediodelaactividaddefomentol
asadm
inistraciones
intentanconvenceralos
ciudadanosparaquerealicendeterminadasact
ividades
privadas,
quevanaserdeinters
pblico,
consiguiendolaadm
inistracin
evitarconvertirestetipodeactividadesenservicios
pblicos.
Laactividaddefomentos
evaasituaramediocaminoentrelacompletainhibicin
adm
inistrativayentrelaintervencin
adm
inistrativa
.
32

Laactividaddefomentoimplicaunaciertapolticadedirigismosocialporqu?Porquela
adm
inistracin
alfomentaruna
determinada
act
ividad
estadirigiendolainiciativaprivada
haciauna
determinada
zonaosectorconlafinalidaddesatisfacerun
inters
p

blico.
Lasadministracionesprecisanteneralgntituloespecialdeintervencinpara
poder
llevaracabounaact
ividad
defomento?
No,porquelaactividaddefomentonovaaincidir
negativamentesobrelaesferajurdicadelosparticulares,novaalimitarunderechoounalibertad
deunparticularyalnoincidirnegativamentesobrelaesferadelosparticularesnoseprecisaun
tituloespecificodeintervencin.Sonlosparticulareslosquedecidensometersevoluntariamentea
laactividaddefomentoquerealizanlasadministracionespblicas.
Atravsdelaactividaddefomento,lasadministracionesconsiguenintervenirsobrelaformaen
quesevaarealizarunaactividadprivada?S,laadministracinfijalasobligacionesdemaneraque
vaadecidircomosevaatenerqueejerceresaactividadquehasidoobjetodefomentodelas
actividadespublicas.
Siqueesnecesarioqueserespeteunaseriede
limites
(lasadministracionestienenque
cumplirconunaseriedemnimos):
1.Tienequehaberdisponibilidaddelgasto,parafomentarlaactividadcorrespondiente.
2.Lamateriaquevayaaserobjetodefomentotienequesercompetenciadela
administracinquevayaarealizaresaactividaddefomento.Tienequetenerlatitularidad
delacompetencia
sobrelamateriaquevaaserobjetodelfomento.Desdemediadosdelos
aos
80elT
ribunal
C
onstitucionalseencargaensujurisprudenciade
afirma
rrotundamente
que
ladisponibilidaddelgastonoesuntitulo
a
tributivodecompetencias,
laadministracinque
vayaafomentarunadeterminadaactividad
tienequeser
el
titulardelacompetenciasobrela
materiaqueva
ya
aserobjetodelfomentocorrespondiente.
3.Principiodecompetencia,losciudadanos
oadministrados
queparticipenenactividades
defomentotienenquetenerlasmismasoportunidadespara
poder
convertirseen
beneficiarioen
la
medidaenqueelfomentoconsista.
Ysienlaactividaddefomento
participane
mpresaspublicas
sernecesarioqueestasconcurranenigualdaddecondiciones
con
las
empresas
privadas,
estoes,
mismasoportunidadesparatodoslossujetos
privados
o
empresaspublicas
queconcurranasolicitarlamedida
enqueelfomentoconsista.
Porlotanto
noesprecisounttuloespecficodeintervencin.

Tcnicasqueutilizanlasadministracionespblicasparafomentarlasactividades
privadas
.
1.
Lasayudaseconmicasdirectascomolasprimasporunidadesproducidas,olassubvenciones.
2.
Laconcesindea
yudasfiscales,laexencindetenerquecumplirconunimpuestoola
exencindeabonarunadeterminadatasa.
3.
Lasa
yudas
econmicas
indirectas,
queconsistenenquelasadministracionespblicasasumen
directamentelarealizacindeactividadesquesuponenpromocindelaactividadprivadasincoste
algunoparasta.Porejemplo:lascampaaspublicitariasdedeterminadosproductos,ola
organizacindeferiascomerciales.
4.
Lasayudasfinancieras,comolosprstamosabajointers,oconcondicionesespecialesde
amortizacin,queseinstrumentanporlaBancaoficialylosavalespblicosparafacilitarelacceso
alcrditodelasempresas.
5.Actividadpremialdelasadministracionespblicas,laconcesindepremios,demedallas,de
ttulos,etc.
6.Lasayudas
innatura
,ayudas
delasadministracionespublicasenespecie
fundamentalmenteaplicadasalmbitodelaagricultura,ganadera,etc.
7.Laconcesindeprivilegiosjurdicos,comoocurreenelmbitodelacontratacinpublica.Como
sonloscasosenqueseatribuyelavecindadalcontratistaenlos

municipiosafectadosporunaobra
pblica.
33

8.Lossegurosdecambio,porloquesegarantizaqueloscrditosinternacionalesfijados
enmonedaextranjerasecontabilizaparalaempresaaundeterminadocambio,corriendo
elEstadoconlosmayorescostessieltipodecambiofluctaalalza.

LASSUBVENCIONESPBLICAS
Estnreguladasenlaley38/2003
de17denoviembreGeneraldeSubvenciones
,tiene
carcterbsicoenparte,porqueelestadosobrelabasedelacompetenciadel149.1.18
dela
CE
queatribuyealestadocompetencialegislativabsicasobreelprocedimiento
administrativocomnhaciendousodeesetitulocompetencialdichoartculo
dictalaleyde
subvencionesentendiendoqueelprocedimiento
envirtuddelcualsevanahomologar
las
subvenciones
puedeserconcebidocomounprocedimientoadministrativoespecial
oespecifico,
demaneraquelaleydesubvencionestienecarcterbsicoenparte,yporque?por
quelas
autonomasvanapoderdictar
sobreesamateria
legislacindedesarrollo
yejecutarel
contenidodeesalegislacin
.Paralassubvencionesdictadasporelestadolaleyseraplena.
Concepto
.Partiendodelodispuestoenelartculo2delaleydesubvenciones,puedenser
concebidascomodisposicionesdinerariasafavordeunaentidadconcargoalpresupuestodeuna
entidadpblica.Laadministracinquevayaaotorgaresasubvencintienequecumplirconlos
limites,demaneraquelamateriasubvencionadaseadesucompetencia,porunlado,yporotro,que
tengadisponibilidaddegastoparaotorgarlacuantaeconmicaenquelasubvencinconsista.
Caractersticas
.Querasgoslacaracterizan?Artculo2delaleydesubvenciones.
1.
Setratadeunacantidaddedineroqueseentregasincontraprestacindinerariaalguna,esdecir,
notienecarcterdevolutivo,sinperjuiciodequeladevolucinpuedaimponersecomosancinen
casodeincumplimientodelasobligacionesquelaaceptacindelasubvencincomporta.
Notiene
carcterdevolutivo,
encasocontrario
seriaelotorgamientodeuncrdito.
Afondoperdido
.
2.Tienecarcterfinalista,demaneraquesuotorgamientoestasujeto
ocondicionado
al
cumplimientodeundeterminadoobjetivopblico,
estoes,seotorgaunasubvencinparapoder
cumplirundeterminadoobjetivopblico.E
lcumplimientodeeste
determinado
objetivoesel
presupuestodelotorgamientode
esa
subvencinynolaobligacinquepesasobreel
beneficiario
deesasubvencin,demaneraqueseotorganconcarcterprevioconla
finalidaddequesecumplaconelobjetivop

