50ans Histoire Parlement Europeen

Linstitution dun parlement nest pas en soi une condition suffisante doctroi dun brevet dmocratique.
Mais lexistence dun parlement est une condition ncessaire de ce

que nous dfinissons depuis les Rvolutions anglaise, amricaine et franaise comme
dmocratie.
Lvolution du Parlement europen depuis le dbut de lintgration europenne se situe
entre ces deux ples paradoxaux. LEurope nest pas ne dabord avec la dmocratie
pour vocation. Mais lEurope aujourdhui nest raliste que si elle pouse les canons de
la dmocratie. Autrement dit, le ralisme politique aujourdhui est de raliser une utopie
jamais encore concrtise, celle dune dmocratie supra ou post-nationale alors mme
que le code gntique de la dmocratie depuis deux sicles sest identifi dans sa ralisation au cur de lEtat nation.
Yves Meny
Prsident de lInstitut Universitaire europen de Florence.
ISBN 978-92-823-2369-4
Prix au Luxembourg (TVA exclue): 25 EUR
LA CONSTRUCTION DUN PARLEMENT :

50 ANS DHISTOIRE DU PARLEMENT EUROPEN
Il ny a gure de systme politique dans le monde contemporain qui ne comprenne dans

son kit institutionnel une assemble parlementaire. Mme les systmes autocratiques
ou totalitaires ont su trouver le moyen de crer les apparences dune expression populaire, videmment domestique et subjugue.
19582008
QA-70-07-089-FR-C
Collection
50e anniversaire du Parlement europen

19582008
Collection

19582008
Cet ouvrage a t prpar par lInstitut universitaire europen de Florence,

sous la direction dYves Mny, pour le Parlement europen.
Ont collabor sa rdaction :
Pour lintroduction, Jean-Marie Palayret ;
Pour la premire partie, Luciano Bardi, Nabli Beligh, Cristina Sio Lopez et Olivier Costa (coordinateur) ;
Pour la deuxime partie, Pierre Roca, Ann Rasmussen et Paolo Ponzano (coordinateur) ;
Pour la troisime partie, Florence Benot-Rohmer ;
Pour la conclusion, Yves Mny.
Les auteurs ont bnfici de ltroite coopration, de lexpertise, de la documentation et de lil averti de
Jacques Nancy, chef dUnit du suivi de lopinion publique et ses collgues Elise Defourny
et Jowita Wypych.
Graphisme: Artitude www.artitude.be
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aux questions que vous vous posez sur lUnion europenne.
Un numro unique gratuit (*):
00 800 6 7 8 9 10 11
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De nombreuses autres informations sur lUnion europenne sont disponibles sur linternet
via le serveur Europa (http://europa.eu).
Une fiche bibliographique figure la fin de louvrage.
Luxembourg: Office des publications officielles des Communauts europennes, 2009

ISBN 978-92-823-2369-4
doi: 102861/50524
Communauts europennes, 2009
Reproduction autorise, moyennant mention de la source
Printed in Belgium

19582008
INTRODUCTION
.............................................................................................................................................. 13
PARTIE I :
LE PARLEMENT EUROPEN AFFIRME SA LGITIMIT .......................................................... 33
I. LE PARLEMENT EUROPEN ASSOIT SA LGITIMIT POLITIQUE ........................................................... 33
A. lections directes et lgitimit du Parlement europen ...................................................................... 33
A.1. De la lgitimit indirecte la lgitimit directe ........................................................................
A.2. 1979, une rvolution dmocratique :
les premires lections du Parlement europen ...................................................................................
1. La participation lectorale ...............................................................................................................
2. La nature et la pertinence de llection europenne ...............................................................
A.3. Normes lectorales et reprsentativit du Parlement europen .......................................
1. Lexistence dun seuil lectoral et son niveau ...........................................................................
2. Le nombre de circonscriptions .....................................................................................................
3. Listes bloques et vote prfrentiel ...............................................................................................
B. Composition des groupes au sein du Parlement europen .................................................................
B.1.
B.2.
Laccroissement du nombre des dputs europens de 1958 2009 .................................

La composition politique du Parlement europen (1958-2008) ...........................................
1. Les groupes issus du Parlement dsign .....................................................................................
2. Les groupes apparus aprs les premires lections directes ................................................
3. Les groupes aujourdhui disparus .................................................................................................
C. Par son implication dans la dmocratie reprsentative europenne ..............................................
34
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38
41
44
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46
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56
60
C.1.
Les Parlements europen et nationaux face au dcit dmocratique ................................ 61

61
61
62
63
64
65
C.2. Parlement europen et parlements nationaux au service de la dmocratie europen .. 67
1. La coopration parlementaire bilatrale ..................................................................................... 68
2. La coopration parlementaire multilatrale .............................................................................. 69
3. La mthode conventionnelle ........................................................................................................... 71
1. La monte en puissance du Parlement europen ................................................................

a. De 1958 1979 : laffirmation dun pouvoir de contrle ..............................................
b. De 1979 2008 : linstitutionnalisation dun contrle parlementaire fort .............
2. La mobilisation progressive des parlements nationaux ........................................................
a. Les parlements jouissant de prrogatives contraignantes ............................................
b. Les parlements dpourvus de moyens de contrainte directe ......................................
Annexe : Tableaux sur la composition du Parlement europen depuis mars 1958

- Rpartition des dputs par groupes politiques et tats membres ............................................... 74
II. LE PARLEMENT EUROPEN ASSOIT SA LGITIMIT PAR SON OUVERTURE LA SOCIT CIVILE
........................................................................................................................................................................................ 87
A. Le dput europen : de la circonscription lhmicycle .................................................................... 90
A.1. Des lus avant tout ............................................................................................................................... 90
A.2. Des lus comme les autres ? .............................................................................................................. 92
B. La reprsentation des intrts auprs du Parlement europen ........................................................ 94
B.1.
Laccs au Parlement europen ......................................................................................................... 94

1. Des dputs ouverts aux contacts avec les reprsentants dintrts .................................. 95
2. La difficile rglementation de la reprsentation dintrt au Parlement europen ..... 96
B.2. Le rle spcique des intergroupes ................................................................................................ 99
C. Le Parlement europen et le citoyen ......................................................................................................... 102
C.1. Le courrier des citoyens .................................................................................................................... 102
C.2. Lexamen des ptitions ...................................................................................................................... 103
C.3. Le mdiateur europen ..................................................................................................................... 104
C.4. Laccueil des visiteurs et la politique de communication ...................................................... 105
C.5. Les auditions publiques ................................................................................................................... 107
C.6. Le Parlement europen souvre au dbat public ...................................................................... 110
1. Les forums de citoyens .................................................................................................................... 110
2. LAgora des citoyens ........................................................................................................................ 111
III. LA BATAILLE POUR LA CONSTITUTIONNALISATION DE LUNION ....................................................
A. Le Parlement, avocat dune Constitution europenne (1979-1990) ..............................................
B. Le rle du Parlement dans llaboration dune Constitution ............................................................
C. La raction du Parlement limpasse constitutionnelle (2005-2008) ............................................
114
115
120
128
Conclusion gnrale de la premire partie ............................................................................................... 133

Bibliographie ........................................................................................................................................................ 136
PARTIE II :
LE PARLEMENT EUROPEN AFFIRME SES POUVOIRS ....................................................... 139
Le rle des commissions parlementaires ................................................................................................... 145
I. LVOLUTION DES COMPTENCES DU PARLEMENT EUROPEN ........................................................ 149
A. Comptences budgtaires ............................................................................................................................ 149
A.1.
Du conit au partenariat interinstitutionnel ............................................................................. 151
1. Les profonds changements induits par les traits de 1970 et de 1975 :

lexploitation de la marge dinterprtation en ce qui concerne la classification
des dpenses et le TMA ....................................................................................................................... 152
2. La paix budgtaire , les perspectives financires et
le rle dcisif des accords interinstitutionnels (AII) .................................................................. 155
A.2.
Le budget comme levier pour lobtention de comptences lgislatives .......................... 159
1. Leffet dentranement des pouvoirs budgtaires :

la dimension institutionnelle ............................................................................................................. 159
2. Les victoires distributives : la rconciliation des priorits budgtaires
et politiques .............................................................................................................................................. 161
3. La procdure de dcharge : un instrument budgtaire de contrle politique ............ 162
A.3. Le trait de Lisbonne et lavenir des pouvoirs budgtaires du Parlement ....................... 163
B. Pouvoirs lgislatifs .......................................................................................................................................... 164
B.1.
Consultation et droit de report ................................................................................................. 164

1. Le droit de report ....................................................................................................................... 165
2. Consultation facultative / consultation obligatoire ............................................................. 167
B.2. La xation de lagenda dans le cadre de la procdure de coopration ............................ 168
B.3. Le droit de veto dans le cadre de la procdure de codcision .............................................. 171
1. La procdure de codcision ........................................................................................................... 172
2. La possibilit pour le Conseil de reconfirmer sa position commune ........................... 173
3. La codcision a-t-elle accru linfluence du Parlement europen

dans la procdure lgislative ? ...........................................................................................................
4. Linfluence relative du Parlement europen et du Conseil dans le cadre
de la codcision ........................................................................................................................................
5. Raret du recours au droit de veto ..............................................................................................
6. Phase de conclusion .........................................................................................................................
7. Dveloppements informels ............................................................................................................
174
176
177
180
183
B. 4. Les avis conformes .............................................................................................................................. 185
1. Accords dassociation ...................................................................................................................... 187
2. Accords dadhsion .......................................................................................................................... 187
II. LES RELATIONS INTERINSTITUTIONNELLES ............................................................................................ 190
A. volution des relations entre le Parlement europen et la Commission ...................................... 190
A.1. Entre 1958 et 1979 ..............................................................................................................................
A.2. Entre 1980 et 1995 ..............................................................................................................................
A.3. Entre 1995 et aujourdhui ................................................................................................................
B. Le contrle politique renforc de la Commission Santer ....................................................................
190
190
191
191
B.1. La crise de vache folle et son impact sur les relations Parlement europen / Commission
................................................................................................................................................................................ 192
B.2. Du contrle de la gestion des programmes nanciers, au comit des sages
et la dmission de la Commission Santer ............................................................................................ 193
1. Le refus de la dcharge en 1998 .................................................................................................... 193
2. La mise en place du Comit des Sages (1999) .................................................................. 194
C. De la dmission de la Commission Santer linvestiture de la Commission Barroso ............... 195
C.1. Les leons dune crise ........................................................................................................................
C.2. Linuence des auditions des candidats commissaires
sur la composition de la Commission .......................................................................................................
C.3. Un rle politique renforc ................................................................................................................
D. Perspectives davenir dans le cadre de la rforme des institutions ................................................
195
196
197
197
III. LES ACCORDS INTERINSTITUTIONNELS ................................................................................................... 199

A. Les accords ou arrangements interinstitutionnels ............................................................................... 199
A.1.
A.2.
A.3.
Combler les lacunes des traits et faciliter les relations interinstitutionnelles .............
Prparer le contenu des futurs traits .........................................................................................
Mettre n aux conits entre institutions ....................................................................................
1. Vers la paix budgtaire ....................................................................................................................
2. Clarifier la comitologie ...................................................................................................................
199
200
201
201
201
3. Mieux lgifrer ensemble ............................................................................................................... 202

B. Les accords-cadres entre le Parlement et la Commission ................................................................... 202
B.1. Obtenir de la Commission de nouveaux engagements .........................................................
B.2. Compenser les insusances des traits ......................................................................................
B.3. Un intrt rciproque ? ......................................................................................................................
B.4. La Commission Prodi ..........................................................................................................................
B.5. La Commission Barroso .....................................................................................................................
C. Mise en uvre de lagenda Mieux lgifrer ......................................................................................
C.1.
C.2.
202
203
203
205
206
207
Rechercher un quilibre entre dmocratie reprsentative et participative ................... 207

Participer aux mesures de better regulation et contrler leur mise en uvre ............. 209
IV. LE CONTRLE PAR LE PARLEMENT EUROPEN DE LACTIVIT XCUTIVE DE LA COMMISSION

...................................................................................................................................................................................... 210
V. LES RELATIONS ENTRE LE PARLEMENT EUROPEN ET LES AUTRES INSTITUTIONS
ET ORGANES DE LUNION ................................................................................................................................... 214
A. Les relations entre le Parlement europen et le Conseil .................................................................... 214
A.1. Les questions crites et orales ........................................................................................................
A.2. La prsence des reprsentants du Conseil au Parlement ......................................................
A.3. Le contrle de la PESC .......................................................................................................................
A.4. Le choix du Haut Reprsentant pour la PESC ............................................................................
A.5. Une pratique de dialogue au quotidien ......................................................................................
B. Les relations entre le Parlement europen et les autres institutions et organes de lUnion
europenne : un pouvoir de contrle limit en thorie mais tendu en pratique .....................
215
215
217
217
218
218
B.1.
Banque centrale europenne et Cour des comptes : le contrle par la nomination .... 219
1. La Cour des comptes ........................................................................................................................ 219
2. La Banque centrale europenne ................................................................................................... 219
B.2. Les Agences europennes et le Parlement europen :
manque de cohrence rime avec mance ............................................................................................ 220
1. Le contrle par les nominations .................................................................................................. 221
2. Le contrle par lchange dinformations ................................................................................ 222
3. Le contrle par le budget ................................................................................................................ 222
B.3. Le cas particulier du Mdiateur europen .................................................................................. 223
B.4. Lexception de la CJCE ........................................................................................................................ 223
VI. LINFLUENCE DU PARLEMENT EUROPEN SUR LA JURISPRUDENCE

DE LA COUR DE JUSTICE .....................................................................................................................................
A. La Jurisprudence de la Cour de justice relative aux pouvoirs du Parlement ...............................
B. Les recours du Parlement et leur inuence sur le contenu des politiques communautaires ..
C. LAction du Parlement europen en faveur des droits des citoyens ...............................................
224
225
228
229
PARTIE III : LE PARLEMENT EUROPEN AFFIRME LES VALEURS

DE LUNION EUROPENNE ...................................................................................................................
233
Linsertion des valeurs de lUnion dans les traits ................................................................................. 234

La stratgie du Parlement europen au service des valeurs de lUnion ........................................ 235
I. LE PARLEMENT EUROPEEN ET LES DROITS FONDAMENTAUX DES CITOYEN ................................. 236
A. Le combat pour la Charte et lAgence des droits fondamentaux ; ladhsion de lUnion la
Convention europenne des droits de lhomme ........................................................................................ 236
A.1.
Le long chemin vers la Charte des droits fondamentaux de lUnion ................................. 237
1. Des avances progressives mais dterminantes ..................................................................... 238

2. La participation active du Parlement llaboration de la Charte
des droits fondamentaux ................................................................................................................... 240
3. Le combat du Parlement pour lintgration de la Charte dans le trait ........................ 241
A.2. Le combat pour ladhsion de lUnion la Convention europenne
des droits de lhomme ................................................................................................................................... 242
A.3. LAgence des droits fondamentaux ............................................................................................... 243
1. Le respect des droits des citoyens .............................................................................................. 243
2. Le Parlement en faveur dune Agence des droits fondamentaux .................................... 244
B. La mise en uvre des droits fondamentaux ........................................................................................... 246
B.1. Les droits de la femme ....................................................................................................................... 246
B.2. Les droits des minorits et laction en faveur des Roms ......................................................... 248
B.3. La lutte contre la monte du fascisme, le racisme, la xnophobie et lantismitisme .. 250
B.4. La lutte contre lhomophobie ......................................................................................................... 251
B.5. Pour une politique dimmigration respectueuse des droits de lhomme ......................... 252
B.6. La protection de la vie prive .......................................................................................................... 253
C. Le Parlement europen, avocat du citoyen ............................................................................................. 254
C.1.
C.2.
C.3.
Le droit linformation ...................................................................................................................... 254

Le droit de ptition ............................................................................................................................. 256
Le mdiateur ......................................................................................................................................... 257
II. LE PARLEMENT EUROPEN, LA DMOCRATISATION ET LES DROITS DE LHOMME

DANS LE MONDE ................................................................................................................................................... 258
A. La lutte contre les dictatures ........................................................................................................................ 259
A.1.
Les pays sous le joug sovitique .................................................................................................... 260

260
260
262
262
263
263
264
Les droits de lhomme et lURSS ..................................................................................................... 264
Le Sud de lEurope : la marche vers la dmocratie ................................................................... 265
1. Hongrie ...............................................................................................................................................
2. Allemagne de lEst ...........................................................................................................................
3. Tchcoslovaquie ...............................................................................................................................
4. Pologne ................................................................................................................................................
5. Bulgarie ................................................................................................................................................
6. Roumanie ............................................................................................................................................
7. Pays Baltes ..........................................................................................................................................
A.2.
A.3.
1. Espagne ................................................................................................................................................. 265

2. Grce ...................................................................................................................................................... 267
3. Portugal ................................................................................................................................................ 267
B. Une diplomatie parlementaire pour les droits de lhomme .............................................................. 267
B.1. Les instruments de laction du Parlement en faveur du respect
des droits de lhomme ...................................................................................................................................
1. Lavis conforme au service des droits de lhomme ...............................................................
2. La clause relative aux droits de lhomme ................................................................................
3. Le systme de prfrences gnralises ....................................................................................
4. Le levier des instruments financiers ..........................................................................................
268
269
270
271
271
5. Les dialogues politiques sur les droits de lhomme .............................................................. 273

6. Les rsolutions et le rle des urgences ...................................................................................... 275
B.2.
Les grandes causes ............................................................................................................................. 277
1. La lutte contre la peine de mort ..................................................................................................

2. La lutte contre la faim dans le monde ......................................................................................
3. La lutte contre limpunit .............................................................................................................
4. Laide humanitaire ...........................................................................................................................
B.3.
Les actions dans un cadre gographique spcique ..............................................................
1. Les dlgations ..................................................................................................................................

2. Les missions dobservations lectorales ...................................................................................
3. Les lections au Kosovo .................................................................................................................
4. Les lections en Ukraine ................................................................................................................
5. Les lections dans les Territoires palestiniens .......................................................................
6. Les partenariats rgionaux : ACP, Euromed, Eurolat ........................................................
a. UE-ACP : de Yaound Cotonou en passant par Lom ............................................
b. LAssemble euro-mditerranenne ..................................................................................
c. Eurolat ...........................................................................................................................................
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286
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288
C. Le Parlement europen, caisse de rsonance des valeurs universelles ......................................... 289
C.1. Visites de chefs dtat ........................................................................................................................
1. Le Proche et Moyen-Orient .........................................................................................................
2. Les pays dEurope centrale et orientale ....................................................................................
3. LIrak .....................................................................................................................................................
C.2. Le Parlement, lieu de dialogue .......................................................................................................
C.3. Le Prix Sakharov ..................................................................................................................................
Conclusion de la troisime partie
289
290
291
291
291
292
..................................................................................................... 293
CONCLUSION ................................................................................................................................................... 295

A. Le Parlement europen : un parlement pas comme les autres ? ......................................... 297
B. Un Parlement in the making ................................................................................................................. 299
C. Un parlement de troisime type ? ...................................................................................................... 300
13
INTRODUCTION
Le 28 fvrier 1958, dans la Maison de lEurope Strasbourg, lAssemble commune de la

Communaut europenne du Charbon et de lAcier tenait sa dernire sance. Quelques
semaines plus tard, le 19 mars, se runissait lAssemble Parlementaire europenne. Elle
reprenait la tche de lAssemble commune dans le cadre de la CECA, tout en fonctionnant comme institution parlementaire des deux nouvelles Communauts dont les
traits taient entrs en vigueur le 1er janvier 1958. Le rglement intrieur nayant t
modifi, ou complt, que dans la mesure o les nouveaux traits le rendaient indispensable - les mmes formations politiques y poursuivant leurs activits - la transition
mnageait avant tout la continuit de laction parlementaire communautaire. Cest dire
le point de dpart fort modeste de cette assemble qui, en 1962, devait se parer du titre
imposant de Parlement europen . Rien dtonnant cela si lon se souvient que
ce nest pas dans linstitution parlementaire que les Pres fondateurs, convaincus que
lAssemble ne pourrait tre que la caisse de rsonance des nationalismes, avaient mis
leurs espoirs, et si lon considre que la Communaut au sein de laquelle celle-ci agissait
avait un caractre strictement conomique1. LAssemble allait pourtant vite connatre
un destin exceptionnel. Dune part, elle allait accrotre sa reprsentativit et sa lgitimit
jusqu tre dsigne par le suffrage universel, devenant ainsi la premire assemble parlementaire internationale lue directement par les peuples issus des nations membres.
Dautre part, avant mme son lection directe, elle allait entamer - le plus souvent avec
1
P.J.G. KAPTEYN, LAssemble commune de la Communaut europenne du charbon et de lacier, Leyde, A.W.
Sytho, 1962, pp. 8-10.
laccord des tats membres et parfois de sa propre autorit - une conqute lente mais
continue de ses pouvoirs qui la rapproche dun organe parlementaire classique.
Les auteurs du prsent ouvrage - historiens, politologues et experts des questions communautaires originaires de plusieurs pays membres - retracent lvolution complexe
de linstitution parlementaire europenne de 1958 nos jours. Ils analysent, sans en
omettre les limites, la composition, les procdures, les stratgies et les transformations
du Parlement europen, dissquent les relations, parfois conflictuelles, souvent collaboratives, que lAssemble entretient avec les autres organes du triangle institutionnel. Ils
mettent enfin laccent sur le rle missionnaire que cette arne politique sest assigne,
tant dans le processus de constitutionnalisation de lUnion quen faveur de la dfense et
de la promotion des valeurs dmocratiques ou de la constitution dun embryon despace
civique europen.
14
La parlementarisation progressive du rgime de lUnion europenne est alle de pair

avec la ncessit de combler le dficit dmocratique - peru principalement comme
un dficit parlementaire - dont tait rpute souffrir la Communaut, puis lUnion
europenne, en raison du transfert progressif de comptences des tats membres vers
les organes supranationaux et de la perte concomitante des pouvoirs de contrle politique des parlements nationaux.
La premire partie de louvrage montre que ce dficit tient galement aux incertitudes
lies la reprsentativit du Parlement europen et, partant, sa lgitimit juridique et
politique. Passant en revue lorganisation et limpact des scrutins europens, les auteurs
sont amens sinterroger : le Parlement europen est-il suffisamment reprsentatif des
citoyens de lUnion ? Le long processus qui a conduit lAssemble de la lgitimit
indirecte la lgitimit directe , confre par le suffrage populaire, na pas rsolu
la question. Labandon prcoce dune procdure lectorale uniforme pourtant voque
par le trait (art.138, 3), au profit de rgles fondamentales communes 2, a nui lhomognit et, partant, la reprsentativit des parlementaires europens. lus presque
totalement la proportionnelle sur listes trs souvent nationales et bloques - ce qui les
loigne mcaniquement des lecteurs - les dputs sont de ce fait peu encourags agir
dans une logique europenne ; sils veulent tre rlus, cest des partis nationaux quils
dpendent pour esprer tre nouveau placs sur les listes3. Au cours des campagnes
pour les lections europennes - lections de second ordre comme les lections intermdiaires - le dbat europen est gnralement parasit ou instrumentalis par les
enjeux nationaux et rduit la seule opposition entre pro et anti-europens. En dpit
de la rgionalisation croissante des lections europennes et de lattention plus grande
que les dputs europens ont porte ces dernires annes leur circonscription, le foss
entre les lus et leurs lecteurs na cess de slargir, comme lindique la baisse constante
2
Jean-Louis BURBAN, Le Parlement europen, Que sais-je n 858, 1989, p. 26.

Nicolas CLINCHAMPS, Parlement europen et droit parlementaire. Essai sur la naissance du droit parlementaire
de lUnion europenne. Paris, LGDG, 2006, p. 89.
du taux de participation : lors de la consultation europenne de 1999, moins dun lecteur sur deux a pris part au scrutin. En 2004, le taux de participation a atteint 45,6 % en
moyenne lchelle des vingt-cinq tats membres4.
Dautres facteurs vont-ils lencontre dune reprsentativit fidle de la socit europenne ? Faut-il invoquer le caractre inachev de la citoyennet europenne, ou doit-on
considrer que les citoyens europens qui, lors des premires consultations, boudaient
le Parlement de Strasbourg en raison de son rle ngligeable, ne se reconnaissent pas
aujourdhui dans un Parlement europen dont les pouvoirs ont cr de manire singulire, mais quils peroivent toujours comme une assemble secondaire par rapport aux
parlements nationaux ? Le Parlement europen ptit incontestablement du caractre
disproportionn de la reprsentativit des populations des divers tats membres. Aprs
avoir, au dbut des annes 1970, constitu un frein llection du Parlement Europen
au suffrage universel, le systme de pondration, fix ds les origines de la Communaut et maintenu travers les traits sans grandes modifications, a rsist toutes les
tentatives visant en rduire les disparits (projets Dehousse et Patjin). La ncessit de
limiter le nombre maximum de dputs confortent les arguments de ceux qui rpugnent
modifier les sacro-saintes rgles de lgalit de traitement entre les grands et de la
surreprsentation des petits tats5. Enfin, la reprsentativit du Parlement Europen
souffre du fait que les fdrations de partis nationaux, comme le PPE-DE, le PSE et
lADLE, qui dominent lAssemble de Strasbourg, ont un impact encore trs rduit sur
lopinion publique europenne6.
Mis en concurrence avec dautres registres de lgitimation (Conseil, Commission),
le Parlement europen a pourtant veill, depuis le milieu des annes 1990, souvrir la
socit civile. Il a engag le dialogue avec les associations, les organisations non gouvernementales, les organisations de base, les syndicats et les glises, notamment dans le cadre des confrences intergouvernementales ou de la Convention sur lavenir de lUnion
qui devaient aboutir la rforme des traits, projetant une Europe plus proche des citoyens. Mais cette logique de la dmocratie participative nest pas sans risque, car
elle revient contester aux eurodputs leur lgitimit sexprimer au nom des citoyens
quils sont censs reprsenter. La nature concurrentielle du processus dcisionnel
europen a galement induit les dputs europens runir lexpertise des reprsentants
dintrts publics ou privs, destinataires des politiques communautaires. Les rticences
de certains dputs europens envers les pratiques de lobbying ont toutefois conduit le
Parlement europen se montrer slectif dans le choix des lobbyistes et en limiter les
drives, en les encadrant par une rglementation stricte (rapports Nordmann, Ford et
Stubb) visant en garantir la transparence.
Pascal DELWIT, Philippe POIRIER, Parlement puissant, lecteurs absents ? Les lections europennes de juin 2004.
Bruxelles, d. de lUniversit de Bruxelles, 2005, p. 11.
5
Nicolas CLINCHAMPS, Parlement europen et droit parlementaire, op.cit., p. 4.
6
Pascal DELWIT, Erol KULAHCI, Cdric de VAN VALLE (dir.) Les fdrations europennes de partis. Organisation et
inuence. Bruxelles, d. de lUniversit de Bruxelles, 2001, p. 27.
15
Lvolution des pouvoirs du Parlement europen constitue un autre thme majeur de

rflexion. Dans la deuxime partie de louvrage, les auteurs mettent laccent sur le caractre volutif du droit parlementaire, amplifi par la dmarche volontariste du Parlement
europen qui sest solde par une russite certaine toffer ses attributions.
Si lAssemble parlementaire europenne (APE) sest prsente incontestablement
lorigine comme lhritire de lAssemble commune, elle sen est distingue trs vite
dans ses rapports avec les autres institutions et ses comptences en matire budgtaire.
16
Certes, les articles du trait de Rome ont t directement inspirs des articles correspondants du trait de Paris7. Larticle 137 (1957) reproduit le libell de larticle
20 (1951) qui stipule que lAssemble, compose de reprsentants des peuples des
tats runis dans la Communaut, exerce les pouvoirs de dlibration et de contrle qui lui sont attribus par le prsent trait . Concernant les pouvoirs de contrle
de lAssemble parlementaire, les articles 144 du trait CEE et 114 du trait Euratom confirment le droit, confr initialement lAssemble de la CECA, de censurer
la Commission et de la contraindre la dmission. Les traits CEE et Euratom tendent cependant ce droit de censure au-del du simple examen du rapport annuel de
la Commission pour couvrir implicitement lensemble de sa gestion. Mais ce nest que
trs progressivement que linstitution parlementaire a dvelopp un droit de regard
sur les activits du Conseil partir de larticle 140 du trait CEE. Quant au contrle
que lAssemble exerce sur le budget communautaire, il est renforc par les articles
203 du trait CEE et 177 du trait Euratom qui font de celle-ci lautorit budgtaire
coresponsable de la CEE8.
Jusquau dbut des annes 1970, laccroissement des pouvoirs de contrle se fait de manire souterraine , hors de toute rvision des traits, et se limite aux moyens dinformation : institutionnalisation des questions crites ou orales au Conseil et non plus seulement la Commission, procdure Westertep introduisant lobligation dinformation
du Parlement europen pour les accords commerciaux conclus avec des tats tiers, engagement par la Commission et le Conseil de tenir lAssemble rgulirement informe
des suites donnes ses rsolutions.
Cest en revanche par modification des traits (trait de Luxembourg, Acte de Bruxelles)
que le Parlement europen a obtenu entre 1970 et 1975 un pouvoir essentiel, le pouvoir budgtaire, consquence logique de lattribution la Communaut de ressources
propres. Parlement europen et Conseil se sont alors partag le pouvoir budgtaire en
fonction du type de dpenses, obligatoires ou non. LActe de Bruxelles (1975) a confr
au Parlement europen le droit de rejeter globalement le budget la majorit des deux
tiers de ses membres. Le 15 dcembre 1979, en dpit de ce solide garde-fou en faveur
7
Sur les origines de lAPE, on verra : Vers un Parlement unique. Linuence de lAssemble commune de la CECA
sur les traits de Rome, Recueils de documents. Parlement Europen, CARDOC, 2007.
8
David JUDGE, David ERNSHAW, The European Parliament, London, Palgrave Macmillan, 2003, p. 34.
du Conseil, le nouveau Parlement europen lu au suffrage universel a utilis pour la

premire fois cette prrogative en rejetant le budget lcrasante majorit des quatre
cinquimes9. Au cours des annes 1980, le Parlement et le Conseil nont cess dentrer
en conflit propos de la classification des dpenses budgtaires et de lapplication du
taux maximal daugmentation des dpenses, conflit dont le Parlement europen est sorti
victorieux en plusieurs occasions. En augmentant par exemple les crdits du Fonds rgional ou du Fonds social europen, le Parlement europen rencontrait les attentes de
lopinion, inquite du chmage grandissant, et bnficiait de la complicit de certains
tats membres bnficiaires des fonds structurels, comme lItalie et lIrlande. Depuis
1988, les tensions ont diminu progressivement avec lintroduction des perspectives
financires - qui vont dans le sens dune limitation des dpenses agricoles et de la discipline financire - et surtout avec laccroissement des pouvoirs lgislatifs du Parlement
europen. Depuis cette date, le combat du Parlement europen en matire budgtaire
sest dplac vers le contrle de lexcution des dpenses, en attendant quil se voie un
jour attribuer le vote des recettes.
De son lection au suffrage universel direct en juin 1979 jusqu 2008, profitant du surcrot de prestige confr par le suffrage populaire, lAssemble na cess dtendre ses
moyens de contrle sur lxcutif europen. Puisant dans les traditions parlementaires nationales les techniques prouves (Question time de la Chambre des Communes,
droit de ptition et commissions temporaires denqute du continent), elle sest vue
progressivement attribuer le droit dinvestiture de la Commission aprs les traits de
Maastricht, Amsterdam, Nice et Lisbonne. Des accords interinstitutionnels ont encore
accru ces comptences de manire informelle. Souvent pris linitiative de linstitution
parlementaire, ces accords-cadres, ou codes de conduite , prcisent les comptences
des institutions sur certains points, formalisent leur coopration ou concernent le statut
ou les modalits dexercice de certains organes de contrle tels que le mdiateur, le droit
de ptition ou le droit denqute10.
La ncessaire amlioration du fonctionnement dmocratique de lUnion inscrit
aujourdhui le Parlement europen dans une dynamique favorable et en fait une assemble trs offensive, notamment lgard de la Commission. Ntant pas soumis la menace dune dissolution, les dputs europens ont opt pour une stratgie daffirmation,
dont lpisode le plus marquant a t la dmission collective de la Commission Santer
au printemps 1999, sans que le Parlement europen nait eu besoin de recourir formellement larme atomique que constitue la censure. Plus rcemment, en 2004, laffaire
Buttiglione a confirm le nouveau rapport de forces en faveur de lAssemble, puisque
les dputs ont fait plier le prsident de la Commission et le Conseil de lUnion euro-
Jean-Louis BURBAN, Les dputs de lan II , in Revue du March commun, sept. 1980.
Jol RIDEAU, Droit institutionnel de lUnion et des Communauts europennes, Paris, LGDG, 3e dition, 1999,
pp. 690-692.
10
17
pen, en imposant le remplacement du commissaire pressenti pour les questions lies

lespace de libert, de scurit et de justice 11.
18
Paralllement au renforcement et lextension de la fonction de contrle du Parlement

europen, les parlements nationaux (PN) ont dvelopp un contrle spcifique sur laction europenne de leurs gouvernements respectifs et une meilleure coopration avec
le Parlement europen (PE). Au niveau europen, les PN sont indispensables en vertu
du principe de subsidiarit12. Ils transposent les normes communautaires dans le droit
interne et sont les interlocuteurs normaux des politiques intergouvernementales 13.
Passant en revue les organes parlementaires spcialiss dans les affaires europennes
existants dans les tats membres, louvrage fait tat de lvolution de leurs attributions
depuis les annes 1990. Quelle que soit leur comptence, purement informative ou juridiquement contraignante, ces commissions ou dlgations constituent aujourdhui
des instruments dinfluence politique non ngligeables14. Les gouvernements des tats
membres eux-mmes ont favoris cette volution : faisant suite ladoption du vote la
majorit qualifie au Conseil par lActe unique, qui aggravait la marginalisation des parlements nationaux, les traits de Maastricht et dAmsterdam ont reconnu la vocation de
ces derniers participer, mme de faon indirecte, au fonctionnement de lUnion15. Le
trait de Lisbonne renforce leurs prrogatives en matire de contrle de la subsidiarit
et les associe la mise en place de lespace de libert, de scurit et de justice. Toutefois,
si les parlements nationaux sont devenus acteurs du processus dcisionnel communautaire et non plus seulement spectateurs, lEurope des assembles nest pas pour autant
devenue une ralit. Depuis les premires Assises PE-PN tenues Rome les 29 et
30 novembre 1990, la coopration interparlementaire na cess de se dvelopper, mais
elle reste clate et encore marginale. La Confrence des prsidents des PN/ PE (1981)
souffre de la diversit des statuts politiques des prsidents des assembles ; la COSAC
(1989), organe de coopration entre les commissions des PN spcialises dans les affaires europennes et celles du Parlement europen, constitue un forum dchanges mieux
structur, mais ses contributions ne lient pas les PN et ne prjugent pas de leurs positions 16. En ralit, bien quadmise en principe, la coopration interparlementaire ptit
des divergences de vues et dintrts qui se manifestent immanquablement entre un Parlement europen anim par une logique supranationale, dont la monte en puissance est
11
Thierry CHOPIN, Franois-Xavier PRIOLLAUD, La modernisation de la Ve Rpublique et les "aaires

europennes" : le parlementarisme rationalis est-il euro-compatible ? , in Fondation Robert Schuman,
European issues, n74, 8 octobre 2007, pp 4-5.
12
Invoqu pour la premire fois par le trait de Maastricht, le principe de subsidiarit stipule que lUnion
europenne nintervient que si et dans la mesure o les objectifs de laction envisage ne peuvent pas
tre raliss de manire susante par les tats membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des
eets de laction envisage, tre mieux raliss au niveau communautaire .
13
Hubert HAENEL, Les parlements nationaux, un appui pour lEurope ? Note de la fondation Robert Schuman.
14
Cf. Andreas MAURER, Wilfried Wessels d., National Parliaments after Amsterdam. From Slow Adapters to
National Players? Baden-Baden, Nomos, 2001.
15
Berthold RITTBERGER, Constructing Parliamentary Democracy in the European Union: How did it
Happen ? , in Beate KOHLER-KOCH ; Berthold RITTBERGER, Debating the Democratic Legitimacy of the
European union, New-York, Rowman and Littleeld Publishers, 2007, pp.116-117.
16
Hubert HAENEL, Les parlements nationaux, un appui pour lEurope ? op.cit.
continue, et des parlements nationaux motivs par la dfense de lintrt national, qui se
voient progressivement dessaisis dune partie de leurs comptences rgaliennes . Ces
divergences de vues se sont notamment manifestes en 1995-1996, par le rejet de lide,
avance par lAssemble nationale franaise, de crer une seconde chambre au niveau
de lUnion, charge tout particulirement de se prononcer sur lapplication du principe
de subsidiarit, au motif que cette nouvelle assemble ferait double emploi avec lactuel
Parlement, puis en 2002-2003 la Convention, avec labandon de la proposition, chre
au Prsident Giscard dEstaing, dinstituer un Congrs des Peuples dEurope rassemblant des membres du Parlement europen et des parlements nationaux pour examiner
ltat de lUnion et nommer ou confirmer les personnalits appeles exercer certaines
hautes fonctions de lUnion17.
Il a fallu attendre les annes 1980 et 1990 pour que le Parlement europen acquire une
partie substantielle du pouvoir lgislatif. linstar de lAssemble commune, lAssemble parlementaire europenne ntait investie, en 1958, que dune comptence consultative. Toutefois, en ajoutant le terme de dlibration , le trait de Rome admettait
dj un renforcement marginal des pouvoirs de la nouvelle assemble qui allait savrer
dcisif avec le temps. Avant mme son lection directe, le Parlement europen a accru, au fil des ans, son influence lgislative en adoptant les mthodes de travail dun
parlement classique et forc, par la qualit de son travail parlementaire, le respect du
Conseil18, au point quapproximativement 15 40 %, en fonction des textes, des amendements du Parlement aboutissaient dans le texte dfinitif de rglement ou de directive
retenu par le Conseil 19. Ce nest cependant quavec lActe unique europen - ngoci
au milieu des annes 1980 sur la base du projet Spinelli et du rapport Dooge et finalement entr en vigueur le 1er juillet 1987 - que le Parlement europen a reu de jure une
part du pouvoir lgislatif. En dterminant des domaines pour lesquels le Parlement et
le Conseil partageaient le pouvoir lgislatif travers une procdure de coopration
et en accordant au Parlement, par la procdure de lavis conforme , le droit de ratifier les accords dadhsion ainsi que les accords dassociation de la Communaut avec
les pays tiers, lActe unique a institu des procdures qui, en dpit de leur complexit
(systme de double lecture), allaient se rvler lusage oprationnelles et profitables
pour lAssemble. Le trait de Maastricht, entr en vigueur le 1er novembre 1993, a
renforc le pouvoir lgislatif du Parlement europen qui sest vu accorder un pouvoir
de codcision avec le Conseil des ministres. Il requiert, dans les domaines prvus par
le trait, laccord des deux parties pour quune lgislation soit adopte. Un Comit de
17
Peter NORMANN, The Accidental Constitution. The Story of the European convention, Eurocomment, Brussels,
2003, p. 150.
18
Sappuyant sur une interprtation audacieuse de la jurisprudence Isoglucose , le Parlement europen
a ainsi introduit lide quil susait, dans la mesure o la consultation du Parlement tait essentielle pour
la validit de tout rglement ou directive, que le Parlement retienne son avis, interrompe sa procdure de
consultation et attende que la Commission ait marqu son accord sur les amendements, pour inuencer
davantage les propositions faites au Conseil.
19
Jean-Louis BURBAN, Le Parlement europen, op.cit., p. 78
19
conciliation, compos de faon paritaire, est charg de trouver un compromis en cas de

dsaccord persistant.
Au contraire de nombreux parlements nationaux, le Parlement europen ne sest jamais considr comme partie dun systme constitutionnel abouti, mais plutt comme
le promoteur dune architecture institutionnelle volutive exigeant des changements.
Limplication du Parlement europen en faveur dune constitutionnalisation de la Communaut/Union europenne a t constante.
20
Bien que le droit de modifier les traits revienne en dernier ressort aux seuls tats membres, ceux-ci avaient, ds la premire session de lAssemble commune en 1952, reconnu la vocation du Parlement formuler des propositions de modifications constitutionnelles, lorsque, sur proposition dAlcide De Gasperi et Robert Schuman, le Conseil
avait invit celle-ci - rebaptise dans cet objectif Assemble ad hoc - laborer un
projet de trait en vue de la cration dune Communaut politique europenne. Bien
que le projet ait chou en raison du refus de lAssemble franaise de ratifier le trait
de Communaut europenne de Dfense (aot 1954), la plupart des propositions quil
contenait ont t reprises dans les projets ultrieurs.
Linitiative la plus clbre du Parlement europen en la matire a t la proposition
de remplacer les traits CEE et Euratom par un nouveau trait dUnion europenne.
Formul linitiative du dput fdraliste Altiero Spinelli et adopt par lAssemble le
14 fvrier 1984 une large majorit, le projet innovait tant par la mthode dlaboration (cration dune commission ad hoc et de lintergroupe du club du Crocodile au
sein du Parlement europen pour rdiger et promouvoir le projet) que par le contenu
(nouveau trait et non simple rvision des traits existants, dpassement de lopposition
entre coopration et intgration, introduction du principe de subsidiarit et de la procdure de codcision lgislative, extension des politiques communes, entre en vigueur
du trait aprs ratification dune majorit de pays membres reprsentant les deux tiers
de la population de la Communaut) de ses dispositions. Le Prsident franais Franois
Mitterrand ayant assur le projet de son appui, le Comit Dooge, tabli par les chefs
dtat et de gouvernement (sur le modle de lancien comit Spaak) pour prparer une
confrence intergouvernementale (CIG), en avait repris les principales dispositions.
Mais durant les ngociations qui avaient suivi le Conseil europen de Milan (juin 1985),
limplication du Parlement europen tait reste limite. Bien que considrant les rsultats de la CIG insuffisants dans un clbre discours Strasbourg, Altiero Spinelli reprenant limage dHemingway dans Le vieil homme et la mer, les avait alors compars au
gros poisson dont les requins navaient laiss que larte - les eurodputs les avaient
approuvs en janvier 1986. Il en tait sorti lActe unique, qui allait entraner de nouvelles
pressions en faveur dune intgration plus pousse et ouvrir la voie aux ngociations des
traits de Maastricht, Amsterdam et Nice20. Instruits par lexemple et soucieux dlargir

lassise dmocratique du mode dlaboration des traits de rvision, encore marque
par la logique intergouvernementale, les eurodputs ont t les premiers rclamer
une convention, exprimente pour llaboration de la Charte des droits fondamentaux
(1999-2000) puis pour le projet de Constitution europenne (2003-2004). Ils ont vigoureusement appuy la prsidence belge du Conseil dans la prparation de la dclaration
de Laeken21. Dans son tmoignage sur la prparation du trait constitutionnel, Andrew
Duff affirme : It was the parliamentary ingredient which saved the Convention 22. De
fait, durant la Convention, et nonobstant leur faible contingent (16 sur un total de 105
conventionnels), les eurodputs ont t particulirement actifs et influents. Leur participation assidue aux sances de travail, les contacts privilgis quils entretenaient avec
la socit civile et les mdias, lavantage de jouer domicile et de compter nombre
des leurs parmi les autres conventionnels (la moiti des membres du Praesidium, Giscard dEstaing compris, appartenaient ou avaient appartenu au Parlement europen)
ont, comme lorganisation de composantes ou caucus politiques lintrieur de
la Convention, major leur influence23. Davantage rompus aux coalitions transversales
et aux majorits transnationales que leurs collgues nationaux, les dputs europens se
sont montrs aptes dgager des compromis dans les questions qui divisaient les dlgations nationales, particulirement exposes dans le forum ouvert de la Convention.
En juin-juillet 2003, cest lalliance entre Giscard dEstaing, des parlementaires nationaux intgrationnistes et les leaders des groupes politiques du Parlement europen qui
a permis la prsidence darticuler le projet final24. Moyennant quoi, les eurodputs
ont atteint les principaux objectifs quils staient fixs. La normalisation de la procdure
de codcision lgislative, labolition effective des trois piliers du trait de Maastricht,
llargissement de la comptence budgtaire, la Charte des droits fondamentaux : tous
ces points qui devaient intgrer la Constitution figuraient comme prioritaires dans les
rsolutions mises par le Parlement europen depuis plusieurs annes25.
La troisime partie de louvrage est entirement consacre aux valeurs. Symbole de la
dmocratie en Europe, le Parlement europen sest rig, depuis le dbut des communauts, en un forum incontest pour la dfense et la promotion des droits de lhomme.
Miroir de lopinion publique, caisse de rsonance des mouvements de dfense des droits
humains, le Parlement europen, qui dispose dans ce domaine dun pouvoir normatif
limit mais dun pouvoir de sanction effectif, joue un rle capital dans la dfinition de la
politique de lUnion. Pour mener son combat, il mobilise un certain nombre dorganes.
La sous-commission droits de lhomme (DROI), sous-commission de la commission
20
Jean-Marie PALAYRET, Spinelli, entre cellule carbonara et conseiller des princes. Impulsions et limites de
la relance europenne dans le projet Spinelli dunion politique des annes 1980 , in Grard BOSSUAT (dir.),
Inventer lEurope. Histoire nouvelle des groupes dinuence et des acteurs de lunit europenne, P.I.E. Peter Lang,
Bruxelles, 2003, pp. 356-382.
21
Peter NORMAN, The Accidental Constitution, The Story of the European Convention, op.cit., pp. 49-50.
22
Andrew DUFF, The Struggle for Europes Constitution, London, The Federal Trust, 2007, p. 27.
23
Peter NORMANN, The Accidental Constitution. The Story of the European convention, op.cit. pp. 149-150.
24
Andrew DUFF, The Struggle for Europes Constitution, op. cit., pp. 26-27.
25
Ibid., p.28.
21
des Affaires trangres, assume la gestion des dossiers relatifs aux droits de lhomme, en
relation avec dautres commissions parlementaires (comme les commissions des Affaires trangres, du Dveloppement, des Liberts civiles, des Droits de la femme ou de la
Scurit et dfense) ainsi quavec les dlgations du Parlement europen ou les parlements des pays tiers26. Par ailleurs, la commission des Ptitions et le mdiateur europen
mettent rgulirement laccent sur la dfense des droits de lhomme.
22
Le Parlement a depuis longtemps fait pression pour que les droits de lhomme figurent
parmi les sources directes du droit communautaire. Sa dmarche a oscill entre ladhsion la Convention europenne des droits de lhomme et la cration dun catalogue
communautaire de droits fondamentaux figurant dans les traits. Ds 1953, lAssemble
ad hoc, charge de rdiger un projet de trait crant une Communaut politique europenne, proposait dy intgrer les dispositions de la Convention europenne des droits
de lhomme. En 1975, dans sa rsolution sur lUnion europenne (rapport Tindemans),
le Parlement europen exprimait la ncessit de doter lUnion future dune Charte des
droits fondamentaux. En 1984, lors du projet de trait sur lUnion europenne (projet
Spinelli), celui-ci prvoyait que lUnion [adopterait] sa propre dclaration des droits
fondamentaux , dont le respect tait cens simposer aux institutions communautaires,
ce qui sera fait en 198927. Le combat du Parlement europen pour les valeurs a trouv un
aboutissement provisoire dans larticle 6 du TUE, selon lequel lUnion est fonde sur les
principes de la libert, de la dmocratie, du respect des droits de lhomme et des liberts
fondamentales ainsi que de ltat de droit. Enfin, lors de la CIG 2000, le Parlement a
pris une part active llaboration de la Charte des droits fondamentaux de lUE (proclame le 7 dcembre 2000), dont il na cess depuis lors de rclamer lincorporation
aux traits. Le trait de Lisbonne, en confrant une valeur contraignante la Charte, a
satisfait partiellement les exigences parlementaires. En parallle, le Parlement continue
de plaider en faveur dune adhsion de lUnion la Convention europenne des droits
de lhomme en vue dtablir avec le Conseil de lEurope une coopration troite et
dviter [] dventuels conflits entre la Cour de justice des Communauts europennes et la Cour europenne des droits de lhomme 28. LAssemble a contribu, dans des
domaines prcis comme les droits de la femme, les droits des minorits, la lutte contre
la monte du racisme et de lantismitisme, la lutte contre lhomophobie, impulser
la rflexion et insrer dans la lgislation europenne les proccupations relatives aux
droits de lhomme. Dans les questions relevant de la protection de la vie prive, du droit
linformation, le Parlement sest fait lavocat des citoyens europens contre le manque
de transparence institutionnelle et contre les atteintes rsultant de lutilisation des nouvelles technologies, notamment dInternet.
26
La dfense des droits de lhomme et de la dmocratie , che technique de la DG Information du

Parlement europen, n6.1.2.
27
Rsolution du 12 avril 1989, (Rapport de Gucht) JO.C 120/51.
28
Rsolution du Parlement europen nC5-0058-99 du 16 mars 2000 sur llaboration dune Charte des droits
fondamentaux de lUnion europenne.
Le Parlement est aussi partie prenante du contrle du respect des droits fondamentaux par les tats membres. Larticle 7 UE qui impose une suspension du droit de vote
de ltat coupable de violations graves et rptes des droits fondamentaux ou des
principes dmocratiques essentiels requiert lavis conforme des eurodputs dans la
premire phase relative la constatation du manquement. Le Parlement europen simmisce dans le suivi conduisant une ventuelle sanction, son rglement intrieur lautorisant adopter des recommandations lintention du Conseil29. Les ptitions ou les
rapports du mdiateur permettent lAssemble de mettre en lumire les violations des
droits des citoyens europens par un tat membre ou une institution communautaire.
De plus, le Parlement europen a particip activement la mise en place dune Agence
des droits fondamentaux en 2007.
Enfin, le Parlement a toujours t trs actif pour dfendre la dignit et les droits de
lhomme dans le monde entier.
En Europe, lAssemble parlementaire a dnonc, ds le dbut des Communauts, les
atteintes aux droits fondamentaux et exprim son constant soutien aux combattants de
la libert tant dans les pays sous le joug sovitique (soutien aux accords dHelsinki en
1975, dbats sur la situation en Tchcoslovaquie aprs lcrasement du printemps de
Prague et en Pologne ds la cration de Solidarit ) que dans les dictatures militaires
du sud de lEurope (rapport Birkelbach imposant en mars 1962 le rejet de la demande
dadhsion la CEE de lEspagne franquiste ; gel de laccord dassociation avec la Grce
suite au coup dtat des colonels en mai 1967). Ces pays, librs des rgimes autoritaires, se sont engags dans un processus dadhsion lUE. Le Parlement, qui est appel
dlivrer un avis conforme sur les traits dadhsion, dispose dun droit de regard sur
les progrs raliss par les pays candidats en matire de dmocratisation, de respect des
droits de lhomme et des minorits pour rejoindre le niveau communautaire.
Hors dEurope, le Parlement europen conduit, ct des actions de la Commission
et du Conseil, une vritable diplomatie parlementaire pour promouvoir la dmocratie et ltat de droit, dans le cadre des relations particulires que lUnion entretient
avec certaines rgions : Afrique, Amrique latine, rgion mditerranenne. Cest sur
son insistance que depuis la Convention de Lom IV (1989), les accords dassociation
incluent des clauses concernant le respect des droits de lhomme. Depuis les annes
1970, lUnion a engag un dialogue avec tous ses partenaires, lieu o se ngocient les
politiques qui seront menes en commun par lUnion et les pays tiers : les questions
des droits de lhomme et de la dmocratie sont un des thmes abords dans ces dialogues. Ils revtent une importance spcifique dans les ngociations que lUE conduit
avec des pays comme la Chine, lIran ou la Russie. Sans y tre officiellement associe, la
sous-commission Droits de lhomme du Parlement europen pse sur la teneur de ces
consultations, en organisant des auditions publiques dopposants et dONG. Le Parlement peut galement utiliser ses pouvoirs budgtaires : linstrument financier par excel29
23
lence est linitiative europenne pour la dmocratie et les droits de lhomme (IEDDH)
qui offre un soutien financier direct aux ONG uvrant dans le domaine des droits de
lhomme et du soutien la dmocratie, indpendamment de laval des autorits des pays
tiers o elles oprent, mais le Parlement europen peut galement agir en faveur de la
dimension droits de lhomme dans les programmes relatifs aux relations extrieures
comme MEDA ou TACIS.
24
Dans son activisme pour la dfense et la promotion des droits de lhomme et de la dmocratie, le Parlement europen utilise divers instruments. Les plus courants sont constitus par les rsolutions, les dclarations publiques et les dlgations. Souvent adoptes
suivant la procdure durgence (art.115 du rglement du Parlement europen), les rsolutions mises par le Parlement Europen (ou les dclarations publiques signes par un
nombre requis de dputs) concernent principalement la situation gnrale des droits
de lhomme dans une rgion ou un pays. Elles font gnralement appel laction du
Conseil et de la Commission, ainsi quaux autorits du pays concern, pour leur rappeler leurs engagements internationaux en matire de droits de lhomme. Les dlgations
parlementaires sont acceptes dans tous les pays tiers et sont perues comme reprsentant toute lUE. La venue dune dlgation suscite des attentes, qui sont parfois dues
sur le terrain. Le Parlement dispose dautres instruments spcialiss dans le domaine des
droits de lhomme : le prix Sakharov rcompense chaque anne une personnalit ou une
uvre30 pour son combat en faveur de la dfense des liberts fondamentales et assure au
laurat protection, soutien financier et visibilit internationale ; le Rapport annuel sur
les droits de lhomme dans le monde dfinit les priorits du Parlement europen en la
matire et facilite le dialogue intra et extra UE31.
Bien que les rsolutions adoptes soient dpourvues de tout effet juridique et ptissent
dun suivi insuffisant, laction du Parlement europen nen contribue pas moins affirmer et consolider le droit international et dfinir la position de lUnion en la matire.
Les rapports veillent lattention de lopinion sur des questions comme le droit des minorits, lesclavage moderne, les droits de la femme et de lenfant ou la libert dexpression. Les ractions des pays tiers pingls sont, en dpit des objections quils peuvent
mettre, constructives dans la majorit des cas32.
Rtrospectivement, lhistoire des conqutes parlementaires est impressionnante. En une
vingtaine dannes, le Parlement europen a acquis des pouvoirs que certains parle-
30
Trois des rcipiendaires, Nelson Mandela (1988), Aung San Suu Kyi (1990) et Ko Annan et le personnel des
Nations Unies (2003), ont aussi reu le prix Nobel de la paix.
31
Sous-commission Droits de lhomme du Parlement europen : Impact des rsolutions et des autres
activits du Parlement europen dans le secteur des droits de lhomme - en dehors de lUE , tude EIUC du
10 juillet 2006.
32
ibid. ainsi que European inter-university Centre for Human rights and Democratisation, Beyond Activism.
The impact of resolutions and other activities of the European Parliament in the eld of Human Rights outside the
European union, octobre 2006, pp 87-99.
ments nationaux navaient arrachs quau fil des sicles33. Le rle accru de lAssemble
de Strasbourg, tel quil sest dessin dans les traits par le passage un systme protoparlementaire, pose aujourdhui un dfi majeur aux tats membres dans leur leadership
politique. Sur le plan politique, les eurodputs ont dj acquis une autorit qui va audel de leurs prrogatives. Ces dernires annes, cest dans lenceinte du Parlement
europen que de nombreux blocages survenus entre les capitales ont pu tre surmonts.
Cela a t le cas de la directive Bolkenstein portant sur la libration des services ou du
systme REACH denregistrement des substances chimiques.
linstar des prsidences prcdentes, la prsidence franaise qui a dbut le 1er juillet
2008 a pris un soin particulier associer les dirigeants du Parlement europen et de ses
groupes parlementaires aux prparatifs de son semestre34. La France manifeste ainsi un
degr dimplication du Parlement europen nouveau pour elle et rejoint sur cette ligne
les autres grands pays de lUE, et surtout lAllemagne, qui, depuis le chancelier Kohl, a
plac le Parlement au cur de sa stratgie dinfluence en Europe.
La progression parat si spectaculaire que certains, tel le ministre allemand des Affaires trangres Joschka Fischer devant luniversit Humboldt (2000), prdisent quelle
conduira la pleine parlementarisation de lUnion . De fait, si lon se concentre sur
les pouvoirs formels, tels quils sont renforcs par le trait de Lisbonne en cours de ratification, on peut avoir limpression que les bases de cette parlementarisation sont jetes.
Sur le plan institutionnel, le trait de Lisbonne prvoit que les gouvernements, tenant
compte des quilibres politiques au sein de lAssemble, proposeront un candidat la
prsidence de la Commission, qui sera lu par les parlementaires. Le trait renforce
aussi les prrogatives des parlementaires en matire budgtaire : lAssemble devra se
prononcer sur le cadre pluriannuel et sera sur un pied dgalit avec le Conseil pour
dcider des dpenses, les recettes restant du ressort des tats membres. Surtout, avec
lextension de la procdure de codcision, le Parlement europen sera plac par le trait
de Lisbonne en position de vritable co-lgislateur avec le Conseil.
En ralit, le risque tant redout par certains dun rgime dassemble au niveau europen est faible. Tant les critres organiques (reprsentation, procdure parlementaire)
que les critres fonctionnels (sources, attributions) du droit parlementaire sont encore
en gestation.
Concernant les critres organiques, ds lorigine, les dputs se sont organiss sur un
mode classique, imitant les pratiques des parlements nationaux. Ladministration du
Parlement europen (personnel et services) est directement inspire du droit parlementaire interne. Lessentiel du travail se droule dans le cadre des groupes politiques et des
commissions parlementaires.
33
Paul MAGNETTE, la dicile parlementarisation de lUnion europenne , in Pascal DELWIT, Philippe
POIRIER (dir.), Parlement puissant, lecteurs absents, op.cit.,p. 296.
34
Le Monde, 11 juillet 2008.
25
Selon larticle 29 du rglement intrieur du Parlement europen, dans sa version de

1999, tout groupe politique doit tre compos de plusieurs tats membres. Les groupes
constitus dun parti unique sont interdits. Une modification introduite en mai 2008
stipule que tout groupe politique doit tre compos dau moins un cinquime des tats
membres (7 tats) et compter un minimum de vingt dputs. Les statuts empchent
ainsi lorganisation de groupes sur la base de la nationalit et combattent la prolifration
des petits groupes. Linfluence du systme DHondt sur la distribution des mandats, du
personnel et des budgets entre les diffrents groupes privilgie les grandes entits et encourage donc la formation de grands groupes parlementaires. Mais la structuration partisane de lAssemble reste plus fluide que celle de la plupart des parlements nationaux :
sujette aux volutions lectorales nationales, la reprsentation europenne varie encore
largement dun scrutin lautre et la cohsion des familles partisanes est plus faible que
chez leurs homologues nationaux35.
26
La priorit au travail lgislatif que le Parlement europen sest assigne, en vue de donner son plein effet la procdure de coopration puis de codcision, a impliqu dans la
pratique un renforcement du rle des commissions parlementaires et de leurs mthodes
de travail. Limportance accorde la premire lecture dans le cadre de ces procdures
accrot le poids des commissions dans le processus dcisionnel, celles-ci tant charges
dexaminer les propositions de rglement et de directives communautaires et de slectionner tous les amendements avant la sance plnire. Ingales en taille et en responsabilit - la commission des Affaires trangres couvre un domaine dans lequel le Parlement europen na quun pouvoir formel, mais a toujours compt parmi ses membres
des personnalits influentes et clbres, la commission des Budgets a une position forte
dans un domaine o le Parlement europen dtient un pouvoir rel depuis 1970-1975
alors que larrive de la codcision a renforc la position des commissions lgislatives,
comme la commission de lEnvironnement ou celle des Transports les commissions du
Parlement europen (12 avant llection directe, 20 en 2007) sont saisies tantt au fond
tantt pour avis. Chaque membre du Parlement est en principe membre part entire
dune commission et membre supplant dans une autre, laugmentation des responsabilits lgislatives de linstitution allant de pair avec une spcialisation des eurodputs
de plus en plus marque. la diffrence des parlements nationaux, labsence de majorit
gouvernementale implique que lissue des dbats nest pas ici dtermine par lExcutif
mais rsulte de la confrontation et du dialogue entre les positions des diffrents groupes
politiques. Le choix des membres du Bureau (prsident et vice-prsidents) et la composition politique de chaque commission sont ainsi dtermins par accord pralable
entre les groupes en fonction du nombre de leurs dputs (systme DHondt). Depuis
llection directe, certaines commissions, telles la Commission sociale, la commission de
lEnvironnement ou celle des Droits de la femme, ont permis des outsiders , journalistes et lobbyistes, dassister leurs runions. Ce mouvement douverture au public sest
tendu aujourdhui lensemble des commissions, sauf exception comme dans le cas de
la COCOBU lorsquelle traite des affaires de fraude. Le Parlement europen utilise de
35
Simon HIX, Christopher LORD, Political Parties in the European Union, London, Basingstoke. Mascmillan, 1997.
plus en plus la technique des commissions denqute et les commissions permanentes

ont multipli les hearings , auditions publiques dexperts36.
Apparues au dbut des annes 1970, les dlgations parlementaires se sont imposes
comme un moyen privilgi dtablir des contacts avec les parlements des tats tiers.
Elles assurent linformation interparlementaire et facilitent le contrle sur les relations
extrieures de la Communaut. Leur composition doit reflter la force des groupes politiques et, un moindre degr, des tats membres.
La principale originalit de lAssemble de Strasbourg provient du multilinguisme, qui
entrane une stricte rationalisation des procdures, et engendre une certaine apathie
des dbats. Par contre, le prsident du Parlement europen jouit dune stature politique
sans commune mesure avec celle de ses homologues nationaux. Depuis 1988, il assiste
aux runions des Conseils europens (il prsente les vues du Parlement louverture de
la runion). Il rencontre mensuellement les prsidents de la Commission et du Conseil
des ministres (trialogues). Il signe le budget de lUnion et co-signe avec le prsident du
Conseil en exercice lensemble de la lgislation adopte dans le cadre de la procdure
de codcision37.
Si le Parlement a su se donner les moyens de fonctionner comme une assemble ordinaire, les difficults sont plus grandes au regard de la reprsentation. Les hypothques
qui continuent de peser sur cette dernire, confirmes par le niveau lev de labstention
lors des lections europennes de juin 2004, pourraient long terme affaiblir le Parlement. Longtemps on a pu invoquer la faiblesse du talking shop de Strasbourg, mais
son renforcement constant au cours des vingt dernires annes rend cette explication
peu convaincante38. Si le Parlement est devenu un puissant co-lgislateur dans toutes
les matires lies au march unique, il reste lcart des domaines qui proccupent les
citoyens : lemploi, la protection sociale, la fiscalit, la scurit, la dfense. Les scrutins
europens mettent les partis nationaux dans lembarras en les obligeant choisir de
mener campagne sur un programme europen forcment parcellaire ou sur des effets
dannonce ignorant le dcoupage subtil des comptences de la gouvernance plusieurs
niveaux. Dterminant la composition dune chambre qui aboutit, par le jeu des groupes
politiques et du rglement, la domination quasi permanente dune grande coalition
centriste privilgiant le consensus, et nayant pas dincidence directe sur la composition de lExcutif europen, les consultations europennes ont du mal mobiliser lopinion. Les lecteurs, qui prouvent dj des difficults percevoir les enjeux trancher,
36
Richard CORBETT, Francis JACOBS, Michael SHACKLETON, The European Parliament, 7th ed. London, John
Harper Publishing, 2007, pp. 135-137.
37
Richard CORBETT, Francis JACOB, Michel SHACKLETON, The European Parliament, 7th edition, London, John
Harper Publishing, 2007 pp.114-115 et 321.
38
Certains analystes vont jusqu considrer le Parlement europen comme lune des plus puissantes
chambres lues au monde , cf. Berthold RITTBERGER, Constructing Parliamentary Democracy in the
European Union : How did it Happen ? , in Beate KOHLER-KOCH, Berthold RITTBERGER, Debating the
Democratic Legitimacy of the European union, op.cit., p. 112.
27
comprennent quelles ne changeront qu la marge le cours des politiques europennes39. De plus, si son lection au suffrage direct depuis 1979 fait du Parlement la seule
institution europenne dote de la lgitimit populaire directe, y regarder de plus prs,
il nest pas le reprsentant dun peuple europen , mais des peuples des tats membres.
Cette rticence des auteurs des traits a confrer la reprsentation un caractre englobant la socit europenne a une double consquence : les tats restent le lieu dexercice
privilgi de la politique ; le foss entre les reprsentants et les citoyens europens persiste, accentu par linexistence de dcoupage lectoral europen dans un certain nombre dtats membres40. Le trait de Lisbonne, qui stipule (art. 8 A & 2) que les citoyens
sont directement reprsents au niveau de lUnion, au Parlement europen , pourrait,
sil entre en application, reprsenter une avance notable en ce domaine.
28
Concernant les critres fonctionnels (sources et attributions), le mouvement pro-constitutionnel - relay par le Parlement europen qui cherche depuis longtemps constitutionnaliser les traits - parat trouver son aboutissement dans le trait de Lisbonne.
Beaucoup danalystes observent cependant que la mue des pouvoirs du Parlement
europen , opre par ce trait, trouve ses limites . En effet, si le trait prolonge la
parlementarisation du rgime de lUnion en consacrant llection du prsident de la
Commission par le Parlement europen, il confirme aussi le leadership intergouvernemental en tablissant une prsidence permanente du Conseil europen. Bien que le
privilge de nomination des gouvernements paraisse corn, le poste de prsident de la
Commission ne fait toujours pas lobjet dune comptition ouverte et la mise en place
des Commissions Santer en 1995, Prodi en 1999 et Barroso en 2004 a rvl que, en
dpit de leurs menaces et de leurs injonctions, les parlementaires ne sont pas en mesure
de sopposer au choix des gouvernements41. Le Conseil, organe dcideur par excellence,
ne peut tre inquit par le Parlement quau moyen de contrles indirects (les recours
juridictionnels) ou ponctuels (le contrle budgtaire). Par ailleurs, le trait de Lisbonne
continue de confrer au Conseil des pouvoirs importants, non seulement en matire de
politique trangre et de scurit o il reste lorgane dominant, mais aussi dans le vaste
champ couvert par lUnion conomique et montaire et par la coordination ouverte
des politiques sociales et demploi. Linfluence des eurodputs reste encore marginale
lorsquil sagit de peser sur les sujets qui restent des comptences exclusives de la Commission, comme la politique de la concurrence, ou dans le champ de lunanimit au
Conseil : la fiscalit, la politique trangre et la scurit commune.
Le Parlement semploie galement mieux dfinir sa place dans larchitecture institutionnelle de lUnion, laquelle ne cesse de se complexifier.
39
Paul MAGNETTE, la dicile parlementarisation de lUnion europenne , in Pascal DELWIT, Philippe

POIRIER (dir.), Parlement puissant, lecteurs absents, op.cit., pp. 297-299.
40
41
La Commission Prodi comprenait une moiti des membres proches du PSE alors que ce parti avait perdu
les lections de juin 1999. En juin 2004, les gouvernements ont hsit entre un candidat issu dun petit
groupe (le libral Guy Verhofstadt) et un autre issu dun courant marginal du Parti populaire dmocratechrtien (le conservateur britannique Chris Patten).
Soucieux de sa lgitimit, il a parfois tent dendiguer le dveloppement dinstances

concurrentes de reprsentation (Comit conomique et social, Comit des rgions) qui
ont exig, au fil des ans, davoir voix au chapitre communautaire. Ce rflexe dautodfense est sans doute naturel si lon considre que lUnion est un systme en gestation et
que certains ne dsesprent pas de la transformer en un ensemble fdral o le Parlement
europen jouerait un rle majeur, linstar du Congrs amricain ou du Bundestag allemand. Lattitude du Parlement europen dans sa tactique de rapprochement matris
avec les parlements nationaux pose, terme, la question de son volution bicamrale.
En corollaire la constitutionnalisation, certains analystes et politiques pensent en effet
que lvolution implicitement fdrale revendique par lAssemble de Strasbourg devrait conduire crer un Parlement bicamral tenant compte des diffrentes strates de
reprsentation. ct de la chambre basse correspondant lactuel Parlement, la chambre haute reprsenterait non seulement les tats mais aussi les rgions42.
Face la crise de la dmocratie reprsentative, la Commission, dans son Livre Blanc sur
la gouvernance europenne publi lt 2001, prend en considration le rle renforc
des acteurs non tatiques, en associant la socit civile - par le biais de la participation directe et ouverte des intrts organiss et des associations civiques (confrences citoyennes) - aux processus dlibratifs. Cette dmarche sinscrit trs clairement dans lobjectif
de rendre le processus dcisionnel plus ouvert et plus transparent, tout en insistant sur
la ncessit de dmocratiser lexpertise dans un contexte scientifique et technique de
plus en plus lourd. Lors des travaux de la Convention, le Parlement europen a dfendu
lide dune initiative citoyenne. En 2004, le principe de dmocratie participative a
t introduit dans le trait constitutionnel (art.I-47), et le trait de Lisbonne prvoit
cette fin un instrument daction concret : le droit dinitiative populaire43.
Le Parlement europen prend aujourdhui des dcisions qui affectent quotidiennement
la vie des citoyens, ce que les lections europennes font insuffisamment ressortir. Il est
ncessaire quil soit mieux connu des peuples. Or, la dtermination dont le Parlement a
fait preuve au cours des dernires dcennies pour rendre le systme europen plus accessible et visible na pas encore entran, contrairement aux prvisions des fdralistes,
lmergence dun espace public europen. Les fdrations europennes de partis se sont
bien construites dans presque toutes les familles politiques et les lections europennes
ont encourag leur organisation. Mais elles restent des fdrations lches de partis nationaux qui interviennent peu dans les campagnes lectorales europennes et semblent
42
Cette architecture irait dans le sens de la dmocratie participative esquisse par la Commission dans son
Livre Blanc sur la gouvernance europenne COM (2001) 428 nal, Bruxelles, 25 juillet 2001, pp. 16-20, in Nicolas
CLINCHAMPS, Parlement europen et droit parlementaire, op.cit., p. 691.
43
Paul MAGNETTE, European Governance and Civil Participation: Beyond Elitist Citizenship? , in Political
Studies, 5 1/1, 2003, pp. 139-156.
29
se structurer plus autour des Conseils europens44 que dans le giron de lAssemble45.
Bien que le Parlement europen ait consacr beaucoup defforts communiquer avec
la presse, la radio et la tlvision afin de mieux publiciser ses dbats46, la couverture des
activits du Parlement europen par les rdactions des mdias nationaux et transnationaux reste marginale, et elles trouvent elles aussi plus de matire dans les Sommets de
chefs dtat et de gouvernement que dans lhmicycle47. Le traitement de cette actualit,
considre comme une actu lente, molle, soft, parfois technocratique selon le responsable ditorial du Monde48 dcourage laudience. Selon les sondages Eurobaromtre, le
manque dinformation sur linstitution parlementaire reste lune des causes non ngligeables de labstention lors des lections europennes.
30
La multiplication des lieux de travail (Strasbourg, Bruxelles et Luxembourg) ajoute la

confusion : elle dsoriente lopinion publique qui perd le contact avec cette institution
nomade 49. Enfin, on peut se demander si le ddain manifest par certains dirigeants
politiques lgard de linstitution (considre comme un second choix do un fort
taux de renouvellement) ne contribue pas brouiller limage de linstitution et alimenter un antiparlementarisme latent.
cet gard, tout ne relve pas des pouvoirs publics ou des institutions. La cration de
vritables partis politiques europens et leur visibilit relvent avant tout des responsables politiques. Tout ce qui contribue encourager ce processus doit tre fait (institutionnalisation des partis europens, place et statut des dputs europens, enseignement
lcole) y compris grce une meilleure mdiatisation des enjeux europens.
44
La tenue de pr-Sommets regroupant les chefs de gouvernements, les leaders de partis, les membres
de la Commission et le prsident du groupe du Parlement europen appartenant la mme famille politique
en est la manifestation. Ces runions peuvent avoir un impact important, comme ce fut le cas en octobre
1990, lorsque les leaders du PPE se mirent daccord pour imposer ladoption dun calendrier strict pour
la ralisation dune Union montaire au futur Conseil europen de Rome. Il en rsulta le guet-apens
(ambush) tendu Margaret Thatcher, qui se retrouva isole au Sommet face aux autres chefs dtat et de
gouvernement qui approuvrent le calendrier pour lUEM.
45
Pascal DELWIT, Erol KULAHCI, Cdric de VAN VALLE (dir.) Les fdrations europennes de partis. Organisation
et inuence.
46
Des salles de presse et studios TV et radio entirement quips ont t mis la disposition des 1200
journalistes accrdits aussi bien Bruxelles qu Strasbourg. Une confrence de presse est organise chaque
vendredi avant la session Strasbourg pour informer les journalistes du travail du Parlement. La semaine
suivante, les quipes de tlvision sont autorises lmer les sances plnires et les runions en commission.
47
F. HEYNDERICKS, LEurope des mdias, Bruxelles, d. de lUniversit de Bruxelles, 1998, ainsi que Klaus EDER,
Hans-Jrg TRENZ, Prerequisites of Transnational Democracy and Mechanisms for Sustaining it. The case of
the European Union in Beate KOHLER-KOCH, Berthold RITTBERGER, Debating the Democratic Legitimacy of
the European union, op.cit., pp. 167-173.
48
Cit dans Olivier COSTA, Paul MAGNETTE, Une Europe des lites ? Rexions sur la fracture dmocratique de
lUnion europenne, Bruxelles, d. de lUniversit de Bruxelles, 2007, p. 57.
49
Comme lexpliquait Emanuele Gazzo, directeur de lAgence Europe : Il faut un sige unique o lEurope
puisse travailler et avec lequel elle puisse sidentier. Cest aussi ncessaire pour permettre aux mdias de
travailler . Intervention dEmanuelle Gazzo au Colloque Le Parlement europen dans lvolution institutionnelle,
publi par Jean-Victor LOUIS, Denis WAELBROECK (dir.), d. de lUniversit de Bruxelles, 1988, pp. 170-171.
Au final, si le Parlement europen est incontestablement linstitution montante du systme juridique de lUnion europenne et sil semble vou un bel avenir, on aura garde
de minorer ce pronostic en constatant, avec le politiste Paul Magnette : le Parlement
europen est devenu un acteur non ngligeable du jeu politique de lUnion, mais il na
pas ravi aux forums intergouvernementaux leur rle de centre de gravit 50. Des voix
slvent pour mettre davantage en vidence les structures originales de lUnion et chercher des formes de dmocratisation adaptes. Telle est lambition de ceux qui, dans les
milieux universitaires dfendent une conception qui se veut plus novatrice, articule
autour de la notion de gouvernance dmocratique .
Doit-on ds lors incliner considrer lUnion europenne, pour reprendre lexpression
de Bernard Manin, comme le lieu dlaboration dun nouveau principe du gouvernement reprsentatif 51 ? Nonobstant la complexit du systme dintermdiation des
intrts et le rsultat dcevant des tentatives de rgulation de laccs de ces acteurs aux
processus dcisionnels, la dmarche exprimentale de la construction europenne devra
amener rflchir des solutions nouvelles pour que le conflit efficacit/dmocratie se
transforme en spirale vertueuse (la dmocratie efficace) rconciliant dlibration et expertise52. Le Parlement europen, quant lui, a dores et dj engag le dbat sur lquilibre trouver entre dmocratie reprsentative, participative et dlibrative.
50
Pour un rappel de la littrature sur la question, cf. louvrage de Paul MAGNETTE, Le rgime politique de
lUnion europenne, Paris, Presses de Science-po, 2003, p. 240 et sv ; Cline BELOT ; Fabienne GREFFET Une
Europe en qute dlecteurs. Retour sur les direntes lectures de labstention aux lections europennes
loccasion du scrutin de juin 2004 , in Pascal DELWIT, Philippe POIRIER (dir.), Parlement puissant, lecteurs
absents, op.cit., p. 200.
51
Bernard MANIN, Les principes du gouvernement reprsentatif, Paris, Flammarion, 1995.
52
Sur cette problmatique, cf. Sabine SAURUGGER, Dmocratiser lexpertise? Acteurs non tatiques et
fabrication dun savoir lgitime , in Olivier COSTA, Paul MAGNETTE, Une Europe des lites?, op.cit., pp. 225-239.
31
33
PARTIE I :
LE PARLEMENT EUROPEN AFFIRME SA LGITIMIT
I. Le Parlement europen assoit sa lgitimit politique
A. lections directes et lgitimit du Parlement europen
Le long dbat sur lavenir de la Communaut europenne/de lUnion europenne (ciaprs lUE des fins de clart), qui remonte la priode prcdant la fondation de la
Communaut europenne du charbon et de lacier (1954), a toujours t marqu par un
scepticisme prononc quant la capacit des nations europennes surmonter leurs
diffrences millnaires et sunir au sein dune communaut politique pleinement intgre. La prgnance de ce sentiment a mme convaincu les plus chauds partisans de
lEurope dcarter tout grand projet menant sans dlai une fdration. Ce mme ralisme leur a fait accepter le principe dune intgration par tapes au cours des annes
1950 et 1960. Ce processus a abouti, en 1958, la cration dEURATOM et du March
commun europen. Largument avanc tait quavant toute intgration politique, des
progrs cruciaux seraient ncessaires au niveau de lintgration des secteurs vitaux de
lconomie. La fusion des trois Communauts, en 1965, na pas modifi de manire significative ces positions.
Cinquante ans aprs la signature du trait de Rome, lintgration europenne a remarquablement progress dans de nombreux secteurs ; labolition de pratiquement tous
les tarifs douaniers, harmonisation de la lgislation rglementant les politiques fiscales,
achvement du march intrieur de lUnion et dans une certaine mesure du march

