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IMPROBIDADE

ADINISTRATIVA JOO PAULO LORDELO

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Sumrio:
1. Noes introdutrias
1.1 Probidade e improbidade administrativa
2. Fontes
2.1 Constituio Federal
2.2 Lei n. 8.429/92
3. Competncia para legislar sobre improbidade
4. Natureza do ato de improbidade
5. Sujeitos
5.1 Sujeito passivo do ato de improbidade
5.2 Sujeito ativo do ato
6. O ato de improbidade
6.1 Natureza do ato
6.2 Modalidades
6.3 Elemento subjetivo
7. Sanes aplicveis
7.1 Aplicao das sanes
7.2 Peculiaridades
8. Procedimento administrativo
9. Ao de improbidade
10. Informativos de jurisprudncia
10.1 Recebimento da inicial
10.2 Indisponibilidade de bens


1. Noes Introdutrias
DICA: Cai sempre em 2 fase de MP e Procuradorias. Em segunda fase, esse
assunto cai sempre dentro de um caso concreto junto com outra matria, que
pode ser licitao, contratos administrativos, servios pblicos, servidores~ etc.
Bibliografia:

Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves. Improbidade administrativa. Editora: Saraiva. ,


de longe, o melhor livro. Mas enorme. Deve ser consultado em temas pontuais.

Jos dos Santos Carvalho Filho. O manual dele trata bem do tema.

ESMPU. 100 perguntas sobre improbidade administrativa.


http://escola.mpu.mp.br/linha-editorial/outras-
publicacoes/100%20Perguntas%20e%20Respostas%20versao%20final%20EBOOK.pdf


1.1. Probidade e improbidade administrativa

O administrador probo aquele que possui retido de conduta, atendendo s exigncias de
honestidade, lealdade, boa-f e cumprindo/respeitando os princpios ticos.

A improbidade administrativa consiste exatamente no inverso da probidade, consumando-se
quando houver violao a qualquer um dos parmetros citados acima.

Conceito: Improbidade o termo tcnico para tratar da corrupo que se perfaz com a
prtica de ilegalidade (violao da ordem jurdica) e o desvirtuamento da funo pblica.

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A ao de improbidade , assim, um importante instrumento de controle judicial dos atos que
a lei caracteriza como mprobos. Exemplos: enriquecimento ilcito, trfico de influncia etc.

Exemplo mais comum no MPF: prefeito que devia verba pblica federal oriunda de convnios
ou fundos nacionais. Existem verbas repassadas pela Unio aos municpios para merenda escolar,
transporte escolar, pagamento de professores, pagamento de profissionais de sade etc. Se o
prefeito subtrai ou emprega em outra finalidade, h ilegalidade e desvio de finalidade. Esses desvios
so comumente identificados pela Controladoria Geral da Unio (controle interno do Executivo
Federal) ou pelo prprio MPF, por meio de inqurito civis.
Configura ato de improbidade administrativa a conduta de professor da rede
pblica de ensino que, aproveitando-se dessa condio, assedie
sexualmente seus alunos. Isso porque essa conduta atenta contra os
princpios da administrao pblica, subsumindo-se ao disposto no art. 11 da
Lei 8.429/1992. REsp 1.255.120-SC, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em
21/5/2013.

I. Diferena entre probidade e moralidade

A doutrina busca distinguir probidade de moralidade, pois ambas so previstas na CF.


! 1 corrente (Wallace Paiva Martins Jnior): A probidade um subprincpio da moralidade.
! 2 corrente (Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves): A probidade conceito mais amplo
do que o de moralidade, porque aquela no abarcaria apenas elementos morais.
! 3 corrente (Jos dos Santos Carvalho Filho): Em ltima instncia, as expresses se
equivalem, tendo a Constituio mencionado a moralidade como princpio (art. 37) e a
improbidade como leso ao mesmo princpio.


2. Fontes

Historicamente, o primeiro diploma brasileiro a tratar da improbidade administrativa foi a
Constituio de 1946.

2.1. Constituio Federal
! Art. 37, 4: Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos
polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao
errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
Essa a hiptese mais importante!
! Art. 14, 9, CF: Lei complementar estabelecer outros casos de inelegibilidade e os prazos
de sua cessao, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exerccio de
mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das
eleies contra a influncia do poder econmico ou o abuso do exerccio de funo, cargo ou
emprego na administrao direta ou indireta. (Redao dada pela EC de Reviso n 4, de
1994).
! Art. 15, V: vedada a cassao de direitos polticos, cuja perda ou suspenso s se dar nos
casos de: V - improbidade administrativa, nos termos do art. 37, 4..

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! Art. 85, V: So crimes de responsabilidade os atos do Presidente da Repblica que atentem


contra a Constituio Federal e, especialmente, contra: V - a probidade na administrao;

2.2. Lei 8.429/92 leitura obrigatria

O art. 37, 4 da CF regulamentado pela Lei 8.429/92, de mbito NACIONAL, que marcou a
histria da Administrao Pblica, ampliando o rol e a eficcia das penalidades, embora ainda no
seja aplicada como deveria.

Logo que surgiu, este diploma comeou a ser chamado de Lei do Colarinho Branco. Vrias
foram as tentativas de tentar fulmin-lo pela inconstitucionalidade, todas elas sem sucesso.

3. Competncia para legislar sobre improbidade

Como no h previso expressa na Constituio, a doutrina entende que a competncia para
legislar sobre improbidade da Unio, o que faz com que a Lei 8.429/92 tenha natureza NACIONAL
(e no meramente federal). Para concluir isso, a doutrina faz o seguinte raciocnio:
! Normas que tratem de direito civil, eleitoral e processual A competncia privativa da
Unio (art. 22, I da CF), sendo a lei de improbidade considerada NACIONAL nesse ponto. Essa
a maior parte da lei e, portanto, a regra. Ex: so de direito eleitoral as sanes suspenso
dos direitos polticos e perda da funo pblica (de natureza poltica-penal); so de direito
civil as sanes de indisponibilidade de bens e ressarcimento; so de processo civil os arts. 16
a 18 da lei.
! Normas procedimentais de direito processual civil Nessa hiptese, a competncia
concorrente da Unio, Estados e DF (Municpios no). A Unio ter competncia para fixar as
normas gerais que devero ser observadas pelos Estados/DF ao exercerem sua competncia
de legislar de forma de suplementar (art. 24, 2). Ainda assim, a lei 8.429/92 mantm seu
carter NACIONAL.
! Normas de direito administrativo A competncia ser de cada ente poltico, sendo possvel
que os Estados, DF e Municpios tratem de maneira diversa. Logo, neste ponto, a Lei 8.429/92
considerada FEDERAL, se destinando apenas Unio. Ex: so as normas que tratam dos
direitos/deveres dos servidores declarao de bens, v.g.; processo administrativo
disciplinar; afastamento cautelar do agente etc.

A Lei 8.429 possui normas de carter nacional (seu ncleo), normas federais.


4. Natureza do ato de improbidade

Julgando a ADI 2797, o STF entendeu que o ilcito de improbidade tem natureza jurdica CIVIL
(apesar de algumas sanes acabarem atingindo a esfera poltica).

Contudo, nada impede que uma mesma conduta seja submetida a diferentes esferas de
responsabilidade (penal, administrativa, etc.). Essas responsabilidades so reguladas por diplomas
distintos:
! Crime CP (ao penal)
! Infrao funcional Estatuto (processo administrativo disciplinar)
! Improbidade Lei 8.429 (ao de improbidade administrativa)
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Para punir o administrador por ato de improbidade, necessria uma ao de natureza civil,
qual seja: ao de improbidade (para alguns, trata-se de ao civil pblica, para outros, cuida-se de
ao coletiva singular).
Na prova, para processar e punir ato de improbidade, deve-se fazer a pea ao de
improbidade. Mas se o examinador quiser saber a natureza jurdica dessa ao, deve-se atentar
para a discusso existente:
A maioria da doutrina processualista entende que a ao de improbidade uma AO CIVIL
PBLICA com caractersticas especficas.
OBS: Se o servidor for condenado na via da ao de improbidade, sendo-lhe cominada a pena
de perda da funo, essa perda ocorrer pela via da demisso (natureza punitiva).

A ao de improbidade distingue-se, ainda, da ao popular:


Ao popular

Ao de improbidade administrativa

A ao popular (Lei 4.717/65) tem lugar quando se quer Na ao de improbidade, o objetivo


anular o ato e, no mximo, a condenao por perdas e punir o administrador/servidor mprobo.
danos.

Obs: o ato de improbidade (que deve ser apurado em ao civil pblica perante o Poder
Judicirio) no se confunde com a infrao disciplinar de improbidade, prevista na lei 8.112/90 (ainda
que ambos os atos gerem como conseqncia a demisso do servidor). Assim, a infrao disciplinar
de improbidade pode ser reconhecida pela via administrativa, inclusive gerando a pena de demisso
do servidor.

STJ. MS PREVENTIVO. ATO DE IMPROBIDADE. APLICAO DA PENA. AO


JUDICIAL OU PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. . MS 15.054-DF, STJ
Inf. 474, 23/05/2011.
a) A apurao e a sano de atos de improbidade administrativa podem ser
efetuadas pela via administrativa, no se exigindo a via judicial, em razo da
independncia das instncias civil, penal e administrativa. b) O que distingue o
ato de improbidade administrativa da infrao disciplinar de improbidade,
quando coincidente a hiptese de fato, a natureza da infrao, pois a lei
funcional 8.112/90 tutela a conduta funcional do servidor, enquanto a lei de
improbidade dispe sobre sanes aplicveis a todos os agentes pblicos,
servidores ou no. Da que mesmo as improbidades no previstas ou fora dos
limites da Lei n. 8.429/1992 envolvendo servidores continuam sujeitas lei
estatutria.

I. Independncia das instncias



Em regra, os diferentes processos aos quais o administrador est sujeito, nas suas diferentes
reas, no se comunicam. Ou seja: as instncias de responsabilidade do administrador so
independentes, de modo que so possveis conseqncias diferentes nos processos penais, cveis e
administrativos (afinal os ilcitos so distintos).

Excepcionalmente, haver comunicao entre os processos e a deciso de um ir vincular a
deciso dos demais, se houver absolvio penal por INEXISTNCIA DE FATO ou NEGATIVA DE
AUTORIA. Neste caso, a deciso absolutria produzir o efeito absolutrio nas demais instncias.
Essa regra est prevista no art. 126 da Lei 8.112; art. 935 do CC; e art. 66 do CPP.