blicocorrespondiente.
3.Elotorgamientodelasubvencintienequeestarunidaalcumplimientodeundeterminado
objetivodeinterspblico,yporqulaleysepodahaberahorradoesteltimorasgoenel
artculo2?porqueel103delaCEdicequelamisingeneraldelaadministracinpblicaconsiste
ensatisfacerelintersgeneral,demaneraquevaatenerquesujetarsealcumplimientodeun
determinadointerspublico,vanaestarprohibidaslassubvencionesqueconsistanenuna
liberalidaddelasadministracionespublicas,estoes,quesatisfaganunintersprivadoenvezde
pblico.
Naturalezajurdica
.Aquhayunenfrentamientodoctrinal:
1.Quienesconcibenlassubvencionescomo
actosadministrativos
,portantounilateralesdela
administracinpblicaqueprecisanlaaceptacindelparticularcorrespondiente.Sesolicitaporel
interesadoyseconcedeporlaadministracinpblica,comocualquierotroactoadministrativo.
2.Quienesconcibenlassubvencionescomo
contratos
quesuscribelaadministracinconun
determinadoparticularcomoconsecuenciadetodalaseriedederechosyobligacionesquetienen
atribuidalaadministracinyelparticularbeneficiariodelasubvencin.Lasubvencinoriginauna
complejarelacinjurdicadederechosy

obligacionesentrelaentidadsubvencionadorayel
beneficiariodelasubvencin.
Estedebateseresuelveenelmomentoenquelaleydecontratosexcluyealas
subvenciones.
Portodoloexpuestonodebenconsiderarsesubvencioneslasayudasdinerariasalasquepueda
comprometerselaAdministracinpblicaenlossupuestosdelcontratodeconcesindegestinde
serviciospblicos,yaquesetratadeunaobligacin
excontractu
acargodelaAdministracin

34

contratante,queenconsecuenciasserigenencuantoasucumplimientooincumplimientoporla
LeydeContratosdelSectorPblico.
Sujetosqueintervienenenlassubvenciones
.Artculos3,10,11,12y13,vaaverdos
sujetosquenecesariamentevanaestarpresentesyotrosujetocuyapresencianovaaser
obligatoria.
1.Tienequeestarpresenteuna
Administracinpublica
,art
culos
3.1y10.
Laleyde
subvencionesnovaapoderentraraconcretarelconcretorganodelaadministracinautonmica
quevaasercompetenteparaelotorgamientodelassubvenciones,seraunaextralimitacin,perosi
vaaconcretarlosrganosdelaadministracingeneraldelestadoquevanateneratribuidala
competenciaparaotorgarlasubvencincorrespondiente.

Lasadministracionespublicasterritoriales
,enelcasodelaadm
inistracin
generaldel
estado,losrganoscompetentes
paraotorgarsubvenciones
son:losministrosylos
secretariosdeestado.Enelmbitoautonmicoseotorgacompetenciaalosconsejeros.
Enelmbitolocalseatribuye
o
bienalalcaldeo
bien
alajuntadegobiernoenfuncinde
lacuanta.

Lasadministracionesinstrumentales
,enelcasodelaadm
inistracin
generaldelestado,
el
rganocompetenteserelpresidente.
2.Lapersonafsicaojurdicaqueseala
Beneficiariadelasubvenciones
,artculo11
Tendrlaconsideracindebeneficiariodesubvencioneslapersonaquehayaderealizar
laactividadquefundamentsuotorgamientooqueseencuentreenlasituacinque
legitimasuconcesin.P
arapoderobtenerlacondicindebeneficiarioesnecesarioquela
personafsicaojurdicacorrespondientecumplaconlosrequisitosfijadosenelartculo13
dondesedetallatodaunaseriedeprohibicionesquenodebenpesarsobrelos
beneficiariosdelassubvenciones,sonmuysimilaresalasprohibicionesdelaleyde
contratosyresultadeaplicacinaloscontratistascorrespondientes,hacereferenciaano
habersidocondenadoasentenciapenalfirme,noestarenconcursodeacreedores,etc.
3.Noesobligatorioestesujeto:
lasentidadescolaboradoras
,artculo12,serentidad
colaboradoraaquellaque,actuandoennombreyporcuentadelrganoconcedentea
todoslosefectosrelacionadosconlasubvencin,entregueydistribuyalosfondos
pblicosalosbeneficiarioscuandoasseestablezcaenlasbasesreguladoras,o
colaboreenlagestindelasubvencinsinqueseproduzcalapreviaentregay
distribucindelosfondosrecibidos.Estosfondos,enningncaso,seconsiderarn
integrantesdesupatrimonio.Igualmentetendrnestacondicinlosquehabiendosido
denominadosbeneficiariosconformealanormativacomunitariatenganencomendadas,
exclusivamente,lasfuncionesenumeradasenelprrafoanterior
.
Lasentidades
colaboradorasvanacolaborarconlasadministracionespublicasparaotorgaruna
determinadasubvencinygestionareldesarrollodelasubvencinunavezquehayasido
concebida.
ProcedimientodeOtorgamientodelassubvenciones
.Laleynocontieneunaregulacin
ordenadasobreelprocedimientodelotorgamientoquedebenseguirlassubvenciones.Hay5pasos
importantesquetienenqueseguirseparaotorgarlassubvenciones:
1.Lasadministracionestienenque
elaborarunplanestratgicodesubvenciones
,estoes,
lasactuacionespreparatorias.Elcontenidodeeseplanvieneenelartculo8tieneque

acreditarsela
disponibilidaddelgasto,elotorgamientodeesasubvencinnovaainfringirelprincipiode
consagracinpresupuestariayelcumplimientodelafinalidadpresupuestaria.
2.Lasadministracionespublicastienenque
cumplirconelprincipiodecompetencia
,
estoes,darcumplimientoalos
art
culos
107y108delTFUE.Elcontenidodeestosartculos
esqueresultanincompatiblesconelderechocomunitariolasayudasquetenganun
contenidodiscriminatorio,hayqueasegurarelprincipiodelibrecompetencia,demismas
oportunidadesparatodaslasempresas.
35

