A cidade como mercadoria: influncias

do setor privado na produo do

espao urbano

The city as mercadory: influences of the private sector in the

production of the urban space
Marlene de Paula Pereira1
RESUMO: Responsvel pela conduo da
poltica urbana, o Poder Pblico Municipal
deve utilizar mecanismos legais disposio
para reverter quadros de injustia social
e ambiental. Entretanto, muitas vezes o
interesse pblico capturado por agentes
privados, que, direta ou indiretamente,
passam a conduzir a poltica pblica. Este
artigo tem por objetivo demonstrar de que
maneira tais setores so beneficiados pelos
investimentos do Poder Pblico, enquanto
outras reas da cidade, habitadas por pessoas de mais baixa renda, no recebem as
benfeitorias necessrias, alm de suportarem o passivo ambiental, visto que as reas
ambientalmente protegidas, essenciais para
o equilbrio ambiental, so frequentemente
suprimidas para dar lugar aos investimentos
do mercado imobilirio.

ABSTRACT: The Municipal public authority is responsible for the urban policy. Should
this, therefore, use the legal mechanisms
available to reverse the social injustice and
environmental frameworks in urban spaces,
making it more democratic. However, many
times, the public interest is captured by
private agents, who, directly or indirectly,
will lead the public policy. This article aims
to show how these sectors benefit from investments of the Government, while other
areas of the city, inhabited by people of
lower income, do not receive the necessary
improvements, and support environmental
liabilities, since environmentally protected
areas that are essential to the environmental
balance, are often deleted to give way to
property investments.

PALAVRAS-CHAVE: Poltica pblica. Interesses privados. Sustentabilidade.

KEYWORDS: Public policy. Private interests. Sustainability.

1. INTRODUO
A sustentabilidade urbana um dos grandes desafios dos tempos atuais. O aumento da populao das cidades amplia a disputa pelo espao urbano, evidencia
1 Advogada e professora de Direito do IFET, campus Barbacena. E-mail: depaulamarlene@yahoo.
com.br

446

Revista de C. Humanas, Viosa, v. 12, n. 2, p. 446-460, jul./dez. 2012

seus problemas e aponta para a necessidade de encontrar formas racionais de

habitar, trabalhar e circular na cidade.
O trao de insustentabilidade que marca a maior parte das cidades
brasileiras resultado de um desenvolvimento urbano rpido, despreparado e
excludente, desde as suas razes.
O presente trabalho objetiva demonstrar como os interesses privados
podem se sobrepor aos interesses coletivos e nortear a poltica urbana, ampliando
a degradao ambiental e acentuando as desigualdades no espao urbano.
O artigo est organizado em trs sees. Na primeira parte, o solo
ser apresentado como uma mercadoria com vistas a demonstrar como o Estado
pode valorizar ou desvalorizar uma determinada rea atravs da realizao ou
no de benfeitorias, e, assim, transformar a cidade, socializando-a ou tornando-a mais excludente. Na segunda parte, pretende-se apresentar os instrumentos
legais atravs dos quais pode o Estado conduzir a poltica pblica. Nessa seo
sero, abordadas as influncias do setor privado sobre o Poder Pblico, que
muitas vezes acaba sendo capturado por ele. Por fim, na terceira parte, ser
abordado como o enfoque mercadolgico que tem sido dado s cidades repercute na esfera ambiental, comprometendo a sustentabilidade urbana e o direito
coletivo a um meio ambiente ecologicamente equilibrado. Algumas concluses
encerraro o trabalho.
2. A CIDADE COMO MERCADORIA
Ao longo dos anos, vrias teorias foram elaboradas na tentativa de explicar os
arranjos de usos e de ocupao do solo no processo de formao do espao
urbano. A maior parte destas teorias consideraram o fator econmico o mais
relevante, destacando-se a acessibilidade e, ainda, o processo de centralizao
e de periferizao.
No entanto, a complexidade do processo de formao do espao urbano fez com que outros fatores, alm dos j mencionados, fossem considerados
para explicar sua estrutura. Estes fatores foram os sociais e polticos, como o papel
empreendido por cada um dos agentes sociais, destacando-se o papel do Estado,
a estrutura fundiria j existente, o stio natural e modificado onde est assentada
a cidade e o tipo do mercado de terras e imobilirio (RIBEIRO FILHO, 2007).
A teoria que leva em conta todos estes fatores a que estuda a renda
fundiria, que uma parte do valor de troca do solo, capitalizada por seu proprietrio ao fazer a comercializao do imvel. Ela pode se apresentar como um
parmetro para interpretao dos valores de uso e de troca, e contribui para
modificaes no arranjo de usos do solo urbano, na medida em que a populao
se apropria dos diferentes espaos da cidade em funo do seu valor (RIBEIRO
FILHO, 2007).
A renda fundiria, no modo de produo capitalista, assume trs
formas bsicas: a renda diferencial, a renda absoluta e a renda de monoplio,
sendo estas duas ltimas as formas que mais concorrem para o fenmeno da
Revista de C. Humanas, Viosa, v. 12, n. 2, p. 446-460, jul./dez. 2012

447

segregao espacial no meio urbano (RIBEIRO FILHO, 2007).