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Art. 935 do CC. A responsabilidade civil independente da criminal, no se


podendo questionar mais sobre a existncia do fato, ou sobre quem seja o seu
autor, quando estas questes se acharem decididas no juzo criminal.
Art. 66 do CPC. No obstante a sentena absolutria no juzo criminal, a ao
civil poder ser proposta quando no tiver sido, categoricamente, reconhecida a
inexistncia material do fato.
Art. 126 da lei 8.112. A responsabilidade administrativa do servidor ser
afastada no caso de absolvio criminal que negue a existncia do fato ou sua
autoria.

Informaes importantes:
! Se o sujeito for absolvido, no processo penal, por insuficincia de provas, no haver
qualquer comunicao (no h conseqncias nas outras instncias), podendo vir a ser
condenado nos demais processos (insuficincia de provas no gera comunicao).
! O mesmo ocorre se o sujeito que foi absolvido no processo criminal, em razo da ausncia de
dolo (o agente praticou o ato apenas na forma culposa, o que no era exigido pelo tipo), pois
nas outras esferas pode ser exigida apenas a culpa, por exemplo.
! Se, no processo penal, ficar configurada uma excludente, essa matria faz coisa julgada para
os demais processos. Observe-se que isso no significa a absolvio automtica; o que se
reconhece a existncia da excludente, mas ainda podem remanescer as conseqncias
jurdicas do ato, como por exemplo, a obrigao de reparar os danos civis.
Existe obrigatoriedade de suspenso dos processos nas outras esferas
enquanto no advm a deciso criminal? NO.
No h obrigatoriedade, mas o administrador pode faz-lo, a depender do caso
concreto.
! A jurisprudncia admite prova emprestada aproveitada pelas demais esferas, sempre
respeitando a ampla defesa e o contraditrio. Isso muito comum na via administrativa.


II. Ao de Improbidade X Crimes de responsabilidade

Tambm possvel que o administrador, alm das medidas citadas acima, responda por crime
de responsabilidade.

Mas veja: h precedente do STF (que tem sido rediscutida na atualidade), relativo a Ministro
de Estado, no sentido de que, se o ato de improbidade previr sano de natureza poltica, no
possvel que o agente responda, ao mesmo tempo, tambm por crime de responsabilidade, sob
pena de haver bis in idem dessa natureza de sano. Esse entendimento j foi afastado pelo prprio
Supremo. Veremos isso mais adiante.
Obs: Prefeitos e ex-prefeitos

Tanto ex-prefeito quanto prefeitos respondem por atos de improbidade:


O STJ, no REsp 949.452-SP, entendeu que ex-prefeito no est no rol das autoridades
submetidas Lei 1.079/1950 (crimes de responsabilidade) logo, poder responder por seus atos na
via da ao civil pblica de improbidade administrativa. Precedentes citados: REsp 861.419-D e
AgRg no Ag 685.351-PR.
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Tambm o atual prefeito no est sujeito Lei 1.079/50, mas responde por crime de
responsabilidade previsto no Decreto 201/67. Esse decreto traz infraes de natureza criminal, e no
poltica. Por conta disso, prefeitos respondem por atos de improbidade administrativa.

5. Sujeitos
5.1. Sujeito passivo do ATO (no da ao) de improbidade

Como explica Jos dos Santos, sujeito passivo do ATO de improbidade a pessoa jurdica que
a lei indica como vtima do ato de improbidade. Nem sempre essa pessoa se qualifica como pessoa
eminentemente administrativa (a lei ampliou a noo, a fim de alcanar tambm algumas entidades
que, sem integrar a Administrao, guardam algum tipo de conexo com ela).
Imaginemos que um servidor pblico que atue em uma autarquia pratique ato
de improbidade. Veja:
! O sujeito ativo do ato de improbidade o ru da ao de improbidade.
! A autarquia que sofre o prejuzo sujeito passivo do ato, mas na ao de
improbidade pode ser autora.

O sujeito passivo dispe, concorrentemente com o Ministrio Pblico, de legitimidade ad
causam para ajuizar a ao de improbidade.

O art. 1 da LIA define quem seja o sujeito passivo do ato de improbidade:


Art. 1 Os atos de improbidade praticados por qualquer agente pblico, servidor
ou no, contra a administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de
Territrio, de empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para
cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com mais de
cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual, sero punidos na forma
desta lei.
Pargrafo nico. Esto tambm sujeitos s penalidades desta lei os atos de
improbidade praticados contra o patrimnio de entidade que receba subveno,
benefcio ou incentivo, fiscal ou creditcio, de rgo pblico bem como
daquelas para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com
menos de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual, limitando-se,
nestes casos, a sano patrimonial repercusso do ilcito sobre a contribuio
dos cofres pblicos.



A partir deste dispositivo, possvel concluir que pode figurar como sujeito passivo (vtima)
do ato de improbidade:
a) A Administrao Direta: Entes polticos: Unio, Estados, Municpios e DF.
b) A Administrao Indireta: Autarquias, fundaes pblicas, empresa pblica e sociedade de
economia mista (quanto s empresas estatais, irrelevante saber se so prestadoras de servio
ou no, pois a lei no faz distino). O motivo pelo qual o legislador destacou a administrao
fundacional justifica-se por razes histricas, j que, ao tempo da promulgao da Lei, ainda
no havia consenso acerca da fundao pblica. Os territrios tambm podem sofrer ato de
improbidade, caracterizando-se como autarquias.
c) Empresas incorporadas pelo Poder Pblico: So as empresas compradas pelo Poder Pblico.
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d) Entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra ainda com mais de
50% do patrimnio ou da receita anual: So as pessoas jurdicas de direito privado que esto
fora da administrao, mas que Estado participa com mais de 50% do patrimnio/receita anual.
Ex: entidade cujo imvel doado pelo Poder Pblico equivalha a 70% de seu patrimnio.
e) Entidade que receba subveno, benefcio ou incentivo, fiscal ou creditcio de rgo pblico,
bem como aquelas entidades para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou
concorra com menos de 50% do patrimnio ou da receita anual: Exemplos: instituio
filantrpica que receba tais benefcios; pessoa jurdica de direito privado que est fora da
administrao, mas que o Estado participa com menos de 50%. Nestes casos, a sano
patrimonial limitada repercusso do ilcito sobre a contribuio dos cofres pblicos. Alm
disso, se o ato no se relacionar com o patrimnio, o agente no estar sujeito s sanes da
Lei 8.429/92.
Questo (TRT/PE 2010): Pratica ato de improbidade administrativa, nos termos
da lei 8.429/92, o gerente de empresa da qual a Unio participe com 35% do
capital, que revela a amigo segredo corporativo, sem causar prejuzo empresa.
ERRADO, em razo do previsto no p. n. do art. 1 da lei.


Observa-se que basta que haja dinheiro pblico envolvido para configurar ato de
improbidade, importe esse dinheiro pblico na totalidade, na maioria ou apenas em parte do
patrimnio ou receita anual da entidade.
Para tirar dvidas, tambm so sujeitos passivos do ato de improbidade:
! Sindicato: o sindicato pode ser sujeito passivo de ato de improbidade porque o sindicato
recebe contribuio sindical (= TRIBUTO, benefcio fiscal).
! Conselhos de classe ou autarquia profissional: Podem sofrer ato de improbidade porque so
autarquias profissionais (esto abrangidos pelo caput). Apesar de a OAB ser considerada uma
pessoa jurdica sui generis pelo STF, permanece com todos os benefcios das autarquias, de
modo que tambm poder ser sujeito passivo de ato de improbidade.
! Partido poltico: Tambm pode sofrer ato de improbidade, pois recebe repasse de dinheiro
pblico por meio do fundo partidrio (deve realizar prestao de contas).
! Pessoas de cooperao governamental (servio social autnomo): Normalmente,
enquadram-se no caput, pois quase a totalidade de seu custeio decorre do Estado.
! Organizaes no governamentais de entidades do 3 setor (OS, OSCIP, entidade de apoio):
So entes de cooperao e podem sofrer atos de improbidade administrativa, estando
sujeitas ao caput ou ao pargrafo nico do art. 1, conforme a extenso das vantagens.
! Os templos religiosos podem ser sujeitos passivos do ato de improbidade (podem ser sujeitos
ativos como terceiros beneficirios).

I. Extenso da ao de improbidade


A extenso da ao de improbidade vai depender da quantidade de dinheiro estatal investido
no sujeito passivo:
a) Estado participa com mais de 50% (caput) A ao de improbidade deve discutir a
TOTALIDADE do desvio, sendo que todas as medidas tero esse montante como referncia.
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Ou seja, a ao de improbidade no se limitar ao valor com o qual o Estado participa,


abrangendo todo o desvio.
b) Estado participa com menos de 50% (p. n.) A discusso em ao de improbidade
limitada ao montante investido pelo Estado, NO abrangendo a totalidade do desvio.
Ex: se foram desviados 800 mil, mas o Estado s contribuiu com 500 mil, a
sano patrimonial limitada ao valor da contribuio estatal no patrimnio
da entidade. No que se refere ao restante do desvio atinge apenas a esfera
privada , este valor pode ser discutido em ao autnoma, a ser movida pela
prpria empresa e no pelo Estado.
c) Estado participa com exatamente 50% No h previso legal. Doutrina:
! Parte da doutrina entende que essa entidade deve ser abrangida pelo caput do art. 1,
que disponibiliza uma proteo maior (interpretao extensiva in malam partem).
! Mais acertado, a meu ver, a posio de Jos dos Santos, que entende que a entidade
deve ser abrangida no pargrafo nico porque esse possibilita menores gravames ao
sujeito ativo do ato de improbidade (interpretao in bonan partem).

5.2. Sujeito ativo do ATO de improbidade
Art. 2 Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei, todo aquele que
exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio,
nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou
vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas no
artigo anterior.

Sujeito ativo do ato de improbidade o autor mprobo da conduta. Em alguns casos, no
pratica o ato em si, mas oferece sua colaborao, ciente da desonestidade do comportamento. Em
outros, obtm benefcios do ato de improbidade, muito embora sabedor de sua origem escusa.

Denomina-se sujeito ativo aquele que:

Pratica o ato de improbidade

Concorre para sua prtica ou

Dele extrai vantagens indevidas


I. Agentes pblicos

Inicialmente, so sujeitos ativos do ato de improbidade os agentes pblicos.