montaire : plus de la moiti des tats membres (15 sur 27) partagent une monnaie
commune. Mais contrairement aux attentes des thoriciens de lintgration par tapes,
toutes ces ralisations, ainsi que les nombreux largissements qui ont port le nombre
dtats membres de 6 27, ne semblent pas avoir permis de mener bien le processus
dintgration politique au niveau europen. Au contraire, lampleur du malaise qui frappe
aujourdhui lUE semble menacer la prservation mme de certaines de ces ralisations
europennes. Lchec de la ratification, en 2005, du trait constitutionnel en est une illustration. Le rejet du trait de Lisbonne par les citoyens irlandais en 2008 en est une autre.
34
Ces problmes sont peu comprhensibles pour bon nombre dobservateurs et difficilement acceptables pour les europhiles. Le trait de Rome tablissait les bases dune
union politique europenne fonde sur les principes dmocratiques communs aux tats
membres. En particulier, le trait prvoyait la cration dune institution universellement
reconnue comme la base de la lgitimit des systmes politiques modernes en gnral, et
des dmocraties occidentales en particulier : une assemble reprsentative, un Parlement
europen (PE) destin devenir linstitution pivot de lintgration politique en Europe53.
Ce choix sinscrivait, en Europe, dans la ligne de lvolution des systmes politiques.
Dans un rgime dmocratique, les politiques tirent leur autorit de linstitution dont
elles manent ; le Parlement, vritable reprsentant de la communaut nationale. Mme
dans les situations o les prrogatives lgislatives relvent presque exclusivement de
lexcutif, la lgitimit du rgime est prserve par le contrle de linstitution reprsentative souveraine sur lexcutif. videmment, les lections constituent la condition
pralable et fondamentale dans ce processus.
A.1. De la lgitimit indirecte la lgitimit directe
Le trait de Rome comprenait dj des dispositions relatives llection directe du Parlement europen. Les Pres fondateurs ont certainement estim que, sans un Parlement
fort, il tait impensable quune UE destine tre intgre politiquement puisse affirmer
son autorit face aux tats. En effet, cette autorit supranationale en devenir devrait
disposer dune crdibilit dmocratique comparable celle dont jouissent les rgimes
de ses tats membres. Paul Reuter, lun des architectes des institutions de la CECA,
rapporte que Jean Monnet lui soumit, lors dun entretien le 12 avril 1950, lide longuement mrie de la cration dun parlement franco-allemand, qui prfigurera lassemble
parlementaire de la CECA54. Il tait exclu dans ce projet de procder demble son
lection directe, compte tenu des rticences de la plupart des responsables nationaux
envers toute perspective fdrale. La premire lection directe du Parlement europen
53
Voir Leon LINDBERG, The Role of the European Parliament in an Emerging European Community , in Elke
Frank ed., Lawmakers in a Changing World, Englewood Clis, N.J., Prentice Hall, 1966, et Willard N. HOGAN,
Representative Government and European Integration, Lincoln, University of Nebraska Press, 1967.
54
P. REUTER, La naissance de lEurope, Fondation Jean Monnet pour lEurope, Centre de recherches
europennes, Lausanne, 1980, p. 19.
na ainsi eu lieu quen 1979. Ce nest quaprs vingt ans dexistence que la Communaut
a acquis cette lgitimit propre que beaucoup estiment tre, dans la tradition dmocratique occidentale, une caractristique essentielle de ltat.
Le trait de Rome ne prvoyait aucun calendrier pour llection au suffrage universel du
Parlement europen. tant donn laccent mis sur lintgration conomique, la tenue
dlections directes ntait lpoque pas considre comme urgente, daucuns la jugeant mme superflue, voire dangereuse. Il fut dcid que, provisoirement, les membres
du Parlement europen devraient tre issus des rangs des parlementaires nationaux et
dsigns par leur assemble respective. La lgitimit indirecte dont jouissait lAssemble
parlementaire, car cest ainsi quelle tait appele en 1958, semblait donc lpoque plus
que suffisante. Afin de mettre laccent sur son rle politique potentiel dans lavenir de
lUnion, la dcision prise en 1962 par ses membres de lappeler Parlement europen
neut toutefois pas pour effet dacclrer le processus vers des lections directes.
Les limites de ce systme de dsignation furent immdiatement perues. La plus vidente
fut la rticence des bureaux des assembles, notamment franaise et italienne, dsigner
des reprsentants de partis considrs lpoque comme anti-europens. Les dputs
communistes nont ainsi t dsigns qu partir de 1969 en Italie et 1973 en France.
La reprsentativit et donc la lgitimit de linstitution sen trouvaient affaiblies. Un
deuxime problme, plus grave, dcoulait du peu de temps que les dputs europens
pouvaient consacrer aux activits du Parlement europen, tant donn que leur engagement premier les liait avant tout leurs lecteurs nationaux. cet gard, les objections
portrent davantage sur le fond que sur le principe. Comment la lgitimit dune institution pourrait-elle dpendre de la prsence de membres - indpendamment du niveau
de reprsentativit de leurs lectorats respectifs - dont lengagement de certains dentre
eux tait limit, voire presque inexistant ? En labsence dlections directes, lAssemble tait perue comme distante par ceux des citoyens europens qui en connaissaient
lexistence, les autres lignorant tout fait. Ils ne savaient mme pas que certains de leurs
reprsentants nationaux remplissaient galement cette deuxime fonction55.
Il fallut attendre lmergence dune crise de lintgration europenne pour que lattention commence se focaliser sur le Parlement europen, en tant quinstitution apte
y remdier. Cette crise est apparue dans la deuxime partie des annes 1960. Elle sest
poursuivie jusquaux premires lections de 1979, et mme jusqu ladoption, en 1987,
de lActe unique europen (AUE). Elle prsentait deux facettes : dune part, celle de lourdeurs administratives rgulirement dnonces, notamment dans le rapport des Trois
Sages qui notait en 1980 le phnomne gnral dune charge excessive de tches aggrave par une gestion lente et confuse pouvant tre rsume en un seul terme en franais :
55
Pour les avantages et les inconvnients des doubles mandats national/Parlement europen, voir Valentine
HERMAN and Juliet LODGE, The European Parliament and the European Community, New York, St. Martins
Press, 1978.
35
lourdeur56 ; et dautre part celle dun mal plus profond que linefficacit administrative : la faible lgitimit du processus dcisionnel europen. En effet, lintroduction du
recours au vote la majorit qualifie avait dilu la responsabilit des gouvernements
vis--vis de leurs parlements nationaux. Une telle situation, o seraient imposes certains pays des dcisions auxquelles ils navaient pas donn leur accord tait contraire
aux principes dmocratiques auxquels lUE et ses tats membres avaient souscrit57.
36
Cette situation explique le regain dintrt que suscita le Parlement europen. Les partisans de lintgration voyaient en lui une institution appele jouer un rle fondamental
dans le processus dintgration politique de lEurope. La plupart des propositions de
rforme de lUE des annes 1970 et 1980 prvoyaient ainsi un renforcement du rle
du Parlement europen dans le processus dcisionnel58. Mais plus importante encore
a t la prise de conscience du dficit dmocratique frappant le processus dcisionnel communautaire. Cette dernire a renforc et justifi les revendications relatives
llection du Parlement europen au suffrage universel direct, objectif que lAssemble a
toujours dfendu : la convention quelle prpara ds 1960 pour lancer la procdure qui
devait mener aux lections directes en tmoigne. Cette initiative ne fut pas couronne
de succs, notamment du fait de lhostilit de De Gaulle. Cet chec ne dcouragea pas
lAssemble pour autant. Elle proposa, mais en vain, dorganiser une confrence intergouvernementale, avec pour objectif la tenue dlections directes en 1970.
Lide faisait nanmoins son chemin, au fur et mesure de lvolution de la Communaut. Tout dabord, le premier largissement de lUE au Danemark, lIrlande et au
Royaume-Uni a acclr le dbat sur la nature de la dmocratie au sein de lUnion.
Ensuite, le climat se transforma de manire dcisive en mars 1974 avec llection de
Valry Giscard dEstaing la prsidence de la Rpublique franaise. Il tait en faveur
de llection directe et, ds le mois de dcembre de la mme anne, le communiqu
final du Sommet de Paris des chefs dtat et de gouvernement europens (futur Conseil
europen) affirmait que des lections directes du Parlement europen devraient avoir
lieu le plus vite possible . Pour ce faire, le mme texte donnait instruction au Conseil
des ministres de prendre une dcision dans le courant de 1976. Cest Bruxelles, le 20
septembre 1976, que celui-ci adopta lActe portant lection directe des reprsentants
lAssemble au suffrage universel direct. Le premier scrutin prvu en 1978 ne put avoir
lieu du fait du retard pris par le Conseil constitutionnel franais se prononcer. Cette
juridiction mt deux conditions son approbation : les lections directes du Parlement
europen ne devaient pas impliquer automatiquement un renforcement des pouvoirs
56
Conseil des Communauts europennes, Rapport des Trois Sages sur les institutions europennes, Bruxelles,
1980, p. 11.
57
David MARQUAND, Parliament for Europe, London, Jonathan Cape, 1979, p. 36-39.
58
En plus des nombreux rapports labors par les comits spciaux de la CE avant les premires lections
du Parlement europen, la plus importante de ces propositions est venue aprs les premires lections du
Parlement europen avec la loi Genscher-Colombo de 1981 et le projet de trait sur lUnion Europenne de
1984, conu et rdig par Altiero Spinelli (cf. ci-aprs).
du Parlement europen ; ceux-ci ne pourraient tre modifis que par des rformes formelles des traits existants.
lissue de ce long parcours, les premires lections directes se droulrent du 7 au 10
juin 1979. Le Parlement europen, fort de 410 membres, tnt sa session constitutive du
17 au 20 juillet 1979. Mais ces lections directes ont-elles rellement chang la donne
pour le Parlement europen ?
A.2. 1979, une rvolution dmocratique : les premires lections du Parlement
europen
Bien que les pouvoirs du Parlement naient pratiquement pas volu, les premires lections directes ont t salues comme un vnement fondamental, voire rvolutionnaire.
Cent quatre-vingt-cinq millions dlecteurs se sont mobiliss et le taux de participation
a atteint prs de 63 %. Ce premier scrutin direct a donn un souffle nouveau au concept
de dmocratie europenne. Immdiatement, le Parlement a su utiliser sa nouvelle lgitimit pour consolider ses pouvoirs et jouer pleinement son rle dans un processus
dcisionnel communautaire, alors pour le moins opaque.
Son premier geste fort dans ce sens fut, ds dcembre 1979, le rejet du projet de budget
pour 1980. Ce fut, dans une large mesure, une dmonstration symbolique de la volont
du Parlement dutiliser ses pouvoirs budgtaires pour conqurir le pouvoir lgislatif.
Mais, pour autant, le dbat sur son potentiel dmocratique ne faisait que souvrir. Certes, il comptait son actif des performances dmocratiques, mais elles taient forcment entraves du fait mme des difficults objectives rencontres par le processus de
construction dune entit dmocratique multinationale telle que lUnion europenne.
Dans ce processus politique et lectoral, quatre domaines posent en effet problme : la
participation lectorale, la nature et la pertinence des lections ainsi que des campagnes
dans les tats membres, la rpartition des siges entre les tats membres et les effets
des lois lectorales en termes de distribution des siges. Ces deux derniers points seront
traits en profondeur aux chapitres suivants. Nous limiterons ici notre attention aux
deux premiers.
1. La participation lectorale
La participation lectorale (environ 63 %) tait importante pour llection de cette jeune
institution, mais assez faible en comparaison des lections lgislatives nationales. Pour
certains commentateurs, elle indiquait, dans plusieurs pays, un manque dintrt de la
part des lecteurs europens pour ce scrutin historique. Des scores particulirement bas
furent atteints au Danemark (moins de 48 %) et au Royaume-Uni (moins de 33 %). En
revanche, mis part les pays o le vote est obligatoire, la participation fut honorable
dans dautres pays : en Allemagne (66%), en Irlande (64%) ou encore en France (61%).
Quoiquil en soit, la participation a fait immdiatement dbat. Un courant optimiste
37
soulignait que les rsultats europens de 1979 taient similaires et, dans certains cas,
meilleurs que ceux observs dans les grandes dmocraties fdrales, linstar des tatsUnis. Au final, la participation aux premires lections du Parlement europen a pu
tre qualifie de satisfaisante, notamment en tenant compte du phnomne de baisse
de participation dans la plupart des pays europens lors des diffrentes lections. Les
scrutins europens qui se sont succds ont enregistr une baisse constante de la participation, source de srieuses proccupations. On peut estimer que cette participation est
directement lie la faiblesse de limage de lUE aux yeux des citoyens. Si les enjeux des
campagnes taient rellement europens, si la dimension politique de lUE tait mise en
vidence, alors la mobilisation serait naturellement plus forte, car limportance de lUE
serait davantage perue par les Europens.
2. La nature et la pertinence de llection europenne
38
On vient de souligner que la faible participation est en grande partie due labsence de
dbat rellement europen. Malgr la volont des europistes dinitier ce dbat, force
est de constater que dans presque tous les tats membres les campagnes ont toujours t
axes sur des enjeux politiques et des candidats nationaux. Les stratgies des partis ont
souvent consist instrumentaliser les lections europennes, cest--dire utiliser les
campagnes lectorales europennes pour la poursuite dobjectifs nationaux.
En dsignant des candidats, les partis ont parfois test , dans une arne considre
comme moins importante, des personnalits en dbut de carrire, ou ont au contraire
remerci certains de leurs membres en fin de carrire.
Tous ces facteurs sinscrivent dans le cadre dun phnomne bien connu, celui des lections de deuxime ordre59, dont les rsultats nont pas dincidence sur la stabilit gouvernementale nationale. Il en rsulte que nombre dlecteurs utilisent ce type dlections
pour exprimer des choix politiques quils souhaitent voir pris en considration sur la
scne politique dite de premier ordre (celle des gouvernements nationaux). Par un vote
contestataire, llecteur lance ainsi un avertissement sans frais son gouvernement.
Un autre lment nuit galement la reprsentativit : les partis eux-mmes ont frquemment nationalis le dbat et ont parfois fait de llection europenne un champ
dexprimentation dalliances entre partis.
Cet ensemble de facteurs contribue faire des lections du Parlement europen des
lections souvent perues comme ayant moins deffets politiques que la plupart des lections infranationales, qui sont aussi des scrutins de deuxime ordre. En revanche,
linverse de la plupart de ces scrutins, les lections europennes impliquent tout llectorat national. Elles constituent donc loccasion de tester, grandeur nature, de nouvelles
stratgies dordre national.
59
Reif KARHEINZ et Hermann SCHMITT (1980) Nine Second-order National Elections; A Conceptual
Framework for the Analysis of European Election Results . European Journal of Political Research. 8:3-44.
ct de ces facteurs ngatifs, des lments positifs ont accru le niveau de reprsentativit du Parlement. Linvestiture populaire directe lui a confr une lgitimit politique
incontestable (voir partie II). La disparition progressive du double mandat a accru lefficacit du travail parlementaire, qui est dsormais avant tout europen. Les liens directs
entre lu europen et lecteur europen60 ont ainsi t facilits.
Le double mandat (parlementaire national, parlementaire europen) a t interdit en
2002, lors de la modification de lActe du 20 septembre 1976, avec effet partir de llection europenne de 2004. Toutefois, deux drogations subsistaient. Celle concernant
lIrlande est dsormais obsolte puisque des lections nationales ont eu lieu en mai
2007. Celle relative aux dputs britanniques, qui taient dj membres du Parlement
europen au cours de la lgislature 1999/2004 et jusquaux lections de 2009, concerne
aujourdhui deux dputs.
Bon nombre de dputs lus lors des premiers scrutins ont rapidement compris que
leur carrire dpendait plus de leur rlection au Parlement europen que de leur prsence au sein dautres enceintes. Ils se sont donc investis dans laspect europen de leur
mandat. Paradoxalement, ceci est encore plus vrai pour les dputs europens baptiss
injustement de petite envergure qui, selon certaines critiques, ont t lus lors des
premires lections du Parlement europen, la place de responsables politiques nationaux alors bien tablis et qui ntaient pas dsireux dy siger.
Comme nous lavons vu, ces critiques implicites ou explicites ont en dfinitive trouv
leur justification dans trois faits lis : la persistance du peu dimportance accorde
lUE par les responsables politiques nationaux, le manque de connaissance des citoyens
au sujet du Parlement europen et de ses activits, ainsi que le niveau insatisfaisant des
pouvoirs du Parlement. Pour certains observateurs, le sentiment tait alors que si lUE
faisait davantage preuve de son utilit et que les pouvoirs du Parlement europen taient
sensiblement accrus, limportance accorde aux lections europennes augmenterait,
tout comme lintrt des mdias et des lecteurs (participation). Le tout aurait un impact sur le profil des candidats, en attirant des hommes politiques de premier plan. Les
mmes faisaient valoir que si ces deux conditions ntaient pas remplies, les lections
directes du Parlement europen se rvleraient alors tre un exercice futile, voire un
gaspillage de dmocratie.
Le premier Parlement lu est parvenu viter cet cueil grce une utilisation habile de
ses pouvoirs informels et a ainsi infirm ces anticipations pessimistes.
60
Au cours de la lgislature 1994/1999, cela concernait encore 11 dputs italiens et 4 britanniques.
39
La deuxime partie de cet ouvrage est consacre cet aspect de lhistoire du Parlement,
mais il est utile de citer ici lexemple emblmatique du projet de trait sur lUnion europenne. Aprs lchec du plan Genscher-Colombo en 1981, cest au tour du dput
europen italien et leader fdraliste Altiero Spinelli de prendre linitiative et de proposer en 1983 une rforme des institutions de la Communaut. Linitiative de Spinelli
sest rvle bien plus importante que celle des deux minents ministres sur au moins
deux points. En premier lieu, elle intgrait une meilleure conception institutionnelle,
qui donnait la possibilit de favoriser une acclration irrversible de ce processus vers
une intgration politique supranationale de lUE. En second lieu, ce texte fut approuv
le 14 fvrier 1984 par le Parlement europen une crasante majorit (237 pour ; 31
contre et 43 abstentions), ce qui lui a confr une lgitimit dmocratique qui ne pouvait tre ignore par les tats membres. Le projet de trait a dailleurs reu lappui formel de certains parlements nationaux (italien et belge) et le soutien politique de partis
nationaux et europens.
40
Plusieurs gouvernements ont tenu relever le dfi de Spinelli. Le Prsident franais

Franois Mitterrand apporta ainsi son soutien cette proposition lors de son discours
du 26 mai 1984 devant le Parlement europen. Bien que lenthousiasme initial de M.
Mitterrand ait t modr par les ractions tides voire ngatives aux niveaux national
et international, sa prise de position marque le dbut du processus qui mena lapprobation, en 1986, de lActe unique europen (AUE). LAUE cartait bon nombre des innovations institutionnelles modernes proposes par Spinelli et a t durement critiqu
lpoque par les champions de lintgration, dont le rapporteur qui sexclama : la
montagne a accouch dune souris .
Toutefois, avec le recul, limportance de lAUE a t reconnu par tous. Il renforait
considrablement les pouvoirs du Parlement europen et constituait la premire rforme globale du trait de Rome aprs prs de trente ans de stagnation. Il permit de raliser
le march intrieur de lUnion (le 31 dcembre 1992). Il marqua le dbut dune priode
continue de rformes qui, du trait de Maastricht celui de Lisbonne - a condition quil
soit dfinitivement ratifi - a t marque par une avance notable de lUE et un renforcement de son caractre dmocratique.
En tant que tel, lAUE est tout simplement rvolutionnaire. Cest grce la lgitimit
tire de son lection directe que le Parlement a pu forcer la main des tats membres. La
plupart des analystes estimaient que lActe unique constituait la plus petite concession
possible aux aspirations supranationales contenues dans le projet de trait Spinelli. Les
responsables nationaux ne pouvaient plus ignorer comme auparavant les aspirations
dfendues par une institution lgitime grce au suffrage universel. Grce la lgitimit
populaire tire de son lection au suffrage universel direct, le Parlement europen a pu
prtendre un accroissement sensible de ses pouvoirs sans que cela ne soit explicitement prvu par une norme ou un trait.
A.3 Normes lectorales et reprsentativit du Parlement europen

La capacit des institutions lues reprsenter les citoyens et tre investies de leur
lgitimit dpend des lois rgissant leurs lections. Bien quune loi lectorale uniforme
soit un objectif qui date des travaux prparatoires aux premires lections directes du
Parlement europen, llection des dputs dans chaque tat membre est encore rglemente par des lgislations lectorales trs diffrentes : 28 au total, tant donn que
le Royaume-Uni en applique deux (une pour lIrlande du Nord et une autre pour la
Grande-Bretagne).
Il en rsulte ainsi des doutes sur lhomognit et, indirectement, sur la reprsentativit du Parlement europen. Pourtant, larticle 138 (paragraphe 3) du trait instituant
la Communaut europenne tablissait que le Parlement europen devait tre lu au
suffrage universel conformment une procdure uniforme dans tous les tats membres . Or, ds 1960, le rapport dun groupe de travail prsid par Ferdinand Dehousse
prcisait que le terme uniforme ne signifiait pas identique et que, ds lors, le trait
de Rome ne prvoyait pas ladoption dun seul systme lectoral pour lensemble des
tats membres.
Malgr les demandes ritres du Parlement, les tats membres ne se sont pas engags
sur la voie dun systme lectoral rellement commun. Toutefois, en 2002, le Conseil,
conscient de la pertinence de ces requtes, a modifi les dispositions de lActe du 20
septembre 1976 portant sur llection du Parlement europen. Il y a introduit un certain
nombre de principes communs toutes les lois nationales : lection des membres du
Parlement europen au scrutin de liste ou de vote unique transfrable ; possibilit de
scrutin de liste prfrentiel ; seuil maximal pour lattribution des listes qui ne peut dpasser 5 %. On peut donc considrer, comme le souligne Andrew Duff, rapporteur du
Parlement europen sur la procdure lectorale en 200861, que lUE a dj marqu des
progrs notables en fixant les conditions de base de llection uniforme du Parlement
europen malgr labsence dune lgislation lectorale unique .
Outre les lments prcits, les lois nationales ont en commun : la priode des lections
(qui doivent toutes tre organises la mme semaine), les principes dmocratiques applicables au droit de vote et lligibilit, le caractre loyal et libre du suffrage, le principe dgalit des voix, quelques incompatibilits avec dautres mandats, ainsi que le
principe selon lequel les voix sont converties en siges au niveau national sur la base de
la reprsentation proportionnelle (RP).
lorigine, les diffrences entre systmes lectoraux taient cependant trs importantes,
ce qui na pas t sans consquences pour la reprsentativit du Parlement europen.
Ctait notamment le cas du systme lectoral britannique. lexception de lIrlande du
Nord o sappliquait la proportionnelle, llection se droulait - linstar des lections
61
Sources Parlement europen
41
nationales - sur la base du scrutin majoritaire un tour. Cette particularit a pris fin lors
des lections de 1999 loccasion desquelles la loi britannique, instaurant la proportionnelle pour les europennes sur tout le territoire, fut aligne sur celles dautres tats
membres. Durant vingt ans, ce systme du scrutin majoritaire amplifia les victoires et
les dfaites des deux principaux partis - travailliste et conservateur - qui se partageaient
les siges. linverse, il pnalisa les libraux et les sociaux dmocrates ; ces deux partis,
qui staient allis lors des lections de 1984, obtinrent ainsi 18,5 % des voix, mais aucun
sige. Le bnfice que tiraient les travaillistes et les conservateurs de ce systme explique
probablement leur rsistance durable ladoption de la proportionnelle.
Dautres lments contribuent diffrencier les systmes lectoraux. Sans entrer dans le dtail, il convient de citer les plus importants : seuils lectoraux, circonscriptions lectorales,
scrutin de listes bloques ou de vote prfrentiel. Le tableau 1 rsume les principales caractristiques des 28 systmes lectoraux et permet leur classement selon ces trois dimensions.
42
TABLEAU 1
PRINCIPALES CARACTRISTIQUES DES LOIS LECTORALES
DES TATS MEMBRES POUR LE PARLEMENT EUROPEN
Pays
Nb. de
dputs
europens
Circons.
lect.
Reprs.
proportionnelle
Seuil
Taille de
circons.
moyenne
Vote
prfrentiel
Autriche
18
Oui
4%
18
oui
Belgique
24
oui
non
oui
Bulgarie
18
oui
5%
18
non
Chypre
oui
1,8%
oui
Rp. tchque
24
oui
5%
24
oui
Danemark
14
oui
non
14
oui
Estonie
oui
non
non
Finlande
14
oui
non
14
oui
9,75
non
France
78
oui
5% au niveau
rgional
Allemagne
99
oui
5%
99
non
Grce
24
oui
3%
24
non
Hongrie
24
oui
5%
24
non
Irlande
13
VUT
VUT
3,25
VUT
Italie*
78
oui
non
78
oui
Lettonie
oui
non
oui
Lituanie
13
oui
5%
13
oui
Luxembourg
oui
non
oui
Malte
VUT
VUT
VUT
Pays-Bas
27
oui
non
31
oui
Pologne
54
oui
5%
54
non
Portugal
24
oui
non
25
non
Roumanie
35
oui
5%
35
non
Slovaquie
14
oui
5%
14
oui
Slovnie
oui
non
oui
Sude
19
oui
4%
19
oui
Espagne
54
oui
non
54
non
11
oui
non
6,8
non
VUT
VUT
VUT
75
R-U
R-U Irlande 3
du Nord
* Sources du Parlement europen

Il y a en fait 5 circonscriptions lectorales en Italie :
les candidats se prsentent dans une circonscription mais le calcul des voix se fait au niveau national.
43
1. Lexistence dun seuil lectoral et son niveau
44
Le premier critre concerne ladoption de seuils explicites. Ils ont un impact direct sur
le nombre de partis qui obtiennent des siges : plus le seuil est lev, moins le nombre
de partis reprsents est important. Treize tats membres ont fix ces seuils dans une
fourchette allant de 3 5 % (maximum autoris par la dcision du Conseil de 2002).
Cette pratique est gnralement justifie par la ncessit dviter une fragmentation excessive de la reprsentation, mais elle est galement critique parce quelle empche
des partis reprsentant des minorits significatives dentrer au Parlement europen,
particulirement lorsque le scrutin se droule au niveau rgional. Selon de nombreux
commentateurs, la prsence ou labsence de seuils dans les diffrentes lois lectorales
des tats membres conditionne la reprsentation dmocratique au sein du Parlement
europen. Comme le montre le tableau 1, des seuils formels existent dans 13 pays sur
27. Cette disparit introduit, selon les tats membres, des diffrences parfois notables
quant au nombre de partis prsents au Parlement europen. Aux yeux de certains, ces
dsquilibres sont dautant plus proccupants que le Parlement acquiert une importance croissante au sein de lUE.
2. Le nombre de circonscriptions
Le deuxime critre constitue un instrument plus souple pour influencer la proportionnalit de la rpartition des siges au Parlement europen : la division, ou non, du
territoire des tats membres en plusieurs circonscriptions. Il convient ici de faire une
distinction entre les pays o ces circonscriptions sont utilises uniquement pour la prsentation de diffrentes listes de candidats dans diffrentes rgions et ceux o elles sont
utilises pour calculer la rpartition des siges entre les partis. Ces dernires sont celles
que nous appelons circonscriptions lectorales effectives . Un exemple du premier
groupe est lItalie, o cinq circonscriptions sont utilises pour la prsentation de diffrents groupes de candidats des partis, mais o la distribution des siges est calcule pour
lensemble du pays, comme sil ny avait quune seule circonscription. LAllemagne a mis
en place un systme lgrement diffrent : les partis peuvent choisir de prsenter des listes rgionales mme si aucune circonscription nest prvue. Dans ces deux pays, de tels
systmes permettent de favoriser lancrage territorial des dputs europens sans scarter de la proportionnalit des rsultats obtenus par les diffrents partis. La situation est
assez diffrente dans les pays comprenant plusieurs circonscriptions rgionales effectives, surtout lorsquelles sont relativement petites. Dans de tels cas, compte tenu du faible
nombre de siges pourvoir, la proportionnalit de la rpartition est nettement rduite.
Pour ce qui concerne la reprsentativit, lavantage le plus vident par rapport aux seuils
est que les partis rgionaux affichant des rsultats relativement faibles au niveau national, mais bnficiant de bons scores dans une rgion particulire, peuvent emporter des
siges. Le Royaume-Uni constitue un exemple trs significatif. La distribution de 7 siges en moyenne par circonscription a des effets assez similaires limposition dun seuil
de 14 ou 15 %. Des rsultats disproportionns sont galement obtenus dans certains des
plus petits tats membres, mme en labsence de circonscriptions lectorales sous-na-
tionales. Leffet de seuil dune seule circonscription nationale dans des tats membres
comme la Lettonie, la Slovnie ou mme lIrlande, et dune manire gnrale dans les
pays dont les dlgations de dputs europens ne dpassent pas 20 membres, est trs
similaire au systme britannique de circonscriptions infranationales.
Leffet cumulatif des seuils et/ou des circonscriptions lectorales dans certains tats
membres a pour consquence que les reprsentations nationales au Parlement europen sont constitues de manire trs diffrentes. Certaines, comme celles des pays susmentionns, ne comprennent gnralement que des reprsentants des grands partis,
capables dobtenir au moins 10 12 % des voix ; dautres, comme la reprsentation
italienne, peuvent comprendre des partis ayant obtenu moins de 1 % des suffrages62. Il
est toutefois difficile de trouver une solution ce problme tant donn, entre autres,
que les tats membres ont des populations et des tailles trs diffrentes.
Dans les annes qui ont suivi llection de 1979, alors que les demandes en faveur dune
loi lectorale unique se faisaient trs pressantes en raison notamment de lanomalie britannique, deux autres ides innovantes virent le jour. Lune, dinspiration fdraliste,
visait crer des circonscriptions transnationales qui permettraient une structuration
plus quilibre du territoire de lUE ; elle na toutefois jamais fait lobjet dune vritable
proposition. Lautre consistait attribuer la proportionnelle un certain pourcentage de
siges dans le cadre dune circonscription unique couvrant lensemble du territoire des
tats membres. En juillet 1998, le Parlement europen reprend cette ide son compte
en adoptant le rapport de Georgios Anastassopoulos. Les modifications successives des
traits nont toutefois apport aucun changement dans ce domaine, tant lide parat
audacieuse certains leaders nationaux. Le Parlement europen a nouveau dbattu
de cette question en 2008, loccasion de la rdaction dun rapport sur son lection ; le
rapporteur Andrew Duff propose que le nombre de dputs lus sur cette liste transnationale soit le mme que le nombre dtats. Les listes transnationales seront composes
de candidats provenant dau moins un quart des tats et respecteront la parit. Chaque lecteur pourra exprimer un vote pour la liste paneuropenne en plus de son vote
pour la liste nationale ou rgionale. Le vote sera prfrentiel conformment au systme
de liste semi-ouverte et les siges seront attribus selon la mthode Sainte-Lagu63.
Les parlementaires europens auront se prononcer ultrieurement sur ce texte.
62
Cest galement d dautres aspects, plus techniques, de la loi lectorale qui attribue des siges aux
partis avec les restes les plus importants, mme sils sont en dessous du pourcentage moyen des voix
thoriquement ncessaire pour remporter un sige. En Grce, des aspects similaires de la loi lectorale ont
permis des partis avec moins de 2 % des voix dobtenir des siges au Parlement europen alors que, en
thorie, environ 4 % taient ncessaires.
63
La mthode Sainte-Lagu utilise les diviseurs 1, 3, 5, 7 etc., et sera utilise pour les lections europennes
de 2009 en Allemagne, en Lettonie et en Sude. Elle donne un rsultat lgrement plus proportionnel que
la mthode DHondt.
45
3. Listes bloques et vote prfrentiel

Un troisime et dernier critre permet de distinguer les diffrentes formes de reprsentation proportionnelle selon leur caractre plus ou moins ferm ou ouvert. Le Parlement
a toujours considr que les listes bloques loignaient llu de llecteur. Il leur prfre le
vote prfrentiel, plus mme de mobiliser le citoyen par les possibilits de choix quil offre.
46
Les votes prfrentiels peuvent tre utiliss pour modifier lordre dans lequel les candidats sont prsents sur les listes de leur parti, bouleversant ainsi les choix du parti
et crant, selon certains, une relation plus directe entre les dputs europens et les
lecteurs. Le vote prfrentiel existe en Autriche, en Belgique, Chypre, en Rpublique
tchque, au Danemark, en Finlande, en Italie, en Lettonie, en Lituanie, aux Pays-Bas,
en Slovaquie, en Slovnie et en Sude. Dautres rgles en mesure dinduire une comptition au sein mme des partis existent en Irlande, Malte et en Irlande du Nord, o
le vote unique transfrable a t adopt, et au Luxembourg o la dispersion des voix
(panachage) est galement permise. Les systmes qui permettent ce type de comptition
au sein des partis sont parfois critiqus pour leur tendance favoriser la fragmentation
des partis. Pourtant, cet ventuel inconvnient est potentiellement compens par le fait
que le vote prfrentiel semble tre le seul instrument dont disposent rellement les
lecteurs afin de peser sur llection de candidats spcifiques aux lections europennes.
Dans des systmes liste bloque, lordre dans lequel les partis prsentent leurs candidats dtermine rellement qui est lu.
B. Composition des groupes au sein du Parlement europen

B.1. Laccroissement du nombre des dputs europens de 1958 2009
Bien que le Parlement europen ait eu un prdcesseur, lAssemble commune de la
Communaut europenne du charbon et de lacier (CECA), qui sest runie pour la premire fois en 1952, il a fallu attendre le trait de Rome et la cration dune Assemble
parlementaire pour les trois Communauts de lpoque (CECA, CEE et EURATOM)
pour pouvoir vraiment parler dun Parlement europen. Quant cette dnomination,
elle na t adopte par lassemble quen 1962. En 1958, le premier Parlement europen
dsign comptait 142 membres ; au fil des largissements successifs de lUnion, de 6 27
tats membres, et de 276 496 millions dhabitants, les effectifs du Parlement europen
se sont constamment accrus, pour atteindre temporairement 785 membres aujourdhui
(voir tableau 2). La seule ressemblance significative, bien quelle se soit attnue quelque
peu avec les annes, entre le Parlement dsign et lactuel, est due au fait que le nombre
de siges attribu aux tats membres tait davantage li un critre de taille qu
lapplication dun ratio la population effective. Il existait au sein du Parlement des origines trois catgories dtats membres : les trois grands (France, Allemagne, Italie),
avec 36 dputs respectivement, les deux moyens (Belgique et Pays-Bas), avec 14
dputs, et un petit (Luxembourg), avec 6 dputs.
Ce critre de taille na jamais t ouvertement remis en question et les pays qui ont une
taille similaire ont toujours eu, jusqu une poque rcente, le mme nombre de siges
au Parlement europen. Lors du premier largissement de lUE, le Royaume-Uni a ainsi
obtenu le mme nombre de siges que les trois plus grands tats-membres ; les deux
autres nouveaux membres, le Danemark et lIrlande, ont quant eux form une nouvelle catgorie en obtenant 10 siges chacun. Par consquent, au cours des six dernires annes de son existence, le Parlement dsign tait compos de 198 dputs europens. Les
lections directes de 1979 ont t loccasion daccrotre sensiblement le nombre dlus,
qui a t port 410. Au sein du premier Parlement lu, les quatre grands se sont vu
attribuer 81 siges chacun, afin de mieux tenir compte de leur population ; la Belgique et
les Pays-Bas en ont eu 25, lIrlande et le Danemark 15 ; le Luxembourg, tant dj largement surreprsent (voir ci-dessous), a conserv ses 6 siges. Face lintransigeance du
Danemark, qui exigeait un dput supplmentaire pour le Groenland, la Belgique fit un
geste et lui en cda un. Ce sont donc 24 dputs belges et 16 danois qui ont t lus en
1979. Lorsque le Groenland a quitt lUE en 1985, le Danemark na pas rtrocd ce
sige la Belgique.
47
TABLEAU 2
NOMBRE DE DPUTS EUROPENS 1958-2009 - TOTAL ET PAR PAYS
Pays
1958 1973 1979 1984 1987 1994 1995 2004 2007
Autriche
Belgique
14
14
24
24
24
25
Nice
rvis
Lisbonne
21
18
18
17
19
25
24
24
22
22
18
17
18
Bulgarie
Chypre
Rp. tchque
24
24
22
22
14
14
13
13
16
14
14
13
13
Danemark
10
16
16
16
16
16
Estonie
48
2009
Finlande
France
36
36
81
81
81
87
87
78
78
72
74
Allemagne
36
36
81
81
81
99
99
99
99
99
96
24
24
25
25
24
24
22
22
24
24
22
22
Grce
Hongrie
Irlande
10
15
15
15
15
15
13
13
12
12
36
81
81
81
87
87
78
78
72
73
Lettonie
Lituanie
13
13
12
12
27
27
25
26
54
54
50
51
24
24
22
22
35
33
33
Italie
Luxembourg
36
Malte
Pays-Bas
14
14
25
25
25
31
31
Pologne
Portugal
24
25
25
Roumanie
Slovaquie
14
14
13
13
Slovnie
22
19
19
18
20
Sude
Espagne
R-U
TOTAL
142
60
64
64
54
54
50
54
36
81
81
81
87
87
78
78
72
73
198
410
434
518
567
626
732
785
736
751
Depuis, des largissements successifs ont entran non seulement une augmentation
constante du nombre de dputs europens, mais aussi un accroissement du nombre
de catgories dtats membres. En 1987 par exemple, une cinquime catgorie, qui
pourrait tre dcrite comme celle des moyens grands , vit le jour loccasion de
ladhsion de lEspagne, qui a obtenu 60 siges. Au moment de son adhsion en 2004,
la Pologne a obtenu lalignement du nombre de ses dputs sur celui de lEspagne, soit
54 ce moment l (nombre rduit du fait du prcdent largissement de lUnion). Le
Portugal, ainsi que la Grce o des lections europennes se sont tenues en 1983, ont
rejoint la Belgique, avec 25 dputs. Les trois largissements qui suivirent, et portrent
le nombre dtats membres 27, ont permis dvoluer vers une rpartition des siges
plus conforme aux populations totales des pays. Cette tendance se poursuivra lors de
llection de juin 2009, indpendamment de ladoption des critres du trait de Nice
ou du trait de Lisbonne qui doit encore tre ratifi (voir tableau 2). Les dlgations
des tats membres au sein de lactuel Parlement europen, compos de 785 dputs, se
rpartissent en 14 catgories diffrentes, ce qui permet des ratios populations/dputs
plus quitables que par le pass. Lide originelle dtendre au Parlement europen le
principe gnral qui confre aux petits tats membres un plus grand poids relatif a cr
dnormes diffrences quant au nombre de citoyens reprsents par chaque dput selon
ltat membre concern. Au sein du premier Parlement europen lu, chaque dput
allemand reprsentait environ 750 000 citoyens alors quun dput luxembourgeois
nen reprsentait que 60 000.
Bien que les deux valeurs extrmes soient encore trs loignes (avec un ratio denviron 11 1 en 2008, contre 12,5 1 en 1979), la reprsentation des grands pays est
aujourdhui lgrement plus quilibre que par le pass (voir tableau 3). Seuls les tats
membres avec les six populations les plus importantes (les quatre grands et les deux
suivants) sont sous-reprsents, mais pour deux pays, lItalie et la Pologne, la distorsion
est infrieure 20 %. La situation va toutefois se dtriorer pour ces deux pays partir
des lections de 2009, particulirement si les critres du trait de Nice sont appliqus.
Deux autres tats membres, les Pays-Bas et la Roumanie, sont reprsents de manire
sensiblement gale, alors que les 19 autres tats membres sont tous surreprsents, des
degrs divers, le Luxembourg restant le numro un de sa catgorie. Si le trait de Lisbonne est ratifi avant les prochaines lections europennes, cette distinction reviendra
Malte qui, avec une population moins nombreuse, aura le mme nombre de siges que
le Luxembourg, soit 6.
49
TABLEAU 3
RATIO POPULATION/DPUTS EUROPENS DANS LES 27 TATS MEMBRES
EN 2007
50
tat membre
Nombre de dputs
europens
Population par dput

europen (en milliers)
Ratio EM /moyenne du
Parlement europen population par dput
Allemagne
99
831
1,32
France
78
813
1,29
Royaume-Uni
78
779
1,24
Italie
78
757
1,20
Espagne
54
824
1,31
Pologne
54
705
1,12
Roumanie
35
617
1,02
Pays-Bas
27
607
0,96
Grce
24
466
0,74
Portugal
24
441
0,70
Rp. tchque
24
429
0,68
Belgique
24
442
0,70
Hongrie
24
421
0,67
Sude
19
479
0,76
Autriche
18
461
0,73
Bulgarie
18
423
0,67
Danemark
14
386
0,61
Slovaquie
14
386
0,61
Finlande
14
379
0,60
Irlande
13
331
0,53
Lituanie
13
261
0,41
Lettonie
256
0,41
Slovnie
286
0,45
Estonie
217
0,34
Chypre
130
0,21
Luxembourg
83
0,13
Malte
80
0,13
TOTAL PE
785
630
Sources ocielles du Parlement europen/base de donnes Eurostat 9 septembre 2008.
Ce tableau illustre un problme durable : le dsquilibre des ratios population/nombre

de dputs europens et, indirectement, le degr de reprsentativit du Parlement.
Un exemple permet dillustrer la complexit du problme. Malte a 5 dputs, le nombre
le moins lev jamais attribu un tat membre. Le baisser serait inacceptable pour les
Maltais et introduirait un important biais dans la reprsentation des lecteurs. Toutefois,
chaque lu maltais ne reprsente que 80 000 citoyens ; si lon devait appliquer ce ratio
lensemble des tats membres, le Parlement europen devrait compter plus de 6000 lus.
Sachant que le nombre de siges a sans cesse augment au fil des largissements, il est
apparu indispensable de limiter une fois pour toute la taille du Parlement. Le trait
dAmsterdam (1991) a introduit le principe dun plafond de 700 membres. Mais celui-ci
a t remis en cause par les traits de Nice (2001), qui prvoit 732 lus, et par les traits
dadhsion. la veille des lections de 2009, le Parlement compte ainsi 785 membres.
Au terme dun long processus de ngociations, le Conseil europen du 17 octobre 2007
a introduit dans le trait de Lisbonne la limite de 750 membres, plus le prsident, le sige
supplmentaire tant attribu lItalie. Le mme trait fixe un maximum de 96 membres par tat membre et un minimum de 6.
Le Conseil europen a pris cette dcision en adoptant lunanimit le rapport que le Parlement lui avait soumis. En juin 2007, le Conseil europen lavait invit lui prsenter
une proposition fonde, entre autres, sur le principe de proportionnalit dgressive .
Le rapport dAlain Lamassoure et dAdrian Severin sur la composition du Parlement,
adopt par le Parlement le 11 octobre 2007, prcise la manire dont ce principe doit
tre appliqu. Le rapport insiste pour que les chiffres minimum et maximum fixs par
le trait soient effectivement utiliss de telle sorte que lventail des siges au Parlement
europen reflte le mieux possible la populations des tats membres. La dmographie
tant volutive, le Parlement demande par ailleurs quune rallocation des siges soit
fixe temps pour les lections de 2014/2019. Enfin, linstar de ce qui fut fait pour la
Bulgarie et la Roumanie, il estime que si de nouvelles adhsions interviennent il ne faudra pas procder une rattribution des siges en cours de lgislature.
Le Parlement a fait une proposition fonde sur la meilleure prise en compte possible de
la ralit dmographique et de la citoyennet europenne. En effet, lors de la priode de
rflexion qui a suivi le rejet du projet de trait constitutionnel par les citoyens franais et
nerlandais en 2005, il est apparu que le renforcement du concept de citoyennet europenne pourrait contribuer rapprocher les citoyens de lUnion. Le trait de Lisbonne
a de ce fait introduit une nouveaut importante dans la dfinition de la composition du
Parlement : alors quauparavant il tait compos par les reprsentants des peuples des
tats runis dans la Communaut , le nouveau trait prvoit quil le sera dsormais par
les reprsentants des citoyens de lUnion . La reprsentation des citoyens est assure
de faon dgressivement proportionnelle.
51
52
Nice
rv. Ratio
population/
MPE
Nouvelle
(3) 20092014
proposition
rapporteurs
Nouveau
- ratio
population/
MPE
Proposition
rapp (4)
(effets)
EM
Population (1)
(en millions)
% de la
population de
lUE-27
Siges
jusquen
2009
Nice
rv. (2)
20092014
DE
82,438
16,73%
99
99
832 707
96
858 729
-3
FR
62,886
12,76%
78
72
873 417
74
849 811
+2
UK
60,422
12,26%
78
72
839 194
73
827 699
+1
IT
58,752
11,92%
78
72
816 000
72
816 000
ES
43,758
8,88%
54
50
875 160
54
810 333
+4
PL
38,157
7,74%
54
50
763 140
51
748 176
+1
RO
21,61
4,38%
35
33
654 848
33
654 848
NL
16,334
3,31%
27
25
653 360
26
628 231
EL
11,125
2,26%
24
22
505 682
22
505 682
PT
10,57
2,14%
24
22
480 455
22
480 455
BE
10,511
2,13%
24
22
477 773
22
477 773
CZ
10,251
2,08%
24
22
465 955
22
465 955
HU
10,077
2,04%
24
22
458 045
22
458 045
SE
9,048
1,84%
19
18
502 667
20
452 400
+2
AT
8,266
1,68%
18
17
486 235
19
435 053
+2
BG
7,719
1,57%
18
17
454 059
18
428 833
+1
DK
5,428
1,10%
14
13
417 538
13
417 538
SK
5,389
1,09%
14
13
414 538
13
414 538
FI
5,256
1,07%
14
13
404 308
13
404 308
IE
4,209
0,85%
13
12
350 750
12
350 750
LT
3,403
0,69%
13
12
283 583
12
283 583
LV
2,295
0,47%
286 875
255 000
+1
SL
2,003
0,41%
286 142
250 375
+1
EE
1,344
0,27%
224 000
224 000
CY
0,766
0,16%
127 667
127 667
LU
0,46
0,09%
76 667
76 667
MT
0,404
0,08%
80 800
67 333
492,881
100,00%
785
736
669 675
750
657 175
+1
+1
1) Chires de population tels que transmis ociellement le 7 novembre 2006 par la Commission au Conseil : voir doc. 15124/06
reprenant les chires tels que collects par Eurostat.
2) Nice rv. Rpartition des siges conformment lart. 189 TCE tel que modi par lart. 9 de lacte dadhsion BG/RO.
3) Nouvelle : Nouvelle proposition sur la base de lart. 9 A du nouveau TUE (I-20).
4) Les nouveaux chires concernant lAllemagne et Malte dcoulent automatiquement du projet de rforme des dispositions du trait.
Dans son rapport, le Parlement a tent de concrtiser cet objectif. Les dputs europens
ont ainsi dplor la dcision du Conseil dattribuer un sige supplmentaire lItalie
- laquelle ils se sont finalement rallis - car elle contrevient lapplication stricte du
principe de la proportionnalit dgressive. La lecture du tableau ci-dessous illustre la
dmarche du Parlement.
Ces chiffres sont les donnes officielles fournies par Eurostat qui servent de base au
Conseil pour vrifier les majorits en son sein. Sont comptabiliss les habitants ,
cest--dire la population totale rsidant dans chaque tat membre, y compris les non
nationaux. Le Parlement y voit lexpression du manque dharmonisation du concept
de citoyennet dans lUnion. Cest la raison pour laquelle il demande, toujours dans
le rapport Lamassoure/Severin, que lon tudie la possibilit technique et politique de
remplacer la prise en compte du nombre dhabitants par celle du nombre de citoyens
europens, selon une dfinition laborer.
B.2. La composition politique du Parlement europen (1958-2008)
La structure en groupes politiques transnationaux, qui fait la singularit du Parlement
actuel, est un hritage de lAssemble CECA. Ds 1953, les dputs dlgus par les parlements nationaux avaient dcid dy siger non en dlgations nationales mais en fonction de leurs affinits politiques. Trois groupes politiques, reprsentant - dans lordre
dcroissant dimportance numrique - les familles dmocrate-chrtienne, socialiste et
librale y ont t crs. Dans lAssemble commune aux trois Communauts, ces groupes ont t rejoints progressivement, de 1965 1973, par trois autres groupes, reprsentant les familles conservatrice, communiste et celle qualifie alors de Gaulliste .
partir des lections directes du Parlement europen, on a progressivement vu apparatre de nouvelles forces politiques non reprsentes au sein des parlements nationaux.
Les lois lectorales pour les lections europennes taient en effet diffrentes des lois
nationales et permettaient donc des formations politiques extrieures aux partis de
gouvernement de bnficier dune reprsentation au Parlement europen. Plus largement, la configuration particulire de ce scrutin sest rvle souvent favorable aux partis protestataires.
Malgr cette floraison de nouveaux courants de pense, le nombre de groupes au Parlement europen sest montr remarquablement stable : alors que six groupes taient dj
prsents la veille des lections directes de 1979, ils ne sont que 7 en septembre 2008, un
maximum de 10 ayant t atteint en juillet 1989 (voir le tableau 4 en annexe : Rpartition
des dputs au sein des groupes politiques). Pourtant, lUE est passe entre temps de 9
27 tats membres, le nombre de membres de 410 785 et le nombre des partis nationaux ayant des lus au Parlement europen de 54 en 1979 182 en septembre 2008.
53
Les raisons de cette stabilit au fil des largissements successifs sont avant tout dordre
politique. Les lus des nouveaux membres ont en effet t intgrs dans leur famille respective mesure quils arrivaient au Parlement. Certains groupes ont mme accueilli en
leur sein des lus de partis qui nappartenaient pas leur parti europen. En devenant
membre du groupe, ils ont parfois acquis le statut dassocis.
1. Les groupes issus du Parlement dsign
54
Le PPE-DE est redevenu en 1999 le premier parti du Parlement par le nombre de ses
membres. Ses racines parlementaires remontent 1953, lorsque le Groupe dmocratechrtien est cr au sein de lAssemble CECA. Cette Assemble devient en 1958 lAssemble parlementaire europenne dont Robert Schuman, Pre de lEurope et figure
majeure de la Dmocratie Chrtienne europenne, devient le premier prsident. En
1978, il modifie son nom en Groupe dmocrate-chrtien (Groupe du parti populaire
europen) afin de marquer son lien direct avec le parti europen du mme nom. Lors
des premires lections directes de 1979, il prend le nom de PPE (Groupe du parti
populaire europen - Groupe dmocrate-chrtien) . Enfin, loccasion de la session
constitutive de juillet 1999, il devient le PPE-DE. Cette volution tait conscutive
ladhsion, en 1992, de tous les dputs du Groupe des dmocrates europens (DE) au
PPE. Ce groupe existait depuis 1973 sous la dnomination de Groupe conservateur
europen et rassemblait les partis conservateurs britannique et danois. Au cours de la
lgislature 1994/1999, ces lus ont ngoci un statut spcifique au sein du PPE, qui sest
traduit par le rajout de lacronyme DE celui de PPE . Lors des lections de 1994,
le PPE a reu le renfort de ceux des lus de lUDF franaise qui navaient pas encore
rejoint ses rangs et sigeaient encore lELDR. En 1996, les libraux portugais (PDS)
ont fait de mme. En juillet 1998, ce sont les dputs de Forza Italia, du Groupe UPE,
qui adhrent au PPE. Aprs les lections 1999, cest au tour des lus du RPR franais,
membres de lUPE lors de la prcdente lgislature. Grce lextension constante de
son primtre politique, le Groupe PPE-DE est de loin la premire force du Parlement
europen, avec 288 membres en octobre 2008.
Le PSE (Groupe socialiste au Parlement europen) a galement t cr en 1953 au
sein de lAssemble de la CECA sous le nom de Groupe socialiste . Il est devenu
le premier groupe en 1975 loccasion de larrive des dputs travaillistes britanniques qui avaient refus de siger lAssemble lors de ladhsion en 1973, et lest rest
jusquen juillet 1999. Il conserve ce nom jusquen 1993, poque laquelle il prend celui
de Groupe parlementaire du Parti socialiste europen . En 2004, il prend son nom
actuel, Groupe socialiste au Parlement europen . Ces changements de dnomination
correspondent autant dvolutions de la famille socialiste europenne vers davantage
dintgration, notamment loccasion de la reconnaissance par le trait de Maastricht,
dun cadre pour la cration de partis politiques europens. Sa composition est reste
trs stable au fil du temps et des largissements, accueillant au fur et mesure les partis
socialistes et sociaux dmocrates des nouveaux tats membres. En 2002 le Groupe PSE
tablit cet effet le Programme Willy Brandt dont le but est de prparer ces intgrations
successives avec les partenaires des tats candidats laccession. On doit simplement
souligner quen 1993, les Italiens du PDS (ex PCI) dcident de quitter le Groupe GUE
pour rejoindre les rangs socialistes. En septembre 2008, le PSE compte 217 membres, et
constitue le deuxime groupe du Parlement.
Le Groupe ADLE (Groupe Alliance des dmocrates et des libraux pour lEurope) est le
troisime tre prsent depuis 1953. Au fil des ans, son nom a lui aussi volu : Groupe
des libraux et apparents en 1953, Groupe libral et dmocratique en 1976, Groupe
libral et dmocratique (L) en 1979, Groupe libral dmocratique et rformateur (LDR)
en 1985, Groupe du Parti europen des libraux, dmocrates et rformateurs (ELDR) en
1994. Lors de la constitutive de 2004, il prend son nom actuel. Le Groupe ELDR a connu
un premier accroissement sensible du nombre de ses membres la suite du changement
de mode de scrutin en Grande-Bretagne ; lors des lections de 1999, les libraux britanniques ont en effet largement bnfici du passage la proportionnelle (voir au point
A.3 lanalyse des normes lectorales) en passant dun coup de 3 10 dputs. loccasion du scrutin de 2004, le Groupe ELDR a form le Groupe ADLE avec des dputs en
provenance du PPE-DE, qui entendaient raffirmer leur attachement lobjectif dintgration fdrale et estimaient ne pas pouvoir le faire suffisamment au sein de leur formation dorigine, notamment les lus UDF franais et une partie des membres italiens de
la liste UNITI nell Ulivo (DL Margherita+ MRE). En septembre 2008, le Groupe ADLE
compte 100 membres et constitue la troisime force du Parlement.
Le Groupe GUE/NGL (Groupe Confdral de la Gauche Unitaire Europenne) trouve
ses racines dans le Groupe des communistes et apparents cr en 1973. Il comprend
lpoque des dputs des partis communistes italiens, franais et danois, qui sont rejoints par les lus du KKE grec la suite de ladhsion de leur pays la Communaut.
Du fait des mutations du mouvement communiste international et des divergences
dapprciation quant son avenir, le groupe se scinde lors de la constitutive de 1989.
Les Franais, les Portugais, une majorit de Grecs du SYN et un lu irlandais crent la
Coalition des Gauches (CG), pendant que les Italiens, les Danois, et une membre du
SYN grec fondent le Groupe pour la Gauche Unitaire Europenne (GUE). Ce dernier
est dissous en janvier 1993, la suite de ladhsion du PDS italien au Groupe socialiste.
Aprs les lections de 1994, le Groupe GUE est reconstitu par les membres de lancien
CG, quelques anciens membres de lex-GUE, les nouveaux lus espagnols dIU et les
dputs italiens de RC (Rifondazione Comunista). Conscutivement ladhsion des
pays scandinaves et de lAutriche en 1995, le groupe slargit aux membres de la Gauche Verte Nordique de Sude, de VP, parti de la Gauche sudoise, et de Finlande Vas
(Alliance de la Gauche finlandaise). En septembre 2008, les membres du Groupe GUE/
NGL sont au nombre de 41 (6e groupe).
2. Les groupes apparus aprs les premires lections directes
Les Verts/ALE (Groupe des Verts et de lAlliance libre europenne) regroupent pour
les lus cologistes et rgionalistes. En 1984, les premiers dputs verts allemands et
55
belges sigeaient au sein du Groupe ARC (Arc-En-Ciel, voir infra), faute dtre suffisamment nombreux pour constituer un groupe autonome. En juillet 1989, ils fondent
le Groupe des Verts au Parlement europen (V) grce aux bons rsultats obtenus dans
5 autres pays (France, Italie, Pays-Bas, Portugal, Espagne). En 1999, les rgionalistes
de lARE rejoignent les cologistes. Le groupe prend alors le nom de Verts/ALE quil
conserve aujourdhui encore. En 2008, ses membres sont au nombre de 43 (4e groupe
avec lUEN).
LUEN (Groupe Union pour lEurope des Nations), cr lors de la session de juillet 1999,
est lorigine constitu notamment par les membres du Fianna Fil (membre du groupe
des dmocrates europens de progrs (1973-1979) qui prit le nom de DEP (1979-1984),
puis de RDE (1984-1995) et enfin dUPE (1995-1999) ; dAN (Alleanza nazionale) et des
lus franais du RPF (Rassemblement pour la France). Lors des lections de 2004, parmi
les lus des nouveaux tats membres, figurent notamment ceux du PiS polonais, ceux
du TB/LNNK letton ainsi que ceux de deux partis lituaniens, le LDP et le VNDPS. En
2008, lUEN compte 43 membres (4e groupe avec les Verts/ALE).
56
LIND/DEM trouve son origine dans le Groupe de Coordination technique et de dfense des groupes et des parlementaires indpendants (CDI), cr en 1984. Ses membres,
qui ne partageaient pas forcment les mmes affinits politiques, voulaient coexister
dans un groupe afin de bnficier des avantages techniques, matriels et politiques qui
sy attachent (voir plus bas larrt de la CJCE de 2001 qui met fin une telle possibilit).
Ce groupe comprenait notamment des lus rgionalistes belges et italiens, des partisans
danois du retrait de la Communaut et les radicaux italiens. En juillet 1984, il slargit
aux premiers lus cologistes allemands et belges et prend le nom de Groupe Arc-EnCiel (ARC). En juillet 1989 il se scinde, les Verts constituant leur propre groupe. Aux
lections de 1994, sa composante rgionaliste forme son tour un groupe, lAlliance
Radicale Europenne (ARE), avec les radicaux franais et italiens. Les autres membres
de lARC constituent alors, avec les souverainistes franais de la liste de lAutre Europe,
un nouveau groupe, lI-EDN (Indpendants pour lEurope des Nations). En 1999, il
prend le nom dEDD (Europe des dmocraties et des diffrences), groupe auquel adhre le parti UKIP qui, au Royaume-Uni, milite pour le retrait de son pays de lUE. En
2004, il prend le nom dIND/DEM. (Indpendance /Dmocratie). En 2008, il compte 22
membres (7e groupe).
3. Les groupes aujourdhui disparus
Cr en 1965, le Groupe de lUnion dmocratique europenne (UDE) tait compos
dlus gaullistes de lUDR (Union dmocratique pour la Ve Rpublique, puis Union des
dmocrates pour la Rpublique). En 1973, il prend le nom de Groupe des Dmocrates
europens de progrs (DEP) en accueillant les Irlandais du Fianna Fail, puis, lors de
la constitutive de 1984, celui de RDE (Rassemblement des dmocrates europens). En
juillet 1995, le RDE fusionne avec Forza Europa (FE), groupe monopartite des dputs
de Forza Italia, en crant le Groupe Union pour lEurope (UPE). Ces derniers adhrent
au PPE en 1998 ; le groupe nest de ce fait pas reconstitu lors de la constitutive de 1999,
les lus gaullistes du RPR intgrent alors le PPE-DE et les lus du Fianna Fil deviennent
membres fondateurs du nouveau groupe UEN.
Plusieurs groupes de la droite nationale ont t crs au sein du Parlement depuis llection directe. Le Groupe des droites europennes (DR) a rassembl, de 1984 1989, des
lus du Front National franais, du MSI italien et de lEPEN grec. Le Groupe technique
des droites europen (DR) a pris la suite, de 1989 1994, avec les mmes Franais, les
Rpublicains allemands (REP) et le Vlaams Blok (VL BLOK) belge. En janvier 2007,
la suite des premires lections directes en Bulgarie et en Roumanie, des lus du Front
national franais, du PRM roumain, de lATAKA Bulgare, de la Lista Mussolini italienne, du Vlaams Blok (VBL Blok) belge et du FP autrichien crent le Groupe Identit,
Tradition, Souverainet (ITS), mais celui-ci est dissous en novembre de la mme anne,
nayant pas russi conserver un nombre de dputs suffisant.
Comme indiqu prcdemment, le Groupe ARE a t cr lors de la constitutive de
1994. Il tait compos des rgionalistes belges, espagnols et cossais de lAlliance Libre
Europenne, ainsi que des radicaux franais et italiens. lissue des lections de 1999,
il na pas t reconduit, les membres de lAlliance Libre ayant rejoint les Verts, et les
radicaux italiens le groupe TDI.
Le groupe TDI a, quant lui, t fond loccasion de la constitutive de 1999 par des dputs italiens radicaux et de la Ligue du Nord, du Front National franais et du Vlaams
Blok belge. Il a t dissous en 2001 suite une dcision de la CJCE (voir ci-dessous).
Le Groupe de Coordination Technique et de dfense des groupes et des dputs indpendants (CTDI) na eu lui aussi quune existence phmre, de septembre 1987
novembre de la mme anne. Il tait compos du CDS espagnol, des radicaux italiens,
du SP (Socialistische Parti) belge et du SGP nerlandais.
Les raisons politiques ne sont pas les seules favoriser la stabilit du nombre de groupes.
Dautres, dordre juridique, y contribuent galement.
Il y a tout dabord les exigences du rglement intrieur. Face laugmentation continue
du nombre des dputs europens du fait des nouvelles adhsions, le rglement intrieur (art. 29) du Parlement a progressivement durci les rgles relatives la constitution
des groupes politiques, en ce qui concerne aussi bien le nombre dtats que le nombre
de membres. En mai 1999, la facult de crer un groupe avec des dputs dun seul tat
membre a t supprime (voir tableau en annexe). En juillet 2004, aprs ladhsion de
10 nouveaux tats membres, le rglement stipule que tout groupe doit tre constitu
dau moins un cinquime des tats membres (6 tats depuis 2007, date de ladhsion
de la Bulgarie et de la Roumanie) et 20 dputs. partir de 2009 les conditions seront
57
encore durcies, puisque le seuil sera de un quart des tats membres (7 tats) et de 25
parlementaires.
Il faut galement souligner limpact de la jurisprudence de la Cour de justice en la matire. La Cour a en effet t amene confirmer la disposition de lart. 29 qui stipule que
les dputs peuvent sorganiser en groupes par affinits politiques . Le groupe TDI
(Groupe technique des dputs indpendants - groupe mixte) avait saisi la Cour contre
la dcision du Parlement europen de le dissoudre au motif que ses membres ntaient
pas lis entre eux par une affinit politique. En effet, le groupe tait notamment compos
dlus du Front national franais et des radicaux italiens. Ses membres revendiquaient,
en invoquant lexemple des groupes mixtes des parlements italiens et espagnols, de se
constituer en groupe pour bnficier des avantages qui sy rapportent en termes de ressources matrielles (secrtariats, documentation, etc.) et politiques (rapports, positions
influentes au sein du Parlement europen, capacit accrue de dposer des amendements
en plnire, etc.), dont ne disposent pas les dputs non-inscrits. La Cour a confirm
linterprtation du Parlement europen et le groupe a t dissous le 2 octobre 2001.
58
Dans lensemble, lvolution du systme des groupes au Parlement europen tend vers
une institutionnalisation croissante. Tous les groupes prsentent dsormais un caractre transnational clair, ce qui tait dj le cas pour les trois premiers en 1953 mais qui
est relativement nouveau pour tous ceux apparus entre 1965 et 1973.
Le PPE-DE est le seul groupe comprendre des dputs europens provenant des 27
tats membres (voir tableau 5). Cela na pas toujours t le cas : au cours des deux
premires lgislatures du Parlement europen lu, le groupe a souffert de labsence des
partis dmocrates-chrtiens de certains pays, mais surtout dlus du parti conservateur
du Royaume-Uni. Le PSE a connu lexprience contraire : il a dabord assur une reprsentation complte de tous les tats membres, mais a ensuite rencontr des difficults
trouver des partenaires dans certains dentre eux, tout spcialement dans les plus petits des nouveaux tats membres. Il runit dsormais des lus de 25 tats membres. Un
problme similaire a frapp lADLE qui a eu des membres provenant de presque tous
les tats, mais ne compte dsormais que des dputs europens de 22 tats membres.
Les Verts/ALE et le groupe GUE/NGL comprennent tous deux des reprsentants de 14
tats membres. Le succs lectoral de ces familles politiques ntant pas aussi important
que celui des grands groupes, ils ont plus de difficults tre reprsents dans les tats
membres o le nombre de dputs lire est restreint, et o ils doivent donc raliser des
scores importants pour obtenir un ou plusieurs siges. Ce problme est accentu avec
les groupes UEN et IND/DEM qui comptent respectivement des dputs de 6 et 9 des
27 tats membres. Cette situation sexplique par la jeunesse relative de ces formations et
par le fait quelles runissent des sensibilits politiques qui nexistent pas dans tous les
tats membres. Toutefois, elles sont galement sur la voie de la consolidation et prsentent une composition de plus en plus diversifie.
TABLEAU 5
NOMBRE DTATS MEMBRES REPRSENTS AU SEIN DES GROUPES ACTUELS
AU PARLEMENT EUROPEN (1979-2008)
1979
1984
1989
1994
1999
2004
2008
PPE-DE
7/9
9/10
12/12
12/12
15/15
25/25
27/27
PSE
9/9
9/10
12/12
12/12
15/15
23/25
25/27
ADLE
8/9
7/10
10/12
10/12
10/15
20/25
22/27
4/12
5/12
10/15
14/25
14/27
GUE/NGL
59
VERTS-ALE
7/12
7/12
12/15
13/25
14/27
IND/DM
9/25
9/27
UEN
6/25
6/27
Sources ocielles du Parlement europen. Dernire mise jour retant la composition du Parlement europen en fvrier 2008.
Linterdiction des groupes monopartites depuis 1999 ainsi que les volutions du rglement intrieur ont accentu le phnomne de consolidation. Dune manire plus gnrale, la logique du rglement intrieur et celle de la dlibration confrent un avantage
sensible aux groupes les plus nombreux.
Lvolution du systme de groupes au Parlement europen est galement vocateur. On
rappellera ainsi que le nombre de groupes est rest stable au cours des ans. Le premier
Parlement europen lu comptait 7 groupes, plus quelques dputs non-inscrits. la
suite du deuxime largissement de lUE et dvolutions nationales propices des changements dalignement des partis au sein du Parlement europen, le nombre de groupes
a atteint un maximum de 10 en 1989. Les lections suivantes ont marqu le dbut dune
rduction de ce nombre qui est revenu son point de dpart de 1979 en 2004. Ce fait
apparemment anodin constitue une autre dmonstration remarquable de la capacit
des groupes du Parlement europen accueillir des nouveaux venus, malgr linflation
du nombre de partis reprsents. Plusieurs largissements de lUE et une fragmentation
accrue de certains systmes partisans nationaux lors des lections europennes - notamment en France, au Royaume-Uni et en Italie - ont engendr un triplement du nombre de
partis nationaux bnficiant dlus. En 2008, 185 partis taient reprsents au Parlement
europen. Dans le mme temps, malgr quelques fluctuations ponctuelles, le nombre de
groupes est rest constant. Par consquent, le ratio partis/groupes a constamment augment au cours des ans pour atteindre 26.4:1 en 2008, contre 7.7:1 en 1979.64
C. Par son implication dans la dmocratie reprsentative europenne
60
Lespace europen est un espace parlementaire dont lhomognit - mme relative - favorise lmergence dun modle europen de dmocratie parlementaire65 et un
parlementarisme multi niveaux 66. Le Parlement europen symbolise la lgitimit dmocratique du systme institutionnel de lUnion europenne, tandis que les parlements
des tats membres incarnent la face nationale de la dmocratie reprsentative europenne. Ce caractre multi niveau rsulte de la manifestation dune volont politique et
de stratgies institutionnelles dassembles parlementaires porteuses de deux lgitimits
dmocratiques distinctes et complmentaires, qui tentent de faire contrepoids aux organes excutifs nationaux et europen. Toutefois, il convient de ne pas cder au schma
simpliste dun face--face entre les entits parlementaires, dun ct, et les figures
de lexcutif de lautre. Les parlements nationaux assurent le plus souvent un soutien
politique leur propre gouvernement la fois au niveau national et au sein du systme
de lUnion. Par ailleurs, il faut rappeler que le fonctionnement du systme institutionnel
de lUnion repose sur une collaboration fonctionnelle entre le Parlement europen, la
Commission et le Conseil, et ignore le principe de distribution des pouvoirs excutif et
lgislatif. La Commission dtient ainsi le monopole de linitiative lgislative (dans les
matires communautaires) tout en exerant lessentiel du pouvoir excutif, tandis que le
Conseil agit la fois comme une chambre haute et comme un excutif, notamment dans
les matires les plus intergouvernementales.
Lmergence dun droit parlementaire de lUnion europenne67 est une manifestation
formelle de la parlementarisation de la construction europenne. Celle-ci se traduit par
le renforcement de la fonction de contrle des parlements europen et nationaux (1),
ainsi que par le dveloppement de la coopration interparlementaire au sein de lUnion
64
Concernant les groupes au Parlement europen, voir : Simon HIX et Christopher LORD, Political Parties in
the European Union, New York, St. Martin Press, 1997.
65
Sur lmergence dun parlementarisme europen, voir en particulier W. WESSELS (ed.), The European
Parliaments, the National Parliaments and European Integration, Oxford University Press, 1999.
66
En rfrence la notion de constitutionnalisme multi niveaux, voir I. PERNICE, Multilevel Constitutionalism
in the European Union , European Law Review, 2002, pp. 511-529.
67
Voir N. CLINCHAMPS, Parlement europen et droit parlementaire. Essai sur la naissance du droit parlementaire
de lUnion europenne, Paris, L.G.D.J, 2006, 776 p.
europenne (2). Ce double processus est une rponse politique et institutionnelle au

phnomne de double dficit dmocratique 68.
C.1. Les Parlements europen et nationaux face au dficit dmocratique
Paralllement au renforcement et lextension de la fonction de contrle du Parlement
europen, les parlements nationaux ont dvelopp un contrle spcifique sur laction
europenne de leur gouvernement respectif. Cette dynamique gnrale est marque par
un tournant : llection du Parlement europen au suffrage universel direct, en juin 1979.
1. La monte en puissance du Parlement europen
a. De 1958 1979 : laffirmation dun pouvoir de contrle
Inhrente aux fonctions parlementaires, la fonction de contrle tait prvue dans les
attributions originelles de lAssemble europenne69. Le trait CECA du 18 avril 1951
cre une Assemble parlementaire europenne dont la mission principale - au-del du
symbole - est dexercer un contrle dmocratique sur la Haute Autorit. Les traits CEE
et CEEA, ont tendu le pouvoir de contrle du Parlement europen, devenu comptent
pour les trois Communauts (CECA, CEE, CEEA).
La structure et les fonctions de lAssemble de la CECA furent dfinies par les articles
20 25 du trait. Larticle 22 prvoyait la tenue dune session annuelle de lAssemble,
afin quelle mette un avis sur les questions quil lui avait soumises. La Haute Autorit
(puis la Commission) devait rpondre oralement ou par crit aux questions que lui soumettait lAssemble, alors que le Conseil des ministres ne se voyait pas imposer une telle
obligation. En outre, lAssemble disposait dj dun instrument de sanction politique :
la censure, vote la majorit des deux tiers, contre la Haute Autorit, lissue de la
prsentation par celle-ci de son rapport gnral annuel.
Lentre en vigueur du trait CEE ne modifia pas fondamentalement le dispositif de
contrle, mais gnralisa le droit de censure du Parlement europen sur la Commission,
qui peut dsormais intervenir nimporte quel moment. Le Conseil des ministres continuait de bnficier dun rgime dirresponsabilit politique devant lAssemble europenne mais accepta, ds 1958, de rpondre aux questions des dputs. Linstitution
parlementaire dveloppa progressivement un droit de regard sur les activits du Conseil
68
Dans lhistoire de la construction europenne, la notion de dcit dmocratique a trait, dune part, la
faiblesse des pouvoirs du Parlement europen dans la structure politique des Communauts et de lUnion
europennes et, dautre part, la marginalisation des parlements nationaux dans leurs systmes politiques,
du fait notamment de leur incapacit contrler laction de leurs gouvernements respectifs dans les aaires
europennes.
69
En 1962, lAssemble sautoproclame Parlement europen , une appellation qui sera ocialise par
lActe unique, en 1986.
61
partir de larticle 140 du trait CEE70 : participation du Conseil lheure des questions
(1973) ; questions suivies de dbat sil nest pas cltur par un vote ; ouverture dun dialogue sur la coopration politique. Le pouvoir de contrle attribu lorigine au Parlement sest ainsi progressivement transform en un pouvoir moins restrictif, permettant
aux dputs de participer un dbat plus large sur laction de la Communaut.
b. De 1979 2008 : linstitutionnalisation dun contrle parlementaire fort
Avec son lection au suffrage universel direct en juin 1979, le dispositif de contrle
de laction de lexcutif europen - incarn la fois par la Commission et le Conseil
de lUnion - et des politiques mises en uvre par les Communauts europennes71 va
stoffer. Le Parlement europen bnficie dsormais dun ventail complet dinstruments de contrle, dont le caractre contraignant varie nanmoins.
62
Certains sont dabord des moyens dinformation du Parlement : cela va des questions
crites et orales, la possibilit de constituer des commissions temporaires denqute72
qui examinent les allgations dinfraction ou de mauvaise administration dans lapplication du droit communautaire.
Le contrle parlementaire revt dautres aspects. Selon une pratique informelle ne en
1981, le Parlement sest dot dun pouvoir dinvestiture de la Commission, sur la base de
son droit dadopter des rsolutions dclaratoires. Cette pratique a t institutionnalise
par le trait de Maastricht, qui a subordonn lapprobation pralable du Parlement
europen la nomination par les gouvernements nationaux du prsident et des membres de la Commission, en tant quorgane collgial. Cette prrogative a t confirme et
renforce de manire continue. Le trait dAmsterdam soumet lapprobation distincte
du Parlement europen la dsignation du prsident de la Commission, pralablement
celle des autres membres, qui sont dsormais auditionns au sein des commissions parlementaires comptentes. Depuis lentre en vigueur du trait de Nice, la nomination
du prsident de la Commission la majorit qualifie par le Conseil runi au niveau
des chefs dtat ou de gouvernement doit tre approuve par un vote du Parlement
europen la majorit des suffrages exprims. La mme procdure sapplique pour la
dsignation des autres commissaires. Ce pouvoir dinvestiture est encore renforc par
le trait de Lisbonne, qui consacre dfinitivement le vote de confiance du Parlement
70
Ds le 2 dcembre 1954, lAssemble europenne a adopt une rsolution (fonde sur le rapport de P.-H.
Teitgen) par laquelle elle sengageait elle-mme examiner les moyens quelle pourrait utiliser pour tendre
son contrle politique sur la Haute Autorit.
71
la demande du Parlement europen, la Commission prsente depuis 1984 un rapport annuel sur le
contrle de lapplication du droit communautaire.
72
Voir M. SHAKLETON, The EPs new Committees of Enquiry: Tiger or Paper Tiger? , Journal of Common
Market Studies, Oxford, Boston, Blackwell Publishers Ltd., mars 1998, pp. 115-130.
europen et qualifie linvestiture du prsident de la Commission dlection 73. Une

fois investie, la Commission peut toujours tre renverse par le Parlement europen
la majorit des membres qui le composent et la majorit des deux tiers des suffrages
exprims. Cette procdure a t utilise quelques reprises, linitiative de groupes
minoritaires ou pour manifester le mcontentement du Parlement europen, mais elle
na jamais abouti. Les rcriminations du Parlement sadressent en effet beaucoup plus
au Conseil qu la Commission. En outre, les majorits requises et la nature des relations
entre le Parlement europen et la Commission - qui ne sont pas fondes sur une logique
partisane - rendent le vote de la censure improbable.
Les dclarations communes et surtout les accords interinstitutionnels ont t une source
daccroissement informel des comptences du Parlement europen. Ces actes sont souvent pris son initiative et portent notamment sur les modalits de mise en uvre des
instruments de contrle que sont le mdiateur74, le droit de ptition75 ou le droit denqute76. Le Parlement europen sest galement servi des accords interinstitutionnels pour
formaliser des comptences budgtaires acquises face la Commission et au Conseil.
63
2. La mobilisation progressive des parlements nationaux

