ISSN 0103-9466

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As reformas estruturais
promovidas pelo PAEG e seus
efeitos distributivos
Fernando Augusto Mansor de Mattos
Pedro Paulo Zaluth Bastos
Ricardo Strazzacappa Barone
Junho 2015

As reformas estruturais promovidas pelo PAEG e seus efeitos distributivos

Fernando Augusto Mansor de Mattos 1
Pedro Paulo Zaluth Bastos 2
Ricardo Strazzacappa Barone 3

Apresentao
Logo que tomou posse como presidente da Repblica, o Marechal Castelo Branco convidou para
sua equipe econmica o principal prcer do pensamento econmico conservador ento: Octvio Gouva
de Bulhes, que assumiu o posto de Ministro da Fazenda. Alguns dias depois, o presidente chamou o
economista Roberto Campos para ser o Ministro do Planejamento4.
O problema mais imediato ao qual se dedicaria a nova equipe econmica era a inflao que,
segundo Simonsen (1974a, p. 79), corria a uma taxa anualizada de 144% em abril de 1964.
A opo da equipe econmica foi pela elaborao de uma estratgia gradualista de combate
inflao, a qual, ao lado de um conjunto de reformas estruturais iniciado nos primeiros meses do regime
militar, deveria no apenas iniciar o enfrentamento das altas de preos, mas tambm criar condies para
que a economia retomasse seus patamares histricos de crescimento5.
Este amplo conjunto de reformas estruturais pode ser classificado em pelo menos quatro grupos, a
saber: (a) reforma trabalhista; (b) reforma do sistema financeiro e da gesto monetria; (c) reforma do
sistema tributrio e (d) reforma na regulao da insero externa da economia brasileira.
A interpretao das reformas deve levar em conta as bases sociais e a orientao ideolgica que
animava seus formuladores. No que tange s bases sociais, os integrantes da equipe econmica faziam
(1) Professor-pesquisador do Programa de Ps-Graduao em Economia da Faculdade de Economia da Universidade
Federal Fluminense (UFF). Mestre e Doutor em Economia pelo Instituto de Economia da Unicamp. E-mail:
fermatt1@hotmail.com.
(2) Professor Associado (Livre-Docente) do Instituto de Economia da Unicamp. E-mail: ppzbastos@gmail.com.
(3) Economista e mestrando pelo Instituto de Economia da Unicamp. E-mail: rsbarone@uol.com.br.
(4) Em seu livro de memrias, Campos (1994) descreve, no captulo XII, o convite que recebeu do presidente Castelo
Branco para assumir o posto de Ministro do Planejamento, relatando que somente aceitou integrar a equipe presidencial quanto
este lhe garantiu que apoiaria o plano de combate inflao, enfrentando a impopularidade que o mesmo lhe traria a curto prazo.
Roberto Campos no era um neoliberal, sendo classificado como desenvolvimentista do setor privado por Bielschowsky (2000).
Foi presidente do BNDES no governo JK e embaixador do Brasil nos EUA durante o governo Goulart.
(5) Para uma explicao oficial acerca da opo por uma estratgia gradualista ao invs de um tratamento de choque,
ver Simonsen (1974a) e, especialmente, Simonsen (1970). Lopreato (2013) resume os motivos utilizados pela viso oficial para
explicar a opo pela estratgia gradualista, destacando a necessidade de retomar um patamar adequado para os preos pblicos,
aps o desalinhamento de preos relativos ocorrido durante a inflao de 1963/1964.

Texto para Discusso. IE/Unicamp, Campinas, n. 254, jun. 2015.

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parte de um governo cujo arco de alianas reunia diversos segmentos conservadores da burguesia nacional,
ao lado de fraes de classe ligadas aos interesses do capital estrangeiro que ento se solidificara no pas,
notadamente aps o Plano de Metas.
Do ponto de vista da ideologia, a equipe liderada por Campos e Bulhes entendia que a ao estatal
deveria ser moldada no sentido de induzir o desenvolvimento econmico abrindo espaos para a iniciativa
privada, algo que alegavam ser bloqueado pelo populismo de Goulart. Isso envolvia aumentar os incentivos
para o investimento privado, inclusive com polticas deliberadas de interveno sobre o conflito
distributivo a favor dos empresrios. Mudava-se o sentido da ao estatal, mas no se previa uma reduo
drstica do papel que o Estado assumira na industrializao brasileira.
Este artigo constitudo de 4 sees, alm da introduo e concluses. Na primeira seo,
discutem-se os fundamentos da estratgia gradualista de combate inflao e as primeiras reformas
realizadas na regulao do mercado de trabalho. Na segunda seo, discute-se o papel exercido pela
reforma tributria sobre o padro de acumulao capitalista definido pelo regime militar. Na terceira seo,
a reforma financeira inserida na anlise do modelo econmico, destacando-se sua funcionalidade para a
definio do padro de consumo e tambm sua atuao no financiamento da construo civil, em especial
a poltica de moradias do regime instalado em 1964. Na quarta seo, outro aspecto da poltica social a
poltica educacional discutido, tendo como objetivo destacar o papel da mesma na ampliao da
excluso social na sociedade brasileira a partir de 1964.
No bojo da discusso desenvolvida na quarta seo, formulam-se crticas interpretao oficial
a respeito da ampliao da desigualdade de renda ps-1964, que a explica a partir das desigualdades
educacionais ento existentes na sociedade brasileira. Em todas as sees, procura-se destacar os resultados
das polticas econmicas e das reformas estruturais sobre o perfil distributivo brasileiro. As concluses
buscam contextualizar histrica e politicamente os principais aspectos das reformas estruturais promovidas
pelo PAEG, relacionando-as s medidas de poltica econmica que a elas se seguiram no perodo que se
inicia em 1964 e se estende at o incio do chamado perodo do milagre econmico brasileiro, quando
conforme argumentamos - o modelo econmico do governo militar se consolida.
1 A estratgia gradualista e a reforma da regulao do trabalho
O combate inflao foi o primeiro problema enfrentado por Campos e Bulhes. Preocupava-os
o fato de que a inflao daquele momento, alm de acelerada e elevada, estava tambm reprimida
(Simonsen, 1974a, p. 82, 83), dada a procrastinao nos aumentos de tarifas ou preos pblicos. Para
recuperar a capacidade de financiamento das empresas pblicas e privadas sujeitas ao controle, props-se
reajustes de preos e tarifas antes de iniciar o combate inflao, por mais contraditrio que possa parecer.

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Dessa forma, os formuladores da poltica econmica adotaram o que se passaria a chamar de inflao
corretiva6.
Entre as medidas de realinhamento de preos, constava tambm o reajuste de salrios do
funcionalismo pblico, feito imediatamente aps a mudana de governo (120% para os militares e 100%
para os demais servidores). No obstante isso, estes trabalhadores (e logo em seguida os do setor privado)
sofreram significativas perdas salariais reais antes mesmo da lei salarial de 1965. Afinal, os reajustes de
preos tiveram imediato impacto sobre o poder de compra dos trabalhadores, dado o elevado peso dos
aluguis e de servios pblicos como eletricidade, transportes pblicos e gua sobre a cesta de consumo
das famlias mais pobres.
Sintomaticamente, a primeira medida entre todas as reformas (trabalhistas ou no) definidas pelo
regime militar foi a adoo da Lei de Greve, promulgada em 01 junho de 1964, e que, na prtica, tornava
as greves virtualmente ilegais (Skidmore, 1988, p. 7). Proibia explicitamente greves de servidores
pblicos das trs esferas de governo e de autarquias (ressalvando os ditos servios industriais) e tambm
greves de uma ampla gama de servios definidos como fundamentais (quer seja no setor pblico ou no
privado). Alm disso, definia regras draconianas para qurum em assembleias gerais de entidades sindicais
trabalhistas e tambm para a formalidade das votaes nas mesmas, que deveriam ter necessariamente as
apuraes feitas por membro do Ministrio Pblico do Trabalho ou pela Procuradoria Geral do Trabalho
ou pelos Procuradores Regionais. Tambm estabelecia critrios subjetivos para a definio da ilegalidade
dos movimentos grevistas (bem como da criminalizao das atividades de promoo e de organizao de
greves por parte das entidades sindicais), o que, em um ambiente poltico-institucional de exceo, tornava
virtualmente toda greve ilegal, sendo passveis os seus incitadores de responderem criminalmente por
elas7.