O conceito de agente pblico abrange: o servidor pblico; o empregado pblico (servidor
governamental de direito privado) e o particular em colaborao (mesrio e jurado, por exemplo).
Considera-se agente pblico todo aquele que exerce, ainda que temporariamente ou sem
remunerao, mandato, cargo, emprego ou funo pblica.

II. Empregados e dirigentes de concessionrios e permissionrios de servios pblicos respondem
por atos de improbidade?

Segundo Jos dos Santos e outros doutrinadores, estas pessoas no se sujeitam LIA, pois,
apesar de prestarem servio pblico por delegao, no se enquadram no modelo da lei. As tarifas
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que auferem dos usurios so o preo pelo uso do servio e resultam de contrato administrativo
firmado com o concedente/permitente. Desse modo, o Estado, em regra, no lhe destina benefcios,
auxlios ou contravenes.

III. Agentes polticos respondem por atos de improbidade?

Em 2007, o STF firmou o posicionamento de que os agentes polticos, por estarem regidos
por normas especiais de responsabilidade, no respondem por improbidade administrativa com
base na Lei 8.429/92, mas apenas por crime de responsabilidade (Rcl 2138, de 13/06/2007).

A Rcl acima foi decidida em julgado apertado (6X5) e, logo aps o julgamento, o STF sofreu
alteraes em sua composio, o que gerou a mudana de seu pensamento.

No mesmo dia do julgamento da Rcl 2.138, o STF, j com nova composio, julgando a PET
3.923 QO/SP, afirmou, obter dictum, sua posio favorvel aplicao da Lei de improbidade aos
agentes polticos.

Assim, tudo indica uma mudana de posicionamento do STF, para admitir que os agentes
polticos respondam tanto por crimes de responsabilidade quanto por atos de improbidade.
O STF, na Reclamao n 2138/DF, entendeu que tanto a lei de improbidade quanto a lei de
crimes de responsabilidade tm natureza poltico-administrativa, sendo a primeira aplicvel
aos agentes pblicos, e a segunda, aos agentes polticos, culminando em bis in idem a
aplicao simultnea das leis ao mesmo agente poltico.
Posteriormente, o STF, na Petio 3.923/SP, o STF, alterou o entendimento contido na
deciso ora fustigada, e passou ao admitir a possibilidade de aplicao da Lei de
Improbidade aos agentes polticos, conforme voto do ilustre Ministro Joaquim Barbosa, que
assim se manifestou:
(...) No h impedimento coexistncia entre esses dois sistemas de
responsabilizao dos agentes do Estado. Alm do mais, luz da Constituio
Federal e da Lei 8.429/1992, todo e qualquer servidor, efetivo ou comissionado,
que cometa um ato de improbidade tal como descrito na lei, estar sujeito a ver
sua conduta enquadrada numa das drsticas sanes previstas na lei 8.429/1992.
Porm, se esse mesmo hipottico servidor, sem se exonerar do cargo efetivo,
vier a assumir, por exemplo, um posto ministerial e praticar a mesma conduta, a
ele no se aplicaro as severas sanes da lei de improbidade, mas sim as duas
ncias sanes que a responsabilidade suscetvel de engendrar: a perda do
cargo pblico (poltico) e a inabilitao por 8 anos para o exerccio de qualquer
funo pblica. Uma tal discrepncia contraria, a meu sentir, um dos postulados
bsicos do regime democrtico, aquilo que no direito norte-americano se traduz
na elucidativa expresso 'accountability', e que consiste no seguinte: nas
verdadeiras democracias, a regra fundamental : quanto mais elevadas e
relevantes as funes assumidas pelo agente pblico, maior h de ser o grau de
sua responsabilidade, e no o contrrio, como se prope nestes autos.
Portanto, a aplicao da lei de improbidade e a aplicao da lei de crimes de responsabilidade
decorrem do mesmo fato, justamente por protegerem o mesmo princpio, que o da
probidade, derivado da moralidade, porm, no se excluem, dada a natureza jurdica,
tipificao e penalidades distintas, podendo um mesmo poltico responder por improbidade
e por crime de responsabilidade em procedimentos autnomos, com julgadores e decises
distintos, coibindo-se, assim, os abusos do governo com maior eficcia.
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Obs.: crtica ao posicionamento da Rcl 2138: Hugo Nigro Mazzili e Robrio Nunes entendem
que se deve distinguir entre as aes de improbidade que geram a perda do cargo das que no geram
a perda do cargo. Sendo assim, as autoridades sujeitas a crime de responsabilidade somente podero
sofrer as penalidades de perda do cargo e suspenso dos direitos polticos pela prtica de crimes de
responsabilidade. As demais penalidades aplicveis ao ato de improbidade poderiam ser aplicadas
aos agentes tambm submetidos aos crimes de responsabilidade pela prtica de atos de
improbidade. Essa posio no abrigada pelos Tribunais Superiores, segundo Robrio.

ATENO: o art. 97, 10, III do ADCT, includo pela EC 62/2009, determina expressamente a
responsabilidade por improbidade administrativa de Chefes do Executivo (estadual, distrital e
municipal), quando elas descumprem regras sobre o regime especial de precatrios. Isso pode levar
o STF a reavaliar sua posio na Rcl. 2138:
Art. 97, 10 do ADCT. No caso de no liberao tempestiva dos recursos de que
tratam o inciso II do 1 e os 2 e 6 deste artigo: (Includo pela Emenda
Constitucional n 62, de 2009)
III - o chefe do Poder Executivo responder na forma da legislao de
responsabilidade fiscal e de improbidade administrativa;


Ademais, ao declarar a inconstitucionalidade dos 1 e 2 do art. 84 do CPP, o STF voltou a
definir que a competncia ser do juiz de primeira instncia (veremos isso no ponto referente
competncia para julgamento do ato de improbidade) em relao a esse ponto no h dvida.
Excetuada a hiptese de atos de improbidade praticados pelo Presidente da
Repblica (art. 85, V), cujo julgamento se d em regime especial pelo Senado
Federal (art. 86), no h norma constitucional alguma que imunize os agentes
polticos, sujeitos a crime de responsabilidade, de qualquer das sanes por ato
de improbidade previstas no art. 37, 4. Seria incompatvel com a Constituio
eventual preceito normativo infraconstitucional que impusesse imunidade dessa
natureza STJ, Rcl. 2790/SC, de 04/03/2010, citando posicionamento do STF.

Em suma: o agente poltico responde por improbidade administrativa, na primeira instncia.
Julgado: STF AI 506323

Em 2008, o STF, analisando um caso de improbidade de ministro do prprio Supremo, disse
que, embora todos os agentes polticos continuem sendo julgados em primeira instncia, os ministros
do STF seriam julgados por seus pares em ao de improbidade, porque a possvel sano da ao de
improbidade a perda de cargo, sano essa que, quando decorre de crime comum ou de crime de
responsabilidade, depende de foro por prerrogativa de funo (PET AgR 3053/DF, j.13/03/2008:
compete ao STF julgar ao de improbidade contra seus membros).

Mas ateno: essa deciso no se estende erga omnes, pois no foi julgada em ADI, mas em
processo subjetivo. Todos os demais agentes polticos continuam, pela deciso do STF, sendo
julgados em primeira instncia pelos atos de improbidade.

Em 2010, o STJ decidiu que, na mesma linha do STF, por interpretao sistemtica, seria
incompatvel com a Constituio a imposio de que os agentes polticos (no caso, o Governador)
respondam em primeira instncia, j que possuem foro por prerrogativa de funo nos casos de
crime comum e de responsabilidade. Em 2011, prevalecia no STJ a ideia de que haveria tambm foro
por prerrogativa de funo em aes de improbidade (AgRg no Ag 1404254/RJ, Rel. Ministro
BENEDITO GONALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 27/09/2011, DJe 17/10/2011).
10

IMPROBIDADE ADINISTRATIVA JOO PAULO LORDELO


Ocorre que, em maro de 2014, o STF decidiu que no existe foro por prerrogativa de funo
em ao de improbidade administrativa. o posicionamento mais recente do Supremo, para quem
tanto o governador quanto os deputados federais respondem por improbidade perante o juiz de
primeiro grau. Num caso especfico, o MPE declinou a atribuio para o MPF, para processar o
Governador, tendo em vista o foro no STJ. O MPF suscitou conflito e o STF entendeu que no existe o
foro. Da mesma forma, desde 2013, a Corte Especial STJ tem afastado o foro por prerrogativa de
funo em aes de improbidade.

- STJ: entende no haver foro por prerrogativa, como regra;

- STF: entende no haver.


Pergunta-se: o que fazer nas aes de improbidade contra juzes, por exemplo? A Corte
Especial do STJ responde:
EDcl na AIA 45 / AM , CE - CORTE ESPECIAL, DJe 28/05/2014
2. pacfico no Superior Tribunal de Justia o entendimento de que
magistrados so agentes pblicos para fins de aplicao da Lei de
Improbidade Administrativa, na forma dos arts. 2. e 3. da Lei n. 8.429/92.
3. A competncia para o processamento e julgamento de autoridades
pblicas nas aes de improbidade pode perfeitamente se compatibilizar
com a natureza das sanes que eventualmente possam vir a ser decretadas
pelo juzo de piso, desde que respeitados certos limites. No caso, o
magistrado sentenciante, com absoluto acerto, limitou-se a impor
penalidades patrimoniais, eximindo-se de invadir seara que extrapolasse sua
competncia, deixando de aplicar as sanes de perda dos direitos polticos
e do cargo ao ru.

IV. Observaes
! Agentes pblicos com atribuio consultiva Alguns agentes so responsveis pela elaborao
de pareceres, que so atos enunciativos, em cujo contedo se consigna apenas a opinio
pessoal e tcnica do parecerista. Em razo disso, Jos dos Santos diz que, como o parecer no
contm densidade para a produo de efeitos externos; ao contrrio, depende sempre do ato
administrativo decisrio final, em regra, o parecerista no responde por ato de improbidade.
Contudo, ressalta SANTOS que se a sua atuao for calcada em dolo, culpa intensa, erro grave ou
inescusvel, servindo como suporte para o ato final, ser ela caracterizada como ato de
improbidade. Neste caso, pode tambm a autoridade que aprova o parecer ser enquadrada, se
agir em concluio.
! Pergunta-se: na ao de improbidade, o agente pode se valer do corpo jurdico do rgo para
se defender (expensas do errio), ou deve contratar advogado? Segundo Jos dos Santos, se o
ato foi praticado pelo agente como representante do rgo pblico, lcito que se socorra
daquelas providncias, porque a defesa ser a do prprio rgo estatal. o caso, v.g., do agente
que acusado de contratao com dispensa indevida de licitao ou do Promotor de Justia
acusado de violar a legalidade ou a imparcialidade.
Se a improbidade decorrer de ato do agente em benefcio prprio, no poder provocar gastos
ao errio, devendo ento arcar com as despesas com sua defesa.