Paralllement lextension des instruments de contrle du Parlement europen, les parlements des tats membres se sont efforcs daccrotre leur propre fonction de contrle sur
laction europenne des excutifs nationaux. Ce contrle leur permet de participer, indirectement, au processus dcisionnel de lUnion. Les modalits traditionnelles de contrle
stant rvles inadaptes au suivi des affaires europennes77, les parlements nationaux
ont dvelopp des dispositifs spcifiques en la matire. Aux mcanismes de contrle
contraignants, mais neutraliss par les mesures de rationalisation du parlementarisme et
par le fait majoritaire, se substitue un arsenal dinstruments de soft control, constitutif dune
modernisation de la fonction dlibrative et cognitive des institutions parlementaires.
Lamlioration du contrle de laction gouvernementale en matire europenne sest
traduite aussi par une adaptation structurelle des parlements nationaux. Il est possible
de dresser une typologie des organes spcialiss dans les affaires europennes existants
dans les tats membres, et ce partir de trois critres : linformation systmatique ou
non des organes spcialiss par le gouvernement national sur les projets de normes
73
Aux termes de larticle 17, 7 du trait UE, modi par le trait de Lisbonne (version consolide du trait
UE et du trait sur le fonctionnement de lUE), en tenant compte des lections au Parlement europen, et
aprs avoir procd aux consultations appropries, le Conseil europen, statuant la majorit qualie, propose
au Parlement europen un candidat la fonction de prsident de la Commission. Ce candidat est lu par le
Parlement europen la majorit des membres qui le composent. Si ce candidat ne recueille pas la majorit, le
Conseil europen, statuant la majorit qualie, propose dans un dlai dun mois, un nouveau candidat, qui est
lu par le Parlement europen selon la mme procdure .
74
JOCE, n C 91 du 28 mars 1994, p. 60.
75
JOCE, n C 120 du 12 avril 1989, p. 90.
76
Dcision du 6 mars 1995, JOCE, n L 78 du 6 avril 1995, p.
77
Voir D. JUDGE, Failure of National Parliaments?, West European Politics, 18/3, 1995, pp. 79-100.
communautaires ; leur consultation pralable et obligatoire ou non sur les domaines

de comptence de lUnion ; le caractre contraignant ou non pour lexcutif de ces avis
dorigine parlementaire. Sur la base de ces critres, il est possible de distinguer deux
catgories de parlements nationaux.
a. Les parlements jouissant de prrogatives contraignantes
64
Dans la premire catgorie, le contrle parlementaire de laction europenne de lexcutif est contraignant et passe par des rapports troits entre lorgane spcialis et le gouvernement. Le cas du Folketing danois est traditionnellement cit en exemple. Sa Commission des Affaires europennes doit tre consulte par le gouvernement avant toute
dcision du Conseil de lUnion. Le gouvernement danois est ainsi investi dun mandat
impratif : il est li par la position de son parlement et doit rendre compte ce dernier de
lissue des ngociations communautaires, notamment dans le cas o le gouvernement a
d scarter des positions fixes par lhabilitation parlementaire. En Allemagne, le Bundesrat a t le premier en 1957 mettre en place un organe spcialis (la Commission
pour les Affaires europennes). Conformment la nature fdrale de ltat allemand,
les Lnder y disposent chacun dune voix. Titulaire dune comptence de fond pour
dlibrer sur tous les textes communiqus par Bruxelles, les recommandations que cet
organe spcialis formule au Bundesrat dterminent lavis que celui-ci donnera au gouvernement fdral. Certains de ces avis possdent un effet contraignant, puisque le gouvernement doit communiquer au Bundesrat les raisons de fond pour lesquelles il entend
scarter lors des ngociations communautaires dun avis de celui-ci sur une question
relevant de la comptence des Lnder. Au Royaume-Uni, la commission de contrle de
la lgislation europenne de la Chambre des Communes bnficie dun statut plus favorable encore : au-del de lexercice dun contrle-information , cet organe spcialis
peut proposer la Chambre louverture dun dbat sur un sujet europen quelle juge
dimportance. La Chambre des Lords comprend galement une commission de contrle
des affaires de lUnion europenne qui dispose dun mandat trs large. linstar de ce
qui prvaut la chambre basse, le gouvernement est tenu de donner suite aux rapports,
dans le dlai de deux mois qui suit leur publication, y compris pour ceux qui ne font pas
lobjet dun dbat en sance. Le parlement finlandais - lEduskunta - jouit aussi dune
position forte dans la mesure o il influe sur le processus dcisionnel communautaire
par la voie dun systme de contrle parlementaire efficace, bas sur des dispositions
constitutionnelles. Sur les questions europennes, la responsabilit du gouvernement
vis--vis du parlement est double. Le gouvernement a lobligation lgale de veiller ce
que tous les documents ncessaires et toute autre information sur des questions qui relvent des comptences du Parlement soient communiqus lEduskunta. Lorsque des
positions de ngociation de la Finlande sont concernes, le gouvernement a lobligation
politique de tenir compte des positions exprimes par lEduskunta.
Parmi les nouveaux tats membres, on peut souligner le cas de la Slovaquie, o le parlement est troitement associ la dfinition de la position officielle du gouvernement lors
des ngociations Bruxelles. La commission pour les affaires europennes du parlement
slovaque a notamment pour mission dexaminer et dadopter, le cas chant aprs modifications, les projets d avis communautaires transmis par le gouvernement. Ces avis
engagent le gouvernement dans les ngociations et votes au sein du Conseil de lUnion
europenne. Le gouvernement ne peut sen carter que dans des cas indispensables
relevant de lintrt gnral . En Pologne, la Dite comme au Snat, une commission
permanente des affaires de lUnion europenne est charge du suivi des projets communautaires. Les avis mis par la commission de la Dite doivent en principe constituer le
fondement de la position du Conseil des ministres dans les ngociations menes avec
ses partenaires europens. Sil ne respecte pas cet avis, un de ses reprsentants est tenu
dexpliquer sans dlai les raisons de ces divergences la commission. En revanche, lavis
de la commission du Snat ne lie nullement le Conseil des ministres.
b. Les parlements dpourvus de moyens de contrainte directe
Dans une seconde catgorie de parlements nationaux, les organes spcialiss ne disposent que de comptences consultatives et dinformation. Cela reste la situation de la
majorit des parlements nationaux. Par exemple, en Belgique, des dlgations des deux
chambres forment le Comit davis fdral charg des questions europennes. Celui-ci
peut rdiger des avis, il entend le gouvernement fdral avant et aprs chaque Conseil
europen, et value chaque anne la manire dont est assure la fonction excutive de
ltat membre. De mme, la Commission mixte pour lUnion europenne des Cortes, en
Espagne, joue un rle important dinformation des parlementaires espagnols sur llaboration des actes communautaires et des textes nationaux de transposition. Elle peut
soumettre, ce propos, un rapport au bureau de chaque assemble. Ces rapports permettent dexprimer son avis sur les textes europens en cours dlaboration, mais sans
que cette position ne lie le gouvernement.
En France, la loi du 6 juillet 1979 a cr une structure parlementaire spcialement charge du suivi des affaires europennes au sein de lAssemble nationale et du Snat. Ces
dlgations pour lUnion europenne sont des outils institutionnels vous linformation des assembles parlementaires sur lactivit europenne du gouvernement et
des institutions de lUnion. Au-del des questions au gouvernement et autres dbats
organiss en sance, les dlgations peuvent produire des rapports dinformation et
auditionner des membres du gouvernement et des membres des institutions de lUnion.
Cette dimension cognitive du contrle sest progressivement dveloppe et a pris une
dimension nouvelle dans la perspective de lentre en vigueur du trait de Maastricht.
En 1992, une rforme constitutionnelle a insr dans la Constitution franaise un article
88-4 qui permet chacune des deux assembles de voter des rsolutions sur des textes
65
europens qui lui sont soumis par le gouvernement78. Si ces rsolutions parlementaires
nont pas de force juridiquement contraignante pour le gouvernement, elles demeurent
des instruments dinfluence politique non ngligeables. Ce mcanisme a t repris par
certains parlements des nouveaux tats membres.
En Rpublique tchque, les deux chambres prennent position sur les projets dactes europens par le biais de rsolutions qui sont adresses au gouvernement. Dans chacune des
deux chambres, les affaires europennes relvent plus particulirement de la comptence
de la Commission (permanente) des affaires de lUnion europenne (CUE). Avant que
les assembles nadoptent une position sur un texte europen, le gouvernement est tenu
de communiquer aux deux assembles la position quil envisage de soutenir ce stade.
Enfin, avant chaque runion du Conseil et la demande de la CUE de la Chambre des dputs, le gouvernement est tenu de prsenter la position quil dfendra et, le cas chant,
de rpondre aux questions souleves par la rsolution adopte par la Chambre. Ce dernier nest toutefois pas li par celles-ci, mme si politiquement il doit en tenir compte.
66
Les progrs de la construction europenne ont eu des rpercussions sur lorganisation

des parlements nationaux. Ces progrs sont souvent prsents comme une source daffaiblissement des parlements nationaux, du fait des transferts de comptences entre le
niveau national et le niveau europen et de la grande influence des excutifs nationaux
au sein du Conseil et du Conseil europen. Mais ils sont galement lorigine dune revalorisation de leur capacit de contrle sur les excutifs. Les traits ont eux-mmes favoris cette volution, perue comme un moyen de remdier au dficit dmocratique
de lUnion. Le trait de Maastricht sest ainsi accompagn dune dclaration relative aux
parlements nationaux et la coopration interparlementaire, qui constitue la premire
reconnaissance de leur vocation participer, ne serait-ce quindirectement, au fonctionnement de lUnion. Le trait dAmsterdam a franchi une tape supplmentaire avec
un protocole consacr au rle des parlements nationaux dans lUnion europenne 79.
Le saut qualitatif est plus manifeste encore avec le trait de Lisbonne, qui prvoit un
dispositif spcifique au rle des parlements nationaux. Le nouvel article 12 du trait sur
lUnion europenne affirmerait pour la premire fois la contribution des parlements nationaux au bon fonctionnement de lUnion et mettrait en place de nouvelles formes
nouvelles dintervention.
Le trait de Lisbonne introduit dabord une modalit nouvelle pour la mise en uvre
du contrle de subsidiarit par les parlements nationaux. Si un projet dacte lgislatif est
78
Larticle 88-4, alina 1er de la Constitution franaise de 1958, modi par la loi constitutionnelle n 2008103 du 4 fvrier 2008, prvoit : Le gouvernement soumet lAssemble nationale et au Snat, ds leur
transmission au Conseil de lUnion europenne, les projets ou propositions dactes des Communauts
europennes et de lUnion europenne comportant des dispositions de nature lgislative. Il peut galement
leur soumettre les autres projets ou propositions dactes ainsi que tout document manant dune institution
de lUnion europenne .
79
A. MAURER et W. WESSELS (eds.), National Parliaments after Amsterdam: From Slow Adapters to National
Players?, Baden-Baden : Nomos, 2001.
contest sur le terrain de la subsidiarit par une majorit simple des parlements nationaux et si la Commission europenne dcide de le maintenir, le Conseil et le Parlement
europen doivent se prononcer sur la compatibilit de ce projet avec le principe de subsidiarit. Si le Conseil ( la majorit de 55 % de ses membres) ou le Parlement europen
( la majorit simple) donne une rponse ngative, le projet est cart. Ensuite, sagissant
des procdures de rvision simplifies, les dispositions du trait concernant les politiques internes (toutes celles qui ne concernent pas laction extrieure de lUnion) peuvent tre modifies sans avoir convoquer formellement une CIG. La dcision relve
du Conseil europen statuant lunanimit, mais son entre en vigueur suppose son
approbation par les tats membres, conformment leurs rgles constitutionnelles
respectives , cest--dire une approbation par chaque parlement national.
En outre, le trait de Lisbonne contient plusieurs dispositions relatives lassociation
des parlements nationaux la mise en place de lespace de libert, de scurit et de justice. Les parlements nationaux sont informs de la teneur et des rsultats de lvaluation
laquelle il est procd et des conditions dans lesquelles les autorits des tats membres
ont mis en uvre les politiques de lUnion en matire despace de libert, de scurit et
de justice ; ils sont tenus informs des travaux du comit permanent charg de favoriser
la coordination entre les autorits des tats membres en matire de scurit intrieure ;
ils sont associs lvaluation des activits dEurojust et au contrle des activits dEuropol. Enfin, suivant des modalits diffrentes, les parlements nationaux disposent dun
droit dopposition en cas dutilisation dune clause passerelle et lorsque le Conseil
dtermine la liste des aspects du droit de la famille ayant une incidence transfrontalire
et donc sur lesquels lUnion peut lgifrer.
Certes, leuropanisation des structures parlementaires des tats membres nentrane
pas de mutation de leur rgime politique respectif. La monte en puissance des institutions parlementaires europenne et nationales se traduit toutefois par un net renforcement des moyens de contrle de laction du pouvoir excutif, lchelle de lUnion
comme au sein des tats membres. La consolidation de la dmocratie reprsentative
europenne sappuie galement sur une stratgie et des structures de coopration interparlementaire, qui traduisent lmergence dun espace politique europen et dune
forme de diplomatie parlementaire europenne.
C.2. Parlement europen et parlements nationaux au service de la dmocratie
europenne
Si dsormais la coopration interparlementaire est admise dans son principe, des divergences de vues et dintrts se manifestent immanquablement entre la logique supranationale qui anime principalement le Parlement europen et la dfense des intrts nationaux qui motive toujours, dans une certaine mesure, les parlements des tats
membres. Du reste, et pour la mme raison, les parlements nationaux ne sexpriment
pas dune seule voix et sont traverss par des clivages prgnants. Si les contours dune
67
force parlementaire transnationale se dessinent, des tensions peuvent nanmoins animer les rapports interparlementaires.
68
Les diffrentes assembles ne forment pas une entit politique uniforme, mais l Europe des assembles devient une ralit institutionnelle, un ensemble structur et organis en rseau. Forts de leur lgitimit dmocratique, le Parlement europen et les
parlements nationaux ont dvelopp des stratgies et des instruments de coopration
interparlementaire, conus comme un moyen politique de renforcer leur position respective dans les systmes institutionnels europen et nationaux. Historiquement, aussi
longtemps que lassemble europenne tait compose de dlgations de membres des
parlements nationaux80, ceux-ci taient, par ce biais, institutionnellement associs la
construction europenne. Ainsi, jusquen 1979 la question de la coopration interparlementaire ne sest pas pose. Llection du Parlement europen au suffrage universel
direct a rompu ce lien originel. la suite de quelques initiatives conjointes des parlementaires nationaux et europens, les traits les ont incits sengager sur la double voie
de la coopration multilatrale (entre parlements nationaux, avec ou sans la participation du Parlement europen) et de la coopration bilatrale (entre les niveaux national
et europen de reprsentation)81. Mais ce nest qu partir des annes 1990 que de relles
actions de coopration interparlementaire ont t engages. Si lexprience unique de
la Confrence des Parlements ( Assises de Rome en 1990) na pas su apporter une
rponse adapte au problme structurel du dficit dmocratique au sein de lUnion,
dautres formes de coopration parlementaire y ont rpondu plus efficacement. La coopration interparlementaire sinscrit aujourdhui dans trois cadres principaux.
1. La coopration parlementaire bilatrale
Il y a dabord une coopration bilatrale horizontale (entre parlements nationaux) et
verticale (entre Parlement europen et parlement national). Il sagit de modes de coopration traditionnels et informels, prenant la forme dchanges de documents, de
communication rciproque dinformations82, de runions communes, dauditions de
parlementaires. En raison de certains obstacles (dordre matriel mais aussi politique),
les relations bilatrales entre les organes spcialiss des parlements nationaux et du Parlement europen ne se sont dveloppes qu partir des annes 1990. Cette pratique
sest rvle dune grande utilit pour la comprhension des mcanismes et des proccupations propres chaque assemble. Au niveau des parlements nationaux, les organes
spcialiss invitent les dputs europens prendre part leurs travaux, essentiellement
80
Larticle 20 du trait CECA spciait que lAssemble devait tre compose de reprsentants des peuples
des tats , dsigns en fait par les parlements nationaux sur une base annuelle.
81
Voir O. COSTA et M. LATEK, Paradoxes et limites de la coopration interparlementaire dans lUnion
europenne , Journal of European Integration, vol. 23, n 2, 2001, pp. 139-164, spc. p. 140-141.
82
LIPEX, le rseau communautaire dchange dinformations interparlementaire, est le rsultat dune
recommandation faite par la Confrence des prsidents des parlements de lUnion europenne, lors de sa
runion de Rome en 2000. Lobjectif de lIPEX est de renforcer la coopration interparlementaire dans lUnion
europenne, en fournissant une plateforme dchange lectronique dinformations communautaires entre
parlements.
sous la forme dauditions. Il y a aussi des rencontres bilatrales entre organes spcialiss, qui se transforment en vritables runions de travail collectif83. La coopration entre les parlements nationaux, et plus particulirement entre leurs organes spcialiss en
matire europenne, savre toutefois moins structure que celle existant avec le Parlement europen. Pour ce dernier, les relations bilatrales demeurent la forme dominante
des contacts entretenus par les parlementaires nationaux. Les visites et autres tables
rondes , confrences ou colloques ont lieu linitiative du Parlement europen
et constituent un mode de coopration traditionnel et informel permettant dtablir un
change politique sur des questions dtermines par le Parlement europen.
2. La coopration parlementaire multilatrale
Paralllement cette coopration bilatrale, verticale et horizontale, la coopration interparlementaire multilatrale au sein de lUnion europenne a t progressivement
institutionnalise.
La Confrence des parlements, ou Assises , qui sest droule Rome les 29 et 30 novembre 1990, marque un tournant. Pour la premire fois, le Parlement europen et les
parlements nationaux se sont runis, qui plus est la veille de la CIG destine rviser
les traits fondateurs des Communauts. Toutefois, ds la prparation de ces Assises, il
est apparu que les parlements nationaux et le Parlement europen ne partageaient pas
la mme conception de cette rencontre interinstitutionnelle. Des divergences sensibles
se sont manifestes cette occasion entre les premiers, qui souhaitaient une institutionnalisation de ces Assises, et le second qui inclinait vers une stratgie dassociation plus
limite. La rsolution finale84 adopte par la Confrence constitue un vritable succs
politique pour le Parlement europen, puisque celle-ci reprend lessentiel de ses revendications. Les rfrences aux parlements nationaux se limitent en revanche au strict
minimum : le texte prcise que laction europenne des parlements nationaux doit se
concentrer sur le contrle du gouvernement et pose le principe dune coopration renforce entre les parlements nationaux et le Parlement europen travers la runion
des organes spcialiss. Lide dune seconde chambre reprsentative des parlements
nationaux au sein de lUnion est par contre exclue, et ce conformment la volont du
Parlement europen. Malgr sa reconnaissance formelle par la dclaration n14 annexe
au trait de Maastricht, la Confrence des Parlements na jamais t runie nouveau.
Dautres cadres de coopration interparlementaire se sont nanmoins dvelopps.
83
La premire exprience intercommissions date du 15 avril 1970. Runis Rome linvitation du Bureau de
la commission des aaires sociales de lAssemble europenne, les bureaux des commissions comptentes
des dirents parlements de lEurope des Six avaient examin, conjointement, la question de lharmonisation
des rglementations sociales avec la rglementation europenne. Mais il faudra attendre la mise en uvre
eective des conclusions du rapport Cravinho, pour assister une relle manifestation de volont politique
favorable au dveloppement de ce type de runion multilatrale.
84
Prpar et labor par un comit de rdaction compos des prsidents des 20 organismes parlementaires
spcialiss et de 8 membres du Parlement europen.
69
70
La Confrence des prsidents des parlements de lUnion europenne85 se runit tous

les ans depuis 1999. Cette petite confrence des prsidents permet de retrouver
lambition originelle des premires Confrences, savoir promouvoir une coopration particulirement troite entre les parlements de lUnion europenne. Leur objet
consiste essentiellement rechercher les moyens de dvelopper la coopration entre
les diffrents parlements, travers notamment une rflexion sur la manire dorganiser
des relations permanentes entre les parlements nationaux et le Parlement europen. Le
relatif anonymat dans lequel demeure cantonne la Confrence des prsidents sexplique en partie par les carences de son statut. Malgr ladoption en septembre 2000 de
principes directeurs relatifs son fonctionnement et ses finalits, la porte politique
de ses travaux demeure limite. Ladoption dune rsolution par la Confrence requiert
en effet laccord de tous les membres, le consensus tant la rgle de base de cet organe.
Lautre obstacle majeur lefficacit de son action rside dans la diversit des statuts (et
donc des prrogatives) juridiques et politiques des prsidents des assembles. Malgr
son htrognit et ses limites statutaires, la Confrence parvient dans certains cas
adopter des conclusions qui lui valent un rle dimpulsion de la coopration interparlementaire. Ainsi, cest la Confrence des prsidents qui, au dbut des annes 1980, a
pouss au dveloppement des relations entre les commissions des parlements nationaux et du Parlement europen. Surtout, cest la Confrence des prsidents runie
Madrid en mai 1989 qui, en plus de rappeler la ncessit de la collaboration bilatrale
entre les parlements nationaux et le Parlement europen, a affirm lide de runir
priodiquement une Confrence interparlementaire des organes spcialiss dans les
affaires europennes (COSAC).
La COSAC est rapidement devenue le cadre de rfrence en matire de coopration
interparlementaire, un point tel que la question de son institutionnalisation sest rapidement pose. Elle est la forme la plus solidement structure de la coopration interparlementaire. Il sagit dun organe de coopration entre les commissions des parlements
nationaux spcialises dans les affaires europennes et les reprsentants du Parlement
europen qui se runit chaque semestre linvitation du parlement de ltat membre
exerant la prsidence de lUnion europenne.
La COSAC - qui sest runie pour la premire fois Paris en novembre 1989 - est dabord
conue comme un forum dchanges. Dans certains cas, les runions sont prcdes de
85
La Confrence des prsidents est une forme dirente de coopration interparlementaire, une instance
de discussion informelle qui a fait montre de sa facult jouer un rle dimpulsion. Aprs deux confrences
isoles Rome en 1963 et Strasbourg en 1973, les prsidents des parlements europens se runissent
rgulirement depuis 1975 dans le cadre de deux confrences : la petite confrence rassemblant les
prsidents des parlements des tats membres de lUnion europenne ainsi que le prsident du Parlement
europen ; la grande confrence runissant les prsidents des parlements des 47 tats membres du Conseil
de lEurope et les prsidents de lAssemble parlementaire du Conseil de lEurope, de lAssemble de lUnion
de lEurope occidentale et du Parlement europen. La grande confrence ne se runit gnralement
que tous les deux ans et dbat de thmes europens trs gnraux. noter nanmoins la cration par la
Confrence de 1997 du Centre europen de recherche et de documentation parlementaire (CERDP) dont la
mission est de faciliter la coopration entre les dirents parlements qui participent la Confrence.
lenvoi de questionnaires aux organes spcialiss sur les thmes inscrits lordre du jour,
afin que les dbats soient prcds de contributions crites. Les questions institutionnelles, en particulier le rle des parlements nationaux dans lUnion europenne et les
rapports entre parlements nationaux et Parlement europen, sont des sujets rcurrents.
Donnent rgulirement lieu dbat, au cours de ces rencontres, des sujets tels que llargissement de lUnion europenne, le contrle dmocratique sur lUnion conomique et
montaire, mais aussi des questions relevant de la coopration intergouvernementale, y
compris la politique trangre et de scurit commune.
Le Protocole sur le rle des parlements nationaux dans lUnion europenne annex
au trait de Lisbonne napporte que des modifications limites au protocole n13 annex au trait dAmsterdam, lequel avait complt les Dclarations 13 et 14 du trait de
Maastricht. Il prvoit que les pouvoirs de la COSAC sont strictement consultatifs et non
dcisionnels. Elle peut adresser toute contribution quelle juge approprie aux institutions de lUnion et doit assurer un change dinformations et de meilleures pratiques
entre les parlements nationaux et le Parlement europen . Cependant, les contributions de la confrence ne lient pas les parlements nationaux et ne prjugent pas de leur
position . Le trait de Lisbonne ne revient pas sur la porte de ces avis. Au demeurant,
les dlgations des parlements nationaux ne disposent daucune dlgation de pouvoir,
ni de mandat, pour lier les parlements nationaux. Si les travaux de la COSAC nengagent
en rien les parlements nationaux, ils peuvent nanmoins apporter au Parlement europen, au Conseil et la Commission, qui en sont destinataires, un clairage sur la faon
dont les reprsentations nationales des tats membres apprhendent certains sujets.
3. La mthode conventionnelle
En dpit de ces avances institutionnelles, les perspectives de dveloppement de la
coopration interparlementaire demeurent tributaires des principes et quilibres fondamentaux de lintgration europenne, encore marqus par la logique intergouvernementale. Cette logique a toutefois t bouleverse par la mthode conventionnelle
exprimente pour llaboration de la Charte des droits fondamentaux puis pour celle
du projet de Constitution europenne.
La composition de la Convention sur lavenir de lEurope tmoignait de la volont
dlargir lassise dmocratique du mode dlaboration des traits de rvision86. En cela,
la double crise de lgitimit et d efficacit qui frappe le mode intergouvernemental dlaboration des traits a trouv dans la mthode conventionnelle une rponse
institutionnelle novatrice. Sur le plan de sa composition, loriginalit de la Convention
rside moins dans son caractre plurinational que dans sa mixit organique : des membres des organes parlementaires nationaux et europens ctoient les reprsentants des
organes excutifs nationaux et de la Commission europenne. Cet lment rompt avec
86
K. LEANAERTS et M. DESOMER, New Models of Constitution-Making in Europe: the Quest for Legitmacy ,
C.M.L.Rev., 2002, pp. 1234-1243.
71
la procdure diplomatique traditionnelle qui domine llaboration de la rvision solennelle des traits87. La Convention comprenait deux reprsentants du parlement national
(et autant de supplants) par tat membre et par tat candidat, soit une composante
forme de cinquante-six membres sur un total de deux cent sept conventionnels . Les
reprsentants des parlements nationaux se trouvaient sur un pied dgalit aux cts de
reprsentants de lexcutif national, appels rflchir aux modalits dune refondation
de la construction europenne. Cette lgitimit parlementaire tait conforte par limportance de la reprsentativit politique de ses membres.
72
Le mme esprit avait prsid la composition de la Convention charge dlaborer

la Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne : pour la premire fois, des
parlementaires nationaux avaient particip llaboration dun texte dont la porte politique tait indniable. La composition de la Convention charge dlaborer le projet
de Charte des droits fondamentaux reposait notamment sur le principe de la reprsentation des parlements nationaux des tats membres. Le gouvernement franais avait
mme manifest sa prfrence pour une enceinte compose uniquement de parlementaires europens et nationaux. Si la proposition na pas t retenue, la composante des
parlementaires nationaux fut nanmoins la plus importante en nombre au sein de la
Convention. La rgle selon laquelle chaque parlement national tait reprsent par deux
parlementaires permit aux parlements bicamraux - largement majoritaires au sein de
lUnion europenne - de dsigner un reprsentant par chambre. La prsence de deux
parlementaires par tat membre, indispensable pour honorer les choix constitutionnels des tats parlement bicamral, permettait galement une reprsentation des
partis de gouvernement comme des partis dopposition. Elle eut pour effet de confrer une reprsentation majoritaire aux parlementaires nationaux, qui formaient eux
seuls prs de la moiti des membres de la Convention. Cette forte densit parlementaire explique en grande partie les avances de la Constitution europenne sur les
pouvoirs du Parlement europen et la participation des parlements nationaux. Pour
autant, la Convention sur lavenir de lEurope na pas retenu lide dun Congrs des
peuples dEurope associant les parlements nationaux et le Parlement europen, ni
celle dinstaurer une seconde chambre indpendante compose de reprsentants des
parlements nationaux.
Aprs lchec de la Constitution europenne, la rforme de lUnion europenne a t relance selon les modalits intergouvernementales classiques. La CIG 2007, qui a abouti
la signature le 13 dcembre 2007 du trait de Lisbonne, na ainsi pas t prcde par
la runion dune Convention. Malgr ce recul le Parlement europen, avec trois reprsentants88, a t associ plus troitement que par le pass au processus de ngociation
87
Voir J. ZILLER, La nouvelle Constitution europenne, Paris, d. La dcouverte, 2005, 122 p., spc. p. 61.
La Confrence des prsidents du Parlement europen constitue des prsidents des groupes politiques
et du prsident du Parlement europen a dsign les trois dputs devant participer toutes les runions
de la CIG. Il sagissait de Elmar Brok (PPE-DE, DE), de Enrique Barn Crespo (PSE, ES) et de Andrew Du (ADLE,
UK). Par ailleurs, le Prsident du Parlement europen Hans-Gert Pttering sest joint la CIG lorsquelle sest
runie au niveau des chefs dtat et de gouvernement.
88
du trait. En sus de lavis obligatoire mis sur la runion de la CIG (conformment aux
dispositions de larticle 48 du trait UE), trois dputs europens ont sig la Confrence. Ils avaient notamment pour mission de maintenir un lien et un dialogue permanent avec les parlements nationaux89 et la socit civile, durant la CIG et le processus
de ratification du trait90. Dans ce contexte, le Parlement europen et les parlements
nationaux ont fait montre dune capacit dexpression politique convergente, transnationale et transpartisane. En tmoigne lappel conjoint91 du Parlement europen et des
parlements nationaux des 27 tats membres de lUnion europenne pour rclamer que
les chefs dtat et de gouvernement, runis au Conseil europen des 21 et 22 juin 2007,
prservent la substance du trait constitutionnel dans le trait de Lisbonne.
loccasion de la troisime confrence parlementaire conjointe Parlement europen/
parlements nationaux, intitule Lavenir de lEurope : ensemble mais comment ?, les
dputs nationaux ont galement insist sur le respect de la subsidiarit et de la proportionnalit et plaid pour un renforcement du rle de contrle des parlements nationaux
dans le processus lgislatif communautaire, sans toutefois exiger davantage que ce qui
tait prvu par le projet de trait constitutionnel. Finalement, sur le plan substantiel, le
trait de Lisbonne reprend lessentiel des dispositions inspires par les parlementaires
nationaux et europens lors de la Convention sur lavenir de lEurope.
Cette squence politique et institutionnelle amne souligner limplication et la contribution du Parlement europen en faveur dune constitutionnalisation de lUnion europenne, sur laquelle nous reviendrons plus en dtail. Ds le dbut des annes 1980 le
Parlement europen, et certains de ses membres en particulier, ont tent de promouvoir un tel projet afin dapprofondir lintgration europenne et de renforcer son caractre dmocratique. Bien que les initiatives du Parlement europen naient pas abouti
en tant que telles, elles ont contribu au dbat public sur le sens de la construction
europenne et ont fortement balis la rflexion des responsables politiques nationaux
sur les moyens de la poursuivre et de la dmocratiser - notamment par la rdaction
dune Constitution.
Le Parlement europen contemporain na plus grand-chose de commun avec celui des
dbuts de la construction communautaire, quil sagisse de ses pouvoirs, de sa composition ou de son mode de fonctionnement. Surtout, cette assemble a conquis depuis
cinquante ans une indniable lgitimit, qui lui permet de sexprimer avec force au nom
89
Les parlements nationaux ont t tenus informs du droulement des travaux de la CIG 2007, soit travers
lorganisation dauditions des ministres des Aaires trangres et des Aaires europennes, soit par la tenue
de dbats en sance publique, prpars le plus souvent par des rapports dinformation. Par exemple, la
dlgation pour lUnion europenne de lAssemble nationale (France) a organis le 19 septembre 2007
une audition sur les travaux de la CIG, en prsence des trois reprsentants du Parlement europen. Soucieux
dinformer de manire aussi prcise que possible les parlementaires franais, ces derniers ont dcrit les divers
enjeux qui structuraient les ngociations sur le trait modicatif.
90
Rsolution du Parlement europen du 11 juillet 2007 sur la convocation de la CIG : avis du Parlement
europen (article 48 du trait UE) (11222/2007 C6-0206/2007).
91
Bruxelles, 12/06/2007 (Agence Europe).
73
des citoyens europens dans le triangle institutionnel, dans lespace public europen en
voie de constitution et sur la scne internationale. Il serait rducteur de lier cette capacit la seule lection directe des dputs : il faut galement souligner les efforts que ces
derniers ont dploy depuis deux dcennies pour structurer un dialogue avec la socit
civile et ses organisations.
Annexe
Tableaux sur la composition du Parlement europen depuis mars 1958 Rpartition des dputs par groupes politiques et tats membres
ASSEMBLE PARLEMENTAIRE - SESSION CONSTITUTIVE - MARS 1958

DPUTS AU PARLEMENT EUROPEN AU 19/03/58 - RPARTITION PAR
TAT MEMBRE ET APPARTENANCES AUX GROUPES POLITIQUES
74
BE
DE
FR
IT
LU
NL
Total
CD
19
25
67
13
38
20
35
14
36
36
36
14
NI
Total
PARLEMENT EUROPEN SORTANT - DERNIRE SESSION DU PARLEMENT

EUROPEN DESIGN - MAI 1979 - DPUTS AU PARLEMENT EUROPEN
AU 15/05/79 - RPARTITION PAR TAT MEMBRE ET APPARTENANCES AUX
GROUPES POLITIQUES
BE
DK
DE
IE
FR
15
18
CD
COM
DEP
NI
TOTAL
14
IT
LU
NL
UK
Total
10
18
66
15
12
52
24
18
18
16
5
15
9
2
10
36
36
36
14
36
197
PARLEMENT EUROPEN - SESSION CONSTITUTIVE - Ire LGISLATURE

(1979-1984) - DPUTS AU PARLEMENT EUROPEN AU 17/07/79 - RPARTITION PAR TAT MEMBRE ET APPARTENANCES AUX GROUPES POLITIQUES
BE
S
PS
SP
PPE
CVP-EVP
PSC-PPE
ED
DK
13
4 S
3 Siumut
3
SPD
1
PS
35
MRG
19
Lab.
2
PSI
4
PSDI
10
42
7
3
CDU
CSU
2
V.U.
NI
FRF-RW
TOTAL
1 PvdA
Lab.
9
SDLP
17
1
0
108
61
63
30
10
9 FG
DC*
4
SVP
29
PCS
1
3 CDA
10
0
Cons.
UUP
PCF
4
2
V
2
3 F.D.P.
1
4
1 FolkB.
2 CD
16
19
UFE
PR
DIFE
0
44
40
3
DP
2
2 VVD
22
19
5
16
Ind.
1
15
15 FF
PR
1 DP
PDUP
3
1
1
SNP
MSI-DN
81
Ind.
0
17
PLI
PRI
81
15
60
1
24
PCI
Ind. Sin.
19
112
9
POSL
4
PE
18
24
UK
9
34
UFE
8
NL
1
2
1
FRP
CDI
LU
SF
DEP
IT
21
PRL
PVV-ELD
IE
35
KF
FR
COM
DE
11
10
2 DUP
81
D66
25
81 410
75
PARLEMENT EUROPEN SORTANT - Ire LGISLATURE (1979-1984)

BE
S
PS
SP
PPE
CVP-EVP
PSC-PPE
ED
DK
35
4 S
3 Siumut
3
SPD
1
10
7
CD
3
4
PRL
PVV-ELD
76
DEP
NI
FRF-RW
TOTAL
IE
IT
LU
NL
UK
14
PS
35 PASOK 10 MRG
UFE
21
1 Lab.
1
PSI
4 PSDI
PR
9
4 POSL
1
1 PvdA
42
30
10
34
N.D.
8
8 UFE
9 FG
29
PCS
1
3 CDA
10
DC
SVP
4
KKE
4
4
4
4
1
81
38
22
15 Ind.
2 VVD
15
15 FF
PR
1 DP
PDUP
2
1
1
24
SNP
MSIDN
81
15
63
60
1
3
DP
2
61
19
5
5
1
1
117
48
PLI
1
PRI
Ind.
16
1
15
DIFE
KO.DI.
SO
KP
16
Lab.
SDLP
24
PCI
Ind.
Sin.
19
UFE
4 PCF
1
FolkB.
1
19
PE
17 124
Cons.
UUP
3 F.D.P.
24
10
2
V.U.
FDF-RW
FR
23
2
V
2
KF
CDI
CDU
CSU
1
SF
EL
KF
COM
DE
1
Lab.
4
81
D66
6
1
12
10
2 DUP
25
81 434
TOTAL
NI
DR
PS
SP
1
24
2
1
4
2
1
1
0
ARC
VU
Agalev
Ecolo-V.
RDE
3
2
PRL
PVV-ELD
COM
4
2
4
3
CVP-EVP
PSC-PPE
PS
SP
BE
ED
PPE
FolkB.
SF
KF
CD
S
Siumut
DK
16
3
1
Grne
CDU
CSU
SPD
DE
81
34
7
41
33
33
E.P.EN
KKE
PPE
PASOK
EL
24
10
10
DR
RPR
CNIP
DCF
PR
PR
UDF
PCF
CDS
UDF
PS
FR
81
10
10
20
16
2
1
1
0
7
5
12
10
10
2
0
9
7
20
20
FF
FF
FG
IE
15
PR
MSI-DN
PCI
DP
UV-PSdA
PRI
PLI
PCI
Ind. Sin.
DC
SVP
PSI
PSDI
IT
LU
2
9
3
26
81
3
1
1
1
5
1
0
5
3
2
23
3
DP
27
26
1
PCS
12
POSL
PARLEMENT EUROPEN - SESSION CONSTITUTIVE - IIe LGISLATURE (1984 -1989)

DPUTS AU PARLEMENT EUROPEN AU 24/07/84 - RPARTITION PAR TAT MEMBRE
ET APPARTENANCES AUX GROUPES POLITIQUES
77
SGP
PSP
VVD
CDA
PvdA
NL
25
DUP
SNP
Cons
UUP
Lab.
SDLP
UK
81
45
1
46
32
1
33
434
16
20
29
31
41
50
110
130
PE
TOTAL
24
NI
SP
DR
4
2
1
1
ARC
VU
Agalev
Ecolo
RDE
3
2
LDR
PVV
PRL
COM
4
2
5
3
CVP
PSC
PS
SP
ED
PPE
PSE
BE
FolkB.
SF
KF
CD
DK
16
Grne
CDU
CSU
SPD
DE
81
34
7
41
33
33
E.P.EN
Ind.
KKE
EAR
N.D.
PASOK
EL
24
3
1
10
10
CDS
HB
EA
CiU
IU
PP
CiU
PSOE
ES
60
6
1
17
17
29
29
CNI
DR
RPR
CNI
DCF
Rad.
UDF
Rad.
PR
UDF-PR
UDF-PSDI
PCR
PCF
UDF
UDF-CDS
PS
FR
81
1
13
7
3
1
1
1
20
16
2
1
1
0
10
9
7
1
20
20
FF
Ind.
FG
IE
15
PR
MSI-DN
DP
UV-PSdA
PRI
PLI
PCI
Ind. Sin.
DC
SVP
PSI
PSDI
IT
81
1
1
4
2
25
1
26
26
1
27
9
3
12
DP
PCS
POSL
LU
PARLEMENT EUROPEN SORTANT - IIe LGISLATURE (1984 -1989)

78
6
SGP
CPN
PSP
VVD
CDA
PvdA
NL
25
1
1
PSD
PCP
CDS
PS
Ind.
PT
24
10
10
6
1
DUP
UUP
SNP
Cons.
Lab.
SDLP
UK
81
45
45
32
1
33
518
14
16
20
30
45
48
66
113
166
PE
ARC
24
NI
TOTAL
CG
VU
DR
RDE
Vl. Blok
GUE
2
1
Ecolo-V.
Agalev
2
2
5
2
5
3
PRL
PVV
CVP
PSC
PS
SP
BE
ED
LDR
PPE
PSE
FolkB.
SF
KF
CD
DK
16
REP
Grne
F.D.P.
CDU
CSU
SPD
DE
EL
81
SYN
DI.ANA
SYN
25 N.D.
7
32
31 PASOK
31
PSOE
PSC
24
ES
Agr. Ruiz Mateos

HB
CN
EA
PA
IU
IP
CDS
CiU
10 PP
CiU
10
60
2
1
1
1
1
5
1
s.e.
Vers UPC
PCF
DR
RPR
CNI
Les Verts
PR
UDF
Rad
CNI
UDF-Clubs P.
UDF-PSD
FG
81
10
Ind
WP
13
12 FF
1
10
13
5
3 Ind.
2
1
1 PD
1
0
4
1
1
15 CDS
1 s.e.
UDF
6
16
18
2 Lab.
1
1
PS
24 app. PS
3 MRG
s.e.
IE
22
27
FR
15
MSI-DN
PRI-PLI-Fed
LL
UV-PSdA
PCI
Verdi
ARCOB
DP
L.A.DROGA
PRI
PRI-PLI-Fed
DC
SVP
PSI
PSDI
IT
3
1
26 PCS
1
3
0
0
0
3
81
4
1
2
1
7
3
2
1
1
22
22
27
DP
12 POSL
2
2
1
14
LU
PARLEMENT EUROPEN - SESSION CONSTITUTIVE - IIIe LGISLATURE (1989-1994)

DPUTS AU PARLEMENT EUROPEN AU 25/07/89 - RPARTITION PAR ETAT MEMBRE
79
SGP
Regenboog/
CPN
Regenboog/
PPR
VVD
D66
CDA
PvdA
NL
PS
PT
25
1
0
2
1
CDU-PCP
Verdes
PSD
10 CDS
10
24
DUP
SNP
Cons
UUP
Lab.
SDLP
UK
81
32
32
45
1
46
518
12
13
14
17
20
28
30
34
49
121
180
PE
F.D.P.
Ind
TOTAL
NI
24
1
0
DR
Vl. Blok
Lsgnger
16
2
2
Ind
DL
REP
Ind
3
Grne
1
CG
JuniB.
1
FolkB.
1 Grne
2 CDU
2 CSU
2
SF
1
2
V
2
5 CD
2 KF
DE
3 SPD
ARC
VU
DK
5
S
3
Ecolo-V.
Agalev
PRL
VLD
CVP
PSC
PS
SP
BE
RDE
LDR
PPE
PSE
EL
KKE
NAR
SYN
DI.ANA
81
2
4
2 SYN
1
1
4
1
25
N.D.
7
32
31 PASOK
31
PSOE
PSC
ES
24
1
1
3
1
1
1
0
IU
HB
CEP-ERC
CN
PA
Agr. RuizMateos
IP
CDS
CiU
PP
10 CDS
CiU
10
60
5
4
1
PS
s.e.
UDF
DR
PCF
3
1
1 Verts UPC
1
0
2 RPR
Ind.
PD
FG
Lab.
IE
81
9
3
1 DL
1
1
1 Ind
11 FF
11
16
2
1
1
1
12
6
2
1
1
1
1
9
5
1
1
1
1
8
PS
app. PS
24
Ass. Dm.
3
MRG
s.e.
17
CDS
UDF
15
RPR
1
s.e.
1
UDF-PPDF
UDI
5
PR
Rad.
4
UDF
1
UDF adh. dir.
UDF-Rad
1
1 Les Verts
21
27
FR
IT
15
1
1
MSI-DN
LL
RC
PRI-PLI-Fed
1 UV-PSdA
Verdi
ARCOB
DP
9
4
2
2
1
81
6
3
2
1
0
2
1 DP
1
26
PCS
1
27
PRI
1
L.A.GROGA
1
PRI-PLI-Fed
DC
SVP
LU
20
12
2 POSL
34
PDS
1 PSI
PSDI
PARLEMENT EUROPEN SORTANT - IIIe LGISLATURE (1989-1994)

80
SGP
De Greonen
GroenLinks
VVD
D66
CDA
PvdA
NL
PS
Ind
PT
25
1
1
1
1
CDU-PCP
PRD
3
PSD
1
10 Ind
10
UK
Cons
UUP
24
DUP
1 SNP
7 Lab.
1 SDLP
81
1
1
32
1
33
45
1
46
518
27
12
13
14
20
27
45
162
198
PE
VU
TOTAL
NI
25
2
1
EDN
Vl.Blok
FN
2
1
1
1
Agalev
Ecolo
ARE
RDE
6
3
2
1
0
3
3
VLD
PRL
PRL/FDF
CVP
PSC
CSP-EVP
SP
PS
BE
FE
GUE
ELDR
PPE
PSE
J
N
DK
16
2
2
1
0
5
4
GRNE
CDU
CSU
SPD
DE
EL
99
12
12
39
47
POL.AN
KKE
SYN
N.D.
40 PASOK
40
ES
25
2
2
CN-CC
IU
IU-IPC
CDC
PP
PNV
UDC
10 PSOE
10
PS
PS (app.)
FR
64
5
4
FN
Lautre EU
RPR
UDF-PR
MRG
Energie Rad.
RPR
PCF
UDF-Rad.
28 UDF-PR
UDF-CDS
UDF-Clubs
1
PSD
UDF-AD
1 UDF-Rad.
2
30
22
22
Lab.
IE
Non Party
87
11
13
7
6
13
11
1
1
11
0
GP
14 FF
14
13
4
4
2
FG
1
1
1
1
14
15
15
AN
MSI
PSDI
PannellaRiformato
Fed. Verdi
RETE
Forza It.
CCD
RC
LN
PRI
PPI
Patto Segni
SVP
PDS
PSI
Ind. Sin.
IT
2 CDA
12
8
3
1
27
31
2
12
10
1
1
87
SGP/GPV/RPF
1
1
4
3
1
2
1 GroenLinks
25
2
GLEI-GAP
6
4
VVD
1
D66
10
10
10
6
1
DP
PCS
2 PvdA
15
2 POSL
1
NL
2
18
LU
PARLEMENT EUROPEN - SESSION CONSTITUTIVE - IVe LGISLATURE (1994-1999)

DPUTS AU PARLEMENT EUROPEN AU 19/07/94
RPARTITION PAR TAT MEMBRE ET APPARTENANCES AUX GROUPES POLITIQUES
81
CDS-PP
PCP
PSD
PS
PT
25
10
10
DUP
SNP
LD
CONS
UUP
Lab.
SDLP
UK
87
18
1
19
62
1
63
567
27
19
19
23
26
27
28
44
156
198
PE
TOTAL
25
2
1
Vl.Blok
FN
NI
VU
2
1
1
1
J
N
16
2
2
4
1
4
2
1 C
6
3
V
2
B
1
0
EL
12
99
2
2
25
PSOE
CN
IU
IU-IPC
CDC
PP
UDC
RPR
CNI
Lautre EU
2 Rad.
Energie Rad
MRG
1 PRS
0
Lautre EU
RPR
MPF
0
FN
Lautre EU
MPF
64
5 PCF
4 Gauche U.
2 UDF-Rad
IE
12
4
3
3
2
8
5
2
1
13
11
1
1
87
GP
17
15
1 FF
1
0
6
1
1 Non Party
3
3
2
FG
2
2
1
13
DL
UDF-FD
28 Lautre EU
1 UDF-AD
UDF-DL
UDF-PPDF
15
Lab
1
16
29
19 PS
2 Energie Rad
PSOE
10
PSC
FR
21
ES
10
POL.AN 2
KKE
SYN
39
N.D.
8
47
40 PASOK
40
Grne 12
CDU
CSU
4 SPD
3
A
3
DE
DK
Agalev
Ecolo
VLD
PRL
PRL/FDF
CVP
PSC
CSP-EVP
SP
PS
BE
I-EDN
ARE
UPE
GUE/NGL
ELDR
PPE
PSE
IT
15
AN
LN
MSI
Pannella Riformatori
Fed. Verdi
RETE
Forza It
LN
DS
SDI
1
CU
Ind. Sin
4
Forza It
PPI
CCD
P. Segni
4
CDU
I Democrat.
SVP
UDR
1
Forza It
1 LN
PRI
0
RC
CU
PdCI
SV
7
15
10
4
1
87
3
2
1
2
2
1
GLEI
- GAP
19
15
2
POSL
1
1
36
21
7
2
2
PCS
1
1
1
1
4
2
1 DP
1
5
2
1
1
1
3
LU
NL
SGP/GPV/
RPF
GroenLinks
CDA
PvdA
VVD
1
D66
2 CDA
2 PvdA
AT
31
FP
1 Grne
1
1
6
LIF
4
10
9 VP
7 SP
PARLEMENT EUROPEN SORTANT - IVe LGISLATURE (1994-1999)

82
PT
21
CDSPP
PCP
7 PSD
6 PS
FI
KESK
SFP
25
VIHR
3 VAS
9 KOK
10 SDP
10
SV
16
1 MP
2 V
4 C
1 FP
4 M
4 SAP
UK
22
DUP
UUP
SNP
4 Lab.
3 Lab.
2 LD
1 Cons
5 Cons
Lab.
7 GP
SDLP
38
15
21
27
34
34
42
201
214
PE
87 626
2
1
17
17
59
1
1
61
25
EDD
NI
TOTAL
TDI
Vl. Blok
UEN
2
3
2
Juni.B
Folk.B
DF
SF
3 V
2 RV
2
SOC
3
Grne
16
4
3
1
0
1 PDS
5
1
3 SPD
CDU
1
CSU
3
1
KONS
1
1
DE
DK
AGALEV
ECOLO
VU-ID21
VLD
PRL+FDF
SP
PS
CVP
PSC
MCC
CSP
BE
GUE/NGL
VERTS/ALE
ELDR
PSE
PPE-DE
EL
99
KKE
6 SY
DIKKI
0
33 Pasok
33
43
ND
10
53
ES
PA
EA
BNG
PNV
CDC
CC
PSOE
PDNI
25
EH
7
3
2 IU
2
0
PP
9
UDC
CPNT
FN
1
1 Ind
64
RPFIE
4
1
1
VERTS
1
1
4
PCF
4 Ind
LO/LCR
0
2
1
24
22
2 PS
PRG
MDC
Ind
1
1
87
12 FF
11
4
2
5
12
9 GP
18
2 LAB
2
22
9
6 FG
4
1 Ind
1
UDF
RPR
27
DL
1
SC
GE
IE
21
28
FR
IT
PRI/LIB
Democrati
DS
SDI
RC
CI
15
LN
Bonino
LN
MSI
6 AN/Segni
2 Fed.Verdi
Forza It
PPI
4 UDEUR
CCD
CDU
1 RI/Dini
SVP
Pension
1
DP
1
1
87
7
3
1
11
4
2
2 Greng
7
1
6
15
LSAP
2
34
22
4
1
2
CSV
2
1
1
1
17
LU
Rpf/Sgp/
Gvp
SP
Groen
Links
31
5
5
21
FP
1
1
4 Grne
CDS-PP
PCP
8
6
2
7 PS
6 SP
2 PvdA
VVD
D66
PPDPSD
PT
9 VP
2 CDA
AT
9
NL
PARLEMENT EUROPEN - SESSION CONSTITUTIVE - Ve LGISLATURE (1999-2004)

83
KOK
SKL
FI
VIHR
KESK
SFP
25
2 VAS
12 SDP
12
SV
16
1 V
2 MP
4 CP
1 FPL
3 S
4 M
1 KD
UK
LAB
SDLP
22
DUP
UK Ind
1
1
87
6
2
2
2
GreenP
2 SNP
PCymru
10
10
29
1
30
36
1
37
1
LD
3
5 Cons
2 UUP
626
16
18
30
42
48
50
180
233
PE
PARLEMENT EUROPEN SORTANT - Ve LGISLATURE (1999-2004)

PPE-DE
BE
CD & V
cdH
MR (mcc)
CSP-EVP
CZ
DK
DE
ES
FR
27
1
PASOK
FG
Ind
5
4
1
34
Lab.
Forza It
DL-La Margh
UDC
UDEUR - AP
SVP
Pension
22
4
4
2
1
1
TS
LKD
VNDPS
LU
CSV
HU
15
1
LSAP
12
MSZP
10
PN
3
3
9
MLP
2
2
6
CDA
PvdA
AT
DIKO
VP
SP
PO
PSL
Blok Senat
SKL
RS AWS
13
5
5
1
1
1
SLD
U
P
S D P L
RC
PdCI
4
2
AKEL
5
2
2
1
1
DP
22
2
3
Juni.B
16
99
1
0
25
64
1
1
1
1
1
ex EH
RPF
UMP
Greng
1
1
CPNT
Ind
AN
Patto
TB/
LNNK
10
FN
MPF
Ind
6
3
87
5
4
1
15
11
87
6
10
2
ZZS PCTVL
2
2
6
FF
Bonino
LN
Ind
9
1
7
3
1
13
24
31
6
3
3
10
4
3
1
1
1
21
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6
2
0
1
SP
Groen Links
Grne
6
27
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VVD
D 66
24
2
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GP
10
9
3
3
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3
2
2
2
0
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BNV
15
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Ind
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MRC
Ind
2
1
4
0
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2
1
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Grne
5
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1
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6
1
1
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1
Ind
1
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3
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1
1
16
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2
1
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24
24
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13
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Ind
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1
1
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NGL
35
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21
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43
10
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PS
12
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V
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0
Verts/
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ZLSD
KOK
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NGL
67
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2
1
1
2
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Green P.
SNP
Plaid
6
2
2
2
47
30
55
HZDS
16
22
87
3
UKIP
DUP
18
44
788
PARLEMENT EUROPEN-DPUTS AU PARLEMENT EUROPEN AU 18/11/2008

RPARTITION PAR TAT MEMBRE ET APPARTENANCES AUX GROUPES
POLITIQUES
EPP-ED
BE
BG
CD&V-N-VA
cdH
CSP-EVP
GERB
BANU-PU
CZ
DK
ODS
SNK ED
KDU-SL
6
4
1
1
5
4
7
PS
SP.A-Spirit
4
3
PES
1
14
9
3 SSD
2
1
6
3
2
1
5
DPS
NDSV
4
1
49
40
CSU
2
1
SDE
FG
5
5 Lab
11
1
1
8
ER
ND
ES
11 PASOK
24
24
24
PSOE
Ind
24
18
31
UMP
NC
17
PS
1
MoDem
31
AD
24
17
IT
FI
UDC
Pensionati
SVP
20
2
1
1
PD
PS
SD
Ind
(liste IdV)
Ind
8
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1
PD
Lista
Bonino
Ind
(liste IdV)
FF
3
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24
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1
1
14
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Die
13
Linke
4
4
0
1
1 Ind
4
3
L.A.O.S
1
1
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1
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24
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1
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2
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Groen!
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23
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MR
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SPD
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1
1
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EPP-ED
CY
LV
LT
LU
HU
MT
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2
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JL
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PN
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PT
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1
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3
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CDS-PP
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2
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PD-L
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16
PSD
2
10 PNL
SDS
NSi
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KOK
M
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6
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26
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12
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24
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2
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GRNE
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1
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1
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19
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B.E
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Martin
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1 NP
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19 LibDems
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2
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1
1 UKIP
43
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1
1
3
2
1
0
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SDP
Total
NA
0
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SD
IND/
DEM
4 PCTVL
TB/
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27
Cons
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NGL
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4
2
2
8
3
3
2
4
SP
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KDH
SMK-MPK
Tot
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0
Greens/
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UEN
1
VP
SK
SE
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0
PL
86
PES
43
14
19
7
3
2
1
1
31
78
UKIP
Cons
8
TUV
IND
22
785
II. Le Parlement europen assoit sa lgitimit par son ouverture

la socit civile
Le rgime politique de lUnion europenne se caractrise par la multiplicit et lintrication de ses registres de lgitimation. lorigine, laction des Communauts tirait sa
lgitimit du respect des traits, de la participation des tats la dcision via le Conseil
et de lexpertise dont faisait preuve la Commission. Progressivement, les registres de
lgitimation qui dominent dans les rgimes dmocratiques contemporains - contrle
politique et reprsentation lectorale - ont pris de limportance lchelle europenne92.
Comme nous venons de le voir, le Parlement europen a t au cur de ce processus.
La monte en puissance des mcanismes de lgitimation parlementaire na toutefois pas
remis en cause lexistence des autres logiques, plus favorables la Commission et au
Conseil. Aujourdhui encore le systme politique de lUnion repose sur linteraction de
trois institutions trs indpendantes (Parlement europen, Commission, Conseil) qui se
livrent une comptition permanente pour revendiquer la lgitimit de leurs actions et
propositions. Aux dputs europens qui invoquent leur reprsentativit lectorale, les
membres de la Commission opposent leur expertise et leurs contacts avec les destinataires des politiques de lUnion, et ceux du Conseil leur vocation reprsenter les peuples
europens et leur responsabilit devant leur parlement national respectif.
Depuis le milieu des annes 1990, ces registres de lgitimation se sont enrichis de rfrences la socit civile . La monte en puissance du Parlement europen na, en
effet, pas puis le besoin de lgitimation de lUnion europenne, comme en tmoigne
le fort taux dabstention aux lections europennes93, les rcriminations des citoyens
lencontre des institutions europennes et les difficults rencontres, depuis le dbut des
annes 1990, pour faire ratifier les nouveaux traits europens lchelle nationale. On
a ainsi assist la revendication dune meilleure prise en compte des points de vue des
citoyens par les institutions europennes et dune large mobilisation autour de la thmatique de la socit civile europenne. Dans un contexte politique difficile, propice la
stigmatisation de llitisme des acteurs de lUnion europenne et de leur ouverture aux
seuls reprsentants dintrts les plus puissants, les institutions europennes - et tout
particulirement le Parlement europen - ont veill favoriser leurs interactions avec la
socit civile et souvrir celle-ci.
Pour rendre compte de cette volution, il faut revenir avant tout sur la signification
dun concept aussi ancien que galvaud. La notion de socit civile remonte Aristote
et sa place dans le fonctionnement des rgimes dmocratiques contemporains a suscit,
diverses poques, un dbat trs riche. la base, la notion dsigne la part de la socit
92
Revue franaise de science politique, numro spcial : LUnion europenne, une dmocratie diuse ? ,
vol. 51, n 6, dcembre 2001.
93
J. BLONDEL, R. SINNOTT, P. SVENSSON, People and Parliament in the European Union: Participation,
Democracy, and Legitimacy, Oxford, Clarendon Press, 1998.
87
qui se distingue de la classe politique et - selon certaines dfinitions - du monde conomique. La socit civile correspond donc lensemble des citoyens qui nexercent pas de
responsabilits politiques spcifiques dans un rgime, et constitue une alternative plus
concrte la notion de peuple . Ainsi dfinie, la socit civile est aussi introuvable et
abstraite que le peuple . Cest pourquoi la notion renvoie plus communment, sur le
mode de la mtonymie, aux organisations de la socit civile autres que les institutions,
les partis et les groupes dintrts privs, cest--dire aux associations, organisations
non gouvernementales, organisations de base, syndicats, glises qui runissent des
citoyens et leur permettent dagir dans lespace public.
88
La notion de socit civile nest apparue que tardivement lchelle supranationale,

mme si des contacts avec ses organisations existent depuis bien longtemps, notamment
au Parlement europen. Les premires rflexions explicites sur la concertation avec le
secteur associatif ont eu lieu au sein de la Direction gnrale V (charge des affaires
sociales et de lemploi) de la Commission europenne en 1995 et au sein du Comit
conomique et social europen partir de 199694. Le Parlement europen a pour sa part
ouvert un large dialogue avec les organisations de la socit civile loccasion de la CIG
qui devait aboutir, en 1997, au trait dAmsterdam95. la mme poque, certaines organisations ont essay de structurer leur action au nom de la socit civile europenne.
En 1995, on a ainsi assist la cration du Forum permanent de la socit civile qui
entendait dfendre, dans le cadre de la rforme des traits, le projet dune Europe plus
proche des citoyens. Certains reprsentants dintrts conomiques ont commenc eux
aussi revendiquer leur appartenance la socit civile , conscients des contours
incertains de la catgorie et de laccueil favorable qui tait rserv ses acteurs dans les
institutions de lUnion.
La notion de socit civile europenne a t dfinie de manire dtaille par un avis
du Comit conomique et social96 et largement diffuse dans le dbat public par le Livre
Blanc sur la gouvernance europenne de la Commission97. Ce dernier dfinit la socit
civile europenne comme lensemble des organisations syndicales et patronales (les
partenaires sociaux ), les organisations non gouvernementales, les associations professionnelles, les organisations caritatives, les organisations de base, les organisations
qui impliquent les citoyens dans la vie locale et municipale, et reconnat la contribution
spcifique des glises et des communauts religieuses. La Convention sur lavenir de
lUnion a accord une large place dans ses dbats la participation de la socit civile
au fonctionnement de lUnion. Le trait de Lisbonne fait cho cette proccupation et
94
S. SMISMAN (dir.), Civil society and legitimate European governance, Cheltenham UK/Northampton USA,
Edward Elgar, 2006.
95
Voir infra les dveloppements relatifs laudition publique le Parlement europen lcoute des citoyens ,
organise en 1995 et 1996.
96
Comit conomique et social, Avis Le rle et la contribution de la socit civile organise dans la
construction europenne , JO C 329 du 17.11.1999, p. 30 et s.
97
Commission europenne, Gouvernance europenne : un livre blanc, 25.7.2001, document COM(2001) 428
nal.
mentionne plusieurs reprises la socit civile et le principe douverture des institutions. Il dispose notamment quelles entretiennent un dialogue ouvert, transparent et
rgulier avec les associations reprsentatives et la socit civile (article 8B).
Pour analyser les diffrents aspects de limplication du Parlement europen dans le dialogue avec la socit civile, il convient de souligner deux points titre prliminaire.
En premier lieu, on doit insister sur limportance que revt le dialogue avec la socit
civile dans un systme politique qui peine trouver des mdiateurs entre les citoyens
et les institutions. Compte tenu du manque de notorit et dancrage local des partis
europens et de lintrt limit des partis et des leaders dopinion nationaux pour les
questions europennes, le dialogue avec la socit civile prsente une vritable opportunit pour les responsables politiques de lUnion. Lhistoire a cependant montr que
lmergence dune socit civile dans un systme politique est un processus trs lent
et progressif, qui prend place sur plusieurs gnrations. Dans lUnion europenne, il
a t ht par les politiques dintgration sociale menes depuis les annes 1970 et
par les opportunits que les institutions europennes ont offertes aux organisations de
la socit civile dsireuses de dialoguer avec elles. Il existe ainsi un dialogue civil voulu
et orchestr par les institutions, une socit civile europenne organise et des phnomnes deuropanisation des socits civiles nationales, mais on ne saurait parler de
socit civile de lUnion europenne au sens plnier du terme.
Il faut, en second lieu, souligner les enjeux de la prtention de divers acteurs reprsenter la socit civile et des institutions europennes dialoguer avec elle, et les conflits qui
existent quant la dfinition mme de cette notion. Certains dfinissent ainsi la socit
civile europenne comme la totalit des citoyens et des organisations de base de lUnion
europenne, tandis que dautres dfendent une conception plus restrictive, se limitant
aux organisations disposant dune reprsentation auprs des institutions de lUnion.
Limportance accorde la socit civile europenne est ainsi porteuse dun risque :
alors que daucuns estiment que le caractre dmocratique de lUnion se mesure dsormais son degr douverture vis--vis de la socit civile, il est trs difficile de dfinir
le primtre des organisations qui peuvent lgitimement sen revendiquer, de garantir
leur reprsentativit et de sassurer du caractre dmocratique de leur fonctionnement
interne. Il faut aussi rappeler que, pousse lextrme, la logique du dialogue avec la socit civile peut sembler incompatible avec la notion mme de reprsentation politique.
Certains dputs europens, trs attachs au principe de la dmocratie lectorale, trouvent ainsi paradoxal que des lus du peuple doivent se revendiquer de la socit civile
pour faire valoir leur point de vue dans le dialogue interinstitutionnel.
Ceci dit, on procdera en trois temps. En premier lieu, il faudra rappeler un fait simple, trop souvent occult : le Parlement europen, en tant quassemble lue, est par
dfinition un lieu de reprsentation de la socit civile. Plus prcisment, les dputs
europens ne sauraient tre considrs comme des lites europennes coupes des terri-
89
toires et des citoyens ; ils sont avant tout des lus, pour beaucoup solidement implants
dans leur circonscription, constamment sollicits localement par leurs lecteurs et les
organisations de la socit civile. Il faudra, en second lieu, voir quels sont les acteurs
qui suivent les activits du Parlement europen Bruxelles et Strasbourg, et comment
lassemble gre ses relations avec eux et apprhende plus globalement la question de
la reprsentation dintrts. Pour finir, nous verrons de quelle manire le Parlement
europen a veill largir le spectre de ses interlocuteurs, bien au-del des reprsentants dintrts, et organis ses relations avec les citoyens europens paralllement aux
contacts que les dputs entretiennent avec eux titre individuel.
A. Le dput europen : de la circonscription lhmicycle
90
Le devoir dattention aux sollicitations des citoyens est lun des aspects incontournables
du mandat parlementaire dans tous les systmes dmocratiques, et ce quelle que soit la
conception de la reprsentation que les lus entendent dfendre. Les dputs europens
se singularisent toutefois par rapport leurs homologues nationaux pour deux raisons
symtriques : les citoyens ont peu de choses demander aux dputs europens et ceuxci sont a priori peu susceptibles de leur rendre des services au quotidien, comme peuvent
le faire des lus nationaux. Les dputs europens sont en outre moins visibles que leurs
homologues nationaux et moins connus des citoyens, qui de ce fait sadressent moins
eux. Les choses ont toutefois volu ces dernires annes et les dputs europens ne
sont en aucune manire coups des ralits nationales et locales.
A.1. Des lus avant tout
Le Parlement europen compte aujourdhui 785 dputs, lus tous les 5 ans au suffrage
universel direct, qui sigent au sein de sept groupes politiques. Comme on la vu, les
membres du Parlement europen taient lorigine des dlgus des parlements nationaux qui exeraient un double mandat national et europen. Depuis 1979, ils sont lus
loccasion de scrutins organiss simultanment par les tats, dans un cadre national
ou rgional. La pratique du double mandat a progressivement dclin et est aujourdhui
proscrite, de sorte que les dputs europens ont pu sinvestir pleinement dans les activits du Parlement europen. Certains dentre eux continuent toutefois de cumuler leur
mandat europen avec des mandats locaux ou rgionaux, comme le font leurs homologues nationaux. La premire gnration de dputs directement lus a rapidement pris
la mesure de la faiblesse des comptences du Parlement europen et sest activement
employe les accrotre. Aujourdhui, compte tenu de leurs efforts, de la rvision rpte des traits et de lvolution des rapports entre les institutions, la situation est trs
diffrente. Les dputs appartiennent une institution puissante et influente, qui pse
sensiblement sur la fabrication des politiques de lUnion, assure un rel contrle sur la
Commission et constitue le principal forum de discussion de lUnion. Les dputs ont
ainsi acquis une visibilit aux chelles europenne, nationale et locale qui fait deux des
interlocuteurs privilgis de tous les acteurs mobiliss par les enjeux europens.
Les dputs europens sont souvent considrs comme de simples rouages de la dlibration du Parlement europen, contribuant ses fonctions lgislative, budgtaire et de
contrle dans le respect des consignes donnes par leurs groupes respectifs. Cette vision
des choses ne reflte pas la ralit, dans la mesure o les groupes politiques sont autant
des lieux de construction de compromis entre les dputs que des organisations porteuses dune vision propre des actions mener. Les groupes dintrts et organisations de
la socit civile ne sy trompent pas, et consacrent dsormais beaucoup dattention aux
travaux du Parlement europen et au dialogue avec les dputs europens.
Limportance des logiques de spcialisation dans la dlibration du Parlement europen, la priorit donne par lassemble au policy making et la visibilit mdiatique limite de ses travaux ne doivent pas occulter le fait que les dputs europens sont des
lus comme les autres, soumis aux mme contraintes et anims par des motivations
semblables. La prise en compte de cette ralit souffre cependant de la distance physique
qui existe entre le Parlement europen et la plupart des tats-membres, dune part, et de
lhistoire de linstitution, dautre part. Dans un premier temps, la grande majorit des
dputs europens taient en effet lus sur des listes nationales bloques . Cette situation donnait un pouvoir considrable aux partis politiques nationaux qui contrlaient
la composition des listes et pouvaient attribuer les places les plus sres aux candidats de
leur choix. Les dputs ainsi lus taient peu incits simpliquer dans les campagnes
lectorales et dvelopper des relations avec les citoyens et les organisations de la socit civile. Ils pouvaient en effet sen abstenir sils disposaient dappuis solides dans le
parti ou navaient pas lespoir ou lenvie dtre rinvestis.
Cette situation a volu sous une double influence. La premire est lattention croissante porte aux activits du Parlement europen, du fait notamment de sa monte en
puissance. Mme si la participation aux lections europennes na pas connu de regain, de nombreux acteurs (simples citoyens, organisations de la socit civile, responsables politiques locaux, rgionaux et nationaux, acteurs conomiques) sont dsormais
conscients de linfluence du Parlement europen. Les dputs font donc lobjet de sollicitations croissantes, toutes les chelles de gouvernement. Il faut, en second lieu,
compter avec le processus de rgionalisation des lections europennes qui touche un
nombre croissant dtats, et avec la gnralisation du vote prfrentiel qui concerne
dsormais 16 tats membres sur 27. Lorganisation du scrutin dans des circonscriptions
de taille limite ou la possibilit pour les lecteurs dexprimer une prfrence pour un
ou plusieurs candidats encourage les dputs sinvestir dans un travail de terrain. Leur
rapport au territoire ne saurait, bien entendu, tre comparable celui des parlementaires nationaux : compte tenu du nombre limit dlus pour chaque pays, et donc du ratio
trs lev de citoyens par lu, cette relation est moins troite. Il faut galement compter
avec les difficults pratiques que posent les dplacements des lus entre leur circonscription dlection et les lieux de travail du Parlement europen ainsi quavec leur agenda
plthorique. Le Parlement europen est en session permanente et tient chaque anne 12
sessions de quatre jours, plus 6 mini-sessions de deux jours. Les dputs sont gale-
91
ment mobiliss par les runions des commissions parlementaires environ 14 semaines
par an et par celles des groupes une douzaine de semaines par an. Depuis quelques annes, le calendrier du Parlement europen prvoit nanmoins un nombre croissant de
semaines dactivits parlementaires extrieures (2 en 2004, 4 en 2006, 7 en 2008), qui
permettent aux dputs dtre prsents localement ou dans leur capitale.
A.2. Des lus comme les autres ?
On note ainsi trois volutions de fond sagissant des pratiques et des profils des dputs
europens.
92
La premire concerne leur rapport au terrain. Les dputs sont dsormais tous prsents
dans leur circonscription quelques jours par semaine, limage de leurs homologues
nationaux. Les pratiques divergent dans la manire de couvrir leur circonscription ;
certains lus, de plus en plus rares, se contentent dtre prsents dans la ville ou le dpartement o ils ont leurs attaches - notamment lorsquils sont lus dans une circonscription nationale - tandis que dautres essaient de sillonner toute leur circonscription. Mais
tous ont des rapports trs rguliers avec leurs lecteurs. Leurs activits sur le terrain sont
varies et sapparentent celles des parlementaires nationaux : rendez-vous avec des
citoyens, des acteurs locaux... ; contacts avec les instances partisanes locales ; campagnes
lectorales ou rfrendaires (notamment lorsquil sagit de traits europens) ; prsence
sur les marchs ; inaugurations ; contacts avec les mdias locaux ; runions publiques
(dbats, confrences sur lUnion europenne, interventions dans des tablissements
denseignement, rencontres avec des acteurs conomiques et sociaux...). La plupart des
dputs disposent aujourdhui de permanences lectorales qui accueillent le plus souvent un ou plusieurs de leurs collaborateurs. Ces derniers restent en circonscription afin
de nouer des contacts avec les acteurs locaux et les citoyens, dassurer la communication
du dput (site Internet, lettre dinformation, contacts avec les mdias...) et de suivre des
dossiers rgionaux .
Lexigence dune prsence accrue des lus dans leur circonscription les a galement
contraints modifier leur politique de communication. Leurs pratiques en la matire
restent, pour linstant, assez disparates. On constate nanmoins des convergences. La
plupart des dputs disposent dsormais dune lettre dinformation ou participent
des lettres collectives de leur parti lchelle de la circonscription ou du pays. Ils disposent galement de sites Internet, soit sur une base personnelle, soit dans le cadre dune
dmarche de parti, qui laissent une large place aux activits du dput en rapport avec sa
circonscription ou son fief. Cette volution sinscrit, bien entendu, dans un mouvement
plus large de conversion des lus la communication lectronique .
Lattention plus grande que les dputs portent leur circonscription se traduit aussi
par des volutions de leur comportement au Parlement europen. mesure quils saffirment comme des acteurs du paysage politique local ou national les citoyens, militants
et acteurs politiques, conomiques et sociaux, se tournent vers eux pour voquer des
dossiers ayant trait lUnion europenne. Les dputs europens accordent dsormais
une priorit aux sollicitations qui manent de leur circonscription. Les dlgations nationales des diffrents partis au Parlement europen ont mis en place des systmes tendant rationaliser le traitement des courriers manant de citoyens - portant notamment
sur des demandes de subventions ou daccueil de groupes de visiteurs au Parlement
europen - afin de les adresser un dput lu dans la circonscription concerne. Les
dputs estiment toutefois quil leur est difficile dimporter des problmatiques locales
au Parlement europen. On a vu, avant 1999, les difficults que les dputs britanniques
- alors lus au scrutin uninominal dans des circonscriptions restreintes - rencontraient
dans lvocation lassemble de questions strictement locales. Ni le mode de fonctionnement du Parlement europen (o le temps de dbat en sance plnire est limit), ni
la nature de ses comptences (impropres traiter des cas particuliers) ne se prtent
ce jeu. Lattachement des dputs europens des problmatiques locales ou rgionales
sexprime nanmoins par les choix quils oprent au sein du Parlement europen. Ils
conditionnent les commissions parlementaires au sein desquelles ils demandent siger, les rapports pour lesquels ils se portent volontaires et se retrouvent dans le thme
de nombre de leurs questions crites et orales ou de leurs interventions dans les dbats.
Comme on le verra, la dimension territoriale du mandat sillustre galement dans les
intergroupes que les dputs crent ou auxquels ils appartiennent.
Enfin, les volutions des lections europennes (rgionalisation et extension du vote
prfrentiel) et lattention plus grande dont elles font lobjet de la part des classes politiques ont suscit une volution du profil des parlementaires europens. Pendant longtemps, le caractre second order des lections europennes et le recours au scrutin de
liste permettaient aux partis politiques de favoriser llection de candidats qui, autrement, nauraient pas t ligibles. Ces lus atypiques - reprsentants de la socit civile , toiles montantes de la politique, tnors en mal de mandat - ont certes enrichi,
leur faon, la dlibration du Parlement europen, mais ont galement contribu
donner du Parlement europen limage dune institution en dcalage avec les ralits
lectorales. On a assist ces dernires annes une normalisation du profil des dputs europens. Cette population est aujourdhui comparable, tous gards (ge, qualification, exprience politique, rpartition socioprofessionnelle) celle des parlements
nationaux. Si les lections europennes restent, dans une certaine mesure, des lections
de second ordre (nous y reviendrons), les dputs ne sont plus des lus de deuxime
rang. Ils sont dsormais lus au terme dune comptition lectorale trs rude, mobilisant
des candidats de haut niveau et sont identifis comme des interlocuteurs privilgis sur
les questions europennes toutes les chelles de gouvernement. ce titre, ils entretiennent des liens quotidiens avec la socit civile , la fois en circonscription et
Bruxelles et Strasbourg.
Les dputs europens sont donc en premire ligne dans le travail de mdiation entre
les espaces politiques nationaux et locaux, dune part, et les institutions europennes
dautre part. Ils exercent une double fonction, ascendante et descendante, de diffusion
93
94
de linformation entre la base et le sommet du systme politique europen. Fonction

ascendante, dans la mesure o les dputs portent les demandes qui sexpriment au sein
de leur lectorat : ils les enregistrent au gr de leur prsence sur le terrain ou en sont saisis de manire plus directe. Fonction descendante, dans la mesure o les dputs jouent
un rle central dans linformation sur les institutions et politiques de lUnion et sur les
enjeux de lintgration europenne. Ce rle sexerce dans les partis politiques et au sein
des institutions nationales mais aussi, de manire croissante, sur le terrain travers
toute une gamme dactivits publiques. Les dputs europens sont galement sollicits
titre dexperts par les mdias nationaux et rgionaux pour apporter un clairage sur
les questions europennes. Larchitecture institutionnelle de lUnion est particulirement propice lexercice de cette fonction de mdiation. Dans la mesure o ce systme
politique ne repose pas sur une majorit partisane stable, les dputs europens ne sont
pas tenus de soutenir systmatiquement laction de lUnion ou de la Commission ou, au
contraire, de la critiquer sans relche. Ils apparaissent donc auprs des citoyens et des
journalistes comme des interlocuteurs crdibles, capables de prendre en compte leurs
griefs et demandes et, en retour, de dlivrer une information indpendante - dfaut
dtre objective - sur laction de lUnion.
B. La reprsentation des intrts auprs du Parlement europen

La monte en puissance du Parlement europen dans le systme politique de lUnion
europenne - via notamment la procdure de codcision - sest traduite par un
accroissement exponentiel des sollicitations dont il fait lobjet de la part des reprsentants
dintrts et des reprsentants de la socit civile. Dans un contexte o les mdias, leaders
dopinion et citoyens accordent de plus en plus dimportance la participation sous
toutes ses formes (et pas seulement sous celle de llection), les rapports du Parlement
europen avec la socit civile deviennent un enjeu majeur de sa lgitimation et de son
affirmation comme acteur et forum de lespace public europen. Ltude des seuls organes
internes du Parlement europen (assemble plnire, commissions parlementaires,
groupes politiques, dlgations interparlementaires) ne suffit pas rendre compte de
sa dlibration : linstitution ne fonctionne pas en vase clos et interagit constamment
avec son environnement dans le cadre dun dialogue avec des experts, des reprsentants
dintrts et des reprsentants de la socit civile.
B.1. Laccs au Parlement europen
lorigine, le Parlement europen tait une institution dautant plus accessible aux
reprsentants de tout ordre quelle tait peu sollicite, faute de pouvoirs et de visibilit. Les premires gnrations de dputs europens ont dvelopp une forte culture
douverture, destine compenser cet tat de fait ainsi que la distance physique qui les
sparait de leurs lecteurs. La reprsentation dintrts auprs du Parlement europen
sest toutefois considrablement accrue depuis les annes 1950, mesure de la progression des pouvoirs de lassemble et de la mobilisation des groupes dintrts lendroit
des institutions europennes en gnral. Aujourdhui, Bruxelles compte des milliers de

groupes dintrts et dorganisations de la socit civile qui ont tous inclus le Parlement
europen dans leurs stratgies de communication. La culture douverture de lassemble
a d, en consquence, tre progressivement amnage pour prserver les conditions
dune dlibration indpendante et sereine.
1. Des dputs ouverts aux contacts avec les reprsentants dintrts
Deux lments principaux incitent les dputs europens rserver un bon accueil aux
reprsentants dintrts. La nature concurrentielle du processus dcisionnel europen est le premier : le Parlement europen na pas vocation soutenir les propositions
de la Commission et les positions communes du Conseil, mais les passer au crible
de sa propre analyse politique et technique. Pour ce faire, il importe que les dputs
bnficient de sources dinformations indpendantes. Compte tenu de la technicit de
la plupart des textes europens et du caractre limit des moyens de recherche du Parlement europen, les dputs examinent avec attention les documents que les divers
acteurs intresss par un texte particulier peuvent leur soumettre. Mme si les expertises
fournies sont sujettes caution, leur croisement avec dautres donnes permet aux dputs de mieux saisir les enjeux qui sattachent une proposition de norme. Les dputs
sont galement encourags runir cette expertise en raison des limites qui sattachent
linvocation de la reprsentativit dmocratique dans lUnion. Compte tenu de
lexistence dautres registres de lgitimation, les dputs doivent attester de ce que leurs
amendements et suggestions sont galement fonds sur des contacts avec les destinataires des politiques et une certaine expertise des dossiers.
La reprsentation dintrts au Parlement europen prend des formes spcifiques en
raison des exigences particulires des dputs et dun rapport tendu de certains dentre
eux au lobbying 98. Ainsi, les groupes les plus prsents et les plus couts au Parlement europen ne sont pas les mmes qu la Commission. Par ailleurs, les dputs
nont pas les mmes critres que les agents de la Commission quant aux choix de leurs
interlocuteurs. Lassemble europenne est ainsi devenue le partenaire privilgi des dfenseurs des causes dintrt gnral (environnement, protection des consommateurs,
intgration europenne...) au sein du systme institutionnel de lUnion. Le caractre
public de ces intrts et le fait quils soient dfendus par des acteurs de la socit civile
(associations, ONG, syndicats) rend en effet leur prise en compte plus acceptable par
les dputs les plus rticents lgard des pratiques de lobbying. Les dputs europens
se montrent slectifs dans leurs contacts avec les reprsentants dintrts. Leurs exigences quant la comptence, lattitude et la reprsentativit de leurs interlocuteurs,
ainsi qu la nature des intrts quils dfendent, tendent favoriser les contacts avec
les reprsentants dintrts publics et les responsables du monde associatif, et marginaliser les partisans dun lobbying plus agressif. Afin de limiter les excs de ce type de
98
B. KOHLER KOCH, Organized interests in the EC and the European Parliament , European Integration
Online Papers, 1/9, 1997.
95
reprsentation dintrts, les dputs europens ont envisag, ds les annes 1980, de le
rglementer.
2. La difficile rglementation de la reprsentation dintrt au Parlement europen
Mme si le Parlement europen - comme les autres institutions de lUnion - ne distingue
pas formellement les intrts privs des intrts publics, il sest inspir de la lgislation
amricaine en choisissant de limiter les excs du lobbying, non pas en encadrant son
exercice, mais en assurant sa transparence. Aux tats-Unis, les lobbyistes sont - thoriquement - tenus de faire connatre les intrts quils dfendent, de mentionner lidentit
de leur commanditaire et de rendre publics les moyens financiers dont ils disposent. Les
parlementaires europens dfendent globalement une approche similaire, mais laccord
fut long obtenir sur les dtails des dispositions.
96
Un premier rapport sur lencadrement de la prsence des lobbies au Parlement fut confi
en 1990 au dput belge Marc Galle99. Aprs plusieurs annes de dbats il fut adopt par
la commission du rglement, mais ft frapp de caducit lors du renouvellement de
lassemble en juin 1994. La commission du rglement de lassemble nouvellement lue
reprit la procdure la base. Le 25 septembre 1995, elle adopta le rapport de Glyn Ford
relatif la rglementation de lactivit des groupes dintrt au Parlement europen et
celui de Jean-Thomas Nordmann relatif au renforcement de la transparence des intrts
financiers des dputs. Llaboration de ces rapports stait droule de faon sereine,
mais leur inscription lordre du jour de la session de janvier 1996 rvla les divergences
marques que cette question suscitait parmi les lus, en fonction dune multiplicit de
critres : convictions politiques, conception du mandat reprsentatif, traditions parlementaires et politiques nationales, taille de leur groupe. Compte tenu de cette situation,
les parlementaires adoptrent une motion de renvoi des deux rapports en commission,
afin quils y soient modifis. Il semblait en effet improbable quils puissent runir les
suffrages de la majorit absolue des membres de lassemble quexigeait la modification
du Rglement intrieur de lassemble. Afin dviter que ces rapports ne soient mis aux
oubliettes, un groupe de travail ad hoc prsid par Jean-Pierre Cot fut cr par la Confrence des prsidents. Sur la base des travaux de ce groupe, MM. Ford et Nordmann
rdigrent une seconde version de leurs rapports respectifs. loccasion de leur examen
en sance plnire le 16 juillet 1996, les rapporteurs insistrent sur leur caractre minemment symbolique, en prcisant que leur objet ntait pas de mettre fin des abus
presque inexistants, mais de permettre au Parlement de prtendre plus de pouvoirs.
Les rapporteurs regrettrent les limites de lexercice, mais rappelrent que ctait l une
condition pour faire voter des textes qui craient de nouvelles exigences. Les deux rapports furent adopts de trs fortes majorits.
Le rapport Nordmann (doc. A4-177/96) prvoit que tout dput doit dsormais communiquer lors de son lection le dtail de ses activits professionnelles et rmunres,
99
Rapport Galle, doc. Parlement europen 200.405.
des soutiens financiers, en personnel ou en matriel dont il bnficie, et lidentit des

donateurs ; le registre o ces dclarations sont consignes est mis jour annuellement et
accessible au public. Les dputs doivent galement sinterdire de recevoir des dons ou
libralits dans lexercice de leur mandat. Le rapport Ford (doc. A4-200/96) modifie le
rglement et y insre une Annexe IX qui dfinit les modalits de lobtention des laissezpasser permanents pour les visiteurs ainsi que les obligations auxquelles les assistants
parlementaires sont soumis. Ladoption des rapports Ford et Nordmann ne fut possible
quen cartant certaines dispositions controverses, telles que linstauration dune dclaration de patrimoine des lus ou la mise sous contrle de lutilisation par ceux-ci des
indemnits destines rmunrer leurs collaborateurs. De mme, les dispositions prvoyant dobliger les lobbyistes rendre publics les avantages, dons, libralits ou prestations consentis des parlementaires, fonctionnaires ou assistants au-del de 1000 cus
par individu et par an durent tre retires.
lheure actuelle, le rglement du Parlement europen prvoit dans son article 9 que les
questeurs sont responsables de la dlivrance de laissez-passer nominatifs, dune dure
de validit maximale dun an, aux personnes qui souhaitent accder frquemment aux
locaux du Parlement en vue de fournir des informations aux dputs dans le cadre
de leur mandat parlementaire, et ce pour leur propre compte ou celui de tiers . En
contrepartie, les dtenteurs de ces laissez-passer (environ 5000 actuellement) doivent
observer un code de conduite et sinscrire dans un registre public. Lannexe IX du rglement ( Groupes dintrts auprs du Parlement europen ) dtaille les modalits
dattribution et de port des laissez-passer. Les lobbyistes, que rien ne permettait de distinguer physiquement des parlementaires, des fonctionnaires, des journalistes ou des
visiteurs avant ladoption du rapport Ford, doivent arborer de faon visible un laissezpasser dune couleur spcifique qui mentionne lidentit complte de son titulaire ainsi
que la raison sociale de lentreprise, de lorganisation ou de la personne pour laquelle ils
travaillent, et ne leur permet daccder quaux runions publiques du Parlement europen. Le renouvellement de ce titre daccs est dsormais li lobservation dun code
de conduite. Celui-ci doit assurer la transparence des intrts reprsents, dtaille les
pratiques proscrites et prvoit que tout manquement pourra entraner le retrait du laissez-passer aux personnes concernes, voire leur entreprise. Le rglement prvoit enfin
que le Collge des questeurs fixe en dbut de lgislature le nombre maximum dassistants que chaque dput peut accrditer, et que les assistants doivent faire tat de leurs
activits extraparlementaires, quelles soient rmunres ou non.
Les rflexions du Parlement europen sur la question de lencadrement de la reprsentation dintrt se sont poursuivies plus rcemment. la suite de la publication par la
Commission europenne du Livre vert Initiative europenne en matire de transparence
(COM(2006)0194), dune communication faisant suite ce document (COM(2007)0127)
et dun projet de code de dontologie des lobbyistes (10 dcembre 2007), la Commission
des affaires constitutionnelles du Parlement europen a initi un nouveau rapport sur
97
le dveloppement du cadre rgissant les activits des reprsentants dintrts (lobbyistes) auprs des institutions de lUnion europenne .
98
Confi au dput Alexander Stubb, il a t adopt par la commission constitutionnelle le

