Proyecciones del Sistema

Previsional 2012-2030

DOCUMENTO DE POLTICAS PBLICAS N32

22 DE OCTUBRE DE 2012
Autor: Lucas Ronconi
Colaboradores: Nicols Mera y Paulo Barbieri
Editor: Fernando Santillan

El gobierno nacional, a travs del conjunto de polticas previsionales que implement

durante la ltima dcada, dejar a la sociedad argentina una pesada carga futura.
El presente documento cuantifica la magnitud del problema, proyectando la evolucin
financiera del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) durante el perodo 2012-2030.
En la primera seccin se proyecta bajo un escenario de continuidad; es decir, suponiendo
que no se introducen reformas al sistema. Luego se proyecta el impacto de un conjunto de
cambios (pago de juicios, devolucin del 15% de coparticipacin a las provincias e
incremento de haberes previsionales a fines de lograr una tasa de sustitucin del 70%), y
bajo escenarios de alta y baja rentabilidad del Fondo de Garanta de Sustentabilidad (FGS).
En el caso ms optimista, de alta rentabilidad del FGS, y suponiendo que no se resuelven los
problemas pendientes, calculamos que hacia 2030 el dficit del SIPA alcanzara 3 puntos
porcentuales del PBI y el FGS se agotara en el ao 2020. En el caso ms pesimista, de baja
rentabilidad del FGS, y suponiendo la resolucin de todos los problemas mencionados,
calculamos que hacia 2030 el dficit del SIPA superara los 15 puntos porcentuales del PBI.
En pocas palabras, es imperioso introducir medidas correctivas y comenzar a desactivar esta
verdadera bomba de tiempo previsional y fiscal.

Escenario de continuidad
Se estima que el sistema previsional, luego de una dcada superavitaria, entrara en dficit en
el ao 2015 y que dicho dficit se ir agravando con el paso del tiempo.1 En el ao 2020 el
dficit sera de $22.000 millones, en 2025 de $50.000 millones y en 2030 de $89.000 millones.
(Las cifras son en pesos constantes de 2011).
Los dficits del sistema previsional son preocupantes por su potencial efecto desestabilizador
sobre la economa. Esto se debe a la alta incidencia del gasto previsional sobre las cuentas
pblicas: actualmente el gasto previsional representa 50% del gasto pblico nacional. Las
proyecciones para el ao 2030 indican un dficit previsional del orden de 3 puntos
porcentuales del PBI.

Este resultado se obtiene de considerar como ingresos los aportes y contribuciones al sistema previsional,
asignaciones familiares y fondo nacional de empleo y los actuales recursos tributarios. Los recursos tributarios son:
15% de la masa coparticipable bruta, 20% de ganancias, 10,3% de IVA, 21% de impuestos a las naftas, 100% de los
impuestos al GNC, diesel y kerosene, el monotributo y el 100% de los ingresos por impuesto a los cigarrillos. Los
gastos son las prestaciones previsionales, el seguro de desempleo, el sistema contributivo de asignaciones
familiares y los gastos operativos de la ANSES. La rentabilidad del FGS se analiza por separado.

Un conjunto de factores explican el deterioro del sistema. Por un lado, hay un fuerte
incremento del gasto producto de dos decisiones de poltica. La primera es la gran expansin
en la cobertura ocurrida entre 2005 y 2007 debido al otorgamiento de prestaciones a personas
que no haban contribuido al sistema, lo que llev el nmero de beneficiarios de 3,5 a 7
millones. La segunda es la absorcin de las AFJP: ahora el Estado deber hacerse totalmente
cargo de financiar la jubilacin de las personas que tenan sus ahorros acumulados en ellas. Por
otro lado, los ingresos tienen un techo producto de la informalidad laboral que los aos de
crecimiento no lograron reducir de manera significativa. Finalmente, todo esto se da en un
contexto (relativamente comn en el mundo) donde la evolucin demogrfica es desfavorable
debido al incremento en el ratio de personas pasivas sobre activas.
En teora, los dficits del sistema se podran cubrir con los retornos que generan los activos del
Fondo de Garanta de Sustentabilidad (FGS), que a marzo de 2012 tenan un valor de $209.000
millones. Sin embargo, desde su creacin el FGS se ha utilizado principalmente para financiar
al gobierno nacional a bajo costo, implicando una cada en el valor real del fondo.
Si contina el actual criterio de inversin, el FGS alcanzar para financiar los dficits
previsionales hasta el ao 2023 y hacia 2024 se habr agotado. Esta proyeccin supone que los
ttulos de deuda pblica con los que cuenta el FGS (que en la actualidad representan 73% de la
cartera) son efectivamente activos. Ms razonable es ignorarlos, en cuyo caso el FGS slo
alcanzara para cubrir los dficits previsionales hasta el ao 2020. En este escenario, el
gobierno que asuma en 2015 tendr un FGS por valor de $184.000 millones y, si se excluye la
deuda pblica, el valor del FGS ser de $61.000 millones (cifras en pesos constantes del 2011).
Figura 1 Proyecciones del sistema previsional y FGS en un escenario de continuidad