(6) A inflao corretiva envolveu reajustes de preos ou tarifas de servios pblicos e de matrias primas produzidas
pelo setor produtivo estatal, alm de reajustes salariais dos servidores pblicos. Alm de reajustar os preos dos aluguis, dos
transportes pblicos, da eletricidade, da telefonia, do abastecimento de gua, do ao etc., tambm os preos do petrleo (e
derivados) e do trigo (e derivados) foram includos. Nos casos de petrleo e do trigo, o que ocorreu foi a retirada de subsdios que
havia na taxa de cmbio que era usada para a importao dos mesmos; desta forma, o custo dos transportes privados (com impacto
sobre os preos de todos os produtos, incluindo os alimentos) e dos derivados de trigo, em especial, foram significativamente
majorados.
(7) Skidmore (1988:80) descreve o nimo que inspirava os condutores do movimento de 1964, notadamente no que tange
ao movimento sindical: Em nenhuma outra rea estava o novo governo mais ansioso para demonstrar seus poderes do que na da
poltica trabalhista. Cabe lembrar que na literatura que descreve o ambiente poltico e a atuao da maior parte dos jornais que
apoiaram a deposio de Goulart, o argumento de que ele instalaria no pas uma repblica sindicalista era um dos mais brandidos.
Carvalho (2013) organiza uma detalhada e excelente resenha sobre a atuao da mdia impressa no perodo imediatamente anterior
ao golpe, revelando o ambiente poltico que o tornou possvel e as foras sociais que o apoiaram.

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Em junho de 1964, o governo passou a preparar sua poltica intervencionista de reajustamentos

salariais (criando regra inicialmente restrita ao setor pblico), cuja concepo central era de que os salrios
no fossem reajustados integralmente pelas taxas de inflao do perodo anterior8.
A frmula salarial definia um nico reajuste a cada 12 meses. Este reajuste seria composto de trs
fatores: a mdia de seus valores reais dos ltimos 24 meses, acrescida de uma percentagem que
representaria um aumento de produtividade e uma terceira parte definida pela metade da projeo da
inflao do ano seguinte (Simonsen, 1974a, p. 108). Ou seja, os salrios no seriam reajustados de acordo
com o ltimo pico real como da ltima vez. O argumento era que, como a inflao seria declinante a partir
de ento, o eventual restabelecimento do pico de salrio real anterior tornar-se-ia incompatvel com a
prpria estratgia gradualista9.
A nova poltica salarial implicou perda de salrio real porque a previso de inflao futura revelarse-ia sistematicamente inferior inflao de fato verificada. A perda afetou especialmente os trabalhadores
de menores salrios, por causa de seu menor poder de barganha diante dos empregadores (Bacha, 1975;
Singer, 1975). Oliveira (1981, p. 40) mostra que a estimativa de inflao para 1965, 1966 e 1967 fora de,
respectivamente, 25%, 10% e 5%; no obstante, a inflao efetivamente ocorrida foi de, respectivamente,
46%, 41% e 25% nesses anos. Nesse contexto, com a aplicao da regra de reajuste salarial, o valor real
do salrio mnimo teve queda de 42,5% entre fevereiro de 1964 e fevereiro de 1968.
A opo por produzir a inflao corretiva tambm era parte integrante da estratgia gradualista
de combate inflao. A ideia era de que, uma vez realinhados os preos e tarifas pblicas, eles no mais
seriam reajustados acima da mdia de preos do conjunto da economia. Alguns anos mais tarde, o prprio
Simonsen reconheceria que a frmula de reajustes salariais concebida por ele em 1964, combinada
inflao corretiva, havia promovido queda real dos salrios, algo que fazia parte da estratgia de controle
gradualista da inflao10.
Os salrios do setor privado inicialmente ficaram fora da regra de ajuste salarial, esperando o novo
governo que as negociaes entre patres e empregados seguissem a regra geral, para o que os
(8) Em 1963, tentando dar regramento espiral preos-salrios nominais, o Governo Goulart havia criado o Conselho
Nacional de Poltica Salarial, que tinha a prerrogativa de fixar regras de reajustes salariais para o setor pblico e para as empresas
de economia mista, sendo que, no caso das empresas privadas, restringir-se-ia apenas quelas que prestassem servios pblicos.
Tal esforo no logrou xito. Sobre as dificuldades que a definio de uma poltica salarial estvel gerou para a formulao da
poltica econmica durante o Governo Goulart, e para a sua prpria sustentao poltica, ver: Loureiro (2012) e Loureiro (2010).
Sobre a concepo da poltica salarial da ditadura, sua execuo, desdobramentos e papel para a estabilizao inflacionria, ver:
Simonsen (1970; 1974a) e Resende (1990).
(9) Simonsen (1974a, p. 108) justificou o fato de os reajustes serem menores do que no perodo anterior, argumentando
que: Como a inflao prevista seria inferior registrada no passado recente (j que se estava num processo de estabilizao), os
reajustes normalmente seriam menos do que proporcionais ao aumento do custo de vida desde a ltima reviso.
(10) As palavras de Simonsen (1974a, p. 132) so cristalinas: devido subestimativa do resduo inflacionrio, esse critrio
parece ter provocado certo declnio dos salrios reais entre 1965 e 1967, o que afinal era a contrapartida da melhoria da posio
que se pretendia garantir aos locadores de imveis, aos concessionrios de servios de utilidade pblica, aos portadores de ttulos
de renda, e aos demais beneficirios da inflao corretiva.

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formuladores da poltica econmica contavam com a atuao homogeneizadora dos tribunais trabalhistas.
Mas os salrios do setor privado, em um primeiro momento, subiram mais do que os autores e os defensores
da frmula oficial de reajuste salarial gostariam. Desta forma, conforme relata Skidmore (1988, p. 80, 81),
Campos e Bulhes pressionaram o Congresso (j bastante dcil, em virtude das cassaes que haviam
sido feitas de seus principais lderes trabalhistas) por uma lei para que a regra do ajuste salarial
originalmente concebida para os definir os reajustes dos salrios do setor pblico fosse tambm estendida
ao setor privado, tendo obtido a aprovao, apesar dos protestos dos sindicatos (de resto tambm bastante
enfraquecidos pelas diversas modalidades de intervenes que foram sofridas). A lei seria ento tambm
estendida no tempo e, no caso, por 3 anos, ou seja, at 1968; posteriormente, a equipe de Delfim, j no
governo Costa e Silva, em 1968, solicitou ao Congresso que a lei se tornasse permanente e o Congresso
tambm aceitaria sem dificultar (Skidmore, 1988, p. 146).
Ao lado da reforma representada pela elaborao desta lei salarial, o governo lanou mo outras
duas reformas importantes, no mbito da regulao das leis trabalhistas, a saber: (a) extino gradual do
antigo sistema de estabilidade no emprego e a consequente criao do Fundo de Garantia por Tempo de
Servio FGTS (esta reforma estaria acoplada tambm com a reforma financeira, que veremos a seguir);
(b) enfrentamento poltico e legal da atuao sindical.
O enfrentamento do movimento sindical deu-se, em termos poltico/policiais, desde as primeiras
horas de instalao do regime golpista, dada a evidente ligao que havia entre os sindicatos de
trabalhadores de diversas reas dos setores pblico e privado com o deposto presidente Goulart. Mas as
medidas no ficaram apenas nos expurgos, cassaes, assassinatos e perseguies polticas feitas a
sindicalistas e seus representantes no parlamento ou mesmo fora dele. Um conjunto de outras medidas
entrou em vigncia, como a j referida lei de greve11.
A introduo do FGTS promoveu a flexibilizao dos contratos individuais de trabalho; alm
disso, a prpria eliminao do antigo estatuto da estabilidade no emprego favoreceu o esvaziamento dos
sindicatos de trabalhadores, j que uma das principais clusulas do Estatuto de Estabilidade Decenal
definia que caso o empregado pedisse demisso, seu pedido s seria vlido quando feito com a assistncia
do Sindicato, ou do Ministrio do Trabalho ou ainda pela Justia do Trabalho. Essa prerrogativa dos
sindicatos laborais foi eliminada com a nova regulamentao do Trabalho que passou a valer a partir de
setembro de 1966.

(11) Vrias obras relatam tais aes patrocinadas pelas foras golpistas, e entre outras podemos citar as seguintes: Fico
(2012); Skidmore (1982) e (1988); Cardoso (2010); Affonso (2014); Gaspari (2002); Moraes (1989); Toledo (2004). Moraes
(1989) reconstitui alguns fatos do momento do golpe e daquele perodo, a partir de vrios depoimentos de protagonistas das foras
polticas que apoiaram Joo Goulart, fazendo parte ou no de seu governo; Fico (2012), alm de reproduzir os fatos mais marcantes
do golpe em si, ainda revela documentos e transcreve discursos importantes pelo seu valor histrico, culminando com as diversas
listas de cassaes de polticos, intelectuais e tambm de centenas de militares daquele perodo, o que denota a amplitude das
perseguies polticas que caracterizaram aquele momento.