1er avril 2008 (2007/2115(INI)) et par lassemble plnire le 8 mai suivant. Le rapport
dfinit le lobbying comme les activits visant influer sur llaboration des politiques
et des processus dcisionnels des institutions europennes . Le Parlement europen
reconnat que les reprsentants dintrts peuvent apporter une expertise utile ses travaux, mais juge essentiel de pouvoir identifier les organisations quils reprsentent. Pour
ce faire, le rapport prconise quelques rformes internes et suggre surtout lextension
aux principales institutions de lUnion des mcanismes mis en place par le Parlement
europen : registre obligatoire des reprsentants dintrts dtenant un titre daccs aux
locaux du Parlement europen et code de bonne conduite de ces reprsentants. Il demande ainsi aux trois institutions de lUnion (Parlement europen, Conseil et Commission) de constituer un groupe de travail charg de prparer, dici la fin de lanne 2008,
une proposition sur la cration dun guichet unique permettant aux reprsentants
dintrts de senregistrer pour pouvoir accder aux trois institutions.
En ce qui concerne le financement des groupes dintrt, le Parlement europen est sur
la mme longueur dondes que la communication de la Commission europenne. Selon
le rapport Stubb, les groupes dintrt qui sinscrivent dans le registre seront tenus de
divulguer diverses informations financires permettant daccrotre la transparence sur
leurs objectifs et commanditaires. Le Parlement europen rclame toutefois, la diffrence de la Commission, un enregistrement nominatif des lobbyistes comme cest le cas
actuellement lassemble.
Les efforts des dputs europens pour mieux encadrer la reprsentation dintrt au
Parlement europen ont dj port leurs fruits. Dsormais, ils savent qui ils sadressent, peuvent sassurer que leurs runions huis clos ne sont pas suivies par des reprsentants dintrts et disposent darguments pour mettre un terme aux sollicitations
excessives dont ils font parfois lobjet. Les dmarches des dputs en direction dun
meilleur encadrement de la reprsentation dintrts se heurtent cependant trois difficults rcurrentes. La premire tient aux divergences trs importantes qui existent entre
les pratiques, traditions et lgislations des tats membres en ce domaine, divergences
qui se rpercutent dans une certaine mesure sur les positions des dputs europens.
La seconde est lie aux dsaccords qui existent entre le Parlement europen et les autres
institutions quant aux moyens de mieux encadrer la reprsentation dintrts, lassemble tant gnralement plus exigeante que la Commission et le Conseil. Enfin, les parlementaires sont confronts limpossibilit de distinguer reprsentants dintrts privs
et publics, et donc de privilgier les organisations de la socit civile.
Le rapport Stubb souligne ainsi que tous les acteurs, y compris des reprsentants dintrts, tant publics que privs, en dehors des institutions europennes qui rpondent
la dfinition du lobbying devraient tre considrs comme des lobbyistes et traits

de la mme faon, quil sagisse de lobbyistes professionnels, de reprsentants internes
dune entreprise, dONG, de groupes de rflexion, de groupements professionnels, de
syndicats, dorganisations demployeurs, dorganisations but lucratif et but non lucratif ou davocats, ds lors que ces derniers ont lintention dinfluer non pas sur le droit
jurisprudentiel mais sur lorientation dune politique . En revanche, le rapport Stubb
prvoit que les organisations reprsentant les collectivits rgionales et locales des tats
membres, les partis politiques nationaux et europens et les organes ayant un statut en
vertu des traits chapperont ces rgles.
La reprsentation dintrts au Parlement europen nest pas seulement un phnomne
passif. Elle rsulte galement des opportunits que lassemble et ses organes offrent aux
groupes dintrts et organisations de la socit civile. En marge des dbats sur la rglementation du lobbying, certains lus ont ainsi suggr la mise en place de structures
officielles de consultation des groupes dintrt par les commissions ou lassemble tout
entire, avec lobjectif de rendre leur action plus saine et de lever les doutes quelle fait
peser sur lintgrit des lus. Le Parlement europen sest toutefois montr trs divis sur
le principe et les modalits de cette rforme, dont il est probable quelle susciterait des
protestations de la part du Comit conomique et social, voire du Comit des rgions.
B.2. Le rle spcifique des intergroupes
La reprsentation dintrts publics et privs revt une autre forme au Parlement europen : celle des intergroupes. Ces structures constituent une particularit de lorganisation de lassemble europenne et jouent un rle central dans les relations de ses membres avec certaines organisations de la socit civile et certains reprsentants dintrts.
Les intergroupes ne bnficient daucun pouvoir et daucun statut juridique ; ils consistent en la runion informelle de dputs appartenant divers groupes politiques sur la
base de leur intrt commun pour une question ou un dossier. Ils sont apparus en 1979
avec le Club du Crocodile , cr pour pallier le caractre artificiel de la partition des
dputs entre gauche et droite, une poque o le clivage entre partisans et opposants
dune Europe fdrale importait davantage. Cet intergroupe fdraliste fut notamment
lorigine du projet de trait dUnion adopt par le Parlement en 1984 sous la houlette
dAltiero Spinelli. Demble, le Bureau du Parlement europen refusa daccder aux demandes de reconnaissance officielle des intergroupes pour ne pas tre contraint de mettre
leur disposition des moyens logistiques (bureaux, salles de runion, secrtariat, interprtation, traduction, impression) qui taient compts. Il craignait aussi que cela ne cre
un appel dair et ne provoque un accroissement draisonnable de leur nombre. titre
exceptionnel, le Bureau reconnut lexistence de lintergroupe des reprsentants locaux
et rgionaux en 1980 et lui fournit les moyens ncessaires ses runions, mais tous les
autres intergroupes furent contraints de fonctionner avec un minimum de moyens et de
faire appel la gnrosit des groupes politiques pour disposer de salles et dinterprtes.
99
Historiquement, les intergroupes ont prsent une trs grande varit quant au nombre
et lidentit de leurs membres, la frquence de leurs runions, leur mode dorganisation ou encore leur degr dinfluence. Certains comptaient plus de cent membres, se
runissaient trs rgulirement, procdaient des auditions de personnalits politiques
et dexperts, avaient une activit de publication intense, disposaient dun secrtariat permanent et confraient un large retentissement mdiatique leurs activits ; dautres ne
runissaient que trs pisodiquement un nombre restreint de dputs, sur des thmes
parfois dpourvus de toute dimension politique manifeste (rugby, bicyclette, alpinisme)
et sapparentaient davantage des clubs.
100
Pour faire face la multiplication des intergroupes et de leurs activits, limiter leur influence et accrotre la transparence de leur liens avec des groupes dintrts ou organisations de la socit civile, les dputs dcidrent de mieux encadrer leur cration et
leur fonctionnement. La premire instance prendre une telle initiative fut le bureau
du groupe PSE. Fin 1989, il dcida de rserver son soutien logistique et politique un
nombre limit dintergroupes, intervenant sur des questions juges prioritaires par les
socialistes. Afin que leurs runions cessent de nuire lassiduit des lus en sance plnire et en commission, le bureau du groupe PSE mit la disposition des intergroupes
une grande salle ainsi quun dispositif dinterprtation la condition quils se runissent
des moments prcis.
Aprs quelques annes de rflexion dues labsence de consensus entre les dputs sur
la conduite tenir, la Confrence des prsidents des groupes politiques du Parlement
europen dcida de remdier la prolifration des intergroupes et au manque de transparence qui entourait leurs ambitions et leurs relations avec des organes extrieurs
lassemble en dfinissant le 15 juin 1995 des rgles minimales pour leur formation.
Les intergroupes disposrent de deux mois pour dclarer lorigine de leurs ressources
financires, prouver quils taient soutenus par au moins trois groupes politiques et
veiller ce que leur nom ne puisse pas tre confondu avec celui dun organe officiel du
Parlement europen - notamment dune commission parlementaire ou dune dlgation. Pass ce dlai, ceux qui navaient pas respect ces conditions furent privs de tout
soutien logistique.
Peu aprs, la Confrence des prsidents demanda la commission du Rglement de
rdiger un nouveau rapport sur lencadrement des activits des lobbyistes. Le rapport
de Glyn Ford relatif la rglementation de lactivit des groupes dintrt au Parlement , que nous avons dj voqu, ne put toutefois intgrer des dispositions relatives
aux intergroupes. Les dputs taient diviss sur la conduite tenir, notamment selon
leur nationalit, les chambres nationales ayant des pratiques trs contrastes cet gard.
Lors de la prsentation de son rapport en sance plnire le 13 juillet 1996, le rapporteur
appela nanmoins ses collgues poursuivre la tche et contraindre les intergroupes
fournir une liste de leurs membres ainsi quun rapport annuel sur leurs ressources
provenant de lextrieur de lassemble.
Aujourdhui, compte tenu des restrictions apportes leur cration, les intergroupes
qui sapparentaient des clubs de dputs ont disparu. Il en va de mme pour les intergroupes qui taient fortement lis un groupe politique ou une dlgation nationale.
Aujourdhui, les intergroupes sont tous cumniques , en ce sens quils accueillent
des dputs de plusieurs groupes (trois au moins) et de nombreuses nationalits. Lintroduction de rgles a conduit une limitation du nombre des intergroupes ; compte
tenu des dispositions relatives au parrainage par les groupes politiques et du nombre
de ceux-ci, il ne peut y avoir plus de 24 intergroupes. lheure actuelle, 23 intergroupes
sont ainsi officiellement recenss.
Malgr la rduction de leur nombre, les intergroupes ont des objets toujours trs varis.
Certains ont des proccupations larges et promeuvent de grandes causes (intgration
europenne, paix dans le monde, lutte contre le racisme, protection des consommateurs). Dautres sont destins la dfense des intrts de minorits et de groupes
de population (minorits nationales, langues rgionales, handicaps, gays et lesbiennes,
personnes ges, jeunes). Dautres encore visent la promotion dun secteur conomique particulier (audiovisuel, tourisme, industrie aronautique et spatiale, viticulture).
Des intergroupes - en nombre aujourdhui trs restreint - se focalisent sur des intrts de rgions de lUnion (Baltique) ou de rgions de pays tiers (Tibet). Enfin, certains
intergroupes sont les relais explicites dorganisations au sein du Parlement europen :
syndicats, petites et moyennes entreprises.
Les intergroupes jouent un rle dinterface avec la socit civile. Ils constituent un lieu
o ses reprsentants peuvent dialoguer librement avec des dputs europens - et parfois
mme avec des reprsentants dautres institutions europennes, invits aux runions sur des thmatiques prcises. Ds le dbut des annes 1980, certains intergroupes ont
mis laccent sur les enjeux de lEurope des citoyens. Ils ont contribu diffuser au Parlement europen, puis dans tout le systme institutionnel de lUE, lide selon laquelle il
est important dtablir les conditions dun dialogue avec les citoyens europens - et non
pas seulement avec les experts et les lites transnationales - et de placer ceux-ci au centre
de llaboration des politiques europennes. Les intergroupes ont galement contribu
une meilleure information des citoyens (ou de certaines catgories dentre eux) sur les
travaux du Parlement europen.
Le rcent rapport Stubb sur le dveloppement du cadre rgissant les activits des reprsentants dintrts (lobbyistes) auprs des institutions de lUnion europenne ,
adopt par le Parlement europen le 8 mai 2008, a rouvert le dbat sur lencadrement
rglementaire des activits des intergroupes. Le rapport demande une plus grande
transparence en ce qui concerne les intergroupes , savoir la publication sur le site Internet du Parlement europen dune liste de tous les intergroupes existants, quils soient
enregistrs ou non, la dclaration de tout soutien extrieur apport leurs activits ainsi
quune dclaration de leurs objectifs gnraux. Pour autant le rapport souligne quils
ne sauraient en aucune manire tre considrs comme des organes du Parlement .
101
On retrouve ici deux difficults persistantes sagissant de la rglementation de la reprsentation dintrts, quelle quen soit la forme. La premire est quune rglementation trop contraignante encourage les pratiques informelles et les fait chapper toute
possibilit de contrle. Certains intergroupes continuent ainsi exister de manire informelle, sans tre enregistrs ; il suffit pour cela que leurs membres se runissent, ne
serait-ce que pour djeuner. La seconde tient la caution que reprsente tout encadrement rglementaire : certains dputs craignent quun excs de codification ne fasse des
intergroupes des acteurs trop puissants au sein du Parlement europen, la contrainte
lgale tant bien souvent aussi une ressource pour laction.
C. Le Parlement europen et le citoyen
102
Au-del des contacts que les dputs nouent individuellement avec leurs lecteurs et
divers reprsentants dintrts, le Parlement europen a pris de multiples initiatives afin
de dvelopper un dialogue avec les citoyens et organisations de la socit civile. Lambition est de les encourager le contacter et de corriger lasymtrie considrable qui existe
entre la capacit des groupes dintrts privs et des associations de citoyens sorganiser sur une base transnationale pour reprsenter leurs intrts Bruxelles et Strasbourg.
C.1. Le courrier des citoyens
Comme toutes les institutions publiques, le Parlement europen reoit un abondant
courrier de la part des citoyens, qui concerne tous les domaines dactivit de linstitution. La monte en puissance du Parlement europen et les largissements successifs de
lUnion ont provoqu une inflation spectaculaire de ce courrier. Alors que le nombre de
sollicitations (courrier postal, recours au formulaire lectronique du site du Parlement
europen, e-mails et appels tlphoniques) stablissait environ 10 000 en 2004, il est
denviron 27 000 pour 2007. Au sein du Secrtariat gnral du Parlement europen,
lUnit courrier du citoyen est charge dy rpondre, dans la langue de lexpditeur,
conformment aux dispositions sur la citoyennet europenne introduites dans le trait
CE par le trait de Maastricht (1993) et la Charte des droits fondamentaux (2001).
Dans leurs courriers, les citoyens expriment leurs opinions, leurs proccupations quotidiennes ou font des suggestions. Les thmes les plus divers sont abords : rforme des
traits, largissement de lUnion, march intrieur, droits sociaux, droits de lhomme,
politique trangre et de scurit de lUnion, protection de lenvironnement, bien-tre
des animaux, politique dasile et dimmigration. Le public manifeste un intrt croissant
pour les prises de position du Parlement europen et pour lactivit de lUnion en gnral100. Lanalyse des courriers rclamant des informations montre que lintrt des citoyens se concentre sur les sujets dactualit et sur les problmes rcurrents lis au fonctionnement du march interne qui les touchent dans leur vie quotidienne. Les courriers
100
Direction Gnrale de lInformation, Direction de la Communication, Un an de communication directe
avec les citoyens , 2005.
rclament aussi de manire croissante des prises de positions et des interventions de la

part du Parlement europen en matire de politique trangre. Une partie importante
du courrier reu concerne des problmes qui ne sont pas de la comptence du Parlement europen, celui-ci apparaissant alors comme le dernier recours face une dcision
administrative ou judiciaire juge injuste. On note enfin que les dputs europens, qui
reoivent eux aussi un courrier de plus en plus abondant, ont pris lhabitude de renvoyer
lunit courrier du citoyen les demandes qui rclament une tude prcise.
C.2. Lexamen des ptitions
Lexamen des ptitions de citoyens est un autre vecteur classique des contacts entre un
parlement et ses lecteurs. Par un effet de mimtisme institutionnel, cette possibilit
fut introduite dans le rglement de lAssemble Commune ds 1953. Peu utilis dans
un premier temps, le droit de ptition auprs du Parlement europen a commenc
susciter lintrt des citoyens dans les annes 1970, pour rencontrer un succs exponentiel partir de llection directe du Parlement europen en 1979. En consquence, le
Parlement europen cra une commission des ptitions en 1987. En 1993, le trait sur
lUnion opra une constitutionnalisation du droit de ptition dans ses dispositions
relatives la citoyennet europenne ; cette mme anne, le nombre de ptitions dpassa
le millier. La proportion de ptitions comportant un grand nombre de signatures - parfois plusieurs millions - saccrut galement. Le Parlement europen reoit aujourdhui
plus de 1000 ptitions par an (1021 en 2006), dont un tiers est dclar irrecevable. La
commission des ptitions reoit galement un abondant courrier (plus de 2400 lettres
en 2006), auquel elle rpond systmatiquement.
La commission des ptitions est dote de larges pouvoirs et dune grande libert pour
examiner les ptitions qui lui sont soumises. Pour y donner suite, elle peut laborer un
rapport - ce qui reste exceptionnel -, solliciter lavis dune autre commission, organiser
des auditions, envoyer des membres en mission, demander des informations ou des
documents la Commission, ou encore solliciter son intervention ou celle dun tat
membre. Les ptitions reues par le Parlement europen peuvent tre classes en trois
catgories. La premire est celle des ptitions extrieures aux comptences communautaires, qui sont dclares irrecevables. La seconde est celle des ptitions exprimant des
opinions sur des questions de socit ; elles revtent gnralement un grand nombre
de signatures, rsultat dune campagne de mobilisation orchestre par des associations,
ONG ou groupes dintrt. Elles sont transmises la commission parlementaire comptente qui se saisit du problme soulev ou informe les premiers signataires des positions
et actions rcentes du Parlement europen sur la question. La troisime catgorie est
celle des ptitions qui dnoncent un grief particulier et manent habituellement dun
seul ptitionnaire ; elles concernent le plus souvent des cas dentraves la libert de circulation des individus. Elles relvent souvent de la comptence du Mdiateur europen
(voir infra), mais peuvent aussi faire lobjet de dmarches du Parlement europen - notamment auprs de la Commission - visant rtablir les citoyens dans leurs droits.
103
Lexamen des ptitions remplit une double fonction dinterface avec les citoyens et associations de citoyens. Il permet, en premier lieu, aux dputs damliorer leur connaissance des politiques de lUnion, des difficults quelles posent et dapprhender certains
problmes de socit et mouvements dopinion. Il leur permet, en second lieu, de faire
connatre aux ptitionnaires et aux mdias les positions et actions du Parlement europen sur un sujet donn.
C.3. Le Mdiateur europen
104
La fonction de Mdiateur europen a t cre par le trait de Maastricht dans le cadre

de linstitution dune citoyennet de lUnion europenne. Elle est troitement inspire
du modle de lombudsman, institution incontournable dans les pays nordiques et un
nombre croissant de dmocraties occidentales. En 1979 dj, le Parlement europen
avait adopt une rsolution demandant linstitution dun Mdiateur europen (rsolution du 5 juin 1979) afin de renforcer la dmocratie et ltat de droit dans la Communaut. Le Mdiateur est nomm par le Parlement europen au dbut de chaque lgislature, pour une dure de cinq ans, renouvelable. Aprs un appel public, le Parlement
europen examine les candidatures soutenues par un minimum de trente-sept dputs
ressortissants dau moins deux tats membres. Les candidats sont auditionns par la
commission parlementaire comptente, aprs quoi le Parlement europen lit le Mdiateur par un vote la majorit simple. Le Grec P. Nikiforos Diamandouros assume cette
fonction depuis le 1er avril 2003.
Le Mdiateur procde des enqutes sur des plaintes introduites par des particuliers,
des entreprises et des associations relatives des cas de mauvaise administration des
institutions et organes communautaires - lexception de la Cour de justice et du Tribunal de premire instance dans le cadre de leurs fonctions judiciaires. Une fois saisi,
il tente de rgler lamiable les litiges entre les citoyens et les institutions europennes.
Il peut galement procder des enqutes dinitiative, en runissant des reprsentants
des institutions europennes et en dveloppant des contacts avec les citoyens. Depuis
son institution, le Mdiateur a progressivement dfini - avec le soutien actif du Parlement europen - la notion de mauvaise administration , par rfrence aux droits de
lhomme, ltat de droit et aux principes de bonne administration, et a formul des
propositions de rformes pour amliorer les pratiques des institutions europennes. Il
assure enfin la liaison entre les institutions de mdiation nationales et participe leurs
travaux collectifs.
Aprs une constante inflation, le nombre de plaintes dont est saisi le Mdiateur sest
stabilis : il stablissait 3830 en 2006. La trs grande majorit des plaintes manait
de particuliers ; 211 seulement provenaient dassociations ou dentreprises. Selon son
rapport 2006, le Mdiateur a t en mesure daider les plaignants dans plus de deux
tiers des cas, en ouvrant une enqute, en la transfrant un organe comptent ou en
donnant au plaignant des informations sur linstitution contacter pour la rsolution
de son problme. En 2006, le Mdiateur europen a men 582 enqutes - dont la moiti
remontaient 2005. La plupart concernaient la Commission europenne ; 13% impliquaient lOffice de slection du personnel des Communauts europennes, 8 % le Parlement europen et 2 % le Conseil. Les plaignants allguent, dans lordre dcroissant de
frquence, labsence de transparence (refus dinformation), des injustices ou des abus de
pouvoir, des procdures insatisfaisantes, des retards vitables, des discriminations, des
ngligences, des erreurs de droit et des manquements aux obligations. Le Mdiateur a
galement t le destinataire de 3540 demandes dinformations, qui ont toutes reu une
rponse individuelle de la part de ses services.
En 2006, 64 contentieux ont t rsolus par les institutions la suite dune plainte introduite auprs du Mdiateur. Pour ce faire, il peut mettre des commentaires critiques
quand il constate un cas de mauvaise administration qui ne peut plus tre corrig ; il a
mis 41 commentaires de ce type en 2006. Lorsque la mauvaise administration est caractrise mais encore rversible, le Mdiateur adresse un projet de recommandation
linstitution concerne ; il en a formul 13 en 2006. Dans les cas ultimes, le Mdiateur
peut transmettre un rapport spcial au Parlement europen ; en 2006, deux rapports
de ce type ont t prsents, sur le choix des langues utilises sur les sites Internet des
prsidences de lUnion et sur lincapacit de la Commission faire avancer le dossier des
paris sportifs. Ils sont transmis la commission comptente qui peut tablir un rapport.
Le Mdiateur prsente enfin au Parlement europen un rapport annuel sur le rsultat de
ses enqutes. L encore, la commission comptente tablit un rapport qui est prsent
lassemble plnire et fait lobjet dune dlibration ; cette commission peut galement
auditionner le Mdiateur.
Le Mdiateur constitue pour le Parlement europen une sorte dinstitution dans linstitution, qui participe au dveloppement de ses relations avec les citoyens et accrot sa
capacit leur porter assistance et sinformer auprs deux de leurs attentes et rcriminations lendroit de lintgration europenne.
C.4. Laccueil des visiteurs et la politique de communication
En sus de la politique de communication mise en uvre par la Commission au nom de
lUnion europenne, le Parlement europen a labor une stratgie propre, spcifiquement tourne vers les citoyens. Cette tche nest pas facile, compte tenu de limmensit
du public concern, de la forte focalisation des citoyens sur les espaces publics nationaux et rgionaux, du faible intrt des mdias et partis nationaux pour les institutions
europennes et de la complexit des activits du Parlement europen.
Afin de mieux faire connatre leurs travaux les dputs ont choisi depuis la fin des annes 1990 de les ouvrir largement aux citoyens et aux reprsentants de la socit civile
europenne, qui peuvent assister aux dlibrations de lassemble plnire, des commissions parlementaires (sauf huis clos exceptionnel) et de certains groupes politiques. Ils
ont galement dcid de mener une politique plus active daccueil des citoyens dans les
lieux de travail de lassemble. Environ 250 000 personnes sont accueillies chaque anne
105
Bruxelles et Strasbourg pour assister des sessions plnires, visiter les installations
du Parlement europen et, ventuellement, rencontrer des dputs ou des responsables
de lassemble. Limportante logistique daccueil dploye par le Parlement europen
et le financement partiel du dplacement de certains groupes ont permis de dcupler le
nombre de visiteurs dans les annes 1990.
106
Le Parlement europen publie par ailleurs de nombreux documents et brochures afin

de faire connatre ses pouvoirs et activits aux citoyens, notamment dans la perspective
des lections europennes. Il dispose galement dun site Internet labor, qui fournit
de nombreuses informations sur lUnion europenne et les activits du Parlement europen et permet daccder lessentiel de ses documents de travail et des textes adopts par lassemble depuis 1999. Laccueil des journalistes Strasbourg et Bruxelles fait
galement lobjet de soins attentifs. Le Parlement europen met leur disposition des
salles de presse ainsi que toutes les facilits audiovisuelles dont ils peuvent avoir besoin. Les sessions plnires de lassemble sont intgralement filmes par les services
du Parlement europen et retransmises par satellite ; les chanes de tlvision peuvent
diffuser librement toutes ces images. Grce ces efforts - mais aussi linflation des
pouvoirs du Parlement europen - le nombre de journalistes prsents lors des sessions
sest beaucoup accru ; environ la moiti des 1000 journalistes accrdits auprs des institutions de lUnion suivent les sessions de manire rgulire. Enfin, en septembre 2008,
le Parlement a ouvert sur son site Internet sa propre web TV qui permet dsormais
aux internautes de suivre les travaux de lassemble en direct et dtre informs sur les
thmes les plus importants partir de reportages thmatiques.
Les relations du Parlement europen avec les citoyens et les journalistes ont bnfici de
certaines volutions rcentes de lorganisation de ses activits. Un groupe de travail sur la
rforme du Parlement europen a en effet t cr par la Confrence des prsidents en fvrier 2007 afin dtudier les changements envisageables en plnire, en commission parlementaire et en dlgation. Lobjectif tait, dune part, damliorer le fonctionnement et
lefficacit de lassemble et, dautre part, de rendre ses dbats plus vivants et plus intelligibles pour le grand public. Si cette volution ne relve pas directement de la politique de
communication du Parlement europen, elle nen facilite pas moins leur mdiatisation.
En janvier 2008, un premier train de changements a t mis en application. Dsormais,
afin de clarifier les dbats lgislatifs, les rapporteurs disposent dun temps de parole plus
long et ont le dernier mot de la discussion. Pour chaque dbat, il y a par ailleurs une priode de cinq minutes dinterventions la demande (dite catch-the-eye) qui permet aux
dputs ne figurant pas sur la liste dorateurs prvus lavance dintervenir.
Lagenda de la session plnire est dornavant organis en sections claires : les principaux dossiers lgislatifs sont regroups le mardi, le dbat prioritaire de la semaine a
lieu le mercredi matin et le mercredi aprs-midi et est consacr aux sujets dactualit
politique. En application de la rforme de janvier 2008, la Confrence des prsidents
peut galement dcider dautoriser des interventions brves de chefs de groupes politi-
ques sur des dossiers cl juste avant le vote. Enfin, lorsque les rangs de lassemble sont
clairsems, le prsident peut dsormais demander aux membres de venir dbattre dans
les premiers rangs de lhmicycle pour favoriser la spontanit des changes. Le groupe
de travail prvoit dautres volutions destines accrotre encore la visibilit et la lisibilit des activits du Parlement europen.
C.5. Les auditions publiques
Les dputs europens disposent dun autre moyen pour dialoguer avec les citoyens
et les reprsentants de la socit civile : les auditions publiques. Celles-ci jouent un
rle crucial dans llaboration mme des politiques publiques, dans la mesure o elles
permettent aux dputs didentifier des besoins et attentes pour rdiger des rapports
dinitiative, adopter des rsolutions dclaratoires et des amendements et amliorer leur
connaissance des dossiers les plus techniques ou sensibles. Les auditions peuvent galement tre loccasion dattirer lattention des mdias sur un sujet particulier et de susciter
les ractions des leaders dopinion, dautres institutions, du corps scientifique ou, plus
largement, des citoyens.
Le Parlement europen a fait un usage croissant de cette possibilit. Avant son lection
en 1979, il ny avait gure plus de deux ou trois auditions par an, contre une trentaine au
dbut des annes 2000 et prs de 100 en 2007. Certaines sont des simples commentaires
de posters , dautres impliquent quelques experts, dautres enfin sont ouvertes un
large spectre dintervenants. Elles peuvent tre organises par une ou plusieurs commissions parlementaires. Depuis la fin des annes 1990, le Parlement europen organise
aussi des confrences de plus grande ampleur, sur des sujets aussi divers que lO.M.C.,
les politiques de la jeunesse, le dveloppement rural, le handicap ou le pacte de stabilit.
Certaines confrences associent le Parlement europen la Commission ou des institutions non communautaires.
Les services dappui au travail des parlementaires organisent aussi entre quinze et
vingt ateliers par an, pour permettre aux dputs de rencontrer des experts de tous
horizons sur un sujet prcis. Il faut enfin mentionner les nombreuses confrences et
auditions qui ont lieu linitiative des groupes politiques et des intergroupes.
Les auditions sont dcides sur linitiative des commissions qui peuvent inviter toute
personne assister leur runion et y prendre la parole. lorigine, il sagissait le plus
souvent dun expert indpendant. Par la suite, les commissions ont invit des panels
dexperts de divers horizons puis, partir de la fin des annes 1980, des reprsentants experts ou non - de lensemble des parties concernes par un dossier, et notamment de
la socit civile. Les auditions ont par ailleurs associ dautres organes ou institutions
(Commission, parlements nationaux, organisations internationales). partir du milieu des annes 1990, certaines auditions publiques se sont transformes en confrences
largement ouvertes et mdiatises, dont lambition principale ntait plus de pourvoir
107
linformation des dputs mais de contribuer au dbat public et de permettre un dialogue ouvert avec la socit civile.
Mme si la majorit des auditions conservent une fonction didactique destination des
dputs et ne font pas lobjet de publicit importante, il existe une volution sensible vers
une utilisation mdiatique de ces manifestations qui constituent un moyen pour le Parlement europen damliorer ses contacts avec les citoyens. Elles deviennent un vecteur
de la reprsentativit sociale de lassemble et se muent en forums dexpression pour les
diffrents groupes concerns par un dossier. Le Parlement europen veille donc donner un maximum de publicit lorganisation de certaines auditions de faon ce que
toutes les parties intresses - et notamment les organisations de la socit civile et les associations de citoyens les moins prsentes dans les rseaux bruxellois - soient prsentes.
108
Laudition publique le Parlement europen lcoute des citoyens , organise en 1995

et 1996 dans la perspective de la Confrence intergouvernementale qui aboutit au trait
dAmsterdam, marqua un tournant. Pour la premire fois, une audition fut ouverte
toutes les organisations de citoyens dsireuses dexprimer leur point de vue, en loccurrence sur les objectifs et les politiques de lUnion ainsi que sur ses institutions et
son processus de dcision. Dune dure de quatre jours, elle bnficia de conditions
matrielles exceptionnelles - notamment la tenue des dbats dans lhmicycle du Parlement europen Bruxelles, en prsence du commissaire comptent pour les questions
institutionnelles et de lAmbassadeur extraordinaire reprsentant le prsident espagnol
du Conseil - et dune large mdiatisation. Les ides dveloppes lors de cette audition
furent massivement reprises leur compte par les dputs europens101. Ils exigrent la
participation aux ngociations dune dlgation de parlementaires europens en invoquant leur capacit exprimer les intrts des citoyens du fait de leur lection mais aussi
de lorganisation de cette audition publique.
Si les auditions publiques de cette ampleur restent rares, on doit noter que le Parlement
europen renouvela lopration loccasion de ladoption de la Constitution europenne. Une audition sur le trait tablissant une Constitution pour lEurope, des reprsentants des associations des pouvoirs rgionaux et locaux, des partenaires sociaux et des
plates-formes sectorielles de la socit civile fut organise le 25 novembre 2004 afin de
permettre aux dputs de la commission des affaires constitutionnelles dentendre les
reprsentants des autorits rgionales et locales, des partenaires sociaux et de multiples
secteurs (social, environnement, droits de lhomme, dveloppement, jeunesse, galit
des genres, ducation et formation, arts et culture, consommation, conomie sociale,
communauts de foi, mouvements fdralistes). Cette audition fut retransmise en direct par satellite et alimenta les contributions des dlgus du Parlement europen la
101
Rsolution du 13 mars 1996, adopte sur la base du rapport Dury - Maij-Weggen relatif lavis du
Parlement europen sur la convocation de la Confrence intergouvernementale, et lvaluation des
travaux du Groupe de Rexion et la prcision des priorits politiques du Parlement europen en vue de la
Confrence intergouvernementale . Doc A4-0068/96.
Convention sur lavenir de lUnion ainsi que les prises de position du Parlement europen sur la Constitution europenne et le trait de Lisbonne.
La multiplication des auditions publiques largement ouvertes dautres institutions ou
aux citoyens et des confrences thmatiques est un changement marquant de la politique
de communication et du fonctionnement du Parlement europen. Dsormais, les commissions parlementaires organisent systmatiquement des auditions sur les propositions
lgislatives qui revtent une importance particulire, afin dengager un dbat avec toutes
les parties concernes, au-del des seuls groupes capables dentreprendre des actions de
lobbying. Ces manifestations lui permettent de mdiatiser largement ses travaux et de
nouer des relations suivies avec des groupes dintrts, institutions et organisations de la
socit civile. Au sein dun systme politique europen qui reste entach dune image de
fermeture et dlitisme, le Parlement europen apparat dsormais comme un lieu privilgi dexpression pour les acteurs les moins puissants et les moins institutionnaliss.
Il lest dautant plus que les dputs prtent une attention particulire deux dimensions de la reprsentation dintrt. Le premier est le caractre public ou priv des intrts reprsents : dans la mesure o les parlementaires europens sont avant tout des
lus, appels promouvoir lintrt des citoyens, ils accordent une attention spcifique
aux groupes dintrts publics et aux reprsentants de la socit civile. En leur ouvrant
largement les auditions publiques et confrences organises par le Parlement europen, ils contribuent corriger les dsquilibres qui naissent de lasymtrie des moyens
(ressources financires, personnel, expertise, rseaux...) dont sont dots les groupes
dintrts privs dune part, et publics dautre part. Les dputs sont galement trs
sensibles aux conditions dans lesquelles la dlibration sopre et veillent la transparence du processus de consultation et une large diffusion des informations relatives
lorganisation dauditions publiques et de confrences, afin dviter quelles ne mobilisent que les acteurs les mieux implants Bruxelles. Les dputs ont poursuivi ces
objectifs dans le cadre du fonctionnement interne du Parlement europen et les ont
promus loccasion des confrences intergouvernementales et de la Convention sur
lavenir de lUnion. Depuis le milieu des annes 1990, ils ont ainsi fait de lassociation
plus troite des citoyens et de la socit civile au processus dcisionnel de lUnion un
objectif de la rforme des traits102, dont on trouve de nombreuses traces dans le trait
de Lisbonne (rfrences la socit civile et la ncessaire ouverture des institutions,
droit dinitiative populaire). La rcente rsolution du Parlement europen relative
la reprsentation dintrts dans lUnion (8 mai 2008) raffirme avec force ces proccupations de transparence, douverture et dquit.
102
La rsolution dinitiative du 9 dcembre 1996 sur la participation des citoyens et des acteurs sociaux au
systme institutionnel de lUnion europenne demanda ainsi linscription dans le trait CE dun principe
gnral proclamant le droit de tout citoyen et de toute organisation reprsentative formuler des avis et
les faire entendre.
109
C.6. Le Parlement europen souvre au dbat public
110
Lide de crer une structure permanente de dialogue entre le Parlement europen et les
citoyens est ne dans le contexte dincertitude cr par le rejet du Trait constitutionnel
europen par les citoyens franais et nerlandais en mai et juin 2005. Cette priode a t
loccasion dune profonde rflexion au sein de toutes les institutions europennes sur
les causes du malaise exprim par les citoyens lendroit de la construction europenne.
Un consensus est apparu pour constater que lchec de la Constitution europenne ne
devait pas tre compris comme un rejet du projet europen en tant que tel, mais comme
un appel une intgration europenne plus en phase avec les aspirations concrtes des
citoyens et les associant plus troitement la dfinition de ses objectifs et modalits. Les
institutions de lUnion ont ragi chacune leur faon cette crise. Le Conseil a dcrt
une pause dans le processus constituant et ouvert des espaces de discussion dans les
tats membres, selon des modalits trs variables et avec, au final, un succs relatif. La
Commission a lanc son Plan D (Dmocratie, Dialogue, Dbat), qui na pas connu
un grand cho dans les mdias et la socit civile. Le Parlement europen a lui aussi appel un dialogue des institutions europennes avec les citoyens, notamment travers
ladoption du rapport Duff-Voggenhuber en janvier 2006.
Dans le cadre de sa rflexion sur les rponses structurelles apporter la crise de la
construction europenne, le groupe de travail du Parlement europen envisagea paralllement la cration de lieux permanents de dialogue sur lEurope associant des citoyens
et organisations de la socit civile nayant pas de lien privilgi avec les institutions
europennes. En dautres termes, lambition des dputs europens tait de passer de la
communication en direction des citoyens la concertation avec ceux-ci, afin den faire
des acteurs de lintgration europenne et non plus des spectateurs ou des consommateurs. En alliant dmocratie reprsentative et dmocratie directe, les dputs entendaient dpasser trois clivages : celui entre institutions et citoyens ; celui entre les divers
secteurs de la socit civile europenne ; celui entre les identits nationales.
1. Les forums de citoyens
Pour ce faire, le Parlement europen a tout dabord mis en place un nouvel outil de
communication : les forums de citoyens. Leur objectif tait de saisir les perceptions des
citoyens sur le terrain (go local), de dvelopper les interactions avec les autorits nationales, rgionales et locales, dassurer un forte couverture mdiatique de ces forums
et dvoquer prioritairement les dossiers dintrt pour les rgions concernes. Dune
manire plus gnrale, lambition tait de structurer un dialogue permanent avec les citoyens et de dvelopper des canaux permettant de mesurer leurs attentes et points de vue.
Au cours dune phase pilote associant les bureaux dinformation de six tats membres,
16 manifestations publiques furent organises. Compte tenu du succs de ces forums
auprs des citoyens et des valuations positives qui en furent faite par les services du
Parlement europen, la Confrence des prsidents invita en juin 2006 les bureaux dinformation poursuivre cette initiative ; la mme poque, le Conseil europen encou-
ragea les institutions poursuivre et intensifier leffort de rflexion. Dans la seconde

priode, le Parlement europen organisa des forums dans quatre autres tats membres.
Les bureaux dinformation furent galement invits dvelopper des actions de coopration transfrontalire.
Au regard du succs de cette nouvelle stratgie de communication, le groupe de travail
dcida, le 12 septembre 2006, de prenniser les forums de citoyens et den faire un outil
permanent de communication dcentralise. Dsormais, tous les bureaux dinformation sont appels planifier des forums dans leur programme annuel. Ainsi, en 2007,
pas moins de 68 forums de citoyens furent organiss dans 20 tats membres, mobilisant
plus de 10 000 citoyens et de nombreux mdias crits et audiovisuels. Par ailleurs, 130
dputs europens participrent activement ces vnements. Ces forums furent loccasion dvoquer les sujets les plus divers103.
Lobjectif du Parlement europen est de maintenir et dvelopper cette pratique tout en
veillant, dune part, dvelopper la communication autour de cet outil encore mconnu
et, dautre part, accrotre les synergies avec des activits similaires ou lies, notamment
avec lAgora.
2. LAgora des citoyens
Au terme des rflexions du groupe de travail sur la politique de linformation et de la
communication du Parlement europen, le Bureau du Parlement europen dcida le
12 juin 2006 de crer une Agora de citoyens paralllement aux forums locaux. La
dcision prvoit que le calendrier et les thmes des rencontres de lAgora sont du ressort
de la Confrence des prsidents de groupes, organe qui garantit la prise en compte des
points de vue de toutes les formations du Parlement europen. Il revient aux commissions parlementaires didentifier les interlocuteurs susceptibles de participer lAgora
et daccrditer les organisations concernes, les dputs pouvant proposer des ajouts et
retraits aux listes dintervenants pressentis. Tous les dputs europens ainsi que lensemble des institutions europennes sont invits participer aux travaux de lAgora et
soumettre des contributions via un forum Internet.
LAgora est appele remplir trois fonctions principales. Elle est dabord un espace de
concertation o les acteurs les plus divers sont appels dialoguer et dlibrer, quils
soient favorables ou non la construction europenne. Sagissant des acteurs les plus critiques lendroit des institutions et politiques de lUnion, lambition est de les amener
quitter leur posture dopposition et proposer des alternatives aux pratiques existantes.
Au-del de lchange de vues, lAgora doit en deuxime lieu permettre lidentification
de diverses options sur un sujet prcis, voire de positions de consensus. Ces options et
positions ont vocation nourrir les rflexions des commissions parlementaires et de
lassemble plnire, tre repris leur compte par les dputs dans le cadre de la rdac103
Pour une synthse des thmes voqus, voir : Citizens forum annual report, Parlement europen, 2007.
111
tion de rapports, damendements ou de question, voire inspirer dautres institutions

de lUnion. LAgora prsente cet gard des garanties de transparence que les pratiques
traditionnelles de reprsentation dintrts noffrent pas. La participation dune grande
varit dacteurs lAgora est, en troisime lieu, de nature amliorer lexpertise des
dputs sur divers dossiers, la manire des auditions publiques. LAgora peut dailleurs
tre considre comme une audition publique de grande ampleur, pleinement ouverte
la socit civile, et sinscrit cet gard dans lvolution amorce depuis le milieu des
annes 1990. La dimension de lvnement est cependant toute autre : 500 organisations
sont convies aux runions de lAgora, soit 50 fois plus que lors dune audition parlementaire traditionnelle. LAgora se distingue galement des auditions publiques dans la
mesure o elle est transversale et vise lutter contre la segmentation de la discussion qui
accompagne parfois lorganisation dauditions parallles dans plusieurs commissions
saisies dun mme dossier. La tenue dun seul dbat sur les propositions lgislatives les
plus importantes doit contribuer homogniser les dbats au Parlement europen et
estomper les clivages sectoriels, partisans et nationaux.
112
Concrtement, les runions de lAgora sont organises comme suit. Dans une premire
phase, le Parlement europen dfinit un thme de dbat, identifie les organisations
inviter (sur la base de 500 participants), met en place un site Internet ddi aux contributions des diffrents acteurs et diffuse des informations techniques relatives au dossier
et lorganisation de la manifestation. Les travaux proprement dits se droulent dans les
locaux du Parlement europen pendant deux jours. La premire matine a lieu en sance plnire, dans lhmicycle. Elle est consacre aux interventions des reprsentants des
institutions europennes et aux ractions de la socit civile. Laprs-midi, des dbats
parallles prennent place dans 5 ateliers thmatiques ; les quipes de rdaction - composes de membres de la socit civile - tablissent dans la soire des synthses crites
de ces travaux. Ces textes courts, rsumant les discussions ou lventail doptions ayant
merg des dbats, sont finaliss dans les ateliers le matin du second jour. La session
plnire de conclusion a lieu laprs-midi ; elle est suivie dune confrence de presse. Les
sessions plnires sont interprtes dans les 23 langues de travail du Parlement europen ; les dbats des ateliers bnficient dune traduction en 6 langues. Lensemble des
travaux de lAgora sont publics et diffuss en vido sur Internet.
LAgora a dj t runie deux reprises. La premire runion a t consacre lavenir
de lEurope (Bruxelles, 8 et 9 novembre 2007). Les participants ont examin cinq thmatiques : lutilisation des nouveaux outils de lUnion ; les futures tapes de la construction
europenne ; le renforcement du rle gopolitique de lUnion ; la dfinition des nouveaux droits ; louverture de nouveaux chantiers et la cration de nouvelles solidarits.
De lavis des participants et des autorits du Parlement europen, cette premire exprience a t un succs. La seconde Agora, consacre aux bouleversements du climat, a eu
lieu les 12 et 13 juin 2008 Bruxelles. Plus de 400 participants se sont penchs sur cinq
thmatiques : la protection et laccs aux ressources ; les choix techniques ; la garantie
de lquit et des solidarits ; les aspects conomiques ; les citoyens et la gouvernance.
lissue de cette deuxime Agora, le dispositif est valu et pourrait, ventuellement,

devenir un forum permanent des citoyens, propre au Parlement europen ou commun
toutes les institutions de lUnion.
Il est encore trop tt pour tirer un bilan complet des premires runions de lAgora. Toutefois, si lon confronte son droulement aux critres de la dlibration vertueuse, tels
quils ont t dfinis par des auteurs comme John Elster ou Jrgen Habermas, le rsultat
est plus que satisfaisant. Les dbats de lAgora ont montr, comme lavait fait la Convention sur lavenir de lUnion104, la capacit de participants venus de divers horizons de
dialoguer de manire constructive sur des thmatiques europennes. On constate chez
les participants lAgora une relle aptitude dlibrer dans lordre, malgr des divergences marques, se respecter et dvelopper une discussion qui progresse force
dchanges darguments. LAgora rpond ainsi positivement aux divers critres dune
bonne dlibration, quil sagisse de linclusion (implication relle des intervenants,
respect mutuel entre eux), de largumentation (positions volutives, dsir de convaincre
les autres) ou de contradiction.
113
Malgr lintrt croissant que le Parlement europen suscite auprs de la socit civile,
limplication croissante des lus dans leur circonscription respective et les stratgies
quils dveloppent afin de tisser des liens avec les organisations de citoyens, le Parlement europen souffre dun dficit dimage. Une majorit de dputs europens estime,
depuis la premire lection directe, que seule ladoption dune Constitution pourrait
remdier aux ambiguts qui affectent leur institution et brouillent ses relations avec les
citoyens. Le trait de Lisbonne rpond-il ces attentes ?
Sagissant de la situation du Parlement europen dans le systme politique de lUnion
comme du mandat des dputs europens, le nouveau trait souffle le chaud et le froid.
En ce qui concerne la nature et les pouvoirs du Parlement europen, il nonce pour la
premire fois le caractre transversal des comptences lgislatives, budgtaires et de
contrle du Parlement europen, et lui reconnat le pouvoir dlire le prsident de la
Commission. Toutefois, le trait persiste limiter - sans justification prcise - les pouvoirs du Parlement europen dans des domaines cls. Par ailleurs, le choix du candidat
la prsidence de la Commission reste du ressort du Conseil europen ; mme sil doit
pour cela prendre en compte le rsultat des lections europennes, cette comptence
minore beaucoup la porte de son lection par le Parlement europen. Il en va de
mme du choix des candidats commissaires.
En ce qui concerne le mandat europen, la trait de Lisbonne dispose que le Parlement
europen est compos de reprsentants des citoyens de lUnion , et non plus des
peuples runis dans lUnion. Ce changement parat clarifier la situation des dputs
europens, en posant le principe de la gnralit de leur mandat (les dputs repr104
P. MAGNETTE, Convention europenne : argumenter et ngocier dans une assemble constituante
multinationale , Revue franaise de science politique, 2004 - 1 (Vol. 54), p. 5-42.
sentent lensemble des citoyens, conu comme un tout indivisible, et non leur peuple
respectif). Le trait confirme toutefois le caractre national des lections europennes
et de la rpartition des siges, et entretient donc lambigut quant lidentit des mandants. Le trait de Lisbonne semble par ailleurs reconnatre au Parlement europen une
comptence de principe, en disposant que le fonctionnement de lUnion est fond
sur la dmocratie reprsentative et que les citoyens sont directement reprsents, au
niveau de lUnion, au Parlement europen . Toutefois, il mentionne aussi le Conseil et
le Conseil europen comme vecteurs de cette logique reprsentative, au motif que les
chefs dtat ou de gouvernement et les gouvernements sont dmocratiquement responsables , soit devant leurs parlements nationaux, soit devant leurs citoyens. En outre,
sil consacre pour la premire fois le principe de dmocratie participative , il insiste
galement sur le rle de la socit civile et sur la ncessaire ouverture des institutions
celle-ci. Enfin, il prvoit aussi quun million de citoyens peuvent inviter la Commission
soumettre une proposition.
114
Le trait de Lisbonne - en suivant la Constitution - pose donc le principe de la reprsentativit dmocratique du Parlement europen pour le relativiser aussitt en reconnaissant
limportance des autres institutions et de la socit civile europenne. Les dputs europens sont donc durablement appels prter une attention particulire au dialogue civil.
Llection directe des dputs et leurs liens dsormais troits avec la socit civile europenne ont permis au Parlement europen daffirmer sa lgitimit et de faire entendre
sa voix avec efficacit. Dsormais, il jouit dune influence trs sensible sur presque toutes
les normes europennes et sur le budget de lUnion. Il est galement le principal animateur dun espace public europen en voie de constitution. Mais linfluence du Parlement
europen ne porte pas que sur les contenus : il a galement affirm sa lgitimit en exerant un rle dterminant dans lapprofondissement de lintgration europenne et la
constitutionnalisation de ses traits.
III. La bataille pour la constitutionnalisation de lunion

Depuis ses premires lections directes au suffrage universel en 1979, le Parlement europen a activement plaid en faveur de la consolidation du processus dintgration au
niveau europen. Pour le Parlement, cet objectif supposait une clarification du cadre
institutionnel de la Communaut, un rle renforc pour les reprsentants directement
lus, une plus grande efficacit des procdures dcisionnelles ainsi que lextension du
vote la majorit qualifie au Conseil. Le Parlement europen a galement toujours
dfendu le rle de la Commission europenne en tant que moteur du processus dintgration et, en particulier, son droit exclusif dinitiative lgislative dans lintrt gnral
des citoyens et au-del de tout intrt national triqu.
Conformment aux traits, le Parlement europen na pas de comptences en matire

constitutionnelle. En fait, lAssemble a utilis son droit dadopter des rsolutions ainsi que sa lgitim dmocratique pour plaider en faveur de la constitutionnalisation de
lUnion europenne au nom des citoyens. Les dputs europens ont finalement obtenu
de jouer un rle actif au sein de la Convention sur lavenir de lEurope.
Trois priodes peuvent tre identifies dans le cadre du processus de constitutionnalisation de lUE. La premire dbute en 1979, date des premires lections directes du Parlement europen, et sachve en 1990, lorsquun projet de Constitution europenne est
lanc linitiative dAltiero Spinelli. Ce dernier a jou un rle crucial au cours de cette
priode, en dfendant lide dune Constitution pour lEurope et le projet dune Union
quasi fdrale. La deuxime priode stend de 1990, fin de la division continentale due
la Guerre froide et nouvelles perspectives pour lintgration europenne, 2004, lorsque le trait tablissant une Constitution pour lEurope a t sign et que le Parlement
europen a adopt son propre projet de Constitution (1994). La dernire priode dbute
en 2005, avec le non au trait constitutionnel lors des rfrendums en France et aux
Pays-Bas ainsi que la priode de rflexion qui a suivi, jusquen 2008, lorsque le trait
de Lisbonne, au terme dune approche plus modeste et plus prudente, repasse par le
processus de ratification.
A. Le Parlement, avocat dune Constitution europenne (1979-1990

Lancien commissaire et dput europen Altiero Spinelli a jou un rle crucial dans la
promotion dune Constitution europenne. En tant que parlementaire europen, il a
plaid en faveur de lobjectif de faire de lUnion europenne une communaut intgre.
Spinelli (1907-1986) tait un militant antifasciste, devenu dput europen en 1976 et
rest un militant europen actif jusqu la fin de sa vie, en 1986, notamment en tant
que prsident de la commission des affaires institutionnelles du Parlement europen.
Il avait dj exprim son idal constitutionnel pour lEurope dans le Manifeste de
Ventotene en 1941, au cours de son exil impos par le rgime fasciste : la chute des
rgimes totalitaires signifiera, sur le plan affectif, pour bien des peuples, lavnement
de la libert Le couronnement de leurs rves est une assemble constituante - lue
au suffrage le plus largi et dans le respect le plus scrupuleux du droit des lecteurs laquelle devra dcider de la Constitution quelle devra se donner 105.
Aprs son lection au Parlement europen, Spinelli dnonce lincapacit des gouvernements nationaux relever de manire approprie les dfis europens. Au ct dautres
dputs europens actifs, notamment de Piet Dankert, rapporteur de la commission
des budgets du Parlement europen (qui deviendra plus tard prsident du Parlement
europen de 1982 1984), il contribue au rejet du budget communautaire de 1980 prsent par le Conseil. Ce faisant, les dputs europens voulaient affirmer sans dtour
que, selon eux, le budget europen navait pas t labor de manire approprie pour
105
SPINELLI, Altiero ; ROSSI, Ernesto. Le manifeste de Ventotene. Ventotene : Institut dtudes fdralistes
Altiero Spinelli, [s.d.], p. 79
115
116
relever les dfis de la Communaut. Ils voulaient galement que linfluence du Parlement europen sur les questions budgtaires soit prise en considration. Lors des dbats sur le caractre inappropri du budget communautaire de 1980, Altiero Spinelli
avanait quune attitude trop conciliante de la part du Parlement europen ne pouvait
que retarder indfiniment llaboration dune Constitution europenne, une vritable
rforme du trait de Rome ainsi que la mise en place dune vritable et efficace dmocratie europenne. Cest pourquoi, selon lui, le Parlement europen devait jouer un rle
cl dans lvolution de la Communaut, afin de rpondre aux attentes des citoyens. Cela
ne serait possible que si le Parlement europen faisait preuve de dtermination. Dans
le cas contraire, la prpondrance de la vision intergouvernementale paralyserait le potentiel dune vritable Union europenne : les peuples europens nous ont envoys ici
pour que nous laborions ensemble des politiques de dveloppement et de progrs pour
lEurope et nous avons voulu assumer ce rle. En adoptant le budget et les indications
du Conseil, nous annoncerions lEurope, aux gouvernements, nos institutions et
nous-mmes que nous avons dcid de renoncer tre pris en considration pour quoi
que ce soit106. De toute vidence, la force du Parlement europen rsultait directement
de llection au suffrage universel de 1979 : Aprs les premires lections europennes
organises au suffrage universel, nous sommes donc investis de la lgitimit qui nous a
t confre par les citoyens de la Communaut et nous sommes conscients du fait que
nous reprsentons les espoirs des citoyens de la Communaut europenne 107.
Le 11 dcembre 1979, Spinelli dclarait son intention de rformer globalement les
traits de Rome 108 et devenait rapporteur dune rsolution relative un trait instituant une Union europenne. Spinelli choisit de proposer un nouveau trait plutt que
de modifier le trait de Rome. Il proposait galement les termes Union europenne
et plaidait pour le transfert de plusieurs nouvelles comptences au niveau europen. En
1982, Spinelli se dclarait convaincu que lopinion publique est bien informe et soutiendra vigoureusement les actions vers la ralisation dune Union europenne 109. Le
Parlement europen adopta par une large majorit la rsolution fonde sur son rapport
le 14 fvrier 1984. Le mme jour, aprs avoir critiqu la dnaturation par les tats membres du plan Genscher-Colombo110, Spinelli insistait sur le fait que le Parlement europen devait lutter davantage encore afin de poursuivre lintgration111. Dune certaine
106
Intervention de Spinelli lors de la Sance du mardi 11 dcembre 1979 dans Dbats du Parlement
europen, p. 98.
107
Parlement Europen. Documents de sance 1979-1980 . Document 1-347/ 79. Proposition de rsolution
prsente par MM. Van Aerssen, Klepsch, Colombo, Tindemans, Simonnet, Beumer, Ryan, Fischbach et Aigner
au nom du groupe du parti populaire europen (groupe dmocrate - chrtien) conformment larticle 25
du rglement sur lextension des bases juridiques de la Communaut europenne. 27 septembre 1979, p. 1.
108
Intervention de Spinelli lors de la Sance du mardi 11 dcembre 1979 dans Dbats du Parlement
europen, p. 97.
109
Rsolution sur les orientations du Parlement europen relatives la rforme des traits et la ralisation de
lUnion europenne in Journal ociel des Communauts europennes. N. C 238/25. 13 septembre 1982, p. 25.
110
Pour plus dinformations sur le Plan Genscher-Colombo, consulter le Projet dacte europen , dans le
Bulletin des Communauts europennes. Novembre 1981, n 11, pp. 87-91.
111
Voir le Projet de Trait tablissant lUnion europenne , dans le Bulletin des Communauts europennes.
Fvrier 1984, n 2, pp. 8-26.
manire, il jetait les bases de ce qui serait repris plus tard dans la Constitution europenne de 2004112. Il tait nanmoins conscient que tout changement ne serait possible
que dans le cadre de processus intergouvernementaux et se proccupait pour lavenir du
projet du Parlement europen compte tenu des limitations intrinsques de ce projet113.
Les dclarations de Spinelli ont marqu un tournant. Le Parlement europen est depuis
lors considr comme lincarnation de la lgitimit dmocratique europenne : Du
point de vue de notre initiative, nous soulignons la force de notre lgitimit en tant
que reprsentants lus des citoyens de la Communaut et affirmons avoir la responsabilit inhrente aux lments les plus authentiques de la dmocratie europenne naissante 114. Son approche a permis de passer du stade des priorits nationales une scne
politique au niveau europen, en mettant laccent sur la priorit de voir les choses dun
point de vue europen 115.
Lune des contributions les plus prcieuses de Spinelli fut la reconnaissance explicite
de la lgitimit reprsentative du Parlement europen, qui deviendra plus tard un symbole de dmocratisation au sein des Communauts europennes : ce Parlement est
clairement conscient dtre la seule instance europenne o les citoyens dEurope sont
reprsents en tant que tels, selon des groupes politiques qui sont les mmes que dans
leurs pays . Il tait convaincu que le Parlement europen tait la seule instance europenne capable dlaborer un projet constitutionnel sans perdre de vue la perspective
europenne et avec la participation de toutes les forces politiques de lensemble des
tats membres116. Spinelli considrait galement que le succs futur dune Constitution
europenne dpendrait de la dtermination du Parlement europen, dcid se battre
jusqu ce quune Constitution ne soit tablie117.
Les tats membres, lexception de lItalie, ne souhaitant pas adopter le projet du Parlement europen, ce dernier est rest une simple dclaration politique. Il a toutefois jou
un rle important dans la restructuration du dbat sur la constitutionnalisation de lUE,
jusque dans les annes 1990. Le projet Spinelli ntait pas la premire proposition de
rforme, mais un tournant fondamental dans les discussions relatives la rforme de la
Communaut118. Mme si bon nombre de ses propositions semblaient trop radicales aux
yeux des gouvernements nationaux, certaines dispositions du rapport ont t intgres
lActe unique europen (AUE), le trait ngoci entre 1985 et 1986 qui a reprsent un
pas considrable dans la vie de la Communaut europenne.
112
Intervention de Spinelli, dans les Dbats du Parlement europen, N. 1-309/30, 14 fvrier 1984, p. 29.
114
115
Ibid.
116
117
118
Voir AA.VV., (1994) LEuropa di Altiero Spinelli: sessantanni di battaglie politiche: dallantifascismo allazione
federalista. Bologna: Il Mulino and Luciano, A. (2003) Le forme dellEuropa: Spinelli o della federazione; Il manifesto
di Ventotene, Il memorandum sullesercito europeo, Il trattato di Unione europea. Genova: Il Melangolo.
113
117
Spinelli avait plaid pour que le Parlement europen soit lun des principaux acteurs de
rforme du Trait, car la participation du Parlement europen constitue la garantie
pour tous les citoyens europens quil reprsente quil uvrera, grce la mthode de
travail de cette institution, lamlioration du caractre supranational de la Communaut et la recherche dune volont commune. Cest pourquoi nous maintenons quil
est essentiel que le Parlement europen soit vritablement associ llaboration du
texte dfinitif du trait 119. Daprs lui, la reconnaissance du rle du Parlement europen tait indispensable pour lavenir de lEurope : seule une organisation interinstitutionnelle quilibre de lUnion europenne pouvait fonctionner120.
118
Spinelli a contribu activement lAUE, mais le Parlement europen na pas t directement impliqu dans les ngociations et dans le processus de ratification. LAUE, qui
a t sign par les tats membres en fvrier 1986 et est entr en vigueur en juillet 1987,
reprenait la proposition de Spinelli de crer un march intrieur (devant tre consolid
pour le dbut de 1993) et des procdures en faveur dune coopration plus troite dans
le domaine des affaires trangres. Le nouveau trait amliorait les procdures dcisionnelles en remplaant lunanimit par le vote la majorit qualifie pour les questions relatives lunion douanire, la libre circulation des services et des capitaux
et linstauration dune politique commune pour les transports maritimes et ariens.
La majorit qualifie tait galement applique aux nouvelles comptences transfres,
dont le march commun, les politiques de cohsion politique et sociale, ainsi que les politiques de la recherche et de lenvironnement. Lobjectif tait de faciliter ltablissement
du march intrieur et dviter les retards dus la recherche daccords unanimes entre
les douze tats membres. Lunanimit ntait plus requise pour les politiques du march unique, lexception des mesures relatives limposition, la libre circulation des
personnes et au droit du travail. Quoique satisfait de limportance accrue de la majorit
qualifie dans lAUE, Spinelli dplorait que le Conseil prserve le vote lunanimit,
malgr ses effets politiques paralysants pour les dcisions les plus importantes 121. La
procdure de coopration rservait un rle plus modeste au Parlement europen, qui
pouvait galement donner son avis conforme pour les accords dassociation et les largissements. Ces progrs taient loin des ambitions initiales du projet Spinelli , mais
ils allaient progressivement se matrialiser au travers des futurs traits.
Spinelli tait conscient de la fragilit du projet dintgration europenne, qui avait t
difficile mettre sur pied et qui pouvait si facilement tre dmantel : chers collgues,
lorsque nous avons vot le projet de trait sur lUnion europenne, jai rappel le roman
dHemingway Le vieil homme et la mer, dans lequel le vieux pcheur capture le plus
gros poisson imaginable mais, sur le chemin du retour au port, il ralise que le poisson
119
Intervention de Spinelli en tant que Prsident de la commission institutionnelle, dans les Dbats du
Parlement europen, N. 2-237/80, 11 juin 1985, p. 81.
120
Intervention de Spinelli en tant que Prsident de la commission institutionnelle, dans les Dbats du
Parlement europen, N. 2-333/154, 11 dcembre 1985, p. 155.
121
Intervention de Spinelli en tant que rapporteur dans les Dbats du Parlement europen, N. 2-334/241,
6 janvier 1986, p. 241.
a t dvor par les requins et rduit un simple squelette. Nous rentrons galement au
port et nous ralisons quil ne reste quun squelette de notre gros poisson. Le Parlement
europen ne devrait pas, pour cette seule raison, se dcourager ou renoncer ce projet.
Nous devrions nous prparer repartir en pleine mer et, aprs avoir fait tout ce qui est
ncessaire pour capturer un gros poisson, nous le protgerons des requins 122.
Spinelli soulignait la ncessit dobtenir le soutien des citoyens europens, par rfrendum
par exemple. La Constitution de lUnion europenne, une fois approuve par le Parlement europen, sera naturellement ad referendum, cest--dire quelle sera ratifie par les
parlements nationaux ou aux travers de rfrendums. Elle ne doit toutefois pas tre manipule par des confrences diplomatiques. Pour que cette Constitution entre en vigueur,
elle devra tre approuve par une masse critique, savoir deux tiers de la population. 123
nouveau en 1990, une poque de transformations considrables en Europe aprs la
chute du mur de Berlin et la fin de la Guerre froide, le Parlement europen a examin
la question et a estim qu une union toujours plus troite entre les peuples dEurope,
telle que prvue par les traits, ainsi quun dveloppement plus harmonieux des conomies et des socits des tats membres, passent par la cration dune Union europenne 124. Cela devait se concrtiser par llaboration dune Constitution europenne.
Dans une rsolution du 11 juillet 1990, le Parlement europen dcidait de rdiger une
Constitution pour lUE sur la base des principaux points du projet de trait de Spinelli du 14 fvrier 1984125, et conformment aux orientations dfinies par le Parlement
europen la lumire des expriences de lAUE. Le Parlement europen dclarait que
lUE rencontre les aspirations des peuples dmocratiques unis par la volont daffirmer lidentit europenne, et capable dassumer les responsabilits qui dcoulent de son
potentiel conomique et de son rle politique, spcialement la lumire des profonds
changements qui transforment le continent europen ; lUnion se fonde sur un systme
constitutionnel inspir par les principes de dmocratie et de garantie de lquilibre ncessaire entre les tats membres et lUnion 126.
122 Ibid.
123
Document de travail de la commission institutionnelle du Parlement europen sur la stratgie du
Parlement pour mettre en application le paragraphe 7 de la rsolution du 16 janvier 1986 sur la position
du Parlement europen sur lActe unique approuv par la Confrence intergouvernementale. Rdacteur :
M. Altiero Spinelli, Prsident de la commission. Parlement europen 103.514, 24 janvier 1986, p. 3.
124
Rsolution sur les orientations du Parlement europen relatives un projet de Constitution pour lUnion
europenne. Journal ociel des Communauts europennes. C231/92, doc. A3-165/90, 17 septembre 1990, p. 92.
125
Il convient de souligner que ladoption du projet de trait constituait un instrument fondamental de
conance en soi et decacit pour le Parlement europen. Il sagit dun lment cl qui sera dvelopp
plus tard dans le livre. Voir galement JACQU, J.P. The Draft Treaty, an Overview in BIEBER R., JACQU J.P.
et WEILER J. (d.) (1985) An Ever closer union: A critical analysis of the Draft Treaty establishing the European
Union, Bruxelles : Oce des publications ocielles des Communauts europennes.
126
Rsolution du Parlement europen sur les orientations relatives un projet de Constitution pour
lUnion europenne (11 juillet 1990) : A3-165/90, Journal ociel des Communauts europennes (JOCE).
17.09.1990, C 231.
119
Selon ce projet, les amendements la constitution, y compris les nouvelles adhsions

lUnion, auraient t soumis une procdure impliquant le consentement du Parlement
europen et du Conseil ainsi que la ratification par les parlements des tats membres. Le
projet de Constitution rpertoriait les cas damendement constitutionnel pouvant faire
lobjet dune dcision sur la base dune procdure simplifie. Par ailleurs, le texte prvoyait
que le Parlement europen proposera les procdures selon lesquelles le projet de constitution, rdig sur la base de son mandat, sera converti en Constitution europenne, sur
dcision des institutions europennes et des organes responsables des tats membres 127.
En outre, la possibilit que certains tats membres sopposent la Constitution est galement prvue : si certains tats membres ntaient pas prts accepter la constitution,
une disposition prvoie des procdures afin de garantir quelle puisse nanmoins entrer
en vigueur dans les tats membres qui lont accepte, tout en sauvegardant des liens
troits entre tous les tats membres 128.
120
Une Constitution europenne tait le rve de Spinelli. Francis Wurtz, Prsident du

groupe confdral Gauche unie - Gauche verte nordique remarquait que Spinelli
tait un homme obsd par ce quil avait vu pendant la Deuxime Guerre mondiale
et pour qui une Constitution europenne reprsentait le moyen de garantir une paix
prenne 129. Et Hans-Gert Pttering, Prsident du Parlement europen, de dclarer :
les thmes dont nous avons discut en 2006 nauraient pas t imaginables sans des
personnalits telles que Spinelli 130.
B. Le rle du Parlement dans llaboration dune constitution

Aprs la chute du mur de Berlin, les tats membres dcidrent au dbut des annes
1990 de poursuivre lintgration europenne et daccueillir les pays dEurope centrale
et orientale, en combinant les processus dlargissement et dapprofondissement. Deux
CIG furent organises afin de rformer une nouvelle fois les traits, de prparer lUnion
montaire et de transformer les Communauts en une union politique. Le trait de
Maastricht, sign le 7 fvrier et entr en vigueur le 1er novembre 1993, a reprsent un
progrs considrable dans le processus dintgration europenne, en particulier dans
les domaines des politiques montaire, trangre, de la justice et des affaires intrieures.
Bon nombre de ces politiques sont toutefois restes incompltes tant donn leur
caractre intergouvernemental, la ncessit de lunanimit et labsence de rel contrle
parlementaire. Le Parlement europen sest nanmoins enfin vu reconnatre une
127
Ibid.
Rsolution du Parlement europen sur les orientations relatives un projet de Constitution pour lUnion
europenne (11 juillet 1990) : A3-165/90, Journal ociel des Communauts europennes (JOCE). 17.09.1990,
C 231, p. 91.
129
Ibid.
130
Altiero Spinelli ; le grand dfenseur de la Constitution europenne . Presse Parlement europen Citoyennet Europenne, 23 mai 2006, p. 1.
128
comptence lgislative de codcision 131 avec le Conseil, mais seulement dans quelques
domaines.
De nombreux dputs europens ntaient toutefois pas totalement satisfaits de cette
dernire tentative de politisation de lintgration europenne et dcidrent de lancer une nouvelle campagne interne relative ladoption dune constitution. Le 9 fvrier 1994, le dput europen belge Fernand Herman, rapporteur de la commission
des affaires institutionnelles, soumit un projet de Constitution de lUE au Parlement
europen. Ce document insistait sur le rle du Parlement europen dans la lutte en
faveur dune Constitution europenne. Limportance de la transparence et le rle de
lopinion publique taient une fois de plus souligns : considrant la ncessit, raffirme plusieurs reprises au cours de la prsente lgislature, de doter lUnion europenne
dune Constitution dmocratique afin de permettre le dveloppement de la construction europenne, conformment aux exigences de ses citoyens, considrant que le trait
sur lUnion europenne ne rpond pas pleinement aux exigences de dmocratie et defficacit de lUnion europenne, considrant que la Constitution doit tre facilement
accessible et comprhensible pour les citoyens de lUnion et doit constituer lalternative
dmocratique de rvision du trait par rapport la mthode de ngociation intergouvernementale, considrant que le rapport prcit de la commission institutionnelle apporte une contribution importante au dbat sur la dmocratie et la transparence dans
les institutions europennes, qui sera engag aussi bien au sein du Parlement europen
quau sein des parlements nationaux et dans lopinion publique ; le Parlement europen
prend acte avec satisfaction des travaux de la commission institutionnelle ayant abouti
un projet de Constitution de lUnion europenne et demande au Parlement europen
qui sera lu en juin 1994, de les poursuivre afin dapprofondir les dbats sur la Constitution europenne, en tenant compte des contributions des parlements nationaux et de
lopinion publique, tant des tats membres que des pays candidats ladhsion 132.
En outre, le projet de Constitution de 1994 abordait la question pourquoi une Constitution plutt quun trait ? et avanait qu en revendiquant ladoption dune Constitution qui se substituerait progressivement aux traits, le Parlement ne fait quadapter le
vocabulaire aux faits et les textes la ralit. Il fait uvre de clart et de vrit en mettant
fin la fiction dune souverainet maintenue intacte des tats membres, lambigut
qui permet aux gouvernements nationaux de sattribuer les mrites de laction communautaire quand elle plat ou russit, et de rejeter sur Bruxelles la responsabilit de leurs
checs. Les activits communautaires doivent, en revanche, bnficier dune structure
propre, dote dorganes autonomes mais dmocratiquement contrls qui peuvent rsulter dune constitution 133. Cependant, une fois de plus, le projet constitutionnel, r131
Pour plus dinformations sur le terme codcision, veuillez consulter le glossaire Europa ladresse suivante :
http://europa.eu/scadplus/glossary/codecision_procedure_fr.htm.
132
Deuxime rapport de la commission des aaires institutionnelles sur la Constitution de lUnion europenne. Rapporteur : M. Fernand HERMAN, A3-0064/94, Parlement europen 203.601/n.2. [s.l.]: Parlement
europen, 9 fvrier 1994
133
Ibid.
121
sultat dune initiative parlementaire, nest pas parvenu mobiliser les tats membres et
na eu aucun impact concret ni suivi.
Les chefs dtat ou de gouvernement ont toutefois reconnu que la rforme du trait de
Maastricht tait incomplte. Le trait avait prvu la convocation dune nouvelle CIG en
1996, pour rgler les questions dites en suspens , principalement de nature institutionnelle. Cest pourquoi le trait dAmsterdam fut sign le 2 octobre 1997 et entra en
vigueur le 1er mai 1999. Les chefs dtat ou de gouvernement, conscients des lacunes de
ce trait sagissant de la prparation de llargissement, dcidrent dorganiser une nouvelle CIG aprs le Conseil europen dHelsinki de 1999. La discussion se concentra sur
ladoption dun nouveau systme dcisionnel, en mettant particulirement laccent sur
le vote la majorit qualifie au Conseil, le nombre de commissaires et - finalement - la
composition du Parlement europen.
122
Les attentes du Parlement europen concernant cette nouvelle rforme, exprimes dans
un rapport adopt en avril 2000, taient assez leves. Les dputs europens, surtout
intresss par la modification du systme de vote au Conseil, suggrrent que tous les
traits prcdents soient fusionns en un seul texte. Ce nouveau texte serait compos
dune premire partie constitutionnelle, reprenant les objectifs politiques de lUnion,
une Charte europenne des droits fondamentaux (qui aurait t contraignante), le fonctionnement des institutions et une rpartition claire des comptences entre lUnion et
les tats membres ainsi que toutes les procdures dcisionnelles ncessaires.
Le Parlement europen plaidait par ailleurs en faveur de labolition de la structure en
piliers , hrite du trait de Maastricht, et de la gnralisation de la mthode communautaire. Il proposait galement de remplacer le systme complexe de pondration des
voix au Conseil par un systme de double majorit bien plus clair, fond sur les tats
membres et la population. Enfin, les dputs europens taient favorables la fusion
des fonctions de haut reprsentant pour la politique trangre et de scurit commune
(PESC) et de commissaire des relations extrieures dans le portefeuille dun vice-prsident. Concernant le budget communautaire, ils proposaient la suppression de la distinction entre les dpenses obligatoires et non obligatoires, ainsi que linclusion des perspectives financires dans les traits, leur montant devant tre convenu entre le Conseil
et le Parlement europen.
Le trait de Nice, sign le 26 fvrier 2001, est entr en vigueur le 1er fvrier 2003. Il proposait une rforme institutionnelle trs limite (loin des objectifs initiaux de simplification) et se prononait en faveur dune efficacit accrue et dune dmocratie renforce,
sans apporter aucune mesure concrte. Dans lensemble, les dputs europens taient
assez dus par le nouveau trait, dclarant que le trait de Nice contribue llimination des derniers obstacles la mise en uvre de llargissement lEst, mais une Union
27 tats membres a besoin de rformes plus profondes 134. En fait, lUnion ne gagnait
rien en capacit daction ou au niveau de la rduction de son dficit dmocratique 135.
Aux yeux du Parlement europen, le trait de Nice marque la fin dun cycle qui avait
commenc avec le trait de Maastricht () et requiert la mise en place dun processus
constitutionnel devant mener ladoption dune constitution 136. Quoi quil en soit, le
trait de Nice tait la preuve vidente des nombreuses limites de la mthode intergouvernementale de ngociation, comme le Parlement europen la sans cesse soulign.
partir doctobre 2000, le Parlement europen a inlassablement rclam la mise sur
pied dune Convention : un forum de discussion qui ne serait pas rserv aux reprsentants des gouvernements, mais galement ouvert aux dputs nationaux, aux dputs
europens et la Commission europenne. Pour sa part, le rapport Duhamel plaidait
pour une constitutionnalisation des traits en un seul texte-cadre, lisible et bref137. Il
renvoyait la prcdente exprience fructueuse de la Convention, convoque en 1999 par
le Conseil europen afin de rdiger une Charte europenne des droits fondamentaux138.
Lavis des dputs europens en faveur de la mise en place dune nouvelle convention
fut accueilli par les chefs dtat ou de gouvernement - conscients des lacunes du trait
de Nice. Lors du Conseil europen de Laeken, qui a eu lieu les 14 et 15 dcembre 2001,
le premier ministre belge Guy Verhofstadt prsenta un projet de dclaration dfinissant
des objectifs et proposant une mthode de travail pour llaboration dune Constitution
europenne. Les gouvernements nationaux taient diviss sur ce point mais quelques
membres taient dtermins aller de lavant, bien quils naient pas obtenu de consensus quant la finalit dune Europe unie139. De nombreux tats membres taient hsitants, craignant la cration dune entit politique domine par les plus grands pays.
Le Royaume-Uni voulait se limiter au renforcement du Conseil des ministres, comme
lEspagne et les pays nordiques en principe. Finalement, la dclaration de Laeken sur
lavenir de lEurope a t adopte et jointe aux conclusions de la prsidence.
Les principaux objectifs de cette dclaration taient dtablir de meilleures attributions
et dfinition des comptences au niveau de lUE, une simplification des instruments de
lUnion, ainsi que le renforcement de la dmocratie, de la transparence et de lefficacit
au niveau communautaire. Les raisons dune Constitution pour lEurope sont nonces
comme suit : pendant des sicles, des peuples et des tats ont essay de sassurer la
134
DG-INFO, Direction de linformation - Service de presse. Aaires constitutionnelles. Rappel historique :

lambition constitutionnelle du Parlement europen, PE-BR/05/4 (s.l.) : Parlement europen, (s.d.), p. 3.
135
Pour plus dinformations sur le terme dcit dmocratique, veuillez consulter le glossaire Europa
ladresse suivante: http://europa.eu/scadplus/glossary/democratic_decit_fr.htm.
136
DG-INFO, Direction de linformation - Service de presse. Aaires constitutionnelles. Rappel historique :
lambition constitutionnelle du Parlement europen, PE-BR/05/4 (s.l.) : Parlement europen, (s.d.), p. 3.
137
Ibid.
138
Il convient se souligner que la Convention du trait constitutionnel na aucun rapport institutionnel avec
celle de la Charte des droits fondamentaux, qui fut convoque en tant que simple groupe de travail.
139 Amato, G. La Convenzione europea. Primi approdi e dilemmi aperti, in Quaderni Costituzionali, 2002,
pp. 439 ss.
123
matrise du continent europen par la guerre et par les armes. Dans ce continent affaibli
par deux guerres sanglantes et par le dclin de sa position dans le monde, lide que le
rve dune Europe forte et unie ne pourrait se raliser que dans la paix et la concertation
a fait son chemin. Pour vaincre dfinitivement les dmons du pass, on a commenc par
instaurer une communaut du charbon et de lacier, laquelle se sont ajoutes par la suite dautres activits conomiques, comme lagriculture. En fin de compte, un vritable
march unique concernant les marchandises, les personnes, les services et les capitaux a
t mis en place, auquel on a adjoint une monnaie unique en 1999. Le 1er janvier 2002,
leuro fera partie de la ralit quotidienne de 300 millions de citoyens europens 140.
Afin datteindre ces objectifs, le Conseil dcida de convoquer une convention, qui devait
tre charge de la prparation dune future CIG et de lui fournir un document final, prsentant diffrentes options ou recommandations si un consensus tait atteint. Ce texte,
ainsi que les rsultats des dbats nationaux sur lavenir de lUnion, alimenterait le dbat
au sein de la CIG, qui aurait le dernier mot.
124
La dclaration de Laeken a dfini la composition et les mthodes de travail de la