300

100

2030

2028

2026

2024

2022

2020

2018

2016

-100

2014

0
2012

Miles de millones de $ (cte. 2011)

200

-200
-300

Resultado anual

-400

Stock FGS

-500

Stock FGS sin deuda pblica

-600

Escenarios alternativos
Las proyecciones presentadas en la seccin anterior suponen un escenario de continuidad de
las actuales polticas, suponiendo adems que no se da respuesta a un conjunto de problemas
2

existentes cuya resolucin implicar un mayor deterioro en la sustentabilidad del sistema. A

continuacin se presentan estimaciones del costo de resolver cada uno de los problemas por
separado.
El primer problema irresuelto es la litigiosidad. Entre los aos 2002 y 2006 el gobierno nacional
no actualiz debidamente las prestaciones de los jubilados con ingresos medios y altos.
Algunos perjudicados iniciaron acciones legales y la Corte Suprema de Justicia (CSJN), en el
caso Badaro, fall a favor de los demandantes. De modo similar, el gobierno no actualiz
debidamente los salarios, lo que condujo a subestimaciones del haber jubilatorio inicial, tema
que tambin lleg a la CSJN (caso Elliff), que nuevamente fall a favor de los demandantes.
A pesar de los fallos emitidos por la CSJN, el gobierno nacional ha utilizado un conjunto de
artilugios para pagar slo un porcentaje pequeo de las sentencias. Esto implica que hay una
deuda que en algn momento se deber enfrentar. Nuestras estimaciones indican que esta
deuda llega actualmente a $71.000 millones en concepto de retroactivo, y a un incremento en
el gasto a partir de reconocer el incremento de los haberes jubilatorios.
Si se cancelara la totalidad de la deuda y se aplicaran los debidos incrementos en los haberes
durante 2012 el sistema entrara en dficit ese mismo ao; el FGS se agotara en 2014 (en 2012
si se excluye la deuda pblica); y el sistema tendra un dficit de $91.000 millones en 2020 y de
$201.000 millones en 2030 (en pesos constantes del 2011).
El segundo problema irresuelto es el hecho de que el sistema previsional contina recibiendo
15% de la masa coparticipable bruta, cuando la lgica indica que dichos recursos deberan ir a
las provincias.2 Estos recursos alcanzaron los $35.000 millones en 2011, representado 18% de
los ingresos totales del sistema. Si dejara de ingresar al sistema previsional el 15% de la
coparticipacin en 2012 el sistema entrara en dficit este mismo ao. Adems, el FGS se
agotara en 2016 (en 2013 si se excluye la deuda pblica); y el sistema tendra un dficit de
$67.000 millones en 2020 y de $150.000 millones en 2030 (pesos constantes del 2011).
El tercer problema irresuelto es que el actual sistema previsional otorga a las personas de
ingresos medios y altos un haber jubilatorio muy bajo respecto a su salario. Por ejemplo, una
persona que durante su vida laboral tuvo un salario medio (que en la actualidad representa
$6.000 por mes) hoy se jubila con un haber de $3.588.3 Es decir, el ratio entre el haber
jubilatorio y su salario (lo que se conoce como tasa de sustitucin) es de 60%, muy por debajo
del pretendido 70%, y ms aun del 82% mvil. Para los asalariados de ingresos elevados la tasa
de sustitucin es an ms baja (por ejemplo, de 49% para una persona con salario de $20.000
por mes).
Esta situacin est generando (y generar a futuro) litigiosidad y malestar entre los
perjudicados. Suponiendo que desde 2012 se asegurara a todos los jubilados que aportaron al
sistema una tasa de sustitucin de 70%, el sistema entrara en dficit ese mismo ao; el FGS se

El pacto fiscal de 1993 estableci que dichos recursos tuvieran como destino el sistema previsional. La razn por la
cual las provincias aceptaron entregar recursos al gobierno nacional fue el hecho de que la creacin del sistema de
capitalizacin en 1994 generaba, en el corto plazo, un gran dficit para el gobierno nacional pero solucionaba un
problema futuro para el pas. (El dficit de corto plazo se debe a que el gobierno nacional dejaba de percibir lo
recaudado en concepto de aporte previsional, ya que ingresaba a la cuenta individual del trabajador, pero deba
seguir cubriendo la totalidad de los haberes jubilatorios.) Cuando en 2009 el actual gobierno nacional se apropi de
los fondos acumulados en las cuentas individuales y termin con el sistema de capitalizacin, dej de tener vigencia
el argumento central que justific la firma del pacto fiscal de 1993. Esto fue denunciado por los gobiernos
provinciales de Santa Fe y Crdoba, pero todava no hay sentencia de la CSJN.
3

Este haber resulta de combinar la Prestacin bsica universal (que a septiembre de 2012 es de $888), con la
Prestacin compensatoria y adicional por permanencia de 1,5% del salario por cada ao de aporte (lo cual,
suponiendo 30 aos de aportes, implica un haber de $2.700).

agotara en 2015 (en 2013 si se excluye la deuda pblica); y el sistema tendra un dficit de
$98.000 millones en 2020 y de $211.000 millones en 2030 (pesos constantes de 2011).