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Sob essas circunstncias polticas, houve, naturalmente, esvaziamento do papel exercido pelo
Ministrio do Trabalho na formulao da poltica econmica. O novo regime poltico procurou restringir
a atuao poltica do Ministrio do Trabalho, depois do longo perodo em que a pasta esteve sob a
influncia de lderes trabalhistas (anos 50 e incio dos anos 60), como o prprio Goulart. Para tanto,
ocorreu tambm a eliminao do poder normativo da Justia do Trabalho, o que, em um ambiente de
represso aos sindicatos e criminalizao das greves, determinou tambm o fim da influncia dos
sindicatos de trabalhadores na discusso sobre regras de definio do salrio mnimo (as antigas comisses
de salrio mnimo, dos tempos de Vargas e Goulart, foram extintas)12.
Alm dos novos elementos (polticos e econmicos), deve-se sublinhar que a retrao do valor real
do salrio mnimo e seu papel sobre a deteriorao do perfil distributivo foi ainda impulsionada pelo fato
de que persistiam os problemas estruturais do mercado de trabalho brasileiro, que sempre foram
extremamente desestruturado, com a presena de amplos contingentes de fora de trabalho excedente,
desqualificada profissionalmente e sem poder contar com mnimas condies de organizao sindical ou
social. No fosse aquele cenrio, conforme lembra Souza (1980), uma eventual recuperao do valor real
do salrio mnimo teria podido promover uma reduo das desigualdades de renda do trabalho existentes
em uma economia como a brasileira, na qual uma parcela expressiva dos rendimentos do trabalho gravita
em torno ou mesmo determinada institucionalmente pelo valor do salrio mnimo13.
A nova regulao do mercado de trabalho gerou condies objetivas para que as empresas
pudessem recorrer a estratgias de promoo da rotatividade de mo de obra, em ambiente com excedente
de oferta de trabalho, dada a ausncia de reforma agrria e sob um contexto de elevado e crescente xodo
rural. O poder de barganha dos trabalhadores do setor privado, nesse cenrio, foi levado quase a zero, pois,
dadas as mudanas legais, a represso e a recesso daqueles primeiros anos de adoo do PAEG14.
Todo esse conjunto de situaes e circunstncias consolidou, ao longo dos 30 anos seguintes,
diversas modalidades de precariedades no mercado de trabalho, reproduzindo as situaes que permitiram

(12) O prprio Delfim Netto, no incio de 1967, reconheceria que a aplicao daquela frmula, naquele ambiente ainda
dominado por elevada inflao, gerava perdas salariais importantes, tanto que ele mesmo alterou alguns parmetros da mesma,
para evitar perdas to elevadas, que poderiam gerar no apenas inquietao social, como tambm ter efeitos sobre a demanda
agregada.
(13) Segundo Souza (1980), o salrio mnimo serve, em uma economia como a brasileira, como um farol a determinar
os rendimentos assalariados e tambm dos rendimentos da maior parte dos trabalhadores autnomos dentro do espao ocupacional
(ou do mercado de trabalho em seu sentido mais amplo, ou seja, no somente o que compreende o trabalho assalariado)
brasileiro. Ver tambm Mattos (2005; 1994), sobre a influncia do salrio mnimo na determinao dos rendimentos de
trabalhadores do setor informal do espao ocupacional (e do mercado de trabalho).
(14) Um aspecto importante da poltica salarial que vigorou at 1979 que, segundo lembra Simonsen (1985, p. 63), do
governo Castelo Branco ao governo Geisel, a frmula salarial no deixava qualquer margem de negociao nos dissdios e acordos
coletivos. Esta caracterstica mencionada por Simonsen (1985) tambm reveladora da inflexibilidade da poltica salarial
colocada em prtica pelo governo militar desde o seu incio e mostra tambm como esta caracterstica persistiu ao longo do
tempo, tendo sido alterada apenas a partir da legislao de 1979, j sob o governo Figueiredo e sob um cenrio de inflao que j
se tornava crescentemente incontrolvel.

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ao setor privado praticar uma abertura do leque salarial que promoveu piora do perfil distributivo. Essa
deteriorao do perfil distributivo pode ser analisada sob o ponto de vista da distribuio pessoal da renda,
quanto tambm segundo o ponto de vista da distribuio funcional da renda15.
Criavam-se, assim, as condies para que se consolidasse o regime de acumulao tpico do
governo militar instalado em 1964, baseado na concentrao da renda e da riqueza e na excluso social.
Tal regime de acumulao consubstanciar-se-ia de forma mais clara a partir dos anos do crescimento
econmico inaugurados em 1968, com o advento do que a literatura chamaria de milagre econmico.
2 Mudana de cenrio sob o milagre econmico e funcionalidade da reforma tributria para o
padro de acumulao do regime militar
As mudanas ocorridas na formulao da poltica econmica, por parte de Delfim Netto, derivam
de sua viso diferente, em relao aos seus antecessores, a respeito da natureza da inflao em 1967.
Basicamente, Delfim considerava que a inflao brasileira, naquele momento, tinha como causa a chamada
inflao de custos (turbinada, bom lembrar, pela prpria inflao corretiva), particularmente custos
financeiros e custos fixos unitrios elevados em razo da capacidade ociosa inerente ao contexto de baixo
crescimento16.
A partir deste diagnstico, ao colocar as polticas fiscal, creditcia e monetria (sem esquecer as
mudanas que, especialmente a partir de 1968, ele tambm promoveria na poltica cambial) a servio da
retomada do crescimento, Delfim Netto acabaria moldando o padro de acumulao tpico do regime de
196417.
(15) Ver Bacha (1975) e de Singer (1975) que tratam das condies macroeconmicas e das caractersticas estruturais do
setor produtivo que favoreceram a prtica de abertura do leque salarial posta em prtica pelas empresas, notadamente as que
atuavam em setores produtivos altamente oligopolizados. Ver Mattos (2005), no qual, recuperando o aspecto histrico do processo
de constituio do capitalismo brasileiro e, por conseguinte, avaliando como a estruturao do mercado de trabalho no pas
moldou-se sob a perspectiva de uma crescente desigualdade da distribuio pessoal da renda. Mattos (2005) argumenta que a
distribuio da renda pessoal proveniente do trabalho sempre esteve intimamente relacionada distribuio funcional da renda,
ainda mais em uma economia, como a brasileira, que passou por um processo de desenvolvimento capitalista tardio e cuja
industrializao no foi acompanhada por uma reforma agrria que pudesse dinamizar o capitalismo nacional e nem por uma
reforma do uso e explorao do solo urbano que eram, diga-se de passagem, parte integrante das Reformas de Base propostas
pelo Governo Goulart.
(16) Em suas palavras: uma anlise mais cuidadosa mostra que a inflao brasileira recente no pode ser explicada em
termos de esquemas puros de inflao de demanda ou de custos, mas que estas duas formas de tenses se alteram no tempo, sendo
possvel localizar-se [sic] fases em que predominam os estmulos de demanda ou o crescimento dos custos. Na verdade, a inflao
de custos estava latente na economia, porm oculta pelo crescimento da demanda, e somente emergiu quando foi feito o controle
da demanda. Mais ainda, algumas tenses de custos foram criadas pela prpria forma de combate inflao posta em prtica no
perodo 1964-66, o que acentuou a inflexibilidade para baixo das taxas de inflao, forando um ajustamento principalmente da
produo, e no dos preos, em resposta ao controle da demanda (Brasil, 1967, p. 151 apud Lopreato, 2013, p. 87).
(17) A partir de agosto de 1968, as desvalorizaes cambiais passaram a ocorrer em intervalos mais curtos do que ocorriam
anteriormente. Os novos intervalos passaram a variar de dez dias e dois meses. O objetivo era estabilizar a renda real dos
exportadores e evitar especulaes contra o cmbio, conforme ocorriam antes de agosto de 1968, o que tambm provocava
descontinuidade nas divisas obtidas com as exportaes. Inibiam-se tambm, por este mecanismo, os movimentos especulativos
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Ao analisar este padro de acumulao que Tavares e Serra (1972), na crtica tese
estagnacionista de Furtado, mostrariam que era no s possvel, na economia brasileira daquele momento
e com aquelas caractersticas estruturais, ocorrer crescimento econmico concomitantemente a uma
deteriorao do perfil distributivo, como tambm argumentaram que o padro de consumo moldado pelas
polticas macroeconmica do regime de 64 revelou-se funcional para o padro de acumulao que ali se
sedimentava, marcado pela liderana do setor produtor de bens de consumo durveis de alto valor unitrio.
Para que esse padro de acumulao se viabilizasse, foram decisivas tambm outras reformas
levadas a cabo pelo PAEG, como a reforma tributria (que estava sendo implantada ao longo de 1966 e
que seria consolidada pela Constituio de 1967) e a do sistema financeiro, sem contar as mudanas
institucionais e as alteraes ocorridas nas relaes internacionais do Brasil. Para a modalidade de insero
externa adotada teve papel decisivo no s a mudana doutrinria representada pelas foras polticas que
deram sustentao ao golpe. Tambm atuaram as mudanas ocorridas na ordem econmica internacional,
que, pela expanso do mercado de eurodlares, escapando das restries colocadas pela regulamentao
do mercado financeiro americano no ps-segunda guerra (Helleiner, 1994), ampliou a liquidez
internacional e viabilizou o endividamento externo de pases perifricos a partir do final dos anos 60
(Lopreato, 2013)18.
A instituio da correo monetria teve papel importante nas reformas tributria e financeira. No
caso da reforma tributria, a introduo da correo monetria demovia os contribuintes de postergar o
pagamento dos impostos, prtica bastante comum nos anos anteriores, pois a institucionalidade tributria
no previa multas que, naquele ambiente de alta inflao, penalizasse, de fato, os inadimplentes. Portanto,
a introduo de mecanismos de correo monetria de impostos e de multas elevadas, alm da
implementao de leis criminalizando a sonegao ou o atraso de pagamentos, representaram elementos
que viabilizaram a ao arrecadatria do Estado, em um primeiro momento, e que potencializaram, em um
segundo momento, o aumento da arrecadao ocorrida a partir das reformas estruturais do sistema
tributrio que foram colocadas em prtica a partir de 196619.
A reforma tributria teve como objetivo dotar o Estado de condies de intervir no processo de
desenvolvimento econmico, atravs do aumento de sua capacidade de gastos e de uma ampliao de suas