A maioria dos estudos sobre renda da terra, inclusive os desenvolvidos
por Marx, enfoca, prioritariamente, a terra agrcola. No entanto, existem diferenas nos papis da propriedade fundiria, na produo agrcola e na produo
urbana.
O solo destinado produo agrcola um instrumento de produo
de cereais, hortalias, leguminosas etc., enquanto o solo urbano um suporte
passivo de meios de produo (fbricas e indstrias), de circulao (ruas, vias
e avenidas) e de consumo (habitaes, bancos e terrenos para construo de
fbricas). Alm disso, os produtos agrcolas so destacveis do solo e podem ser
transportados para comercializao em outros centros de consumo, enquanto
os produtos produzidos a partir do solo urbano permanecem ligados ao solo, o
que determina um mercado imobilirio urbano muito especfico e ausente de
uniformidade (SOUZA SANTOS, 1984).
Para Marx (1981, p. 741), a renda diferencial (...) provm da circunstncia de certos capitais isolados empregados num ramo de produo terem
fecundidade maior em relao aos investimentos de capital excludos dessas
excepcionais condies favorveis (...).
Assim, no que diz respeito ao consumo, o fator localizao da edificao
de suma importncia, pois no preo estaro computados no s os custos do
terreno urbanizado, mas tambm os custos de acesso infraestrutura urbana, aos
servios urbanos, s externalidades e at a outros derivados de pura especulao
e no muito claros de serem compreendidos (RIBEIRO FILHO, 2007).
Logo, a demanda pelo solo urbano e os investimentos que so realizados nele fazem com ele adquira um valor, como se fosse uma mercadoria
e, por isso, torna-se fonte de renda para o proprietrio, capitalizada a uma
determinada taxa de juros.
Segundo Harvey (1980), solo mercadoria que no pode deslocar-se, assumindo, a partir de sua localizao, privilgio de monoplio. A partir das
benfeitorias que recebe, pode gerar riquezas. O autor aponta, no caso da moradia, que os incorporadores cumprem seu papel de criar novos valores de uso
para outros, somente na medida em que criam valores de troca para si prprios.
Atravs da implantao de benfeitorias, o Estado contribui para a
valorizao das propriedades localizadas prximas s melhorias financiadas com
recursos pblicos.
A dinmica urbana demonstra que comumente os grupos de alta renda
foram a sada de grupos de menor renda de localidades mais desejadas, onde
haja acesso s oportunidades e amenidades. Na disputa por melhor localizao
na cidade, aos segmentos sociais de baixa renda restam a ocupao das periferias
urbanas regies onde, via de regra, os servios, equipamentos e infraestruturas
urbanas so limitados ou inexistentes e o acesso espacial ao mercado de trabalho
precrio.
Este processo concorre, juntamente com outros fatores, para a
448

Revista de C. Humanas, Viosa, v. 12, n. 2, p. 446-460, jul./dez. 2012

formao de uma estrutura espacial regressiva, que tende a se perpetuar e a se

agravar, visto que, medida que so feitos mais investimentos, o valor da terra
tende a aumentar, trazendo, como consequncia, uma gradual excluso dos
grupos de baixa renda e uma sociedade cada vez mais hierarquizada, que tem
como referncia sua capacidade poltico-financeira (RIBEIRO FILHO, 2007).
O Estado um dos principais agentes construtores e/ou transformadores da cidade, visando, precipuamente, a orden-la e a homogeneiz-la. De
acordo com o artigo 24 da Constituio da Repblica, compete Unio, aos
Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre direito urbanstico.
O artigo 30 do texto constitucional menciona ainda que compete ao Municpio
legislar sobre assuntos de interesse local e promover, no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso do solo, do
parcelamento e da ocupao do solo urbano. Cabe, portanto, ao Estado, em
toda a sua extenso, promover o justo desenvolvimento urbano.
Entretanto, a atuao do Estado no espao urbano entremeada
por conflitos entre o interesse coletivo, que visa ordenao do espao fsico
para exerccio das funes sociais da cidade, e os interesses dos proprietrios
que, via de regra, demandam aproveitamento total da superfcie de seus lotes e,
construindo o mximo volume, objetivam aumentar seus lucros, muitas vezes,
em nveis exorbitantes, numa concepo individualista da propriedade como
direito absoluto (DA SILVA, 1995).
De acordo com a teoria da Mquina de Crescimento Urbano, de
Logan e Molotch, a cidade deve ser entendida no s como reflexo da relao
entre capital e trabalho, mas tambm como espao de conflitos entre aqueles que
usam a cidade como valor de uso (para morar), ou como valor de troca (como
mercadoria) (FREITAS, 2008).
No Brasil, o valor de troca se sobrepe claramente ao valor de uso.
O mercado imobilirio apropria-se do espao e direciona o crescimento das cidades. Historicamente, o Estado sempre esteve associado s elites e representa
os interesses dos proprietrios de terra, empreendedores e empresrios. A lei,
neste contexto, utilizada como moeda de troca, instrumento de dominao.
A Mquina de Crescimento , antes de tudo, um instrumento de
canalizao dos fundos pblicos em favor de uma apropriao privada dos ganhos
que o espao propicia. (FREITAS, 2008). A principal caracterstica da Mquina
de Crescimento que seu crescimento depende do Estado como promotor
da valorizao urbana e a ele delegado o papel de implementar polticas que
intensifiquem usos do solo que beneficiem o setor privado (FREITAS, 2008).
Para que acontea a transformao da cidade em uma mquina de
crescimento, essencial que haja um consenso entre as elites e a sociedade,
sendo isso conquistado a partir do convencimento ideolgico.
O Estado atua associado ao setor privado para atender aos interesses
deste setor, mas justifica sua atuao com o argumento de que o crescimento da
cidade ir beneficiar a todos os grupos sociais, trazendo-lhes empregos, fortaleRevista de C. Humanas, Viosa, v. 12, n. 2, p. 446-460, jul./dez. 2012