V. Terceiros estranhos Administrao (art. 3)
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Art. 3 As disposies desta lei so aplicveis, no que couber, quele que, mesmo
no sendo agente pblico, induza ou concorra para a prtica do ato de
improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.

Terceiros estranhos Administrao tambm podem responder por improbidade, desde que
induzam, concorram ou se beneficiem dos atos. Por bvio, este terceiro no se submete a todas as
sanes de improbidade, mas s compatveis (ex: no pode, v.g., perder funo pblica).

O terceiro no pode praticar ato de improbidade administrativa, sozinho, mas apenas se
estiver, de algum modo, vinculado ao agente. A conduta mproba no genericamente a de prestar
auxlio, mas sim a de induzir, concorrer ou se beneficiar. Induzir instilar, plantar, incutir a idia do
ilcito em outrem. Concorrer, por sua vez, significa participar do ilcito, prestando auxlio material ao
agente.

Muita ateno: NO constitui ato de improbidade o fato de o terceiro instigar o agente
prtica do ilcito. Instigar, como se sabe, tem o sentido de incentivar, fomentar, estimular o agente
que j se preordenara. Diverge, portanto da conduta de quem induz (que planta a idia), no
podendo os termos ser objeto de interpretao ampliativa in malam partem.

Observaes:


1 - O terceiro, quando beneficirio, s poder ser responsabilizado por ao dolosa.
Comportamento culposo no
se compatibiliza com a percepo de vantagem indevida.

2 - Existe controvrsia sobre se terceiro pode ser pessoa jurdica:


!

1 corrente (Jos dos Santos): O terceiro no pode ser pessoa jurdica, pois a
conduta de terceiro pressupe o dolo, elemento subjetivo incompatvel com a
natureza da pessoa jurdica. Em que pese ela poder ser beneficiria, o terceiro ser
o dirigente ou responsvel que eventualmente coonestar com o ato dilapidatrio do
agente pblico.

2 corrente (Rogrio Pacheco Alves e Emerson Garcia e STJ): possvel a


responsabilidade tanto da pessoa fsica quanto da pessoa jurdica, pois esta pode
sofrer as sanes compatveis com sua natureza (como a proibio de contratar
com o Estado).
Em 2012, o STJ entendeu que as pessoas jurdicas tambm podem ser rus em
aes de improbidade administrativa, podendo inclusive responder sozinhas (no
sendo necessria a presena concomitante da pessoa jurica e dos scios no polo
passivo). Confira a notcia:
Pessoa jurdica pode responder sem os scios em ao de improbidade
administrativa
No se exige a presena dos scios em ao por improbidade administrativa movida
contra pessoa jurdica. A deciso da Primeira Turma do Superior Tribunal de
Justia (STJ) e mantm ao contra a STN Sistema de Transmisso Nordeste S/A. [...]
Tal entendimento no impede que, juntamente com a pessoa jurdica, sejam
includos no polo passivo os scios e gestores, os quais respondero com o seu
patrimnio pessoal, apenas no configurando tal conduta uma obrigatoriedade,
esclareceu o relator.

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IMPROBIDADE ADINISTRATIVA JOO PAULO LORDELO

Ele tambm anotou que algumas condenaes previstas na Lei de Improbidade


Administrativa so incompatveis com as pessoas jurdicas, como a perda de
cargo, mas isso no inviabiliza a aplicao de outras sanes.
ATENO! Para o STJ, no possvel ao de improbidade administrativa exclusivamente
em face de particular
Para que o terceiro seja responsabilizado pelas sanes da Lei n. 8.429/92 indispensvel
que seja identificado algum agente pblico como autor da prtica do ato de improbidade. Assim, no
possvel a propositura de ao de improbidade exclusivamente contra o particular, sem a
concomitante presena de agente pblico no polo passivo da demanda. STJ. 1 Turma. REsp
1.171.017-PA, Rel. Min. Srgio Kukina, julgado em 25/2/2014.

VI. Herdeiros

Os herdeiros podem responder por ato de improbidade, mas estaro sujeitos apenas as
sanes patrimoniais, e at os limites da herana (isso tem sido muito cobrado!!!).

VII. Agentes de fato

So agentes de fato aqueles com vcio na sua investidura. Segundo o CESPE, tais agentes tm
direito a remunerao. Com efeito, tais agentes respondem por improbidade. O agente de fato
pode ser, p. ex., o indivduo que foi investido num cargo pblico, mas de maneira irregular. Ex.:
nomeao irregular. No se confunde com a situao de usurpao de funo pblica, em que no h
qualquer agente.

6. O ato de improbidade
6.1. Natureza do ato
DICA: Quem define o ato de improbidade a ao do agente pblico.
QUESTO (CESPE): O ilcito de improbidade precisa ser ato administrativo?

O ato de improbidade no precisa ser ato administrativo (embora possa s-lo). Ex.: agente
que utiliza servidores pblicos para uma obra em sua casa. Encontramos atos de improbidade em
meras condutas administrativas; nas omisses; em atos administrativos etc.

Certamente, muitos atos de improbidade so tambm atos administrativos. o que ocorre,
v.g., com os atos praticados durante o processo licitatrio.

6.2. Modalidades

A Lei rotula 3 modalidades diferentes de atos de improbidade, em ordem de gravidade. Isso
est nos artigos 9, 10 e 11 da Lei 8.429/92, que traz um rol exemplificativo enorme.
Obs: Para Jos dos Santos, o Estatuto das Cidades (Lei 10.257/2001, art. 52) prev uma
quarta modalidade, considerando como ato de improbidade certo atos ou omisses relativos
ordem urbanstica, determinando a aplicao da Lei 8.429/92.

I. Atos de improbidade que geram ENRIQUECIMENTO ILCITO (art. 9)
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IMPROBIDADE ADINISTRATIVA JOO PAULO LORDELO


Os atos que geram enriquecimento ilcito esto previstos no art. 9 da Lei 8.429/92. Repise-se
que a lista apresentada exemplificativa, de modo que, se a conduta no estiver prevista em
nenhum dos incisos, ainda assim possvel se tratar de ato de improbidade com enriquecimento
ilcito.

Com efeito, dispensvel o dano ao errio nesta modalidade de ato mprobo. A conduta no
exige leso aos cofres pblicos.

O ato do art. 9 o mais grave de todos, sendo punido de maneira mais severa. A questo
que se pe saber qual o limite dos atos que geram enriquecimento ilcito.

Observaes:
!

Inciso I: Por praxe administrativa (e de acordo com orientao na esfera federal), tolera-se o
presente dado ao administrador, no valor de at R$100,00. Mas veja: esse limite somente
tolerado se a conduta no violar outros dispositivos (se, por um bombom Sonho de Valsa, o
agente pblico viola um princpio da Administrao, responder por ato de improbidade).

Inciso VII: Questo importante diz respeito ao crescimento patrimonial incompatvel. O


servidor tem obrigao de prestar anualmente informaes sobre sua evoluo patrimonial.
comum a situao de servidores pblicos que no ganham muito dinheiro, mas possuem bens
como avies, carros carssimos etc. Para evitar isso, todo ano o servidor pblico deve realizar
uma declarao de bens, que deve ser compatvel com a sua remunerao.
Alguns membros do MP vem entendendo que a evoluo patrimonial indevida do servidor
uma causa OBJETIVA de responsabilidade. Assim, ser nus do servidor demonstrar que seu
patrimnio no ilcito, mprobo. Esse no o posicionamento da maioria, mas uma
tendncia doutrinria.

Inciso II: possvel lembrar tambm do chamado superfaturamento, algo comum na


Administrao Pblica. Se o agente pblico, em nome da Administrao, compra por valores
fora daqueles praticados no mercado, ganhando algo em troca, isso gera ato de improbidade
com enriquecimento ilcito e, conseqentemente, sano pelo art. 9 da LIA.
Art. 9 Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento
ilcito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razo do
exerccio de cargo, mandato, funo, emprego ou atividade nas entidades
mencionadas no art. 1 desta lei, e notadamente:
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou imvel, ou qualquer
outra vantagem econmica, direta ou indireta, a ttulo de comisso,
percentagem, gratificao ou presente de quem tenha interesse, direto ou
indireto, que possa ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente
das atribuies do agente pblico;
II - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a aquisio,
permuta ou locao de bem mvel ou imvel, ou a contratao de servios pelas
entidades referidas no art. 1 por preo superior ao valor de mercado;
III - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a alienao,
permuta ou locao de bem pblico ou o fornecimento de servio por ente
estatal por preo inferior ao valor de mercado;
IV - utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou
material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio de qualquer das
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entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho de servidores


pblicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades;
V - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para
tolerar a explorao ou a prtica de jogos de azar, de lenocnio, de narcotrfico,
de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilcita, ou aceitar
promessa de tal vantagem;
VI - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para
fazer declarao falsa sobre medio ou avaliao em obras pblicas ou
qualquer outro servio, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou
caracterstica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades
mencionadas no art. 1 desta lei;
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo, emprego
ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional
evoluo do patrimnio ou renda do agente pblico;
VIII - aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria ou
assessoramento para pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse suscetvel de
ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do
agente pblico, durante a atividade;
IX - perceber vantagem econmica para intermediar a liberao ou aplicao de
verba pblica de qualquer natureza;
X - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indiretamente,
para omitir ato de ofcio, providncia ou declarao a que esteja obrigado;
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens, rendas, verbas ou
valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1
desta lei;
XII - usar, em proveito prprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do
acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei.