no mercado cambial, feito ou no por exportadores. Estes movimentos eram expressivos no sentido de sada de dlares s vsperas
de momentos que o mercado considerava ser o da desvalorizao e o contrrio logo aps as mesmas.
(18) Entre as mudanas institucionais que definiram a regulao da insero externa brasileira, destacam-se a criao da
Resoluo 63 e a redefinio da Lei 4131, que j existia desde 1962. A Resoluo 63 definia critrios de repasses, atravs do
sistema bancrio domstico, de recursos financeiros externos para empresas brasileiras; a Lei 4131, alm de regular remessas de
lucros e dividendos para o exterior, tambm estabelecia mecanismos de tomada de recursos no sistema financeiro internacional.
Para entender o papel dessas duas instituies dentro da reforma geral do sistema monetrio-creditcio elaborada em 1964 e do
sistema financeiro posta em prtica integralmente a partir de 1965, ver: Tavares (1983). Para compreender o papel da Lei 4131 e
da resoluo 63 no processo de endividamento externo brasileiro, ver: Davidoff Cruz (1983).
(19) Medidas de criminalizao dos sonegadores foram criadas logo em 1964, e foram tambm favorecidas pelo clima de
medo criado pelo movimento militar tambm entre os industriais e comerciantes brasileiros.

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possibilidades de arbitrar regras e eventualmente isenes para favorecer o padro de acumulao

capitalista que se desejava estabelecer. A primeira preocupao dos gestores da rea econmica era
racionalizar o sistema tributrio, tornando-o adequado economia industrial que se consolidara nos anos
1950 e garantindo tambm a capacidade de o Estado fazer frente aos gastos de infraestrutura demandados
pela urbanizao crescente. Desta forma, a eliminao de impostos em cascata20 ou de impostos
destitudos de funcionalidade econmica21 representavam consenso entre a maior parte dos economistas
e gestores pblicos. Alm disso, a equipe de Campos e Bulhes ocupava-se de redefinir uma repartio de
impostos que pudesse dar sustentao poltica federao, dentro daqueles marcos autoritrios para os
quais o fortalecimento do governo central seria essencial.
Os efeitos da reforma sobre a arrecadao federal podem ser descritos pelos seguintes dados: a
receita federal subiu de 7,8% do PIB, em 1963, para 8,3% em 1964, para 8,9% em 1965, para 11,1% em
1966. Esta ampliao da receita teve papel decisivo para a reduo do dficit pblico, que caiu de 4,2% do
PIB em 1963, para 3,2% em 1964, para 1,6% em 1965 e para apenas 1,1% em 1966 (Oliveira, 1981). Em
1960, a carga tributria bruta brasileira representava 17,4% do PIB; em 1965, 19,0% do PIB e em 1970,
quando j se haviam materializado os efeitos da reforma de 1966, a carga tributria j havia saltado para
26,0% do PIB, mantendo-se nesse patamar at s vsperas da promulgao da Constituio de 198822.
A introduo dos impostos por valor adicionado, incidentes sobre uma ampla gama de atividades
econmicas como o IPI, do ICM e do ISS, a ampliao do escopo do Imposto de Renda23 e o aumento de
(20) Os impostos em cascata (e no sobre o valor adicionado) revelavam-se totalmente incompatveis com uma economia
baseada no desenvolvimento industrial, com crescente presena de estruturas industriais integradas, provocando distores nos
preos relativos (cadeias produtivas mais longas acabavam exibindo, ao final do processo que gerava os produtos finais de
consumo, preos mais elevados do que produtos gerados por cadeias menos longas). Ademais, deve-se lembrar que a substituio
do imposto em cascata pelo imposto pelo valor adicionado acabava criando um mecanismo de auto fiscalizao entre todos os
componentes da cadeia produtiva, pois cada contribuinte deveria se creditar de valores pagos aos seus fornecedores, enquanto os
seus compradores tambm exigiriam documentos caracterizando imposto pago naquela etapa da cadeia produtiva. Tal situao,
ao combater, na prtica, boa parte da sonegao, tambm favorecia a arrecadao de impostos em estados e municpios, que
recebiam pelo ICM e ISS, respectivamente.
(21) Palavras de Simonsen (1974b, p. 122), mencionando especificamente o imposto de selo, que, segundo ele, no
incidia sobre rendas, mercadorias ou servios, mas sobre contratos. Alm desse imposto cujo fato gerador era bastante impreciso,
poderamos tambm citar imposto sobre indstrias e profisses ou o imposto sobre diverses pblicas, todos eles herdeiros de
uma poca pr-industrial.
(22) Cf., entre outros, Oliveira (2012); Varsano (1998) e Lopreato (2013).
(23) Em estudo j considerado clssico, Oliveira (1981:41) afirma que as principais mudanas realizadas no sistema
tributrio centraram-se especialmente no imposto de renda. No mesmo estudo, o autor mostra que expanso da base de incidncia
(diminuio do valor salarial a partir do qual h iseno, ampliando, portanto, o nmero de trabalhadores assalariados que passaram
a pagar o IR; e tambm, nos anos seguintes, de no correo desse valor por parte do Ministrio da Fazenda, o que, com a inflao
e o consequente aumento dos salrios nominais, ampliava novamente o conjunto de assalariados que passariam a pagar IR),
concomitantemente com as crescentes melhorias na sistemtica de arrecadao e controle do Imposto de renda, especialmente
naquele que incidia sobre os trabalhadores assalariados dos setores pblico e privado, que vinham descontados na fonte, o que
praticamente impedia a sonegao. A base de arrecadao cresceu expressivamente, pois o crescimento econmico ampliou o
assalariamento e a massa salarial, notadamente porque o prprio crescimento econmico baseou-se na expanso do setor de bens
de consumo durveis e de atividades a eles ligados (comrcio de veculos e eletrodomsticos; seguros e financiamentos dos bens;
agncias de publicidade e um amplo segmento de servios de apoio atividade produtiva e/ou de comercializao, que pagavam
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alquotas de diversos impostos, em seu conjunto, se somaram para promover uma significativa ampliao
da base tributria e, por conseguinte, aumento da carga tributria bruta, alm de uma mudana do perfil da
arrecadao, em favor da esfera federal e tambm em favor dos impostos indiretos, ao invs dos impostos
diretos, que incidem sobre patrimnio e renda24.
Mais do que descrever as medidas da reforma tributria, deve-se registrar que sua concepo releva
carter fortemente concentrador de renda e de patrimnio, somando-se s reformas financeira e trabalhista
para construir um regime de acumulao socialmente excludente. A articulao entre a reforma trabalhista,
reforma tributria e reforma financeira, como veremos, mostrou-se funcional para o padro de acumulao
baseado na demanda por bens de consumo e moradias para as classes mdias e altas da sociedade brasileira.
O conceito doutrinrio geral que norteou a reforma tributria pode ser compreendido por estas
palavras de Belluzzo (1981), elucidando-a a partir do reconhecimento de sua concepo terica neoclssica
do investimento em uma sociedade capitalista: do ponto de vista substantivo, a reforma [tributria] foi
guiada pelo critrio de se estimular a poupana, na suposio de que dela fundamentalmente dependia o
crescimento econmico sadio. O resultado foi a complacncia para com as rendas do capital e a
sobrecarga contra os rendimentos do trabalho, gerando uma das mais inquas sistemticas tributrias do
mundo capitalista.
Desta forma, ao impulsionar um padro de acumulao caracterizado justamente por ser
excludente, o sistema tributrio criado pelas reformas do PAEG, mais ainda do que pela sua elaborao,
como tambm pela sua conduo, acabaria mostrando seu carter regressivo, revelando a viso elitista dos
formuladores da poltica econmica do perodo, distribuindo favores tributrios e/ou fiscais para parcelas
do setor privado de maior poder econmico (ou poltico), em uma sociedade j originalmente marcada por
elevada desigualdade25. Tudo isso em favor de um crescimento econmico a qualquer custo, e que ocorria
em desfavor dos que necessitavam do poder pblico em um pas que, pela sua desigualdade estrutural,
deveria priorizar gastos em reas sociais como educao e sade, por exemplo, mas cuja atuao se