449

cendo sua base tributria e produzindo recursos para a ampliao das polticas
sociais. Atravs do desejo de desenvolvimento, cria-se o consenso e cobrem-se
de licitude as concesses de subsdios a empreendedores, a permissividade da
legislao de uso do solo, a facilitao dos processos de licenciamento municipal
e estadual. Desta forma, consegue-se convencer a sociedade de que o objetivo
da poltica urbana viabilizar o crescimento atravs do favorecimento das elites
capitalistas.
Em um mercado extremamente competitivo, em que as cidades esto
venda, o Estado prioriza os investimentos em infraestruturas que possam
viabilizar a fluidez do capital e facilita ou flexibiliza o descumprimento da lei para
empreendimentos de interesse do mercado.
Segundo Bourdieu (1989), com o discurso de que a codificao um
conjunto de regras gerais e universais, vlidas igualmente para todos, os segmentos sociais dominantes perseguem a dominao simblica dos segmentos
sociais dominados. No entanto, em verdade, a codificaco uma expresso da
sistematizao, da classificao, da hierarquizao, da separao, da diviso, da
catalogao, da distino dos casos e situaes.
Alm da previsibilidade, da nitidez e da racionalidade, a coerncia da
norma outro fator importante da codificao, na medida em que os segmentos
sociais dominantes, para exercerem o poder simblico de dominao, atravs
dela, podem calcular e prever tanto as consequncias da obedincia regra
como os efeitos da transgresso. Nesse processo, aos segmentos sociais dominados no resta outra alternativa seno suportar a fora da forma, quer dizer,
a violncia simblica.
Assim, compreende-se por que para a populao pobre, a ocupao
ilegal em terras alheias impossibilitou o acesso aos crditos imobilirios concedidos
pelo Estado e submeteu as pessoas envolvidas aos riscos da habitao irregular
e da degradao ambiental, enquanto a apropriao privada de reas pblicas
e as demais ilegalidades decorrentes da disperso dos ricos no resultaram em
punio, nem fiscalizao, apenas na cumplicidade das autoridades locais.
nesse sentido que o reconhecimento de duas cidades legal e ilegal
explicita a no-efetividade ou ineficcia social das normas jurdicas estatais, na
maioria das vezes em virtude da impossibilidade de realizar os comportamentos
estabelecidos pelas normas oficiais, em face do descompasso com a realidade
social.
A cidade ilegal coexiste com a cidade legal e pode ser reconhecida
por abrigar os espaos e os segmentos sociais segregados, cujos direitos no so
reconhecidos pelo mundo jurdico oficial, mesmo sendo maioria.
3. A INJUSTIA PELA VIA LEGAL
Nesta seo ser feita uma anlise acerca de alguns instrumentos legais,
disposio do Poder Pblico, capazes de modificar a distribuio do espao e
alterar a dinmica do crescimento urbano. Ser analisada a interao entre o
450

Revista de C. Humanas, Viosa, v. 12, n. 2, p. 446-460, jul./dez. 2012

setor pblico e o setor privado na utilizao de tais instrumentos.

Embora a gesto pblica e social do solo urbano no tenha despertado
preocupao durante muitos anos, a partir do ano 2000 observa-se um significativo
processo de institucionalizao da questo urbana no pas com a implementao
e/ou discusso de leis importantes como o Estatuto da Cidade, Sistema Nacional
de Habitao de Interesse Social, marco regulatrio do saneamento e Projeto
de Lei de Responsabilidade Territorial.
Entretanto, apesar de ter havido um aumento da produo legislativa
a respeito das temticas urbana e ambiental visando a assegurar o direito cidade sustentvel, o acesso e a fruio de tais direitos ainda no so extensivos a
toda a coletividade. As razes que impedem a plena fruio desses direitos so
muitas e vo desde deficincias na produo legislativa, passando pela falta de
vontade poltica, at chegar preponderncia do interesse privado, isto porque
assegurar amplamente estes direitos significa interferir no direito propriedade,
o que conflita com os interesses de alguns setores da sociedade.
No mbito da gesto ambiental urbana, as leis federais que disciplinam a
proteo e o uso do meio ambiente que interessam diretamente aos planejadores
urbanos so representadas pelo Cdigo Florestal Antigo e novo (Lei 4771/65 e
Lei 12651/2012), pela Lei de Parcelamento Territorial Urbano (Lei 6766/79), pela
Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente - PNMA (Lei 6938/81), pelo Estatuto
das Cidades (Lei 10257/01), pela Lei de Saneamento Ambiental (Lei 11.455/2007),
entre outras. Contudo todas essas leis esto hierarquicamente subordinadas s
diretrizes institudas pela Constituio Federal, nos artigos 182, 183 e 225.
A Poltica Nacional do Meio Ambiente PNMA, Lei 6938/81, funciona
como a espinha dorsal do art. 225 da CF. Tem por objetivo a preservao, melhoria
e recuperao da qualidade ambiental propcia vida, visando a assegurar, no
pas, condies ao desenvolvimento socioeconmico, aos interesses da segurana
nacional e proteo da dignidade da vida humana. Por meio dessa norma, torna-se possvel estabelecer os limites e a legitimidade das aes de proteo e de
conservao ambiental e da avaliao dos impactos provocados pelas atividades
humanas, aplicando-se os instrumentos destinados ao seu controle.
A PNMA uma lei que dialoga com todas as demais leis que tenham
por objetivo garantir a sustentabilidade e o equilbrio ambiental. Assim, nota-se
uma clara conexo entre ela e o Estatuto da Cidade Lei 10.257/ 2001.
O Estatuto da Cidade, que uma verdadeira mudana de paradigma
para o planejamento urbano no Brasil, no s define diretrizes que apontam claramente para o enfrentamento dos problemas sociais urbanos, da sustentabilidade
das cidades, do reconhecimento da cidade real, da justa distribuio dos nus e
benefcios do processo de urbanizao, como tambm indica instrumentos que
podero induzir novas lgicas de construo das cidades, tais como operao
urbana e possibilidade de ampliao de potencial de construo, ZEIS (Zonas
Especiais de Interesse Social), Usucapio e Concesso de Uso.
Com o Estatuto da Cidade, regulamentou-se o artigo 182 da ConsRevista de C. Humanas, Viosa, v. 12, n. 2, p. 446-460, jul./dez. 2012