3.Lasadministracionespublicastienenque
elaborarlasbasesreguladorasdela
subvencin
,elcontenidomnimoestadesarrolladoenelart
culo
17.Estasbasestienen
naturalezareglamentaria,silaadministracinpublicaconcedenteeslaadministracin
generaldelestado,lasbasesreguladorassecontienenenlacorrespondienteorden
ministerialqueaprobaraelministroquetengacompetencia.Ysilaadministracinque
decideotorgarunasubvencineslaadministracinlocal?Lasordenanzas.
4.Esasbasesreguladorastienenqueserobjetode
publicidad
.Silasubvencinsevaaotorgarpor
laadministracingeneraldelestadosepublicarlaordenministerialenelBOE.Silasubvencina
sidootorgadaporlaadministracinautonmicaensuboletncorrespondienteysiesotorgadapor
laadministracinlocalenelBoletnlocalquecorresponda,ensudefectoenelautonmicoolocal.
5.
Unavezqueesabasereguladorasehaadoptadoyasidoobjetodepublicidad
seiniciael
procedimientodeotorgamientodelasubvencin
,seiniciasiempredeoficio,porqueel
procedimientovaainiciarseatravsdelapublicacinenelboletnquecorresponda.
Tienequecumplirconlosrequisitosdepublicidad,libreconcurrencia,transparencia,igualdadde
oportunidades,etc.Conlafinalidaddequelaadministracinpuedaelegiralmejorcandidato.Una
vezquesehaseleccionadoaesecandidato,elcandidatodebeaceptarelotorgamientodela
subvencin.Laadjudicacindelasubvencinalmejorcandidatoposible,estaadjudicacinsevaa
realizaratravsdeunactoadministrativoEseactodelaadjudicacindelasubvencintiene
naturalezaregladaodiscrecional?Elotorgamientodesubvencionessonactosregladosdela
administracinopuedenserconcebidoscomoactosdepotestaddiscreccional.Lasubvencinyaa
sidoadjudicadayseiniciaeldesarrollodelaactividadprivadaporpartedelsubvencionadoyse
iniciaralarelacinsubvencionalentrelaadministracincomoelbeneficiarioyvanatenerque
cumplirconderechosyobligaciones,dichosderechosyobligacionesvienendesarrolladosenlos
artculos14y13.Elderechofundamentaldelsubvencionadoserpercibirlacuantadela
subvencin,quesevaapoderdardemaneratotalobiendemanerafraccionada.
Derechosyobligaciones
.
Lasubvencinestableceunarelacinjurdicaentrela
Administracinconcedenteyelbeneficiarioenlaqueseintegranunaseriedederechosydeberes
entreellos.
Elderechofundamentaldelbeneficiarioesalcobrodelimportedelasubvencin.Dichoimporteno
podrsersuperioralprevistoenlasbasesdelaconvocatoria,nialimportedelcostetotaldela
actividadsubvencionada,atendidoelvalordemercado.Elpagopodrser
apriori
,serfraccionado,
oabonarse
aposteriori
previajustificacindelainversinrealizada.Lasobligacionesdel
beneficiarioconsistenencumplirlascondicionesimpuestas,yentreellas,yprincipalmente,lasde
invertirlacantidadrecibidaenelcumplimientodelosobjetivosfijadosenlasbasesdela
convocatoria,queconstituyenlafinalidadquejustificalasubvencin.Igualmente,elbeneficiario
vieneobligadoajustificarlainversinrealizada,acuyoefectolaLeyestableceloscriteriosde
valoracindelaadquisicindebienesyparalacomprobacindevalores.Tambinestobligadoel
beneficiarioaconservarloslibrosydocumentosjustificativosdegastosyasometersealas
inspeccionescorrespondientes,ascomoaadoptarlasmedidasdedifusinestablecidassobrela
subvencinrecibidaenrelacinconalactividadyfinesquelajustificaron.
Porsuparte,laAdministracinconcedentetieneconrelacinalcumplimientodelas
obligacionesqueasumeelbeneficiariodelasubvencin,lassiguientespotestades:
1.Deinspeccin.
2.Desancin.
3.Derevocacin.
4.Deexigenciadelreintegro,ensucaso,delacantidadpercibida.
Extincindelasubvencin
.
Lassubvencionesseextinguen:
1.
Bienporquecadaunadelaspartescumpleconsusrespectivasobligaciones.
2.P
orrenunciadelbeneficiariodelasubvencin.
3.P
orqueconcurrecausadenulidadenelotorgamientodelasubvencin.
36

Y
quecausassonconstitutivasdelanulidaddelotorgamiento
delasubvencin?
Ar
tculo
62ley30/92peroaadecomocausadenulidadespecificalanodisponibilidaddelgasto
parapoderhacerfrenteaesasubvencinytambinaade
comocausaespecficadenulidad
laviolacindelcontenidodelosart
culos
107y108
delTFUE,estoes,
queseviole
el
ejerciciodela
competenciaenelotorgamientodelassubvenciones
4.Y
enultimolugarsepuedenextinguir
lassubvenciones
porlarevocacindela
subvencin,larevocacinsepuedeproducirpor:falsea
r
losdatosquehubiera
suministradoalaadm
inistracincorrespondiente
,tambinenelcasodequeelbeneficiario
delasubvencin
incumplaconsusobligaciones,yporltimosiconcurre
una
causade
intersgeneral.Elefectodelarevocacin,artculo37,
es
laobligacindedevolverel
importe
alqueasciendalasubvencin
incrementadoenun25%conelinterslegal
deldinero.

ELSERVICIOPBLICO.

INTRODUCCIN
.
1.Alolargodelahistoriayhastaelabsolutismolasorganizacionespublicas(quevendrana
equipararseconloqueentendemoshoycomoadministracinpublica)realizanfundamentalmente
actividadesdedelimitacinydecoaccindelasactividadesdelosparticulares(Actividadde
polica).
2.ApartirdelsigloXVIIprincipiosdelXVIIIlosestadosfundamentalmentevanacomenzara
incentivarlaactividadempresarialdelosparticulares(quelosestadoscomienzanarealizan
actividadesdefomento)enelmercado.
3.YalolargodelsigloXIXprincipiosdelXX,losestadosfundamentalmentecomienzanaprestar
serviciospblicosytambinaproducirbienes.Enestaltimaetapa(sigloXIXprincipiosdelXX)
fundamentalmenteporlasdoctrinasliberalesdelapoca,losestadoscomienzanaconvertirseen
prestadoresdeserviciospblicosytambinenproductoresdebienes.Culessonlosservicios
pblicosquecomienzanaprestarlosestadosyporqulosestadoscomienzanaasumirla
prestacindeunaseriedeserviciospblicos?ConanterioridadalsigloXIXlosestadoseuropeos
vanaprestarservicios,quepodramosconcebircomoserviciospblicosimpropios,porquetodos
losestadosvanarealizarfuncionesenelmbitodeladefensa,seguridad,justicia,...
Peroenelsiglo
XIX
losestadoseuropeoscomienzanaasumirlaprestacindelos
denominados
serviciosasistenciales
:educacin,sanidadybeneficencia.
Porqu?
a)P
orqueestosservicios
tradicionalmente
venansiendoprestadosporlaiglesiayesta
teniaunainsuficiencianotabledemedios
paraseguirasumiendolaprestacindeestetipo