salrios acima da mdia nacional, ampliando, assim, a massa salarial e, portanto, a incidncia da arrecadao de impostos, pelo
aumento do nmero de contribuintes).
(24) Os impostos diretos so cobrados diretamente da renda ou do patrimnio de pessoas fsicas ou de pessoas jurdicas e
podem, em tese, ser progressivos, ou seja, pode haver incidncia de alquotas mais altas para aqueles de maior renda ou de maior
patrimnio. Os impostos indiretos so cobrados quando uma determinada renda gasta, e incide sobre a produo, circulao e o
consumo de bens ou servios. No Brasil, ao contrrio do que ocorre em pases desenvolvidos, o peso relativo dos impostos indiretos
muito alto no conjunto da arrecadao, o que revela o carter regressivo do sistema tributrio (cf. Oliveira, 2012, p. 226).
Ademais, h questes tambm de carter social que geram e reproduzem desigualdades. Os impostos indiretos so, a rigor, apenas
recolhidos (quando no sonegados), e no de fato pagos, pelas pessoas jurdicas (ou pelos chamados profissionais liberais), pois
os mesmos esto embutidos nos preos finais cobrados junto aos consumidores finais de bens e servios ou fazem parte do valor
adicionado no processo produtivo. Uma eventualmente elevada sonegao dos impostos indiretos, por parte das pessoas jurdicas,
confere um grau adicional de injustia social ao sistema tributrio.
(25) Oliveira (1981, p. 104) lembra que, no contexto dessas mudanas, a participao do capital no total da receita do
Imposto de Renda declinou de 75% em 1960, para pouco menos de 50% em 1970 o que denota o carter regressivo do sistema
tributrio criado e o efeito que a manipulao de suas regras de funcionamento teve para este resultado.

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10

As reformas estruturais promovidas pelo PAEG e seus efeitos distributivos

encontrava prejudicada pelas decises do Estado de abrir mo de receitas em prol de segmentos

privilegiados do setor privado.
Ademais, deve-se sublinhar que a regressividade do sistema no se constri apenas pelo lado da
arrecadao, mas tambm dos gastos, e estes, conforme argumenta Oliveira (1981), tambm se mostraram
fortemente antissociais: os gastos com a infraestrutura econmica e servios mantiveram-se elevados
durante todo o perodo, tendo atingido a mdia de 24% dos Gastos Federais entre 64/66, 23,7% entre 67/69
e 18% entre 70/73. J os gastos com bem-estar social se apresentaram declinantes: 4,8% para 64/66, 4%
para 67/69 e to somente 2% entre 70/73, enquanto Defesa e Segurana aumentaram de 17,9% para 24,1%
e 22,8% nos mesmos perodos (Oliveira, 1981, p. 104).
3 Reforma financeira e seu papel no financiamento do consumo sunturio e das moradias
O padro de acumulao do regime militar analisado acima pode ser sucintamente descrito pelos
setores que conduziram o crescimento naquele momento, especialmente durante o Milagre. Estes setores
foram a construo civil (com papel destacado das grandes construtoras) e o setor de bens de consumo
durveis, em especial os automveis produzidos pelas montadoras multinacionais.
O amplo escopo das reformas do sistema financeiro no precisa aqui ser recuperado, mas apenas
destacados os aspectos mais evidentes de seu carter excludente e, portanto, de seu papel para o padro de
acumulao desenhado pelo modelo de 64. Os objetivos gerais da reforma monetrio-financeira eram:
(a) recuperar a atratividade de ttulos pblicos e manter os valores reais dos ativos financeiros em geral;
(b) criar mecanismos mais explcitos de controle monetrio (papel exercido pela Lei Bancria promulgada
j em 1964, que criou o CMN e o BACEN); (c) segmentar o mercado financeiro, facilitando o
financiamento de diversas modalidades de gastos pblicos e principalmente privados e (d) ampliar a
vinculao do sistema financeiro brasileiro ao sistema financeiro internacional.
Um aspecto importante para impulsionar o consumo de automveis e demais bens de consumo
durveis foi o advento dos consrcios, permitindo a trabalhadores de classe mdia terem acesso a um bem
cujo valor superava muito o de seu salrio mensal. Desta forma, mais um elemento do amplo conjunto das
reformas colocadas em prtica pelo regime de 64 aproximava o perfil e a magnitude da demanda estrutura
de oferta dos setores industrializados oligopolizados. As palavras de Simonsen (1974 a), so esclarecedoras
a respeito das intenes que animavam os formuladores da reforma do sistema financeiro: novas
indstrias que se haviam instalado no pas, como a automobilstica, a de mquinas e a de eletrodomsticos,
ressentiam-se da falta de um mecanismo que pudesse assegurar o financiamento de suas vendas pelo
sistema de crdito ao consumidor (Simonsen, 1974, p. 125).
Alm do automvel zero quilmetro, o sonho da casa prpria animava a sociedade brasileira, mas
o sonho seria realizado apenas para uma parcela da mesma. A expanso da construo civil foi viabilizada
pela reforma do sistema financeiro, que, entre outras medidas, criou o Banco Nacional da Habitao
(BNH), que seria encarregado de gerir os recursos do Sistema Financeiro da Habitao (SFH), captados

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do recolhimento em folha de pagamentos, por parte das empresas, de 8% dos salrios mensais de cada
empregado assalariado, conforme fora definido pela reforma trabalhista que substituiu o antigo estatuto da
estabilidade no emprego.
SFH e BNH foram criados em agosto de 1964, sendo parte integrante das primeiras reformas
conduzidas pelo primeiro governo militar. Os objetivos declarados na lei de criao do sistema eram de
fomentar o financiamento de imveis para as camadas menos favorecidas da populao. A criao da
correo monetria oficial tambm representa uma mudana institucional que viabilizou o desenho do
SFH. Os reformistas reconheciam no somente a reduo (que prometiam ser temporria) dos salrios
reais, como tambm a recesso da economia, considerada por eles medida necessria e profiltica para o
enfrentamento das causas da inflao. Desta forma, argumentaram que a criao da sistemtica do FGTS
funcionaria como uma compensao s perdas salariais promovidas pela regra de reajustes salariais. Os
reformistas ponderavam que seria possvel aos trabalhadores construrem um patrimnio social a partir
do FGTS (que poderia levar consigo mesmo que mudassem de emprego), e terem acesso to sonhada
casa prpria, o que representaria um salrio indireto, dentro de um conjunto de outras vantagens sociais
de que poderiam desfrutar com o advento das reformas da Revoluo de 64 (Simonsen, 1974b).
A criao do SFH e a atuao do BNH abriram espao para a ampliao da oferta de moradias,
com evidente impacto sobre o emprego e a massa salarial. preciso, porm, investigar pelo menos de
forma um pouco mais detida o perfil das moradias ento produzidas, notadamente no auge do perodo de
crescimento econmico. Um estudo independente elaborado na poca (Bolaffi, 1977), mais exatamente
entre setembro de 1971 e fevereiro de 1972 (no auge do chamado Milagre Brasileiro), pesquisou uma
ampla amostragem de muturios de residncias financiadas atravs do BNH, buscando traar um perfil
socioeconmico dos muturios, de seu padro de consumo e suas moradias.
Analisando as regras de adeso aos financiamentos26, o volume dos recursos alocados no sistema
e o perfil salarial da populao, o estudo chega a uma primeira concluso segundo a qual estes imveis
foram construdos e destinados para atender a um mercado de faixas de renda bem superiores s de um a
trs salrios mnimos, onde se encontra a maioria da populao (Bolaffi, 1977, p. 55). Alguns dados so
apresentados, destacando-se que a renda mdia familiar dos moradores dos imveis financiados era de
Cr$ 1.698 e a renda mediana de Cr$ 1.148, com elevado desvio padro27.
Alm do perfil socioeconmico dos muturios, o estudo tambm investiga o perfil de localizao
das residncias financiadas e suas caractersticas. No que se refere questo da localizao, o estudo
tambm revelador do perfil de urbanizao que foi construdo pelos reformistas de 1964, para o qual o
(26) O que inclui prazos de amortizao dos mesmos, valores dos imveis, bem como o percentual definido em lei para o
mximo comprometimento do salrio com os valores pagos nas prestaes.
(27) Uma pesquisa simples feita em bases de dados oficiais sobre indicadores econmicos do perodo revela que o salrio
mnimo nominal naquele momento em que a pesquisa estava sendo elaborada era de Cr$ 225,60 em fevereiro de 1972, tendo
aumentado para Cr$ 268,80 em maio de 1972 o que revela a distncia entre os valores mdios da renda (mesmo se for levada
em conta a renda familiar) dos muturios e o valor ento vigente do salrio mnimo.