451

tituio, que determina a obrigatoriedade do Plano Diretor para cidades com

mais de 20 mil habitantes. Sendo este plano o instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento urbano, refora-se a condio do Municpio de protagonista
na conduo desta poltica, portanto, do adequado desenvolvimento da cidade.
No entanto, quando da formulao dos planos diretores, observa-se,
em geral, que o resultado final no um projeto comum para o bem-estar de
todo o municpio, mas o somatrio dos interesses de trs grandes blocos: o mercado imobilirio, que defende a ampliao do coeficiente de aproveitamento em
determinadas regies; o setor popular, que defende a implementao das ZEIS
e o incentivo construo de Habitao de Interesse Social; e a classe mdia,
que luta pela manuteno das zonas exclusivamente residenciais. A sntese final
ocorre quando cada um dos setores garante seus objetivos principais e acata
aqueles que lhe so aparentemente indiferentes (MARTINS, 2006).
Ocorre que, no cmputo final, o mercado imobilirio e as classes mdias conseguem assegurar maior parcela de benefcios. Por exemplo, enquanto
a aplicao da Outorga Onerosa forma de captar recursos provenientes da
edificao alm do coeficiente bsico, em todo o territrio da cidade onde isso
permitido, destinando-os a um Fundo de Desenvolvimento Urbano, fundo para
infraestrutura e habitao em reas carentes, na Operao Urbana, ela aplicada
no mesmo permetro da operao, o que gera valorizao do local e, portanto,
retorno ao investidor dos valores pagos sob forma de Outorga Onerosa. Assim,
enquanto a disponibilidade de reas nesses permetros for suficiente para atender
demanda do mercado e capacidade produtiva do setor imobilirio, certamente
os investimentos se concentraro nestas reas, no aportando recursos ao Fundo
de Desenvolvimento Urbano, o que torna o processo de Outorga concentrador
e no socializador da valorizao urbana decorrente dos investimentos pblicos
e privados realizados (MARTINS, 2006).
Em reas onde o mercado imobilirio tem interesse, poderiam ser
produzidas infraestrutura e melhorias sem necessidade de investimento do Estado.
Tais recursos poderiam ser direcionados para reas mais carentes. Observa-se,
entretanto, que os instrumentos legais esto funcionando exatamente em sentido contrrio. Apesar da moderna legislao, na prtica, a forma de produo
do espao urbano continua resultando da expressa associao dos interesses do
capital imobilirio ao Estado.
Em regra, os instrumentos do Estatuto da Cidade que geram maior
conflito so os que visam a promover a funo social da propriedade, evitando
a reteno especulativa de imveis e engendrando um benefcio coletivo seja
pela maior oferta de imveis em reas qualificadas, seja pela reduo dos preos.
Para os proprietrios, os instrumentos da lei apresentam-se como
afronta ao direito de propriedade, entendida por muitos como absoluta. Para o
setor popular, apresentam-se como processos lentos e desanimadores frente s
necessidades. Este o caso do usucapio especial urbano e usucapio coletivo.
A Constituio de 1988 fez meno ao instituto da funo social
452