II. Atos de improbidade administrativa que causam LESO AO ERRIO (art. 10)

O ato de improbidade de que cuida o art. 10 da LIA exige expressamente a ocorrncia de
prejuzo/dano ao errio. Errio o dinheiro pblico, mas a jurisprudncia tem entendido que o
termo patrimnio pblico tem que ser interpretado de maneira ampla, para englobar, alm do
patrimnio financeiro, outros valores (ex: leso ao patrimnio histrico, cultural, artstico, moral,
paisagstico etc.).

Muitas vezes, os mesmos atos que causam enriquecimento ilcito geram leso ao errio.
Nesse caso, prevalece a conduta mais grave (enriquecimento ao errio).

O que define a modalidade do ato de improbidade a ao do agente.


Ex: contrato superfaturado, sendo que o agente pblico no se enriqueceu
(apenas um amigo dele, dono da empresa que vendeu de forma superfaturada).
H dano ao errio e no enriquecimento ilcito, pois o que importa a conduta
do servidor.

Vejamos exemplos:
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IMPROBIDADE ADINISTRATIVA JOO PAULO LORDELO

! Inciso III: Questo interessante diz respeito doao de patrimnio pblico fora das
exigncias legais. Neste caso, h evidente prtica de ato de improbidade. O Poder Pblico, em
regra, no pode doar seu patrimnio a particulares, j que este patrimnio pertence ao povo.
As exigncias para a alienao de bens pblicos esto previstas no art. 17 da Lei 8.666/93.
! Inciso X: Do mesmo modo, o administrador que omisso no que diz respeito
administrao tributria tambm pode praticar ato de improbidade administrativa. Assim, a
negligncia na cobrana de tributo tambm constitui ato de improbidade por gerar leso ao
errio. Ex: agente que no fiscaliza e no cobra ISS e IPTU devidos Administrao.
! A negligncia na fiscalizao e cobrana quanto execuo do contrato administrativo
tambm importa em ato de improbidade por gerar prejuzo ao errio. A omisso da
Administrao na cobrana das dvidas em geral tambm pode gerar dano ao errio.
Ex: Contrato de concesso de uso de bem pblico em que a empresa, em troca
dessa utilizao, a empresa pagaria R$5.000,00. Apesar o contrato ser vlido e
estar em andamento, a empresa est em adimplemento. A administrao tem
que cuidar da execuo do contrato. questo CESPE
Devemos lembrar que a resciso unilateral do contrato uma clusula
exorbitante que deve ser manejada pelo administrador.
! O administrador que utiliza o dinheiro pblico para fazer promoo pessoal realiza ato de
improbidade por leso ao errio. ATENO: A promoo pessoal por meio de propagada,
proibida no art. 37, 1 da CF, pode caracterizar leso ao errio ou violao aos princpios da
administrao (se, por exemplo, o agente fizer a propaganda com seu dinheiro pessoal).
OBS: Por bvio, havendo moderao, o administrador pblico pode divulgar as obras
realizadas, sempre com carter informativo. Por outro lado, durante o perodo de
propaganda eleitoral, o administrador pblico poder fazer associaes do seu nome aos
feitos, sem que isto consista em promoo pessoal, afastando a reprimenda.
OBS: O membro do MP vai tentar encaixar sempre a promoo pessoal como
leso ao patrimnio (que tem uma penalidade mdia e admite a modalidade
CULPOSA). Contudo, em prova de sentena, se no houver leso ao errio,
pode-se imputar ato de improbidade por violao a principio da administrao
(que tem penalidade muito leve).

Mais uma vez, o art. 10 traz rol meramente exemplificativo:


Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio
qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial,
desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das
entidades referidas no art. 1 desta lei, e notadamente:
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporao ao patrimnio
particular, de pessoa fsica ou jurdica, de bens, rendas, verbas ou valores
integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta
lei;
II - permitir ou concorrer para que pessoa fsica ou jurdica privada utilize bens,
rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades
mencionadas no art. 1 desta lei, sem a observncia das formalidades legais ou
regulamentares aplicveis espcie;
III - doar pessoa fsica ou jurdica bem como ao ente despersonalizado, ainda
que de fins educativos ou assistncias, bens, rendas, verbas ou valores do
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IMPROBIDADE ADINISTRATIVA JOO PAULO LORDELO

patrimnio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, sem


observncia das formalidades legais e regulamentares aplicveis espcie;
IV - permitir ou facilitar a alienao, permuta ou locao de bem integrante do
patrimnio de qualquer das entidades referidas no art. 1 desta lei, ou ainda a
prestao de servio por parte delas, por preo inferior ao de mercado;
V - permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem ou servio por
preo superior ao de mercado;
VI - realizar operao financeira sem observncia das normas legais e
regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidnea;
VII - conceder benefcio administrativo ou fiscal sem a observncia das
formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie;
VIII - frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo indevidamente;
IX - ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas em lei ou
regulamento;
X - agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda, bem como no
que diz respeito conservao do patrimnio pblico;
XI - liberar verba pblica sem a estrita observncia das normas pertinentes ou
influir de qualquer forma para a sua aplicao irregular;
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriquea ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou servio particular, veculos, mquinas,
equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou
disposio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem
como o trabalho de servidor pblico, empregados ou terceiros contratados por
essas entidades.
XIV celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestao
de servios pblicos por meio da gesto associada sem observar as formalidades
previstas na lei; (Includo pela Lei n 11.107, de 2005)
XV celebrar contrato de rateio de consrcio pblico sem suficiente e prvia
dotao oramentria, ou sem observar as formalidades previstas na lei.
(Includo pela Lei n 11.107, de 2005)

III. Atos de improbidade administrativa que atentam contra os PRINCPIOS DA ADMINISTRAO
PBLICA (art. 11)

A lista prevista no art. 11 da LIA prev atos que esto sujeitos a sanes mais leves.


Exemplo clssico de ato de improbidade por violao a princpio da Administrao ocorre
quando negada a devida publicidade dos atos administrativos.
Relembre-se que, com a desculpa de publicar determinado ato administrativo,
no poder o agente pblico fazer promoo pessoal.

Tambm merece ateno a situao de administradores pblicos que se utilizam de terceiros
contratados com dinheiro pblico para fazer promoo pessoal. Neste caso, o fato de o agente
pblico se utilizar de terceiros no impede a punio por ato de improbidade administrativa. H um
projeto de Lei objetivando a incluso desta situao especfica no rol do art. 11 da LIA (o que, como
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IMPROBIDADE ADINISTRATIVA JOO PAULO LORDELO

vimos, desnecessrio, j que o rol exemplificativo e o caput do referido dispositivo suficiente


para a punio do administrador).

Outros exemplos:
!

Exemplo de violao de princpio da administrao muito cobrado: desvio de finalidade (viola


o interesse pblico). Ex: remoo sem ser por necessidade do servio, mas por interesses
pessoais do agente.

A violao ao sigilo funcional tambm gera ato de improbidade administrativa. Assim, o


servidor no pode vender ou simplesmente vazar informaes privilegiadas. Mesmo que no
se consiga provar a venda (que caracterizaria a leso ao errio), se for possvel provar que a
informao vazou j h improbidade pela violao aos princpios da administrao.

Contratao de servidor sem concurso publico caracteriza ato de improbidade, pois viola
princpios da administrao. Na verdade, todas as contrataes irregulares, que suprem o
quadro permanente sem concurso pblico, podem representar ato de improbidade.


Dica importante: se uma mesma conduta gera enriquecimento ilcito, dano ao errio e
violao a princpios, deve ser escolhida a modalidade mais grave (PRINCPIO DA CONSUNO).
muito comum aparecer em provas condutas que podem se encaixar tanto no art. 9 quanto no art.
10 e no art. 11 da LIA. Neste caso, deve ser seguida uma ordem de gravidade (primeiro sempre a
medida mais grave, afastando-se as outras). A ao de agente que define o ato de improbidade.
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os
princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies, e
notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele
previsto, na regra de competncia;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio;
III - revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo das atribuies e
que deva permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso pblico;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a faz-lo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da
respectiva divulgao oficial, teor de medida poltica ou econmica capaz de
afetar o preo de mercadoria, bem ou servio.

IV. Ordem urbanstica

O art. 52 da Lei 10.257/01 (Estatuto da Cidade) estabeleceu que, sem prejuzo da punio de
outros agentes pblicos e da aplicao de outras sanes cabveis, o prefeito incorre em improbidade
administrativa nos termos da Lei 8.429/92, em vrias situaes em que desrespeita obrigaes
impostas pelo referido Estatuto.
Art. 52. Sem prejuzo da punio de outros agentes pblicos envolvidos e da
aplicao de outras sanes cabveis, o Prefeito incorre em improbidade
administrativa, nos termos da Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, quando:
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IMPROBIDADE ADINISTRATIVA JOO PAULO LORDELO

I (VETADO)
II deixar de proceder, no prazo de cinco anos, o adequado aproveitamento do
imvel incorporado ao patrimnio pblico, conforme o disposto no 4o do art.
8o desta Lei;
III utilizar reas obtidas por meio do direito de preempo em desacordo com o
disposto no art. 26 desta Lei;
IV aplicar os recursos auferidos com a outorga onerosa do direito de construir e
de alterao de uso em desacordo com o previsto no art. 31 desta Lei;
V aplicar os recursos auferidos com operaes consorciadas em desacordo com
o previsto no 1o do art. 33 desta Lei;
VI impedir ou deixar de garantir os requisitos contidos nos incisos I a III do 4o
do art. 40 desta Lei;
VII deixar de tomar as providncias necessrias para garantir a observncia do
disposto no 3o do art. 40 e no art. 50 desta Lei;
VIII adquirir imvel objeto de direito de preempo, nos termos dos arts. 25 a
27 desta Lei, pelo valor da proposta apresentada, se este for, comprovadamente,
superior ao de mercado.

Esta norma tutela a ordem urbanstica do Municpio. No se exige enriquecimento ilcito,
nem mesmo dano ao errio e seu elemento subjetivo o DOLO.

6.3. Elemento subjetivo

No que concerne ao elemento subjetivo do ato de improbidade, a lei de improbidade s
expressa quando trata da leso ao errio (art. 10), que admite as modalidades CULPOSA e DOLOSA.

Em relao aos arts. 9 e 11 (enriquecimento ilcito e violao ao princpios administrativos)
no h qualquer posicionamento nesse sentido, o que leva a doutrina e jurisprudncia majoritria
entenderem somente ser possvel a modalidade DOLOSA. O MP luta contra esse entendimento, mas
em vo.
Enriquecimento ilcito

Dano ao errio

Violao aos
princpios

Estatuto da cidade

Ato punido apenas por Ato punido por Ato punido s por Ato punido s por
DOLO
DOLO ou CULPA.
DOLO.
DOLO
Praticado o ato com
culpa, haver infrao
funcional, mas no
improbidade.