Convention. Le Conseil dsigna Valry Giscard dEstaing, ancien Prsident de la Rpublique franaise, au poste de Prsident de la Convention, assist de deux vice-prsidents :
Giuliano Amato, ancien Prsident du conseil italien, et Jean-Luc Dehaene, ancien premier ministre belge. La Convention comprenait galement 15 reprsentants des chefs
dtat ou de gouvernement (un par tat membre), 30 membres des parlements nationaux (deux par tat membre), 16 membres du Parlement europen et des reprsentants
de la Commission europenne. Les 10 pays candidats ladhsion taient reprsents de
manire identique et pouvaient participer aux discussions, mais sans pouvoir bloquer
un consensus. La Convention a lu son prsidium (bureau) qui, avec le prsident, servait insuffler llan. Afin dlargir le dbat et dy impliquer les citoyens, la Convention
a demand des contributions dorganisations reprsentant la socit civile (partenaires
sociaux, monde des affaires, ONG, monde universitaire, etc.). La Convention a entam
ses travaux le 1er mars 2002 et devait les mener bien en un an. Pendant cette priode, le
prsident de la Convention a prsent un rapport davancement lors de chaque Conseil
europen, ce qui permettait ce dernier de participer aux discussions.
Les dputs europens ont jou un rle trs actif au sein de la Convention, tant donn
leur nombre, leur connaissance du sujet et leurs bonnes relations avec les parlementaires nationaux141. Ils ont galement jou un rle important afin que bon nombre de
positions et de conclusions de rapports du Parlement europen soient intgres dans
140
Conclusions de la prsidence du Conseil europen de Laeken (14 et 15 dcembre 2001) : Annexe I :
Dclaration de Laeken sur lavenir de lUnion europenne, Bulletin de lUnion europenne. 2001, n 12,
pp. 19-23.
141
COSTA, Olivier La Convention dans la stratgie constituante du Parlement europen : aboutissement
ou recul ? , in O. Beaud, A. Lechevalier, I. Pernice et S. Strudel (d.), LEurope en voie de constitution. Pour un
bilan critique des travaux de la Convention, Bruxelles, Bruylant, 2004, p. 201-218.
un trait dont le contenu est une constitution 142. De leur ct, les reprsentants des
gouvernements nationaux se conduisaient de plus en plus comme sils taient dj la
CIG, ce qui tait difficilement acceptable pour le Parlement europen et les dlgus
des parlements nationaux. Avec de nombreux amendements et compromis, le projet de
texte - une Constitution complte - fut adopt la quasi-unanimit le 13 juin 2003.
Le Conseil europen dcida que la CIG serait compose des chefs dtat ou de gouvernement assists des ministres des affaires trangres. Le Parlement europen devait tre
impliqu, mais pas les parlements nationaux, ni le prsident de la Convention.
Le 24 septembre 2003, le Parlement europen adopta une rsolution sur le trait tablissant une Constitution pour lEurope. Le Parlement europen se flicite des progrs accomplis dans la voie de lintgration europenne et de lvolution dmocratique
reprsente par la Constitution pour lEurope propose par la Convention et qui
prend la forme dun trait tablissant une Constitution europenne, tant donn quil
sagit du texte exprimant la volont politique des citoyennes et des citoyens europens
et des tats membres sous une forme solennelle et globale ; constate avec satisfaction
que le projet de Constitution ancre dans une large mesure les valeurs, les objectifs, les
principes, les structures et les institutions de lhritage constitutionnel de lEurope, ce
qui donne ce projet la qualit dun texte constitutionnel mais aussi le rend susceptible
dvolution continue ; se flicite vivement de ce que la Charte des droits fondamentaux
fasse partie intgrante et juridiquement contraignante de la Constitution (partie II)143.
La rsolution soulignait galement la nouvelle procdure lgislative , qui deviendrait
la rgle gnrale. Il sagissait dune avance essentielle afin de renforcer la lgitimit
dmocratique de lUnion144.
Lors de la CIG Rome le 4 octobre 2003, le Prsident du Parlement europen Pat Cox
demanda aux chefs dtat ou de gouvernement de signer la constitution : en dpit
de certaines limites et contradictions, le rsultat de la Convention doit tre approuv,
tant donn quil sagit dune tape historique vers une UE plus dmocratique, efficace
et transparente 145.
En novembre 2003, Andrew Duff, reprsentant du Parlement europen la Convention europenne, avertissait les tats membres quune approche slective serait une
erreur : supprimez un lment du projet de Constitution et tout le dispositif peut
seffondrer. Le verdict de lopinion publique quant lincapacit collective des leaders
142
Tel que dni par Giuliano Amato. Pour plus dinformations, veuillez consulter G. Amato Will it be a
New Europe after the Constitution ? , de Kaddous, C. et Auer, A. (d.) Les principes fondamentaux de la
Constitution europenne. Bruxelles : Bruylant, pp. 3-15.
143
Rsolution du Parlement europen sur le projet de trait tablissant une Constitution pour lEurope et
lavis du Parlement europen sur la convocation dune confrence intergouvernementale (CIG), Journal
ociel des Communauts europennes (JOCE). 26 mars 2004, C 77 E, pp. 255-261.
144
Ibid.
145
Discours de Pat Cox au sommet extraordinaire de lUE pour louverture de la CIG. 4 octobre 2003. Bruxelles :
Parlement europen, p. 1.
125
europens de saisir une telle occasion historique de refonder lUnion sur une base plus
dmocratique et lgitime serait, juste titre, svre. LEurope attend sa Constitution et
ses dirigeants doivent la lui fournir 146.
126
Dans le mme sens, Elmar Brok, reprsentant du Parlement europen la Convention,

a galement invit les chefs dtat ou de gouvernement adopter le projet de trait
constitutionnel dans son intgralit. Il soulignait : un projet de Constitution intgr
sans alternative est prsent de manire consensuelle, ce qui renforce le caractre symbolique de lUE en tant quunion de citoyens et dtats. Le rsultat montre galement
les avantages de la mthode de la Convention par rapport la mthode habituelle, celle
de lunanimit lors de confrences de fonctionnaires au niveau gouvernemental. La
Convention, dont la majorit des membres taient des dputs europens, est parvenue
des compromis politiques dune grande porte au travers de discussions publiques,
avec des changes darguments au lieu de non nationaux a priori 147. Et dajouter :
le Parlement europen est renforc par lintroduction de sa consultation par le Conseil
europen dans le choix du candidat la prsidence de la Commission, sur la base des
rsultats des lections europennes et ensuite au travers de son lection. En outre, une
troite coopration du Parlement europen et des parlements nationaux dans la phase
finale a permis une limitation des fonctions, visant plus spcifiquement empcher le
Conseil europen dexercer une comptence lgislative 148.
Le Conseil europen de dcembre 2003 nest pas parvenu un consensus, notamment
sur la question du vote la majorit qualifie au Conseil. Finalement, aprs six mois
dincertitudes et de ngociations, la Constitution europenne fut adopte avec quelques
modifications par le Conseil europen de Bruxelles des 17 et 18 juin 2004, juste aprs
les lections europennes. Le trait tablissant une Constitution pour lEurope a
ensuite t formellement sign Rome le 29 octobre 2004, par les reprsentants des 25
tats membres, dans la salle o furent signs les traits de Rome par les six tats membres fondateurs des Communauts europennes en 1957. Lors de la crmonie officielle,
Josep Borrell Fontelles, Prsident du Parlement europen lpoque, a soulign le rle
jou par le Parlement europen dans llaboration du texte constitutionnel : en tablissant une Constitution pour lEurope, nous reconnaissons lexistence virtuelle dune
socit europenne, dont les citoyens font entendre leurs voix dans une Europe politique qui dfend les valeurs sur lesquelles son Union est fonde. Il ne sagit pas dune
ide nouvelle, mais le Parlement europen a t le premier allumer cette tincelle et
lalimenter. Dans sa rsolution adopte par le Parlement en 1984, Altiero Spinelli avait
dj plant les graines politiques et conceptuelles de cette ide. Il y a quatre ans, le Parlement europen a adopt une rsolution rclamant une Constitution pour lEurope,
prcisant ce quelle devait contenir et proposant quune Convention soit convoque afin
146
DUFF Andrew, The Constitution takes shape , dans The Federalist Debate. Novembre 2003, n3, pp.
45-47.
147
BROK Elmar, The Convention for a European Constitution , dans The Federalist Debate. Novembre 2003,
n 3, pp. 48-50.
148
Ibid.
de la rdiger. Au sein de la Convention, pour la premire fois dans lhistoire de lUE,

des reprsentants des parlements nationaux, du Parlement europen, de la Commission
europenne et des gouvernements des tats membres - 105 personnes provenant de 25
pays - ont dbattu publiquement du projet et ont labor un texte qui, en fin de compte,
a t amend et accept par le Conseil europen 149.
Contrairement aux CIG prcdentes, le Parlement europen a estim que les dbats de
la Convention furent transparents et permirent une interaction avec les reprsentants
de la socit civile, qui purent participer pleinement aux travaux150. Grce ce nouveau
trait, et notamment lextension de la procdure de codcision de nouveaux domaines tels que la justice et les affaires intrieures, le Parlement europen devenait un vritable colgislateur. Laccord du Parlement europen tait requis pour ladoption du cadre
financier pluriannuel du budget de lUE et pour dsigner les membres de la Commission, notamment son prsident. Par consquent, le caractre dmocratique de lUnion
serait significativement renforc. La Constitution prvoyait la possibilit dinitiatives
citoyennes et plus de transparence, deux demandes historiques du Parlement europen.
LAssemble avait galement propos, par exemple, que les dbats et les votes sur la lgislation au Conseil des ministres soient publics. Comme Josep Borrell la prcis lors la
crmonie de signature, le Parlement europen sest battu pour cela, et cest pourquoi
la ratification de la Constitution par les peuples - de quelque manire quelle se fasse est aussi importante. Les gouvernements qui signent ce trait aujourdhui nont pas le
dernier mot : celui-ci revient aux peuples, qui seront appels ratifier le trait au travers
de leurs parlements ou par rfrendum. Les Europens peuvent tre srs que leur parlement assumera sa responsabilit en la matire, qui est essentielle pour notre avenir 151.
Le Parlement europen approuva le trait tablissant une Constitution pour lEurope
une large majorit, mais les dputs europens estimaient que lavenir de la Constitution ntait pas grav dans le marbre. Elle fournirait un cadre stable et durable pour
lvolution future de lUE, mais de nombreuses amliorations seraient ncessaires. En
outre, le Parlement europen adopta un amendement annonant son intention dutiliser son nouveau droit dinitiative pour proposer des amendements la constitution.
Larticle I-47.4 de la Constitution europenne donne aux citoyens un droit dinitiative
semblable au droit du Parlement europen pour soumettre des suggestions la Commission. Cette clause permettrait aux citoyens de lUE ( condition que leur initiative
soit soutenue par un million de signatures) dinviter la Commission soumettre une
proposition lgislative. Cette mesure devait amliorer le caractre dmocratique dans
149
Discours de Josep Borrell lors de la signature de la Constitution. 3 mai 2005. Bruxelles : Parlement europen,
p. 1.
150
Voir Floridia, G. et Scannella L. (2003) Il cantiere della nuova Europa - Tecnica e politica nei lavori della
Convenzione Europea. Bologna: Il Mulino Saggi.
151
Ibid.
127
lUE et favoriser limplication des citoyens dans les travaux de ses institutions152. court
terme, les dputs europens demandaient dinformer de manire claire et exhaustive
les citoyens europens du contenu de la constitution. Ils invitaient galement les institutions europennes et les tats membres, au moment dinformer les citoyens, faire
une distinction claire entre les parties dj en vigueur dans les traits existants et les
nouvelles dispositions introduites par la constitution. Les dputs europens adoptrent
galement un amendement invitant les institutions europennes et les tats membres
reconnatre le rle des organisations de la socit civile lors des dbats sur la ratification et de fournir le soutien suffisant (...) la promotion dun engagement actif des
citoyens dans les discussions sur la ratification 153, ce qui constitue une approche dmocratique nouvelle mme de consolider lintgration europenne.
128
Aprs la signature, treize anciens et nouveaux tats membres154, reprsentant la majorit des membres du lUE, ratifirent la Constitution conformment leurs propres
procdures constitutionnelles, dont deux rfrendums russis en Espagne et au Luxembourg. Toutefois, en France et aux Pays-Bas, dont les rfrendums respectifs eurent lieu
le 29 mai et le 1er juin 2005, les citoyens refusrent de ratifier la constitution, ce qui dboucha sur une paralysie du processus de ratification. tant donn que, conformment
larticle 48 du trait sur lUE, un nouveau trait ne peut entrer en vigueur sil nest pas
ratifi par tous les tats membres de lUE, le processus de constitutionnalisation de lUE
se trouva dans une grave impasse.
C. La raction du Parlement limpasse constitutionnelle (2005-2008)

Aprs le rejet de la Constitution europenne en France et aux Pays-Bas, le Parlement
europen estima que la volont des tats membres et de leurs citoyens, quelle soit
favorable ou dfavorable, devait tre pleinement prise en considration. Il recommandait
galement de soigneusement analyser les causes du non dans ces deux pays155. Le
Parlement europen galement estima que les non semblaient avoir t lexpression dun
mcontentement par rapport la situation actuelle de lUnion, plutt quune opposition
proprement dite aux rformes constitutionnelles. Mais, paradoxalement, ce vote a eu pour
consquence le maintien du statu quo critiqu et le blocage des rformes ncessaires156.
152
Voir KADDOUS, C. Linitiative citoyenne : un instrument de dmocratie directe lchelle de lUnion

europenne : dans Kaddous, C. et Auer, A. (d.) (2006) Les principes fondamentaux de la Constitution
europenne. Bruxelles : Bruylant, pp. 301-307.
153
Richard CORBETT (PSE, R-U) et igo MNDEZ DE VIGO (PPE-DE, ES) Un OUI clair la Constitution .
Rapport sur le trait tablissant une Constitution pour lEurope (2004/2129(INI)). 28 avril 2005, Bruxelles :
Commission europenne. PE-DN/05/31, p. 1.
154
Allemagne, Grce, Espagne, Italie, Chypre, Lettonie, Lituanie, Hongrie, Malte, Autriche, Slovnie et
Slovaquie.
155
Voir HOOGHE, L. et GARY, M. (2006) Europes Blues: Theoretical Soul-Searching after the Rejection of a
European Constitution , PS: Politics and Political Science 39(2), pp. 247-250.
156
Rsolution du Parlement europen sur la priode de rexion : la structure, les sujets et le cadre pour une
valuation du dbat sur lUnion europenne (2005/ 2146 (INI). P6_TA (2006) 0027, p. 2.
Au soir du 29 mai 2005, aprs lannonce des rsultats du rfrendum franais, les prsidents du Parlement europen, du Conseil europen et de la Commission europenne
publirent une dclaration conjointe Bruxelles soulignant la ncessit dun temps de
rflexion : les lecteurs franais ont choisi aujourdhui dimanche 29 mai de dire non
la ratification du trait constitutionnel. Nous en prenons acte. Nous regrettons ce choix
venant de la part dun tat membre qui est depuis 50 ans lun des moteurs essentiels
de la construction de notre avenir commun. Nous respectons entirement lexpression
du suffrage dmocratique qui sest manifest lissue dun dbat intense. Le rsultat
du rfrendum franais mrite une analyse approfondie, en premier lieu de la part des
autorits franaises. Il faudra leur en donner le temps ncessaire. Les institutions europennes devront galement, pour leur part, rflchir, le moment venu, sur les rsultats
de lensemble des processus de ratification. La teneur du dbat en France et le rsultat
du rfrendum renforcent, par ailleurs, notre conviction que les responsables politiques
nationaux et europens doivent faire davantage pour expliquer la vraie dimension des
enjeux et la nature des solutions que seule lEurope peut apporter. Nous continuons
croire quune rponse au niveau europen reste la meilleure et la plus efficace dans un
contexte de mondialisation. La construction europenne est par nature complexe. LEurope a dj connu des moments difficiles et elle a su chaque fois en sortir renforce,
meilleure quavant, prte faire face aux dfis et aux responsabilits qui sont les siens.
Aujourdhui, lEurope continue et les institutions fonctionnent pleinement. Nous sommes conscients des difficults mais nous avons confiance que de nouveau nous trouverons les moyens de faire progresser lUnion europenne. Nous sommes dtermins
ensemble y contribuer 157.
nouveau, le soir du 1er juin 2005, la suite du rejet de la Constitution par les lecteurs
nerlandais, les prsidents du Parlement europen, du Conseil europen et de la Commission europenne ont annonc quune analyse en profondeur de la situation tait
souhaitable : les citoyens nerlandais, comme les lecteurs franais, ont choisi de dire
non la ratification du trait constitutionnel. Cest un choix que nous respectons. Le
rsultat du scrutin dmocratique intervenu aux Pays-Bas, obtenu lissue dun dbat
riche et intense, mrite aussi une analyse approfondie laquelle il faut ddier le temps
ncessaire. Nous restons convaincus que la Constitution rend lUnion europenne plus
dmocratique, plus efficace et plus forte et que lensemble des tats membres doit pouvoir sexprimer sur le projet de trait constitutionnel. Les quatorze tats membres qui
nont pas encore eu loccasion de mener son terme le processus de ratification sont
aujourdhui face une situation o, si neuf tats membres ont dj ratifi le trait constitutionnel, deux tats membres lont rejet. Pour cette raison, la prsidence a dcid que
le Conseil europen des 16 et 17 juin prochains pourrait utilement se livrer une analyse
collective et approfondie de la situation. De plus, nous entendons les messages envoys
par les citoyens franais et nerlandais sur le projet europen et nous y sommes attentifs.
157
Dclaration conjointe du Prsident du Parlement europen Josep Borrell Fontelles, du Prsident du Conseil
europen Jean-Claude Juncker et du Prsident de la Commission europenne Jos Manuel Barroso sur les
rsultats du rfrendum franais sur le trait constitutionnel europen. Bruxelles, 29 mai 2005. Bruxelles :
Commission europenne, publie le 8 juin 2005. IP/05/627, p. 1.
129
Les institutions europennes seront lcoute de ce qui importe aux citoyens europens
et sattacheront y apporter des rponses. Nous sommes confiants que nous saurons
collectivement - gouvernements nationaux, institutions europennes, partis politiques,
partenaires sociaux, socit civile - et en partenariat trouver les moyens de faire progresser le projet europen autour dun large consensus en ce qui concerne son identit, ses
objectifs et ses moyens. Car lEurope continue et ses institutions continueront fonctionner pleinement 158.
130
Quelques jours plus tard, lors du Conseil europen des 16 et 17 juin 2005, les chefs
dtat ou de gouvernement ont dcid dentamer une priode de rflexion gnrale
sur les proccupations exprimes par les citoyens franais et nerlandais et ont convenu
dadapter, le cas chant, le calendrier de la ratification. Ils ont toutefois convenu que
le rejet du trait dans ces deux tats membres ne remettait pas en question la lgitimit du processus de ratification : ce trait est le fruit dun processus collectif, destin donner la rponse adquate pour un fonctionnement plus dmocratique, plus
transparent et plus efficace dune Union europenne largie. Nous avons pris acte des
rsultats des rfrendums en France et aux Pays-Bas. Nous estimons que ces rsultats
ne remettent pas en cause lattachement des citoyens la construction europenne. Les
citoyens ont toutefois exprim des proccupations et des inquitudes dont il faut tenir
compte. Il est donc ncessaire dentreprendre une rflexion commune cet gard. Cette
priode de rflexion sera mise profit pour permettre un large dbat dans chacun de
nos pays associant tant les citoyens, la socit civile, les partenaires sociaux, les parlements nationaux, que les partis politiques. Ce dbat mobilisateur, qui est dj en cours
dans bon nombre dtats membres, doit tre intensifi et largi. Les institutions europennes devront galement y apporter leur contribution. Les dveloppements rcents
ne remettent pas en cause la validit de la poursuite des processus de ratification. Nous
sommes convenus que le calendrier de la ratification dans diffrents tats membres sera
si ncessaire adapt la lumire de ces dveloppements et selon les circonstances dans
ces tats membres 159.
La priode de rflexion susmentionne a dur deux ans et demi et sest acheve
par ladoption du trait de Lisbonne en dcembre 2007. Entre-temps, en juin 2006, le
Conseil europen avait invit la future prsidence allemande prparer un rapport sur
la voie suivre. Un an plus tard, le Conseil europen, lors de la runion des 21 et 22
juin 2007, a convenu de convoquer une nouvelle CIG afin de rdiger un trait de rforme qui amenderait les traits existants sans prtendre instaurer une Constitution
pour lEurope. Le Parlement europen a t associ cette CIG au travers de trois repr158
Dclaration conjointe du Prsident du Parlement europen Josep Borrell Fontelles, du Prsident du

Conseil europen Jean-Claude Juncker et du Prsident de la Commission europenne Jos Manuel Barroso
sur les rsultats du rfrendum nerlandais sur le Trait tablissant une Constitution pour lEurope. Bruxelles,
1er juin 2005. Bruxelles: Commission europenne, publie le 8 juin 2005. IP/05/653, p. 1.
159
Dclaration des Chefs dtat ou de gouvernement des tats membres de lUnion europenne sur la
ratication du trait tablissant une Constitution pour lEurope. Conseil europen, 16 et 17 juin 2005. SN
117/05. Publie le 18 juin 2005. Bruxelles : Conseil de lUnion europenne.
sentants160. Toute rfrence une Constitution remplaant tous les traits prcdents et
symbolisant la nature fdrale de lUnion a t vite. Le but tait, plus modestement,
damender les traits prcdents. Ce document a t rebaptis trait sur le fonctionnement de lUnion europenne (TFU). Toutefois, sils ont abandonn lambition constitutionnelle, les ngociateurs entendaient reprendre les principales dispositions du trait
constitutionnel en ce qui concernait la rorganisation des comptences et des procdures institutionnelles. Les rformes proposes pourraient continuer tre favorables au
Parlement europen. Si le trait de Lisbonne entre en vigueur, la procdure de codcision entre le Parlement et le Conseil deviendra la rgle gnrale pour lgifrer. Le Parlement europen aura donc des pouvoirs quivalents ceux du Conseil des ministres dans
de nombreux domaines, dont le budget de lUE, la justice et les affaires intrieures. Cette
extension des comptences du Parlement europen comprend galement le droit dlire
le prsident de la Commission europenne - sur proposition du Conseil europen la
lumire des rsultats des lections europennes - et le haut reprsentant pour les affaires
trangres et la politique de scurit.
Une large majorit de dputs europens ont estim que le trait de Lisbonne augmenterait la responsabilit dmocratique de lUE, protgerait mieux les droits des citoyens et
amliorerait le fonctionnement des institutions de lUE. Les dputs ont appel les tats
membres le ratifier dici la fin de 2008, afin de prparer les lections europennes de juin
2009. Malgr son statut diminu, le trait de Lisbonne est encore considr par le Parlement europen comme confrant au Parlement europen et aux parlements nationaux
un rle plus important dans le processus dcisionnel, accentuant ainsi le caractre dmocratique de lUE. Les parlements nationaux obtiendraient le droit de sopposer une
proposition sils estiment que le principe de subsidiarit na pas t respect. Le Parlement
europen salue galement le renforcement des droits des citoyens (droit dinitiative).
Le nouveau trait est galement cens clarifier les choses et permettre aux citoyens de
mieux comprendre le rle et les fonctions de lUE (cependant, cest probablement plus
proche dun vu pieux que de la ralit, comme latteste le rsultat du rfrendum irlandais). Les dputs europens saluent galement les dispositions visant amliorer
lefficacit de lUnion. Lutilisation accrue du vote la majorit qualifie au lieu de lunanimit pourrait faciliter les accords au Conseil. La cration du poste de prsident du
Conseil europen et de haut reprsentant devrait amliorer la cohrence et la visibilit
des activits de lUE en matire de politique trangre.
Aujourdhui, de nombreux citoyens estiment toujours que des perspectives davenir ou
des projets mobilisateurs font encore dfaut dans lUE. Selon les sondages dopinion, ils
sont nombreux souhaiter que lEurope devienne un acteur mondial capable de contri-
160
Voir Poursuite du processus constitutionnel de lUnion europenne . Rsolution du Parlement europen
du 7 juin 2007 sur la feuille de route pour la poursuite du processus constitutionnel de lUnion europenne.
(2007/2078 (INI)) 7 juillet 2006. P 6_TA-PROV (2007) 0234.
131
buer la rsolution de questions globales. Ces espoirs ne sont toutefois pas encore devenus ralit.
132
Ainsi que nous lavons vu, le Parlement europen a t un acteur cl du processus supranational europenne de constitutionnalisation. Toutefois, les rcents dveloppements
indiquent que ce parcours a t particulirement accident, et il est encore difficile en
septembre 2008 de faire des prvisions sur ne serait-ce que lavenir dun modeste trait.
Cette difficult pourrait tre accrue si aucune solution claire ntait trouve avant les
lections parlementaires de 2009. Lhistoire se rpterait, tant donn que la Constitution europenne en 2004 ne fut adopte quaprs les lections parlementaires. Il ressort
clairement de cette situation confuse que les procdures de ratification de traits dans
vingt-sept tats membres ne sont pas appropries quand le trait porte plus sur des
questions constitutionnelles que sur dautres aspects. Aprs les non nerlandais et
franais, les ambitions constitutionnelles se sont limites une simple rvision des traits par le trait de Lisbonne. nouveau, de nouveaux piges ont sem dembuches le
chemin de la ratification : le vote ngatif de llectorat irlandais, la rticence du prsident
polonais signer le trait et la confusion qui a rgn en Rpublique tchque o le prsident de la Rpublique et le Parlement ont adopt des positions opposes sur la question.
Bien quayant dnonc les limites de ce texte, le Parlement europen a nouveau plaid
en faveur dune ratification par les Vingt-sept avant les lections de juin 2009.
Le non irlandais au rfrendum sur le trait de Lisbonne menace toutefois les chances dachever, comme espr, le processus de ratification dici la fin 2008. Hans-Gert
Pttering, le Prsident du Parlement europen, a soulign que le trait de Lisbonne renforce le Parlement europen, donne plus de responsabilits aux parlements nationaux
dans la dfinition des politiques europennes, accorde aux citoyens europens un droit
dinitiative lgard des institutions europennes et garantit le respect du principe de
subsidiarit. Cest pourquoi il est difficile de comprendre, de lavis du Parlement europen, que lune des principales raisons pour lesquelles les lecteurs irlandais ont vot
non tait la volont de protger lidentit irlandaise et de prserver la neutralit
irlandaise sur les questions de scurit et de dfense 161.
Selon le Parlement europen, sans les rformes prvues par le trait de Lisbonne, ladhsion dautres pays lUnion europenne est difficilement envisageable. Il soutient que
le processus de ratification doit se poursuivre sans rserve, puisque la plupart des pays
ont dj approuv le trait, et que leur ratification conserve toute sa valeur et doit tre
respecte au mme titre que le vote irlandais.
Lenjeu pour le Parlement europen consiste viter que les lecteurs ne sanctionnent
les candidats aux lections europennes de juin 2009 en raison du processus mouvement de rforme institutionnelle. Le risque est quune grande part de llectorat opte
161
Voir Flash Eurobarometer 245 Post-referendum survey in Ireland , enqute mene pour le compte de la
reprsentation de la Commission europenne en Irlande par Gallup Hungary.
pour labstention ou pour le vote de protestation. Dans un contexte domin par la crise
financire, la rcession conomique associe linflation et un avenir institutionnel et
politique incertain, cette possibilit ne doit pas tre sous-estime. Malheureusement, le
pire des scnarii est aussi le plus probable et le Parlement europen est pris dans une
situation sur laquelle il na que peu demprise.
Nombreux sont les citoyens europens qui estiment toujours que lUE manque de perspectives davenir, dun objectif de progrs et dun projet mobilisateur. Certains voudraient quelle devienne un acteur mondial contribuant la rsolution des nouveaux
dfis mondiaux potentiellement conflictuels. Rpondre ces attentes est le principal dfi
des institutions de lUE dont lobjectif est de construire une entit inclusive tout en prservant les buts quelque peu contradictoires de lunit et de la diversit europennes.
67 ans aprs le Manifesto de Ventotene , crit par Altiero Spinelli, le rve dune
Constitution europenne nest pas encore devenu ralit.
Il peut tre utile de se tourner vers le pass afin de sinspirer des ides ayant initialement
prsid ladoption dune Constitution pour lEurope. Comme la dclar Spinelli il
ne sagit pas dun simple trait : il sagit dune loi fondamentale qui existe dj pour nous
permettre de devenir une vritable Union. Une telle loi, fonde sur les principes dune
bonne dmocratie, doit tre approuve par une assemble qui reprsente lgitimement
les citoyens de la Communaut 162.
Cette vision reste probablement utopique et irraliste, mais elle montre la voie suivre
un moment o il devient trs difficile, voire impossible lavenir de modifier le cadre
politique tabli en vertu des rgles internationales en matire de traits.
Conclusion gnrale de la premire partie

Lhistoire du Parlement europen est celle de la monte en puissance, progressive mais
irrsistible, dune assemble parlementaire dun nouveau type. Assimilable lorigine
aux assembles parlementaires que comptent nombre dorganisations internationales
(OTAN, UEO, Conseil de lEurope, ONU) le Parlement europen a rapidement affirm sa spcificit en adoptant le mode de fonctionnement et la structuration des parlements nationaux et en cherchant une lgitimit auprs des citoyens, notamment par
lorganisation dlections directes partir de 1979. Le Parlement europen a galement
vu ses pouvoirs saccrotre sans cesse depuis son lection directe par la conjonction des
efforts des dputs pour modifier le rapport de force avec la Commission et le Conseil et
de la rforme rgulire des traits163. Celle-ci a notamment t inspire par le souci dap162
Intervention de Spinelli en tant que Prsident de la commission institutionnelle dans Dbats du Parlement
europen, N. 2-328/51. 9 juillet 1985, p. 52.
163
R. CORBETT, The European Parliaments Role in Closer European Union Integration, Basingstoke, Macmillan
Press, 1998.
133
porter des rponses au dficit dmocratique dont souffrait la Communaut, et de faire

droit aux revendications du Parlement europen. On la vu, le trait de Lisbonne vient
confirmer toutes ces volutions. Le Parlement europen a galement conquis ses lettres
de noblesse en jouant un rle trs actif dans lapprofondissement de lintgration europenne et dans le processus constituant, alors mme quil ne disposait daucune comptence formelle pour le faire. Si le processus constituant na pu aboutir pour linstant,
le Parlement europen nen a pas moins inspir les grandes volutions qui ont marqu
le processus dintgration europenne depuis le milieu des annes 1980 et contribu
laffirmation de lUnion europenne en tant que systme politique part entire.
134
Le Parlement europen reste toutefois une assemble mal lue . La premire lection
directe du Parlement europen, en juin 1979, a t marque par un taux dabstention
dj relativement lev (37 % dans la Communaut) et ce taux na cess de crotre depuis ; il a atteint prs de 55 % en 2004 dans lUnion, et jusqu plus de 80 % en Slovaquie. Daucuns estiment que le trait de Lisbonne permettra de mobiliser davantage
les citoyens lendroit des lections europennes. Ce trait revalorise les pouvoirs du
Parlement europen et dramatisera quelque peu le scrutin, en prvoyant que le prsident de la Commission sera choisi en fonction des lections europennes et lu par
le Parlement europen. Ces volutions semblent toutefois peu susceptibles de modifier
la donne. Elles ne remettent pas en cause la nature hybride du systme institutionnel de
lUnion, qui le distingue nettement dun rgime parlementaire. Quant llection du
prsident de la Commission, on rappellera que le Parlement europen dispose depuis
longtemps dj dun droit dinvestiture. Rien nindique donc que lentre en vigueur
du trait de Lisbonne permettra de susciter un regain dintrt des citoyens pour les
lections europennes. Il convient toutefois de relativiser la porte de ce constat, qui ne
remet en cause ni la pertinence dune lection directe du Parlement europen, ni surtout
la lgitimit de laction de ce dernier.
Il faut constater, en premier lieu, quen raison mme de la nature supranationale du Parlement europen, les lections europennes souffrent de nombreux handicaps structurels. De multiples recherches ont montr que labstention entretient, tous les chelons
de gouvernement, un rapport troit avec trois facteurs. Le premier est la comptence
civique et le degr dinsertion sociale des lecteurs : dans le cas qui nous intresse, il
est patent que les citoyens nont quune faible connaissance de lUnion, du Parlement
europen et des enjeux du scrutin. Les lecteurs qui ne saisissent pas bien la porte ou
les modalits des lections europennes sont peu enclins faire leffort de voter. En
outre, le sentiment dappartenance des citoyens lUnion en tant que systme politique
est limit ; la motivation leur fait donc dfaut pour participer aux lections europennes. Labstention dpend en deuxime lieu dlments dordre idologique, tels que le
rejet du systme reprsentatif ou de la classe politique : ici encore, les citoyens ont de
nombreuses raisons de se dtourner du scrutin europen. Dans les pays o la vie politique est fortement bipolarise, ils napprcient pas ou ne comprennent pas toujours le
fonctionnement du Parlement europen. Mme dans les pays o la logique consensuelle
domine, la complexit des textes soumis la dlibration du Parlement europen, les

subtilits de celle-ci et le caractre incertain de son impact sur les politiques et dcisions
de lUE contribuent entretenir lapathie des foules. Labstention dpend enfin de la
conjoncture et de loffre politique : l encore, le bt blesse sagissant des lections europennes. Dune manire gnrale, elles sont vcues comme un scrutin sans rel enjeu.
Elles ne sont tout dabord pas susceptibles de provoquer une alternance politique : le
prsident de la Commission nest pas un chef de gouvernement et la notion de coalition
majoritaire na pas de sens lchelle de lUnion. Par ailleurs, la mobilisation des mdias,
des partis politiques et des pouvoirs publics dans la campagne lectorale est traditionnellement faible. Enfin, les lections europennes, qui ont lieu simultanment dans tous
les Etats membres, interviennent souvent contretemps de la vie politique nationale.
Elles sont de ce fait frquemment dtournes de leur objet pour servir de rfrendum
sur la politique gouvernementale ou de sondage dopinion trs large chelle.
On ne peut que dplorer lintrt limit des citoyens pour linstitution qui est appele
reprsenter leurs intrts dans le systme politique de lUnion. Il faut toutefois se garder de considrer, comme le font de nombreux commentateurs et acteurs de lUnion,
que labstention qui affecte les lections europennes met le Parlement europen ou
lUnion en pril. On rappellera, en premier lieu, que le fonctionnement de lUnion ne
dpend pas de la capacit du Parlement europen soutenir et lgitimer laction dun
gouvernement pour mener une politique donne, mais des interactions entre trois institutions indpendantes les unes des autres : le Parlement europen, la Commission et
le Conseil. Par ailleurs, la lgitimit de ce systme politique et de ses actions ne dcoule
pas seulement de la participation lectorale, mais dune multiplicit de logiques de reprsentation (nationale, rgionale, conomique et sociale), du recours lexpertise et
dun contrle pouss du respect du droit et des procdures. En ce qui concerne limpact
de labstention sur le Parlement europen lui-mme, on notera que, mme mal lu ,
il reste linstitution que les citoyens considrent comme la mieux mme de dfendre
leurs intrts lchelle de lUnion. En outre, la lgitimit dune institution lue ne se
mesure pas ncessairement au taux de participation. Si tel tait le cas, on pourrait douter de celle dinstitutions comme le Congrs amricain. Il suffirait en outre de rendre le
vote obligatoire dans tous les tats membres, comme cest le cas en Belgique, au Luxembourg, en Grce et dans le Land autrichien du Vorarlberg. Dans le contexte actuel, la
lgitimit et la reprsentativit du Parlement europen se mesurent plus srement la
lumire de sa capacit reflter les proccupations des citoyens et dfendre efficacement leurs intrts qu les mobiliser le jour des lections europennes.
Il ne sagit pas ici de nier lenjeu de la participation aux lections europennes. Il est
vident que le Parlement europen jouirait dune plus grande autorit au sein du systme institutionnel et dune meilleure image dans les opinions publiques sil mobilisait
davantage les lecteurs. Mais il faut galement tenir compte de la spcificit de ces lections supranationales - qui nont pas lieu dtre compares aux lections lgislatives,
bien plus cruciales pour les citoyens - et viter de se rallier un discours alarmiste qui
135
nest pas sans arrire-penses. Labstention aux lections europennes est en effet instrumentalise par les opposants la construction europenne et par les dfenseurs dune
Union europenne faisant peu de cas des intrts et des attentes des citoyens. Il importe
donc de proposer une approche plus globale de la lgitimit du Parlement europen,
propre rendre compte de ltendue de sa contribution au fonctionnement de lUnion
et au processus dintgration europenne.
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137
139
PARTIE II :
LE PARLEMENT EUROPEN AFFIRME SES POUVOIRS
Le chemin parcouru par le Parlement europen depuis 1958 pour acqurir les pouvoirs
dont il dispose aujourdhui nest pas sans analogie avec celui des parlements nationaux
dans laffirmation de leurs prrogatives face au pouvoir royal pendant la formation des
tats-nation (il suffit de rappeler la longue bataille mene par la House of Commons au
Royaume-Uni pour acqurir progressivement les pouvoirs appartenant la Couronne165).
Le Parlement europen a conquis de haute lutte la plupart de ses pouvoirs, beaucoup plus
quil nen a reus de manire spontane par les gouvernements des tats membres. Il a utilis cet effet tous les moyens disponibles au fur et mesure des progrs de lintgration,
indpendamment du fait que ces moyens aient t ou non prvus par les traits en vigueur.
Le Parlement europen a demand et obtenu des autres institutions (le Conseil et la Commission ou la Commission seule) la conclusion daccords interinstitutionnels (sous-partie
AII) ou daccords-cadres non explicitement prvus par les traits (voir sous-parties III.1
et III.2) de mme quil a introduit des mcanismes de contrle lui permettant dexploiter davantage les pouvoirs dj reconnus dans les traits (voir, par exemple, la procdure
des auditions des Commissaires avant dexprimer son vote dapprobation du Collge).
Dautre part, le Parlement europen a exploit aussi largement que possible les moyens
que les traits lui reconnaissaient tels que, par exemple, les rejets du budget tout comme
165
Comme indiqu dans le livre The governance of England de S. LAW (London, T. Fisher Unwin, 1904 - page 10) :
the story of English history is the record of the struggle of the House of Commons, rst for freedom, then for power .
les recours en justice pour sanctionner laction ou linaction du Conseil (voir le recours
en carence en matire de politique des transports ou le recours contre la dcision du
Conseil dite isoglucose pour sanctionner le non respect de son droit tre consult). En
matire de dlgation des comptences la Commission (voir ci-dessous sous-parties
IV), le Parlement europen na pas hsit rejeter des actes lgislatifs et/ou bloquer
lutilisation des crdits inscrits au budget pour obtenir du Conseil une modification des
rgles en vigueur.
140
Enfin, le Parlement europen a utilis ses propres pouvoirs (des rsolutions adresses
aux autres institutions jusquaux modifications unilatrales de son rglement intrieur)
afin de pousser ces dernires prendre de nouveaux engagements son gard (voir, par
exemple, la rgle permettant au prsident du Parlement europen de reporter le vote en
sance plnire et de renvoyer le dossier en commission parlementaire dans les cas o la
Commission europenne refuse de reprendre son compte certains amendements jugs essentiels par le Parlement europen). Cette procdure permet de retarder lavis du
Parlement europen tout en exerant une pression maximale sur la Commission pour
quelle reprenne son compte ses amendements. Dans plusieurs cas, les traits octroyant
de nouveaux pouvoirs au Parlement europen ont rgularis une situation de fait o ce
dernier avait dj pos les jalons de la future augmentation de ses pouvoirs que ce soit
par des accords interinstitutionnels ou par son propre comportement. cet gard, il
suffit de se rfrer la suppression de la troisime lecture de la procdure de codcision
obtenue aprs le rejet daccords confirms par le Conseil contre la volont des dputs.
En mme temps, loctroi de nouveaux pouvoirs au Parlement europen a reprsent une
exigence politique indispensable visant combler une partie du dficit dmocratique de
lUnion europenne, voire mme faciliter la ratification dun nouveau trait dans certains tats membres (par exemple en Allemagne, o la Cour constitutionnelle a considr le renforcement de la lgitimit dmocratique comme une condition pralable
loctroi de nouvelles comptences lUnion166). Il y a lieu de rappeler aussi que, dans de
nombreux arrts de la Cour de justice, celle-ci fait rfrence au principe dmocratique
fondamental selon lequel les peuples devraient participer lexercice du pouvoir par
lintermdiaire dune assemble reprsentative167.
Laccroissement des pouvoirs du Parlement europen peut tre vrifi par les lments
suivants :
- le trait de Rome instituant la CEE prvoyait la consultation obligatoire de lAssemble parlementaire (la dnomination de Parlement europen existe depuis 1962) dans
166
Voir la dcision de la Cour constitutionnelle allemande concernant la ratication du trait de Maastricht

(arrt du 12 octobre 1993 - 2BvR 2134/92 et 2 BvR 2159/92, recueil des dcisions du Bundesverfassungsgericht
volume 89, p. 155).
167
Selon larrt de la Cour, such a power represents an essential factor in the institutional balance intended
by the Treaty. Although limited, it reects at Community level the fundamental democratic principle (emphasis
added) that the peoples should take part in the exercise of power through the intermediary of a representative
assembly (cit dans The institutions of the European Union, par J. PETERSON and M. SHACKLETON, 2d edition,
Oxford University Press - chapitre 6, page 108).
22 dispositions, alors que le Parlement europen est aujourdhui colgislateur avec le

Conseil pour 44 matires et que le trait de Lisbonne double ce nombre en le faisant
passer 87, sajoutant aux 4 cas de procdure de coopration et aux 30 cas de consultation obligatoire ;
- dans le trait de Rome, le pouvoir budgtaire du Parlement europen tait limit au
vote damendements sans la possibilit ni dobliger le Conseil les retenir, ni de rejeter
le budget en bloc (ce qui a eu lieu pour la premire fois en 1980 aprs les traits de 1970
et 1975 octroyant de nouveaux pouvoirs budgtaires au Parlement europen)168 ;
- le droit de censure de la Commission, reconnu au Parlement europen dj en 1952
pour la Haute Autorit et consacr dans le trait de Rome en 1957, ntait pas une vritable arme de dissuasion car les tats membres auraient pu nommer une nouvelle
Commission de leur choix sans que le Parlement europen puisse approuver ou rejeter
cette dcision. Cette situation a chang aprs la reconnaissance au Parlement europen
du droit de voter linvestiture de la Commission.
Le Parlement europen navait donc pas de pouvoirs rels dans le triangle institutionnel
au dbut du processus dintgration, malgr laffirmation du chancelier Adenauer en
1952 comparant Conseil et Assemble parlementaire aux deux chambres dun parlement bicamral169. En ralit, le triangle institutionnel tait au dbut un triangle isocle
(ou avec deux ples, la Commission et le Conseil) et non pas un triangle quilatral170.
En fait, les mcanismes institutionnels du processus dintgration se fondaient - au dbut des annes 1950 - sur la mthode Monnet, savoir, pour lessentiel, sur la dialectique entre une institution supranationale, indpendante des gouvernements et dote du
quasi monopole de linitiative lgislative (la Haute Autorit, puis la Commission des
Communauts europennes), et une institution reprsentant les tats membres et ayant
le quasi monopole de la dcision (le Conseil des Ministres). Dans ce systme, lAssemble parlementaire europenne navait quun rle consultatif lgard du Conseil et de
contrle politique de la Commission sans que son pouvoir de censure soit effectif, ce qui
est confirm par le fait quil na jamais t exerc, ni mme agit de manire crdible,
jusquau conflit avec la Commission Santer.
Toutefois, les auteurs du trait de Rome avaient pos les jalons dune augmentation
future des pouvoirs du Parlement europen en inscrivant dans larticle 138 CEE le prin168
Voir ci-dessous sous-partie point I Lvolution des comptences du Parlement europen .

Cit in The European Parliament (7e dition) - John Harper Publishing 2007 - de R. CORBETT, F. JACOBS et
M. SHACKLETON (page 204).
170
On peut se poser la question si aujourdhui le triangle institutionnel nest pas toujours un triangle isocle
(ou avec deux ples), car laccroissement des pouvoirs et de linuence relle du Parlement europen est all
de pair avec la dtrioration du rle de la Commission (voir cet gard Yves MNY : An Institutional Triangle
with only two poles? in Challenge Europe. Europe @50: back to the future, February 2007, Brussels, European
Policy Centre, P. 18 25).
169
141
cipe de sa future lection au suffrage universel direct. Par consquent, le cercle vicieux
selon lequel le Parlement europen ne peut disposer de nouveaux pouvoirs car il nest
pas lu, et ne peut pas tre lu car il na pas de vritables pouvoirs tait destin tre
rompu une chance non prcise.171
142
Laugmentation des pouvoirs du Parlement europen est alle de pair avec la ncessit
de combler le dficit dmocratique dont souffrait la Communaut, puis lUnion europenne, en raison du transfert progressif de comptences des tats membres vers les
organes supranationaux et de la perte parallle des pouvoirs de contrle politique des
parlements nationaux172. cet gard, les pouvoirs budgtaires sont apparus comme une
priorit, car la mise en place des premires politiques communes posait le problme du
contrle politique par le Parlement europen des ressources propres de la Communaut
(voir cet gard les propositions de la Commission Hallstein de 1965 relatives au financement de la PAC). Si la crise de la chaise vide en 1965 a empch un premier saut
qualitatif au profit du contrle politique du Parlement europen, la mise en place progressive du systme des ressources propres de la Communaut a rendu invitable le renforcement des pouvoirs budgtaires du Parlement europen (traits de 1970 et de 1975).
Par ailleurs, le rapport Vedel, command par la Commission en 1971, a confirm la
ncessit dune augmentation progressive des pouvoirs budgtaires, lgislatifs et de
contrle du Parlement europen173. Les tats membres ont essay cependant de limiter
le pouvoir budgtaire du Parlement europen aux dpenses dites non-obligatoires174 qui
reprsentaient au dbut du processus une partie trs rduite du budget total de la Communaut (voir ci-dessous sous-partie I.A.).
Loctroi au Parlement europen du dernier mot sur les dpenses non-obligatoires, ainsi
que du droit de rejet global du budget, a rendu ncessaire la mise en place de nouvelles
procdures pour ladoption des actes lgislatifs ayant des implications financires importantes. Ceci a motiv ladoption de la procdure de concertation pour ladoption des
actes en question. Cette procdure, tablie en 1975, ouvre pour la premire fois une brche dans le pouvoir absolu de dcision du Conseil et dans le rle purement consultatif
du Parlement europen, car le Conseil tait cens dsormais ne procder ladoption
de lacte lgislatif ayant des retombes financires significatives que lorsque ses points
de vue et ceux du Parlement europen staient suffisamment rapprochs. En dautres
171
Lors du Sommet des chefs dtat et de gouvernement en octobre 1972, ces derniers ont demand la
Commission dlaborer des propositions visant renforcer les pouvoirs dont disposait le Parlement europen.
172
Cela explique en partie pourquoi les gouvernements des tats membres ont accept au cours des
Confrences intergouvernementales daccrotre progressivement les pouvoirs du Parlement europen (soit
en lui octroyant de nouveaux droits, soit en rgularisant ceux qui taient dj exercs de facto).
173
Voir ci-dessous sous-partie I.A.2. Le budget comme levier pour lobtention de comptences
lgislatives .
174
Les dpenses non-obligatoires sont celles ne dcoulant pas ncessairement du trait ou dun acte de
droit driv et pour lesquelles le Parlement europen dispose du dernier mot dans la limite de la moiti du
taux maximal daugmentation des dpenses (TMA) x chaque anne par la Commission (voir de manire
plus dtaille ci-dessous sous-partie I.A.) .
termes, la procdure de concertation a ouvert la voie au saut de qualit que reprsentent

respectivement la procdure de coopration en 1986 (Acte unique) et la procdure de
codcision en 1993 (trait de Maastricht).
La procdure de coopration ntait pas entirement satisfaisante pour le Parlement
europen car le Conseil gardait le dernier mot et pouvait, ds lors, rejeter lunanimit
des amendements jugs importants par le Parlement europen175. Cette procdure a
permis nanmoins de prparer le terrain la procdure de codcision base sur lgalit
des droits entre Parlement europen et Conseil. Il est vrai que le Conseil na pas tir,
initialement, toutes les consquences de la nouvelle procdure car il estimait pouvoir
satisfaire le Parlement europen en se bornant reprendre quelques amendements pendant la phase de conciliation176.
Le Parlement europen ayant montr sa dtermination exploiter pleinement ses nouveaux pouvoirs, le Conseil a reconnu quil fallait jouer le jeu de la procdure en acceptant de plus en plus les amendements du Parlement europen (ou des amendements de
compromis) ds la premire lecture (souvent par des contacts informels avec la Commission et le rapporteur du Parlement europen). Ceci explique pourquoi les actes codcids adopts en premire lecture sont passs denviron 25 % les premires annes
plus de 64 % des dcisions rcentes.
Cest grce la procdure de codcision que le Parlement europen sest affirm ces
dernires annes comme un vritable colgislateur qui a pu imposer au Conseil des
solutions politiquement trs significatives concernant, par exemple, la directive sur la
libre prestation des services (connue sous la dnomination de directive Bolkestein) ou le
rglement sur les rgles de production et de commercialisation des produits chimiques
(connu comme rglement REACH). Le succs du Parlement europen pour la directive
services est d en grande partie sa structure en groupes politiques, qui a permis de
dpasser certains clivages nationaux et idologiques. Le Parlement europen est parvenu assurer un quilibre entre les anciens et nouveaux tats membres jouant ainsi
un vritable rle de caisse de compensation de llargissement (rle que le Conseil, trop
marqu par les diffrences entre les positions nationales, nest pas en mesure de jouer).
Il en est all de mme pour le rglement REACH, o les groupes politiques ont russi
assurer un quilibre entre les intrts conomiques des diffrents tats membres.
En mme temps, le Parlement europen a renforc son contrle politique sur la Commission europenne grce au pouvoir dinvestiture du Collge des Commissaires, reconnu
175
Le Parlement europen a russi uniquement dans un cas - la directive sur la protection des travailleurs
contre le benzne - empcher ladoption dun acte lgislatif contre sa volont faute dunanimit au sein
du Conseil (voir ci-dessous sous-partie I.B.2.)
176
Le Conseil a essay aussi de striliser la deuxime lecture de la procdure en dfendant lunanimit
sa position commune en premire lecture, sans que la rgle de la majorit qualie pour reprendre les
amendements du Parlement europen accepts par la Commission puisse jouer en ralit (voir ci-dessous
sous-partie I.B.).
143
de droit au Parlement europen par le trait de Maastricht177. Ce droit dinvestiture de

la Commission a t exploit par le Parlement europen moyennant la technique des
auditions individuelles des membres dsigns du Collge. Bien que le trait ne prvoyait
ni cette procdure ni la possibilit dune censure individuelle des membres de la Commission, le Parlement europen sest servi de cet instrument pour exercer une pression
maximale sur la Commission en tant que telle et sur son prsident dans les cas o, de
lavis du Parlement europen, certains membres du Collge navaient pas agi de manire
conforme leurs obligations. Ceci a conduit la dmission en bloc des membres de la
Commission Santer en 1999 en lieu et place dune motion de censure qui aurait t vote
avec certitude par le Parlement europen (voir ci-dessous sous-partie II.B.).
144
Linfluence politique du Parlement europen sur la composition de la Commission sest

accrue ultrieurement loccasion de linvestiture de la Commission Barroso en 2004,
lorsque le Parlement europen a menac de ne pas voter linvestiture du Collge si le
prsident de la Commission refusait de changer la composition de son quipe en exigeant des tats membres le remplacement de certains candidats (voir notamment le
cas de M. Buttiglione, que le gouvernement italien dut remplacer par M. Frattini). Bien
que le trait ne prvoie pas la censure individuelle de membres de la Commission, le
Parlement europen dispose dsormais dun prcdent qui lui permettra dintervenir
dans le choix des commissaires individuels au-del du vote dapprobation du Collge
en tant que tel.
Un autre domaine o le Parlement europen a progressivement affirm ses pouvoirs
lgard des autres institutions a t celui du contrle de lactivit excutive de la Commission. En fait, la Commission ne sest pas limite adopter pendant des annes de
vritables mesures dapplication des actes lgislatifs avec lassistance de Comits de reprsentants des tats membres ( savoir des mesures excutives stricto sensu). Elle a
galement tendu son action excutive, sur dlgation du Conseil ou du lgislateur tout
court, des mesures visant complter, voire mme modifier, les actes lgislatifs sans
que le Parlement europen ne puisse intervenir dans le contrle de ces mesures. Finalement, le Parlement europen a obtenu, dabord, un droit de regard sur les mesures
excutives de la Commission et, ensuite, un vritable droit de veto sur les mesures visant
complter ou modifier les actes lgislatifs (voir sous-partie IV).
Le Parlement europen a renforc progressivement ses relations directes avec le Conseil,
mme si son influence politique lgard de celui-ci sest concrtise davantage dans
ladoption des actes lgislatifs et du budget de lUnion. Il nen reste pas moins que le
Parlement europen dialogue dsormais galit avec les prsidences du Conseil et peut
interpeller celles-ci tout moment et sur tout sujet et exiger leur prsence dans des occasions politiquement significatives.
177
La dclaration de Stuttgart des chefs dtat et de gouvernement en 1983 prvoyait dj un vote du Parlement
europen sur la composition de la Commission, mme si ce vote navait pas de consquences juridiques.
Pour mesurer les progrs intervenus dans ces relations directes, il suffit de rappeler que
le Conseil a accept de rpondre aux questions poses par le Parlement europen ds
1960 et quil sest engag dcider lui-mme des consultations du Parlement europen
sur les propositions de la Commission en 1971178. Dsormais, le prsident en exercice
du Conseil participe en rgle gnrale le mercredi aux sessions plnires du Parlement
europen et rpond, directement ou par son remplaant, aux questions adresses au
Conseil (question-time). En outre, chaque prsidence prsente son programme de travail au Parlement europen en dbut de semestre et fait rapport sur ses rsultats la fin
de la priode. Cest devenu galement pratique courante depuis les annes 1980 que le
prsident du Conseil europen fasse rapport au Parlement europen des rsultats des
runions du Conseil tout comme, plus rcemment, que le prsident du Parlement europen expose les vues de celui-ci au dbut du Conseil europen (et soit prsent lors des
runions consacres la rvision des traits).
Le rle des commissions parlementaires

145
Cest au sein des commissions parlementaires que la plupart des responsabilits du Parlement europen sont exerces et que les stratgies pour renforcer progressivement ses
pouvoirs ont t conues. En effet, comme dans tout parlement, sil revient la sance
plnire de voter les rsolutions, rapports et autres actes de lInstitution ainsi que dapprouver ou rejeter les initiatives conues par les membres du Parlement europen, lessentiel du travail parlementaire et, surtout, la conception des stratgies lgard des
autres institutions naissent au sein des commissions parlementaires. Les membres des
commissions parlementaires (au nombre de vingt en 2007) sont rpartis de manire
proportionnelle entre les diffrents groupes politiques existants au sein du Parlement
europen, de sorte que la commission parlementaire reflte le poids respectif des diffrentes forces politiques.
La reprsentation proportionnelle dans les commissions parlementaires des principaux
courants politiques existants au sein du Parlement europen, si elle garantit en rgle
gnrale le respect de lorientation politique prdominante au sein du Parlement europen, nempche pas que certains membres du Parlement europen puissent exercer
dans les commissions parlementaires une influence plus grande par rapport au poids de
leur groupe politique. Il suffit de rappeler cet gard le rle jou par M. Altiero Spinelli
au sein de la commission institutionnelle - malgr son appartenance un groupe politique minoritaire - pour amener le Parlement europen adopter, en sance plnire, sa
stratgie relative au projet de trait sur lUnion europenne du 16 fvrier 1984.
178
Voir la rponse du Conseil une question crite de M. Vedreling. En ralit, le Conseil approuve sans
discussion les rponses adresses au Parlement europen ou les demandes de consultation dj labores
au niveau des fonctionnaires et du groupe des aaires gnrales du Conseil.
Lessentiel du travail accompli par les commissions parlementaires consiste en ladoption

des avis et des rapports du Parlement europen, dans lexercice de ses pouvoirs lgislatifs et budgtaires. Il leur revient de se prononcer sur les propositions dactes lgislatifs
(ou sur les projets de mesures excutives) labores par la Commission, tout comme sur
les positions communes ou autres documents manant du Conseil dans lexercice de ses
propres pouvoirs. Le rle essentiel cet gard est jou par la commission parlementaire
principalement comptente (chef de file) qui assume la responsabilit finale de llaboration / adoption de la prise de position du Parlement europen (dautres commissions
parlementaires peuvent tre consultes pour avis mais ne peuvent pas voter sur une
proposition dacte de la Commission dans son ensemble).179
146
On ne saurait pas mesurer limportance et linfluence des commissions parlementaires

par le nombre des rapports lgislatifs ou dinitiative labors par celles-ci. Par exemple, la commission budget a exerc une influence bien suprieure au nombre des 34
rapports labors pendant la lgislature 1999 - 2004. Il suffit de rappeler le rle trs
important jou par le prsident et le rapporteur de la Commission budget (COBU) lors
des concertations budgtaires avec le Conseil (notamment lors des batailles priodiques
relatives au renouvellement des perspectives financires pluriannuelles). Du point de
vue de linfluence sur lactivit lgislative de lUnion europenne, il faut noter que la
commission de lenvironnement a labor 219 rapports pendant la lgislature 1999 2004 sur les propositions de la Commission, suivie par la commission des liberts civiles
avec 150 rapports pendant la mme priode. La commission de lenvironnement joue
un rle majeur dans le domaine de la codcision tant donn le nombre important des
procdures y tant relatives.180
Les prsidents des commissions parlementaires peuvent exercer une grande influence
sur laction de celles-ci en fonction de leur dynamisme et du prestige dont ils jouent au
sein du Parlement europen. Il suffit de rappeler linfluence exerce par M. Ken Collins sur lattitude gnrale du Parlement europen en matire environnementale dans la
mesure o leurodput britannique a prsid pendant quinze ans la commission parlementaire de lenvironnement. Il en a t de mme plus rcemment pour Mme Theato,
qui a prsid pendant dix ans (1994 - 2004) la puissante commission de contrle budgtaire (COCOBU) et qui a jou un rle trs important dabord dans laffaire de la vache
folle et ensuite dans la dmission de la Commission Santer en 1999.
179
Il y a de rares exceptions o dautres commissions parlementaires que celle principalement comptente

quant au fond sont autorises prsenter des amendements en sance plnire en parallle avec la
Commission chef de le (par exemple, en 2005 - 2006, les Commissions march intrieur et industrie ont
exerc une inuence relle dans ladoption des amendements du Parlement europen relatifs au rglement
REACH, ct de la Commission environnement principalement responsable (cit par R. Corbett, F. Jacobs,
M. Shackleton dans leur ouvrage The European Parliament - 7e dition - J. Harper Publishing, p. 137).
180
noter que 191 rapports de la Commission de lenvironnement relevaient de la procdure de codcision,
alors que 135 rapports de la Commission liberts civiles concernaient des propositions soumises la
procdure de consultation.
Toutefois, un rle essentiel dans lexercice et laffirmation des pouvoirs du Parlement

europen est jou par les rapporteurs dsigns par les commissions parlementaires en
tant que responsables de llaboration du rapport sur un sujet dtermin. Le systme
des rapporteurs provient de la pratique parlementaire de lEurope continentale plutt
que de la tradition anglo-saxonne. Le rapporteur, en effet, na pas uniquement la tche
dengager les discussions au sein de la commission parlementaire, dlaborer le projet de
rapport et de lamender pour tenir compte des remarques de ses collgues ou dautres
dveloppements. Il a aussi la responsabilit de mener les ngociations - formelles ou
informelles - avec les autres institutions au cours de la procdure de codcision. Cest
lui quil revient de proposer ou de faciliter les solutions de compromis qui permettront dobtenir un accord au sein du Parlement europen et, ensuite, avec les autres
institutions au cours de la procdure lgislative. On a mme reproch au rapporteur du
Parlement europen une trop grande influence dans llaboration des amendements de
compromis en premire lecture de la procdure de codcision, tant donn quil devient
politiquement difficile pour le Parlement europen de dsavouer sa stratgie en sance
plnire, alors que le rapporteur peut se prvaloir de laccord informel des autres institutions.
Le rapporteur dispose donc dune trs large marge de manuvre pour consulter les
groupes de pression et/ou les experts comptents sur les amendements apporter
une proposition de la Commission de la part du Parlement europen (sous rserve quil
maintienne les contacts appropris avec les reprsentants qualifis des groupes politiques). Un exemple historique de linfluence du rapporteur dans llaboration et la
conduite de la stratgie du Parlement europen a t celui de M. Piet Dankert en tant
que rapporteur de la commission budgtaire lors du premier rejet du budget par le Parlement europen en 1979. Un cas plus rcent est celui de M. Klaus-Heiner Lehne en tant
que rapporteur de la commission juridique pour la directive offres publiques dachat
(OPA), dossier dans lequel le Parlement europen a impos pour la premire fois sa
volont la trs grande majorit des tats membres au sein du Conseil.181
Un instrument dont disposent les commissions parlementaires pour prparer leurs rapports sur un problme ou sur une proposition dacte lgislatif est celui des auditions
publiques (hearings) dexperts ou des milieux concerns. Linstrument des auditions
publiques - trs rpandu dans la pratique parlementaire anglo-saxonne - permet aux
parlementaires de se forger une opinion en faisant appel des experts reconnus ou aux
reprsentants de groupements dintrts (ce quon appelle les stakeholders) en dehors des
institutions. Bien entendu, les propositions de la Commission sont normalement prcdes galement par la consultation de reprsentants de la socit civile ou des groupes
dintrts, mais le Parlement europen entend se faire sa propre opinion par des mthodes de travail, telles que les auditions publiques, plus transparentes compares celles
pratiques par dautres institutions. Certaines auditions publiques permettent dailleurs
181
Ces deux cas sont cits dans le rcent ouvrage de Julian Priestley Six battles that shaped Europes Parliament Editions John Harper 2008.
147
de runir les reprsentants de lindustrie, des syndicats et des consommateurs concerns

par le dossier dont le Parlement europen est saisi. Ceci a t le cas, par exemple, pour le
trs important hearing sur la proposition REACH relative aux produits chimiques, tenu
en janvier 2005, auquel ont particip quelques mille personnes182.
Un autre instrument dont dispose le Parlement europen lui-mme pour exercer ses
tches de contrle ce sont les commissions temporaires et les commissions denqute
(les deux organismes pouvant concider).
Les commissions temporaires sont celles charges dun sujet spcifique revtant un caractre durgence (par exemple, la runification allemande ou la maladie de la vache
folle) et se runissant pendant une priode limite (normalement douze mois). Il y a
eu treize Commissions temporaires depuis 1979 (dont certaines ont revtu galement le
rle de Commissions denqute)183.
148
Les commissions denqute ont pour tche de permettre une large gamme dinvestigations sur un thme particulier, voire denqutes sur les cas de mauvaise administration
dans les institutions de lUnion ou dans les tats membres. Dans le cas de la maladie
de la vache folle, la commission denqute du Parlement europen a permis de mesurer
ltendue de lpidmie et de largement contribuer ladoption de mesures adquates en
matire dalerte sanitaire, de contrle et de prvention184.
Un autre exemple est celui de la commission denqute sur le changement climatique.
Elle organise de nombreuses rencontres avec toutes les parties concernes, y compris
les experts scientifiques, et mne galement un travail de sensibilisation de lopinion
publique europenne.
En conclusion, lon peut affirmer que les commissions parlementaires jouent un rle
central dans ltablissement de la position du Parlement europen sur lensemble des
dossiers dont il est saisi, quil sagisse dactes lgislatifs ou de rapports dinitiative parlementaire. Ainsi que le relvent R. Corbett, F. Jacob et M. Shackleton (voir ouvrage
prcit) the absence of a governmental majority means that the outcome of committee
debates is not determined by the executive but as a result of the interplay between the positions of the different Political Groups . Dautre part, le principe douverture au public
des travaux des commissions parlementaires est devenu un signe distinctif du Parlement europen qui le diffrencie la fois de la plupart des Parlements nationaux et des
autres institutions de lUnion.
182
Voir CORBETT, JACOBS, SHACKLETON, uvre cite, page 314.

Par exemple, la commission pour la maladie de la vache folle en 1997 ou celle charge denquter sur le
systme ECHELON en 2000/2001. En revanche, la Commission runication allemande et paquet Delors II
taient des Commissions temporaires et non denqute.
184
La commission sur la maladie de la vache folle a permis au Parlement europen de faire pression sur la
Commission pour quelle accorde davantage dattention aux problmes de sant et pour quelle modie sa
structure administrative interne (voir ci-dessous sous-partie II.B.).
183
Dans les chapitres suivants, lvolution des comptences du Parlement europen est
passe au crible, laccent tant mis la fois sur le dveloppement de ses prrogatives
formelles et, de manire plus gnrale, sur son rle dans le cadre des relations interinstitutionnelles.
I. LVOLUTION DES COMPTENCES DU PARLEMENT EUROPEN

Le Parlement europen daujourdhui est une institution qui na presque plus rien voir
avec lAssemble commune dont il est issu. Le prsent ouvrage a dj abord la manire
dont le Parlement a effectu sa mutation lorsquil a cess dtre un Parlement dsign
pour devenir un parlement lu par les citoyens europens. Le prsent chapitre passera en
revue lvolution des comptences du Parlement europen depuis sa cration. Il souvre
sur une analyse de ses comptences budgtaires qui, pendant longtemps, ont constitu
lessentiel de ses pouvoirs. Il aborde ensuite lvolution des prrogatives lgislatives du
Parlement europen, pour ensuite aborder llargissement de ses comptences aux secteurs plus spcifiquement politiques, travers la procdure de lavis conforme. Lanalyse
montre comment le Parlement europen a uvr activement pour faire voluer ses propres prrogatives au fil des ans et comment il sest habilement servi de diffrents types de
comptences comme dun tremplin pour obtenir dautres responsabilits. Le Parlement
europen est ainsi devenu un parlement au sens propre du terme, bien plus proche des
corps lgislatifs nationaux que des assembles dorganisations internationales.
A. Comptences budgtaires
Chaque anne se droule la mme crmonie au sein des institutions europennes : le vote sur le budget europen annuel. Cette crmonie annuelle associe les trois
grandes institutions europennes : la Commission europenne, le Parlement europen
et le Conseil des ministres (galement appel Conseil de lUnion europenne). En fvrier, la Commission ouvre officiellement le bal, en prsentant sa stratgie politique
annuelle (SPA), un document exposant les priorits politiques pour lanne suivante
et dfinissant le cadre budgtaire ncessaire leur mise en uvre. Le Parlement europen et le Conseil, qui constituent les deux branches de lautorit budgtaire, adoptent
une position sur ce texte afin de fournir la Commission des orientations en vue de la
prparation de lavant-projet de budget (APB). Un trilogue runissant le prsident de
la commission des budgets au Parlement europen (actuellement M. Bge), le prsident du Conseil budget et le - ou la - commissaire en charge du budget (actuellement
Mme Grybauskait), permet de procder un premier change de vues avant ladoption
de lAPB par la Commission europenne.
En rgle gnrale, la Commission europenne transmet lAPB aux deux autres institutions dbut mai, la suite dune longue consultation interne. Les avant-projets de
budget des autres institutions (Parlement europen, Conseil des ministres, etc.) sont
149
prpars par chaque institution et communiqus la Commission europenne, qui les

reprend gnralement tels quels, le budget de la Commission reprsentant la quasi-totalit du budget global. LAPB est transmis au Conseil et au Parlement europen en mai,
bien que le trait (article 272 du trait CE) fixe comme date limite juillet seulement. En
effet, dans la pratique, lensemble du calendrier budgtaire est avanc de quelques semaines, afin de laisser aux deux branches de lautorit budgtaire le temps de prparer
leurs positions et de trouver des compromis185.
La procdure budgtaire annuelle souvre mi-juillet sur ladoption du projet de budget
par le Conseil ( premire lecture du Conseil ). Pralablement cette lecture se tient un
deuxime trilogue. Le rle de la Commission europenne dans ces runions peut tre
dterminant, en particulier la fin de la procdure, lorsquon attend delle quelle joue le
rle de mdiateur et propose des compromis, le cas chant.
150
Au terme de la premire lecture au Conseil, cest au tour du Parlement europen dadopter sa premire lecture. La commission des budgets (COBU) joue ici un rle dcisif,
dans la mesure o le rapporteur gnral appel dfendre la position du Parlement dans
le jeu interinstitutionnel est un membre de la COBU. En thorie, le projet de budget est
transmis au Parlement dbut septembre. Toutefois, dans la pratique, la COBU entame
ses travaux sur ce dossier ds la fin du mois de juillet (calendrier pragmatique). Les deux
rapporteurs (un deuxime rapporteur examine le budget pour les autres institutions)
proposent les grands axes de la rponse donner au Conseil ; un intense dbat sensuit au sein de la COBU, entre les diffrents groupes politiques, avant ladoption dune
position commune. Le Parlement peut amender les dpenses non obligatoires (DNO),
mais uniquement proposer de modifier les dpenses obligatoires (DO)186. Le vote au
Parlement intervient gnralement lors de la session doctobre, mais le rapport de la
commission COBU est adopt ds septembre, et le Conseil entame gnralement sa
deuxime lecture avant le vote final en plnire.
Le Conseil dispose de 15 jours pour adopter le texte en deuxime lecture. Un nouveau
trilogue est ensuite convoqu, afin de permettre aux deux branches de lautorit budgtaire de discuter des solutions de compromis. La runion de conciliation constitue une
tape dcisive, au cours de laquelle les dlgations des trois institutions cherchent se
mettre daccord sur un compromis global tant pour les DO que pour les DNO, avant
les lectures dfinitives au Conseil et au Parlement. Cette runion se tient gnralement
la veille de la deuxime lecture du Conseil (ou le mme jour). Les ngociations peuvent
tre trs longues et se prolonger jusque tard dans la nuit. Une fois que le Conseil a termin sa deuxime lecture, le Parlement europen dispose de 15 jours pour adopter des
amendements aux DNO, mais ne peut plus modifier les DO. Le budget est rput adopt
lorsque le prsident du Parlement europen appose sa signature lissue de la deuxime
lecture du Parlement europen, qui se droule en dcembre.
185
186
Cest en 1977 que les trois institutions ont dcid de mettre en place ce calendrier dit pragmatique .
Cette distinction sera examine de plus prs dans les chapitres suivants.
A.1. Du conflit au partenariat interinstitutionnel

Bien que cette procdure semble bien fonctionner aujourdhui, la situation tait radicalement diffrente auparavant. Au dpart, le Parlement europen ntait pas habilit
modifier le montant des dpenses et, mme lorsquil a obtenu ce droit, il a d batailler
avec le Conseil pour obtenir la pleine reconnaissance de ses prrogatives et les largir
progressivement. Si la comptence budgtaire figure depuis longtemps parmi les comptences cls du Parlement europen, il ne faut cependant pas oublier quil y eut un
temps o le Parlement tait un organe dpourvu de tout pouvoir rel dans ce domaine. En effet, ni le trait instituant la Communaut europenne du charbon et de lacier
(CECA - 1952), ni le trait instituant la Communaut europenne de lnergie atomique
(EURATOM - 1957), ni le trait instituant la Communaut conomique europenne
(CEE - 1957), son article 272 (ex-article 203), ne dotent le Parlement europen de
pouvoirs budgtaires dcisifs. Les premiers traits accordaient en tout et pour tout
lAssemble des comptences consultatives, qui se limitaient proposer des modifications au budget, le dernier mot concernant les dpenses et les ressources revenant au
Conseil des ministres. La Commission europenne (la Haute Autorit dans le cas de
la CECA) tait charge de rdiger la proposition initiale (avant-projet de budget) et
de ngocier avec le Conseil au cours de la procdure budgtaire. La situation sest
radicalement transforme dans les annes 1970, lorsque le Parlement a revendiqu, sur
la base de deux rapports majeurs - le rapport Spenale (1970) et le rapport Vedel
(1972) - le renforcement de ses comptences budgtaires.
La signature du trait portant modification de certaines dispositions budgtaires (plus
connu sous le nom de trait de Luxembourg) en 1970 a instaur une procdure de codcision de lAssemble avec le Conseil dans le domaine budgtaire suite une longue
bataille mene par le Parlement. LAssemble a ainsi obtenu le droit de modifier les
DNO dans les limites du taux maximal daugmentation (TMA187) et de soumettre des
modifications aux DO (le Conseil gardant le droit dimposer ses dcisions pour cette
catgorie de dpenses en deuxime lecture). Le trait a introduit la procdure budgtaire
annuelle conformment au calendrier dcrit ci-dessus. Ce calendrier et la procdure
correspondante sont rests inchangs depuis.
la suite de nouvelles revendications trs fermement exprimes par le Parlement europen, les traits ont une nouvelle fois t modifis en 1975 avec ladoption du trait
modifiant certaines dispositions financires (dit trait de Bruxelles). Ce trait est venu
complter les prrogatives accordes dans le cadre du trait de 1970, notamment en
187
Le TMA est constat chaque anne par la Commission europenne. Il se calcule sur la base de lvolution
du produit national brut en volume dans la Communaut, de la variation moyenne des budgets des tats
membres et de lvolution du cot de la vie au cours du dernier exercice (article 272, paragraphe 9, du trait
instituant la Communaut europenne).
151
octroyant au Parlement le pouvoir formel de rejeter le budget et de codcider avec le