Figura 2 Proyecciones del sistema previsional bajo escenarios alternativos

Escenario
Continuidad
Respuesta juicios
Devolucin 15% Cop.
70% tasa de sustitucin

Ao comienzo dficit
2015
2012
2012
2012

Resultado 2020
$ -22
$ -91
$ -67
$ -98

Resultado 2030
$ -89
$ -201
$ -150
$ -211

Nota: valores en miles de millones de pesos de 2011. Los valores en las filas 2 a 4 indican la proyeccin
que resulta de introducir un nico cambio al escenario de continuidad. Es decir, no presentan el efecto
acumulado de introducir ms de una reforma.

Por ltimo, se proyecta bajo un escenario de baja y alta rentabilidad del FGS.4 En el escenario
de baja rentabilidad se supone un retorno real anual negativo de 21% para la totalidad del
fondo y de -6% para los activos que no son deuda pblica. El escenario de alta rentabilidad
supone un retorno real anual de 5% y de 4% para los activos que no son deuda pblica.
Figura 3 Proyecciones del FGS bajo escenarios alternativos

Escenario
Continuidad
Respuesta juicios
Devolucin 15% Cop.
70% tasa de sustitucin
FGS Retorno Bajo
FGS Retorno Alto

Totalidad del FGS

Valor FGS a dic.
2015
Ao acaba FGS
$ 184
Nulo
$ 43
Nulo
$ 86
$ 262

2023
2014
2016
2015
2019
2028

FGS sin deuda pblica

Valor FGS a Ao acaba
dic. 2015
FGS
$ 61
nulo
nulo
nulo
$ 51
$ 74

2020
2012
2013
2013
2019
2021

Nota: valores en miles de millones de pesos de 2011. Los escenarios presentados en las filas 1 a 4
suponen una rentabilidad real de -4% para la totalidad del FGS y de -1% para los activos que no son
deuda pblica. Los escenarios en las filas 5 y 6 toman como base el escenario de continuidad, pero
utilizan un retorno diferente para el FGS.

Conclusin
La Argentina hereda una pesada carga fiscal producto de las malas polticas previsionales
implementadas por el gobierno nacional durante la ltima dcada. Con fines electorales y con
un horizonte de corto plazo, se aumentaron los gastos del sistema minando la sostenibilidad
previsional. El gobierno se apropi de los fondos acumulados en las AFJP pero en lugar de
invertirlos con un criterio de rentabilidad a fin de cubrir los futuros haberes jubilatorios de los

Todas las proyecciones anteriores se realizaron suponiendo una rentabilidad real (es decir, ajustando por inflacin)
del -4% anual para la totalidad del fondo; y de -1% para los activos que no son deuda pblica (es decir, acciones,
plazos fijo y disponibilidad).

ex-aportantes al sistema de capitalizacin, los utiliz y los contina utilizando para financiarse
a bajo costo. El gobierno increment la cobertura a travs del otorgamiento de beneficios a
personas que no haban contribuido al sistema pero no hizo ningn esfuerzo en prever
mecanismos que financien dicho incremento de las erogaciones. El gobierno contuvo el gasto
va el congelamiento de los haberes de jubilados con ingresos medios y altos, pero ello gener
demandas judiciales que demandarn un alto costo. Finalmente, el gobierno contina
financiando al sistema con recursos que en realidad deberan ir a las provincias.
Las proyecciones indican que, an en el caso en que se contine dejando para el futuro los
problemas mencionados, el sistema entrara en dficit en 2015 y que hacia 2030 el dficit
representara 3 puntos porcentuales del PBI. Si se diera debida respuesta a las demandas
judiciales, el dficit en 2030 llegar a 9 puntos del PBI. Si adems se dejan de retener los
recursos de la coparticipacin, el dficit trepara hasta 13,5%; finalmente, si se asegurara a los
contribuyentes un haber equivalente al 70% del salario el dficit de 2030 superar los 15
puntos del PBI.
En pocas palabras, es imperioso introducir medidas correctivas y comenzar a desactivar esta
verdadera bomba de tiempo previsional y fiscal.

www.fundacionpensar.org