Questo (TRT/PE 2010): O desvio de finalidade sempre um ato de
improbidade, independentemente de ter sido praticado com dolo ou culpa.
ERRADO, pois s ser punido na modalidade culposa se for o caso de dano ao
errio. O desvio de finalidade configura violao a princpios.

7. Sanes aplicveis (art. 12)
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IMPROBIDADE ADINISTRATIVA JOO PAULO LORDELO

DICA: Deve-se decorar a lista das penalidades, pois so cobradas na literalidade.



As sanes aplicveis ao ato de improbidade esto previstas no art. 12 da LIA. Este dispositivo
traz um rol sancionatrio mais extenso do que aquele previsto na Constituio (que traz rol mnimo,
no havendo inconstitucionalidade). Por exemplo, a CF no prev a multa civil, nem a proibio de
contratar.

Para cada espcie de ato (art. 9, 10 ou 11) existem algumas sanes cabveis, definidas em 3
listas. A regra que o juiz pode escolher qual penalidade ir aplicar, dentro da lista prevista para cada
tipo de ato de improbidade. Ele no poder, porm, misturar penalidades previstas para o ato de
enriquecimento com as previstas para o ato de leso ao errio (ainda que o ato do agente configure
as duas penalidades).

Enriquecimento ilcito
(art. 9)

Dano ao errio
(art. 10)

Devoluo daquilo acrescido


Devoluo daquilo acrescido
1 ilicitamente (por parte do
ilicitamente pelo TERCEIRO
AGENTE e de TERCEIRO)
2 Ressarcimento de danos

Ressarcimento de danos

Violao a princpios
(art. 11)
No h acrscimo de bens.
Ressarcimento de danos (pelo
terceiro)

Perda de funo (pena Perda de funo (pena Perda de funo (pena


3 aplicada apenas ao agente aplicada apenas ao agente aplicada apenas ao agente
pblico)
pblico)
pblico)
Suspenso
de
direitos Suspenso
de
direitos Suspenso
de
direitos
4 polticos no prazo de 8 a 10 polticos no prazo de 5 a 8 polticos no prazo de 3 a 5
anos
anos
anos
5

Multa civil de at 100x o valor


Multa civil de at 3x o valor Multa civil de at 2x o valor
da remunerao mensal do
acrescido ilicitamente
do dano ao errio
agente

Proibio de contratar e de
receber benefcios fiscais e
6
creditcios, no prazo de 10
anos.

Proibio de contratar e de
receber benefcios fiscais e
creditcios, no prazo de 5
anos.

Proibio de contratar e de
receber benefcios fiscais e
creditcios, no prazo de 3
anos.



Logo que a Lei 8.429/92 foi editada, o MP defendia a tese da PENA EM BLOCO, no sentido de
que se o juiz reconhecesse a prtica de ato de enriquecimento ilcito, tinha que aplicar todas as
penalidades previstas para esse ato de improbidade. O mesmo se ele reconhecesse a prtica de leso
ao errio ou violao aos princpios. Mas ATENO: essa tese no prevaleceu, de modo que o
magistrado, considerando cada caso concreto, no precisa aplicar todas as sanes previstas para
cada ato (nesta mesma linha: STJ).
Observaes:
!

ATENO: A perda de funo e a suspenso de direitos polticos so sanes que somente


podem ser aplicadas em caso de trnsito em julgado da deciso, embora o servidor possa ser
afastado durante o processo (afastamento preventivo, de natureza cautelar e no
20

IMPROBIDADE ADINISTRATIVA JOO PAULO LORDELO

sancionatria). APESAR DISSO, PERCEBA QUE A LEI DA FICHA LIMPA INCIDE DESDE A
CONFIRMAO DA CONDENAO EM JULGAMENTO DE TRIBUNAL (RGO COLEGIADO),
TORNANDO-O INELEGVEL.
!

No caso do dano ao errio, a pena de devoluo do acrescido ilicitamente se refere ao


terceiro, pois se o agente houvesse se enriquecido ilicitamente, seria aplicvel o art. 9 e no
o 10. Lembrar que a conduta do agente (e no de terceiros) que define a modalidade da
improbidade.

Para autores como Jos dos Santos, lcito ao juiz socorrer-se dos elementos de valorao
previstos no art. 59 do CP (circunstncias judiciais), inteiramente adequados fixao das
sanes de improbidade.

No caso da penalidade de proibio de contratar e de receber benefcios fiscais e creditcios, o


prazo fixo, no podendo ser quantificado pelo juiz: de 10, 5 ou 3 anos, e no de at 10,
at 5 ou at 3.
Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas,
previstas na legislao especfica, est o responsvel pelo ato de improbidade
sujeito s seguintes cominaes:
I - na hiptese do art. 9, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao
patrimnio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da funo
pblica, suspenso dos direitos polticos de oito a dez anos, pagamento de
multa civil de at trs vezes o valor do acrscimo patrimonial e proibio de
contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou
creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica
da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de dez anos;
II - na hiptese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou
valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorrer esta circunstncia,
perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de cinco a oito anos,
pagamento de multa civil de at duas vezes o valor do dano e proibio de
contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou
creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica
da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de cinco anos;
III - na hiptese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da
funo pblica, suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos, pagamento
de multa civil de at cem vezes o valor da remunerao percebida pelo agente e
proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos
fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de
pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos.
Pargrafo nico. Na fixao das penas previstas nesta lei o juiz levar em conta a
extenso do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo
agente.


7.1. Aplicao das sanes

Segundo o art. 21 da Lei de improbidade, seja qual for o ato de improbidade, possvel a
aplicao das sanes, que:
- Independem da efetiva ocorrncia do dano ao patrimnio pblico (em sentido
econmico), salvo quanto pena de ressarcimento Em relao a ela, inclusive, h quem
21

IMPROBIDADE ADINISTRATIVA JOO PAULO LORDELO

entenda que no se trata de sano. o art. 121 da lei 12.120/2009 que diz que o ato de
improbidade independe de efetivo dano patrimonial, salvo em uma hiptese: no caso de pena
de ressarcimento. Essa norma muito cobrada em concursos. Nos casos em que no houver o
efetivo prejuzo, ser possvel aplicar outras penalidades, mas no o ressarcimento.
- Independe da aprovao ou rejeio das contas pelo rgo de controle interno ou pelo
tribunal ou conselho de contas Isso se justifica no fato de que o Tribunal de Contas faz
fiscalizao por amostragem, no conferindo todas as contas do administrador. Por conta
disso, possvel que determinado ato de improbidade passe sem ser percebido, o que
legitima a sua punio.


Atente: nos casos de rejeio de contas ou aprovao com ressalva pelo Tribunal de Contas,
h evidente indcio de ato de improbidade, impondo-se a comunicao dessa deciso ao rgo
competente, para apurao.
QUESTO: possvel punir por ato de improbidade um agente pblico cujas
contas foram aprovadas pelo Tribunal de Contas? SIM. Por expressa previso
legal, mesmo que exista a aprovao do Tribunal de Contas, possvel a
punio por ato de improbidade. A prtica de ato de improbidade independe de
atuao da Corte de Contas.
Art. 21. A aplicao das sanes previstas nesta lei independe:
I - da efetiva ocorrncia de dano ao patrimnio pblico;
II - da aprovao ou rejeio das contas pelo rgo de controle interno ou pelo
Tribunal ou Conselho de Contas.
O CESPE sempre cobra esse artigo fazendo jogo de palavras: "independe do
controle do Tribunal de Contas e depende do efetivo prejuzo". FALSO.

7.2. Peculiaridades
!

Perda de bens e valores: Para a doutrina majoritria, tal punio s incide sobre os bens
acrescidos aps a prtica do ato de improbidade. Se alcanasse anteriores, ocorreria
confisco, o que restaria sem escora constitucional. Alm disso, o acrscimo deve derivar de
origem ilcita, no abrangendo, v.g., imvel legitimamente adquirido por herana.

Ressarcimento integral do dano: A indenizabilidade do dano moral no caso de improbidade


admitida por quase toda a doutrina.

Perda da funo pblica: A punio se aplica exclusivamente aos agentes pblicos, no se


estendendo a terceiro. Ela abrange no s servidores, como tambm empregados pblicos.
Essa sano no incide sobre os aposentados, cuja vinculao jurdica j sofreu prvia
extino. A relao previdenciria somente se extingue por meio da cassao de
aposentadoria.
A perda da funo gnero que envolve: perda de mandato (cassao), cargo (demisso),
emprego (resciso do contrato com culpa do empregado) ou funo (revogao da
designao).
Em relao aos agentes dotados de vitaliciedade magistrados, membros do MP e dos
Tribunais de Contas -, embora haja entendimento em contrrio, prevalece que se aplica o
regime prprio da legislao especial (de cada carreira), sendo incompatvel a aplicao da
referida sano pelo juzo de primeira instncia em ao de improbidade. Mas atente: neste
22

IMPROBIDADE ADINISTRATIVA JOO PAULO LORDELO

caso somente a sano de perda da funo pblica atingida, podendo ser aplicadas as
demais. Neste sentido: Jos dos Santos e Maria Sylvia. Justamente por isso, h precedente
antigo do STJ reconhecendo foro por prerrogativa de funo a um Juiz do Trabalho em ao
de improbidade.

!

Suspenso dos direitos polticos: A sentena, na ao de improbidade, tem que ser expressa
quanto aplicao da sano de suspenso de direitos polticos, contrariamente ao que
ocorre na sentena penal.

Multa civil: A natureza da multa civil de sano civil (no-penal) e no tem natureza
indenizatria. A Indenizao consuma-se pela sano de reparao integral do dano. O
produto da multa destinado pessoa lesada. No havendo adimplemento espontneo,
aplicam-se as regras do CPC.

Proibio de contratar e receber benefcios: Em relao a tais penalidades, no h ensejo


para excluir os benefcios genricos (ex: as isenes gerais), o que violaria o princpio da
impessoalidade tributria.
Essa penalidade gera, ipso facto, o impedimento de participar de licitaes, estas verdadeiro
pressuposto para a celebrao de contratos.