de
serviciosfundamentalmentecomoconsecuenciadelasdesamortizacionesrealizadasenpocas
anteriores
y
ensegundolugarporque
tambinlosplanteamientosrevolucionariosdelapoca
enconsecuenciadelarevolucinfrancesaconvertirlaeducacinen
uninstrumentode
igualdadsocial,
trasestoelestadoasumelosserviciosprestacionales.
b)
Aprincipiosdel
sigloXX
losestadoseuropeoscomienzan
tambin
aconstruir
lasgrandes
infraestructuras
yaproducirunaseriedebienesquevanaserutilizadasporlacolectividad.En
estemomentoseconstruyenpuesalgunosdelosmasgrandes
puentes,
embalses,
canales,
ferrocarriles,
energaelctrica,prestacindetelefona,etc.
c)
Traselfinaldelaprimeraguerramundial(primeramitadsiglo
XX
)losestados
comienzantambina
realiza
r
actividadesempresariales,asumiendola
propiedadyla
gestin
dedeterminadas
sociedades
mercantilesy
inclusollegandoa
nacionaliza
rdeterminadas
empresasmercantiles
.
Desdeunpuntodevistadogmtico,e
ldesarrollodelaprestacin
deestetipodeserviciosporlos
estadosylaproduccindeestetipodebienestambin
llamalaatencindeladoctrina
administrativista
deesapoca
.
Ladoctrinaadministrativistacomienzaaplantearselanecesidadde
crearunateoradogmticaqueexpliquecualeselobjetodelserviciopblico.
Estehecho,
el
37

origen
sesitaenFranciaporqueafinalesdelsiglo
XIX
hay
una
disputaentredos
escuelas
doctrinales
delmomento
loqueintentanesporunladoarticularlateoradelestadoy
porotralateoradelderechoadministrativo:
1.DUGUIT
:centrasuatencinenelserviciopublico
yconcibeal
estado
como
un
prestadordeserviciospblicos.
Demaneraqueconvierteelserviciopblicoenelejedel
quebradordelderechoadministrativo,estoes,larazndeserdelderechoadministrativoesr
egular
losserviciospblicos
quesonprestadosporelestadoporesaestructuraprestadoradeservicios
pblicosyproductoradebienes.
2.HAURIOU
:
elestadoesunaestructuradepoderydesoberana,elpuntoclaveparadefinirel
papeldelestadoyporendeeldelderechoadministrativoseralareferenciaalestadocomoesa
estructuradepoderydesoberana.
Estosplanteamientospasananuestropasennuestroestadoseincluyelanocindeserviciopblico
porprimeravezenel
Estatuto
Municipal
deCalvoSotelo
de1924yevidentementeesos
planteamientosdoctrinalespasantambinpornuestradoctrina,quecomienzaadarmuchas
definicionesdeserviciopblico.
Elconceptomanejadosobreelserviciopublicoespacifico.
CONCEPTO
.Elserviciopblicoeslaactividadquerealizalaadministracinpblicademanera
regularycontinuaquepermitelaprestacindeunautilidadsingularalosciudadanosqueutilizan
eseserviciopblicoyquepermitesatisfacerunanecesidadgeneralqueseconsideraesencial,
transcendental,paraelbuenfuncionamientodelasociedad.Cadaunoqueutilizaelserviciopublico
vaabeneficiarseindividualmente.Peroporotroladosatisfaceunanecesidadgeneral.
Porquelanocindelserviciopublicoseencuentraencrisis?Cosculluelahacereferenciaauna
seriedecausas,evidentementesientendemoselserviciopblicosiguiendolateorade
Duguit
,
comoelejequebradordelderechoadministrativo,desdeelmomentoenquereconocemosquela
administracinpublicarealizanotrotipodeactividadesmaterialesnosoloeldeserviciopublico,
(porquetambinrealizanactividadesdepolica,defomento)esanocinclsicadelserviciopublico
comonicanocindeserdelderechoadministrativociertamenteaparecedesdibujadayensegundo
lugarseapuntatambinaladificultadquesurgecuandosetratadeincluirenelconceptode
serviciopublicolaactividadsustancialquerealizanlospoderespblicos.
Yentercerlugarsehacereferenciaalapolticacomunitariaquecomienzaadesarrollarseenla
segundamitaddelsigloXX,porqueenelderechocomunitariocomienzaa

proponersela
liberalizacindetodaunaseriedeserviciospblicos(suprivatizacin),quepasenaestarabiertosa
lacompetenciayquecualquierciudadanopuedaacudiralmercadoencompetenciaconotros
empresariosprivados.Esnecesarioabandonarlanocindelserviciopublico?Launineuropeano
obligaaabandonarlanocindeserviciopublicoyladefineconelconceptodeserviciosgeneraly
respectoaesosserviciosdeintersgeneral,launineuropeadejalibertadalosestados
comunitariosparaquedecidanlaposibilidaddeseguirconsiderndolosserviciospblicosoabrirlos
alacompetencia.Launineuropeavaadiferenciarentreservicioseconmicosdeintersgeneraly
serviciosdeintersgeneral.Sololosservicioseconmicosdeintersgeneralvanatenerqueser
necesariamenteliberalizadosyprivatizados,peronoaslosserviciosdeinterspublico.Yasse
liberalizanserviciosclsicoscomoeltransporteporferrocarril,elsectorenergtico,elsectorpostal,
etc.
Apesardeesacrisislauninnosepronunciasobrelosserviciosdeintersgeneral,
respectodeestosservicios
dejalibertadalosestadosparaquelosabraalmercadoolos
mantengancomoserviciospblicos.
PRESUPUESTOSCONSTITUCIONALES.Requisitosqueexigenuestraconstitucin
paradeclararunaactividadcomoserviciopublico
.
Losrequisitosestnenel128.2CE,sealaquemedianteleysepodrreservaralsectorpblico
recursososerviciosespeciales,especialmenteencasodemonopolio.Laconstitucinexigela
publicatio
,estoes,ladeclaracinformaldequeunaactividadquedeproclamadacomoservicio
publico,serequiereunaleyformalyestaseralaquedeclarealaactividadserviciopublico,enla
totalidadoenparte.Ylatotalidaddelaactividadquedaraenmanosdelaadministracin.Enel
38