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As reformas estruturais promovidas pelo PAEG e seus efeitos distributivos

sistema SFH teve papel decisivo. Os dados mostram com clareza que, com o passar dos anos, rapidamente
foi ocorrendo uma mudana no perfil locacional das residncias, ampliando-se a parcela daquelas
localizadas nos bairros de mdia e alta renda, em detrimento das famlias e pessoas de rendimentos mais
baixos ou seja, fugindo, cada vez de forma mais ntida, aos declarados princpios que animaram a criao
do prprio SFH. Ademais, o estudo chamava ateno (em comentrios que, nas dcadas seguintes e ainda
atualmente mostraram-se premonitrios) para problemas de mobilidade urbana que seriam gerados ou
agravados pelo padro locacional da poltica habitacional que, na prtica (ou seja, diferentemente do que
havia sido anunciado como o objetivo da criao do SFH), alm de aumentar o tempo mdio de
deslocamento dos muturios, fazia-o de forma bastante diferente segundo a classe de renda dos respectivos
muturios, introduzindo, portanto, mais um elemento de injustia social e de desigualdade na sociedade
brasileira.
Mais ainda do que discutir detalhadamente os dados deste pioneiro e importante trabalho, o que
suas concluses nos revelam que a criao e, principalmente, o modo de conduo do sistema de
financiamento de moradias no Brasil pelos governos militares reforavam o estilo de desenvolvimento
econmico socialmente excludente. Obviamente que a constituio do sistema habitacional s pode ser
interpretada dentro do contexto poltico e econmico em que surgiu, sendo, portanto, inescapvel que o
mesmo se moldasse aos parmetros mais gerais que norteavam as mentes reformistas dos formuladores
das polticas pblicas e da poltica econmica posta em prtica naquele perodo.
claro que se a nfase tivesse sido dada construo de habitaes verdadeiramente populares, o
efeito sobre o perfil de distribuio de renda e de riqueza constitudo no perodo teria sido diferente. Da
mesma maneira, se, por exemplo, as fontes de financiamento no tivessem se restringido exclusivamente
ao FGTS, ou se fosse outro perfil do gasto pblico28. A maioria mais necessitada foi colocada margem
das oportunidades de financiamento. Migrantes recm-chegados cidade no tinham acesso moradia
adequada e infraestrutura urbana passando, assim, a ocupar o solo disponvel de forma irregular. Iniciase um processo de favelizao e periferizao nas cidades.
A conjugao entre as polticas fiscal, tributria e creditcia deu ensejo ao padro de acumulao
capitalista excludente e baseado no dinamismo do setor produtor de bens de consumo durveis e na
construo civil apoiada em grandes obras e na habitao popular. Ao contrrio da infraestrutura de bens
pblicos e gratuitos, tivemos uma expanso assentada no transporte individual, na cidade estendida
horizontalmente para os subrbios e periferias e nos setores produtores de bens de consumo durveis de
alto valor unitrio (o qual, por sua vez, se conjugava ao conhecido padro de uso do solo urbano e de
mobilidade urbana que afeta o funcionamento das cidades brasileiras at hoje). Dessa maneira, o sistema
de financiamento e o desenho do programa habitacional, bem como a concepo urbanstica apoiou um
28 E no aquele como o denunciado por Oliveira (1981), por exemplo, destinado na expanso de obras virias para o
transporte individual, ou, no caso das polticas de isenes tributrias, as vrias medidas destinadas a favorecer investidores
privados. Ver Mello e Belluzzo (1977) sobre a diferena entre o estilo de desenvolvimento na poca do Plano de Metas e do
Milagre Econmico.

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estilo de desenvolvimento socialmente excludente que atendeu s bases polticas e sociais da ditadura. Os
dados do quadro 1 revelam o carter regressivo do sistema habitacional criado.
Quadro 1
Distribuio dos financ. Habitac. no mbito dos SFH por faixa de renda )1965/1984
Faixas de Renda

Valor Unitrio

% do n de

% Acum. do n de

% do Saldo de

% Acum. do Saldo

Familiar (SM) (1) (3)

Mximo do Financ.

Beneficirios

Beneficirios

Financiamentos (2)

de Financiamentos

< 1,5

450

20

20

1,3

1,3

1,5 a 3,5

900

32

52

5,1

6,4

100,0
98,8

3,5 a 5,0

1 350

13

65

14,1

20,4

93,7

5,0 a 7,0

1 800

12

77

20,4

40,8

79,6

7,0 a 9,0

2 250

120

87

22,3

63,1

59,2

9,0 a 11,0

2 700

92

11,9

75,0

36,9

11,0 a 16,5

3 500

99

23,2

98,2

25,0

> 16,5

5 000

100

1,8

100,0

1,8

Fonte: Santos (1994)

1) A estimativa da distribuicao por faixas de renda tomou por base os valores de prestacao e salario minimo do terceiro trimesntre de 1983
2) A distribuicao apresentada refere-se ao saldo dos financiamentos habitacionais do SFH (BNH e SBPE) em Dezembro de 1983
3) Renda familiar minima necessaria no terceiro trimestre de 1983 para aquisicao do V.U.F. maximo

4 A poltica educacional como fator adicional de excluso social

Como se no bastassem os diversos aspectos excludentes do modelo de 64 analisados nas sees
anteriores, tambm a poltica educacional teve papel decisivo para reforar e tornar estruturais as
caractersticas antissociais do regime militar.
Tal tema merece ateno especial justamente por se constituir em um elemento central dos prprios
argumentos oficiais (sustentados pela viso econmica ortodoxa dos executores da poltica econmica
do regime e de seus defensores tericos na academia) acerca da ampliao da desigualdade de renda
ocorrida no perodo em tela29.
A teoria oficial postula existir uma relao de causalidade entre educao e nvel de remunerao
fundada na teoria do capital humano e matematicamente provada por modelos economtricos que acusam
uma correlao positiva entre essas variveis.
Deve-se ponderar, antes de qualquer outro argumento, que incontestvel o fato de que pessoas
com nveis educacionais mais elevados ocupem posies hierrquicas mais altas nas estruturas burocrticas
das empresas e que, por conseguinte, recebam remuneraes mais elevadas. Contudo, a correlao no
determina uma relao de causalidade entre as duas variveis e muito menos suficiente para explicar os

29 Vide estudo de Langoni (1973).

Texto para Discusso. IE/Unicamp, Campinas, n. 254, jun. 2015

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As reformas estruturais promovidas pelo PAEG e seus efeitos distributivos

diferentes nveis de remunerao existentes no mercado de trabalho como um todo e nem mesmo no mbito
empresarial. A correlao apenas faz um diagnstico de uma situao evidente.
Na verdade, quando pensamos esta questo em sua amplitude social, notamos que, em um pas
como o Brasil, e especialmente naquele perodo, no era o grau de escolaridade que determinava os futuros
nveis de renda, mas os nveis prvios de renda que explicavam os futuros nveis de escolarizao. O acesso
educao, na medida em que depende do status de renda familiar, um indutor das desigualdades sociais
e de forma nenhuma pode ser usado para explic-la, apenas a descreve. No mais, quando pensamos
educao em termos individuais, ser mais bem qualificado no significa, por via de regra, que este
indivduo ter uma remunerao mais elevada. A educao apenas um ponto de partida e proporciona
apenas a possibilidade (no uma garantia nem uma regra) de adquirir altas remuneraes no futuro.
Ou seja, a relao de causalidade aparece de forma invertida quando apresentada pelos defensores
da teoria convencional. Como o acesso educao monopolizado por aqueles j ricos, a educao aparece
como um fator de (re)produo das desigualdades sociais e no como um fator redutor, ainda mais quando
a expanso do sistema de ensino superior pblico do regime militar no acompanhava o ritmo de
crescimento da populao.