8. Procedimento administrativo

O procedimento administrativo relacionado improbidade administrativa est previsto nos
artigos 14 a 16 da lei 8.429/92, inexistindo qualquer peculiaridade.

Segundo dispe o art. 14, qualquer pessoa pode representar autoridade administrativa
competente para instaurar processo de investigao sobre condutas de improbidade. Na verdade, o
dispositivo incuo, j que a CF assegura direito de representao.

Diz a lei que a representao deve ser escrita ou reduzida a termo, sob pena de o pedido ser
rejeitado. Contudo, a jurisprudncia tem admitido a instaurao de procedimento investigatrio at
mesmo em caso de denncia annima, quando esta oferecer indcios de veracidade e seriedade,
argumentando-se com a circunstncia de que, se o Poder Pblico pode faz-lo de ofcio, poder
aceitar a investigao provocada (STJ, MS 7.069-DF).

Instaurado o procedimento administrativo, se houver indcios veementes de prtica de atos
de improbidade, o rgo de apurao representar ao Ministrio Pblico ou ao rgo jurdico da
pessoa interessada, para o fim de ser requerida em juzo a decretao do arresto dos bens do agente
ou terceiro. O art. 15 alude ao seqestro, mas essa medida se direciona a bens previamente
determinados, o que no o caso.

Poder ser decretada tambm a indisponibilidade de bens (art. 7), se presentes os requisitos
cautelares. Mas atente: a medida s cabe em relao aos scios com funo de direo e execuo
poca do fato ofensivo. No caso de desligamento anterior do scio, no incide sobre seus bens, j
que ele sequer concorreu para a causa.
Art. 7 Quando o ato de improbidade causar leso ao patrimnio pblico ou
ensejar enriquecimento ilcito, caber autoridade administrativa responsvel
pelo inqurito representar ao Ministrio Pblico, para a indisponibilidade dos
bens do indiciado.

23

IMPROBIDADE ADINISTRATIVA JOO PAULO LORDELO

Pargrafo nico. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recair


sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o
acrscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilcito.
PAD X Ao de improbidade

Se o servidor pblico federal, deve ser aplicada a pena do estatuto (lei 8.112), que prev o
processo administrativo disciplinar. Ao mesmo tempo em que ocorre o processo administrativo
disciplinar possvel uma ao de improbidade, pois so esferas diferentes. Enquanto na ao de
improbidade a pena a perda da funo, no processo administrativo disciplinar e pena aplicada a
de demisso.

9. Ao de improbidade
I. Natureza

A ao de improbidade ao JUDICIAL, que a maioria da doutrina entende ter natureza de
ao civil pblica, embora tenha regras prprias (procedimento prprio), em alguns aspectos,
previstas na Lei 8.429. Em concursos, convm denominar a ao de ao de improbidade,
evitando-se adentrar na discusso doutrinria sobre sua natureza.

De qualquer modo, essa discusso absolutamente irrelevante, j que ambas as aes so
processo de conhecimento e sobre elas incide todo o microssistema da tutela coletiva.

Obs.1: para o STJ, a indicao errnea ou inadequada do dispositivo concernente conduta
do ru no impede que o juiz profira sentena fundada em dispositivo diverso. O ru defende-se dos
fatos que lhe so imputados, independentemente da norma em que se fundou o autor da ao. No
haver, pois, na espcie, qualquer violao ao princpio da congruncia.

II. Legitimidade

Os legitimados ativos ad causam so o Ministrio Pblico (principal autor da ao de
improbidade) e a pessoa jurdica lesada (sujeito passivo do ato de improbidade art. 1 da LIA), em
legitimidade concorrente. Neste ponto, algumas observaes so interessantes:
! Quando o autor a pessoa jurdica lesada, o MP atua como custos legis obrigatrio.
! Se quem ajuza a ao o MP, dever ser chamada a pessoa jurdica lesada para participar do
processo em litisconsrcio, se quiser. A pessoa jurdica lesada poder abster-se de contestar o
pedido.

Obs.: ser aplicvel, no que couber, o microssistema do processo coletivo LIA.


O legitimado duvidoso a Defensoria Pblica, que um rgo pblico. bastante
controvertida essa questo. Prevalece que a defesa da moralidade est fora dos fins institucionais do
art. 134 da CRFB/88. Ou seja: no h interesse de necessitado aqui. Alm disso, a LC 80/94, no seu
art. 4, em nenhum momento dispe que a Defensoria tem legitimidade para ajuizar ao de
improbidade administrativa. Tambm as associaes no possuem legitimidade ativa.

Em suma, podem propor a ao de improbidade o Ministrio Pblico e a pessoa jurdica de
direito pblico ou privado que sofreu prejuzo.

III. Competncia
24

IMPROBIDADE ADINISTRATIVA JOO PAULO LORDELO


Essa questo j foi decidida em duas ADIs e hoje no h dvida de que a ao de improbidade
ser decidida na primeira instncia.
! No seu texto original, a lei 8.429/92 previa que a competncia para julgar a ao seria do juiz
de primeira instncia;
! Em 2002, uma alterao absurda do art. 84, 1 e 2 do CPP estabeleceu que a ao de
improbidade estaria sujeita ao foro por prerrogativa de funo (igual ao crime comum).
Art. 84, 1o do CPP. A competncia especial por prerrogativa de funo, relativa
a atos administrativos do agente, prevalece ainda que o inqurito ou a ao
judicial sejam iniciados aps a cessao do exerccio da funo pblica. (Includo
pela Lei n 10.628, de 24.12.2002) (Vide ADIN n 2797)
2o A ao de improbidade, de que trata a Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992,
ser proposta perante o tribunal competente para processar e julgar
criminalmente o funcionrio ou autoridade na hiptese de prerrogativa de foro
em razo do exerccio de funo pblica, observado o disposto no 1o. (Includo
pela Lei n 10.628, de 24.12.2002) (Vide ADIN n 2797)

! A regra do art. 84 do CPP foi objeto de controle de constitucionalidade (ADI 2860 e ADI 2797).
Nestas duas aes, o Supremo decidiu: a competncia para processar a julgar a ao da
primeira instncia; no h foro privilegiado na improbidade administrativa, pois somente a
Constituio pode tratar do foro especial. Fundamentos:
a) Impossibilidade de a nova infraconstitucional criar competncia dos tribunais
superiores (foi ampliada a competncia constitucional do STF e STJ pela lei federal
10.628/2002)
b) Natureza cvel (e no penal) da ao de improbidade administrativa.

! Lembrar que, na contramo desse posicionamento, h uma deciso do STF (PET AgR 3053/DF,
j.13/03/2008) dizendo que compete ao STF julgar ao de improbidade contra seus
membros e uma deciso do STJ (Rcl. 2790/SC, j. 04/03/2010) que aplica foro privilegiado ao
Governador, na mesma linha do STF. Essas decises no prevalecem, pois so s
maracutaia. Para os reles mortais continua sendo vlida a deciso da ADI 2797.

IV. Medidas cautelares

As medidas cautelares possveis na ao de improbidade devem ser requeridas pelo MP ao
juzo competente. S h uma medida cautelar entre as previstas na lei 8.429/92 que pode ocorrer na
esfera administrativa: o afastamento temporrio do servidor.
! Este afastamento no tem prazo (durar enquanto for necessrio para o processo);
! Este afastamento ocorre com remunerao.

V. Vedao para a transao

Na ao civil pblica, muito comum o chamado termo de ajustamento de conduta, que
consiste em verdadeiro negcio jurdico. O detalhe que este acordo no possvel na ao de
improbidade. No se admite qualquer acordo/transao/composio nas aes de improbidade, por
expressa previso legal.
25

IMPROBIDADE ADINISTRATIVA JOO PAULO LORDELO


VI. Pedidos

Na ao de improbidade, h dois pedidos:


a) Pedido originrio, de natureza declaratria: O reconhecimento da conduta de
improbidade;
b) Pedido subseqente, de natureza condenatria: A aplicao das sanes.


De acordo com a boa doutrina, o art. 11 da LIA traz um tipo subsidirio dos demais. Isso
significa que, se eventualmente o agente no praticar o ato do art. 9 ou 10, sua conduta pode ser
enquadrada na mais leve (art. 11).
Muita ateno: em peas processuais, caso seja exigida uma AIA, importante narrar a conduta do
agente mprobo com base nos artigos 9 e 10, mas, ao final, sempre, fazer um pedido subsidirio,
com base no art. 11.

VII. Defesa preliminar

O procedimento judicial da lei de improbidade especial e comporta defesa preliminar.
Assim, inicialmente o ru notificado para oferecer manifestao escrita e apresentar documentos,
no prazo de 15 dias. Essa fase ainda no forma a relao processual. Em seguida, o magistrado, no
prazo de 30 dias, decidir se recebe ou no a inicial (deciso est atacvel por agravo de
instrumento). Somente aps recebida a petio inicial, o ru citado para apresentar contestao.

A ausncia da fase preliminar gera a nulidade do processo? O STJ possui duas posies:
1 Posio: Trata-se de nulidade absoluta, com prejuzo presumvel ao direito de defesa (parece
muito com o processo penal).
2 Posio: S haver nulidade se a parte comprovar o prejuzo. Aplica-se o princpio do
processo civil da instrumentalidade das formas (s h nulidade quando h prejuzo). a
posio do STJ.


Obs.: Aplica-se improbidade administrativa o disposto no art. 6, 3 da LAP, que dispe que
a pessoa jurdica de direito pblico poder escolher o plo processual em que atuar, podendo ainda
quedar-se inerte.

VIII. Destinao do recurso

A destinao dos valores na ao de improbidade tambm diferente da ao civil pblica.
Na ao civil pblica, quando h ressarcimento, normalmente o dinheiro destinado a um fundo com
finalidade especfica. Na ao de improbidade, o dinheiro angariado destinado pessoa jurdica
lesada.
Aes civis pblicas

Aes de improbidade

Os valores obtidos com a ao so destinados Os valores so destinados pessoa jurdica lesada.


a um fundo constitudo para tanto.