Revista de C. Humanas, Viosa, v. 12, n. 2, p. 446-460, jul./dez. 2012

da propriedade, porm, o condicionou existncia de Plano Diretor e de Lei

Federal, que regulamente a matria. Como resultado, o instituto permaneceu
impraticvel por treze anos, at a aprovao do Estatuto da Cidade (Lei Federal
10.257/2001), que, por seu turno, manteve o condicionamento existncia de
um Plano Diretor, conforme previa a Constituio, e ainda a procedimentos e
sanes aplicveis apenas de modo sucessivo no tempo, o que refora o retardo
para a aplicao do mencionado instituto.
Outro instrumento previsto pelo Estatuto da Cidade com grande potencial socializador do espao so as ZEIS. As ZEIS so permetros demarcados
em lei, onde se aplicam regras especiais para favorecer a produo de Habitao
de Interesse Social HIS ou para a sua regularizao, quando se trata de reas
de assentamento informal (MARICATO, 2006).
A criao de ZEIS tem por objetivo a insero da habitao de interesse
social no tecido urbano, evitando a remoo, a segregao e os riscos ambientais.
Expressam a inteno de rever o conceito de que a habitao popular pode ser
ofertada atravs da construo de grandes conjuntos habitacionais localizados em
terrenos baratos, ambientalmente frgeis, distantes do centro, sem infraestrutura
e sem acesso (MARICATO, 2006).
Porm, as ZEIS encontram barreiras no confronto da legislao urbanstica com a ambiental. Isto porque a regularizao, mesmo em ZEIS, submete-se
aos parmetros da Lei Federal 6766/79, considerados praticamente inatingveis
nos contextos concretos. So procedimentos que exigem precedncias, principalmente de posse e registro, que remetem a aprovao ou a regularizao a um
hermtico crculo vicioso de onde impossvel sair (MARTINS, 2006).
Outro obstculo enfrentado para implementao das ZEIS a incompatibilidade com o disposto na Lei Federal 7.803/89, que estendeu a aplicao do
Cdigo Florestal (Lei 4771/65) s reas urbanas, sujeitando os planos diretores e
leis de uso do solo municipais aos princpios e limites que estabelece, entre eles
a faixa de rea de Preservao Permanente (APP).
Alguns autores afirmam que nas normas que regulam as APPs constituem as interfaces mais mal trabalhadas entre a legislao ambiental federal e
a questo urbana, razo pela qual este assunto ser abordado de forma mais
detalhada mais frente.
Ainda a respeito dos instrumentos legais capazes de impactar a poltica
urbana, cabe mencionar o zoneamento, tambm previsto no Estatuto da Cidade e
em leis especficas. Atravs do zoneamento, o Poder Pblico tanto pode ampliar
o acesso democrtico cidade, quanto torn-la mais injusta.
Para Antonio Octvio Cintra (2006), o zoneamento deve, em teoria,
derivar de um estudo pormenorizado dos usos atuais, das tendncias evolutivas
da cidade, e deve ser pea de um plano urbano mais amplo. Esse plano dever
conter diretrizes para o sistema virio, para as obras de infraestrutura, bem como
parmetros para as densidades desejveis e tolerveis em cada rea da cidade
ou da regio metropolitana. Os parmetros sero validados pela referncia s
Revista de C. Humanas, Viosa, v. 12, n. 2, p. 446-460, jul./dez. 2012

453

caractersticas, atuais ou planejadas, do sistema de transportes e da disposio

das diversas infraestruturas urbanas.
No mesmo sentido, Ermnia Maricato (2002, p. 115) afirma que o
zoneamento deve regular aquilo que essencial, como restringir os usos incmodos, sem, contudo, desconsiderar outros aspectos, como o meio ambiente,
o saneamento, a drenagem, a morfologia, os aspectos culturais e histricos, o
sistema virio, a paisagem construda, enfim, respeitar o que existe na esfera
da natureza, da sociedade e do ambiente construdo para organizar, a partir da
realidade existente, seus problemas e potencialidades, com a participao da
populao.
O zoneamento pode contribuir ainda para expandir o mercado habitacional e baratear o custo da moradia. Pode definir reas de usos mistos de
moradia de diferentes faixas de rendas. Pode contribuir ainda para determinar a
finalidade do uso para a moradia social em reas especficas, neste ponto estabelecendo um dilogo com as ZEIS.
O que deve orientar a concepo do zoneamento urbano so as
relaes desejveis entre cidade e territrio e a ampliao do acesso terra
urbanizada. Assim, devem ser considerados critrios como restries ocupao urbana em reas ambientalmente protegidas e induo ao adensamento em
reas consolidadas para melhor aproveitamento das infraestruturas instaladas,
compatibilizao do uso com o grau de impacto e da capacidade da infraestrutura
viria, etc.
Desse modo, o zoneamento deve estar inserido numa lgica sistmica
em que a regulao do solo urbano se far pela combinao dos diversos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade.
Entretanto, historicamente, no Brasil o zoneamento funcionou como
forma de valorizar a terra urbana. O fato de deixar reas fora do permetro urbano, por exemplo, garantiu privilgios aos proprietrios de terra, que se tornaram
invisveis para os sistemas de controle urbano e para os cadastros.
Como se sabe, o solo rural dever ser voltado para as atividades agrcolas e para a manuteno do meio fsico rural. Nesta perspectiva, no h regras
de parcelamento do solo para o espao rural, apenas se exige que o solo no
seja parcelado em fraes menores do que o mdulo rural. O licenciamento do
parcelamento no se submete aprovao municipal, nem estadual. A ocupao
ocorre a critrio do empreendedor e do mercado, sem regulao pelo Poder
Pblico (FREITAS, 2008).
Assim, muitos empreendimentos so realizados nas reas rurais e
posteriormente transformados em loteamentos fechados. O fracionamento do
mdulo mnimo se d muitas vezes de forma ilegal, sendo aceito pelo adquirente
final e permitido pelo poder pblico, que se omite de legislar e fiscalizar o espao
rural. Ocorre tambm uma sonegao fiscal, dado que o imposto rural se mantm,
ao invs da aplicao devida de IPTU (FREITAS, 2008).
Com a implantao do loteamento, o Estado desloca seus investimen454