Tabela 1
Origem social e mobilidade intergeracional (1973)
Status do PAI
Alto
Mdio-Superior
Meio-mdio
Mdio-Inferior
Baixo-Superior
Baixo-Inferior
Total
Fonte: Pastore (1979).

Status do indivduo em 1973

MdioMeioAlto
Superior
mdio
29,8
22,5
27,1
15,2
28,7
28,7
8,6
14,3
36,2
3,8
8,7
21,6
3,2
7,4
20,7

MdioInferior
12,5
15,5
18,9
46,3
35,4

BaixoSuperior
5,0
6,1
10,5
14,9
23,8

BaixoInferior
3,1
5,8
11,5
4,7
9,5

100,0
100,0
100,0
100,0
100,0

Total
Pas
2,0
3,1
13,8
9,3
6,9

Total

1,0

2,5

13,1

21,1

17,4

44,9

100,0

64,9

3,5

6,3

18,4

23,8

16,0

32,0

100,0

100,0

Tabela 2
Origem social e realizao educacional (1973)
Realizao educacional
Status do PAI
Alto
Mdio-Superior
Meio-mdio

Univer.

Colgio

Ginsio

40,0
23,7
13,3

18,7
17,2
12,5

18,3
19,4
17,4

Texto para Discusso. IE/Unicamp, Campinas, n. 254, jun. 2015

Prim.
comp.
11,5
21,2
21,9

Prim.
Inc.
10,2
15,2
26,7

Sem
Escola
1,3
3,3
8,2

Total
100,0
100,0
100,0

15

Fernando Augusto Mansor de Mattos / Pedro Paulo Zaluth Bastos / Ricardo Strazzacappa Barone

Mdio-Inferior
Baixo-Superior

4,2
3,5

7,5
5,3

20,1
14,4

34,9
33,3

27,6
31,3

5,7
11,2

100,0
100,0

Baixo-Inferior

0,6

1,0

3,7

15,8

47,1

31,8

100,0

4,5

4,4

8,7

19,8

39,5

23,1

100,0

Total
Fonte: Pastore (1979).

Para que esta questo seja tratada em mais detalhes, importante relacionar a poltica educacional
com a prpria natureza poltica do governo militar e dos segmentos sociais que lhe davam sustentao.
Para tanto, necessrio pensar a poltica educacional dentro do rol das polticas sociais estabelecidas neste
perodo.
Uma questo importante que deve ser destacada refere-se lgica da poltica social no perodo, a
qual se caracterizou, justamente, pelos objetivos de resolver tenses e conflitos e no de efetivamente
atender s necessidades das classes que mais precisam. Neste sentido, as polticas sociais e,
consequentemente, em particular, a poltica educacional, acabavam por privilegiar a manuteno das
desigualdades sociais sem contar que foram postas a servio da acumulao de capital. A poltica
educacional, na medida em que acentuava as desigualdades pr-existentes, piorando o acesso escola,
privilegiava o topo da pirmide social e um conjunto de interesses contrrios s classes populares.
A anlise de algumas medidas adotadas pelo regime militar permite clarificar o sentido da poltica
educacional adotada: o descomprometimento com o financiamento da educao pblica e gratuita
incentivando a privatizao do ensino e sua transformao em negcio rendoso e atrativo para a iniciativa
privada; o controle poltico e ideolgico da educao em todos os nveis; e a implementao de cursos
tcnicos de profissionalizao para o segundo grau. Para ilustrar, a dispndio em educao e cultura como
proporo da receita de impostos caiu mais do que a metade entre o binio de 1964-1965 e 1973-1974, no
ajuste do Milagre Econmico.
Sinteticamente, essas medidas tiveram os seguintes resultados prticos: aumento do monoplio,
em favor das classes de rendas mais elevadas, do acesso ao ensino em todos os seus nveis e, em especial,
superior de qualidade; subordinao da educao s necessidades de mercado, determinando o tipo e a
quantidade do capital humano a ser produzida e - por fim e mais importante, em essncia - o gradual
desaparecimento da educao pblica de boa qualidade, sobretudo nos nveis primrio e mdio. Desse
modo, a poltica educacional ps-64 caracterizou-se realmente por se constituir num mecanismo de
excluso social na medida em que se torna uma mercadoria de alto custo (Germano, 1993, p. 266). Esta
foi a obra produzida pelo regime militar e mais uma contribuio do mesmo decisiva e de difcil
desmontagem, nos anos seguintes - para a elitizao da sociedade.
Portanto, a crtica aqui apresentada tese oficial, mais especificamente sobre o argumento que
relaciona educao e remunerao, pode ser resumida da seguinte maneira: a excluso da escola resulta
antes de tudo da excluso social e econmica de significativas parcelas da populao brasileira, em virtude
da brutal concentrao de renda (Germano, 1993, p. 267). A aludida concentrao de renda j existia
previamente na sociedade brasileira e no foi obra do governo militar, mas o mesmo, com sua poltica
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As reformas estruturais promovidas pelo PAEG e seus efeitos distributivos

educacional e dentro do contexto das demais reformas que foram conduzidas, acabou reforando o perfil
distributivo concentrado herdado de dcadas anteriores. A orientao doutrinria que animou essas
medidas mostrou-se equivocada (ou teria sido deliberada?) por supor que a educao, por si s, teria
condies de mudar a estrutura produtiva do pas e de gerar empregos e corrigir a pobreza. Tal
interpretao terica se encontrava, desde logo, desligada da realidade do funcionamento de um sistema
capitalista, ainda mais em uma sociedade como a brasileira dos anos 60.
Concluses
O artigo procurou mostrar que os mecanismos de reproduo de desigualdades na economia
brasileira desde 1964 foram bem mais complexos do que os analisados por pesquisadores que interpretam
a desigualdade apenas pelas caractersticas da oferta de mo de obra dos integrantes do mercado de
trabalho.
As reformas estruturais promovidas pelo PAEG e as medidas relacionadas conduo da poltica
econmica que a ele se seguiu foram decisivas na conformao do perfil distributivo ps-1964. Aqui
devemos mais uma vez ressaltar o papel exercido pela poltica salarial, que, conforme vimos, passou por
mudanas de abrangncia ao longo do mandato de Castelo Branco, tendo sido inicialmente estendida at
1967 e ampliada para abarcar os salrios do setor privado. Delfim, logo que assume o Ministrio da
Fazenda, envia ao congresso uma solicitao (prontamente atendida) para que a poltica salarial anterior
fosse tornada permanente. Estas mudanas, porm, podem ser consideradas pontuais, pois, conforme
lembra Carvalho (1982), a poltica salarial posta em ao desde os primeiros momentos do regime militar
no foi modificada, em sua concepo original, at 197930.
Esta talvez seja a maior marca do modelo econmico do regime militar, que alterou, por diversas
vezes (e por diversos objetivos), os parmetros da conduo da poltica macroeconmica, mas manteve,
em seus aspectos mais gerais, a sua poltica salarial original. Ademais, o peso do ajuste promovido pela
inflao corretiva que antecedeu a aplicao da lei de reajustes salariais claramente recaiu em maior
proporo sobre os trabalhadores rurais e urbanos, no apenas pelo seu menor poder de barganha para
participar da disputa pelos ganhos sociais de produtividade, mas tambm porque a poltica econmica
tratou de aliviar segmentos do setor privado dos custos maiores incorridos com o aumento de preos de
servios e bens pblicos, incluindo matrias primas industriais quando fosse o caso31.
(30) A partir de 1979, com novo recrudescimento da inflao, a poltica salarial sofre importantes modificaes,
destacando-se, em primeiro lugar, que os reajustes salariais passariam a ser semestrais. Alm disso, os reajustes seriam calculados
tomando por base o INPC dos seis meses anteriores ao reajuste, os reajustes seriam diferenciados por nveis salariais (sendo
maiores para os nveis inferiores) e o resduo a ttulo de produtividade seria negociado entre patres e empregados e (supostamente)
no poderiam ser repassados aos preos. No obstante isso, o recrudescimento da inflao e o aumento do desemprego a partir de
1979 tornou cada vez mais difcil a reposio das perdas salariais, mantendo a trajetria de ampliao da concentrao da renda.
(31) Oliveira (1981, p. 104), citando dados calculados em Resende (1975), afirma que a participao do capital no total
da receita do Imposto de Renda declinou de 75% em 1960, para pouco menos de 50% em 1970, enquanto a participao do
Imposto de Renda na Receita Tributria declinou de 34% em 1965 para 27% em 1974.