IX. Prescrio

A lei de improbidade administrativa prev o prazo prescricional a depender do agente
mprobo:
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IMPROBIDADE ADINISTRATIVA JOO PAULO LORDELO

a) Servidor em mandato, cargo em comisso ou funo de confiana: 5 anos do fim do


mandato ou cargo em comisso (a fluncia do prazo fica suspensa at o termo final da
atividade temporria).
Pergunta-se: e no caso de mandatos sucessivos?
Neste caso, segundo entendimento do STJ, o prazo de 5 anos contado do
trmino do ltimo mandato, respeitando-se a ratio do dispositivo.
b) Servidor efetivo ou emprego pblico: ser o prazo que disciplina a lei especfica para as faltas
punidas com demisso a bem do servio pblicos e o prazo corre da data em que o agente
praticou o ato (art. 23 da lei 8.429/92). Este prazo deve ser conferido no estatuto dos
servidores. Detalhe: no caso da demisso, os estatutos geralmente prevem o prazo de 5
anos, contados do conhecimento da infrao (isso j caiu em prova vrias vezes). Obs:
Segundo Jos dos Santos, esse prazo tambm aplicado para os servidores temporrios,
agentes colaboradores (ex: notrios e oficiais de registro) e empregados pblicos.
OBS: No existe mais a expresso de demisso a bem do servio pblico.

Observe que a LIA no cuida da hiptese de o mesmo agente praticar ato mprobo no
exerccio cumulativo de cargo efetivo e de cargo comissionado. Neste caso, entende o STJ que
por interpretao teleolgica, h de prevalecer o prazo previsto para o cargo/emprego
efetivo, pelo simples fato de o vnculo entre agente e Administrao Pblica no cessar com a
exonerao do cargo em comisso.

c) Demais agentes pblicos: 5 anos do fim do exerccio da funo (a fluncia do prazo fica
suspensa at o termo final da atividade temporria).
d) Terceiro que atua em conjunto com agente pblico: Neste caso, h divergncia na doutrina:
!

1 corrente (Emerson Garcia, Fredie Didier e Hermes Zaneti): Aplica-se o mesmo prazo
atribudo ao agente pblico com o qual compactuou. o que prevalece.

2 corrente (Marino Pazzaglini Filho): Aplica-se o inciso I do art. 23 (5 anos).

3 corrente (Jos dos Santos): Inexistindo regra expressa, aplica-se o prazo geral de
prescrio do CC (10 anos).



Obs. 1: Como o procedimento da ao de improbidade administrativa possui duas fases, para
garantir que a prescrio no ocorrer durante a 1 fase (juzo prvio de admissibilidade, em que
possibilitada a defesa preliminar), o STJ tem jurisprudncia pacfica no sentido de que a prescrio
interrompe com a propositura da ao, no importando quando e como ocorra a citao.
Obs. 2: Quanto natureza jurdica do prazo h 2 correntes:
1 Corrente: Essa doutrina entende que os prazos previstos so DECADENCIAIS porque,
como a ao de improbidade administrativa gera uma mudana no status jurdico do ru
(acarreta a perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos e proibio de
contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios fiscais ou creditcios), tem carter
predominantemente constitutivo.
2 Corrente: Fredie Didier e Hermes Zaneti, contudo, apontam que os prazos so
materialmente PRESCRICIONAIS porque geram a prescrio da pretenso punitiva da
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IMPROBIDADE ADINISTRATIVA JOO PAULO LORDELO

administrao pblica em face do agente pblico imputado. Reforando essa tese, o STJ
tem julgados no sentido de que o prazo prescricional no caso do inciso II (ato praticado
no exerccio de cargo efetivo ou emprego pblico) o do crime correspondente, quando
assim determinado na legislao especfica.


Obs.3: Lembra-se que enquanto a ao de improbidade prescreve no prazo legal, a reparao
dos prejuzos por parte do agente imprescritvel (art. 37, 5 da CR: 5 - A lei estabelecer os
prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer agente, servidor ou no, que causem
prejuzos ao errio, ressalvadas as respectivas aes de ressarcimento.). Essa reparao, consumado
o prazo prescricional da LIA, deve ser alcanada por outra ao que no a de improbidade.

Contudo, Ada Pellegrini Grinover defende a prescritibilidade dessas aes, propondo a
aplicao do prazo prescricional de 5 anos previsto na lei de ao popular com base nos seguintes
argumentos:
a) Ocorrncia de extino da legitimao extraordinria do MP pelo decurso do prazo
prescricional ou decadencial, previsto no art. 23 da lei 8.429/92 (LIA).
b) Carter penal e aflitivo da medida
c) Jurisprudncia nesse sentido (o STJ j decidiu aplicando a prescrio vintenria do Cdigo
Civil de 1916).
A norma constante no art. 23 da lei 8.429 regulamentou especificamente a
primeira parte do 5 do art. 37 da Constituio Federal. segunda parte, que
diz respeito s aes de ressarcimento ao errio, por carecer de regulamentao,
aplica-se a prescrio vintenria preceituada no Cdigo Civil (art. 177 do CC de
1916). STJ, Resp 601.961/MG, DJ 21/08/2007

Art. 14. Qualquer pessoa poder representar autoridade administrativa
competente para que seja instaurada investigao destinada a apurar a prtica
de ato de improbidade.
1 A representao, que ser escrita ou reduzida a termo e assinada, conter a
qualificao do representante, as informaes sobre o fato e sua autoria e a
indicao das provas de que tenha conhecimento.
2 A autoridade administrativa rejeitar a representao, em despacho
fundamentado, se esta no contiver as formalidades estabelecidas no 1 deste
artigo. A rejeio no impede a representao ao Ministrio Pblico, nos termos
do art. 22 desta lei.
3 Atendidos os requisitos da representao, a autoridade determinar a
imediata apurao dos fatos que, em se tratando de servidores federais, ser
processada na forma prevista nos arts. 148 a 182 da Lei n 8.112, de 11 de
dezembro de 1990 e, em se tratando de servidor militar, de acordo com os
respectivos regulamentos disciplinares.
Art. 15. A comisso processante dar conhecimento ao Ministrio Pblico e ao
Tribunal ou Conselho de Contas da existncia de procedimento administrativo
para apurar a prtica de ato de improbidade.
Pargrafo nico. O Ministrio Pblico ou Tribunal ou Conselho de Contas
poder, a requerimento, designar representante para acompanhar o
procedimento administrativo.
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IMPROBIDADE ADINISTRATIVA JOO PAULO LORDELO

Art. 16. Havendo fundados indcios de responsabilidade, a comisso


representar ao Ministrio Pblico ou procuradoria do rgo para que
requeira ao juzo competente a decretao do seqestro dos bens do agente
ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimnio
pblico.
1 O pedido de seqestro ser processado de acordo com o disposto nos arts.
822 e 825 do Cdigo de Processo Civil.
2 Quando for o caso, o pedido incluir a investigao, o exame e o bloqueio
de bens, contas bancrias e aplicaes financeiras mantidas pelo indiciado no
exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais.
Art. 17. A ao principal, que ter o rito ordinrio, ser proposta pelo Ministrio
Pblico ou pela pessoa jurdica interessada, dentro de trinta dias da efetivao
da medida cautelar.
1 vedada a transao, acordo ou conciliao nas aes de que trata o
caput.
2 A Fazenda Pblica, quando for o caso, promover as aes necessrias
complementao do ressarcimento do patrimnio pblico.

10. Informativos de jurisprudncia
10.1 Recebimento da inicial
A ao de improbidade administrativa, alm das condies genricas da ao, exige ainda a
presena da justa causa. STJ. 1a Turma. REsp 952.351-RJ, Rel. Min. Napoleo Nunes Maia
Filho, julgado em 4/10/2012.
A falta de notificao do acusado para apresentar defesa prvia na ao de improbidade
administrativa (art. 17, 7o, da Lei n. 8.429/1992) causa de NULIDADE RELATIVA STJ. 1a
Turma. EDcl no REsp 1.194.009-SP, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, julgados em 17/5/2012.

10.2 Indisponibilidade de bens
Cabe indisponibilidade de bens em qualquer ato de improbidade, mesmo aqueles que
apenas representem violao a princpios. STJ, AgRg no REsp 1.299.936-RJ, Rel. Min. Mauro
Campbell Marques, julgado em 18/4/2013.
A indisponibilidade de bens na ao de improbidade NO pode recair sobre os bens
impenhorveis. STJ. 1 Turma. REsp 1.164.037-RS, Rel. Min. Srgio Kukina, Rel. para acrdo
Min. Napoleo Nunes Maia Filho, julgado em 20/2/2014.
Para a decretao da indisponibilidade de bens pela prtica de ato de improbidade
administrativa que tenha causado leso ao patrimnio pblico, no se exige que seu
requerente demonstre a ocorrncia de periculum in mora, estando implcito no art. 7o da
Lei n. 8.429/1992, conforme determinao contida no art. 37, 4o, da CF. STJ. 2a Turma.
AgRg no REsp 1.229.942-MT, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 6/12/2012.
A indisponibilidade pode ser decretada antes do recebimento da petio inicial da ao de
improbidade. AgRg no REsp 1317653/SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda
Turma, julgado em 07/03/2013, DJe 13/03/2013.
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IMPROBIDADE ADINISTRATIVA JOO PAULO LORDELO

A indisponibilidade dos bens pode ser decretada sem ouvir o ru.


Pode ser decretada a indisponibilidade dos bens ainda que o acusado no esteja se
desfazendo de seus bens. No razovel aguardar atos concretos direcionados sua
diminuio ou dissipao.
Pode ser decretada a indisponibilidade sobre bens que o acusado possua antes da suposta
prtica do ato de improbidade.
A indisponibilidade de bens pode ser determinada com valor superior ao mencionado na
petio inicial da ao de improbidade. Isso porque a indisponibilidade acautelatria tem
como finalidade a reparao integral dos danos que tenham sido causados ao errio. STJ. 1
Turma. REsp 1.176.440-RO, Rel. Min. Napoleo Nunes Maia Filho, julgado em 17/9/2013.
A indisponibilidade pode recair sobre bem de famlia. O carter de bem de famlia de imvel
no tem a fora de obstar a determinao de sua indisponibilidade nos autos de ao civil
pblica, pois tal medida no implica em expropriao do bem (REsp 1204794/SP, Rel. Min.
Eliana Calmon, Segunda Turma, julgado em 16/05/2013).
A indisponibilidade decretada para assegurar o ressarcimento dos valores ao Errio e
tambm para custear o pagamento da multa civil - STJ. AgRg no REsp 1311013 / RO).
No necessria a indicao individualizada dos bens do ru - REsp 1307137/BA, 2T, DJ
25/09/2012).
A indisponibilidade de bens no constitui uma sano.

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