serviciopublicohayquedistinguirentretitularidadygestinlaprimeravaaestarenmanosdela
administracinpublica,perononecesariamentetienequegestionarelserviciolaadministracin
pblica.Gestindirectaogestinindirectalaindirectaserqueelcontratistaprestaraelservicioa
losciudadanosennombredelaadministracin,puestoqueeslatitular,encasodegestindirecta
directamentelaadministracinprestarelservicioalosciudadanos.
La
publicatio
deunaactividadcomoserviciopublicovaaimplicarlaasuncindelatitularidadde
esaactividadalaadministracinpublica,peronosignificaquegestioneellaelservicio,yaquelo
puedegestionarlicitandounadelascuatromodalidadesdecontratodeserviciopublico.Queuna
actividadsedeclareporleyserviciopubliconoimplicaquelatotalidaddeesaactividadeste
monopolizadaporlaadministracinpblica,sedeclararserviciopublicoapartedelaactividad
(ejemplo:mbitosanitarioymbitoeducativo)ylaotrapartequedaabiertaalainiciativa
empresarialdelosparticulares.Yporlotantopartevaapodersergestionadadirectamenteporla
administracinoindirectamenteporlaadministracin,enelmbitoeducativoexistencolegios
pblicos,casosenlosquedirectamentegestionaneseservicio,peroexistencolegiosconcertados
(gestinindirectadelserviciopublico)enestembitoexistetambinlagestinindirectadeese
servicioperolaactividadnohasidodeclaradaporcompletoserviciopblicovaaverpartedela
actividadquevaaestarabiertaalainiciativaprivada,estoescolegiosprivadoscreadospor
empresariosparticulares,partedeesaactividadestaabiertaalainiciativaparticularprivada.Sila
totalidaddelservicioestaenmanosdelaadministracin,laposibilidaddequeintervengaun
particularvaaestarprohibida,exceptoencasosdemonopolio(ejemploserviciopublicolocal,hay
queiralcasodembitolocal,comoelayuntamiento,elservicioderecogidaderesiduos).Enel
mbitodesanidadocurrelomismo.
Paraqueunserviciosedeclareserviciopblicoserequiereunaley.Enestemomentoa
razdeelartculo128.
2CE
seplanteasiesnecesarialeyparatodosloscasos
de
declaracindeserviciopblico
o
slo
para
aquellos
supuestosenlosquesemonopolicela
actividad
porcompleto
,laposturamayoritariadicequees
aplicable
paratodosloscasosde
serviciosdelaactividad.Serequiereunaleyparadeclararunaactividadcomoservicio
publico,
porquereservamosunmbitodeunaactividadquecaeenmanospblicasyseapartadel
principiodelibrecompetencia.Elmodeloeconmicoquesancionaanuestraconstitucineslalibre
competencia,siestamosreservandounaactividadalaadministracinylaestamosobstruyendode
lalibrecompetenciasancionadaporlaconstitucin,esareservaseharatravsdeunaley.El
requisitoformalparaquesedeclareunserviciopblicocomotaleslapromulgacindeunaley.
Juntoalrequisitoformalsecumpleconelrequisitomaterialporquelaactividadquese
declareserviciopublicotienequeseresencialparaelbuenfuncionamientodela
sociedad.
Siadoptamosesteplanteamientoy
entendemosque
serequiereunaleyparatodoslos
serviciospblicosvaaser
relativamente
sencillopara
examinar
queactividades
estn
declaradascomo
servicios
pblicos.
ACTIVIDADESDE
CLARADASCOMO
SERVICIOSPUBLICOS.
1.
Asistenciales
:sanidad,educacinybeneficencia
2.
mbitodeltransporte
:transporteareoextracomunitarioyporotroladoeltransporte
regularypermanentedeviajerosporcarretera.
3.Enelmbitodelas
telecomunicaciones
sonserviciopblicolastelecomunicaciones
queserealicenenelmbitodeladefensaylaradioytelevisinpblicasqueseaprueba
enel2010.
4.
Losrecogidosenelapartadotercerodelartculo86
delaley
reguladora
de
las
basesdel
rgimenlocal,losserviciospblicoslocalesnopuedenaprobarleyesporlotantosise
quieredeclararunserviciopublicoenelmbitolocaltendrqueserla
ley
bsicalaque
hagatalpublicacin(recogidaderesiduos,mataderos,lonjas,mercados,abastecimiento
deagua).
RGIMENJURDICODELSERVICIOPBLICO
.
39

SUJETOS:
1.
Laadministracinpblica
quesealatitulardelservicio,quevaateneratribuidauna
seriedepotestadesquevanaintentarasegurarlacorrectaprestacindelservicio.Vaa
serlaresponsableenultimainstanciadequeeseserviciosearegularycontinuo.Esla
responsabledelagestindeeseservicioconindependenciasiesdirectao
indirectamente.
2.
Usuariodelservicio
quevaaserelciudadanoqueobtengaesautilidadsingular,quele
vaabeneficiaralparticularmenteporlautilizacindelservicio.
3.
Elgestordelservicio
,indirectamenteporlapropiaadministracinserelcontratista
correspondiente,siesdirectaelgestorserlaadministracin.
OBJETO:
Prestacine
n
laqueelserviciopublicocorrespondienteconsiste,quetienequepermitir
obtener
alusuariodeeseservicio
unautilidadsingular.
POTESTADESATRIBUIDASLAADMINISTRACINPUBLICASTITULARESDEL
SERVICIO.
1.
Reglamentaria
:formaenquesedebegestionaryprestareseservicio.
2.
Inspeccin
:parainspeccionarnosoloalgestor
queestaprestandoelservicio
sinotambin
alosciudadanosqueestnutilizandoeseservicio.
3.Vaatenerqueteneratribuidala
potestadsancionadora
parasancionar
enelcasode
incumplimiento.
4.
Potestadtarifara
:sepuedeobtenerdemaneragratuitaomedianteunatasaoprecio
publico.
Existeunderechoalestablecimientodelserviciopblico?
Enunprimermomento
esunadecisindiscrecionalquecorrespondeadoptaralaadministracinpublica,enun
primermomentosedijoquelosciudadanosnotienenunderechosubjetivoparaexigirel
establecimientodeunserviciopublico.Cosculluela,sereformalaley,apuntaquese
reconocelaposibilidaddecontrolarporpartedelostribunalesdejusticialasdecisiones
discrecionalesdelaadministracin,demaneraqueelciudadanopuedepediraltribunal
dejusticiaelestablecimientodelserviciopblico,ademasparaestablecerelservicio
publicoesnecesariorealizarungasto,undesembolsoeconmico,queserecogenenlos
presupuestos,yestosseapruebanatravsdeunaleynocontrolableporlostribunales
dejusticiaysereconocelanoposibilidaddenopermitirelestablecimientodeunservicio
pblico.Peronotodaslasentidadesapruebansuspresupuestosatravsdeleycomoes
elcasodelaslocalesquetienenlapotestadreglamentaria,suspresupuestosse
apruebanatravsdeunanormaderangoreglamentario,enelmbitolocalsicabe
reconocerlaexistenciadeunderechosubjetivoparalaexigenciadeestablecimientode
unserviciopublico.Laleydebasesestablecequedeterminadosserviciossonde
prestacinobligatoriaporlosayuntamientosyanteelincumplimientodelayuntamientolos
ciudadanospuedenacudiraltribunalcorrespondiente.Enelmbitoautonmiconohaytal
derecho,enlaslocalessi.
Existeunderechoaluso
delserviciopblico
?
Aquhayquedistinguirentredos
situacionesdiferentes,porquevaaverunautilizacinpublicalimitadayotrailimitada.Si
lautilizacinesilimitadaelusodelserviciopblicotienequedarcumplimientoalprincipio
denodiscriminacin,cualquierciudadanotienequeteneracceso.Encambiosielservicio
esdeautorizacinlimitadahabrqueverlasreglasqueseregulenenlasnormasque
regulenesosservicios(paralosmejoresexpedientes,etc).