Revista de C. Humanas, Viosa, v. 12, n. 2, p. 446-460, jul./dez. 2012

tos para a nova rea de explorao de interesse do capital e o preo de venda

equipara-se ao mercado de moradia para a alta renda. Pode-se dizer, ento,
que so as benfeitorias concedidas pelo Estado que viabilizam a valorizao
de terras rurais no mercado de alta renda. A infraestrutura pblica transforma
o valor de uso de uma dada gleba modificando tambm seu valor de troca. O
mercado imobilirio passa a vender, portanto, o lote e mais todos os servios de
responsabilidade do Estado.
Desta forma, contrariando a lei ou atravs dela, o desenho da cidade
vai sendo modificado pelos agentes privados, os limites ambientais vo sendo
flexibilizados e as reas verdes vo sendo reduzidas.
4. A INJUSTIA AMBIENTAL DA MERCANTILIZAO DAS
CIDADES
Este enfoque mercadolgico que tem sido dado s cidades, alm das consequncias sociais, tem importantes repercusses ambientais. Para atender aos interesses
do mercado imobilirio e dos consumidores do espao urbano, normas fundamentais de proteo ambiental so cotidianamente violadas e/ou flexibilizadas.
Observa-se atualmente uma campanha de minimizao do Direito
Ambiental, por estar sendo este entendido como obstculo utilizao real e
efetiva de todos os espaos disponveis na cidade. Agentes do mercado imobilirio assim como grandes proprietrios de terras rurais e urbanas defendem
a supresso das reas de Preservao Permanente APPs para fins de lazer,
moradia ou meramente econmicos.
As cidades, no raro, nascem e crescem a partir de rios, por motivos
bvios, quais sejam, alm de funcionarem como canais de comunicao, os
rios do suporte a servios essenciais, que incluem o abastecimento de gua
potvel e a eliminao dos efluentes sanitrios e industriais. Ao longo desses
cursos dgua, em tese, deveriam ser observadas todas as normas que regulam
as APPs. Na prtica, todavia, essas e outras APPs tm sido ignoradas na maioria
dos ncleos urbanos, realidade que se associa a graves prejuzos ambientais,
como o assoreamento dos corpos dgua, e a eventos que acarretam srios
riscos para as populaes humanas, como as enchentes e os deslizamentos de
encostas (ARAJO, 2002).
Os empreendedores urbanos ocupam as APPs com quadras urbanas
ou reas pblicas diversas como sistemas de recreao e vias pblicas. Argumentam que por no existirem mais florestas nas cidades, essa regulamentao, que
est prevista no Cdigo Florestal, no mais se aplica.
A controvrsia decorre da insero do pargrafo nico ao art. 2 do
Cdigo Florestal, atravs da Lei n 7.803, de 1989. Esse pargrafo teve por objetivo
estender a aplicao do Cdigo Florestal s reas urbanas. Ocorre que a redao
do texto legal tem gerado posies totalmente antagnicas em relao sua interpretao. A discusso ampara-se no significado do termo limites, presente
no texto do pargrafo nico do art. 2 do Cdigo Florestal, a seguir transcrito:
Revista de C. Humanas, Viosa, v. 12, n. 2, p. 446-460, jul./dez. 2012

455

Pargrafo nico. No caso de reas urbanas, assim entendidas as

compreendidas nos permetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, em todo
o territrio abrangido, observar-se- o disposto nos respectivos
planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princpios e
limites a que se refere este artigo.

Por um lado, tem-se a interpretao de que o termo limites no

pode ser compreendido como significando as mesmas quantidades numricas
contidas na norma federal, pois, se assim fosse, no seria a lei municipal seno
mera repetio daquela (MAGRI e BORGES, citados por ARAJO, 2002).
No pode tambm ser entendido como estabelecendo aquelas quantidades como limite mnimo a ser obedecido pelo legislador local, que assim
s poderia estatuir restries maiores. Isso porque tal situao redundaria no
paradoxo de impor para o espao urbano padres mais rigorosos do que para
o natural (MAGRI e BORGES, citados por ARAJO, 2002).
Segundo Magri e Borges, a expresso limites apenas pode significar
que a lei municipal no pode fixar padres mais rigorosos do que os contidos na
federal, que constitui, portanto, o seu teto. Para os autores, esse critrio visa a
assegurar que no seja a propriedade urbana mais onerada do que a rural pelas
restries impostas sua utilizao em prol da preservao ambiental.
Outros autores, entretanto, sustentam posio diametralmente
oposta.
H quem sustente que os limites referidos no art. 2, do Cdigo Florestal, so limites mnimos, ou seja, as leis locais poderiam estabelecer limites
mais rigorosos (FINK e PEREIRA, citado por ARAJO, 2002).
Existem ainda aqueles que defendem a simples inaplicabilidade dos
limites para APPs constantes do Cdigo Florestal s reas urbanas, remetendo
o assunto legislao urbanstica.
Segundo eles, as exigncias estabelecidas no artigo 2 do Cdigo
Florestal so para imveis situados na zona rural, no s pelo que estipula o
pargrafo nico do art. 2 do Cdigo Florestal, anteriormente transcrito, como
pelo advento da Lei 6.766/79, que determinou, para loteamentos urbanos,
uma faixa non aedificandi de quinze metros ao longo das guas correntes e
dormentes.
importante ressaltar que a Lei 6766/79 prev explicitamente que se
devem respeitar maiores exigncias estabelecidas por legislao especfica, e a
legislao de proteo ambiental pode ser considerada especfica.
O Novo Cdigo Florestal, aprovado em 25 de maio de 2012, deixa
claro no Art. 4o: Considera-se rea de Preservao Permanente, em zonas
rurais ou urbanas, para os efeitos desta Lei. Outros dois artigos merecem ser
reproduzidos:
9o Em reas urbanas, assim entendidas as reas compreendidas