Conseil, le cas chant, en appliquant le systme des douzimes provisoires188.
Totalement dpourvu, au dpart, de pouvoirs budgtaires, le Parlement sest retrouv
soudainement sur un pied dgalit avec le Conseil des ministres. Pour autant, cette
victoire ne peut tre qualifie de facile. Cela faisait longtemps que le Parlement rclamait le renforcement de ses comptences, nhsitant pas, comme on le verra plus loin,
les exercer dans les limites fixes par les traits et mme au-del. Le Parlement europen
a eu pendant longtemps des relations pour le moins tumultueuses avec lautre branche
de lautorit budgtaire, le Conseil des ministres. Aprs avoir obtenu le droit de vote
sur le budget dans les annes 1970, il a dcid dexploiter toutes les possibilits prvues
par les diffrents traits pour imposer ses vues lautre branche de lautorit budgtaire.
Avec, la cl, une situation conflictuelle permanente dans les annes 1980 entre les deux
branches de lautorit budgtaire. Le manque de clart juridique des traits contribuait
largement exacerber les tensions.
152
Ce nest qu la fin des annes 1980 que la situation sest amliore, avec la signature
de laccord interinstitutionnel entre la Commission, le Parlement et le Conseil de lUE
introduisant le principe des perspectives financires et rglant le conflit concernant la
classification des dpenses obligatoires et non obligatoires. Depuis, les relations entre le
Parlement et le Conseil ont retrouv une certaine srnit sur le plan budgtaire.
1. Les profonds changements induits par les traits de 1970 et de 1975 : lexploitation de
la marge dinterprtation en ce qui concerne la classification des dpenses et le TMA
Renforc par ses nouvelles prrogatives et la dcision conscutive (1976) portant lection des dputs europens au suffrage universel direct, le Parlement europen na
pas attendu pour exercer ses pouvoirs dans le domaine budgtaire. Comme en atteste
ladoption dans les temps des budgets de 1974 1978, la nouvelle procdure budgtaire
annuelle introduite par le trait de Luxembourg sest droule sans entrave au cours des
premires annes.
Les deux branches de lautorit budgtaire semblaient disposes faire en sorte que
le systme fonctionne, mais ce calme apparent a vite cd la place des tensions, ds
la fin des annes 1970, entre le Conseil et le Parlement. En effet, les choses ne se sont
pas droules comme le prvoyait le Conseil. Celui-ci avait espr que, en accordant
des comptences budgtaires au Parlement europen et en instituant une procdure de
188
Larticle 273 (ex-article 204) du trait instituant la Communaut europenne dispose : si, au dbut dun
exercice budgtaire, le budget na pas encore t vot, les dpenses peuvent tre eectues mensuellement
par chapitre ou par autre division, daprs les dispositions du rglement pris en excution de larticle 279,
dans la limite du douzime des crdits ouverts au budget de lexercice prcdent, sans que cette mesure
puisse avoir pour eet de mettre la disposition de la Commission des crdits suprieurs au douzime de
ceux prvus dans le projet de budget en prparation .
concertation189 pour rpondre aux exigences du Parlement, qui souhaitait lier pouvoir
budgtaire et pouvoir lgislatif, lassemble parlementaire continuerait de se montrer
cooprative et sen tiendrait linterprtation des traits telle que la conoit le Conseil.
Au contraire, le Parlement a suivi une stratgie opportuniste en exploitant la marge
dinterprtation que lui laissaient les textes pour largir ses comptences et dfier le
Conseil sur un champ de bataille particulier : la classification des DNO et lutilisation du
taux maximal daugmentation (TMA) des DNO.
Le libell des dispositions des traits qui dfinissent les DO est tout sauf prcis. En effet,
les DO sont dfinies indirectement comme des dpenses dcoulant obligatoirement
du trait ou des actes arrts en vertu de celui-ci . Le dernier mot concernant cette catgorie de dpenses revient au Conseil des ministres, tandis que le Parlement europen
peut dcider pour sa part, en deuxime lecture, du niveau des DNO dans les limites du
TMA fix chaque anne par la Commission europenne. Les DO reprsentaient environ
84 % des dpenses totales au dbut des annes 1970. Conscient de la faiblesse de son
rle dans la procdure annuelle, le Parlement europen dcidait dadopter une approche opportuniste vis--vis de cette classification en inventant le concept du droit des
tiers afin de remettre en cause la thse de la comptence lie du Conseil. Daprs
linterprtation par le Conseil de la dfinition des DO, invoque ds 1974, toutes les
dpenses pour lesquelles, en vertu des actes juridiques, aucune autorit budgtaire, que
ce soit le Conseil ou le Parlement, ne peut dterminer librement le montant des engagements sont considres comme obligatoires190. Le Parlement lui a oppos sa propre
dfinition, selon laquelle les DO sont des dpenses qui correspondent aux droits que
des tiers peuvent invoquer auprs du tribunal sur la base dactes juridiques adopts par
le Conseil191 . Daprs cette dfinition, les dpenses sont obligatoires lorsque des tiers se
sont vu attribuer le droit de recevoir de largent sur le budget europen192.
La Commission europenne a opt pour une interprtation mdiane, reposant sur la
notion dautomatisme des dpenses dcoulant dun acte juridique ou - solution alternative - sur des sommes prdtermines incorpores aux actes lgislatifs, pratique dbouchant sur de vives confrontations entre les deux branches de lautorit budgtaire
(cf. partie I.B). En pratique, toutefois, la distinction revtait un caractre nettement plus
politique que technique. Comme nous lavons vu, la marge dinterprtation des traits et
la rticence du Conseil modifier, dans un souci de clarification, les dispositions correspondantes ont conduit une interprtation unilatrale par les deux institutions.
189
La dclaration commune entre les trois institutions concernant linstauration dune procdure de
concertation entre lAssemble et le Conseil (JO C 89 du 22.4.1975), adopte en 1975, devait permettre de
trouver un accord entre le Parlement europen et le Conseil des ministres sagissant de ladoption d actes
communautaires de porte gnrale qui ont des implications nancires notables et dont ladoption nest
pas impose par des actes prexistants (voir partie I.B.).
190
C. Regnier-Heldmaier (1994), La distinction DO-DNO, instrument de lutte pour le pouvoir budgtaire ,
Revue du March commun de lUnion europenne, n 375, p. 95.
191
Ibid.
192
Ibid.
153
Ces tensions se sont graduellement accrues entre 1974 et 1978, avec un premier dsaccord sur la classification du Fonds rgional et la contribution aux Nations unies pour le
budget de 1975. Le Parlement europen devait galement opter pour une interprtation
opportuniste loccasion des budgets de 1982 et de 1984 ; dans ce dernier cas, rompant
le compromis trouv au dbut de lanne, il a class tous les engagements de compensation pour le Royaume-Uni et lAllemagne en tant que DNO et les a mis en rserve.
Le climat gnral des ngociations budgtaires sest encore dtrior avec le dsaccord
conscutif sur le taux maximal daugmentation des DNO.
154
On ne peut comprendre le dbat sur la classification des dpenses si lon ne tient pas
compte du dbat parallle sur le TMA des DNO. En effet, le fait que le Parlement europen dcide en dernier ressort des DNO ne signifie pas pour autant quil est libre dinscrire au budget toutes les augmentations quil souhaite. Le TMA ne peut tre modifi
quen vertu dun accord entre les deux branches de lautorit budgtaire. La classification des DNO, que le Parlement europen souhaitait vivement revoir la hausse, est ds
lors troitement lie lutilisation du TMA. Il est vrai que, lors des procdures budgtaires conflictuelles des annes 1970 et 1980, le Parlement europen est revenu sur la classification de plusieurs dpenses - de DO DNO -, modifiant ainsi le montant nominal
qui peut lgalement tre augment dans les limites du TMA. Ce conflit sur le TMA a
marqu les relations entre les deux institutions jusquen 1988.
En 1978, le Parlement a adopt en premire lecture un budget dpassant le TMA. La
Commission a excut le budget, lautorit budgtaire adoptant ensuite un budget rectificatif afin de lgaliser ex post ladoption du budget par le Parlement. Dans les annes
1980, les tensions sur la fixation du TMA ont poursuivi leur escalade, les conflits entre
les deux branches de lautorit budgtaire devenant la norme plutt que lexception.
Fort de sa victoire en 1978 (budget 1979), le Parlement europen a poursuivi sa stratgie
opportuniste dans les procdures budgtaires de 1980 et 1981. En 1980, le Parlement a
rejet le budget pour la premire fois de son histoire et, en 1981, son prsident a proclam ladoption du budget, et ce alors que le Conseil avait refus laugmentation des
DNO. Le Parlement europen a dcid de poursuivre dans cette voie en 1982 (budget
1983), si bien que le Conseil a cd une fois de plus, et, comme pour le budget 1979, a
lgalis la hausse du TMA que le Parlement europen avait adopte de manire totalement unilatrale.
Le Conseil des ministres, le Parlement europen et la Commission ont tent en 1982 de
rsoudre les questions lies la classification et au niveau du TMA en signant une dclaration commune relative diffrentes mesures visant assurer un meilleur droulement de la procdure budgtaire193 . Cette dclaration sinscrivait dans le cadre dune
tentative sans prcdent visant rsoudre les problmes qui se posaient dans le domaine
193
JO C 194 du 28.7.1982.
de la classification et dans celui du TMA. Une liste de DO et de DNO base sur les postes
et les lignes du budget de 1982 a t dresse dun commun accord.
Tandis que le Parlement europen renonait certaines composantes majeures de son
interprtation du TMA, le Conseil se rapprochait de linterprtation parlementaire du
lien entre pouvoir budgtaire et lgislatif. Un nouvel lment de procdure a galement
t introduit : les prsidents des trois institutions se sont mis daccord sur linstauration du trilogue , savoir la convocation de runions formelles entre le Conseil, le
Parlement et la Commission lorsque des conflits refont surface pendant la procdure
budgtaire. Toutefois, la procdure a vite montr ses limites concernant les problmes
structurels dcrits ci-dessus. En effet, la classification des dpenses qui avait t adopte
est rapidement devenue obsolte avec la cration de nouvelles lignes budgtaires dans
le cadre des procdures budgtaires suivantes. De plus, la nouvelle procdure du trilogue est apparue inefficace, les acteurs nestimant pas devoir trouver systmatiquement
une solution. De la mme manire, les acteurs budgtaires, ne se sentant pas tenus par
le nouvel accord, nont pas tard contrevenir aux rgles de la dclaration commune
(Lindner 2006).
Aussi, des conflits budgtaires ont-ils refait surface peu de temps aprs ladoption de
la dclaration commune, les deux institutions retombant dans leurs travers, savoir
linterprtation unilatrale des dispositions du trait. En 1984, le Conseil a enfreint le
principe dannualit ancr dans le trait en soumettant un budget sur dix mois au lieu
de douze. Cette violation des dispositions juridiques a donn au Parlement europen
une occasion en or de se poser en dfenseur du trait, tout en rejetant, pour la deuxime
fois en cinq ans, le budget. En 1985, le Parlement europen sest oppos au projet de
budget du Conseil en premire lecture au motif quil ne renfermait aucune disposition
financire relative ladhsion imminente du Portugal et de lEspagne, et sest prononc
pour ladoption dun nouveau budget nettement plus consquent. Le Conseil a dcid
de porter laffaire devant la Cour de justice europenne, qui a annul le budget et appel les institutions trouver une solution aux problmes structurels voqus ci-dessus.
Lheure tait venue de rsoudre une fois pour toutes la question rcurrente de la classification ainsi que les problmes corollaires du TMA. Cette crise a trouv sa solution dans
la signature de laccord interinstitutionnel de 1988, qui a rendu possible linstauration
dune relative paix budgtaire.
2. La paix budgtaire , les perspectives financires et le rle dcisif des accords interinstitutionnels (AII)
Les relations entre les deux branches de lautorit budgtaire taient devenues ce point
tumultueuses dans les annes 1980, que les institutions se sont finalement dtermines
rgler les problmes structurels avec plus defficacit. Fin 1987, la Commission, prside lpoque par Jacques Delors, a propos de modifier radicalement la procdure
budgtaire en introduisant le principe de la programmation financire pluriannuelle.
Elle a propos lautorit budgtaire de signer un accord interinstitutionnel sur la
155
discipline budgtaire et lamlioration de la procdure budgtaire 194. Cet accord comportait notamment une proposition de cadre financier pluriannuel (CFP perspectives financires prcdemment) pour les annes 1988 1992 en vue de lintroduction
de plafonds pour les diverses catgories de dpenses regroupes par postes. Loin dentraner la disparition de lexercice budgtaire annuel, ce cadre donnait aux trois institutions, sans exception, des garanties concernant les sommes maximales consacrer pour
chaque secteur dactivit pour les cinq annes suivantes. Les perspectives financires ont
t convenues par les gouvernements des tats membres lors du Conseil europen de fvrier 1988 et adoptes officiellement en juin 1988, avec la signature formelle de laccord
interinstitutionnel par les trois institutions. Le Parlement europen a accept ce systme
pour diverses raisons.
156
Dabord et surtout, le principe du CFP permettait daccrotre considrablement les recettes alloues au financement communautaire, rpondant aux appels du Parlement
europen en faveur dune hausse substantielle du budget communautaire. Ce faisant,
laccord permettait aussi daugmenter les DNO dans le cadre des diffrentes procdures
budgtaires annuelles, et ce au-del du TMA. Ctait particulirement vrai pour les engagements consacrs aux Fonds structurels (politique de cohsion). Le Parlement europen assurait ainsi sa marge de manuvre, voire laugmentait. Le recours au TMA, la
pomme de discorde budgtaire dans les annes 1980, a ds lors t neutralis par lAII.
Le Parlement europen sest retrouv sur un pied dgalit avec le Conseil, puisque la
rvision des perspectives financires ncessitait laccord des deux institutions, et pas
seulement le feu vert des tats membres comme ont tendance le croire de nos jours
les mdias nationaux195. Toutefois, la marge de manuvre dont dispose le Parlement
europen dans le cadre de ladoption des perspectives financires est gnralement trs
rduite, tant donn que les accords intergouvernementaux sont dordinaire conclus au
Conseil europen pralablement au vote sur les perspectives financires au Parlement
europen. Le Parlement europen a fait un large usage de ses comptences dans ce domaine afin de pouvoir contourner la stricte application des rubriques et des plafonds
par le biais de rvisions des perspectives financires. Lintroduction de lAII a eu un effet
radical sur les conflits entre le Parlement europen et le Conseil des ministres. En effet,
comparativement la situation chaotique qui rgnait la fin des annes 1970 et pendant
les annes 1980, les tensions se sont trs nettement attnues partir de 1988.
Le contexte constitue galement un facteur dterminant pour comprendre la pacification de la relation ds 1988. Contrairement la situation avant 1988, le climat au sein
du Conseil sest amlior la suite de ladoption des perspectives financires, lesquelles
194
JO L 185 du 15.7.1988.
La dernire rvision du CFP a t dcide par le Conseil des ministres et le Parlement europen au cours
de la procdure de conciliation, le 23 novembre 2007. Elle a permis de redployer les crdits inutiliss de la
rubrique 2 (PAC) et de les allouer au nancement du systme europen de navigation par satellite (Galileo)
et de lInstitut europen dinnovation et de technologie. Les membres de la commission parlementaire des
budgets ont dplor la manire dont les mdias nationaux ont couvert cette rvision majeure en la prsentant
comme un accord intergouvernemental conclu entre les 27 tats membres de lUnion europenne.
195
ont permis dliminer en grande partie les exigences redistributives des tats membres
plus pauvres, des dcisions budgtaires annuelles (Lindner, 2006). Lintroduction de
plafonds pour les dpenses agricoles dans les perspectives financires, lment cl de
lAII, a permis de mettre un frein au caractre automatique des dpenses agricoles. Enfin
et surtout, les nouvelles comptences lgislatives confres au Parlement europen en
vertu de lActe unique europen (1986) et du trait de Maastricht (1992) ont consolid le
rle du Parlement europen dans le processus dcisionnel lgislatif. En consquence, le
Parlement europen a renforc son rle dans la politique lgislative, tout en maintenant
sa pression pour faire voluer la politique budgtaire.
Un seul exercice budgtaire a t concern par la rsurgence partielle de conflits entre les
deux branches de lautorit budgtaire. En 1990, le Parlement europen a opt pour une
approche opportuniste dans un domaine dont il stait, jusquici, tenu lcart : le systme des ressources propres. Il a apport une correction mineure aux recettes du budget
rectificatif et supplmentaire numro 2 pour le budget de 1990196, propos lorigine par
la Commission, mais rejet par le Conseil. Or, le Parlement europen a ainsi outrepass
ses prrogatives. Laffaire a t porte devant la Cour de justice europenne, qui a pris le
parti du Conseil. Cette stratgie reposait davantage sur des considrations institutionnelles que sur des objectifs de dpenses. En dfiant le Conseil sur son propre terrain, le
Parlement europen a maintenu la pression afin daccrotre son pouvoir pendant les
ngociations sur les prochaines perspectives financires, comme allaient le rvler plusieurs rsolutions parlementaires adoptes au dbut des annes 1990.
La russite des perspectives financires a encourag la Commission rintroduire un
deuxime paquet en 1992 destin couvrir la priode 1993-1999 (connu sous le
nom de paquet Delors II ). Les nouvelles perspectives financires ont t ngocies
par le Conseil europen en dcembre 1992 (sommet ddimbourg), et un nouvel AII
tait ngoci par les trois institutions dans le courant de lanne 1993, avant dtre sign
officiellement le 29 octobre de la mme anne197. Le Parlement europen a profit de ces
ngociations pour appeler de ses vux une nouvelle classification des DO et DNO, et il a
obtenu en partie ce quil rclamait avec la reclassification des dpenses des rubriques
2 (actions structurelles) et 3 (politiques internes) en tant que DNO. ce moment-l,
les DNO reprsentaient 39 % du budget total, contre 16 % au dbut des annes 1970.
Il a galement t accord au Parlement europen le droit de participer une nouvelle procdure ad hoc de concertation avec le Conseil, afin de donner son avis sur les
DO (essentiellement des dpenses agricoles). Sagissant du TMA, autre pierre dachoppement entre les deux institutions avant 1988 et, dans une certaine mesure, pendant
les premires perspectives financires, le Parlement europen a convaincu le Conseil
196
Chaque anne, la Commission propose divers budgets recticatifs dans le courant de lanne, soit pour
corriger des erreurs au niveau des prvisions (tant des dpenses que des recettes), soit pour prendre des
mesures la suite dun vnement imprvu (crise internationale, catastrophe naturelle, etc.). La Commission
a besoin de laccord des deux branches de lautorit budgtaire avant de pouvoir excuter ce budget
recticatif.
197
JO C 331 du 12.1993, p. 1.
157
daccepter lavance le TMA pour les DNO rsultant des budgets tablis dans le respect
des plafonds fixs par les perspectives financires. En contrepartie, le Parlement europen a accept de prvoir une certaine marge en dessous des plafonds annuels au cas
o des dpenses supplmentaires se rvleraient ncessaires dans le courant de lanne,
de manire viter la rvision systmatique des perspectives financires. En rsum,
lAII de 1993 a confr au Parlement des comptences supplmentaires avec la reclassification des DNO, a rendu possible le contrle parlementaire des DO et a consolid les
modalits prcdentes tablies dans lAII de 1988.
158
Le systme des perspectives financires ayant montr son efficacit en pacifiant les relations entre le Conseil et le Parlement europen, un nouveau cadre financier pluriannuel
a t ngoci en 1999 pour la priode 2000-2006. Le Parlement europen sest retrouv
une fois de plus avec une marge de manuvre extrmement troite, car les tats membres avaient dj ngoci des arrangements sur les plafonds lors du Conseil europen
de Berlin en mars 1999. Un nouvel AII a t ngoci et adopt au sein du Parlement
europen, une courte majorit, refltant le mcontentement de certains dputs europens au vu des contraintes budgtaires considrables prvues dans laccord et de la
marge de manuvre tnue laisse au Parlement europen pour la rengociation des
plafonds. Nanmoins, lAII comportait des lments positifs pour le Parlement europen, comme lenveloppe alloue aux politiques internes, suprieure ce qui avait t
prvu dans laccord de Berlin, ainsi que lengagement du Conseil daccepter une rvision
des perspectives financires hauteur de 0,03 % du PNB la majorit qualifie, et non
lunanimit. LAII a ds lors t conclu et sign le 6 mai 1999198.
Ultrieurement, les tats membres ont ngoci un quatrime cadre financier pluriannuel lors du Conseil europen de Bruxelles de dcembre 2005, cadre qui a ensuite t
analys par les trois institutions au cours du premier semestre 2006. Cette fois, le Parlement europen a dcid dinstaurer une commission temporaire charge de prparer
sa position. Consciente que certains dputs europens ntaient pas satisfaits des ngociations sur les perspectives financires prcdentes, la commission sest concentre sur
la question de savoir si le TMA constituait la meilleure garantie pour le dveloppement
des activits de lUnion, ou si le systme des CFP tait plus efficace. Tout en exprimant
ses rserves au sujet de laccord conclu par les tats membres en dcembre 2005, le Parlement europen a dcid de maintenir le mcanisme du TMA et est parvenu rapprocher certains plafonds des niveaux souhaits. Linclusion dune rvision mi-parcours
du CFP compter de 2009 la suite dune demande du Royaume-Uni, appuye par le
Parlement europen, a permis de procder quelques amliorations.
Le Parlement europen est donc parvenu renforcer ses comptences afin duvrer sur
un pied dgalit avec le Conseil des ministres dans le cadre de la procdure budgtaire.
La pression exerce en permanence par le Parlement europen sur le Conseil dans les
annes 1980 sest traduite par un conflit ouvert et permanent entre les deux branches de
198
JO C 172 du 18.4.1999, p. 1.
lautorit budgtaire. Cette situation sest dnoue moyennant un changement radical :

lintroduction des perspectives financires dans les annes 1980, systme pragmatique
fond sur une relation de coopration entre les trois institutions.
A.2. Le budget comme levier pour lobtention de comptences lgislatives
En plus de ses prrogatives institutionnelles, le Parlement europen a su utilement exploiter ses pouvoirs budgtaires pour promouvoir des politiques et tendre davantage son rle politique sur lchiquier europen. Historiquement, en effet, le Parlement
europen a obtenu des comptences dans le domaine budgtaire avant davoir quelque
pouvoir lgislatif que ce soit. Mme dans les annes qui ont suivi la signature de lActe
unique europen, qui - comme on le verra plus loin - a confr dautres comptences
lgislatives majeures au Parlement europen, ce dernier a fait considrablement usage
de ses pouvoirs budgtaires pour consolider et obtenir de nouvelles prrogatives dans le
domaine lgislatif. En plus de ses nouvelles comptences, le Parlement europen a galement jou un rle dcisif dans llaboration de nouvelles politiques, ou le renforcement
du champ dapplication de certaines politiques et laugmentation de leur enveloppe.
1. Leffet dentranement des pouvoirs budgtaires : la dimension institutionnelle
Le Parlement europen plaidait depuis longtemps pour un renforcement de ses comptences budgtaires et lgislatives. Ds quil a obtenu des pouvoirs budgtaires, le Parlement sen est servi pour obtenir des pouvoirs lgislatifs. cet gard, le rapport Vedel
de 1972 lui a fourni des arguments pour un paralllisme entre ces deux catgories de
comptences. En effet, le rapport soulignait la ncessit doctroyer au Parlement des
comptences lgislatives et mettait en garde contre les tensions susceptibles de natre
du dsquilibre entre prrogatives budgtaires et lgislatives. Les querelles budgtaires
qui ont jalonn les annes 1970 et 1980 ont dmontr la pertinence du rapport Vedel en
illustrant ce que son analyse avait de visionnaire.
La dclaration commune de 1975 sur la procdure de concertation visait donner des
garanties au Parlement europen concernant le respect de ses pouvoirs budgtaires,
assurant ainsi lapplication dune procdure de concertation entre les deux branches
de lautorit budgtaire pour les actes communautaires de porte gnrale qui ont
des implications financires notables et dont ladoption nest pas impose par les actes
prexistants 199. Cette procdure avait pour but dassurer au Parlement europen que
ses avis seraient pris en considration. Le Conseil pensait au dpart que le Parlement se
contenterait de cette nouvelle procdure (qui nattribue au Parlement europen quun
pouvoir consultatif), mais cest le contraire qui sest produit. Le Conseil na du reste rien
arrang en insistant sur la supriorit du domaine lgislatif, dans la mesure o, malgr
lexistence dune procdure de concertation, ctait encore lui exclusivement que revenait la dcision. Ce dsquilibre entre comptences budgtaires et lgislatives, ajout
199
Dclaration commune du Parlement europen, du Conseil et de la Commission concernant linstauration

dune procdure de conciliation entre le Parlement europen et le Conseil (JO C 89 du 22.4.1975, p. 1-2, point 2).
159
aux tensions suscites par la classification des DO et DNO et le recours au TMA, a accru
les frustrations au sein du Parlement europen. Aussi ce dernier a-t-il estim que le budget constituait une base juridique satisfaisante pour prendre de nouvelles mesures ou
tendre le champ dapplication de celles dj prises. Sur la base de cette lecture, conteste avec vhmence par le Conseil des ministres, le Parlement europen a poursuivi des
objectifs tant institutionnels que distributifs.
La dclaration commune de 1982 se voulait une rponse cette question en stipulant
que lexcution des crdits inscrits au budget pour toute action communautaire significative ncessite larrt pralable dun acte de base. Dans le cas o de tels crdits seraient
inscrits au budget avant quune proposition de rglement nait t soumise, la Commission est invite prsenter une proposition pour la fin de janvier au plus tard .200
160
La dclaration insistait galement sur le fait que la fixation de montants maximaux

par rglement doit tre vite , donnant ainsi du poids la revendication du Parlement
europen, qui exigeait le respect de ses comptences budgtaires. Malgr les tensions qui
ont maill les annes 1980, la question du lien entre pouvoirs lgislatif et budgtaire a
t progressivement rsolue par les diffrents AII. Un accord interinstitutionnel spcifique a t conclu en 1998, lequel tenait compte dun arrt rendu par la CJE201 favorable
linterprtation du Conseil, pour ce qui regarde ladoption et lexcution des lignes
budgtaires sans base juridique.
Les tensions concernant le lien entre pouvoir budgtaire et pouvoir lgislatif se sont
progressivement apaises avec lintroduction des perspectives financires (en 1988),
mais aussi et surtout avec le renforcement des prrogatives lgislatives du Parlement
europen. Dans lAII de 1988, le Parlement a arrach au Conseil la concession suivante :
en labsence de disposition financire pour un acte lgislatif, la politique en question ne
pourra pas tre mise en uvre tant que le budget naura pas t modifi en consquence,
le Parlement ayant naturellement son mot dire dans ce processus. Cette disposition
sest vu ultrieurement consacre par son intgration dans le trait de Maastricht (article 270 du trait CE, ex-article 201 A).
Dans les annes qui ont suivi la signature du trait de Maastricht, la pratique consistant
inclure les montants estims ncessaires (MEN) dans les actes lgislatifs a t de moins
en moins remise en cause par le Parlement europen mesure que celui-ci gagnait en
influence dans le domaine lgislatif. partir de 1999 (AII), une solution durable a t
trouve entre les deux branches de lautorit budgtaire : en cas dadoption dactes lgislatifs dans le cadre de la procdure de codcision, une rfrence privilgie (cest-dire une disposition par laquelle lautorit lgislative - en loccurrence le Conseil et
le Parlement europen - instaure le cadre financier pour toute la dure) serait incluse.
200
Dclaration commune du Parlement europen, du Conseil et de la Commission relative direntes

mesures visant assurer un meilleur droulement de la procdure budgtaire, JO C 194 du 28.7.1982, p. 1-3,
point IV, paragraphe c.
201
Aaire C 106/96.
Dans les cas o la codcision ne sapplique pas, les institutions ont convenu quil serait
seulement fait rfrence un chiffre indicatif, non contraignant pour lautorit budgtaire. Un cap supplmentaire a t franchi en 2002 avec lintgration dans le rglement financier de quatre catgories dactions communautaires qui ne ncessitaient pas
ladoption prliminaire dune base juridique, savoir des actions modles dont le but
est de sassurer de la priorit dune action, des mesures prparatoires (ou projets pilotes)
visant dblayer le terrain pour des propositions lgislatives spcifiques, des actions entreprises par la Commission en vertu de ses prrogatives (par ex. politique de communication de la Commission europenne), ainsi que des mesures relatives ladministration
de chaque institution (par ex. projet du Parlement europen de crer une WebTV).
2. Les victoires distributives : la rconciliation des priorits budgtaires
et politiques
Outre ses victoires institutionnelles , le Parlement europen a galement marqu des
points sur le plan distributif . La notion de victoires distributives correspond
aux domaines dactivit pour lesquels le Parlement europen a plaid, avec ou contre le
Conseil, dans le cadre du budget. Ces victoires sur le plan distributif ont jou un rle de
premier plan lors des querelles budgtaires des annes 1970 et 1980. Le Parlement europen a mme cr de nouvelles politiques au travers du budget, telles que laide aux pays
dAmrique du Sud et diverses initiatives de politique rgionale (programme KONVER
en faveur de la reconversion des zones fortement tributaires du secteur dfense, initiative URBAN en faveur de la revitalisation des zones urbaines et des quartiers en crise,
etc.). Aujourdhui encore, le Parlement europen continue dexercer un rle novateur
dans le domaine lgislatif, exploitant les possibilits offertes par les projets pilotes et les
actions prparatoires. En effet, de nouveaux projets pilotes et actions prparatoires sont
lancs chaque anne, dont certains donnent naissance des programmes permanents.
Dans dautres domaines, le Parlement europen a choisi de dfendre des politiques
sous-finances par le Conseil. Cela a t le cas des transports, domaine dans lequel le
Parlement europen est intervenu avec vigueur pour accrotre lenveloppe alloue aux
rseaux transeuropens, ainsi que du programme pluriannuel pour les petites et moyennes entreprises (PME). Toutefois, dpeindre le Parlement europen comme un partisan
acharn de politiques dispendieuses, oppos un Conseil des ministres avare, ne serait
pas exact. plusieurs occasions, en effet, le Parlement europen a agi de concert avec
le Conseil afin de promouvoir des intrts communs. Cela a t le cas, notamment, du
programme pour la paix et la rconciliation en Irlande du Nord et, plus rcemment (en
2007), du programme Galileo et de son financement, qui a dbouch sur une rvision
en profondeur du cadre financier, laquelle certains tats membres taient au dpart
opposs, mais que le Parlement europen a nergiquement dfendue tout au long de la
procdure budgtaire.
Enfin, le Parlement a jou un rle cl tous les niveaux du processus dcisionnel : dans
les ngociations sur les diffrents cadres financiers (perspectives financires) - au cours
161
desquelles le Parlement europen est presque toujours parvenu rouvrir les ngociations sur les montants fixs au pralable par les tats membres - , dans les diffrentes
procdures budgtaires annuelles, et lorsquil a rclam des rvisions des perspectives
financires afin de rpondre aux objectifs et aux priorits de lUnion europenne.
3. La procdure de dcharge : un instrument budgtaire de contrle politique
162
la fin de chaque anne, toutes les institutions sont tenues de soumettre un tat certifi
des comptes la Cour des comptes. Cre en 1975, la Cour des comptes est charge de
vrifier la lgalit, la rgularit et la bonne gestion financire de la totalit des recettes
et dpenses du budget communautaire. Cest sur la base de cet examen que la Cour des
comptes remet chaque anne un rapport annuel sur lexcution budgtaire de chaque
institution ainsi quune dclaration dassurance concernant la fiabilit des comptes
ainsi que la lgalit et la rgularit des oprations sous-jacentes (la DAS). Paralllement, le Parlement doit, depuis 1975, dcider chaque anne daccorder ou non la dcharge la Commission. Par cet acte, le Parlement exprime sa satisfaction concernant
lexcution du budget par la Commission europenne202. Il partageait autrefois (de 1970
1975) cette comptence avec le Conseil mais, depuis 1975, le Conseil doit uniquement
remettre un avis sur la dcharge, le mot de la fin revenant au Parlement.
Loin de se limiter une procdure budgtaire purement formelle, la dcharge est devenue un moyen pour le Parlement de contrler les activits de la Commission europenne. Larticle 206 du trait CE de 1993 dispose en effet : La Commission doit tout
mettre en uvre pour donner suite aux observations accompagnant les dcisions de
dcharge et autres observations faites par le Parlement europen concernant lexcution des dpenses du budget []. la demande du Parlement europen ou du Conseil,
la Commission fait rapport sur les mesures prises la lumire de ces observations et
commentaires, et notamment sur les instructions donnes aux services chargs de lexcution du budget . La dcharge permet ainsi au Parlement (principalement dans le
cadre de la commission du contrle budgtaire - COCOBU) dexercer un contrle sur
les activits de la Commission europenne et dengager un dbat franc et ouvert sur les
priorits politiques et budgtaires de lUnion.
Le recours la procdure de dcharge et ses modalits dapplication ont donn naissance des interprtations divergentes entre le Parlement europen et la Commission
europenne. En effet, le premier stait arrog le droit de refuser la dcharge la Commission. Situation qui sest produite en 1984, lorsque le Parlement lui a refus la dcharge pour lexercice 1982, manifestant ainsi sa dsapprobation lgard de la Commission
europenne, laquelle navait pas exploit suffisamment son droit dinitiative afin de faire
avancer lintgration europenne.
202
Cette procdure examine lexcution du budget pour lexercice n-2 . Ainsi, en 2008, le Parlement
europen analysera lexcution du budget de 2006.
De mme, le Parlement dfie rgulirement la Commission en la menaant de reporter

son vote sur la dcharge. Cest ce quil a fait en 1987, 1992, 1994, mais galement au
cours de la crise Santer en 1998 et 1999, o cette dcision a pris une certaine ampleur. En 1999, il a refus doctroyer la dcharge pour 1996, aprs avoir dcid en 1998
de reporter le vote sur lexercice 1996. Par ce refus, le Parlement a voulu marquer son
mcontentement devant les irrgularits et les accusations de fraude lencontre de la
Commission Santer. Cette anne-l galement, dans la mme logique et malgr la dmission de la Commission Santer, il a refus une nouvelle fois daccorder la dcharge
pour lexercice 1997.
En 2002, le rglement du Parlement europen a t modifi. Le Parlement vote dsormais en avril de chaque anne sur loctroi ou le report de la dcharge. Sil dcide de
reporter le vote, un nouveau (et dernier) vote a lieu en octobre. Cette procdure en deux
tapes vise exercer une pression maximale sur la Commission afin de linciter prendre les mesures adquates entre les votes davril et doctobre. En 2008, la procdure de
dcharge a connu de nombreux rebondissements la suite de la publication du rapport
de la Cour des comptes en novembre 2007. La Cour des comptes y critiquait svrement
la mise en uvre des Fonds structurels en 2006. La Commission devait montrer sa volont de cooprer et sest engage amliorer la situation dans les plus brefs dlais.
A.3. Le trait de Lisbonne et lavenir des pouvoirs budgtaires du Parlement
Le trait de Lisbonne, sign le 13 dcembre 2007, sera synonyme de changements majeurs pour la procdure en vigueur. Suite au vote ngatif du peuple irlandais lors du
referendum de ratification, une issue positive doit tre trouve pour quil puisse entrer
en vigueur.
En pratique, les changements restent limits dans la mesure o le nouveau trait ne fera
que formaliser des dispositions pratiques dcides au cours des vingt dernires annes.
Le trait supprime ainsi le TMA, puisque les plafonds de dpenses sont fixs dans le
cadre pluriannuel, lequel sera alors reconnu officiellement (article 270, paragraphe a du
trait de Lisbonne). Llment le plus important pour le Parlement europen est la suppression de la distinction entre DO et DNO, ce qui signifie concrtement quil pourra
dsormais codcider pleinement, sur un pied dgalit, avec le Conseil pour toutes les
dpenses (y compris les dpenses agricoles).
Il est encore trop tt pour dire si ces modifications auront des consquences majeures
sur la procdure budgtaire annuelle. Les deux branches de lautorit budgtaire devront se faire davantage de concessions pour parvenir un accord au terme de la procdure. Cela sera dautant plus visible que la procdure budgtaire subira elle-mme de
profondes modifications. En effet, une procdure de concertation de 21 jours maximum
(comme pour la troisime lecture dans le domaine lgislatif) remplacera le systme
actuel des deuximes lectures (le Conseil procdant actuellement la deuxime lecture
avant le Parlement europen).
163
Ltendue des comptences budgtaires du Parlement europen na donc plus rien

voir avec ce quelle tait en 1970. Totalement absent lorigine du champ de bataille
budgtaire, le Parlement europen a russi simposer au centre de lchiquier, en exploitant ses comptences de manire opportuniste afin de remporter des victoires la
fois institutionnelles et distributives. Il dcide dsormais sur un pied dgalit avec le
Conseil des ministres, aussi bien dans le domaine budgtaire que dans le domaine lgislatif. Nayant eu de cesse de dfendre les priorits budgtaires des citoyens europens,
son dernier combat sera maintenant dobtenir des comptences dans le domaine des
recettes, qui demeure la chasse garde des tats.
B. Pouvoirs lgislatifs
164
Comme il a dj t indiqu, le Parlement europen ne disposait, dans les premires

annes de son existence, daucun pouvoir lgislatif rel, pas plus que de comptences
budgtaires. Il lui a mme fallu attendre plus longtemps quen matire budgtaire pour
se voir accorder des comptences dans le domaine lgislatif. Comme nous lavons vu, le
Parlement europen sest ainsi retrouv dans une situation o seul le budget lui permettait datteindre nombre de ses priorits lgislatives et o sa stratgie consistait demander quil soit remdi ce quil considrait comme un dsquilibre entre ses comptences budgtaires et lgislatives. Nanmoins, lActe unique europen est venu donner un
grand coup dacclrateur au renforcement des comptences lgislatives du Parlement
europen. LAUE a marqu un tournant majeur dans la conception du rle lgislatif du
Parlement europen, lui servant de tremplin pour la suite.
Le Parlement europen tait prt pour sa part relever ces dfis et sest efforc de faire
usage de ses nouvelles prrogatives de manire responsable. Il sest vu de ce fait accorder
de plus en plus de responsabilits en un laps de temps relativement court. Le processus
lgislatif europen a ainsi connu une volution dune ampleur indite au cours des vingt
dernires annes, le rle du Parlement europen tant aujourdhui tout autre que ce
quil tait avant ladoption de lAUE.
B.1. Consultation et droit de report
Dans les premiers temps, la participation du Parlement europen aux affaires lgislatives
de la Communaut se limitait au droit dtre consult dans certains domaines lgislatifs. En
fait, le trait instituant la Communaut europenne du charbon et de lacier (CECA -1952)
ne prvoyait pas de comptence lgislative pour le Parlement europen, contrairement
ce que feront les traits ultrieurs. Le trait instituant la Communaut europenne de
lnergie atomique (EURATOM - 1957) comporte 11 articles prescrivant la consultation du Parlement europen, tandis que le trait instituant la Communaut conomique
europenne (CEE - 1957) prvoit un tel droit de consultation dans 22 de ses articles.
Dans la pratique, consultation signifiait (et signifie toujours) que le Conseil est oblig
dcouter le Parlement europen avant de prendre une dcision sur une proposition
de la Commission, bien quil ne soit aucunement tenu de suivre les avis exprims. La
procdure de consultation ne se trouve dcrite dans aucun article particulier des traits
europens, mais plutt dans les dispositions concrtes qui forment la base juridique
pour ladoption de rgles. La procdure souvre sur une proposition de la Commission,
sur laquelle le Parlement europen rend un avis la majorit des membres prsents
(qui dposent en gnral des amendements au texte), avant que le Conseil ne prenne
sa dcision. Au dbut, le Conseil na pas accord beaucoup dattention la position du
Parlement europen. En fait, il y a eu bien des cas o le Conseil avait dj atteint un
compromis politique avant que le Parlement europen ne remette son avis sur un sujet
donn, et o il a simplement attendu que le Parlement europen dpose son avis avant
dadopter lacte dfinitif. Aussi, ds le dpart, la procdure de consultation reprsentait avant tout un pouvoir symbolique du Parlement europen, qui ne correspondait
aucunement aux prrogatives lgislatives que les parlements des tats membres de lUE
possdaient gnralement. Le Parlement europen apparaissait ainsi, dans les premiers
temps de son existence, comme un parlement pouvoirs rduits. Pourtant, comme il la
fait pour ses autres comptences, le Parlement europen sest vertu tirer au maximum parti de son droit tre consult. Et ce, notamment, en salliant la Commission
dans son effort pour peser sur les dcisions finales du Conseil. cette fin, il a fait pression pour que soit applique la disposition du trait203 permettant la Commission de
reprendre les amendements du Parlement europen dans une proposition modifie
lattention du Conseil204. Afin de pouvoir exercer une certaine pression sur la Commission, le Parlement europen a dcid en 1964 de demander formellement celle-ci de lui
notifier les amendements suggrs quelle a incorpors et, en particulier, de motiver son
rejet de telle ou telle proposition du Parlement europen. Le Parlement est mme all,
en octobre 1966, jusqu adopter une rsolution invitant expressment la Commission
incorporer ses amendements dans une proposition modifie.
1. Le droit de report
Ce nest cependant que quelques annes plus tard que la procdure de consultation
allait vraiment tre mise lpreuve, avec larrt Isoglucose , qui allait faire date. Le
Parlement europen avait dcid dassigner le Conseil en justice, car ce dernier navait
pas simplement atteint un compromis politique avant que le Parlement europen ne
remette son avis, comme tant de fois auparavant, mais avait bel et bien pris sa dcision
officielle. La Cour de justice sest range derrire la position du Parlement, annulant
203
Article 149, paragraphe 2.

A. KREPPEL (2002), The European Parliament and Supranational Party System. A Study of Institutional
Development, Cambridge University Press, Cambridge. Lavantage dune telle stratgie pour le Parlement
europen, la suite de lintroduction du vote la majorit qualie par lActe unique europen, rsidait dans
le fait quune telle proposition modie de la Commission ncessitait lunanimit du Conseil pour pouvoir
tre remodie, tout en pouvant tre adopte la majorit qualie. Toutefois, lutilit de cette stratgie nest
pas sans n. En eet, il est souvent impossible pour la Commission de sopposer une dcision envisage
par le Conseil la majorit qualie pour des raisons politiques.
204
165
linstrument lgislatif en cause. Plus prcisment, la Cour a dfini les dispositions relatives la consultation comme suit : [] le moyen qui permet au Parlement de participer
effectivement au processus lgislatif de la Communaut. Cette comptence reprsente
un lment essentiel de lquilibre institutionnel voulu par le trait (Cour de justice
europenne, affaires C 138/79 et C 139/79).
166
Larrt Isoglucose a fait date, car il tablissait clairement la ncessit que le Parlement
europen participe au processus politique dans les domaines pour lesquels le trait exige
sa consultation. Dans laffaire en question, le Parlement europen avait en fait entam
les ngociations sur le dossier, mais avait dcid de reporter le dbat final et de renvoyer
laffaire en commission. Larrt prcisait que, mme si la procdure de consultation lui
octroie uniquement des comptences directes limites en ce qui concerne les rsultats
de la politique, tels que dcids par la Conseil, elle lui concde nanmoins un droit de
report. Aprs larrt Isoglucose , le Parlement europen a formalis ce droit de report dans son rglement, en sarrogeant le droit de renvoyer une affaire en commission
au lieu de prendre une dcision dfinitive lorsque la Commission a refus de reprendre
les amendements du Parlement europen. Ce droit de report, qui figure toujours dans
le rglement du Parlement europen (en son article 53), peut reprsenter un levier utile
pour faire pression sur le Conseil, en particulier lorsque la proposition lgislative en
question ne peut gure souffrir de nouveaux retards.
La raison pour laquelle la consultation peut tre transforme en pouvoir de report du
Parlement europen rside dans la procdure elle-mme, qui ne permet pas au Conseil
de fixer une date laquelle le Parlement doit absolument avoir remis son avis. Ainsi, la
consultation du Parlement europen diffre, par exemple, de la consultation du Comit
conomique et social, ce dernier devant respecter des dates limites sil veut tre entendu.
Cela dit, un autre arrt de la Cour, intervenu ultrieurement, cette fois au sujet de llargissement du systme des prfrences tarifaires gnralises, tablit clairement que le
Parlement europen ne peut pas reporter les questions indfiniment205. Dans cette dernire affaire, le Parlement europen avait tent dobtenir lannulation dun rglement
adopt par le Conseil au motif quil navait pas encore remis son avis. Contrairement
laffaire Isoglucose , la Cour ne sest pas rallie linterprtation du Parlement europen, mais, au contraire, a soulign que ce dernier navait pas fait montre de coopration sincre au cours de la procdure lgislative. La mesure ncessitait une dcision
urgente, car elle navait t introduite qu la fin du mois doctobre 1993 et le rglement
en vigueur arrivait chance la fin de la mme anne. Malgr cela, le Parlement europen avait dcid de reporter lexamen deux reprises, ce qui impliquait quil serait effectivement dans limpossibilit de soumettre un avis avant lanne suivante, lorsque le
rglement en vigueur aurait dj expir. Compte tenu de ces lments, la Cour a rejet la
205
Aaire C 65/93.
demande du Parlement europen dannuler la dcision du Conseil, soulignant ainsi que

le Parlement europen ne pouvait reporter indfiniment des questions en suspens206.
2. Consultation facultative/consultation obligatoire
Le champ dapplication de la procdure de consultation sest largi au fil des ans, le
Conseil ayant dcid de procder des consultations volontaires avec le Parlement
europen dans des domaines pour lesquels le trait ne prvoit pas de consultation formelle207. En mars 1960 dj, le Conseil avait promis au Parlement europen de le consulter pour des questions lgislatives traitant de problmes majeurs, mme si les traits ne
prvoyaient pas expressment une telle consultation. En fvrier 1964 ont t incluses des
dispositions autres que les dispositions lgislatives traitant de problmes cls (sans que
leur contenu prcis soit dfini) ; en novembre 1968, le Conseil a galement commenc
consulter le Parlement europen sur des textes non lgislatifs. En consquence, vers
1975, le Parlement europen tait consult sur un certain nombre de questions qui formaient lessentiel de lagenda lgislatif.
Au-del de ces consultations facultatives, le Conseil a galement manifest un dsir
croissant de cooprer avec le Parlement europen. Dans plusieurs lettres rdiges en
novembre 1969, mars 1970 et juillet 1970, il a promis au Parlement europen que,
la demande de celui-ci, il nhsiterait pas linformer des raisons pour lesquelles il ne
reprenait pas son compte lavis du Parlement europen. Il est en outre convenu, en
1973, quil sefforcerait de consulter le Parlement europen dans la semaine suivant la
rception de la proposition de la Commission, et dattendre, en rgle gnrale, lavis du
Parlement europen avant dentamer le dbat sur la proposition en question au sein du
Conseil, contrairement ce qui stait souvent produit par le pass.
La Commission a pris elle aussi une srie de nouveaux engagements vis--vis du Parlement europen au dbut des annes 1970. Par exemple, elle a promis pralablement au
sommet de 1973 denvoyer ses propositions directement au Parlement europen, et pas
seulement au Conseil, de faon que le Parlement nait pas reporter ses dlibrations
internes jusqu ce quil reoive les propositions du Conseil. La Commission promettait
galement de faire part de son avis sur les amendements du Parlement europen et de
consulter ce dernier sur un large ventail de questions. Enfin, la question de la reconsultation a t aborde avec la Commission et le Conseil. Tous deux ont convenu de
la ncessit de consulter une nouvelle fois le Parlement dans le cas dune proposition
sensiblement diffrente de ce quelle tait au moment de la premire consultation du
Parlement europen. Ensemble, tous ces engagements ont permis de consolider la position du Parlement europen dans la procdure.
206
207
R. CORBETT, F. JACOBS et M. SHACKLETON (2007), The European Parliament, John Harper, Londres.
Ibid.
167
La procdure de consultation a vu son champ dapplication slargir au fil des ans avec
les consultations facultatives , mais aussi avec les nouveaux domaines de comptences attribus la Communaut. titre dexemple, le trait dAmsterdam a prvu des
droits de consultation pour le Parlement europen dans huit nouveaux articles, sans
compter quil a galement ajout une nouvelle forme de consultation pour les questions
relevant du troisime pilier traitant de la coopration policire et judiciaire. Ce type de
consultation se distingue de la procdure gnrale, dans la mesure o le trait permet au
Conseil de fixer un dlai (de trois mois au minimum) dans lequel le Parlement europen
doit avoir dpos son avis. Faute de raction de la part du Parlement europen dans ce
dlai, le Conseil peut poursuivre la procdure et adopter la dcision.
168
Malgr lextension de son champ dapplication, la consultation a d cder le pas, au fil

des ans, aux nouvelles procdures de coopration et de codcision, comme on le verra
ci-aprs. La consultation sapplique encore pleinement, aujourdhui, des domaines
essentiels de comptence communautaire, tels que la politique agricole commune et
lunion douanire, ainsi qu des sujets tels que lharmonisation des impts indirects
et droits daccise, les dispositions rgissant la citoyennet europenne ou les mesures
contraignantes de lutte contre les discriminations. Nanmoins, la ratification du trait
de Lisbonne entranera une nouvelle diminution du nombre de domaines soumis la
procdure de consultation, au profit de la procdure de codcision. Cette dernire deviendra la procdure lgislative ordinaire, alors que la procdure de consultation sera
tout simplement lune des deux procdures lgislatives dites spciales.
B.2. La fixation de lagenda dans le cadre de la procdure de coopration
Les comptences lgislatives du Parlement europen ont fait un saut qualitatif avec lActe
unique europen, qui a introduit la procdure de coopration. Il sagit dune procdure
dont le champ dapplication a t repris, depuis le trait dAmsterdam, par la procdure
de codcision, sauf pour quatre articles relatifs lUnion conomique et montaire208.
Cette procdure disparatra totalement avec le trait de Lisbonne. Mais elle mrite notre
attention, car sans elle le Parlement europen ne serait pas devenu un colgislateur
part entire.
Le Parlement europen avait espr retirer davantage de lActe unique europen que ce
que la procdure de coopration semblait lui offrir dans un premier temps. Toutefois,
au fil des ans, il sest aperu que la coopration tait loin dtre une comptence dnue
dintrt. Dautre part, le fait de prouver au Conseil, notamment par lefficacit de la gestion de sa propre organisation, quil pouvait reprsenter un partenaire lgislatif responsable, a aid le Parlement obtenir dautres comptences lgislatives. Mme si la coop208
Ces dispositions sont : larticle 99, paragraphe 5 (modalits de la procdure de surveillance multilatrale),
larticle 102, paragraphe 2 (dnition de lapplication de linterdiction de laccs privilgi), larticle 103,
paragraphe 2 (dnition de garanties contre la responsabilit communautaire) et larticle 106, paragraphe 2
(mesures pour harmoniser les valeurs unitaires et les spcications techniques de toutes les pices destines
la circulation).
ration ne portait que sur un sous-ensemble de la lgislation europenne, elle a concern

certains des instruments lgislatifs cls indispensables lpoque pour lachvement du
march unique209. Aussi, environ un tiers de la lgislation relative au march unique a
fait lobjet de la procdure de coopration. Lun des facteurs qui expliquent le succs du
Parlement europen rside dans le fait que la procdure a t introduite en mme temps
que le vote la majorit qualifie au Conseil. Pour reprendre les termes de George Tsebelis210, cela a donn la possibilit au Parlement europen, dans certaines circonstances,
de matriser lagenda politique en exerant un rle dagenda-setter conditionnel.
Ce politologue se rfre au droit du Parlement europen de soumettre des amendements
que le Conseil ne peut rejeter qu lunanimit, alors quils ne ncessitent, sils sont accepts par la Commission, quune majorit qualifie pour tre adopts. En dautres termes, tantt les textes lgislatifs modifis par le Parlement europen taient plus faciles
adopter qu rejeter, tantt dautres textes lgislatifs rejets par le Parlement europen
ne pouvaient pas tre annuls par le Conseil, telle la directive benzne , qui sera examine ci-dessous.
Pour claircir ce point, il nest pas inutile de redonner un aperu de la procdure de
coopration. Les premires tapes ressemblent la procdure de consultation. La procdure souvre sur une proposition de la Commission, sur laquelle le Parlement europen
rend son avis avant quelle ne soit dbattue au Conseil. Toutefois, alors que la dcision
du Conseil tait dfinitive dans le cadre de la procdure de consultation, il nen va pas
de mme dans le cadre de la procdure de coopration. Le Conseil adopte la place une
position commune, transmise au Parlement europen en vue dune deuxime lecture.
ce moment-l, trois options se prsentent au Parlement europen. Soit il approuve le
texte (ou ne fait rien, ce qui revient au mme), soit il le rejette la majorit absolue de ses
membres, soit il propose des amendements au texte la majorit absolue de ses membres. Sil opte pour le rejet du texte, cette dcision ncessitera lunanimit du Conseil
pour tre annule et permettre ladoption du texte. Sil choisit de dposer des amendements au texte, la Commission rdige une proposition modifie, en y intgrant les
amendements du Parlement europen quelle accepte. Le Conseil ne peut modifier cette
proposition quen statuant lunanimit ce qui, en thorie, confre la Commission
une fonction de garde-barrire non ngligeable et aussi, potentiellement, une certaine influence au Parlement europen, en fonction de la position que prendront aussi
bien la Commission que les membres du Conseil. En bref, si le Conseil natteint pas
lunanimit sur la question et si les amendements du Parlement europen ont le soutien
de la Commission, le Parlement europen peut peser davantage sur la dcision finale.
En pratique le Parlement europen est parvenu utiliser la procdure de coopration pour exercer cette influence dans les faits, en dposant des amendements qui ont
209
G. TSEBELIS (1994), The Power of the European Parliament as a Conditional Agenda-Setter , American
Political Science Review, 88(1): 128-42.
210
169
fini par tre approuvs, grce au soutien de la Commission, alors que le Conseil tait
divis211. Le Parlement europen a galement tent de se servir de cette prrogative pour
rejeter des propositions, bien quil en ait fait un usage limit. La plupart du temps, le
Parlement europen nest pas parvenu dgager une majorit suffisante pour obtenir
le rejet de la proposition. Toutefois, il y est arriv dans sept cas, parvenant ses fins
pour certains dentre eux. Cest ce qui sest pass, par exemple, pour la directive benzne 212, o le Conseil nest pas parvenu se prononcer lunanimit pour lemporter
sur le Parlement europen, ainsi que pour les directives sur les dulcorants pouvant
tre utiliss dans les denres alimentaires (mai 1992)213, lincinration des dchets
dangereux (novembre 1994) et la mise en dcharge de dchets dangereux (mai 1996),
lorsque la Commission a dcid de retirer ses propositions qui avaient pralablement
t rejetes par le Parlement europen.
170
Il y a eu cependant des exemples, telle la proposition sur la limitation des missions de

certains polluants dans latmosphre en provenance des grandes installations de combustion (novembre 1994), o le Conseil a adopt le texte final en passant outre lopposition du Parlement europen. Les donnes empiriques sur le degr de russite du Parlement europen dans le cadre de la coopration apparaissent donc mitiges, bien que le
Parlement europen ait t conscient que cette procdure savrait nettement plus utile
que ce quil avait pens au dpart. Il convient de relever que lopposition du Parlement
europen dans le cadre de cette procdure se justifiait non seulement par la ncessit
dinfluencer des politiques concrtes, mais galement du point de vue institutionnel.
titre dexemple, une proposition sur la consommation nergtique a t rejete par le
Parlement europen car le Conseil avait modifi la procdure de comitologie propose
en procdure rglementaire de type IIIb, ce qui, de fait, aurait laiss la Commission
trs peu de marge de manuvre pour appliquer la lgislation. On ne stonnera pas
dapprendre que nombre de ces querelles institutionnelles entre le Parlement europen
et le Conseil se poursuivent aujourdhui dans le cadre de la procdure de codcision.
Les modifications formelles introduites par la procdure de coopration ont eu des
consquences considrables sur les relations entre le Parlement europen et le Conseil.
211
D. EARNSHAW et D. (1997) The Life and Times of the European Unions Co-operation Procedure , Journal
of Common Market Studies, 35(4): 543-64; D. JUDGE, D. EARNSHAW et N. COWAN (1994) Ripples and Waves:
The European Parliament and the European Community Policy Process , Journal of European Public Policy,
1(1): 27-52; C. HUBSCHMID et P. MOSER (1997), The Co-operation in the EU: Why was the EP inuential in the
Decision on Car Emission Standards? , Journal of Common Market Studies, 35(2): 225-42; G. TSEBELIS (1995),
Conditional Agenda-Setting and Decision-making inside the European Parliament , Journal of Legislative
Studies, 1(1): 65-93; G. TSEBELIS et A. KALANDRAKIS (1999), The European Parliament and Environmental
Legislation: The Case of Chemicals , European Journal of Political Research, 36(1): 119-54.
212
JO C 290 du 14.11.1988.
213
Le retrait de la proposition tait entour dincertitudes. Raison pour laquelle la Commission a en ralit
laiss la proposition devant le Conseil, alors que le commissaire Bangemann avait annonc aux dputs
europens que la Commission allait la retirer. En juin 1992, elle a soumis trois nouvelles propositions
reprenant le contenu de la proposition existante, ce qui pouvait tre considr comme un retrait de facto. Cf.
D. EARNSHAW et D. JUDGE (1992), The European parliament and the Sweeteners Directive: From Footnote
to Inter-Institutional Conict , Journal of Common Market Studies 31(1), p. 103-116.
Alors que le Conseil ne stait pas vraiment jusque-l intress au Parlement, la coopration a signifi le dbut dune relation de plus en plus troite entre ces deux institutions.
La Commission demeurait certes leur principale interface de contact, mais la procdure leur a permis de mieux se connatre et damliorer leur coopration. Le fait que le
Conseil ne pouvait plus passer outre les positions du Parlement lorsquil tait lui-mme
divis et que le Parlement europen bnficiait du soutien de la Commission la encourag se montrer plus dispos collaborer avec le Parlement europen.
B.3. Le droit de veto dans le cadre de la procdure de codcision
Il a fallu cependant attendre lintroduction de la procdure de codcision pour que le
Parlement europen participe pleinement au processus lgislatif et commence interagir avec le Conseil dans un cadre plus bilatral. Cest le trait de Maastricht qui a
instaur cette procdure, qui sappliquait un total de 15 bases juridiques, soit approximativement un quart des textes lgislatifs adopts par le Parlement europen214. ce
jour, et au fil des traits, ce sont dsormais 44 domaines qui relvent de la procdure de
codcision (notamment le march intrieur, la plupart des dispositions environnementales, le programme-cadre de recherche, certaines dispositions sociales, la protection de
la sant et des consommateurs, etc.).
Restent toutefois exclus des secteurs tels que lagriculture, la pche, la fiscalit, la politique commerciale, les aides dtat, la concurrence et lUnion conomique et montaire,
ainsi que les instruments adopts au titre des deuxime et troisime piliers. chaque
nouveau trait, le champ de la procdure sest largi, processus qui a culmin dans le
trait de Lisbonne. Corollairement, les dossiers de codcision clturs nont cess daugmenter au fil des annes. Cent soixante-cinq actes ont t adopts conformment aux
dispositions du trait de Maastricht (1993-99), tandis que lon ne compte pas moins de
403 dossiers clturs dans le cadre des traits dAmsterdam et de Nice (1999-2004). Ce
nombre na pas diminu au cours de la lgislature actuelle : 196 procdures au total ont
t conclues au cours des trois premires annes (juillet 2004-juillet 2007)215.
Bien que le trait de Lisbonne ne modifie en rien la structure formelle de la procdure
(prvue larticle 251 du trait actuel), il largira la procdure de codcision pratiquement tous les domaines dans lesquels le Conseil statue la majorit qualifie. En tout,
ce sont 40 nouveaux domaines de codcision qui seront ajouts, tandis que la procdure sera rebaptise procdure lgislative ordinaire de lUE . Elle sappliquera aux
nouveaux domaines daction communautaire, tels que laide humanitaire, la politique
spatiale europenne et la coopration judiciaire en matire civile ayant une incidence
transfrontalire. De plus, certaines mesures actuellement concernes par la procdure
davis conforme passeront dans le cadre de la procdure de codcision, telles que les
questions relatives aux Fonds structurels et au Fonds de cohsion. Enfin, la codcision
sera galement tendue des domaines qui sont actuellement concerns par la proc214
215
R. CORBETT, F. JACOBS and M. SHACKLETON (2007), The European Parliament, John Harper, Londres.
PE (2007) Comment le Parlement colgifre Le Guide , DV\684001FR.doc.
171
dure de consultation. Ainsi, dans le domaine de la justice et des affaires intrieures, elle
englobera prochainement les contrles aux frontires, lasile, limmigration, Eurojust et
Europol216. Enfin, les mesures lgislatives essentielles en matire agricole et commerciale seront aussi soumises la codcision.
1. La procdure de codcision
172
La version Maastricht de la procdure de codcision est similaire la procdure de

coopration jusqu la deuxime lecture. Aprs que le Conseil a adopt sa position commune ce stade, le Parlement europen peut encore poursuivre son examen du texte et
soumettre des amendements, comme pour la procdure de coopration. La diffrence
cl rside dans le fait suivant : alors que les amendements qui navaient pas t incorpors dans la proposition modifie de la Commission dans le cadre de la procdure de
coopration pouvaient tre laisss de ct, la codcision impose au Conseil de les accepter tous dans le cadre de la procdure du mme nom. Sinon, le Conseil et le Parlement
europen doivent se runir directement au sein dun comit de conciliation au stade de
la troisime lecture. La Commission exprime toujours son avis sur les amendements du
Parlement europen ltape de la deuxime lecture, avis qui compte toujours, tant
donn que le Conseil a besoin dune position unanime pour reprendre les amendements
du Parlement europen auxquels la Commission soppose217. Cependant, sil y a un seul
amendement propos duquel le Conseil ne parvient pas dgager la majorit ncessaire, lacte concern ne pourra pas tre adopt en deuxime lecture et la procdure de
conciliation savre ncessaire. De manire gnrale, le Conseil a tendance rejeter les
amendements du Parlement europen soutenus par la Commission afin de se prmunir
dune situation dans laquelle il pourrait se prononcer la majorit qualifie. Le fait pour
le Conseil de se lier les mains en sobligeant adopter les dcisions lunanimit peut
lui permettre de renforcer sa position lors des ngociations serres avec le Parlement
europen pendant la troisime lecture, ltape ultrieure.
Le comit de conciliation prvu par la procdure de codcision diffre du comit de
concertation budgtaire. Il sagit dun comit ad hoc, compos paritairement de reprsentants du Conseil et du Parlement (actuellement 27 de chaque institution), que lon
charge de trouver un compromis dans un dlai de six semaines (avec prolongation possible de deux semaines)218. Pour obtenir un accord, un compromis doit tre trouv et
soutenu par une majorit qualifie de la dlgation du Conseil et une majorit des re216
European Policy Centre (2007), The European Parliament: Reassessing the Institutional Balance.
Le trait contient lheure actuelle trois articles requrant lunanimit du Conseil, quel que soit lavis
de la Commission. Dans la procdure prvue par le trait de Maastricht, il pouvait aussi tre fait appel au
comit de conciliation immdiatement aprs ladoption de la position commune du Conseil si le Parlement
europen faisait part de son intention de la rejeter. Cette petite conciliation na t utilise qu deux
reprises (puissance du moteur en 1994 (COD 1991 371) et capitale europenne de la culture en 1999 (COD
1997 0290).
218
Alors que le trait de Maastricht ne prvoyait aucune date limite pour la convocation du comit de
conciliation, les traits dAmsterdam et de Nice disposent que ce comit doit tre convoqu dans les six
semaines (avec prolongation possible de deux semaines) aprs que le Conseil a dclar ne pas pouvoir
accepter tous les amendements de deuxime lecture du Parlement europen.
217
prsentants du Parlement. En cas daccord, le compromis (appel projet commun )

doit ensuite tre adopt par une majorit qualifie au Conseil des ministres (sauf lorsque
lunanimit est requise) et une majorit simple au Parlement dans un dlai de six semaines (avec une prolongation possible de deux semaines). Que la Commission adhre
ou pas au compromis final ninflue en rien sur la majorit ncessaire au Conseil pour
adopter lacte.
Par consquent, sil y a une institution que lintroduction de la codcision a particulirement lse, cest sans aucun doute la Commission. Elle a accentu son rle de mdiateur,
en aidant le Conseil et le Parlement dgager un compromis pendant la procdure,
mais la codcision lui attribue moins de comptences formelles par rapport la coopration. En rsum, le Parlement na plus besoin de la Commission pour faire passer ses
amendements lgard du Conseil.
2. La possibilit pour le Conseil de reconfirmer sa position commune
Le Parlement europen na pas manqu de manifester initialement une certaine dception vis--vis de la codcision, exactement comme il lavait fait avec la coopration en
son temps. Bien que pour la premire fois la procdure ait exig du Conseil quil se
mette daccord sur un compromis avec le Parlement europen, elle a permis au Conseil
de rtablir sa position antrieure en cas daccord impossible avec le Parlement europen
au sein du comit de conciliation. Position qui deviendrait loi moins que le Parlement
europen ne parvienne dgager en son sein une majorit absolue pour lemporter sur
le Conseil dans les six semaines qui suivent la confirmation.
Dans la pratique, ce dsquilibre a t moins grave pour le Parlement europen que ce
que lon pensait premire vue. En fait, le Conseil na reconfirm sa position antrieure
quune seule fois, peu de temps aprs lintroduction de la codcision. Cela sest produit
au sujet dune proposition sur la tlphonie vocale (COD 1994 437), lorsque des diffrences de vue en matire de comitologie avaient empch tout accord en comit de
conciliation. Aprs la reconfirmation du Conseil, le Parlement europen est parvenu
trouver la majorit absolue ncessaire pour lannuler et la rendre caduque219. De plus, le
Parlement europen a ajout un article son rglement (article 78), en vertu duquel il
demanderait lavenir la Commission de retirer sa proposition en cas dchec des ngociations en conciliation. dfaut et en cas de reconfirmation du texte par le Conseil,
larticle prvoit que le Parlement europen soumet automatiquement une motion rejetant la proposition, que le texte du Conseil soit ou non celui qui avait sa prfrence
par rapport au statu quo. Il sest donc dclar dispos renoncer des gains politiques
court terme dans sa lutte pour obtenir des avances institutionnelles long terme.
Mme si ce nouvel article ne possdait pas le statut formel qui aurait permis la Cour de
219
PE (1995) Dlgations au comit de conciliation : rapport davancement pour le second semestre de

1994 .
173
justice europenne dimposer sa mise en uvre, il nen a pas moins eu des consquences
dans la pratique220.
Les vicissitudes du dossier tlphonie vocale ont largement motiv, au moment des ngociations sur le trait dAmsterdam, la suppression de la disposition du trait permettant au Conseil de reconfirmer sa position commune. Depuis mai 1999, un acte devient
automatiquement caduc en labsence daccord entre le Parlement europen et le Conseil
au sein du comit de conciliation221.
3. La codcision a-t-elle accru linfluence du Parlement europen dans la procdure
lgislative ?
Dans les premires annes qui ont suivi lintroduction de la procdure de codcision,
thoriciens et praticiens se sont affronts sur la question suivante : la codcision a-telle rellement contribu au renforcement des comptences lgislatives du Parlement
europen ?
174
Contrairement lopinion dominante, le professeur Tsebelis avait dfendu lide que

linfluence du Parlement europen sur les actes lgislatifs naurait pas augment en codcision malgr son droit de vto absolu. Selon Tsebelis, la procdure de codcision
aurait fait perdre au Parlement europen la matrise conditionnelle de lagenda politique dont il jouissait dans le cadre de la procdure de coopration (voir ci-dessus).
En dautres mots, le Parlement europen ne pourrait plus soumettre des propositions
damendements qui, si elles taient reprises par la Commission, seraient plus faciles
accepter qu modifier par le Conseil (la majorit qualifie tant suffisante pour les accepter, alors quil faudrait lunanimit pour les rejeter)222.
Dautres thoriciens, qui interprtent diffremment les procdures dcisionnelles, ont
critiqu cette conclusion223, comme lont fait du reste nombre de praticiens de la politique224. En fait, dun point de vue thorique, la Commission pourrait reprendre un maximum damendements du Parlement europen en deuxime lecture de la coopration
220
S. HIX (2005), The Political System of the European Union, Palgrave MacMillan, Londres.
Dans une aaire ultrieure qui sest produite aprs la signature du trait dAmsetrdam, mais avant son
entre en vigueur, savoir la directive sur les valeurs mobilires (COD 1995 188), le Parlement europen et
le Conseil ne sont pas parvenus se mettre daccord au sein du comit de conciliation, une nouvelle fois en
raison de divergences dopinions sur la comitologie. Prvoyant que le Parlement europen sy opposerait,
le Conseil a dcid de ne pas reconrmer sa position commune sur les valeurs mobilires (voir PE (1999a)
Dlgations au comit de conciliation : rapport dactivit du 1er novembre 1993 au 30 avril 1999 ).
222
G. TSEBELIS (1994), The Power of the European Parliament as a Conditional Agenda-Setter , American
Political Science Review, 88(1): 128-42.
223
R. M. SCULLY (1997), The European Parliament and the Co-Decision Procedure: A Reassessment , Journal
of Legislative Studies, 3(3): 58-73; P. MOSER (1997), The European Parliament as a Conditional Agenda Setter:
What Are the Conditions? A Critique of Tsebelis (1994) , The American Political Science Review, 90(4) 834-38;
C. CROMBEZ (1997), The Co-Decision Procedure in the European Union . Legislative Studies Quarterly, 22
(1): 97-119.
224
R. CORBETT (2000), Academic modeling of the codecision procedure: A practitioners puzzled reaction ,
European Union Politics, 1(3): 373-81; R. CORBETT (2001), A response to a reply to a reaction (I hope someone
is still interested!) , European Union Politics, 2(3): 361-66.
221
afin de faciliter une dcision du Conseil la majorit qualifie (alors quen codcision,
il y a toujours la possibilit dun accord au sein du Comit de conciliation). Toutefois,
dans la pratique, le Conseil a conclu en son sein un gentlemans agreement selon lequel
les tats membres nacceptent en deuxime lecture qu lunanimit les amendements
du Parlement europen, ce qui empche de facto la possibilit de faire jouer la rgle de
la majorit qualifie pour reprendre les amendements du Parlement europen accepts
par la Commission (aussi bien en coopration quen codcision). En outre, depuis le
trait dAmsterdam, le Conseil ne dispose plus de la possibilit dexercer une pression
sur le Parlement europen pour quil accepte des solutions minimalistes au lieu de faire
chouer lacte lgislatif. Donc, les conditions prvues par Tsebelis nexistent pas dans la
ralit de la ngociation.
Par ailleurs, les donnes du Parlement europen lui-mme montrent que ses amendements adopts en deuxime lecture sont gnralement mieux accepts dans le cadre de
la procdure de codcision que dans celle de coopration. Dans le cadre de la premire,
47 % dentre eux ont t adopts, contre 21 % dans le cadre de la coopration225. En fait,
le taux dadoption damendements parlementaires de deuxime lecture est lev lorsque
lon sait que nombre dentre eux sont des amendements de premire lecture recals.
Cela dcoule, en ralit, des contacts informels qui ont dj eu lieu en premire lecture.
En fait, larticle 62 du rglement du Parlement europen limite les types damendements
susceptibles dtre dposs en deuxime lecture. Il ressort dune analyse ralise par
Kreppel sur les mmes donnes, que le Parlement a un meilleur taux de russite dans le
cadre de la codcision que dans celui de la coopration, mme en corrigeant linfluence
de la Commission226. En rgle gnrale, il convient de faire preuve de prudence lorsque
lon tire des conclusions sur linfluence du Parlement europen en se basant uniquement
sur le nombre damendements accepts. En particulier, les simples additions ne tiennent
pas compte, le plus souvent, de limportance qualitative des diffrents amendements.
Dun point de vue qualitatif, le Parlement europen a acquis une influence dterminante sur le contenu de la lgislation environnementale de lUnion (o il peut imposer
ses amendements un Conseil souvent divis entre pays verts et moins verts ).
Il en va de mme pour les directives relatives la protection des consommateurs, la
libralisation des marchs de lnergie, des postes et des tlcommunications. Enfin, les
modifications substantielles apportes aux propositions de la Commission relatives la
libre prestation des services (directive dite Bolkestein) et au rglement REACH sur les
produits chimiques montrent suffisance linfluence qualitative du Parlement europen
sur les actes lgislatifs en codcision227.
225
PE (1997) Dlgations au comit de conciliation : rapport davancement du 1er aot 1996 au 31 juillet
1997 , PE 223.209.
226
A. KREPPEL (2002), Moving Beyond Procedure. An Empirical Analysis of European Parliament Legislative
Inuence , Comparative Political Studies, 35(7): 784-813.
227
Voir les nombreux articles de presse soulignant quun vritable Parlement tait dsormais n.
175
4. Linfluence relative du Parlement europen et du Conseil dans le cadre

de la codcision
Un autre point important concerne linfluence relative du Conseil et du Parlement europen dans le cadre de la procdure de codcision. Daprs une tude thorique ralise
par Napel et Widgren sur le comit de conciliation, mme si la procdure lgislative
place le Conseil et le Parlement dans une position symtrique, le Conseil demeure, selon
les auteurs, lorgane lgislatif dominant228. Il en dcoule que le Conseil gagne tre plus
conservateur que le Parlement et, par consquent, moins dispos modifier la situation
lgislative existante.
176
Selon Tsebelis et Garrett, alors que la possibilit dont disposait le Conseil de rtablir sa
position commune lorsque le comit de conciliation ntait pas parvenu un accord
dans le cadre de la procdure de codcision par le trait de Maastricht expliquait sa prpondrance initiale sur le Parlement europen, la suppression de cette possibilit dans
le trait dAmsterdam a mis le Parlement europen et le Conseil sur un pied dgalit en
tant que lgislateurs229. Dautre part, lanalyse empirique ralise par Knig et al. pour
dterminer le gagnant dans les procdures de conciliation montre que le Parlement la
souvent emport sur le Conseil230.
Les donnes communiques par le secrtariat du Parlement europen confirment galement que celui-ci sort gnralement gagnant de la procdure de conciliation. Dans les
11 dossiers rgls par la conciliation entre juillet 2004 et dcembre 2006, le Parlement
europen avait dpos 311 amendements de deuxime lecture. 24 % dentre eux ont t
adopts tels quels par le Conseil, 54 % ont t repris en tant quamendements de compromis dans le texte dfinitif et 21 % seulement ont t retirs231. Enfin, de nombreux
exemples attestent des bons rsultats du Parlement europen dans le cadre de la codcision. On citera notamment la directive sur le temps de travail dans le transport routier
(COD 1998 319), dont le Parlement europen est parvenu, malgr lopposition frontale
de plusieurs tats membres, largir le champ dapplication aux conducteurs indpendants (alors que la directive ne couvrait au dpart que le seul personnel roulant salari).
Corbett et al. soulignent ce propos : Il est indiscutable que, sans la codcision, il
aurait t impossible de venir bout dune telle opposition et dobtenir un accord avec
lensemble du Conseil 232. En rsum, la codcision ne permet certes pas au Parlement
europen dimposer ses vues comme il lentend, mais elle lui donne des possibilits dinfluencer le contenu de lacte lgislatif, quil a souvent su exploiter avec succs.
228
S. NAPEL et M. WIDGREN (2003), Bargaining and Distribution of Power in the EUs Conciliation Committee
. CESifo Working Paper n 1029.
229
G. TSEBELIS et G. GARRETT (2000), Legislative Politics in the European Union , European Union Politics,
1(1): 9-36.
230
T. KNIG, B. LINDBERG, S. LECHNER et W. POHLMEIER (2007), Bicameral Conict Resolution in the European
Union. An Empirical Analysis of Conciliation Committee Bargains , British Journal of Political Science, 37(2):
281-312.
231
PE (2006), Conciliations and Codecision Activity Report , DV/651053.
232
R. CORBETT, F. JACOBS et M. SHACKLETON (2007), The European Parliament, John Harper, Londres, p. 230.
5. Raret du recours au droit de veto

Il est intressant de noter que le Parlement europen na fait que trs rarement usage
de son droit de veto pour bloquer la procdure lgislative. Sur les 800 dossiers lgislatifs
adopts dans le cadre de la procdure de codcision, on ne relve que six rejets de la part
du Parlement europen. Les deux premiers portaient respectivement sur la tlphonie
vocale (COD 1994 437) et les valeurs mobilires (COD 1995 188), dossiers pour lesquels,
comme on la vu plus haut, le comit de conciliation ntait pas parvenu un accord.
Dans trois autres cas, des projets communs accepts par la dlgation du Parlement
europen au comit de conciliation ont ensuite t rejets en plnire.
Il sagit dabord du dossier Biotechnologie (COD 1994 159), dont le but tait duniformiser la protection juridique des inventions biotechnologiques au sein des tats
membres. Au cours des ngociations, une question importante (concernant la non-brevetabilit du corps humain) a soulev des questions dimportance fondamentale. Un
compromis a fini par tre atteint, et le Parlement a russi obtenir dautres changements.
Le rapport rsultant de la procdure de conciliation a nanmoins t rejet, essentiellement pour des raisons dordre thique233. Lincertitude entourant la question tait considrable, la dlgation au comit de conciliation peinant identifier exactement ce qui
pourrait-tre ensuite accept par le Parlement. Lavis des dputs avait chang aprs la
deuxime lecture, suite, dune part, au lobbying intensif exerc par des organisations
de dfense de lenvironnement et, dautre part, au renouvellement des effectifs du Parlement europen avec les lections de 1994 et larrive de nouveaux membres dans le
cadre de llargissement de lUnion234. La dlgation du Parlement avait signal que sa
ratification du projet commun dpendait de la prsentation, par la Commission, dune
proposition lgislative accordant aux agriculteurs une drogation leur permettant
dlever leur btail sans devoir sacquitter de droits pour les brevets sur des animaux 235,
laquelle a bien t soumise, mais juge inadquate236. Aprs le rejet par le Parlement,
le Conseil na pas reconfirm sa position commune, tant donn que les avis des tats
membres sur la question divergeaient237. Ce rejet ayant suscit des interrogations quant
la reprsentativit de la dlgation du Parlement europen, il a t convenu de renforcer la coopration entre les groupes politiques au Parlement europen et la dlgation,
233
PE (1999), Dlgations au comit de conciliation : rapport dactivit du 1er novembre 1993 au 30 avril
1999 .
234
B. RITTBERGER (2000), Impatient legislators and new issue-dimensions: a critique of the Garrett-Tsebelis
standard version of legislative politics , Journal of European Public Policy, 7:4, 554-75.
235
1999 , p. 24.
236
Commission (2000), The Co-decision Procedure. An information note on the operation of the co-decision
procedure from Maastricht to Amsterdam , document usage interne.
237
C. NEUHOLD (2000), Into the New Millenium: The Evolution of the European Parliament from Consultative
Assembly to Co-legislator , EIPASCOPE, 2000:1, 1-9.
177
notamment en assurant une meilleure information des groupes238. Nanmoins, comme

on la vu, ce sont plusieurs facteurs et non pas un seul qui ont dtermin ce rejet.
178
Le deuxime dossier ayant fait lobjet dun rejet par le Parlement europen est la directive concernant les offres publiques dacquisition (COD 1995 341), qui visait amliorer,
lchelle de la Communaut, la clart et la transparence des solutions apportes aux
diffrents problmes juridiques soulevs par les offres publiques dacquisition et les restructurations dentreprises. La dlgation du Parlement tait divise sur la question de
savoir si le conseil dadministration devait consulter les actionnaires avant de recourir
des mesures dfensives en cas dOPA. Certains dputs ont estim que le compromis
final tait trop loign des amendements adopts par le Parlement en deuxime lecture.
La dlgation a fini par accepter le compromis in extremis (huit votes pour, six contre),
mais le vote qui sest ensuite tenu en plnire a dbouch sur une galit des voix (273
voix pour, 273 contre et 22 abstentions), le texte devenant caduc239. On sest une nouvelle
fois interrog sur la reprsentativit de la dlgation, certains estimant quelle comptait
trop de membres de la mme nationalit, paramtre important dans ce cas prcis, puisque des diffrences dans les cultures dentreprise nationales taient en jeu240.
Cependant, on pouvait lire dans le rapport de conciliation officiel du Parlement que le
vote en plnire rfutait totalement de telles allgations : la division de la dlgation en
deux blocs refltait parfaitement les chiffres trs tranchs en plnire . Par contre, le
rapport voit dans lchec le rsultat de lattitude intransigeante du Conseil et de la
mdiation inefficace de la Commission 241.
Dautres sources indiquent que ce vote peut aussi se comprendre comme la sanction de
la dlgation par le Parlement, les dlgus ayant agi suivant des considrations nationales, au lieu de sen tenir lavis de leur groupe politique respectif242. Comme pour le
dossier sur les biotechnologies, le rejet a amen le Parlement adapter certaines de ses
pratiques en matire de conciliation. Plus important encore, le service juridique a clarifi la question en prcisant que la dlgation ne pouvait adopter le projet commun qu
la majorit absolue, et non pas la majorit simple243.
Le troisime dossier rejet en plnire aprs conciliation portait sur une directive visant ouvrir laccs au march des services portuaires (COD 2001 47). Le point le plus
controvers concernait lautorisation accorde, ou non, aux membres dquipages, et
pas seulement aux dockers professionnels, dexcuter des tches de chargement et de
238
1999 .
239
PE (2001), Dlgations au comit de conciliation : rapport dactivit du 1er aot 2000 au 31 juillet
2001 .
240
Commission (2002), Codecision November 1993 to November 2002. An Analysis .
241
PE (2001), Dlgations au comit de conciliation : rapport dactivit du 1er aot 2000 au 31 juillet 2001 ,
p. 14.
242
Commission (2002), Codecision November 1993 to November 2002. An Analysis .
243
La clarication naurait fait aucune dirence dans ce cas, le projet commun bnciant de huit voix.
dchargement dans les ports. L encore, huit dputs seulement de la dlgation ont
vot en faveur du compromis final244. Les dputs opposs au texte faisaient valoir que
laisser des dockers non professionnels charger les bateaux compromettrait la scurit,
tandis que des travailleurs comptents risqueraient de perdre leur emploi. Les dputs
runis en plnire ont fini par rejeter le projet commun245.
Le dernier texte qui allait tre rejet par le Parlement diffre des cas prcdents, dans
la mesure o le rejet a eu lieu en deuxime lecture. Il sagissait dune proposition de
directive sur la brevetabilit des inventions mises en uvre par ordinateur (brevets de
logiciels, COD 2002 47), dans le cadre de laquelle, la Commission souhaitait harmoniser les diffrentes lois des tats membres relatives au brevet et permettre lOffice
europen des brevets de dlivrer de tels documents, pour les inventions mises en uvre
par ordinateur. La proposition a fait lobjet dune campagne intensive, aussi bien de
la part des dfenseurs des logiciels libres que des partisans de la brevetabilit des logiciels. Le Parlement europen avait profondment modifi la proposition en premire
lecture, en encadrant strictement la brevetabilit. Il craignait que les brevets de logiciels
ne brident linnovation et nentranent des problmes pour les entreprises. Le Conseil a
ensuite adopt une proposition de compromis qui annulait la plupart des amendements
du Parlement europen, mais au sujet de laquelle plusieurs pays ont par la suite mis
des rserves. La commission des affaires juridiques du Parlement europen a demand
la Commission de retirer la proposition en question et de reprendre la procdure
zro, mais la Commission lui a oppos un refus catgorique. La position commune du
Conseil a ensuite t formellement adopte. Au lieu de modifier la directive de manire
significative en deuxime lecture, le Parlement europen a dcid de la rejeter, une
majorit crasante (648 voix pour, 14 contre et 18 abstentions), mettant ainsi fin la
procdure en question. Le camp des logiciels avait le sentiment quune proposition
dulcore ne serait pas satisfaisante, alors que le camp des opposants aux brevets de logiciels refusait catgoriquement de faire la moindre concession en la matire246.
Dans lensemble, ces diffrents cas montrent que le Parlement europen a su exploiter
habilement son droit de veto pour imposer son point de vue dans la codcision, mme
sil ny a pas eu souvent recours dans la pratique. Le simple fait que le Parlement europen ait bnfici de cette option a sans doute influ sur la volont du Conseil dentamer
avec lui des ngociations srieuses247.
Il est intressant de noter que le Parlement europen a galement rejet quatre reprises
une proposition de la Commission en premire lecture, bien que le trait ne prvoie pas
244
PE (2004), Dlgations au comit de conciliation : rapport dactivit du 1er mai 1999 au 30 avril 2004 .
Les trois cas prcits ne peuvent pas tre considrs ncessairement comme une sanction par la plnire
du Parlement europen de la dlgation au Comit de conciliation. Parfois, certains parlementaires de la
dlgation prfrent laisser la plnire la responsabilit de la dcision nale.
246
PE (2007) Comment le Parlement colgifre - Le Guide , DV\684001FR.doc ; IT groups win ruling on
patents , Financial Times, 20 juin 2005.
247
245
179
expressment une telle option (ni ne linterdise). La dcision na t annule dans aucun
de ces cas, vraisemblablement parce que la Commission et le Conseil savaient que le
Parlement europen ne pouvait que rejeter les propositions en deuxime lecture, quoi
quil arrive. Cest ce qui sest produit pour la premire fois sur une proposition relative
aux services de fret ferroviaire (COD 2004 50), laquelle le Parlement a oppos une
fin de non-recevoir, ayant le sentiment que la mesure entranerait une distorsion de
concurrence entre les oprateurs de fret ferroviaire et routier. De mme, une proposition sur les normes de pigeage sans cruaut (COD 2004 183) a t rejete : le Parlement
europen tait ce point mcontent de la proposition de la Commission quil na pas
jug utile dy soumettre des amendements. Aucune autre mesure na t prise ce jour
pour ces deux rejets du Parlement europen en premire lecture. Une troisime fois,
une nouvelle proposition sur les services portuaires (COD 2004 240) a galement t
rejete la suite de lchec de la premire conciliation sur la question. La Commission
a retir la proposition, mettant ainsi un terme la procdure248. Dans un quatrime cas,
le Parlement europen a rejet la proposition relative la scurit des stocks ptroliers,
que la Commission a retire, dfaut galement dintrt du Conseil.
180
6. Phase de conclusion
On observe au fil des ans une volont de plus en plus marque de clore plus tt la procdure. La figure 1 montre que, sil a t fait appel la procdure de conciliation dans 40 %
des dossiers de codcision par anne, en moyenne, dans le cadre du trait de Maastricht,
ce chiffre a diminu, se situant entre 15 et 30 % par an au cours de la lgislature 19992004. Plusieurs facteurs expliquent cette tendance clore plus tt la procdure. Avant
tout, elle rsulte de la nouvelle possibilit, introduite en 1999, de clturer les dossiers ds
le stade de la premire lecture, ce qui ntait pas possible auparavant. Cette nouveaut
a multipli les contacts entre les institutions de lUnion europenne, facilitant ainsi la
conclusion rapide daccords, souvent dans le souci de clore la procdure lgislative le
plus rapidement et le plus efficacement possible. Par ailleurs, Mammonas249 avance que
le volume relativement important de conclusions en premire lecture au cours de la dernire anne examine ci-dessous tait pour le moins inhabituel, et peut tre interprt
comme tant le fruit des efforts fournis par les institutions europennes pour clore les
dossiers rapidement avant le dernier cycle dlargissement du 1er mai 2004 et la tenue
des lections europennes en juin 2004250.
248
EP (2007), Comment le Parlement colgifre - Le Guide, DV\684001FR.doc ; PE (2006), Conciliations

and Codecision Activity Report , DV/651053.
249
D. MAMMONAS (2005), Secrets and Lies About EU Policy-Making: Are the European institutions Delivering
Ecient Laws under the New Codecision Procedure? . Secrtariat gnral du Conseil, Bruxelles. Document
prsent lors de lassemble annuelle de la Midwest Political Science Association, Chicago, 7-10 avril 2005.
250
Toutefois, laugmentation des accords en premire lecture sest conrme et mme renforce ces trois
dernires annes.
Figure 1. Phase de conclusion des dossiers de codcision (en %)
Conference
2nd reading
20032004
20022003
20012002
20002001
19992000
19941999
(annual
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1st reading
181
1994-1999 (moyenne annuelle)

Conciliation
2e lecture
1999-2000
1re lecture
Source : Parlement (2004), Dlgations au comit de conciliation : rapport dactivit du 1er mai 1999 au 30 avril 2004 , PE 287.644, p. 13.
Il ressort dune tude des 401 premires lectures ralises dans le cadre de la procdure
de codcision, pendant la cinquime lgislature du Parlement europen, que la rapidit de conclusion dun dossier nest pas seulement fonction de sa technicit ou de son
importance politique, contrairement ce que les institutions pensaient au dpart. On
constate en revanche que les facteurs lis au contexte des ngociations jouent un rle
essentiel. En particulier, la tendance conclure en premire lecture sest renforce au fil
des ans, la relation de travail entre les deux colgislateurs devenant de plus en plus troite et le caractre incertain des ngociations entre eux sattnuant. Cette tendance clore
plus rapidement la procdure dnote une plus grande confiance entre les institutions. Le
Parlement europen et le Conseil dpendent nettement moins de la Commission quau
tout dbut de la procdure de coopration, et les deux institutions se sont habitues
traiter directement lune avec lautre. Enfin, les rsultats montrent galement que les
actes lgislatifs totalement nouveaux, et un type particulier dacte europen (directive),
ont tendance tre conclus moins rapidement que les autres dossiers251.
La relation de travail toujours plus troite entre le Parlement europen et le Conseil se
reflte, par exemple, dans la tendance croissante adopter les amendements du Parlement europen non pas tels quels, mais sous la forme de compromis conclus entre le
Parlement europen et le Conseil. Au cours de la lgislature 1999-2004, la part damendements adopts tels quels a chut de quelque 2/5 environ 1/5, alors que les compro251
A. RASMUSSEN (2008), Time choices in bicameral bargaining: Evidence from the co-decision legislative
procedure of the European Union , document de travail de lInstitut universitaire europen.
mis partir damendements ont doubl, passant dune moyenne de 36 % 60 % au cours

de la mme priode252.
Dans les trois annes qui ont suivi (juillet 2004-juillet 2007), cette tendance conclure
rapidement la procdure sest mme renforce (64 % des dossiers ont t clos en premire lecture, 28 % en deuxime et seulement 8 % au terme dune conciliation). Cela sexplique aussi par le fait que la Commission a prsent au cours de cette priode un grand
nombre de propositions de refonte ou de codification de la lgislation en vigueur253.
Cette tendance une conclusion rapide est particulirement marque dans les domaines
des liberts civiles et des affaires conomiques et montaires, alors que les commissions
parlementaires de lenvironnement, de la sant publique et de la scurit alimentaire,
ainsi que la commission des transports et du tourisme sont davantage enclines passer
par chacune des trois lectures prvues par la procdure de codcision254.
182
De plus, cette priode a vu larrive dun nouveau mcanisme de ngociation lgislative :

laccord rapide en deuxime lecture. Il sagit daccords conclus avec ladoption de la position commune du Conseil, autrement dit sans amendement dpos par le Parlement
europen au stade de la deuxime lecture. Par contre, les proccupations exprimes par
le Parlement europen sont incorpores dans la position commune. Cette mthode a
permis, par exemple, de trouver un accord sur le cadre financier pluriannuel (CFP) pour
toutes les dpenses communautaires au cours de la priode 2007-2013. De tels accords
sont dsormais reconnus formellement dans la dclaration commune sur les modalits pratiques de la procdure de codcision, qui formule des recommandations pour
les conclusions au stade de la position commune du Conseil . Pendant la premire
moiti de la lgislature, les accords rapides en deuxime lecture reprsentaient 15 % des
conclusions255, un chiffre qui sest maintenu lanne suivante, comme le montre le tableau 1. Les accords rapides en deuxime lecture sont particulirement intressants pour
le Parlement europen, car il est souvent plus facile pour lui de convaincre le Conseil dy
incorporer son avis avant que celui-ci nadopte sa position officielle.
Tableau 1. Priode 1/1 2006 1/1 2007
1re lecture
2e lecture rapide
2e lecture
3e lecture
58 %
15 %
18 %
9%
Source : Daniela Corona (2008) How Does the Co-decision Procedure Actually Work ? , Institut universitaire europen, Florence
252
254
MEPs quick-deal concerns , European Voice, vol. 14, n 2, 17 janvier 2008.
255
253
7. Dveloppements informels
Pour comprendre la vritable dynamique de la procdure de codcision au fil des ans, il
faut sortir du cadre des dispositions formelles des traits et examiner les accords conclus
entre institutions. Laccord interinstitutionnel de 1993 sur les travaux du comit de
conciliation256 et la dclaration commune conscutive de 1999 et 2007 sur les modalits pratiques de la procdure de codcision dans son ensemble jouent cet gard un
rle dterminant257. Ces accords dcrivent les principes qui sous-tendent la procdure,
prcisent le rle des diffrentes institutions aux diffrents stades de lecture et rglent
quelques dtails pratiques.
Une nouveaut majeure qui sest progressivement fait une place dans la procdure de
codcision est le trilogue, runissant le Parlement, le Conseil et la Commission. Cest
dans le second semestre de 1995, sous la prsidence espagnole, que le trilogue est devenu
une pratique courante en amont des ngociations de conciliation. Il prend la forme
de cercles restreints regroupant des reprsentants du Parlement, du Conseil et de la
Commission258. Aujourdhui, les trilogues ne se tiennent pas seulement au stade de la
troisime lecture, mais chaque tape de la procdure de codcision. Au stade de la
conciliation, certaines runions du trilogue possdent un caractre relativement formel,
linverse de celles qui se droulent aux tapes lgislatives antrieures. Cest au stade de
la premire lecture en particulier que les trilogues jouent un rle cl dans la ngociation
daccords entre les institutions. Alors que la dclaration commune de 1999 entre les institutions parlait de la possibilit de nouer des contacts appropris , laccord de 2007
voque directement, pour la premire fois, les trilogues, tout en spcifiant les modalits
pour les ngociations aux premiers stades de la procdure.
Ces nouveaux lments informels de la procdure de codcision se sont rvls efficaces,
car ils ont permis aux colgislateurs de gagner du temps et de lnergie grce une conclusion rapide de la procdure. On peut se demander cependant si la dmocratie nen a pas
souffert. Le contrle dmocratique nest pas toujours pleinement assur, en effet, lors de
la conclusion rapide daccords, notamment en premire lecture259. De tels accords sont
souvent ngocis au sein dun petit sous-groupe de lgislateurs, et le Parlement europen dans son ensemble - sans parler du grand public - peuvent avoir des difficults
256
JO C 331 du 7.12.1993, p. 1.
JO C 148 du 28.5.1999, p. 1 et JO C 145 du 30.6.2007, p. 5. Parmi les autres accords interinstitutionnels
qui occupent galement une place centrale dans le cadre de la procdure de codcision gurent par
exemple les accords sur la comitologie, tels que laccord Modus Vivendi de 1994 et les accords ultrieurs
sur la comitologie, de 1999 (dcision 1999/468/CE du Conseil) et 2006 (dcision 2006/512/CE du Conseil),
qui, pour la premire fois, place le Parlement europen sur un pied dgalit avec le Conseil pour ce qui est
de lexamen des mesures dexcution adoptes dans le cadre de la codcision. Figurent parmi les autres
instruments cls les accords-cadres gnraux sur les relations entre le Parlement europen et la Commission
de 2000 et 2005, ainsi que laccord de 2003 Mieux lgifrer (JO C 321 du 31.12.2003, p. 1).
258
PE (2000), Dlgations au comit de conciliation : rapport dactivit du 1er mai 1999 au 30 juillet
2000 .
259
Il y a lieu de rappeler que pour adopter des amendements en premire lecture, la majorit simple du
Parlement europen sut, alors que la majorit absolue est requise ds la deuxime lecture.
257
183
contrler ce qui se passe au cours de ces runions informelles entre les trois institutions.
Elles tendent renforcer linfluence des ngociateurs issus du Parlement europen et du
Conseil (cest--dire le rapporteur du Parlement europen et la prsidence du Conseil),
au dtriment de leurs collgues. Le Parlement europen est parfaitement conscient des
dfis que la conclusion daccords rapides pose sur le plan de la dmocratie. Un document sur la rforme interne, adopt par son groupe de travail au dbut de lanne 2008,
exprime des inquitudes quant labsence potentielle de transparence et de lgitimit
dmocratique dans les accords rapides. Les auteurs du rapport dplorent galement
quune trop grande attention soit accorde aux ngociations rapides, au dtriment
dun dbat politique ouvert au sein des institutions et entre elles 260. La Commission est
consciente, elle aussi, des effets secondaires des accords rapides ; elle a rcemment crit,
dans son guide interne sur la codcision, que la conclusion en premire lecture ne
devrait pas tre poursuivie inconsidrment pour les dossiers plus sensibles, compte
tenu de leurs aspects budgtaires, juridiques ou institutionnels non ngligeables 261.
184
On a tent dviter certains de ces problmes en laissant la Confrence des prsidents

adopter une srie de lignes directrices relatives ladoption daccords en premire et
deuxime lecture, et ce en novembre 2004262. Ces orientations visent garantir la transparence maximale de la prise de dcisions, en obligeant les principaux ngociateurs du
Parlement europen rendre mieux compte leur organe lgislatif respectif des ngociations avec lautre institution. De plus, elles encouragent le rapporteur du Parlement
europen attendre avant douvrir des ngociations avec le Conseil jusqu ladoption
dune position au sein de la commission comptente un stade de lecture donn.
Ces lignes directrices proposent, de multiples faons, un ensemble de procdures pour
la conduite de ngociations similaire celles qui sont en place depuis plusieurs annes
au stade de la conciliation, qui se caractrise par un contrle accru exerc sur les ngociateurs263. Toutefois, alors que les procdures de conciliation sont ancres dans le rglement du Parlement europen, il a seulement t possible de promouvoir ladoption de lignes directrices moins formelles pour les tapes de la premire et de la deuxime lecture.
Il est difficile de donner une ide gnrale du fonctionnement de ces lignes directrices
dans la pratique, tant donn les multiples modes de ngociation dans les diffrents domaines tudis par les commissions, mais on observe une tendance une participation
largie aux ngociations du Parlement europen, par rapport ce qui prvalait parfois
auparavant264. Si les lignes directrices parviennent remplir leur objectif, elles peuvent
devenir indispensables au Parlement europen pour garantir le contrle dmocratique
des dcisions de lUnion. Laccomplissement de cette mission du Parlement europen
passera par une coordination et un contrle internes efficaces de ses ngociateurs.
260
MEPs quick-deal concerns , European Voice, vol. 14, n 2, 17 janvier 2008.