PRINCIPIOSQUERIGENLAPRESTACINDELOSSERVICIOSPBLICOS.
1.
Principioderegularidadycontinuidad
:sonactividadesqueseconsideranesencialespara
elnormalfuncionamientodelasociedad.Queelserviciopublicotienequeserprestadodemanera
regularycontinua,porqueseconsideraesencialparaelbuenfuncionamientodelasociedad.Este
40

principiopuedellegaracondicionarelejerciciodedeterminadosderechosfundamentales,el
TribunalConstitucionalhareconocidoquesepuedellegaralimitarelderechodehuelga,enel
sentidodequelosprestadoresdeserviciosvanatenerreconocidoesederechofundamental,perono
sepuedeponerenpeligrolaprestacindeeseservicio,asiqueselimitaelderechodehuelga,hay
queasegurarunosserviciosmnimos,quesinosoncumplidospuedenllegaraserprestadospor
unidadesmilitares.Seprestademaneraregularycontinua,daigualsiesdirectaoindirecta,yque
porlotantopermiteobteneresautilidadatodoslosusuariosdelaactividadcorrespondiente.Este
principio,aslohareconocidoeltribunalconstitucional,puedellegaralimitarderechosylibertades
fundamentalescomoporejemploelderechoalahuelga,demaneraquelosserviciospblicosen
casosquelostrabajadoressedeclarenenhuelgasetienenquerespetarunosserviciosmnimos,en
determinadossupuestos,laadministracinencasodeincumplimientodeserviciosmnimospuede
acudiralejrcito.
2.Principiodeevolucintecnolgica
:elprestadordelserviciotienequeprestareseservicio
acomodndoloalasevolucionestecnolgicasenelsectorquesetrate.
Todoserviciopublico
tienequedarcumplimientoalprogresotecnolgico,seinnovan
las
aplicacionestecnolgicasdelsectorquesetrate.
3.Principiodeuniversalidadynodiscriminacin
(todoslosciudadanosvanaaccedera
utilizareseservicio).Elprestadordelserviciodebeprestarelserviciodandoaccesoatodoslos
usuariosquedeseenutilizarelserviciocumpliendoconlosprincipiosdeigualdad,no
discriminacin,transparencia,etc.
4.Principiodesuficienciafinanciera
:losserviciospblicospuedentenercarctergratuitoo
no,sinolotieneelusuariotienequeabonarlospreciospblicosolastasas

correspondientes.Las
administracionespblicasvanapoderapoyarfinancieramenteaesteserviciopblico,porquela
finalidaddelprestadornoeslaobtencindeunbeneficioeconmico.
FORMASDEEXPLOTACINDELOSSERVICIOSPBLICOS.
Enestesentidosehan
propuestodosclasificacionesporpartedeladoctrina:
1.Enprimerlugar,silaentidadqueprestaelserviciotieneuna
personalidadjurdica
distinta
aladelaadministracinpublicatitulardelservicio.Lapersonalidadjurdicadiferenciadao
nodelaAdministracintitulardelservicio,cabediferenciarentre:
a)
Formasdegestindirecta
:cuandoelgestoreslapropiaAdministracintitulardel
servicioounrganodiferenciadodelamisma,quenotienereconocidapersonalidad
jurdicaindependiente.Sonaquellosenlosquepresteservicioslapropiaadministracin
titulardelserviciooquelopresteunrganodeesaadministracin.
b)
Formasdegestinindirecta
:Entodoslosdemssupuestosenlosqueelgestoresuna
Administracinpblicanotitulardelservicio,unaempresapblicaqueestdotadade
personalidadjurdicaindependientedeladeaquella,ounempresarioprivado,envirtud
deuncontratodegestindeserviciopblico.Administracionesinstrumentales(altener
personalidadjurdicapropia),sielservicioloprestauncontratistatambinindirecta,
sociedadmercantilpblica,sociedaddeeconomamixta,etc.
2.Ensegundoutilizacomo
criterio
eldesilosresultados
econmicos
reviertenenla
administracinpublicatitulardelservicio.
a)
Gestindirecta
:losresultadoseconmicosdelaexplotacindelserviciorecaernde
unauotraformaenlaAdministracintitulardelservicio.Siloprestaunaadministracin
titulardelservicio,administracininstrumental(porquetieneatribuidapersonalidad
jurdicapropiaydependientesdelaadministracinterritorialquelashacreado),sociedad
mercantilntegramentepblica.
b)
Gestinindirecta
:todoslossupuestosenlosqueelriesgoeconmicodelaexplotacin
recaesobreuncontratistaalqueseleadjudicalagestinmedianteelcorrespondiente
contratodegestindeserviciospblicos.Vienenrecogidosenlaleydecontratosdel
sectorpblico,enconcretoenelartculo277
Lacontratacindelagestindelos
serviciospblicospodradoptarlassiguientesmodalidades:
41

a)
Concesin
,porlaqueelempresariogestionarelservicioasupropioriesgoy
ventura.
b) Gestin interesada
, en cuya virtud la Administracin y elempresarioparticiparn en
los resultados de la explotacin del servicio en la proporcin que se establezca en el
contrato. Pueden participar conjuntamente en las perdidas y ganancias, solo en las
gananciasosoloenlasprdidas.
c) Concierto con persona natural o jurdica que venga realizando prestaciones
anlogasalasqueconstituyenelserviciopblicodequesetrate.
d) Sociedad de economamixta enlaquelaAdministracinparticipe,porsopormedio
deunaentidadpblica,enconcurrenciaconpersonasnaturalesojurdicas.
Si atendemos al criterio econmico como clasificatorio nos encontraremos ante una
gestin indirecta cuando la administracin encargue la prestacin del servicio a un
contratistaybsicamentea una sociedad de economamixta,indirectamentesegestiona
utilizandoalgunaformadelaleydelsectorpublicoylicitandounagestininteresada,bien
unconciertoobiencuandosecreaunasociedaddeeconomamixta.
Para acudir a una gestin indirecta es imprescindible que el servicio publico sea
susceptibledeexplotacineconmicayquenoimpliqueelejerciciodeautoridad.
Explotacineconmica sisepuede medir entrminoseconmicoselservicioenatencin
ala utilizacinque haganlos usuariosal mismo.EjemploSanidad,esunserviciopublico
porque hay una ley que as lo declara como tal, ese servicio va a poder gestionarsede
manera directa o bien de manera indirecta siempre que sea susceptible de explotacin
econmica. En estecaso lasanidad noessusceptiblede explotacin econmicaporque
nosepuede medir elbeneficiodel contratistaenfuncin de la utilizacinporpartedelos
usuarios.
La titular del servicio es la administracin publica correspondiente tanto en la gestin
directa como indirecta. La administracin puede elegir entre gestionar directa o
indirectamente el servicio. En el caso de licitacin del contrato estaramos ante una
gestinindirecta, perono implica quela administracin ya no seatitular, ynoestaramos
ante un caso de privatizacin de un servicio pblico. La privatizacin implica que la
administracin pblicadejadesertitulardeeseserviciopblico.Peroenloscasosquese
acude a una gestin indirecta laadministracinpblicano dejade sertitulardel servicio
porlotantonoestamosanteunaprivatizacin.
Coscullueladesarrollaunadelasformasdegestinindirectaqueesla
concesin.
a) Concepto y contenido: La concesin es un contrato administrativo por el que se
adjudica a un empresario la gestin del servicio pblico a su riesgo y ventura. Es el
contrato de gestin indirecta de los servicios pblicos ms comn y el primero
histricamente. Presupuestos de la concesin, al igual que los dems contratos de
gestin indirecta del servicio pblico, son que la actividad que constituye el objeto del
servicio pblico tenga contenido empresarial y econmico y que no implique elejercicio
de funciones de autoridad. El efecto fundamental de la concesin es que el riesgo y
ventura de la explotacin es asumido ntegramente por el concesionario, por loque,en
principio, la Administracin titular del servicio, slo puede obtener ventajas de dicha
explotacin,alpercibirelcanonalqueelconcesionarioquedaobligadoporelcontrato.
El concesionario debecumplir losrequisitos generales para sercontratista queestablece
la Ley de Contratos de lasAdministraciones Pblicas, siendoel sistema de adjudicacin
de la concesin: el concurso. Elconcesionario es elpropietario de laempresa gestora y
normalmentedetodassusinstalaciones,pero,porlogeneral,seestablecelareversinde
lasmismasaltrminodelcontratoafavordelaAdministracintitulardelservicio.
b) Contenido: La administracin conservalas potestades propiasdetodaEntidad titular
del servicio pblico, que ya han sido analizadas, y las potestades generales que
corresponden ala Administracin contratante.Entreestas ltimasdestacael iusvaraindi
42