456

Revista de C. Humanas, Viosa, v. 12, n. 2, p. 446-460, jul./dez. 2012

nos permetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regies

metropolitanas e aglomeraes urbanas, as faixas marginais de
qualquer curso dgua natural que delimitem as reas da faixa
de passagem de inundao tero sua largura determinada pelos
respectivos Planos Diretores e Leis de Uso do Solo, ouvidos os
Conselhos Estaduais e Municipais de Meio Ambiente, sem prejuzo dos limites estabelecidos pelo inciso I do caput. (Includo pela
Medida Provisria n 571, de 2012).
10. No caso de reas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos permetros urbanos definidos por lei municipal, e nas
regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, observar-se- o
disposto nos respectivos Planos Diretores e Leis Municipais de Uso
do Solo, sem prejuzo do disposto nos incisos do caput. (Includo
pela Medida Provisria n 571, de 2012).

De acordo com o artigo 7 do Novo Cdigo Florestal, tendo ocorrido

supresso de vegetao situada em rea de Preservao Permanente, o proprietrio da rea, possuidor ou ocupante a qualquer ttulo, obrigado a promover
a recomposio da vegetao.
Ressalte-se que a interveno ou a supresso de vegetao nativa em
rea de Preservao Permanente somente ocorrer nas hipteses de utilidade
pblica, de interesse social ou de baixo impacto ambiental. exceo destas
hipteses, em nenhum outro caso poder o municpio estabelecer proteo
inferior dada pela legislao federal, isto , pelo Novo Cdigo Florestal.
O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado um direito
fundamental, constitucionalmente assegurado a todos e que deve ser protegido
pelo Poder Pblico e pela coletividade.
Moradia e meio ambiente tm sido apontados como um dos conflitos
mais frequentes da atualidade. A polmica a respeito deles estabelece-se por
serem ambos direitos fundamentais, constitucionalmente assegurados. O meio
ambiente, previsto no artigo 225, CF e a moradia, inserida tardiamente no artigo
6, CF, atravs da Emenda Constitucional n. 26, de 2000.
Como forma de dar efetividade aos eles, a doutrina jurdica procurou
se debruar sobre essa temtica atravs da relativizao de direitos fundamentais
nos casos concretos de colises e concorrncias entre eles, buscando atravs
da tcnica, solucion-las.
Segundo Alexy (2008, p. 95):
Essa relao de tenso no pode ser solucionada com base em
uma precedncia absoluta de um desses deveres, ou seja, nenhum
desses deveres goza, por si s, de prioridade. O conflito deve, ao
contrrio, ser resolvido por meio de um sopesamento entre os
interesses conflitantes. O objetivo desse sopesamento definir
qual dos interesses que abstratamente esto no mesmo nvel
tem maior peso no caso concreto.
Revista de C. Humanas, Viosa, v. 12, n. 2, p. 446-460, jul./dez. 2012

457

Entretanto, no cotidiano dos operadores do direito, assim como no

dia a dia de gestores pblicos e privados, os direitos fundamentais ao ambiente
ecologicamente equilibrado e a moradia so ponderados e suprimidos, algumas
vezes amparados por essa tcnica jurdica e, na maioria, margem dela, levando
em conta outros exerccios no condizentes com o Estado Democrtico de
Direito.
Algumas vezes o contedo social do direito moradia justifica a
prevalncia deste sobre o direito ao meio ambiente. Ignora-se ou at mesmo
permite-se a violao das normas ambientais para assegurar dignidade s pessoas
de baixa de renda, que no tm outra opo de habitao. Trata-se, neste caso, de
proteger o direito do hipossuficiente, daquele que enfrenta limitaes de ordem
econmica e social por razes histricas relacionadas concentrao de renda.
Em outros casos, entretanto, com argumentos semelhantes, o Estado
protege os interesses do mercado imobilirio. Flexibiliza as normas ambientais
para ampliar o potencial construtivo e atender aos interesses dos construtores,
concede licenas em razo de interesses pessoais ou mesmo atua para viabilizar
investimentos e enobrecer a rea. Neste caso, no o direito moradia que est
sendo protegido, mas interesses econmicos de determinados setores sociais.
O custo desta negligncia, porm, repassado a toda a sociedade,
pois, com a violao das norma de proteo ambiental, todos sofrem uma reduo
do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e sadia qualidade de
vida.
Sob o ponto de vista ecolgico, as APPs, mesmo urbanas, apresentam
grande diversidade biolgica e importantes funes ecolgicas e sociais. A injustificada supresso delas obsta a efetividade do direito ao ambiente ecologicamente
equilibrado e tambm do direito moradia, tendo em vista que enchentes e
deslizamentos de terra frequentemente atingem os moradores destas reas.
Nesse sentido, concluem Dias e Soler (2009, p. 112):
Portanto, as solues prticas que concedem, por exemplo, o
direito a determinado indivduo de residir em reas legalmente
protegidas em razo de elementos ambientais, como so as APPs,
concede um placebo de direito de moradia a um, extirpando,
formal e materialmente, o direito ao ambiente ecologicamente
equilibrado de todos, inclusive desse mesmo indivduo, diminuindo
seu prprio rol de direitos. Enfim, no uma soluo de cunho
fundamental, e sim paliativa e pragmtica.