Nouvelle version du guide pratique des procdures internes codcision , SPI(2007)73.
262
EP (2007), Comment le Parlement colgifre - Le Guide , DV\684001FR.doc.
263
A. RASMUSSEN (2005), EU Conciliation Delegates - Responsible or Runaway Agents? - Principal-agent
analysis and the study of delegation , West European Politics, 28(5): 1015-34.
264
261
B.4. Les avis conformes

Cest lActe unique europen qui a introduit la procdure davis conforme. Celle-ci se
distingue de la procdure lgislative par le fait quelle nautorise pas le Parlement europen soumettre des amendements, ce dernier pouvant uniquement accepter ou rejeter
la proposition qui lui est prsente. Cependant, comme pour la procdure de codcision,
le Parlement europen possde un droit de veto dans cette procdure galement, tant
donn que le Conseil ne peut pas poursuivre le traitement dune dcision qui naurait
pas t approuve par le Parlement europen.
Cette procdure se distingue galement par le fait quelle examine une srie de questions
qui portent non seulement sur la politique ordinaire, mais galement sur des domaines
hautement politiques, tels que les largissements de lUnion et certains accords internationaux. Lors de son introduction, lUnion devait obtenir lavis conforme du Parlement
europen avant de conclure des accords dassociation avec des pays tiers et daccueillir
de nouveaux tats membres. Cependant, comme dans le cas de la codcision, son
champ dapplication sest tendu au fil du temps. Maastricht et Nice ont ainsi ajout les
domaines suivants la procdure : sanctions en cas de violation des droits de lhomme
(article 7), coopration renforce (article 11, paragraphe 2), missions spciales confies
la Banque centrale europenne (article 105, paragraphe 6), amendements au protocole
du Systme europen des banques centrales (article 107, paragraphe 5), tches, objectifs, mthodes et organisation des Fonds structurels et cration du Fonds de cohsion
(article 161), procdure uniforme pour les lections europennes (190, paragraphe 4)
et, pour terminer, accords internationaux tablissant un cadre institutionnel spcial,
accords ayant des implications budgtaires pour la Communaut et accords contenant
des amendements aux actes en codcision (article 300, paragraphe 3).
La procdure davis conforme ncessite en rgle gnrale la majorit simple du Parlement, sauf dans trois domaines exigeant la majorit absolue : ladhsion de nouveaux
tats membres, le systme lectoral pour les lections europennes et les sanctions en
cas de violation des droits de lhomme265. Dans deux cas, la procdure davis conforme
est inverse : lorsque le Parlement arrte des dcisions sur les obligations du mdiateur
ou celles des dputs europens, cest lavis conforme du Conseil qui est requis.
Avant que lActe unique europen nintroduise lavis conforme, le Parlement europen
ne possdait que des comptences trs limites concernant ladoption daccords internationaux (de mme quen matire de lgislation communautaire). Nanmoins, une
tendance est apparue au fil des ans visant associer le Parlement europen au processus,
progressivement et de manire croissante. Dans le cadre de ce qui est devenu la procdure Luns, le Prsident Luns sest engag tenir le Parlement europen au courant et
limpliquer dans les ngociations sur les accords dassociation.
265
LAUE prvoyait galement la majorit absolue au sein du Parlement europen pour que ce dernier puisse
donner son avis conforme aux accords dassociation, majorit absolue qui est devenue majorit simple en
vertu du trait de Maastricht.
185
Un arrt majeur rendu par la Cour de justice en 1971 dans laffaire AETR266 a justifi la
participation du Parlement europen dans dautres domaines galement. Dans cet arrt,
les juges ont conclu la ncessit de consulter le Parlement europen, l o la consultation sapplique dans un domaine de politique intrieure donn, lorsque lUnion europenne conclut des accords externes dans le domaine concern. Le Parlement europen
a vu, par exemple, sa participation renforce aux accords externes relatifs lagriculture et aux transports. De nouveaux lments sont encore intervenus en octobre 1973,
lorsque le Parlement a t associ des accords commerciaux en vertu de la procdure
Luns-Westerterp, essentiellement une version modifie de la procdure Luns susmentionne. En 1977, le Conseil est all plus loin en promettant dinformer les commissions
parlementaires de tous les accords majeurs lors dune runion spciale, ainsi que daccords moins importants par crit. Aucun de ces nouveaux lments na confr au Parlement europen un droit de veto sur les accords, mais ils ont permis, en revanche, de
dblayer le terrain pour lui donner davantage de pouvoirs dans le cadre de ce qui allait
devenir la procdure davis conforme267.
186
Certains observateurs ont avanc que le pouvoir du Parlement europen dans le cadre
de la procdure davis conforme est de type nuclaire , et que les dputs europens
freinent des quatre fers quand il est question de sen servir268. Il est indiscutable que le
Parlement europen franchirait un cap radical sil venait sopposer aux recommandations concernant, par exemple, ladmission de nouveaux membres au sein de lUE.
Nanmoins, comme nous lavons vu lors de lexamen de la procdure de codcision,
le fait que le Parlement europen ne rejette pas de nombreux actes ne signifie pas pour
autant quil nait aucune influence. Ds lors, le fait que le Parlement europen a la possibilit de mettre son veto constitue une menace utile lui permettant dinfluer sur le
contenu des accords. En fait, Nickel soutient que lavis conforme est utilis dans les
mmes proportions, quil sagisse de voter pour ou contre quelque chose269.
Cette procdure a t applique de multiples reprises. Ainsi, dans les deux ans qui ont
suivi son introduction, elle a t utilise dans le cadre de la conclusion de plus de 30 accords dassociations avec des pays tiers. Les actes avaient trait des accords totalement
nouveaux, mais galement des amendements aux accords existants. La procdure pche peut-tre par labsence de mcanisme intgr, tel que le comit de conciliation de la
procdure de codcision auquel le Parlement europen et le Conseil peuvent faire appel
pour trouver un terrain dentente270.
266
Aaire C-22/70.
Cet aperu historique sinspire de R. CORBETT, F. JACOBS et M. SHACKLETON (2007), The European
Parliament, John Harper, Londres.
268
D. EARNSHAW et D. JUDGE (2003), The European Parliament, Palgrave MacMillan, Londres.
269
D. NICKEL (1999), Beyond Treaty Revisions: Shifts in the Institutional Balance , document prsent lors
de la sixime confrence bisannuelle de lAssociation universitaire dtudes des Communauts europennes,
Pittsburgh, juin 1999.
270
D. EARNSHAW et D. JUDGE (2003), The European Parliament, Palgrave MacMillan, Londres.
267
Toutefois, plusieurs exemples montrent que le Parlement europen sait se servir efficacement de cette procdure.
1. Accords dassociation
Lors de ngociations sur trois accords dassociation avec Isral, le Parlement europen
na pas apprci les modalits pour les procdures prvues pour les Palestiniens des territoires occups dsireux dexporter leurs produits en Europe, refusant laccord jusqu
ce que quelques concessions soient faites sur les exportations de la Cisjordanie.
Le Parlement europen a galement jou un rle de tout premier plan durant les ngociations sur laccord dunion douanire entre lUnion et la Turquie, auquel il sest
oppos en invoquant les nombreuses violations des droits de lhomme dans ce pays. Il a
fallu attendre que la Turquie rforme en profondeur ses institutions et libre les prisonniers politiques pour que le Parlement donne son avis conforme cet accord.
En rgle gnrale, le Parlement europen cherche tirer tout le parti possible de sa
comptence dans le domaine des accords dassociation en classant, ds que cest possible, un accord dans cette catgorie. On peut effectivement lire dans son rglement quil
considrera tout accord significatif comme un accord dassociation. Ces nouveaux lments informels ont servi de marchepied lextension du pouvoir formel du Parlement
europen que constituera lavis conforme dans le trait de Maastricht271.
2. Accords dadhsion
Le Parlement europen exploite galement cette comptence avec efficacit lorsquil est
question dapprouver ladhsion de nouveaux tats membres. Lors des ngociations sur
ladhsion de lAutriche, de la Sude, de la Finlande et de la Norvge, lune des questions
majeures portait sur le nouveau seuil pour obtenir une majorit qualifie au Conseil.
Seule une minorit dtats membres aspirait un seuil trs lev de 68 sur 87, ce quoi
le Parlement europen sest oppos car le processus dcisionnel serait devenu plus complexe, tandis quil aurait prouv plus de difficults convaincre le Conseil de conclure
des accords dans le cadre de la procdure de codcision.
Pour obtenir lavis conforme du Parlement europen, les protagonistes se sont mis daccord sur un compromis, lequel nincluait pas le seuil de majorit lev dfendu par une
minorit, mais bien une proportion obligatoire de 64 sur 87. Cet accord tait conditionn la promesse suivante : si des membres du Conseil reprsentant entre 23 votes
(ancien seuil de la minorit de blocage) et 26 votes (nouveau seuil de la minorit de
blocage) indiquent leur intention de sopposer la prise dune dcision par le Conseil
la majorit qualifie, ce dernier fera tout ce qui est en son pouvoir pour aboutir, dans
un dlai raisonnable, une solution satisfaisante qui puisse tre adopte par 68 voix sur
271
187
87 au moins ( compromis de Ioannina )272. Mme si ce compromis ne correspondait

pas entirement aux souhaits du Parlement europen, il a contribu faire pencher la
balance et viter un seuil de majorit lev273.
Il a dj t indiqu que le trait de Lisbonne, lorsquil sera ratifi, supprimera de la
procdure davis conforme certains domaines pour les soumettre la procdure lgislative ordinaire. Cependant, linverse de la coopration, la premire survivra mais sous
un autre nom, savoir lapprobation. La procdure dapprobation et la procdure de
consultation constitueront deux procdures spciales. Comme lillustre le tableau 2, elle
sappliquera six domaines dans lesquels le Conseil adopte la loi et le Parlement europen donne son approbation, ainsi qu trois domaines dans lesquels le Parlement europen adopte la loi et le Conseil donne son approbation.
Tableau 2. Lapprobation dans le cadre du trait de Lisbonne
188
Unanimit du Conseil
et approbation du Parlement
europen
Majorit qualifie du Conseil
et approbation du Parlement
europen
Proposition du Parlement
europen et approbation du
Conseil
Mesures en vue de combattre les discriminations

Extension des droits lis la citoyennet
Cadre financier pluriannuel
Parquet europen
Procdure lectorale uniforme
Mesures dexcution du systme des ressources
propres de lUnion
Statut du Mdiateur europen
Statut des membres du Parlement europen
Modalits de lexercice du droit denqute du Parlement europen
Source : R. Corbett, F. Jacobs et M. Shackleton (2007), The European Parliament, John Harper, Londres.
De plus, lapprobation sera requise pour tous les accords internationaux dans les domaines soumis la procdure de codcision interne. Il sagit l dune nette amlioration par
rapport aux comptences actuelles du Parlement europen274. En ralit, le fait que le
Parlement soit consult, par exemple, sur des amendements des accords dassociation
de moindre importance sans tre impliqu dans dautres accords internationaux cls est
peru depuis longtemps comme une situation dsquilibre.
Le Parlement europen est devenu non seulement un Parlement part entire, au sens
propre du terme, mais aussi une institution trs puissante dans un certain nombre de
domaines. Laccord du Parlement europen est indispensable pour ladoption du budget
de lUnion europenne, il dispose de comptences propres dans des domaines tradition272
R. CORBETT, F. JACOBS and M. SHACKLETON (2007), The European Parliament, John Harper, Londres.
Cette dcision a t modie lorsque la Norvge a refus dadhrer lUE.
274
273
nels de la haute politique qui, ailleurs, sont souvent contrls par le pouvoir excutif,
et il participe pleinement au processus lgislatif dans pratiquement tous les domaines de
lUnion viss par la codcision.
LUE fonctionne comme un systme politique domestique, dont les dcisions ont des
consquences notables sur le quotidien de millions dEuropens. Dautre part, sagissant plus particulirement de son travail lgislatif, les spcialistes saccordent dire que
lUnion pratique un authentique bicamralisme pour les procdures lgislatives ordinaires, le Parlement europen et le Conseil participant au processus lgislatif sur un
pied dgalit. Le rle lgislatif du Parlement se voit en outre confort et renforc par
lacquisition dun certain droit dinitiative lgislative.
En premier lieu, il recourt activement des rapports dinitiative sur des sujets dtermins pour inviter la Commission prsenter de nouvelles propositions, et le trait
de Maastricht lui accorde expressment le droit de demander la Commission de soumettre des propositions lgislatives (actuel article 192)275. La Commission a accept de
rpondre favorablement ces initiatives du Parlement europen, moins davoir de srieuses objections ; elle a dailleurs donn suite presque toutes les demandes formules
par le Parlement europen (les exceptions pouvant se compter sur les doigts de la main).
En second lieu, le Parlement a gagn de linfluence dans le cadre plus large de lagenda
europen en participant aux dbats sur les programmes lgislatifs de lUnion et en sexprimant sur le programme lgislatif annuel de la Commission. Il peut ainsi peser sur
leur contenu et demander des comptes la Commission et au Conseil sur les engagements quils ont pris276.
Le dveloppement des comptences budgtaires, lgislatives et non lgislatives du Parlement europen est remarquable. Cela dit, cest essentiellement grce lutilisation intelligente quil a faite de ses diffrentes prrogatives que le Parlement europen a vu ses
pouvoirs se renforcer au fil des ans.
Comme on espre lavoir montr, le Parlement europen a t le principal acteur de
son volution. Le plus souvent, sa stratgie a consist chercher dabord largir ses
comptences de manire informelle, pour ensuite se servir de ces changements informels par rapport aux dispositions du trait comme dun marchepied pour obtenir de
nouvelles comptences formelles dans le cadre des traits. Cest ainsi que le Conseil et la
Commission ont laiss le Parlement europen mettre profit les priodes entre les diffrents traits pour exprimenter de nouveaux instruments institutionnels. Les rsultats
de lexprience leur ont souvent donn satisfaction, si bien quils ont mis niveau les
outils institutionnels en consacrant leur nouvelle mouture dans les traits.
275
A. RASMUSSEN (2007), Challenging the Commissions right of initiative? Conditions for Institutional
Change and Stability , West European Politics, 20(2): 244-64.
276
189
II. Les relations interinstitutionnelles

A. volution des relations entre le Parlement europen et la Commission
A.1. Entre 1958 et 1979
Lvolution des relations entre le Parlement europen et la Commission a t caractrise, grands traits, par trois phases successives.
190
Au cours de la premire, qui se situe grosso modo entre les annes 1958 et 1979 - date de
llection du Parlement europen au suffrage universel direct - le processus de dcision
communautaire est caractris par une dialectique presque exclusive entre la Commission et le Conseil. La Commission exerce son droit dinitiative pour mettre en uvre les
dispositions du trait et tient compte de manire limite des amendements du Parlement
europen dans le processus lgislatif. Il est vrai que lobligation politique de rechercher
un consensus unanime au sein du Conseil partir du compromis de Luxembourg
de janvier 1966 rduit de facto le poids des amendements du Parlement europen. Il
importe peu que la Commission reprenne ou non ces amendements son compte dans
la mesure o elle doit faciliter la recherche dun compromis unanime au sein du Conseil
pour aboutir une dcision, souvent aprs de trs longues ngociations (il aura fallu
plus dune dcennie pour raliser le libre tablissement des professions librales ou
pour fixer les poids et dimensions des camions). Toutefois, il ne faut pas oublier que les
propositions de la Commission Hallstein pour la politique agricole commune de 1965
prconisaient dj laugmentation des pouvoirs budgtaires du Parlement europen et
que le rapport Vedel prnant le renforcement tout court des pouvoirs du Parlement
europen avait t command par la Commission prside par M. Malfatti ( linitiative
surtout de M. Altiero Spinelli).
A.2. Entre 1980 et 1995
Pendant une deuxime phase - quon peut situer grosso modo entre 1980 et 1995 - la
Commission tient davantage compte dun Parlement europen lu au suffrage universel
direct quelle considre comme son alli naturel lgard du Conseil aussi bien dans
la procdure lgislative que dans celle budgtaire (voir, par exemple, le nombre plus
lev damendements du Parlement europen quelle reprend son compte dans ses
propositions modifies, notamment partir de 1985-1986 lorsque le Conseil se remet
utiliser le vote majoritaire et lorsque la procdure de coopration sapplique). Cette
attitude de la Commission est confirme par le nombre croissant damendements du
Parlement europen accepts par le Conseil en procdure de coopration (voir chapitre
I, 2 ci-dessus). noter quen 1991 la Commission nhsite pas retirer - la demande
du Parlement europen - une proposition relative un programme de recherche qui
avait t fortement rduite dans son contenu par la position commune du Conseil en
premire lecture 277.
A.3. Entre 1995 et aujourdhui
Une troisime phase dans les relations entre le Parlement europen et la Commission
souvre avec les dispositions du trait de Maastricht qui rendent crdible, pour la premire fois, lexercice de la motion de censure lgard de la Commission (car le Parlement europen dispose dsormais du vote dinvestiture dune nouvelle Commission).
Ce nest pas par hasard que le Parlement europen conclut un premier accord bilatral
avec la Commission (le Code de conduite de 1995 - voir sous-partie III.B.) et quil exerce
progressivement un contrle politique accru sur la Commission prside par Jacques
Santer. Laction du Parlement europen vise imposer la Commission dabord des
engagements relatifs son attitude gnrale vis--vis du Parlement europen (voir le
Code de conduite) et ensuite des comportements spcifiques allant de la rorganisation
de ses services la remise de nouvelles propositions (voir laffaire de la vache folle) pour
aboutir la requte de dmissions individuelles de certains commissaires jugs responsables dirrgularits administratives (voir les cas de mauvaise gestion financire ayant
entran la dmission de la Commission Santer).
Laffaiblissement de la Commission la suite de la dmission collective de la Commission Santer conduit le Parlement europen conclure de nouveaux accords-cadres, toujours plus exigeants, avec les Commissions suivantes et exercer une sorte de censure
individuelle pralable lgard de commissaires dsigns par les tats membres en se
servant du levier que constitue le vote dinvestiture du Collge (voir le cas de M. Buttiglione au moment de linvestiture de la Commission Barroso).
En mme temps, le Parlement europen cherche de plus en plus un dialogue bilatral
avec le Conseil dans le cadre de la procdure de codcision allant jusqu la conclusion
daccords politiques importants ds la premire lecture (voir le cas du rglement sur
laccs du public aux documents des institutions) et jusqu lacceptation par la Commission de tous ses amendements essentiels dans le cas de la directive sur la libre prestation des services (directive dite Bolkestein).
B. Le contrle politique renforc de la Commission Santer

Le contrle politique du Parlement europen sur la Commission a franchi une tape
supplmentaire pendant la priode o Jacques Santer a prsid lExcutif europen (annes 1995 - 1999).
277
Il est vrai cependant que la Commission a cherch ensuite viter un conit interinstitutionnel devant la
Cour de justice en remettant un nouveau document qui pouvait tre considr par le Parlement europen
comme une nouvelle proposition et par le Conseil comme une proposition modie en deuxime lecture !
191
B.1. La crise de vache folle et son impact sur les relations Parlement europen/Commission
En juillet 1996, le Parlement europen a constitu une commission temporaire denqute (CTE) charge dexaminer les allgations dinfraction ou de mauvaise administration dans lapplication du droit communautaire en matire dESB (encphalopathie
spongiforme bovine), autrement dit la maladie de la vache folle. Rappelons que la crise
de la vache folle souvre en mars 1996 lorsque le gouvernement britannique reconnait
lexistence dune relation possible entre la maladie dite ESB affectant les bovins et la
maladie de Creutzfeldt-Jakob affectant les humains278.
192
Dans ses conclusions, la commission temporaire denqute, aprs avoir critiqu la tendance des institutions - notamment de la Commission et du Conseil - privilgier les
intrts de la politique agricole commune par rapport aux exigences de la protection de
la sant publique, recommande, pour lessentiel, trois sortes de mesures :
- la mise en place de nouvelles structures administratives permettant de sparer la gestion des intrts agricoles ou industriels de la responsabilit de protger la sant publique, et notamment la cration dune Agence europenne dinspection vtrinaire ;
- le recours larticle 100 A TCE (procdure de codcision) pour les mesures de sant
animale et de scurit des aliments, larticle 43 (procdure de consultation) devant tre
rserv la gestion des marchs agricoles ;
- la demande la Commission de soumettre la nouvelle Confrence intergouvernementale des propositions visant modifier la base juridique du trait relative la protection de la sant publique.
Dans sa rsolution du 19 fvrier 1997 - adopte par 422 oui, 38 non et 35 abstentions le Parlement europen menace la Commission dune motion de censure si elle ne suit
pas les recommandations contenues dans le rapport de la commission temporaire denqute. En dautres mots, au lieu de proposer immdiatement le vote dune motion de
censure lgard de la Commission, le Parlement europen choisit la stratgie de la
censure menace terme si la Commission ne suit pas les recommandations de la CTE
(alors quune motion de censure immdiate est rejete le 20 fvrier 1997 par 326 non,
118 oui et 19 abstentions). La solution retenue par le Parlement europen vise faire
pression sur la Commission279 pour quelle agisse en conformit avec ses recommandations sans aller jusqu larme atomique de la censure dans une priode dlicate pour
la Communaut. Cette stratgie se rvle gagnante car la Commission, dune part, annonce le jour mme la remise dune proposition la Confrence intergouvernementale
dAmsterdam visant modifier larticle 129 CE pour inclure pleinement la politique de
la sant dans les comptences communautaires et, dautre part, donne largement suite
278
La Commission impose un embargo le 27 mars 1996 sur les ventes de viande bovine et produits drivs
britanniques. Suite cette dcision, le Royaume-Uni non seulement en demande lannulation la Cour de
justice, mais dcide de mener une politique dobstruction des dcisions communautaires exigeant laccord
unanime des tats membres entre le 21 mai et le 22 juin 1996.
279
Le Prsident Santer refuse dy voir une mise sous tutelle de la Commission (voir sa confrence de presse
du mme jour).
aux recommandations du Parlement europen (ce qui conduira celui-ci renoncer la

censure le 19 novembre 1997). Autrement dit, le Parlement europen obtient largement
satisfaction sur la substance de ses revendications sans cependant provoquer une crise
institutionnelle juge inopportune ce moment-l.
B.2. Du contrle de la gestion des programmes financiers, au Comit des sages et
la dmission de la Commission Santer
La stratgie suivie par le Parlement europen dans le cas de la vache folle nest pas
sans analogies avec celle qui sera utilise plus tard (fin 1998 - dbut 1999) concernant,
dabord, le refus de la dcharge donner la Commission pour lexcution du budget et,
ensuite, la mise en place dun Comit des sages charg dexaminer la gestion financire
des programmes communautaires par la Commission et, plus en gnral, le fonctionnement interne de la Commission en matire de contrle financier (cf. ci-dessous).
1. Le refus de la dcharge en 1998
Le rglement satisfaisant pour le Parlement europen de laffaire vache folle et la renonciation toute sanction politique immdiate lgard de la Commission sont suivis
lanne daprs (1998) par un nouveau diffrend entre la Commission et le Parlement
europen propos de la gestion financire des programmes ECHO (aide humanitaire) et
MED (aide aux pays de la Mditerrane). Dj, au mois doctobre 1998, certains dputs
de la commission du contrle budgtaire du Parlement europen (COCOBU) prside
par Mme Theato voquent la possibilit dun refus de la dcharge la Commission pour
lexcution du budget de 1996280. Lors du dbat en sance plnire sur le rapport Bsch
relatif aux fraudes constates dans la gestion de certains programmes communautaires,
le Parlement europen, en demandant la Commission de prsenter rapidement une
proposition visant la cration dun nouvel organe indpendant charg de la lutte antifraude (le futur OLAF), manifeste sa mfiance lgard de la Commission car celle-ci
naurait pas fourni temps les informations demandes sur les cas de fraudes au budget
communautaire et, par ailleurs, donnait limpression de ne pas vouloir sanctionner les
fonctionnaires qui auraient commis des irrgularits administratives.
Les relations entre Parlement europen et Commission sont demeures tendues lors
de la session du mois de dcembre lorsque le Prsident Santer prsenta la proposition
de la Commission de crer lOLAF en tant quorgane indpendant pour les enqutes
anti-fraude appel remplacer lUCLAF en tant que service interne la Commission281.
Alors quune partie des parlementaires auraient souhait donner un avertissement la
Commission pour quelle sengage prendre une srie dinitiatives visant amliorer
sa gestion financire et son fonctionnement interne (la COCUBU avait propos de vo280
Voir bulletin Agence Europe n 7313 du 2 octobre 1998.

Les critiques de certains dputs laissant entendre que la Commission entendait dgager sa responsabilit
politique par la cration dun nouvel organe avaient suscit la rponse suivante du Prsident Santer : Vous
pouvez prsenter une motion de censure contre moi, si vous voulez (cit par le bulletin Agence Europe
n 7355 du 3 dcembre 1998).
281
193
ter loctroi de la dcharge la Commission par 14 voix contre 13 en posant plusieurs

conditions), dautres ont considr que le refus de la dcharge tait un acte ncessaire
pour responsabiliser davantage la Commission et exprimer linsatisfaction du Parlement europen 282.
Le Parlement europen vota finalement le refus de la dcharge le 18 dcembre 1998
par 270 voix contre, 225 pour et 23 abstentions. La lettre crite par le Prsident Santer
au prsident du Parlement europen avant le vote a t ressentie comme une pression
inacceptable sur le Parlement europen et a probablement contribu gonfler le nombre de votes opposs la dcharge. Au lieu de considrer ce vote comme une tape dans
la procdure prvue par le trait (voir footnote 118), la Commission a eu tendance
juger cette dcision comme un acte politique visant laffaiblir et la mettre sous tutelle
(contrairement sa propre interprtation de lattitude du Parlement europen dans la
crise de la vache folle).
194
2. La mise en place du Comit des sages (1999)

Dans ce contexte, le Parlement europen a t appel se prononcer sur deux motions
de censure prsentes respectivement par le groupe socialiste et par celui de lEurope
des Nations avec des motivations diffrentes. Alors que le groupe socialiste avait pour
but de confirmer la confiance la Commission, le groupe Europe des Nations visait
bien la dmission du Collge. En revanche, les groupes PPE et libral considraient que
ces motions de censure ntaient pas le moyen appropri pour redresser la situation et
exigeaient, par contre, la dmission individuelle de certains commissaires283.
Finalement, le Parlement europen a rejet par 293 non (contre 232 oui) la motion de censure prsente par le groupe Europe des Nations, le groupe socialiste ayant retir la sienne.
Toutefois, le Parlement europen avait pralablement approuv (319 oui et 101 non)
une rsolution prsente par le groupe socialiste, de la gauche unitaire et radicale, demandant la Commission de faire toute la lumire sur les cas supposs de fraudes et
la constitution, sous les auspices du Parlement europen et de la Commission, dun Comit dexperts indpendants charg dexaminer la faon dont la Commission dcide et
traite les cas de fraudes, de mauvaise gestion et de npotisme, et de rendre compte pour
le 15 mars 1999 de sa premire valuation. Le Prsident Santer avait dclar accepter
la cration dun Comit dexperts indpendants car il aurait permis de mettre plat les
mthodes de gestion de la Commission et stait engag suivre les recommandations
du Comit. Le vote de la rsolution du Parlement europen demandant la cration dun
282
Selon le rapporteur James Elles, le refus de la dcharge ne constituait en rien un geste de mance
lgard de la Commission, mais une tape dans une procdure qui allait se poursuivre, une manire de
dire : le Parlement europen nest pas entirement satisfait de ce que la Commission a fait pour mettre de
lordre dans sa gestion et il entend maintenir la pression (voir lditorial de Ferdinando Riccardi dans lAgence
Europe du 5 janvier 1999).
283
noter que les commissaires viss taient, pour lessentiel, socialistes (M. Marin, Mme Cresson).
Comit dexperts indpendants avait donn lieu plusieurs commentaires et controverses sous langle institutionnel. Le Parlement europen nabdiquait-il pas ses responsabilits en confiant le contrle effectif du fonctionnement de la Commission un comit
dexperts ? La Commission ntait-elle pas mise sous tutelle via un comit dexperts non
prvu par les traits ? Au-del de ces questions, il est clair que les conclusions du Comit
dexperts ont t dcisives. En effet, aprs la remise des conclusions du Comit critiquant labsence de sens des responsabilits et la perte de contrle sur ladministration
et la gestion, dont ont fait preuve individuellement les membres de la Commission et la
Commission en tant que Collge , la Commission Santer navait dautre issue que celle
de dmissionner en bloc. Dailleurs, tous les groupes politiques du Parlement europen
avaient jug une telle dmission logique et/ou invitable.
C. De la dmission de la Commission Santer linvestiture de la

Commission Barroso
195
C.1. Les leons dune crise

La dmission de la Commission Santer appelle les considrations suivantes :
- la majorit du Parlement europen ne souhaitait pas initialement censurer la Commission et provoquer une crise institutionnelle. Le Parlement europen prfrait - tout
comme dans le cas de la vache folle - maintenir une pression politique sur la Commission via le refus de la dcharge afin damener celle-ci amliorer son fonctionnement
interne et sanctionner les ventuels responsables de fraudes ou autres irrgularits ;
- la Commission a sans doute commis lerreur tactique de politiser le refus de la dcharge au lieu de procder un examen plus approfondi de sa gestion financire ;
- le Parlement europen a soulev de manire formelle le problme de la responsabilit
individuelle des Commissaires au-del du principe de collgialit stipul par le trait
(une rsolution vote par le Parlement europen estimait que le rapport du Comit dexperts indpendants plaidait en faveur dune responsabilit individuelle des membres de
la Commission : 444 voix pour, 16 contre et 57 abstentions) ;
- la dmission collective de la Commission Santer a t salue comme une victoire de la
dmocratie europenne sur la bureaucratie de Bruxelles284 et comme la fin de lirresponsabilit politique des membres de la Commission285.
Quoi quil en soit, il tait devenu clair que la Commission europenne pouvait dsormais tre sanctionne par le Parlement europen au cas o sa responsabilit politique
serait engage.
284
Voir les commentaires de plusieurs eurodputs, repris par la presse de lpoque, selon lesquels la
dmocratie europenne est ne .
285
On se souviendra que le Gnral de Gaulle avait quali les commissaires europens dapatrides
irresponsables.
C.2. Linfluence des auditions des candidats commissaires sur la composition de la

Commission
Le Parlement europen a montr une nouvelle fois sa dtermination utiliser ses pouvoirs (allant jusqu lventuel refus de voter linvestiture dune nouvelle Commission)
au moment de lapprobation du Collge prsid par M. Barroso. En effet, les rsultats
des auditions parlementaires des membres dsigns de la Commission Barroso avaient
conduit deux lettres de rejet des commissions comptentes du Parlement europen au
sujet du candidat italien Rocco Buttiglione et du candidat hongrois Laszlo Kovcs (des
doutes ayant t soulevs aussi pour dautres candidats, notamment Mme Udre).
196
Le groupe socialiste du Parlement europen avait demand au Prsident Barroso un

remaniement des portefeuilles attribus certains membres du Collge, dfaut de quoi
il aurait recommand de rejeter le Collge dans son ensemble286. Le Prsident Barroso
avait annonc le 21 octobre 2004, devant la Confrence des prsidents des groupes politiques, son intention dassumer personnellement la responsabilit du portefeuille des
liberts individuelles et de la non-discrimination (M. Buttiglione restant commissaire
la justice et la scurit) et de prsider un groupe de commissaires plus spcialement
concerns par ces matires. Bien que le Prsident Barroso ait rappel en sance plnire
du Parlement europen quil pourrait apporter des modifications aux portefeuilles de
son quipe en cours de mandat et que la Commission prsenterait de nouvelles initiatives en matire de droits civils et de la non-discrimination, seuls les groupes du parti
populaire et de lEurope des Nations staient dclars prts donner leur soutien un
vote de confiance la Commission287.
Dans ces conditions, le Prsident Barroso a dcid de ne pas soumettre sa nouvelle
Commission au vote dinvestiture du Parlement europen et de procder de nouvelles consultations (la Commission Prodi restant entretemps en fonction pour grer les
affaires courantes). Aprs avoir consult les chefs dtat et de gouvernement et procd
des contacts informels avec les groupes politiques, le Prsident Barroso a prsent au
Parlement europen une Commission remanie dans sa composition et dans ses attributions (M. Frattini remplaant M. Buttiglione, M. Piebalgs remplaant Mme Udre et
M. Kovcs tant charg de la fiscalit au lieu de lnergie). Cette nouvelle Commission
a obtenu la confiance du Parlement europen une large majorit (449 voix en faveur,
149 opposs et 82 abstenus) aprs les engagements pris par le Prsident Barroso de ngocier une mise jour de laccord-cadre entre la Commission et le Parlement europen
(ce dernier ayant dress une liste de points inclure dans ce nouvel accord, parmi lesquels lobligation pour le prsident de la Commission de demander la dmission dun
Commissaire qui ferait lobjet dun vote de dfiance du Parlement europen288).
286
Le trait ne permettant pas de rejeter un commissaire individuellement mais uniquement la Commission

en tant que Collge.
287
Voir le Bulletin Agence Europe du 27 octobre 2004.
288
Voir le Bulletin Agence Europe du 19 novembre 2004.
C.3. Un rle politique renforc

En rsum, le Parlement europen a obtenu pour la premire fois une modification dans
la composition et loctroi des portefeuilles au sein dune nouvelle Commission comme
condition pralable de son approbation du Collge. Dun point de vue institutionnel, le
Parlement europen a poursuivi sa stratgie visant obtenir des concessions prcises
du prsident de la Commission plutt que de procder une sanction immdiate. Toutefois, le Parlement europen a franchi cette fois-ci une tape supplmentaire car ses
revendications ont t prsentes avant le vote dinvestiture et non pas pour renoncer
une motion de censure. En outre, le Parlement europen a influenc indirectement les
changements intervenus dans les traits (voir art. 217 TCE) daprs lesquels le prsident
de la Commission dispose de pouvoirs accrus dans lorganisation du Collge, dans lattribution des portefeuilles et dans la possibilit dobtenir la dmission dun commissaire. Par consquent, le Parlement europen a renforc son rle de contrle politique sur
la Commission et a tendu ses pouvoirs au-del de la lettre du trait. Mme si la censure
individuelle dun commissaire demeure exclue par le trait, il est clair que le prcdent
de la Commission Barroso sera rutilis par le Parlement europen au cas o les tats
membres soumettraient lavenir des candidatures juges irrecevables ou inappropries
par le Parlement europen.
D. Perspectives davenir dans le cadre de la rforme des institutions

Ce qui prcde permet de conclure que lUnion europenne dispose dsormais dun vritable Parlement qui deviendra un colgislateur part entire avec le Conseil (au moins
pour environ 90 % des actes lgislatifs de lUnion) et qui pourra choisir le prsident de
la Commission en fonction du rsultat politique des lections europennes ds ratification du trait de Lisbonne. Il est vraisemblable que le Parlement europen deviendra un colgislateur 100 % avec une nouvelle rvision des traits. En revanche, il est
plus problmatique de prdire quels seront les futurs rapports entre les institutions de
lUnion (et en particulier les relations entre le Parlement europen et la Commission).
Nul doute que la nouvelle lgitimit dont disposera une Commission europenne dont
le prsident aura t lu par la majorit parlementaire issue des lections europennes
aura un impact. Dans la mesure o le choix du prsident de la Commission devrait se
fonder sur une majorit parlementaire ad hoc et non sur un programme de lgislature
propos par lExcutif et approuv par les deux organes lgislatifs, il est difficile denvisager que la Commission puisse dpendre, tout au long de son mandat de cinq ans, de
la mme majorit parlementaire et non pas de coalitions variables selon les actes quelle
proposera au fur et mesure. Par ailleurs, si tel tait le cas, il y aurait des rpercussions
invitables sur le rle darbitre et de garante de lintrt gnral de lUnion que la Commission assume lheure actuelle. Selon certains acadmiciens289, la parlementarisation
289
Voir notamment G. MAJONE : The European Commission: The Limits of centralization and the Perils
of Parliamentarization , Governance, vol. 15, n 3, pp. 375-392 (2002) ainsi que Rforme institutionnelle :
agences indpendantes, surveillance, coordination et contrle procdural (IUE, 27 fvrier 2001). Voir aussi La
gouvernance dans lUnion europenne , les Cahiers de la cellule de prospective (Commission europenne, 2001).
197
croissante de lUnion a dj t lorigine de la cration par les tats membres dune

srie dagences indpendantes pour la gestion de certaines politiques et la prise de dcisions que lon souhaite soustraire au jeu des influences politiques290. Lon a estim aussi
quune Commission davantage dpendante dune majorit politique dtermine au sein
du Parlement europen pourrait voir remises en cause certaines comptences quelle est
cense exercer de manire neutre et objective (par exemple, lapplication des rgles de
concurrence du trait au profit dune agence indpendante)291.
Selon dautres commentateurs, une politisation ou parlementarisation supplmentaire
de lUnion est devenue ncessaire pour combler, ou du moins rduire, lcart entre les
citoyens europens et les institutions communautaires apparu lors des rcents referenda
sur la rvision des traits292.
198
Il en irait probablement de mme si le Parlement europen devait augmenter son emprise politique sur la Commission, que ce soit travers la censure individuelle des commissaires ou moyennant des concessions trop importantes faites par la Commission sur
le plan de lexercice de ses prrogatives (droit dinitiative, pouvoir excutif, rle de gardienne du trait, etc.). Dans ce cas, la motion de censure risquerait dtre rduite une
forme de sanction administrative / disciplinaire plutt qu un acte de nature politique.
Dans dautres domaines, le Parlement europen a acquis toutes les comptences dont
disposent les parlements nationaux, parfois mme au-del de celles-ci (voir les engagements pris par la Commission et le Conseil en matire dinformation / consultation du
Parlement europen sur les accords internationaux en cours de ngociation qui ne sont
pas toujours reconnus aux parlements nationaux).
Il subsiste en revanche une lacune trs importante dans les pouvoirs du Parlement europen. Celui-ci ne dispose pas des comptences reconnues aux parlements nationaux
concernant les recettes budgtaires, ce qui permettrait dinfluencer le niveau des ressources dont disposera lavenir le budget de lUnion. Cette situation deviendra difficilement tolrable terme, non seulement pour des raisons politiques gnrales (les parlements nationaux ont affirm leur pouvoir face au Roi en vertu du principe no taxation
without representation ), mais aussi par la ncessit de crer un lien plus direct entre
les ressources de lUnion et les citoyens qui supportent en dernire instance le cot des
politiques communes.
290
Il est vrai cependant que ce souci de dpolitisation des Agences ne cadre pas avec la composition
minemment intergouvernementale de leurs conseils dadministration.
291
Les propositions dj faites en ce sens par certains tats membres - dont lAllemagne - risquent dtre
remises sur la table.
292
Voir notamment, en ce sens, S. HIX: Whats Wrong with the European Union and How to Fix it , Polity
Press, MPG Books Ltd., Bodmin, Cornwall (2008).
III. Les Accords interinstitutionnels

A. Les accords ou arrangements interinstitutionnels
Les institutions de lUnion europenne ont conclu depuis leur cration environ 130
accords ou arrangements interinstitutionnels, dans la mesure o cette dnomination
couvre non seulement les accords interinstitutionnels stricto sensu (AII), conclus avec
une certaine formalit et publis au Journal officiel, mais aussi dautres formes de soft
law (dclarations communes, changes de lettres, codes de conduite, etc.) 293. Ces accords visent, en rgle gnrale, faciliter lapplication des dispositions du trait et la
coopration pratique entre les diffrentes institutions, notamment entre le Parlement
europen, le Conseil et la Commission. Toutefois, de tels accords ont t souvent un des
moyens les plus utiliss par le Parlement europen pour pallier les lacunes du trait et
pour accrotre, dans certains cas, ses pouvoirs de manire indirecte, en exploitant lintrt des autres institutions obtenir son accord sur des sujets jugs importants et vitant
ainsi des conflits interinstitutionnels.
A.1. Combler les lacunes des traits et faciliter les relations interinstitutionnelles
En mme temps, les accords interinstitutionnels ont t considrs galement comme
un moyen, plus facile mettre en uvre quune modification du trait, pour pallier en
partie le dficit dmocratique de lUnion europenne294.
Pour ces raisons, les institutions ont eu souvent recours des accords interinstitutionnels en dpit du fait que ces derniers, de rares exceptions prs, ne soient pas expressment prvus par les traits. Il est vrai que lart. 218 fait rfrence au fait que la Commission et le Conseil organisent dun commun accord les modalits de leur collaboration,
mais cet article ne vise pas directement le Parlement europen.
Dautre part, on peut dduire de lart. 10 du trait instituant la Communaut europenne (TCE) que le devoir de coopration loyale entre les tats membres et les institutions
communautaires sapplique galement aux relations entre les institutions elles-mmes
(voir en ce sens la dclaration n 3 relative lart. 10 du TCE annexe au trait de Nice).
Cette dclaration souligne cependant que les accords interinstitutionnels ne peuvent
293
Selon W. HUMMER From Interinstitutional agreements to Interinstitutional Agencies/Oces (European

Law Journal, January 2007), une petite majorit daccords interinstitutionnels sont bilatraux (50,4 %) alors
que 41,5 % sont trilatraux (cest--dire conclus entre Parlement europen, Conseil et Commission).
294
Comme certains commentateurs lont remarqu the emergence and development of IIAs, endorsing the
role of the European Parliament even in policy elds where primary law remains silent, appears consistent
with a constitutional thinking oriented towards parliamentarisation of the European Union (voir The
cocoon of powers Working Paper de lIUE).
199
ni modifier ni complter les dispositions du trait et ne peuvent tre conclus quavec

laccord des trois institutions295.
A.2. Prparer le contenu des futurs traits
Toutefois, mme si les accords interinstitutionnels ne peuvent pas en droit amender
ni complter les traits, dans la pratique ils vont bien au-del de ce qui est prvu aux
termes du trait. Il suffit de rappeler que laccord interinstitutionnel de 1988 sur la discipline budgtaire introduit la fois la notion et le contenu des perspectives financires
pluriannuelles (en drogation implicite aux dispositions de lart. 272 du TCE), alors que
laccord interinstitutionnel de 1997 sur le financement de la politique trangre et de scurit commune (PESC) renforce les prrogatives du Parlement europen en prvoyant
la fois une procdure de consultation formelle de ce dernier sur les principaux aspects de la PESC et la classification en dpenses non-obligatoires (DNO) de ses dpenses
oprationnelles (bien que les perspectives financires pluriannuelles limitent dsormais
quelque peu les possibilits pour le Parlement europen daugmenter les DNO).
200
De manire gnrale, il y a lieu de constater que, dans plusieurs cas, les accords interinstitutionnels prfigurent ce qui sera ensuite introduit dans le trait296. Quil sagisse des perspectives financires pluriannuelles, de la procdure de codcision, du principe de subsidiarit,
de lart. 7 du trait sur les droits fondamentaux, les Confrences intergouvernementales ont
souvent repris et rgularis ce qui tait dj prsent dans des accords interinstitutionnels.
Par ailleurs, les possibilits dinfluence du Parlement europen dans la conclusion des
accords interinstitutionnels sont bien suprieures celles dont il dispose dans les Confrences intergouvernementales ( When it comes to IIAs, the European Parliament has
much more powers than when it comes to Treaties , selon lexpression du Pr Maurer)297.
En dautres termes, lorsque le Parlement europen ne parvient pas renforcer ses pouvoirs au sein dune Confrence intergouvernementale, il sactive pour renforcer ses capacits dinfluence grce un accord interinstitutionnel. Cela ne signifie pas pour autant
que le Conseil a accueilli favorablement toutes les demandes manant du Parlement
europen visant conclure un accord interinstitutionnel. Par exemple, la demande exprime par le Parlement europen aprs le trait de Maastricht de revoir les accords
interinstitutionnels existants navait pas t accepte par le Conseil. Toutefois, lorsque
le refus de conclure un accord interinstitutionnel aurait pu conduire des conflits interinstitutionnels importants, les autres institutions ont accept dentrer en ngociation
avec le Parlement europen.
295
Cette prcision semble viser indirectement la conclusion daccords-cadre purement bilatraux entre la
Commission et le Parlement europen, dont le Conseil et certains tats membres ont estim quils allaient
sur certains points au-del des dispositions du trait (voir ci-aprs sous accords-cadre).
296
Le Pr A. Maurer appelle ces anticipations pre-cooking IGCs (voir son intervention au workshop de lIUE
du 1er avril 2007 sur la coopration et les conits interinstitutionnels).
297
Il y a lieu de rappeler que, contrairement aux tats membres et la Commission, le Parlement europen
na pas le droit de prsenter des propositions visant amender les traits, du moins jusqu la ratication du
trait de Lisbonne.
A.3. Mettre fin aux conflits entre institutions

Par ailleurs, les accords interinstitutionnels ont t souvent conclus aprs une priode
de conflits interinstitutionnels (que ce soit pour la discipline budgtaire, pour la comitologie ou la programmation lgislative).
1. Vers la paix budgtaire
Le premier exemple dun accord interinstitutionnel conclu aprs une priode de conflits
est reprsent par la Dclaration commune du 30 juin 1982 concernant la procdure
budgtaire . Cette Dclaration avait t conclue pour mettre fin aux divergences apparues entre le Parlement europen et le Conseil sur la classification des dpenses budgtaires et lapplication du taux maximal daugmentation des dpenses (TMA) qui avaient
conduit au rejet par le Parlement europen du budget 1981 et ladoption dun budget
1982 avec un relvement des dpenses non-obligatoires sans laccord du Conseil298.
La classification des dpenses ne rsultant pas du trait, le Conseil avait tendance classer les nouvelles dpenses en dpenses obligatoires afin de limiter les possibilits daugmentation de la part du Parlement europen, alors que ce dernier avait naturellement
un intrt oppos. En outre, le Conseil visait puiser dans son projet de budget la moiti du taux maximal daugmentation (TMA), afin que le Parlement europen ne puisse pas aller au-del de ce montant pour les dpenses non-obligatoires. La Dclaration
commune de 1982 introduit, pour lessentiel, une procdure permettant au Parlement
europen et au Conseil de rechercher un accord la fois sur la classification des dpenses et sur la fixation du taux maximal daugmentation. En mme temps, la dclaration
engage le Conseil ne pas introduire de plafonds annuels de dpenses dans les actes
lgislatifs et stipule, en contrepartie, la ncessit dun acte lgislatif (rglement de base)
afin de dpenser les crdits inscrits au budget pour toute nouvelle action significative.
Toutefois, la Dclaration de 1982 na pu empcher en 1986 lintroduction par le Conseil
dun recours concernant le respect du taux maximal daugmentation. La Cour de justice,
constatant que le Parlement europen navait pas respect lobligation de rechercher un
accord avec le Conseil sur un nouveau taux dpassant le taux maximal daugmentation,
a confirm la ncessit dun tel accord entre les deux branches de lautorit budgtaire.
2. Clarifier la comitologie
Un autre exemple daccord interinstitutionnel mettant fin, du moins provisoirement,
un conflit entre Parlement europen et Conseil est le modus vivendi de dcembre
1994 sur la comitologie. Alors que le trait de Maastricht avait reconnu au Parlement
europen le droit de codcider avec le Conseil les actes lgislatifs dans plusieurs domaines dactivit, le Conseil souhaitait continuer dcider seul de la dlgation la
Commission des comptences dexcution, sans que le Parlement europen ne puisse
participer au contrle de lactivit excutive de la Commission. Le Parlement europen
298
Voir galement la partie I.A sur lvolution des comptences budgtaires du Parlement europen.
201
ayant rejet un acte lgislatif (la directive ONP sur la tlphonie vocale) afin damener
le Conseil changer dattitude, celui-ci accepta de conclure un modus vivendi, titre
transitoire, permettant au Parlement europen dtre inform des mesures envisages
par la Commission et de sexprimer son gard dans certains cas dtermins (sans que
cela naboutisse un vritable droit de regard ayant des effets juridiques obligatoires).
3. Mieux lgifrer ensemble
Un autre cas significatif cet gard a t le rcent accord interinstitutionnel (2003) sur la
better regulation. Lorsque la Commission a dcid dutiliser de nouveaux outils mthodologiques avant de proposer une initiative lgislative (consultation des parties concernes, analyses dimpact, recours ventuel des modes alternatifs de rgulation, etc.), la
raction du Parlement europen a t quil fallait discuter sur le plan interinstitutionnel tout changement apport tant dans lexercice du droit dinitiative de la Commission que du droulement de la procdure lgislative, voire mme de la mise en uvre
du droit communautaire.
202
B. Les accords-cadres entre le Parlement et la Commission

Les accords-cadres conclus bilatralement entre le Parlement europen et la Commission constituent, dun point de vue formel, une variante des accords interinstitutionnels
analyss ci-dessus. La principale diffrence nest pas uniquement quils soient conclus
bilatralement et non pas entre les trois institutions, mais aussi que de tels accords soient
conclus au dbut dune nouvelle lgislature en vue de rgler de manire gnrale les relations entre la Commission et le nouveau Parlement europen issu des lections et non
pas dans le but de mieux appliquer une disposition spcifique du trait.
B.1. Obtenir de la Commission de nouveaux engagements
Pour le Parlement europen, les accords-cadres visent surtout obtenir de la nouvelle
Commission, qui vient de recevoir le vote dinvestiture, une srie dengagements bilatraux destins mieux informer / consulter le Parlement europen sur ses initiatives et
prendre davantage en considration ses vues et ses demandes, parfois au-del mme des
dispositions du trait. Cela vise, par exemple, une meilleure prise en compte des amendements du Parlement europen aux propositions lgislatives, de ses demandes pour de
nouvelles initiatives ou pour le retrait dune proposition spcifique, en bref, pour lexercice de son droit dinitiative. En mme temps, le Parlement europen cherche obtenir
via la Commission la possibilit de jouer un rle plus important par rapport celui que
lui reconnaitrait le Conseil en sappuyant sur les dispositions du trait (voir, par exemple, la possibilit dintervenir dans la ngociation des accords internationaux au-del de
ce qui tait prvu par les procdures dites Luns - Westerterp ngocies avec le Conseil et
la Commission au cours des annes 1970, voire par la Dclaration de Stuttgart de 1983).
B.2. Compenser les insuffisances des traits

Par consquent, les accords-cadres avec la Commission constituent - tout comme les accords interinstitutionnels en gnral - un des moyens utiliss par le Parlement europen
pour pallier les insuffisances du trait et le caractre jug trop limit de ses pouvoirs
entre une Confrence intergouvernementale et lautre. Tout comme pour les accords
interinstitutionnels en gnral, le Parlement europen a remplac labsence dun droit
dinitiative (dsormais reconnu par le trait de Lisbonne) pour la rvision des traits
par lobtention dengagements supplmentaires de la Commission et/ou du Conseil qui
puissent modifier de facto en sa faveur lquilibre institutionnel. Bien entendu, tant le
Parlement europen que la Commission ont toujours soulign que les dispositions des
accords-cadres visent appliquer de manire plus efficace les dispositions du trait et
consentir au Parlement europen de mieux exercer son rle spcifique de contrle de
laction de la Commission et non pas affecter les rgles institutionnelles. Toutefois,
cette opinion na pas t partage par le Conseil qui a estim, lors de dclarations publies aprs la conclusion des accords-cadres, que plusieurs dispositions de ces accords
sefforaient dobtenir un glissement de lquilibre institutionnel tel quil rsulte
des traits en vigueur et que, par consquent, il rservait ses droits et, notamment, de
prendre toute mesure approprie au cas o lapplication de laccord-cadre affecterait les
attributions confres par les traits aux institutions .
Cest dailleurs suite laccord-cadre Parlement europen - Commission de juillet 2000 que les tats membres ont souscrit la Dclaration n 3 annexe au trait de Nice selon laquelle les accords interinstitutionnels ne peuvent quappliquer les dispositions du trait
et ne peuvent tre conclus que par les trois institutions299.
B.3. Un intrt rciproque ?
Alors que lintrt du Parlement europen la conclusion daccords-cadre avec la Commission est vident, on pourrait sinterroger sur lintrt rciproque de la Commission.
En effet, face aux engagements politiques pris par la Commission, les accords-cadres
contiennent des engagements beaucoup moins significatifs du ct du Parlement europen concernant une meilleure programmation de ses travaux et une meilleure organisation de la prsence des membres de la Commission dans les sances plnires. Toutefois, cette valuation sommaire ne prend pas en considration lintrt dune nouvelle
Commission se mnager un soutien politique gnral dune majorit parlementaire au
prix de certaines concessions sur lexercice de ses propres prrogatives. En mme temps,
la conclusion dun accord-cadre avec le Parlement europen renforce, sur le plan interne, le leadership du prsident de la Commission et le rle du vice-prsident charg des
relations avec le Parlement europen (dans la mesure o les services de la Commission
relevant de lautorit dautres Commissaires sont censs appliquer de manire uniforme
les dispositions de laccord-cadre).
299
Cette dclaration politique dpourvue de valeur juridique contraignante na cependant pas empch la
rvision en 2005 de laccord-cadre entre le Parlement europen et la Commission.
203
Dun point de vue formel, le Parlement europen et la Commission ont conclu deux accords-cadres, le premier tant celui de la Commission Prodi en juillet 2000 et le second
celui de la Commission Barroso en mai 2005. Lintrt du Prsident Prodi la conclusion
du premier accord-cadre dcoulait de la ncessit politique de surmonter la mfiance
qui stait instaure entre la Commission Santer et le Parlement europen et qui avait
conduit la dmission en bloc des membres de la Commission en mars 1999 (voir ci-dessus). En revanche, lintrt de la Commission Barroso a t davantage li aux divergences de vue initialement apparues entre le Parlement europen et la Commission concernant le remplacement de certains de ses membres (notamment celui de M. Buttiglione)
et linterprtation donner aux dispositions du trait concernant la possibilit dune
censure individuelle dun membre de la Commission de la part du Parlement europen.
Les accords-cadres de 2000 et de 2005 nont pas t cependant les premiers textes
destins rgir les relations entre le Parlement europen et la Commission pendant
une lgislature.
204
Ces deux institutions avaient dj conclu en 1990 et 1995 deux Codes de conduite rgissant leurs relations dont le titre semblait mettre laccent sur le caractre davantage volontaire - et donc juridiquement moins contraignant - des engagements pris. Dailleurs,
sur le plan formel, le Code de conduite de 1990 avait t adopt par la seule Commission
et prsent au Parlement europen par le Prsident Delors lors de la session plnire
du 14 fvrier 1990. Quant sa substance, le Code de conduite de 1990 contenait des
engagements de la Commission dlibrer collgialement des amendements du Parlement europen en deuxime lecture quelle naurait pas lintention de reprendre son
compte, des rgles de comportement lgard aussi bien du Parlement europen que
du Conseil afin de dfendre les prrogatives du Parlement europen (viter les accords
politiques avant lavis du Parlement europen, reconsulter ce dernier en cas de modification substantielle de ses propositions, etc.). Dun point de vue juridico-institutionnel,
non seulement le Code de conduite tait tout fait orthodoxe car la Commission sy
engageait de manire unilatrale, mais celle-ci navait pas manqu de souligner dans
son bilan annuel du 5 juin 1991 les insuffisances constates et les amliorations souhaites (voir le document SEC(91)1097 final).
Le Code de conduite de 1990 a t remplac en 1995 par un nouveau Code conclu formellement entre les deux institutions aprs une longue ngociation. Ce nouveau Code,
qui dans le projet initial du Parlement europen comportait des innovations importantes dans les relations interinstitutionnelles, a suscit pour la premire fois des remarques
du Service juridique du Conseil quant sa compatibilit avec les dispositions du trait.
Finalement, dans la version finale, le nouveau Code introduisait, pour lessentiel, lobligation pour la Commission de tenir le plus grand compte des demandes du Parlement
europen concernant la prsentation de nouvelles initiatives lgislatives, la modification
de la base juridique dune proposition, lacceptation des amendements du Parlement
europen ainsi que le retrait dune proposition lgislative rejete par le Parlement europen (lventuel refus devant tre dment motiv). En outre, le Parlement europen ob-
tenait de la Commission une stricte galit par rapport au Conseil dans la transmission
dinformations et de documents (en tant que consquence de la codcision introduite par
le trait de Maastricht). Ce nouveau Code marquait ainsi un contrle politique accru du
Parlement europen sur laction concrte de la Commission dans le domaine lgislatif300.
Les accords-cadres de 2000 et de 2005 franchissent une tape supplmentaire dans la
forme et dans la substance du contrle politique de la Commission de la part du Parlement europen.
B.4. La Commission Prodi
Le premier accord conclu par la Commission Prodi a, sur le plan formel, mis fin aux
pratiques ad hoc sur lesquelles les deux institutions rglaient leurs relations (changes
de lettres, codes de conduite, modus vivendi, etc.). Sa mise en uvre a grandement
contribu lamlioration des relations entre les deux institutions qui staient dtriores la fin de la Commission Santer. Le renforcement du dialogue politique, une
meilleure information du Parlement europen sur les activits de la Commission et la
mise disposition par celle-ci de documents et renseignements confidentiels (voir lAnnexe III laccord) ont permis de rtablir un climat de confiance ainsi que de renforcer
la responsabilit de la Commission301.
Il nen demeure pas moins que le Parlement europen avait propos initialement que
laccord-cadre comporte des dispositions juges par la Commission, mais aussi par le
Conseil, comme allant au-del des dispositions du trait et susceptibles daffecter lquilibre institutionnel (alors que la Commission voulait sen tenir uniquement aux cinq
points mentionns par le Prsident Prodi pendant le dbat dinvestiture). Les proccupations principales de la Commission visaient les demandes du Parlement europen
concernant lapplication de la procdure de codcision, la responsabilit individuelle
des membres de la Commission ainsi que lapplication de la procdure de dcharge
dune manire assimilable une censure annuelle. Bien que le Parlement europen ait
finalement accept de renoncer certaines de ses demandes, laccord-cadre du 5 juillet
2000 marque un saut qualitatif dans les relations entre Parlement europen et Commission au profit dun contrle politique renforc du Parlement europen sur laction
autonome de la Commission. Ce nest pas par hasard que le Conseil avait exprim dans
sa dclaration du 10 juillet 2000 ses proccupations concernant un glissement possible
de lquilibre institutionnel.
300
La premire version du Code propos par le Parlement europen contenait des obligations pour la
Commission de nature , de lavis de celle-ci, modify the thrust of a motion of censure as foreseen by the Treaty.
A Commission which undertook to execute all requests from the European Parliament would largely reduce the
impact to an administrative/disciplinary form of sanction rather than a political act .
301
Il y a lieu de rappeler que labsence de responsabilit de la Commission tous les niveaux avait t
llment principal de critique du rapport du Comit des sages.
205
B.5. La Commission Barroso

Il en est all de mme pour la rvision de laccord-cadre entre le Parlement europen et
la Commission Barroso en 2005, aprs linvestiture de celle-ci. Le Parlement europen
a poursuivi son action en demandant de modifier certains points de laccord du 5 juillet
2000 qui avaient dj pos problme aussi bien la Commission quau Conseil ( savoir,
la censure individuelle dun membre de la Commission, la participation du Parlement
europen aux accords internationaux et le retrait dune proposition rejete par le Parlement europen). ces points venaient sajouter la procdure suivre en cas de remplacement dun commissaire en cours de mandat ainsi que la prsentation par la Commission dune proposition de programme pluriannuel de lUnion, ide reprise par le Parlement europen des nouvelles dispositions du trait constitutionnel. Comme lon pouvait sy attendre, les demandes du Parlement europen - quoique motives en partie par
les problmes apparus lors du vote dinvestiture de la Commission Barroso - ont suscit
des difficults du point de vue de leur conformit avec lquilibre institutionnel (notamment de la part du Conseil, saisi dune note danalyse de son propre service juridique).
206
Finalement, la Commission a accept, bon gr mal gr, de rviser laccord-cadre sur

certains points, la simple rvision de laccord de 2000 pouvant justifier le non-respect de
la Dclaration n 3 annexe au trait de Nice visant la conclusion daccords interinstitutionnels uniquement entre les trois institutions. Les changements plus significatifs par
rapport laccord-cadre de juillet 2000 ont t :
- de nouvelles dispositions concernant la responsabilit politique de la Commission et le
dialogue politique avec le Parlement europen. Le prsident de la Commission assume
une pleine responsabilit pour identifier tout conflit dintrt qui rendrait un commissaire incapable dexercer ses tches. De mme, il incombe au prsident de la Commission
de prendre les mesures appropries dans le cas o le Parlement europen exprimerait sa
dfiance lgard dun membre de la Commission (cette dernire disposition tant une
retombe du cas Buttiglione). Paralllement, le Parlement europen obtient un droit de
regard sur lentre en fonction dun nouveau commissaire suite au remplacement dun
membre de la Commission en cours de mandat (dans le respect cependant de lart. 215
du trait) ainsi que sur un ventuel remaniement des portefeuilles (comme ce sera le
cas lors de lattribution du portefeuille Justice, Libert et Scurit au vice-prsident
Barrot, jusqualors en charge des transports)302. Enfin, un dialogue politique rgulier est
tabli au plus haut niveau entre le prsident de la Commission et le vice-prsident en
charge des relations interinstitutionnelles avec la Confrence des prsidents des groupes
parlementaires ;
- en matire de transparence, la Commission sest engage fournir au Parlement europen la liste complte des groupes dexperts (environ 1400) qui lassistent dans lexercice
de son droit dinitiative (ainsi que, la demande des commissions parlementaires, des
informations sur la composition et les activits de ces groupes) ;
302
Selon A. MAURER these new provisions can be seen as consequences of the EPs dissatisfaction with
single Commissioners, which emerged at the 2004 hearings .
- en matire de programmation, la Commission a pris des engagements supplmentaires concernant un dialogue rgulier avec le Parlement europen sur son programme annuel, ainsi que la remise dune proposition de programme pluriannuel (voir les objectifs
stratgiques pour la priode 2005/2009) ;
- Malgr le caractre limit de la rvision de lAccord-cadre et le rappel de sa conformit
avec le trait, le Conseil a ritr dans une dclaration ses proccupations au sujet dun
glissement de lquilibre institutionnel, notamment en ce qui concerne la censure individuelle des commissaires - juge contraire larticle 215 du trait - et la programmation
pluriannuelle qui serait incompatible avec la pratique du Conseil, telle qutablie par le
Conseil europen de Sville.
En conclusion, lon peut estimer que le Parlement europen a renforc avec le nouvel
accord-cadre son contrle politique sur la Commission en rendant celle-ci, son prsident et les commissaires davantage responsables son gard encore que, dans la pratique, lapplication de celui-ci nait pas donn lieu des difficults politiques notables.
207
C. Mise en uvre de lagenda Mieux lgifrer

Un autre domaine des relations interinstitutionnelles qui a suscit la fois des conflits
et une bonne coopration entre le Parlement europen, le Conseil et la Commission est
celui du mieux lgifrer (better regulation).
Comme on le sait, la Commission a publi en juillet 2001 un Livre blanc sur la gouvernance europenne dans lequel elle sefforait de rpondre aux critiques adresses aux
institutions de lUnion quant un dficit de lgitimit, dloignement des citoyens et
de manque de transparence par une srie de mesures pouvant tre mises en uvre sans
changement des traits. Parmi ces mesures figuraient notamment un renforcement de
la dmocratie participative (meilleure participation de la socit civile et de ses organisations reprsentatives au processus de dcision au sein de lUnion europenne) et, surtout, une amlioration du processus dlaboration des actes lgislatifs europens (better
regulation) ainsi que de la mise en uvre du droit communautaire.
C.1. Rechercher un quilibre entre dmocratie reprsentative et participative
En ce qui concerne la better regulation, la Commission se proposait - suivant en large
mesure les recommandations du groupe dexperts nationaux dit Mandelkern - damliorer la procdure de consultation des milieux concerns par une lgislation europenne, dintroduire de manire systmatique les analyses dimpact de ses nouvelles propositions, de simplifier la lgislation existante, etc. (COM/2001/428 final). Le Parlement
europen a rendu son avis sur le Livre blanc de la Commission en dcembre 2001 (rapport Kaufmann). Dans ce rapport le Parlement europen, tout en saluant lintention de
la Commission de renforcer le degr de lgitimit de lUnion europenne et de rduire
la densit rglementaire de la lgislation europenne, a mis en garde celle-ci contre la
tentation de remplacer la dmocratie reprsentative au sein de lUnion par de nouveaux

mcanismes de dmocratie participative, la socit civile ne pouvant pas tre le dpositaire autonome de la lgitimit dmocratique .
En fait, le Parlement europen a surtout cherch viter que la consultation pralable
des milieux concerns ne remplace les procdures dcisionnelles des institutions lgislatives et que la Commission nutilise de nouveaux instruments tels que la corgulation
ou lautorgulation - au dtriment de ladoption dactes lgislatifs classiques codcids
par le Parlement europen. Ces soucis se sont exprims dans la demande adresse la
Commission de ne pas mettre en uvre un plan daction sans consulter le Parlement
europen et de conclure un accord interinstitutionnel sur les nouveaux mcanismes de
la better regulation (consultation des stakeholders, analyse dimpact, etc.).
208
Alors que la Commission stait dclare demble prte une ngociation interinstitutionnelle, le Conseil - chaud par des expriences pas toujours satisfaisantes et moins
sensible aux nouveaux concepts de better rgulation - a t initialement plus rticent.
Aprs les conclusions du Conseil europen de Sville en faveur de la conclusion dun
accord interinstitutionnel, les ngociations se sont engages non seulement sur le plan
daction de la Commission de juin 2002, mais aussi sur les points ayant un intrt particulier pour le Parlement europen (programmation, choix des bases juridiques, comitologie, mise en uvre du droit communautaire).
Aprs six mois de discussions, les trois institutions ont conclu un accord interinstitutionnel par lequel lacceptation par le Parlement europen de la possibilit davoir
recours de nouveaux outils dlaboration des lois europennes est accompagne de
concessions faites au Parlement europen (surtout de la part de la Commission) concernant linformation / consultation de celui-ci avant denvisager, par exemple, le recours
la corgulation ou lautorgulation. Il en va de mme pour les critres dutilisation de
lanalyse dimpact ou la consultation des parties prenantes de la part de la Commission.
En rsum, le Parlement europen a voulu affirmer dans ce texte la ncessit dun contrle
politique, voire dun accord pralable, de lautorit lgislative avant que la Commission
ne mette en uvre de nouveaux mcanismes de dmocratie participative. En dautres
mots, lautorit lgislative doit pouvoir sexprimer pralablement sur la possibilit de
rsoudre un problme par la voie de mcanismes alternatifs ceux dune rglementation classique qui relve de la responsabilit du lgislateur (et non des organisations de
la socit civile).
titre dexemple, le Parlement europen na pas souscrit lintention de la Commission
de confier lautorglementation des producteurs de voitures la solution des problmes
de scurit pour les pitons et a demand la prsentation dune proposition de directive
en la matire. En dpit de ses prfrences initiales, la Commission a finalement accept
de satisfaire la demande du Parlement europen et a prsent fin 2007 une proposition
de rglement du Parlement europen et du Conseil relatif la protection des pitons

(voir COM(2007)560 final).
C.2. Participer aux mesures de better regulation et contrler leur mise en uvre
Laccord interinstitutionnel de dcembre 2003 na pas puis laction du Parlement
europen visant participer activement la mise en uvre de la better regulation. En effet, celui-ci a vot en mai 2006, puis en septembre 2007, une srie de rsolutions demandant la Commission de prendre de nouvelles initiatives qui rpondent aux souhaits du
Parlement europen.
De manire succincte, les initiatives demandes par le Parlement europen et acceptes
en tout ou partie par la Commission concernent :
- la cration dun service indpendant charg de vrifier la qualit des analyses dimpact
ralises par les services comptents de la Commission. Celle-ci na pas accept la demande du Parlement europen de soumettre les analyses dimpact un contrle externe
dune agence indpendante de la Commission mais a mis en place un organe de contrle
interne (the Impact Assessment Board ou Comit danalyses dimpact) gr par le Secrtariat gnral de la Commission sous lautorit directe du prsident, afin de vrifier la
pertinence et la qualit des analyses dimpact ralises par les Directions gnrales de la
Commission (assistes, le cas chant, par des experts indpendants) ;
- lidentification plus prcise des propositions visant simplifier la lgislation existante,
afin de faciliter leur examen par le Parlement europen et lacclration de la procdure ;
- linsertion dans le programme de travail annuel des propositions obsoltes que la Commission entend retirer, sous rserve dventuels retraits politiques en cours danne suivant
la procdure prvue par laccord-cadre (information pralable du Parlement europen) ;
- une information plus large et plus systmatique du Parlement europen sur les cas
dinfraction au droit communautaire de faon permettre ce dernier un contrle plus
pouss de la bonne application des lois europennes par les tats membres ;
- ce qui prcde dmontre suffisance limplication progressive du Parlement europen dans
la mise en uvre de la better regulation au-del mme des procdures prvues par le trait.
En outre, le Parlement a tenu appliquer lui-mme les principes du Mieux lgifrer :
- en intensifiant le travail des commissions parlementaires en matire de contrle de la
transposition et de la mise en uvre du droit communautaire (implementation sessions,
rapports dinitiative sur la mise en uvre dun ou plusieurs actes lgislatifs, auditions, etc.) ;
- en se dotant des outils permettant dlaborer ses propres analyses dimpact, sur demande dune commission parlementaire, lorsquun ou plusieurs amendements sont
considrs comme substantiels et pouvant faire lobjet dune telle analyse ;
- en prvoyant des modalits internes dtude des propositions de simplification de la
Commission (codification et refonte).
209
IV. Le contrle par le Parlement europen de lactivit excutive

de la Commission
Un autre domaine ou le Parlement europen a renforc considrablement ses pouvoirs
depuis les annes 1960 est celui du contrle de lactivit excutive de la Commission. En
effet, le contrle politique de lExcutif communautaire, pouvant dboucher titre dextrema ratio sur une motion de censure, implique aussi que le Parlement europen soit
pleinement inform de lactivit de la Commission, et en particulier des trs nombreux
actes excutifs quelle adopte annuellement (entre 2500 et 3000 ces dernires annes,
pour un total denviron 80 000 / 90 000 dcisions depuis les annes 1960).
Le systme initialement prvu par le trait de Rome attribuait au Conseil, en tant quorgane dcisionnel de la Communaut, le soin de confier la Commission des comptences dexcution pour la mise en uvre des actes lgislatifs au niveau europen (les tats
membres tant seuls responsables de lexcution des actes au niveau national).
210
En outre, il tait prvu (art. 155, 4) que le Conseil pouvait se rserver lui-mme des
comptences dexcution, titre drogatoire, dans les cas quil jugerait appropris. Les
dispositions du trait ont t interprtes par le Conseil comme lui octroyant non seulement un pouvoir excutif propre, mais aussi celui de contrler ex-post lexercice par la
Commission de ses comptences par un systme de comits composs de reprsentants
des tats membres. Ce systme, connu depuis 1987 sous la dnomination de comitologie, a permis au Conseil non seulement de se rserver certaines comptences excutives
(par exemple, loctroi dun soutien financier des projets dans le domaine des hydrocarbures ou la capacit de dclarer indemnes de maladies les laboratoires vtrinaires),
mais galement de statuer en appel sur des mesures excutives dlgues la Commission qui nauraient pas obtenu un avis favorable des comits prcits.
Ce systme, appliqu dans les annes 1960 aux mesures dexcution agricoles (telles que
les restitutions lexportation) sest tendu progressivement aux domaines commercial,
douanier, vtrinaire, des transports et du march intrieur au sens large. En outre,
le Conseil, exploitant sa capacit de lgislateur unique (le Parlement europen nayant
quun rle consultatif) a tendu le systme des comits la modification des annexes
des lois europennes (rglements, directives et dcisions), avec pour consquence que la
Commission pouvait, en cas davis favorable du comit ou daccord du Conseil en appel,
arrter des mesures dites excutives qui en ralit modifiaient le contenu de lacte lgislatif.
Le Parlement europen a vivement protest ds le dbut contre un systme qui pouvait
rendre plus difficile son contrle politique gnral sur lactivit de la Commission et, en
particulier, empcher le Parlement europen de vrifier la bonne excution du budget
par la Commission, car les comits des tats membres ou le Conseil pouvaient modifier
le contenu du projet de mesure labor par la Commission et/ou loctroi dun soutien
financier. En consquence, le Parlement europen considrait la Commission comme
seule dpositaire du pouvoir excutif, de sorte que toute restriction des comptences
dexcution de celle-ci entrane ncessairement une restriction gale du contrle parlementaire sur lExcutif : la coexistence un tel niveau de leurs organes excutifs dans
les secteurs de comptence communautaire, affaiblit, selon le Parlement europen, les
fondements dmocratiques de ldifice europen303.
Cette thse avait conduit le Parlement europen rduire la comitologie la seule procdure du Comit consultatif, celle-ci tant symptomatique de lautonomie de la Commission en matire dexcution et associant nanmoins les administrations nationales
llaboration des normes304. Toutefois, le systme de la comitologie applicable aux
mesures financires a t jug lgitime et conforme au trait par la Cour de justice (voir
arrt 16/88, Commission v. Conseil, 1989 ECR 3457).
Le systme de la comitologie - introduit lorsque le Conseil tait le seul lgislateur - aurait
d tre modifi aprs loctroi au Parlement europen, par le trait de Maastricht, du pouvoir de codcider les actes lgislatifs et, par consquent, de codlguer avec le Conseil les
comptences dexcution la Commission (dautant plus que celles-ci staient largies
considrablement au cours des annes). Par consquent, partir de 1993, le Parlement
europen a opr un revirement de sa thse institutionnelle. Pour lui, aprs le trait
de Maastricht, la codcision lgislative entrane ncessairement une codcision excutive305. Cette thse sest heurte au refus du Conseil qui a fait valoir son double rle :
lgislatif et excutif (alors que le Parlement europen naurait pas de rle excutif). Cela
a conduit le Parlement europen exercer une longue gurilla institutionnelle soit en
bloquant ladoption de certains actes en codcision (voir le rejet de la directive ONG sur
la tlphonie vocale en 1994 ou celui du Comit sur les valeurs mobilires), soit en mettant en rserve les crdits inscrits au budget pour les runions des comits. Cette action
de filibustering a conduit la Commission conclure avec le Parlement europen une
srie daccords administratifs visant informer ce dernier sur les activits des comits
(voir les changes de lettres Plumb - Delors, Klepsch - Millan et Samland - Williamson).
Dautre part, le blocage des actes lgislatifs en codcision a conduit le Conseil accepter
un modus vivendi avec le Parlement europen et la Commission en dcembre 1994 visant informer et consulter le Parlement europen sur les mesures dexcution dactes
adopts en codcision. Le modus vivendi du 20 dcembre 1994 se prsente dans une
forme inhabituelle pour un accord interinstitutionnel (ni AII, ni dclaration, ni change
de lettres) en raison de son caractre provisoire applicable jusqu la prochaine confrence intergouvernementale.
Le Parlement europen na accept cette solution qu titre transitoire en attendant une
procdure plus satisfaisante et en faisant pression sur la Commission pour quelle prsente une proposition de rvision de la dcision comitologie de 1987. Une proposi303
Rapport Roumeliotis du 15 novembre 1990.