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A deteriorao do perfil distributivo foi resultado no apenas da prpria aplicao da frmula

salarial concebida nos primeiros meses do governo militar, mas tambm do contexto poltico de controle
exercido pelo Estado sobre a atuao do movimento sindical e de toda sorte de arbitrariedades cometidas
contra a sociedade. Da mesma maneira, as demais reformas estruturais, que vieram aps a reforma
trabalhista, impulsionaram o amplo leque de desigualdades geradas pelo regime de 6432.
nesse contexto que a reforma tributria de 1966 deve ser interpretada como resultado de um
certo momento histrico e avaliada segundo o papel que representou para aquele modelo de acumulao
capitalista posto em prtica pelo governo militar, cuja caracterstica principal foi o seu carter socialmente
excludente e concentrador de renda. A reforma tributria se insere em um contexto mais amplo de reformas
estruturais que representaram uma criao original e politicamente determinada, em funo do arco das
alianas de classe que compuseram o regime de 1964 (Mello; Belluzzo, 1977). A definio da poltica
econmica utilizou-se desse arcabouo institucional para consolidar o modelo de acumulao analisado
neste artigo.
A reforma tributria de 1966 recomps a capacidade do Estado de realizar amplos investimentos
pblicos que pudessem viabilizar o padro de consumo baseado nos bens de consumo durveis de alto
valor unitrio em um pas ento ainda marcado por baixos nveis de renda per capita e precariedade na
oferta de moradias para a grande maioria da populao.
Ao contrrio dos presidentes que haviam antecedido Castelo Branco, os golpistas de 1964 conseguiram
criar, na lei e na marra, as condies polticas para fazer a reforma tributria acima mencionada. Desde
a elaborao do Plano Trienal (Bastos, 2013) , estava claro que a estagnao pela qual havia passado a
economia brasileira no incio dos anos 1960 clamava pela criao de um sistema tributrio mais racional,
ao lado tambm de um sistema financeiro mais afeito s necessidades de uma sociedade industrial
moderna. Curioso que muitos dos diagnsticos que estavam presentes no Plano Trienal (inclusive a ideia
de se enfrentar a inflao de uma forma gradualista e ao mesmo tempo colocar em prtica diversas reformas
estruturais) tambm fizeram parte das preocupaes dos condutores do PAEG, embora obviamente sob
uma conjuntura poltica e uma orientao doutrinria distinta da que vigorara desde os tempos de Vargas33.
(32) A forma mais habitual de medir a concentrao de renda por meio da desigualdade de renda do trabalho, mas houve
tambm uma piora na concentrao da riqueza (capital industrial; capital financeiro; propriedade rural e urbana etc.) e no perfil da
origem da arrecadao tributria, crescentemente apoiada na taxao do consumo ou da renda do trabalho e menos das rendas da
propriedade e do capital em geral. Ademais, a forma pela qual foi conduzida a urbanizao e o uso do solo urbano nas cidades
brasileiras sugere ter havido uma concentrao maior, para as camadas populares, dos nus da ampliao do tempo dispendido
nos transportes pblicos no trajeto residncia-trabalho-residncia no cotidiano do meio urbano e tambm do meio rural (para
citarmos uma forma de manifestao da desigualdade normalmente pouco estudada ou sequer mencionada pelos economistas).
(33) Boa parte das mesmas estava includa nas chamadas Reformas de Base que defendiam os apoiadores de Goulart, que
incluam tambm a reforma poltica, com a adoo do voto dos praas e sargentos das Foras Armadas e tambm o voto dos
analfabetos, algo que obviamente o regime militar que se instala em 1964 nem sequer cogitou colocar em discusso. Para se ter
uma ideia da dimenso do analfabetismo e das mudanas polticas e do processo eleitoral que a eventual aprovao do voto dos
analfabetos provocaria na sociedade brasileira, basta lembrar que, pelos dados do Censo de 1950, a taxa de analfabetismo no Brasil
(tomando-se como referncia pessoas de 10 anos ou mais) era de 51,5% (medida pelo critrio de declarao de incapacidade de
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No incio dos anos 60, o acirramento dos embates polticos significava a luta pela definio de
regras que delineassem o perfil distributivo da economia brasileira. Estiveram em disputa, na sociedade
brasileira, diferentes caminhos que o desenvolvimento econmico poderia trilhar. Esta contenda se acirrou,
naturalmente, medida que se materializava a desacelerao econmica no incio da dcada de 1960. Do
ponto de vista poltico/partidrio, a progressiva ruptura entre os partidos que, no final do Estado Novo,
haviam dado sustentao (embora sempre de forma precria) ao varguismo, ou seja, PSD e PTB,
simbolizava o acirramento provocado pela crescente demanda por participao popular na diviso dos
frutos do progresso econmico que inegavelmente resultou das transformaes estruturais do sistema
produtivo brasileiro materializadas pela industrializao. O passo adiante representado pela defesa de
uma reforma agrria que pudesse impulsionar o capitalismo brasileiro consolidou a ruptura poltica e
partidria que havia dado sustentao ao varguismo, abrindo caminho para o golpe militar que se
materializaria em abril de 196434.
A soluo para estes conflitos sociais e polticos veio pelo movimento de 1964, que, na verdade,
representou uma das possveis solues para os impasses da acumulao capitalista no Brasil. Atravs do
movimento de 64, definiu-se um padro de consumo e um padro de interveno do Estado na economia
(viabilizado e moldado pela magnitude e pelo perfil do gasto pblico), para os quais as reformas estruturais
tiveram papel decisivo. Muitas vezes, os alegados objetivos dessas medidas eram de reduzir desigualdades
regionais ou sociais, mas os resultados de fato obtidos no foram os apregoados. Na prtica, tais medidas
acabavam servindo, sim, para impulsionar os setores que, nos anos do Milagre, especialmente, promoviam
o dinamismo da economia.
Nesse ambiente, o desenho das polticas sociais tinha o objetivo apenas de tentar aplacar as tenses
sociais que inevitavelmente se manifestariam. Na prtica, porm, as polticas sociais - com destaque para
a poltica educacional e para a poltica habitacional foram elaboradas e colocadas em prtica segundo
uma lgica privatista, de tal forma que tambm elas representaram elementos constitutivos do padro de
acumulao de capital inaugurado em 1964.
De tudo o que se conclui que a mudana no perfil distributivo esteve no cerne da estratgia de
estabilizao adotada pelo governo Castelo Branco que foi viabilizada pelas reformas estruturais
promovidas pelo PAEG. bvio que o contexto poltico criado pelo golpe civil-militar teve papel decisivo

ler e escrever um bilhete simples critrio que passou a valer a partir do prprio Censo de 1950), passando para 39,7% no Censo
de 1960, embora o nmero total de analfabetos (pelos critrios acima definidos) tenha crescido de cerca de 18,8 milhes de pessoas
para 19,3 milhes entre 1950 e 1960, cf. Ferraro (2002). Ainda a ttulo ilustrativo, pode-se registrar tambm que, em 1970, ainda
havia 21,6 milhes de analfabetos no Brasil e em 1980 (sempre segundo os Censos) 22,3 milhes. Estes dados entre 1960 e 1980,
passando pelo de 1970 fornecem, de resto, uma ideia do insucesso do Mobral, movimento criado pelo governo militar para
combater o analfabetismo. Para maiores detalhes sobre o tema, ver: Ferraro (2002).
(34) Este um dos aspectos que explicam o amadurecimento das condies para a ocorrncia do golpe de 64, conforme
bem retratou Affonso (2014).

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para esta modalidade de estabilizao adotada, notadamente no que se refere prpria poltica salarial
posta em prtica e, da mesma maneira, piora evidente e imediata do perfil distributivo.
O carter regressivo dos marcos mais gerais da poltica macroeconmica do regime de 64, porm,
foram mantidos mesmo quando j se tornavam claros os xitos iniciais do enfrentamento da inflao35. O
que se deve sublinhar que, mesmo com a mudana da composio da equipe econmica, ocorrida com a
ascenso do Ministro Delfim Netto ao posto mximo na Fazenda, e a consequente alterao na avaliao
sobre a natureza das causas da inflao que esta mudana de nomes representava, os parmetros gerais da
poltica salarial foram mantidos. Ficava claro, portanto, que, se, em um primeiro momento (a partir de
1964) a retrao do salrio real teve papel decisivo para a estratgia gradualista de combate inflao, a
partir de 1967 (j sob o governo Costa e Silva e, depois, sob Mdici) essa mesma poltica salarial teve uma
importante funcionalidade para consolidar uma concepo de poltica econmica que buscava o
crescimento a qualquer custo, com base em um padro de consumo que, por sua vez, reforava o padro
de acumulao capitalista regressivo e excludente socialmente.
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(35) xitos relativos, pois os formuladores do PAEG planejaram que a inflao, em 1966, atingiria o patamar de 10% ao
ano, mas ainda permanecia em 41% (ao ano). Conforme vimos, a inflao somente continuaria a se reduzir de forma mais
consistente a partir de 1967, j sob a batuta do Ministro Delfim Netto.

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