Acredita-se que o conflito que efetivamente existe entre a moradia

e o ambiente ecologicamente equilibrado em um polo e o uso abusivo do direito
de propriedade, sem observncia de sua funo social, em outro.
Parece equivocado afirmar que a tutela jurdica das APPs produz ilegalidade. Na verdade, o que gera a ilegalidade a concentrao de terra urbana
e a ausncia de polticas pblicas que enfrentem a primazia do mercado sobre a
458

Revista de C. Humanas, Viosa, v. 12, n. 2, p. 446-460, jul./dez. 2012

proteo ambiental e a melhoria das condies sociais das classes de baixa renda.
5. CONCLUSES:
O Poder Pblico deve ser o condutor da poltica urbana e para isto deve utilizar
os mecanismos legais sua disposio com vistas a tornar a cidade mais justa e
habitvel para todos.
Assegurar o direito cidade sustentvel gerir o territrio com responsabilidade, no olvidando que o meio ambiente equilibrado integra o direito
cidade.
Por mais necessrias que se apresentem as mudanas legislativas, existe
um conjunto de fatores que podem interferir na legalidade e na justia social. As
leis so instrumentos para se chegar a uma sociedade justa, mas sua aplicao
pelo Executivo e sua operao pelo Judicirio so essenciais para alcanar este
resultado. Compreender que o conjunto legislativo est inserido em um contexto
maior, orientado por preceitos fundamentais de dignidade humana, desenvolvimento sustentvel, cooperao e solidariedade essencial para efetivao da
ideia de responsabilidade territorial.
No estgio atual do desenvolvimento, no mais admissvel que o
setor privado, em qualquer rea, se aproprie dos subsdios pblicos, auferindo
os benefcios e repartindo os nus com a sociedade. Quem aufere os bnus deve
oferecer contrapartidas para que a sociedade como um todo no seja lesada.
O Poder Pblico responsvel por assegurar que as leis sejam interpretadas e aplicadas corretamente, e a sociedade deve exercer seu poder fiscalizador,
interferindo sempre que os mecanismos legais e administrativos forem usados
com o intuito de favorecer grupos especficos. O interesse pblico somente
alcanado quando se persegue a justia social e ambiental.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. Traduo de Virglio Afonso
da Silva. So Paulo: Malheiros, 2008.
ARAJO, Suely Mara Vaz Guimares. As reas de Preservao Permanente e a
Questo Urbana. Consultoria Legislativa da rea XI Meio Ambiente e Direito
Ambiental, Organizao Territorial, Desenvolvimento Urbano e Regional. Braslia, Cmara dos Deputados, Estudo de agosto de 2002.
BOURDIEU, Pierre. O poder simblico. Rio de Janeiro: Bertrand, 1989.
CINTRA, Antonio Octvio. Zoneamento: Anlise Poltica de um Instrumento
Urbanstico. ANPOCS. Disponvel em: www.anpocs.org.br/portal/publicacoes/rbcs_00_06/rbcs06_03.htm - 96k, acesso em 15 de fevereiro de
2009.
FREITAS, Eleusina Lavor de Holanda. Condomnios Fechados. Tese de Doutorado apresentada Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Faculdade de
So Paulo. So Paulo: 2008.
HARVEY, David. A justia social e a cidade. So Paulo: Hucitec, 1980.
Revista de C. Humanas, Viosa, v. 12, n. 2, p. 446-460, jul./dez. 2012

459

MARICATO, Ermnia. Brasil, cidades. Alternativas para a crise urbana, 2 ed. Petrpolis: Vozes, 2002.
MARTINS, Maria Lucia Refinetti. Moradia e Mananciais: tenso e dilogo na metrpole. So Paulo: FAUUSP/FAPESP, 2006.
MARX, Karl. O capital: crtica da economia poltica. - livro III. Rio de Janeiro,
Civilizao Brasileira, 1981.
RIBEIRO FILHO, Geraldo Browne. A Formao do Espao Construdo: Cidade e
Legislao Urbanstica em Viosa, MG. Dissertao de Mestrado em Urbanismo apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Urbanismo
PROURB da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade
Federal do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: 1997.
SANTOS, Boaventura de Souza. O estado, o direito e a questo urbana. In:
FALCO, Joaquim de Arruda (Org.). Conflito de direito de propriedade:
invases urbanas. Rio de Janeiro: Forense, 1984.
SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. So Paulo: RT,
1982.
SOLER, Antnio Carlos Porcincula [et al.] (ORG.). A cidade sustentvel e o desenvolvimento humano na Amrica Latina: temas e pesquisas. Porto Alegre:
FURG, 2009.
Recebido em: 21/05/2012
Aceito em: 18/09/2012

460

Revista de C. Humanas, Viosa, v. 12, n. 2, p. 446-460, jul./dez. 2012