opotestad de modificacin dela concesin,que histricamente secalificdeclusulade

progreso, en virtud de lacual,la Administracin poda obligar al concesionario a adaptar
sus instalaciones a la tecnologa del momento, debiendo en consecuencia realizar las
inversiones necesarias para ellos. Pero, como en todo contrato, la Administracin
contratanteestobligadaacompensarlossupuestosquerompanlaecuacinfinancierao
equilibrio econmico delcontrato, por loque debecompensar losmayoresgastosquese
produzcanala empresa concesionaria comoconsecuenciadelejerciciodelapotestadde
modificacin, del hecho de prncipe
, cuando por causa defuerza mayor se rompadicho
equilibrio econmico, o cuando sean de aplicacin las clusulas de revisin de precios
establecidas en el contrato. Estas compensacionespodrn consistir enunamodificacin
delas tarifasdel servicio,enla modificacin delas condicioneseconmicasestablecidas
enel contrato o enla prrrogade la duracin delcontrato,siemprequenoexcedadeun
10por100desuduracininicial,nidelplazomximolegalmenteestablecido.
Porsuparte,sonobligacionesdelconcesionario:
1.Laprestacindelserviciopblicoconlaregularidadycontinuidadestablecidas.
2.Cuidardelbuenordendelservicio.
3. Respetar elprincipio de nodiscriminacin respectode losusuarios garantizandoalos
particulareselderechoautilizarelservicio.
4. Respetar el principio de no discriminacin a las empresas comunitarias europeas o
signatarias del Acuerdo sobre Contratacin pblica de la OMC en la adjudicacin de
suministrosquerequieralaprestacindelservicio.
5. Indemnizar los daosque puedanproducirse a terceros, salvoque sean imputablesa
laAdministracintitulardelservicio.
La concesin es transmisible, con la carga de notificacin a la Administracin titular del
servicio, y el requisito de que el nuevo concesionario cumpla con los requisitos
establecidos para ser adjudicatario del contrato. Tambin cabe la subcontratacin de
algunas prestaciones del servicio pblico, siempre que se trate de prestaciones
accesoriasdemismo.
c)
Laextincindelaconcesin:
lascausasdelaextincindelaconcesinson:
1.Elvencimientodelplazoestablecidoenelcontrato.
2.Elincumplimientodesusobligacionesporelcontratista.
3. El incumplimiento por la Administracin pblica de sus obligaciones, cuando este
establecido en el contrato que debe hacer efectiva, en los plazos previstos, alguna
contraprestacin econmica omedios auxiliaresparaprestarel servicio e incurra enuna
demorasuperioraseismeses.
4. Por elejercicio de lapotestad deresolucindelcontratoporparte delaAdministracin
titulardelservicio.
Los efectos de la resolucin de la concesin
, adems de la reversin de las
instalaciones si est prevista en el contrato, estn en funcin de lacausa que motivo la
resolucin:
En los casos de resolucin anticipada de la concesin, la Administracin abonar una
indemnizacin por lasinstalaciones ejecutadasporel concesionario quedeban revertir a
la Administracin, en funcin de su estado y tiempo restante para la reversin por
vencimientodelplazo.
Enloscasosderesolucinporrescateosupresindelservicioo imposibilidadde seguir
prestando elserviciopor actos delaadministracinpblica,procedelaindemnizacinpor
daos y perjuicios, y beneficios dejados de percibir, en funcin de los resultados del
ultimo quinquenio y ala perdidadel valordelas obras einstalaciones que nohayan de
revertiralaAdministracin,teniendoencuentasugradodeamortizacin.

43

SERVICIOSECONMICOSDEINTERSGENERAL.
Laadministracin havenidointerviniendotradicionalmente endeterminadossectoresque
a pesar de no estar declarados como servicios pblicos, si que se venia reconociendo
tradicionalmente esa posibilidad de intervencin, esa intervencin se justificaba sobre la
basedequeeraimprescindiblepermitirlaintervencindelaadministracinyasasegurar
el buen funcionamientoyaslaadministracin aidoreglamentando elsectordeltaxique
hasido unserviciopublicoimpropioporquenohayunaleyque ladeclarecomopublica.Y
la intervencin la ha realizado igualque si eseservicio hubiera sidofijado como servicio
publico. Seatratado comoun serviciopblico impropio. Tambin ha sido tradicional que
interviniera en el sector de la banca y en el sector de los segurosque tampocohan
sido nunca objetode lapublicatio
.El derechocomunitarioextiende unatcnica enlos70
y 80, esatcnicaesderegulacindelos poderespblicosyacuatresconceptosnuevos
concretamente desconocidos en los estados comunitarios: servicio universal, servicio
econmico de inters general yserviciointersgeneral.Artculo14del TFUErecogeun
concepto de servicio econmico de inters generalyestesedefine como que vienena
ser servicios que resultan imprescindibles para el buen funcionamiento de la sociedad,
para el buenfuncionamientodelsistemaeconmicoydelosquelaadministracinpublica
no va a poder desatenderse abandonndolos a la regla de mercado, porque son
imprescindibles para elbuen funcionamientodela sociedad,no vaapoderabandonarlos
al mercado, laadministracinsevaa convertirenlareguladoradeeseservicio(papelde
reguladora), van a reglamentar la manera en que se efecta ese servicio, la
administracinhaceelpapeldearbitro.
Que diferencia hay entreunserviciopublicoyunservicioeconmicodeintersgeneral?
La titularidad, porque desde el momento en que estos servicios econmicos de inters
general no son objeto de publicatio la administracin publica no va a ser titular de ese
servicioytampocovaapoderoptarporlagestindirectaoindirectadelservicio.
Son conceptos neutros que implican quelos servicioseconmicosdeintersgeneral no
son titulares de la administracin y no vaapoderser llevadaporesta, la administracin
pierde la titularidad del servicio, desde el momento que la administracin pierde la
titularidad elserviciovaaestarabiertoalalibrecompetencia,yestoimplicaquecualquier
usuario privado queesteinteresadoen prestar ese servicio va a poder hacerlosiobtiene
los permisos correspondientes. La unin distingue entre (son conceptos nuevos que
acua el derecho comunitario, sonconceptosneutros para quelos estados comunitarios
no hagan una identificacin entre los conceptos tradicionales y estos, y estos se
caracterizan por: tratarse de servicios que resultan imprescindibles para el buen
funcionamiento de la sociedad o del sistema econmico, porquenovan a sertitularidad
de ningn poder pblico y porque esos servicios van a estar abiertos a la libre
competencia la administracin tampoco va a poder desatenderse de la prestacin de
estosservicios,seconvertirenlareguladoradelosservicios):
1. Servicios de intersgeneral. Launin noimpone silos mismosdebenserabiertosa
la competencia o no. Sedeja libertada losestadosmiembrosparaquedecidanabrirlosa
la competencia o no abrirlos a la competencia. Cada uno de los estados va a tener
libertad para decidir si los convierte en servicios de inters general y los abre a la
competenciaolos deja como serviciospblicos,si se mantienen como talesolos dejaa
lalibrecompetencia.Ejemplo:agua,radiodifusinyserviciosasistenciales.
2. Servicios econmicos de inters general
. Incluye toda una serie de servicios que
estaban considerados como servicios pblicos en nuestro estado, ejemplo: transporte,
servicio postal, telecomunicaciones,elserviciodesuministroelctrico,ferrocarril,etc.Con
la consecuencia de que va aserobligatorioabriresos serviciosala libre competencia y
despublicar esos servicios. Enlugar dequela administracin sea latitularsealaarbitro
44

para asegurarqueelserviciosevaaaplicardemaneracorrecta.Laadministracinpierde
la titularidad. La administracin entonces crea una administracin independiente que se
vaaencargardecontrolarlaprestacindeesosservicios.
EN NUESTRO ORDENAMIENTO juntocon serviciospblicos,vaavertodaunaseriede
servicios que por imperativo del derecho comunitario van a pasar a ser considerados
servicioseconmicosdeintersgeneral.Nuestrolegisladornolosclasificacomoservicios
econmicos de inters general y los llama como servicios pblicos. Pero por derecho
comunitario algunos servicios pblicos han pasado a llamarse servicios econmicos de
intersgeneral(Artculo86LBRL).
Dos caractersticas esenciales de los servicios econmicos de inters general:Son
servicios abiertos a la libre competencia de manera que cualquier usuariointeresado en
prestarlos va a poder hacerlos con lascorrespondientes concesiones y sonserviciosque
van a estar sometidos al poder regulatorio de las administraciones pblicas, esto es, la
administracin, no es la titular de este servicio pero sique es laencargada de asegurar
que ese servicio se presta segn las normas, es el arbitroque se encarga deexaminar
como losusuarios estn prestando elservicioadecuado.Losprestadoresdelosservicios
econmicos de inters general van a tener que dar cumplimiento a lo que el derecho
comunitario llama obligaciones de servicio pblico, los prestadores van a tener que
cumplir con una serie de obligaciones de servicio pblico, esta es la expresin del
derecho comunitario, son los mismos principiosqueinformanla forma en quedeben ser
prestados los servicios pblicos: principio de universalidad, incorporando ultimas
innovaciones tecnolgicas que existan sobre el mismo, con inversiones necesarias,
ademsvanatener queprestarel servicio a un precioasequible(elderechocomunitario
va a permitir que las administraciones reguladorasfijen unastarifas,dejandounmargen
para el beneficio empresarial, porque son servicios que estn abiertos a la libre
competencia) son servicios que van a prestarse de manera regular y continua que no
quiere decir interrumpida. Ademas son servicios en los que losconsumidores y usuarios
van a tener reconocidos una serie de mecanismos de proteccin de sus derechos yde
susintereses.
Como se puede acceder a prestar un servicio de este tipo, esto es, que titulo deben
obtener los empresarios privados para poder proceder a prestar unservicio quehasido
calificado como servicio econmico de inters general? Tienen que obtener una
autorizacin operativa, que va a ser eltitulo jurdico quevaahabilitara los empresarios
privado para que puedan prestar ese servicio econmico de inters general. El acto
administrativo es de carcter unilateral que precisa de aceptacin del solicitante
correspondiente. Sonconstitutivasdederecho,estoes,losusuariosnotienenunderecho
preexistente a prestar el servicio. El sentidodel silenciova a tenercarcternegativo,en
principio tienen carcter reglado porque lapropia norma recoge losrequisitos que deben
de obtener el prestador para conseguir la autorizacin y en principio son transmisibles,
salvoquesedispongalocontrarioenlanormativareguladora.

EXTINCINDELASAUTORIZACIONESOPERATIVAS
1.Transcursodelplazoparaelquefueronotorgadas.
2.Renunciadeltitular.
3.Laadministracinpblicarevocalaautorizacin.
4.Ejecucindelplazoparalaquefueotorgada.

SECTORES QUE HAN SIDO DECLARADOS POR EL DERECHO COMUNITARIO

COMOSERVICIOSECONOMICOSDEINTERSGENERAL.
Hasta hace tres meses cada uno de estos sectores econmicos de inters generalque
estn abiertos a la competencia porque as lodisponeel derecho comunitariotenanuna
45

administracin independiente que se encargaba de regular la forma en que se iba a

prestareseservicioyeranlasadministracionespblicasindependientesydiferentescada
sector tenia su administracin independiente: el sector energtico tenia la comisin
nacional de la energa, que era una administracin independiente reguladora de ese
servicio econmico de inters general el sector ferroviario tenia el consejo del sector
ferroviario, las telecomunicaciones tenan la comisin del mercado de las
telecomunicaciones. Administraciones independientes que regulaban laformaen que se
venan prestando esos servicios econmicos de inters general, eran losrbitros.Que
haocurrido? Quedesde hace tresocuatro meses hay unanica comisinencargadade
regular todos esos mercados que son considerados servicios econmicos de inters
general, y que es la comisin nacional de los mercados y de la competencia, es una
administracin. Extinguindose evidentemente las anteriorescomisiones, demanera que
la comisin nacional de los mercados y de la competenciaasupuesto la extincin dela
comisinnacionaldelaenerga,delastelecomunicaciones,delconsejo,delsectorpostal,
etc. Las funciones de regulador las ejerce nicamente la comisin nacional de los
mercadosydelacompetencia.
EXAMEN: Potestad sancionadora, Fomento, Polica, Servicio publico, Inters general,
Expropiacinforzosa,PATRIMONIALNOENTRA:3o4:Preguntasdedesarrollo.

46