Voir cet gard : M. SZAPIRO La Comitologie dans le systme institutionnel communautaire (1999).
305
Rapport De Giovanni du 6 dcembre 1993.
304
211
tion de la Commission visant modifier les dispositions du trait na pas abouti lors de
la Confrence intergouvernementale dAmsterdam, ce qui a relanc laction de filibustering du Parlement europen. Sur un plan gnral, cette tactique du Parlement europen
confirme la thse gnrale selon laquelle les accords interinstitutionnels sont un moyen
pour le Parlement europen dobtenir, en marge des traits, un renforcement de ses
pouvoirs entre une confrence intergouvernementale et lautre (cf. ci-dessus sous-partie
accords interinstitutionnels).
212
La Commission a finalement propos en 1998 une modification de la dcision Comitologie afin que le lgislateur soit saisi en cas davis dfavorable du Comit et quil y ait par
consquent un retour la procdure lgislative utilise pour ladoption de lacte de base.
Cette procdure, qui prsentait en soi certaines contradictions (pourquoi seul lavis ngatif dun comit intergouvernemental dclencherait-il le retour la procdure lgislative ?), a t carte par le Conseil au profit de loctroi au Parlement europen dun droit
de regard sur lexcs de comptences excutives de la part de la Commission elle-mme
(le Conseil stant toujours retranch derrire ses propres comptences excutives et sur
labsence dun pouvoir excutif du Parlement europen pour lui refuser un contrle sur
la substance mme de lacte dexcution labor par la Commission).
Le Parlement europen avait accept, faute de mieux, la restriction de son intervention
dans la comitologie au seul excs de comptences de la Commission. Toutefois, lorsquil a
exerc in concreto son droit de regard entre 2000 et 2007, le Parlement europen a contest
dans la plupart des cas la substance de la mesure de la Commission et non pas son excs
de comptences. Cela a conduit la Commission ne pas modifier son projet de mesures
dans cinq cas sur six (le Conseil stant volontiers align sur lopinion de la Commission).
En outre, lapplication du droit de regard par la Commission na pas t exempte derreurs administratives : environ soixante projets de mesures nont pas t notifis par la
Commission au Parlement europen au titre des obligations dcoulant de la nouvelle
dcision comitologie de juin 1999 (bien que le Parlement europen, saisi ex-post de ces
soixante mesures, nait rien trouv redire sur la comptence de la Commission ni sur
la substance de la mesure).
Le trait constitutionnel du 29 octobre 2004 a chang la donne. Finalement, grce aux
propositions faites par la Commission et par le groupe Amato au sein de la Convention,
le trait reconnat pour la premire fois quon ne peut pas appliquer la mme procdure
Comitologie la fois aux mesures qui changent ou compltent une loi et celles purement excutives (tout comme dans les tats membres, la mme procdure ne sapplique
pas aux arrts ministriels et aux ordonnances). En consquence, le trait constitutionnel de 2004 introduit une distinction claire entre les actes dlgus (ex art. 36 du TC) et
les actes excutifs stricto sensu (ex art. 37 du TC).
Pour ce qui concerne les actes dlgus que le lgislateur confie de plus en plus la
Commission (voir les mesures dans le domaine des services financiers au titre de la procdure dite Lamfalussy), la Commission seule est habilite les adopter sous le contrle
du lgislateur (Parlement europen et Conseil), ces derniers pouvant soit empcher
ladoption dune mesure particulire la majorit des voix, soit mme rvoquer la dlgation de comptences octroye la Commission. Cette disposition du trait aurait d
mettre fin la querelle institutionnelle. Toutefois, en labsence de ratification du trait
constitutionnel la fin 2005, le Parlement europen a repris son action de filibustering
en introduisant des dispositions - dites sunset clauses - dans les actes lgislatifs visant
limiter dans le temps la dlgation de comptences la Commission.
Cette nouvelle action du Parlement europen a conduit le Conseil reprendre lexamen
dune proposition de la Commission de 2002 en vue de modifier la dcision Comitologie de 1998 de manire se rapprocher du systme retenu dans le trait constitutionnel
de 2004. lissue de nombreux trilogues avec le Parlement europen et la Commission,
le Conseil a modifi en juillet 2006 la dcision Comitologie afin doctroyer au Parlement
europen un droit de veto ( exercer endans un dlai dtermin) sur les mesures quasi-lgislatives de la Commission. Toutefois, le Conseil nest pas all jusquau bout de la
logique du trait constitutionnel, se souciant de prserver son interprtation juridique
du trait et maintenant ainsi son propre pouvoir excutif avant que le projet de mesure
de la Commission ne soit soumis au Parlement europen306.
Cette application partielle des orientations du trait constitutionnel devrait finalement
disparatre avec la ratification du trait de Lisbonne qui a maintenu telles quelles les dispositions du trait constitutionnel (nouveaux articles 249b et 249c du trait de Lisbonne).
La dlgation de comptences la Commission constitue un cas exemplaire de la tnacit du Parlement europen dans la bataille pour laugmentation de ses pouvoirs, en
passant dabord par lentremise daccords interinstitutionnels avant de parvenir la modification du droit secondaire (les dcisions Comitologie) pour aboutir finalement la
modification du trait lui-mme. En dautres mots, la comitologie est probablement
lexemple le plus frappant de laction du Parlement europen pour grignoter des pouvoirs supplmentaires et pour extensively use its formal bargaining chips in order to
cajole the institutions into the Interinstitutional Agreements 307.
306
En dautres mots, le Conseil se rserve la possibilit de modier le projet de la Commission avant que le
Parlement europen ne puisse se prononcer son gard.
307
Voir D. KIETZ et A. MAURER (The European Parliament in Treaty reform predening Intergovernmental
Conferences through the Interinstitutional Agreements).
213
V. Les relations entre le Parlement europen et les autres

institutions et organes de LUnion
Comme on la vu, le Parlement europen entretient des relations privilgies avec la
Commission europenne et le Conseil.
214
Mais les relations que le Parlement europen entretient avec le Conseil en dehors des
procdures lgislative et budgtaire308 sont peu codifies dans le droit communautaire,
quil sagisse des traits, des accords interinstitutionnels ou des accords-cadres. En effet,
le pouvoir de contrle du Parlement europen sur les activits du Conseil est quasiment
inexistant et son emprise sur les activits de ce dernier trs peu formalise dans le cadre
des traits et autres actes rgissant les rapports interinstitutionnels. Nanmoins, en pratique, le Parlement a russi gagner des pouvoirs informels de contrle des activits du
Conseil, qui, en raison de lvolution du Parlement depuis la fin des annes 1980, doit
rendre aujourdhui des comptes ce dernier et tente dentretenir avec lui des rapports
de coopration orients vers la recherche de compromis.
La situation est quelque peu diffrente en ce qui concerne les autres institutions et organes de lUnion europenne lexception notoire de la Cour de justice dont lactivit nest
contrle ni par le Parlement, ni par le Conseil, ce dernier procdant nanmoins la
nomination des juges nationaux sigeant la CJCE et dans le Tribunal de premire instance. En ce qui concerne les autres institutions et organes, comme la Banque centrale
europenne, la Cour des comptes ou encore lOffice de lutte anti-fraude et les agences
europennes, le Parlement europen bnficie en thorie dun pouvoir limit mais il a
su, en pratique, simposer comme un acteur incontournable, en arrivant influencer la
procdure de nomination des membres de ces institutions et en demandant ces dernires de lui rendre des comptes rgulirement.
A. Les relations entre le Parlement europen et le Conseil

La plupart des rapports entretenus entre le Parlement europen et le Conseil des ministres sinscrivent dans le cadre des procdures budgtaire et lgislative309. Hors de ce
cadre, qui reprsente la quasi-totalit des activits de ces deux institutions, les relations
entre le Parlement europen et le Conseil reposent en grande partie sur un ensemble de
rgles et de pratiques qui, pour la plupart, ne sont pas codifies dans le droit primaire de
lUnion europenne.
Par ailleurs, le pouvoir de contrle du Parlement europen sur les activits du Conseil
de lUE est en thorie quasi-inexistant la diffrence de celui dont il jouit lgard de
308
309
Voir la partie sur les pouvoirs budgtaires et lgislatifs du Parlement europen.

Voir la partie sur les pouvoirs budgtaires et lgislatifs du Parlement europen.
la Commission europenne310. En pratique, nanmoins, le Parlement europen tente

dexercer une emprise sur les activits du Conseil par le biais de trois types de procdure :
les questions crites et orales des parlementaires aux membres du Conseil, la participation des reprsentants de ce dernier aux travaux des commissions parlementaires comptentes et/ou lors des sessions plnires du Parlement europen, et les engagements du
Conseil en matire de communication dinformations au Parlement sur ses travaux311.
A.1. Les questions crites et orales
Le Conseil a accept de rpondre aux questions crites et orales du Parlement europen
(alors que le TCE nobligeait que la Commission europenne le faire). En 1976, la procdure a mme t largie aux runions des ministres des affaires trangres sur la coopration politique. En pratique, nimporte quel dput europen peut poser des questions
crites au Conseil, la question et la rponse tant par ailleurs publies au Journal officiel
de lUnion europenne et donc accessible tout citoyen. La pratique des questions orales est quelque peu diffrente en ce quelle requiert dtre pose soit par une commission
parlementaire, un groupe politique ou au moins quarante dputs europens312. Ces
questions sont poses lors des sessions plnires, pendant le question time, une procdure copie sur le modle britannique. Les dputs peuvent poser leurs questions, dans
la mesure o elles rpondent aux critres susmentionns et ont t approuves par la
Confrence des prsidents (art. 108.1 du rglement intrieur du Parlement europen).
Les reprsentants de la Commission et du Conseil rpondent aux questions poses dans
le temps qui leur est imparti (en rgle gnrale 45 minutes pour chaque institution). Les
reprsentants du Conseil qui se prtent cet exercice du question time devant le Parlement sont le plus souvent de niveau ministriel. Selon les chiffres fournis par Corbett,
Jacobs et Shackelton313, le nombre de questions poses au Conseil (crites et orales) na
cess daugmenter ces dernires annes mme si le nombre de questions poses la
Commission reste plus important.
A.2. La prsence des reprsentants du Conseil au Parlement
La prsence des reprsentants du Conseil dans les runions du Parlement constitue
un bon indicateur de lvolution des relations entre le Conseil et le Parlement. En ce
qui concerne les runions du Conseil, quel que soit le niveau concern (groupe de travail, COREPER I et II, Conseil des ministres), les salles de runion demeurent fermes
aux reprsentants du Parlement europen (alors mme que les reprsentants de la
310
Voir la partie sur le droit de censure du Parlement europen lgard de la Commission europenne.
Le Parlement europen a galement exerc une inuence politique sur louverture progressive au public
des runions du Conseil ; sur les engagements limits pris par le Conseil en termes de programmation
interinstitutionnelle et de coopration avec le Parlement dans le cadre de Mieux lgifrer et de la
Dclaration commune sur les modalits pratiques de la procdure de codcision ; par ses requtes
rgulirement formules au Conseil ou aux tats membres par le biais de rapports dinitiative / rsolutions
en plnire.
312
Voir rglement intrieur du Parlement europen.
313
R. CORBETT, F. JACOBS & M. SHACKELTON (2007), The European Parliament, John Harper, p. ().
311
215
Commission, sauf dcision contraire expresse, sont invits assister aux runions du
Conseil)314.
216
La situation est trs diffrente en ce qui concerne le Parlement europen. Hormis les
runions interdites au public au niveau des commissions parlementaires (souvent entre
coordinateurs des groupes politiques et bureau de la commission parlementaire), les
runions des commissions parlementaires ainsi que celles de la plnire Strasbourg et
Bruxelles, sont ouvertes au public. Des places sont rserves aux reprsentants des diffrentes institutions et plus particulirement aux reprsentants de la Commission europenne et du Conseil de lUE. Ces derniers, avec laugmentation du rle du Parlement
europen dans les sphres lgislative et budgtaire, ont compris que le suivi rgulier des
travaux parlementaires ntait plus optionnel et, depuis lintroduction des procdures
de coopration et de codcision, les reprsentants du Conseil des ministres assistent
de manire systmatique aux runions des commissions parlementaires et aux sessions
plnires du Parlement. Il est dailleurs devenu normal que les reprsentants du Conseil
( tous les niveaux, du fonctionnaire au ministre) soient invits prendre la parole lors
des runions du Parlement europen. Le plus souvent, seul le reprsentant de la prsidence en exercice du Conseil prend la parole au nom de lensemble des tats membres.
En pratique, chaque ministre exerant la prsidence du Conseil intervient au minimum
deux fois par prsidence (deux fois en lespace de six mois) devant la commission parlementaire comptente et la prsidence du Conseil au niveau des chefs dtat et de gouvernement ainsi quau niveau des sessions plnires du Parlement europen. Les chefs
dtat et de gouvernement prsentent dsormais au Parlement europen, avant mme le
dbut de la prsidence de leur pays, leur programme de travail pour les six mois de leur
prsidence. M. Nicolas Sarkozy, Prsident de la Rpublique franaise, est ainsi intervenu
le 13 novembre 2007 pour prsenter devant le Parlement europen les priorits de la
prsidence franaise de lUE dbutant en juillet 2008. Le Parlement europen attache
une importance toute particulire entendre des reprsentants de niveau ministriel
lors de ses sessions plnires et un faux-bond des ministres provoque lirritation des
dputs europens.
Au-del de ses rapports non codifis dans le droit communautaire, le Parlement europen a galement russi obtenir des engagements juridiques contraignants de la part du
Conseil des ministres. Cela est particulirement vrai en matire de transmission dinformations dans les domaines dans lesquels le Parlement nexerce pour le moment quun rle
limit315 savoir le deuxime pilier qui traite des questions relatives la Politique trangre et de scurit commune (PESC) et le troisime pilier (Justice et affaires intrieures).
314
Une exception est faite pour certaines runions informelles des ministres auxquelles les parlementaires
comptents sont galement invits.
315
Le dveloppement qui suit devrait progressivement devenir caduque en cas de ratication et dentre
en application du trait de Lisbonne qui supprime la structure en piliers et tend considrablement les
pouvoirs du Parlement europen dans les domaines de la PESC et de la Justice et des Aaires intrieures.
A.3. Le contrle de la PESC

Dans le domaine de la PESC, dont les premiers dveloppements remontent aux annes
1970, le Parlement europen a longtemps t tenu lcart par le Conseil, les sujets traits relevant selon les tats membres du domaine purement intergouvernemental. Avec
linscription de la PESC dans les traits (Maastricht), le Parlement europen a redoubl
defforts pour obtenir un droit de regard dans les sujets relatifs la PESC o il ne possde pourtant pas de pouvoirs concrets.
Cest par le biais de la procdure budgtaire que le Parlement europen a russi obtenir des concessions de la part du Conseil dans le domaine de la PESC. En effet, les dputs europens ont en leur possession un argument de poids dans ce domaine dans la
mesure o une large part du budget allou la PESC entre dans la catgorie des DNO316.
Les parlementaires europens se sont attels dans les annes 1990 spcifier les montants destins chaque action relevant de la PESC de faon mieux contrler laction
du Conseil dans ce domaine.
217
Cette pratique incommodant le Conseil, ce dernier sest efforc de trouver un terrain

dentente avec le Parlement. En 1997, la question a t rgle travers un accord interinstitutionnel sur les dpenses de la PESC317 par lequel le Parlement europen sest
engag ne modifier les dpenses lies la PESC que de manire globale en change
de quoi le Conseil sest engag mieux informer le Parlement sur ses activits dans ce
domaine et lui reconnatre un droit de supervision gnrale sur la PESC318.
Le Parlement peut galement adopter des recommandations lgard du Conseil dans
les domaines de la PESC et de la Justice et des affaires intrieures comme le stipule le
rglement intrieur du Parlement europen (art. 114 du rglement intrieur du Parlement europen).
A.4. Le choix du haut reprsentant pour la PESC
Le Parlement europen na formellement aucun pouvoir en ce qui concerne la nomination du haut reprsentant pour la PESC (actuellement M. Javier Solana). Cependant,
la prsidence du Conseil est invite faire une dclaration sur cette nomination avant
quelle nintervienne. Le futur reprsentant est lui aussi invit devant la commission parlementaire comptente pour un change de vues. Le Parlement europen peut adopter
une recommandation (qui doit tre diffrencie de la procdure de consultation) sur le
choix du haut reprsentant (art. 85 du rglement intrieur du Parlement europen). Le
316
Voir le dveloppement consacr cette question dans le chapitre sur les pouvoirs budgtaires du
Parlement europen.
317
Accord interinstitutionnel du 16 juillet 1997 relatif au nancement de la politique trangre et de scurit
commune [Journal ociel C 286 du 22.09.1997] (Cet accord a t abrog et ses dispositions intgres dans
le cadre de laccord interinstitutionnel entre le Parlement europen, le Conseil et la Commission, du 6 mai
1999, sur la discipline budgtaire et lamlioration de la procdure budgtaire [Journal ociel C 172 du
18/06/1999].
318
Le Conseil est tenu dinformer le Parlement europen sur les volutions de la PESC (art. 21 du TUE).
trait de Lisbonne va fondamentalement changer la situation existante : lactuel haut reprsentant pour la PESC sera galement, dans le futur, vice-prsident de la Commission
europenne. De ce fait, il sera soumis au vote dapprobation du Parlement europen
dans le cadre de sa nomination et pourra ventuellement tre dmis de ses responsabilits au sein de la Commission dans le cadre de la procdure de censure.
A.5. Une pratique de dialogue au quotidien
218
Les rapports entre le Parlement europen et le Conseil des ministres reposent donc sur
un ensemble de rgles et de pratiques codifies au fil du temps et dont la plupart ne sont
pas inscrites dans les traits. Nanmoins, le caractre incontournable du Parlement dans
les domaines lgislatif et budgtaire a pouss le Conseil suivre davantage les travaux
du Parlement et intervenir et dialoguer avec ce dernier y compris dans les domaines
dans lesquels il ntait tenu le faire par aucun engagement juridique. Dans la pratique,
et de manire moins visible, les secrtariats gnraux des deux institutions, mais aussi
les dputs europens et les reprsentants des tats membres, entretiennent des rapports rguliers et cooprent travers lchange dinformations. Ces contacts rguliers et
informels rendent le fonctionnement des procdures lgislative et budgtaire plus ais
et facilitent llaboration de compromis, sur lesquels le bon fonctionnement de lUE repose en grande partie. Il en va de mme en ce qui concerne les rapports que le Parlement
entretient avec les institutions et autres organes de lUnion.
B. Les relations entre le Parlement europen et les autres institutions et

organes de lUnion europenne : un pouvoir de contrle limit en thorie
mais tendu en pratique.
Parce que le Parlement europen reprsente les citoyens et quil est devenu une institution incontournable tant dans les domaines lgislatifs que budgtaires, tous les organes
et institutions lUnion europenne entretiennent des rapports rguliers avec ce dernier.
tant donn que le Parlement est colgislateur avec le Conseil, mais peut-tre encore
plus parce quil est une des deux branches de lautorit budgtaire, lensemble des institutions communautaires suivent de prs ses activits et envoient des reprsentants
ses runions. Il est ainsi trs frquent de voir, sur des projets lgislatifs sur lesquels ils
ont rendu ou doivent rendre un avis, des reprsentants du Comit conomique et social
ou du Comit des rgions assister des runions de commissions parlementaires. Il est
galement normal de voir des fonctionnaires travaillant dans ces diffrents organes ou
institutions, comme par exemple des directeurs dagences europennes, assister des
dbats budgtaires sur des demandes de virement de crdit ou tout simplement dans le
cadre du vote de la procdure budgtaire annuelle. Pourtant, juridiquement parlant, les
obligations de la plupart des institutions et organes europens lgard du Parlement
europen sont en ralit limites.
B.1. Banque centrale europenne et Cour des comptes :

le contrle par la nomination
Formellement, le Parlement europen na quun pouvoir consultatif quant la nomination des membres de la Cour des Comptes, du directoire de la BCE (prsident, viceprsident et quatre autres membres) et du directeur de lOLAF. Nanmoins, dans les
faits, ce simple pouvoir consultatif revt une grande importance et le Parlement, qui la
rapidement compris, a su en tirer tous les bnfices.
1. La Cour des comptes
Pour ce qui est de la nomination des membres de la Cour des comptes, larticle 247.3
du TCE stipule que le Parlement europen doit tre consult. Comme le Parlement la
fait dans le cas des commissaires europens, ce dernier a instaur ds 1981 (avant mme
que le systme nexiste pour les nominations du Collge des commissaires) un systme
daudition des candidats, la Commission du contrle budgtaire (COCOBU) et ce pralablement au vote final du Parlement europen sur leur nomination. Formellement et
si on prend le trait la lettre, rien nempche le Conseil de confirmer la nomination
dun candidat mme dans le cas o le Parlement europen rendrait un avis ngatif sur
sa candidature. Nanmoins, en pratique, la COCOBU a rendu en 1988 un avis ngatif
sur deux candidats, ce qui a conduit au retrait et au remplacement du candidat franais
avant mme que le vote nintervienne au sein du Parlement runi en plnire. Le Parlement ritra la mme procdure en 1993 et rendit de nouveau un avis ngatif portant
sur deux candidats. Nanmoins cet avis ne fut pas pris en compte par le Conseil qui
nomma ses deux candidats. En 2004, les candidats chypriote (Constantinos Karmios)
et slovaque (Julius Molnar) reurent un avis ngatif de la COCOBU qui se solda par le
remplacement du candidat chypriote comme cela avait t le cas avec le candidat franais en 1988. M. Molnar fut quant lui nomm par le Conseil. Finalement, le droit de
consultation du Parlement europen ne doit pas tre nglig en ce quil peut conduire
un tat membre proposer un nouveau candidat plutt que daffronter un rejet de son
candidat par le Parlement europen. En cela, alors mme quil dispose de pouvoirs limits, linfluence du Parlement europen sur la dsignation des membres de la Cour des
comptes est importante.
2. La Banque centrale europenne
Une procdure similaire rgit la nomination des membres du directoire de la Banque
centrale europenne (BCE), dont son prsident et son vice-prsident. Ici aussi, le trait,
dans son article 114, ne donne au Parlement europen quun rle consultatif dans la
procdure de nomination. Nanmoins, comme indiqu prcdemment dans le cas de
la Cour des comptes, le rle du Parlement est dterminant car un refus de confiance
de sa part lgard dun ou plusieurs des candidats placerait ce(s) dernier(s) dans une
situation trs dlicate.
219
Ds 1993, le Parlement a mis en place des auditions des personnes proposes par le
Conseil : la premire eut lieu en novembre 1993 pour la nomination au poste de prsident de lInstitut montaire europen dAlexandre Lamfalussy. En 1998, ce fut au tour
du candidat pour le poste de prsident de la BCE, le Nerlandais Wim Duisenberg,
dtre auditionn par le Parlement. Lors de ces auditions, les futurs dirigeants expliquent la vision de leurs responsabilits futures et le Parlement jauge leurs capacits
les assumer. Fait intressant, laudition de M. Duisenberg avait t loccasion pour ce
dernier de sengager se rendre devant la commission parlementaire des affaires conomiques et montaires du Parlement europen au moins quatre fois par anne afin
dexpliquer les activits de la BCE.
220
Cette disposition a depuis t inscrite dans le rglement intrieur du Parlement europen (art. 106.3). Lactuel prsident de la BCE, le Franais Jean-Claude Trichet, nomm
en 2004, intervient aussi rgulirement devant le Parlement europen. Ainsi, le 11 septembre 2007, ce dernier est intervenu devant la Commission des affaires conomiques
et montaires dans le cadre dune audition exceptionnelle consacre la crise financire
qui a secou les marchs mondiaux durant lt 2007 (crise des subprimes ). En organisant ces auditions, avant la nomination et durant le mandat du prsident, le Parlement europen exerce une forme de contrle indirect des activits de la BCE qui permet
galement aux deux institutions de rester en contact et dentretenir des rapports coopratifs. De plus, depuis 2002, le Parlement europen a export la pratique des questions
crites la BCE comme le stipule larticle 111 de son rglement intrieur.
B.2. Les agences europennes et le Parlement europen :
manque de cohrence rime avec mfiance
Les rapports quentretiennent le Parlement europen et les agences europennes sont
la fois complexes et caractriss, dans certains cas, par une certaine mfiance du Parlement lgard des agences et de leur fonctionnement.
Le Parlement europen, parce quil garde en tte les dysfonctionnements qui ont entour la dmission de la Commission Santer en 1999 (voir ci-dessus sous-partie II.2) et quil
voit dans la mise en place dagences un risque pour lui de perdre le contrle de lactivit
de la Commission europenne, a tent de sassurer un contrle strict de leur fonctionnement. Le Parlement assure ce contrle par diffrents biais : en ayant la possibilit de
nommer, dans certains cas, un membre sigeant au sein du conseil dadministration des
agences, en auditionnant et donnant son avis sur la nomination des directeurs dagence,
en auditionnant des responsables dagences en fonction dans le cadre des procdures
budgtaire et lgislative, en effectuant des visites au sige des agences et, enfin, en gardant un il trs attentif sur leurs activits budgtaires.
1. Le contrle par les nominations

En ce qui concerne la premire forme de contrle, celui que le Parlement exerce sur la
procdure de nomination du directeur ou de certains membres du conseil dadministration des agences, il est important de noter quil nexiste pas de rgle gnrale dans le
cadre de ces procdures. En effet, dans certains cas, comme par exemple pour lAgence
europenne pour lenvironnement ou pour lObservatoire europen des drogues et des
toxicomanies, le Parlement europen possde le droit, qui lui est confr par lacte de
base ayant mis en place ces organes, de nommer deux des membres sigeant au conseil
dadministration (CA) de ces agences. La procdure de nomination de ces membres
suit une dmarche proche de celle rgissant la nomination du mdiateur europen. Un
groupe de 40 dputs ou un groupe politique peuvent prsenter un candidat pour le
poste. Les candidats sont ensuite auditionns par la commission parlementaire comptente qui dresse une liste des candidats selon le nombre de voix que ces deniers ont
reues au cours du vote au sein de la commission comptente. la diffrence dautres
procdures de nomination, le ou les candidats choisis le sont par la Confrence des
prsidents et non par le Parlement europen runi en plnire. Le Parlement europen
garde par la suite un droit de censure sur son (ou ses) membre(s) dsign(s) et peut leur
retirer leur mandat, quoique cela ne se soit jamais produit jusqu prsent. Les personnes dsignes sont tenues de faire un rapport rgulier la commission parlementaire
comptente sur tout vnement pouvant intresser le Parlement.
Ce modle nayant pas satisfait certains dputs, une nouvelle procdure a t mise en
place loccasion de la dsignation des membres du comit dadministration de lAutorit europenne de scurit alimentaire en 2002. La commission parlementaire comptente avait, dans un premier temps, auditionn lensemble des candidats proposs,
avait tabli une liste de candidats retenus et avait soumis cette dernire au Conseil. La
liste tablie ntant quindicative, le Conseil avait suivi certaine des prfrences du Parlement et en avait cart dautres. Dans un deuxime temps, ce fut au tour du candidat
au poste de directeur excutif de lAutorit dtre entendu par la commission parlementaire comptente. Cette dernire rendit un avis positif sur sa candidature, avis qui fut
endoss par la Confrence des prsidents. Le candidat fut en consquence dsign. Cette
procdure en deux tapes fut initialement rclame par le Parlement loccasion de la
rforme de lAgence europenne des mdicaments (EMEA). Nanmoins, le Parlement
obtint, grce dimportants efforts lors des ngociations en codcision de lacte de base,
quune troisime procdure soit mise en place pour lEMEA : prsent, non seulement
le Parlement dsigne deux membres sigeant au comit dadministration de lagence,
mais il auditionne et rend galement un avis sur la nomination du directeur excutif de
lagence. Cette formule fut par la suite applique au Centre europen de prvention et de
contrle des maladies et lAgence europenne des produits chimiques.
221
2. Le contrle par lchange dinformations

Outre lintervention du Parlement dans la procdure de nomination des membres du
conseil dadministration, tout dput europen peut galement adresser, en passant par
la prsidence du Parlement europen, une question crite une agence. Cette dernire
est tenue de rpondre la question dans un dlai prcis dans la demande crite (art. 119
du rglement intrieur du Parlement europen). Les diffrentes commissions parlementaires comptentes (parmi lesquelles la commission des budgets ou COBU) peuvent galement inviter les reprsentants dune agence sexprimer lors dune de leurs runions.
3. Le contrle par le budget
222
Enfin, afin de garder un contrle trs strict sur lactivit des agences europennes, le Parlement europen a us de ses pouvoirs budgtaires. Ce dernier contrle les budgets des
agences dans le cadre de la procdure budgtaire annuelle, quil sagisse du vote du budget annuel ou du vote dune demande de transfert de crdits lors de lexercice budgtaire
en cours. Ces deux types de vote budgtaire conduisent parfois de vifs dbats au sein
de la commission parlementaire comptente (la COBU) qui peut dcider, notamment
quand les demandes sont insuffisamment justifies ou mal argumentes, de diminuer le
budget de certaines agences ou de leur refuser un transfert budgtaire.
Le Parlement exerce en plus un contrle sur lexcution du budget des agences dans
le cadre de la procdure de dcharge annuelle. Dans le cadre de cette procdure, les
directeurs excutifs des agences peuvent tre entendus par la Commission du contrle
budgtaire (COCOBU)319. Pour remdier leffet de ces querelles budgtaires incessantes, le Parlement europen, le Conseil et la Commission ont adopt le 13 juillet 2007 une
dclaration commune sur les agences dcentralises dans laquelle la Commission sest
engage mieux communiquer les informations concernant les budgets des agences
aux deux branches de lautorit budgtaire. Cette dclaration mentionnait galement la
ncessit pour les agences de mieux planifier leurs dpenses budgtaires et de communiquer toutes les informations ncessaires (notamment en ce qui concerne leurs effectifs) lors de ltablissement de leur budget annuel. La question reste donc sensible et est
attentivement suivie par le Parlement europen.
De manire gnrale, le Parlement europen entend bien conserver un contrle trs
rigoureux sur les activits des agences europennes. Il la fait savoir plusieurs reprises,
notamment dans un rapport adopt en janvier 2004320 en appelant notamment une
rationalisation du systme de nomination des membres du Comit dadministration des
agences dcentralises, des directeurs de ces dernires ainsi que de leur structure interne.
319
La procdure de dcharge applicable aux agences est expose aux articles 91 et suivants du rglement
(CE, Euratom) n 2343/2002 de la Commission du 23 dcembre 2002 portant rglement nancier-cadre des
organismes viss larticle 185 du rglement (CE, Euratom) n 1605/2002 du Conseil portant rglement
nancier applicable au budget gnral des Communauts europennes (Journal ociel n L 357 du
31/12/2002 p. 0072 0090).
320
Rapport ALMEIDA / GARETT, A5-471/2003.
Les tentatives opres par la Commission pour dfinir un cadre commun rgissant les
fonctions et la structure des agences nont pas abouti jusqu prsent, lamenant ainsi
proposer la mise en place dun groupe de travail interinstitutionnel et dcider un
moratoire dans la proposition de nouvelles agences jusqu la fin 2009. Malgr lattitude
positive des diffrents acteurs en 2007, avec la proclamation de la dclaration commune
prcite, il est probable que la question des agences et de leur contrle resurgisse sur
le devant de la scne dans les mois et les annes venir, et ce dans la sphre lgislative
comme dans la sphre budgtaire.
B.3. Le cas particulier du mdiateur europen
Le cas du mdiateur europen, appel galement ombudsman en rfrence la terminologie scandinave, se doit dtre trait sparment dans la mesure o ce dernier entretient
avec le Parlement europen des rapports troits et privilgis. Le mdiateur a t institu
en 1993 (trait de Maastricht). Son rle est denquter sur des plaintes allguant des cas
de mauvaise administration de la part des institutions et organes de lUnion europenne. Le mdiateur est totalement indpendant et impartial. Nanmoins, en raison de sa
mission et des pouvoirs qui sont confrs au Parlement europen quant sa nomination
et son statut, il est trs proche de lassemble europenne. Le mdiateur est nomm,
selon larticle 195 du TCE, par le Parlement europen aprs chaque lection pour un
mandat de 5 ans renouvelable. Le rglement intrieur du Parlement europen stipule
que chaque candidat au poste de mdiateur europen doit avoir le soutien dau moins
quarante dputs europens originaires dau moins deux tats membres. Des auditions
sont ensuite organises par la Commission des ptitions du Parlement europen qui
tablit une liste des personnalits juges comptentes.
Pour tre lu, le candidat doit recueillir la majorit des votes des membres prsents.
Si, au bout de deux tours, aucun candidat na atteint cette majorit, seuls les deux premiers classs restent en lice et un vote est de nouveau organis pour les dpartager. Le
Finlandais Jacob Sderman fut lu premier mdiateur europen en 1995 et exera cette
fonction jusquen 2002 (un mandat et demi). Il fut remplac en janvier 2003 par lactuel mdiateur, le Grec Nikiforos Diamandouros, qui fut rlu en 2004. En plus du rle
quil joue dans la nomination du mdiateur, le Parlement europen fixe son statut et les
conditions gnrales dexercice de ses fonctions321. Le mdiateur rend des comptes au
Parlement europen en prsentant chaque anne ce dernier un rapport sur les rsultats
de ses enqutes ralises pendant lanne. Le mdiateur peut tre dmis de ses fonctions
par la Cour de justice, la requte du Parlement europen, sil ne remplit plus les conditions ncessaires lexercice de ses fonctions ou sil a commis une faute grave.
B.4. Lexception de la CJCE
Malgr des revendications prsentes loccasion de diffrentes confrences intergouvernementales, le Parlement europen est jusqu ce jour rest lcart du processus de
321
Ces derniers ont t tablis en 1994 par une dcision du Parlement europen, modie en 2002.
223
nomination des juges de la Cour de justice des communauts europennes (CJCE) et

du Tribunal de premire instance (TPI), lesquelles demeurent jusqu prsent entre les
mains des tats membres agissant dun commun accord. Le trait de Lisbonne apporte
nanmoins une modification importante en ce que le nouvel article 224bis prvoit la
mise en place dun comit compos danciens juges de la CJCE, danciens juges nationaux ayant sigs dans les cours suprmes ou de juristes possdant des comptences
notoires donnant un avis sur les candidats proposs par les tats membres pour siger
dans les deux juridictions europennes. Parmi ces sept membres, un sera choisi par le
Parlement europen qui obtiendra donc pour la premire fois, quoique de manire indirecte, un droit davis sur la nomination des juges et des avocats gnraux de la CJCE
(rebaptise Cour de justice de lUE) ainsi que des membres du TPI.
224
Mme si les traits ne lui ont pas confr un pouvoir de contrle tendu sur les institutions et organes de lUnion europenne (hors Commission europenne), le Parlement
europen a su utiliser les possibilits limites des traits pour exercer pleinement une
forme de contrle, plus ou moins directe, sur les activits des diffrents organes et institutions de lUnion europenne. Le rle central jou par le Parlement europen lui
procure ainsi une notorit qui le rend incontournable aux yeux des diffrentes institutions communautaires. Mme le Conseil, alors quil tait initialement rticent lide de
voir le Parlement europen simmiscer dans sa sphre dinfluence rend aujourdhui des
comptes au Parlement europen et tente, autant que faire se peut, dentretenir avec lui
des rapports coopratifs.
VI. Linuence du Parlement europen sur la jurisprudence de la

Cour de justice
Dans les prcdents sous-chapitres de la partie II nous avons examin de quelle manire
le Parlement europen a su acqurir des pouvoirs supplmentaires, que ce soit par la
rvision des traits, par des accords interinstitutionnels ou par des actes unilatraux, en
ce qui concerne la procdure budgtaire, la procdure lgislative ainsi que ses pouvoirs
de contrle lgard notamment de la Commission, voire aussi dautres institutions.
Dans sa lutte incessante pour laugmentation de ses pouvoirs, le Parlement europen a
agi de manire similaire lgard de la Cour de justice dans la mesure o il a obtenu,
dune part, la modification des dispositions du trait qui limitaient, voire excluaient au
dpart, ses possibilits dintervenir dans les recours directs devant la Cour de justice
ainsi que, dautre part, un changement dattitude de la Cour de justice dans la prise en
compte de ses observations tant dans les affaires prjudicielles que dans les demandes
davis adresses la Cour.
En vue de mesurer linfluence du Parlement europen sur la jurisprudence de la Cour de
justice, lon peut distinguer dans un souci de clart les catgories suivantes :
a. cas o le Parlement europen a contribu faire voluer la jurisprudence de la Cour

dans le sens dune reconnaissance / volution de ses propres droits ;
b. cas o laction du Parlement europen a eu pour effet de modifier lattitude dautres
institutions, voire mme dinfluencer ladoption dune politique commune ;
c. cas o le Parlement europen a dfendu les droits des citoyens dans ses actions visant
faire reconnatre le caractre obligatoire de la Charte des droits fondamentaux ou dans
la dfense devant la Cour dactes adopts en codcision.
Aux fins du prsent ouvrage, le sous-chapitre qui suit se concentrera surtout sur linfluence institutionnelle du Parlement europen dans la jurisprudence de la Cour, dans
la mesure o la dfense des droits des citoyens rsulte de toute laction lgislative du Parlement europen, bien au-del des seuls cas ports lattention de la Cour de justice.
A. La jurisprudence de la Cour de justice relative aux pouvoirs du

Parlement
Les dispositions du trait de Rome ne prvoyaient pas la lgitimation du Parlement europen introduire un recours devant la Cour de justice (lgitimation active), ni dailleurs
faire lobjet dun recours contre ses propres actes (lgitimation passive). Cest dailleurs
la lgitimation passive qui a t reconnue en premier par la Cour de justice en 1986, lorsque celle-ci a jug recevable dabord le recours du groupe cologiste franais (les Verts)
contre la dcision du bureau largi du Parlement europen concernant la rpartition des
crdits pour la campagne dinformation des groupes politiques322 et, ensuite, le recours
en annulation introduit par le Conseil contre larrt du budget 1986 par le prsident du
Parlement europen. Dans larrt les Verts c/ Parlement europen (affaire 294/83),
la Cour de justice soulignait que la Communaut europenne est une communaut
de droit en ce que ni ses tats membres ni ses institutions nchappent au contrle
de la conformit de leurs actes la charte constitutionnelle de base quest le trait 323.
La reconnaissance par la Cour de justice de la lgitimation passive du Parlement europen pour ses propres actes encouragea ce dernier tester la reconnaissance parallle,
en tant que corollaire logique, de la lgitimation active du Parlement europen, cest-dire de sa capacit introduire un recours direct devant la Cour de justice pour faire
annuler des actes juridiques adopts par dautres institutions.
La premire occasion se prsenta peine un an plus tard, lorsque le Parlement europen demanda la Cour dannuler la dcision dite Comitologie du Conseil de 1987
(qui prvoyait, entre autres, la facult pour le Conseil de rejeter la majorit simple un
projet dacte excutif de la Commission selon la procdure dite du contrefilet). cette
322
Cit dans larticle de Johann Schoo Lvolution du Service juridique et du rle du Parlement europen
dans la Cour de justice in Liber amicorum en lhonneur de Gregorio Garzn Clariana Au service du droit
communautaire - 2006 - page 6.
323
Recueil de la Cour 1986, 1339.
225
226
occasion, la Cour de justice avait rejet le recours en annulation du Parlement europen

en le jugeant irrecevable, notamment avec largument que les prrogatives du Parlement
pouvaient tre protges tout moment devant la Cour par la Commission en tant que
gardienne des traits324. Toutefois, cette jurisprudence trs rigide pouvait difficilement
tre maintenue comme telle. La Cour de justice elle-mme la modifia seulement dixhuit mois plus tard lorsque le Parlement europen revint la charge en demandant
lannulation du rglement fixant les niveaux maximaux admissibles de contamination
radioactive des denres alimentaires (rglement connu sous le nom de post-Tchernobyl) car le Conseil lavait fond, conformment dailleurs la proposition de la Commission, sur larticle 37 du trait Euratom - prvoyant la simple consultation du Parlement
europen - au lieu de larticle 100 A du trait CE qui prvoyait la procdure de codcision. En rvisant sa rcente jurisprudence, la Cour avait conclu que le Parlement europen est recevable saisir la Cour dun recours en annulation dirig contre un acte du
Conseil ou de la Commission, la condition que ce recours ne tende qu la sauvegarde
de ses prrogatives et quil se fonde uniquement sur des moyens tirs de la violation
de celles-ci 325. Cette modification de la jurisprudence tait dautant plus fonde que
la Commission tait intervenue aux cts du Conseil pour soutenir les conclusions de
celui-ci, prouvant ainsi quil ne lui tait pas possible de jouer le rle que la Cour lui avait
accord dans laffaire Comitologie, savoir celui de veiller au respect des prrogatives
du Parlement europen326.
La persvrance du Parlement europen introduire des recours en annulation, en particulier dactes du Conseil, a entran deux ordres de consquences :
- dune part, elle a ouvert la voie une modification des dispositions du trait qui reconnaissaient le droit de lgitimation active pour des recours en annulation uniquement
aux tats membres, au Conseil et la Commission (art. 173 du trait de Maastricht).
Cest grce laction du Parlement europen que larticle 173 a t modifi, dabord
pour reconnatre au Parlement europen la lgitimation active uniquement pour des
recours visant la sauvegarde de ses prrogatives (art. 230 du TCE), ensuite pour supprimer cette restriction et assimiler ainsi le Parlement europen aux tats membres, au
Conseil et la Commission (nouvel art. 230 rvis par le trait de Nice)327 ;
- dautre part, laction du Parlement europen a amen la Cour de justice laborer
une jurisprudence lui permettant de participer pleinement lexercice du processus lgislatif indpendamment de la volont et des attitudes des autres institutions dans des
cas spcifiques. ce titre, le Parlement europen a obtenu, par larrt isoglucose , la
reconnaissance de son droit rendre son avis dans la procdure de consultation sans
324
Voir uvre cite page 8. Cet argument ntait pas vritablement pertinent, car la Commission pouvait trs
bien dfendre une interprtation du trait dirente de celle du Parlement europen (comme lon verra, par
exemple, dans dautres contentieux sur le choix des bases juridiques).
325
Aaire 70/88 - Parlement europen contre Conseil (post-Tchernobyl) - Recueil 1990, I 2041.
326
Note 158 en bas de page, page 8.
327
Cette dernire modication a t agre par la Confrence intergouvernementale lors de sa toute dernire
runion avant le Conseil europen de Nice (13 novembre 2000). La France a t rticente jusquau bout pour
accorder ce nouveau droit au Parlement europen (un rappel de cette ngociation se trouve dans larticle de
Ricardo Passos in Liber amicorum en lhonneur de Gregorio Garzn Clariana, op. cit. pages 34-39).
que le Conseil puisse passer outre pour des raisons durgence328. Ensuite, le Parlement
europen a obtenu de la Cour la reconnaissance de son droit tre reconsult sur un
projet dacte ds lors que la Commission ou le Conseil auraient apport des modifications substantielles celui-ci. En effet, dans la ngative, le Conseil pourrait se borner
attendre lavis formel du Parlement europen pour statuer sur un texte sensiblement
diffrent par rapport la proposition initiale de la Commission. Il est vrai que cette
jurisprudence a gard un intrt uniquement pour les actes juridiques relevant de la
procdure de consultation (et non pas pour les actes en codcision ou en coopration).
Un domaine dans lequel lvolution de la jurisprudence de la Cour revt toujours un
caractre dactualit aussi bien quun intrt particulier pour le Parlement europen est
celui du choix des bases juridiques. En effet, chaque Institution pourrait tre tente de
retenir la base juridique qui lui donne le plus de pouvoirs et de facilits pour ladoption
de lacte (voir par exemple les nombreux conflits du pass entre les bases juridiques
agricoles ou commerciales au lieu des bases juridiques march intrieur). Il est vrai que
la Cour a essay de soustraire le choix de la base juridique aux prfrences politiques des
institutions en insistant sur le fait que le choix de la base doit se fonder sur des critres
objectifs tels que le but et lobjet principal de lacte.
Toutefois, dans certains cas, la Cour de justice a pris en compte des considrations de nature institutionnelle telles que les pouvoirs plus ou moins limits du Parlement europen
et a donn une priorit la dimension dmocratique de lUnion europenne. Par exemple,
dans larrt dioxyde de titane (affaire C-300/89), la Cour a retenu le choix de larticle
100 A (march intrieur) qui accordait au Parlement europen le pouvoir de codcision
au dtriment de larticle 130 S (protection de lenvironnement)329. Dans un autre cas
(directive droit de sjour ), la Cour a reconnu, la demande du Parlement europen,
que le Conseil avait mconnu ses prrogatives dans le processus lgislatif en adoptant
la directive sur base de larticle 235 CE (unanimit et consultation du Parlement europen) au lieu de larticle 7 paragraphe 2 (majorit qualifie et procdure de coopration).
Bien que la Cour de justice ait fait voluer successivement sa jurisprudence vers la thorie de la finalit ou de la composante principale de lacte communautaire pour dterminer la base juridique applicable, il nen reste pas moins que le Parlement europen
a contribu par ses recours en annulation une jurisprudence de la Cour de justice
davantage soucieuse de lquilibre institutionnel.
Une confirmation plus rcente de la contribution du Parlement europen la dfinition
dun nouvel quilibre institutionnel : ce sont les recours introduits contre les actes du
Conseil ou de la Commission dans lesquels soit ces institutions nont pas respect les
328
Il est vrai que cette jurisprudence a t nuance ensuite par la Cour de justice lorsque celle-ci a stipul que
le Parlement europen devait se prononcer dans un dlai raisonnable au titre du principe de coopration
loyale entre les institutions.
329
La Cour sest toutefois djuge elle-mme dans laaire de la directive dchets (aaire C-155/91)
lorsquelle a conclu que le volet harmonisation des dispositions nationales au titre du march intrieur
tait secondaire par rapport la protection de lenvironnement.
227
limites fixes dans lacte lgislatif de base330, soit le Conseil a cr des bases juridiques drives lui permettant dadopter un acte lgislatif selon une procdure diffrente de celle
prvue par le trait, cest--dire sans la consultation du Parlement europen331.
Avec laccroissement des comptences du Parlement europen en matire lgislative, le
rle de celui-ci a considrablement chang. Ce nest plus en premier lieu le Parlement
qui doit veiller la protection de ses prrogatives par le biais des recours en annulation,
mais cest plutt lui, en tant que colgislateur communautaire, qui est appel dfendre,
en commun avec le Conseil, la lgislation adopte.
Dans toutes ces affaires visant la validit des actes en codcision, toute la gamme des
moyens imaginables a t prsente par les parties requrantes et les tribunaux nationaux dans les affaires prjudicielles, allant de la contestation de la base juridique332
jusquaux principes de la subsidiarit333 et de la proportionnalit334. En passant par les
violations du trait et des droits fondamentaux335.
228
En conclusion, le fait que le Parlement europen dispose depuis le trait de Nice dune
pleine lgitimation active pour agir en annulation des actes communautaires au mme
titre que les autres institutions et les tats membres a finalement contribu tablir
lquilibre institutionnel que le Parlement europen a toujours rclam336.
B. Les recours du Parlement et leur influence sur le contenu des politiques

communautaires
Dans ce paragraphe, nous allons examiner brivement les cas o les recours du Parlement europen nont pas eu pour objet la dfense de ses prrogatives mais plutt laction
ou linaction des autres institutions dans lexercice dune comptence communautaire
ou dans la dfinition dune politique commune.
cet gard, la premire action institutionnelle introduite de manire autonome a t le
recours en carence contre le Conseil pour manque de ralisation dune politique commune des transports337. Ce recours fut dclar recevable - et mme partiellement fond par la Cour malgr la contestation du Conseil, car lancien article 175 TCE (devenu
art. 232 CE) prvoit - contrairement lancien 173 - quun tel recours est ouvert aux
institutions de la Communaut. Dans son recours en carence, le Parlement europen
330
Aaire C-303/94 - Parlement europen c/ Conseil (produits phytopharmaceutiques), recueil 1996, I2943.
Aaire C-133/06 - Parlement europen c/ Conseil (procdure doctroi ou de rejet du statut de rfugi).
332
Notamment dans les aaires tabac : aaire C-376/98, RFA/Parlement et Conseil, Recueil 2000, I-8419 ;
aaire C-380/03, Recueil 2006, I-11573.
333
Aaire C-377/98, Pays-bas / Parlement et Conseil, Recueil 2001, I-7079.
334
Aaires C-184 et 223/02, Espagne et Finlande / Parlement et Conseil, Recueil 2004, I-7789.
335
Aaire C-377/98, Pays-bas / Parlement et Conseil, prcit.
336
Ibid., ouvrage cit dans la note 158 en bas de page, page 10.
337
Aaire 13/83 : Parlement europen contre Conseil, recueil 1985, 1513.
331
avait estim quune srie de dcisions en matire de politique commune des transports
- surtout en ce qui concerne les transports terrestres - auraient d tre adoptes par le
Conseil pendant la priode transitoire prvue par le trait de Rome et dsormais expire
depuis treize ans. Une liste de propositions de la Commission non encore adoptes par
le Conseil tait jointe au recours du Parlement europen. De ce fait, la libre circulation
des marchandises au sein de la Communaut tait rendue impossible ou, du moins,
tait entrave par les obstacles existants dans le domaine des services des transports. La
premire raction du Conseil avait t de se retrancher derrire lintention de la Commission de rexaminer ses propositions avant quil puisse valablement statuer. La Commission avait cependant indiqu clairement que la plupart de ses propositions - notamment pour les transports terrestres - taient maintenues telles quelles et quil revenait au
Conseil de se prononcer sans retard. La rponse fournie par le Conseil dans le dlai de
deux mois prvu par le trait ayant t juge insatisfaisante par le Parlement europen,
celui-ci avait dpos le recours en janvier 1983. La Commission, sans se joindre au recours, tait intervenue dans le litige au soutien des conclusions du Parlement europen.
Dans son arrt du 22 mai 1985, la Cour de justice, aprs avoir reconnu au Parlement
europen le droit dintroduire un recours en carence contre le Conseil, avait donn partiellement raison au Parlement europen car le Conseil stait abstenu, en violation du
trait, dassurer la libre prestation de services en matire de transports internationaux et
de fixer les conditions de ladmission des transporteurs non-rsidents aux transports nationaux dans un tat membre (cabotage). Par cet arrt, la Cour reconnait que certaines
obligations stipules par le trait taient suffisamment prcises pour que leur non-respect
puisse tre sanctionn dans un recours en carence. Par ce recours, le Parlement europen
a fait avancer la ralisation de la politique commune des transports car le Conseil a finalement statu dans un dlai raisonnable sur les propositions pendantes de la Commission.
Dans le seul recours en carence introduit contre la Commission et visant faire constater que cette dernire avait omis de prsenter les propositions ncessaires pour permettre la libre circulation des personnes (art. 7 du TCE), la Cour de justice ne sest pas prononce car le Parlement europen lui-mme avait demand la Cour de ne pas statuer
(la Commission ayant entretemps prsent trois propositions visant, entre autres, la
suppression des contrles aux frontires intrieures)338. Dans ce cas donc, le Parlement
europen a obtenu de la Commission la prsentation des propositions attendues.
C. Laction du Parlement europen en faveur des droits des citoyens

Le prsent sous-chapitre ne prtend pas passer en revue lensemble de laction du Parlement europen en faveur des droits des citoyens. Dailleurs, cette action du Parlement
europen sexerce, pour lessentiel, par le biais de son intervention dans le processus
lgislatif communautaire, notamment pour les actes adopts en codcision, et non pas
travers la saisie de la Cour de justice. Il suffit de rappeler une srie dactes lgislatifs
338
Voir ouvrage cit page 6.
229
o le Parlement europen a dfendu avec succs les droits des citoyens, quil sagisse
de lintroduction de clauses visant protger les consommateurs dans les directives
concernant les contrats dassurance, les voyages all inclusive, la scurit alimentaire ou
ltiquetage des produits. Il en va de mme pour le rcent rglement sur le roaming, qui
a permis de rduire sensiblement les tarifs des communications via le tlphone mobile
ou le rglement concernant les droits des passagers ariens qui a mis un frein aux pratiques doverbooking des compagnies ariennes et a introduit le droit des passagers tre
rembourss en cas dannulation de vol ou de retards excessifs.
230
Au-del de son action lgislative, le Parlement europen a galement contribu faire

voluer la jurisprudence de la Cour de justice concernant les droits fondamentaux des
citoyens dans le sens de la reconnaissance dune valeur juridiquement significative de
la Charte. Loccasion pour une telle volution de la jurisprudence de la Cour a t le recours en annulation introduit par le Parlement europen contre la directive du Conseil
sur le regroupement familial. Mme si le recours a t rejet sur le fond, la Cour de justice a fait rfrence pour la premire fois lexistence juridique de la Charte et son importance. Dans son arrt du 27 juin 2006 (affaire C-540/03), la Cour de justice souligne
que si la Charte ne constitue pas un instrument juridique contraignant, la lgislation
communautaire a cependant entendu en reconnatre limportance en affirmant [] que
la directive respecte les principes qui sont reconnus non seulement par larticle 8 de la
Convention europenne des droits de lhomme, mais galement par la Charte . Ce
faisant, la Cour a franchi un pas supplmentaire par rapport sa jurisprudence prcdente dans la mesure o, jusqu cet arrt, seuls les avocats gnraux staient rfrs la
valeur juridique de la Charte (par exemple, en ce qui concerne le droit au cong annuel
rmunr). Dans son recours, le Parlement europen avait soutenu que, bien que la
Charte des droits fondamentaux ne constitue pas encore un texte ayant une valeur juridique contraignante, ceci ne signifie pas quelle nait pas dimpact sur lordre juridique
communautaire. Selon le Parlement europen, la Charte constitue un indice utile pour
linterprtation des dispositions de la CEDH.
Alors que ces arguments du Parlement europen avaient t rejets par le Conseil, la Cour
de Justice a suivi le raisonnement du Parlement europen en plaant sur un pied dgalit
la Convention europenne des droits de lhomme et la Charte339. Cette jurisprudence de
la Cour pourrait donc voluer vers la reconnaissance de la force juridique de la Charte.
339
La Cour de justice constate dans son arrt que la Charte reconnat dans son article 7 le droit au respect
de la vie prive ou familiale. Cette disposition doit tre lue en corrlation avec lobligation de prise en
considration de lintrt suprieur de lenfant, reconnu larticle 24,2 de la dite Charte .
233
PARTIE III :
LE PARLEMENT EUROPEN AFFIRME LES VALEURS
DE LUNION EUROPENNE
Symbole de la dmocratie en Europe, le Parlement europen a constitu de manire
constante une tribune inconteste pour la dfense et la promotion des droits de lhomme. Depuis lorigine des Communauts, il sest montr proccup par la promotion
des droits de lhomme, sans doute parce que les parlementaires sont par essence plus
proches des citoyens que les membres des autres institutions. Rceptacle des craintes,
des tmoignages et des dolances, caisse de rsonance, porte parole enfin des citoyens
ou des mouvements de dfense des droits de lhomme, le Parlement joue un rle capital
dans la dfinition de la politique de lUnion dans le domaine des droits de lhomme340.
Son engagement pour les droits de lhomme a t constant. Ds lorigine, lAssemble
commune de la Communaut europenne du charbon et de lacier (CECA) qui avait t
charge de rdiger en mars 1953 un projet de trait crant une union politique europenne, proposa dintgrer les dispositions de la Convention europenne des droits de
lhomme dans ce trait. Pour elle, lunion politique ne pouvait tre dissocie des droits
de lhomme. Ce trait na jamais t ratifi et a sombr avec le projet de cration dune
Communaut europenne de dfense (CED) en1954 auquel il tait li et qui sest heurt
lopposition de la France. Les traits originaires ne continrent donc aucune disposition
340
Cf. BRADLEY K., Reections on the Human Rights Role of the European Parliament , in P. Alston (ed), The
EU and Human Rights, Oxford university Press, 1999, pp. 839-858 ; RACK R. , LAUSEGGER S., The role of the
European Parliament. Past and Future , in P. Alston (ed), The EU and Human Rights, Oxford university Press,
1999, pp. 801-837.
relative aux droits de lhomme car leur caractre sectoriel et leur vocation principalement conomique ne semblait pas le justifier.
Linsertion des valeurs de lUnion dans les traits
234
Sans cesse proccup par les droits de lhomme, le Parlement europen aura finalement
gain de cause. Labsence de mention des valeurs dans les traits fondateurs ne devait
pas rsister au poids des ralits dans la mesure o lactivit communautaire, mme
limite au domaine conomique, soulevait des questions relatives au respect des droits
fondamentaux quil sagisse du droit de proprit ou de la non discrimination dans le
cadre de la politique agricole commune ou des droits procduraux dans le contexte de
la concurrence. Lintgration des valeurs dans le droit communautaire sest produite
progressivement par luvre conjugue des institutions. La Cour de justice a veill au
respect des droits fondamentaux par lintermdiaire des principes gnraux du droit.
Quant au Parlement, ds 1975, dans sa rsolution sur lUnion europenne341, il exprime
la ncessit de doter lUnion future dune Charte des droits fondamentaux. Il pousse
le Conseil et la Commission adopter le 5 avril 1977 une dclaration commune dans
laquelle ils affirmaient leur attachement aux droits fondamentaux342. De son ct, la
Commission proposait ladhsion de la Communaut la Convention europenne des
droits de lhomme, dmarche laquelle le Parlement a toujours apport son soutien.
mesure que lintgration europenne progresse et que le dbat politique soriente vers
des solutions constitutionnelles nouvelles, le Parlement europen propose en 1984 le
projet de trait sur lUnion europenne (projet Spinelli)343. Comme le Parlement estime que la lgitimit dune union europenne est conditionne par le respect des droits
de lhomme et de la dmocratie, le projet de trait prvoit non seulement ladhsion,
mais encore llaboration dune dclaration des droits, ce qui fut fait en 1989344. Cette dclaration sera lun des lments pris en considration par la Convention charge
dlaborer la Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne.
Le projet Spinelli est adopt sous forme de rsolution par le Parlement une trs forte
majorit mais les tats nen veulent pas. Le combat du Parlement pour les valeurs trouve un aboutissement provisoire dans larticle 6 du trait sur lUnion europenne, mais
la dmarche se poursuivit par llaboration de la Charte des droits fondamentaux de
lUnion europenne laquelle le Parlement a pris une part dterminante. Selon larticle
6 du trait sur lUnion europenne, lUnion est fonde sur les principes de la libert, de
la dmocratie, du respect des droits de lhomme et des liberts fondamentales ainsi que
de ltat de droit, principes qui sont communs tous ses membres.
341
(1975)JO C179/28.
(1977) JO. C77/33.
343
(1984) JO. C 77/33
344
Voir rapport De Gucht, 12 avril 1989, (1989) JO. C 120/51.
342
Le Parlement europen a toujours revendiqu que la Charte des droits fondamentaux

de lUnion europenne soit intgre dans les traits. Ce voeu fut ralis dans le cadre du
trait tablissant une Constitution europenne. Malheureusement, les refus de ratification franais et nerlandais conduisaient revoir ce texte. Le trait de Lisbonne, sans
intgrer directement la Charte dans les traits, conserve celle-ci le caractre obligatoire
que lui confrait la Constitution et maintient le principe de ladhsion de lUnion la
Convention europenne des droits de lhomme. Les exigences parlementaires sont de la
sorte satisfaites.
Mais, la Constitution ne sarrtait pas l. Conformment aux vux du Parlement, elle
contenait un article consacr aux valeurs qui non seulement irriguent le droit de lUnion,
mais constituent galement une condition laquelle devront satisfaire les nouveaux adhrents. Ces dispositions ont t conserves par le trait de Lisbonne qui introduit dans
le TUE par le trait de Lisbonne larticle 1 bis qui prvoit que lUnion est fonde sur
les valeurs de respect de la dignit humaine, de libert, de dmocratie, dgalit, de ltat
de droit ainsi que du respect des droits de lhomme, y compris les droits des personnes
appartenant des minorits. Ces valeurs sont communes aux tats membres dans une
socit caractrise par le pluralisme, la non-discrimination, la tolrance, la justice, la
solidarit et lgalit entre les hommes et les femmes . Ces dispositions formeront sans
doute la base de nouveaux dveloppements, car la proclamation de valeurs ne suffit pas ;
encore celles-ci doivent-elles sincarner dans les politiques de lUnion. Cest lune des
missions du Parlement, reprsentant des citoyens, que daffirmer les valeurs fondatrices
de lUnion et dassurer la fidlit de lUnion celles-ci dans laction mene par les institutions et les tats membres lorsquils mettent en uvre le droit de lUnion.
La stratgie du Parlement europen au service des valeurs de lUnion
Parmi les institutions communautaires, le Parlement europen se considre comme
lavocat de la cause des droits de lhomme. Pendant longtemps dpourvu de toute prrogative officielle pouvant se rapporter la dfense des valeurs, il nen a pas moins dispos
depuis toujours de moyens de pression directs ou indirects quil a mis profit autant
quil le pouvait pour faire prvaloir ces valeurs.
Aujourdhui laction parlementaire pour la promotion des droits de lhomme est lie
aux pouvoirs qui lui sont confrs les traits. Lorsquil dispose du pouvoir de codcision
avec le Conseil ou du droit de donner un avis conforme, il peut accomplir sa mission
dans le cadre dun dialogue avec le Conseil puisque aucune dcision ne sera prise sans
laccord des deux institutions. Son principal souci est alors de dterminer une ligne de
conduite en veillant par des procdures internes la conformit des textes avec les obligations communautaires en matire de droits fondamentaux.
Lorsquil dispose dun simple avis consultatif, voire lorsquil nest mme pas consult,
le Parlement a d trouver des moyens de se faire entendre. Ceux-ci sont varis. Il peut
lorsque cest possible utiliser dautres pouvoirs pour parvenir ses fins. Dans ce contex-
235
te, lutilisation de son pouvoir budgtaire pour obtenir des avances en matire de droits
fondamentaux a t dterminante dans le cadre des relations extrieures. Sinon, il fait
pression sur la Commission pour quelle prsente des initiatives et, travers des auditions, sassure du soutien de la socit civile.
Dans ce contexte, ce qui est frquemment dcisif, cest la persvrance et la constance
dans laffirmation de ses positions. En effet, laffirmation rpte du point de vue parlementaire souvent prcurseur par rapport celui de la Commission et du Conseil finit
par dclencher un dbat et convaincre progressivement les tats membres. Le mme
processus se droule avec les tats tiers. Des rsolutions rptes sur la situation des
droits de lhomme dans un tat finissent par dclencher un mouvement dopinion et
par mettre en mouvement certaines organisations internationales. De plus celles-ci lgitiment laction de la Commission et du Conseil qui peuvent ainsi sappuyer sur le Parlement pour faire pression sur les tat tiers peu respectueux des droits de lhomme345.
236
Le succs de la stratgie du Parlement europen dans le domaine des droits de lhomme

rside dabord dans la dfinition des objectifs, puis dans le maintien de la position fixe
pendant tout le temps ncessaire. Cest de la sorte que le Parlement peut et pourra intgrer les considrations relatives aux droits de lhomme dans chaque politique et conserver la cohrence ncessaire en ce domaine. Cette mthode est suivie par le Parlement
pour la dfense des valeurs de lUnion et dans leur promotion tant dans le cadre des
politiques internes (I) que dans celui de la politique extrieure (II).
I. Le Parlement europen et les droits fondamentaux des citoyens

Tout dabord, le Parlement a jou un rle majeur dans la reconnaissance des droits
fondamentaux au niveau communautaire (A). Mais il a su aussi uvrer de manire
constante en faveur de politiques internes respectueuses des droits fondamentaux (B).
Ce mouvement sest accompagn de mesures permettant au Parlement de se faire dans
des cas prcis lavocat des citoyens (C).
A. Le combat pour la Charte et lAgence des droits fondamentaux ;

ladhsion de lUnion la Convention europenne des droits de lhomme.
Le Parlement europen, vritable aiguillon pour les institutions et les tats membres a
toujours fait des droits de lhomme une rfrence privilgie au sein de lUnion europenne. Il encourage le dveloppement dune Europe politique mais aussi sociale, mar345
Les questions que peuvent poser les parlementaires europens la Commission et au Conseil constituent
galement un moyen dinformation sur les politiques de lUnion et de lapplication concrte de celles-ci
tant lintrieur qu lextrieur de lUnion. Elles permettent galement de pointer des dicults dans le
fonctionnement des institutions ou dans la mise en oeuvre des politiques de lUnion.
que par le dveloppement dun patrimoine collectif de principes et de valeurs fonds sur le respect des droits de lhomme. Il exerce des pressions constantes sur les institutions communautaires et les tats en vue damliorer la protection des droits de
lhomme. Le combat du Parlement europen pour linsertion de rfrences aux droits
de lhomme dans les traits communautaires, pour llaboration dun catalogue contraignant de droits fondamentaux et pour ladhsion de la Communaut la Convention
europenne des droits de lhomme mrite dtre salu, mme si les rsultats obtenus
sont contrasts.
A.1. Le long chemin vers la Charte des droits fondamentaux de lUnion
Le 12 dcembre 2007, Strasbourg, le Prsident du Parlement europen, Hans-Gert
Pttering, le premier ministre portugais, Jos Socrates, dont ltat assume alors la prsidence du Conseil de lUnion, et le Prsident de la Commission, Jos Manuel Durao Barroso, ont proclam solennellement dans lhmicycle du Parlement europen la Charte
des droits fondamentaux de lUnion europenne. La date de cet vnement na pas t
choisie au hasard puisque le lendemain, Lisbonne, les Vingt-sept devaient signer le
trait modifi sur lUnion europenne. Le choix du lieu de signature non plus puisque le
Parlement est le symbole de la dmocratie europenne.
En tmoignant, vingt-quatre heures avant la crmonie de Lisbonne, de limportance
quils donnent la Charte, les trois Prsidents, conscients du poids des symboles, ont
voulu marquer la prdominance que revt leurs yeux lattachement aux valeurs fondamentales de lUnion sur toutes les autres considrations relatives la construction
europenne. Pour Hans-Gert Pttering, ces valeurs sont le cur de lidentit europenne;[...], Nous sommes avant toute chose une communaut de valeurs, nous vivons au quotidien la solidarit, la libert et lgalit des droits , poursuit-il.
Ces valeurs sont consacres par le trait de Lisbonne. Larticle 2 du trait indique que
lUnion est fonde sur les valeurs de respect de la dignit humaine, de libert, de dmocratie, dgalit, de ltat de droit, ainsi que de respect des droits de lhomme, y compris
des droits des personnes appartenant des minorits. Ces valeurs sont communes aux
tats membres dans une socit caractrise par le pluralisme, la non-discrimination,
la tolrance, la justice, la solidarit et lgalit entre les femmes et les hommes . Ces
valeurs sont confirmes et dtailles par la Charte qui, contrairement au trait constitutionnel rest ltat de projet en raison de son rejet par les lecteurs franais et nerlandais, nintgre pas le trait mais qui lui confre selon larticle 6 du trait de Lisbonne la
mme valeur juridique ;
237
1. Des avances progressives mais dterminantes
238
Il aura fallu attendre vingt ans une premire avance significative. Le 5 avril 1977346, le
Parlement sassocie au Conseil et la Commission pour souligner conjointement leur
volont de respecter dans lexercice de leur pouvoir et en poursuivant les objectifs
de la Communaut [] les droits fondamentaux tels quils rsultent de la constitution
des tats membres ainsi que de la Convention europenne de sauvegarde des droits
de lhomme signe Rome le 4 novembre 1950 . Les trois institutions adoptent ainsi
solennellement lorientation dveloppe par la Cour de justice selon laquelle la protection des droits de lhomme est assure en droit communautaire sur la base de principes
non crits tirs des constitutions des tats membres et de la Convention europenne.
En 1978, lors du Sommet europen de Copenhague, les chefs dtat et de gouvernement sassocieront cette dclaration. Mais le Parlement ne renonce en rien lambition dlaborer une charte des droits fondamentaux. Son Prsident de lpoque, Emilio
Colombo, prcisait ainsi : cette dclaration ne constitue quun premier lment qui
prpare un code ou une Charte qui devra tre labor et qui prendra en considration
lensemble des droits civils, politiques conomiques et sociaux des citoyens de nos tats
membres .
En dpit des incitations du Parlement europen, lActe unique est rest vague au sujet des droits de lhomme. Dans le prambule de celui-ci, les tats signataires se sont
toutefois dclars dcids promouvoir ensemble la dmocratie en se fondant sur
les droits fondamentaux reconnus dans les constitutions et les lois des tats membres,
dans la Convention de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales,
la Charte sociale europenne, notamment la libert, lgalit et la justice sociale (al. 3
du prambule). Le prambule insiste aussi sur la responsabilit de la Communaut de
faire tout particulirement valoir les principes de dmocratie, et le respect du droit et
des droits de lhomme dans ses relations extrieures (al.5 du prambule).
Suite au projet de trait instituant lUnion europenne quil adopte le 14 fvrier 1984
(projet Spinelli) et qui prvoit dans son article 4 tant ladhsion de lUnion la Convention europenne que llaboration dune dclaration des droits fondamentaux, le Parlement europen sengage politiquement sur un texte prcis en proclamant, le 12 avril
1989, la Dclaration des droits et liberts fondamentaux347. La Dclaration, labore
partir dun considrable travail danalyse comparative des diffrentes dfinitions existantes pour chaque droit dans les constitutions nationales ou les instruments internationaux, constitue un vritable catalogue de droits fondamentaux dont le respect est cens
simposer aux institutions communautaires. Elle est rvolutionnaire puisquelle se
346
347
Dclaration conjointe du 5 avril 1977, JO. C77/33.

Rsolution du 12 avril 1989 adopte sur la base du rapport De Gucht (1989) JO. C 120/51.
fonde sur le principe dindivisibilit des droits de lhomme348. En effet, elle reprend en
les modernisant les droits inscrits dans la Convention europenne (comme le droit la
dignit de la personne humaine, le principe dgalit devant la loi, la libert dopinion...)
mais y insre certains droits sociaux repris de la Charte sociale europenne. Cependant
la Dclaration restera une rsolution du Parlement europen et naura quune valeur
morale, malgr les pressions que ce dernier exerce pour que ce texte soit pris en considration lors de la confrence intergouvernementale qui souvre Rome en dcembre 1990.
Cette dclaration, si elle a parfois t dveloppe sous certains aspects, na cess depuis
son adoption de faire rfrence. Le Parlement a rgulirement plaid pour llaboration
dune Charte des droits fondamentaux spcifique lUnion349.
Il faudra attendre llaboration de la Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne, puis de la Constitution europenne pour que les innovations qui dcoulent du
projet Spinelli soient pleinement prises en compte. Comme la Constitution, le trait
de Lisbonne confrera une valeur contraignante la Charte et prvoira ladhsion de
lUnion la Convention europenne des droits de lhomme.
Paralllement ladoption dune dclaration des droits par le Parlement, onze tats
membres, sur douze lpoque, adoptent au sein du Conseil europen de Strasbourg en
dcembre 1989, la Charte des droits sociaux fondamentaux des travailleurs communautaires. La Charte fait suite un processus largement initi par la France et men bien
par la Commission avec la participation trs active du Comit conomique et social.
Elle trouve sa source dinspiration dans la Charte sociale europenne et dans certaines
conventions de lOIT. Le Royaume-Uni ne sest pas joint la Charte des droits sociaux
tout comme plus tard, dans le trait de Lisbonne, il prendra avec la Pologne dans un
protocole spcial ses distances avec la Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne. Le Parlement, dans une rsolution du 22 novembre 1989, a vivement dplor de
navoir pas t associ llaboration de la Charte des droits sociaux fondamentaux. Pour
lui, le projet de charte sociale, finalement adopt par la Commission le 27 septembre
348
Le Parlement europen a toujours insist sur la ncessit de reconnatre les droits sociaux comme des
droits part entire. La rsolution sur le respect des droits de lhomme dans la Communaut du 11 mars 1993
adopte sur la base dun nouveau rapport De Gucht est particulirement signicative : le Parlement estime
que les droits conomiques, sociaux et culturels qui sont reconnus au niveau international comme des
droits fondamentaux, ce qui signie que la jouissance eective de ces droits doit tre reconnue et assure
toute personne, devraient, nonobstant leur caractre souvent programmatoire, bncier dun niveau de
protection semblable celui des droits civils et politiques, du fait de lindivisibilit et de linterdpendance de
tous les droits de lhomme et liberts fondamentales . Par la suite, laccent mis par le Parlement sur les droits
sociaux ressort en particulier de la rsolution du 13 mars 1996 portant avis du Parlement sur la convocation
de la CIG, adopte sur la base du rapport Maij-Weggen-Dury, qui prcise que doivent tre repris dans le
corps du trait les principes essentiels de la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux .
Cette position du Parlement se retrouve aussi dans sa rsolution du 11 juin 1997 sur le projet de trait de
la prsidence nerlandaise dans laquelle le Parlement considre que les droits sociaux fondamentaux
doivent tre consacrs dans le trait JO. C 115/178.
349
Rsolution du 19.11.97 sur le trait dAmsterdam adopte sur la base du rapport Mendez de Vigo-Tsatsos,
JO C371, p. 99 du 8.12.97.
239
1989, constitue un premier pas pour la mise en place des droits sociaux fondamentaux
dans la Communaut europenne. Il ne reprsente quun socle minimum en de duquel le Conseil europen ne saurait aller et regrette que la Charte ne sintgre pas au systme juridique des Communauts europennes sous forme dinstruments contraignants
comme il lavait souhait dans ses rsolutions des 15 mars 1989 et 14 septembre 1989.
2. La participation active du Parlement llaboration de la Charte des droits
fondamentaux
240
Enfin, le Conseil europen de Cologne dcidait de passer la rdaction dune Charte des
droits fondamentaux de lUnion europenne. Laccueil du Parlement europen cette
dcision quil a tant sollicite est trs favorable. La dcision du Conseil europen satisfait
une des revendications trs anciennes du Parlement qui voit dans ladoption dune telle
Charte une de ses priorits de nature constitutionnelle . Dans une rsolution en date
du 16 mars 2000, le Parlement europen salue llaboration dune Charte des droits
fondamentaux de lUnion europenne qui contribuera la dfinition dun patrimoine
collectif de valeurs et de principes ainsi que dun systme partag de droits fondamentaux, au sein duquel se reconnaissent les citoyens et qui inspire les politiques de lUnion,
tant en son sein que vis--vis des pays tiers et se propose de soutenir sans rserve
et de contribuer pleinement llaboration de la Charte des droits fondamentaux de
lUnion europenne .
Le Parlement europen est largement associ la procdure dlaboration de la Charte
prvue par le Conseil europen de Tempere. Pour la premire fois dans le processus de
rforme des traits, parlementaires europens et nationaux, Commission europenne et
reprsentants personnels des chefs dtats uvrent en commun pour faire progresser
lUnion. Si les parlements nationaux sont reprsents par trente membres (deux par
parlement), ce qui leur a confr la quasi-majorit au sein de la Convention, le Parlement europen compte seize de ses membres. Quant aux chefs dtat ou de gouvernement, ils ont chacun bnfici dun reprsentant personnel et la Commission tait
reprsente par lun de ses membres. De lavis unanime, la dlgation du Parlement
europen conduite par le dput Inigo Mendez de Vigo a jou un rle dcisif dans llaboration de la Charte. Sur des points essentiels comme la protection des droits sociaux,
lgalit entre les femmes et les hommes, la biothique, le droit au mariage et la famille,
les positions parlementaires ont influenc les travaux de manire dterminante. Cest le
premier cas o le Parlement europen est aussi pleinement associ un processus qui
conduira une dcision porte constitutionnelle .
La Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne a finalement t proclame
par la Commission europenne, le Parlement europen et le Conseil de lUnion europenne lors du Conseil europen de Nice le 7 dcembre 2000. Mme Nicole Fontaine,
prsidente du Parlement europen, a soulign lors de la signature de la Charte que tous
les citoyennes et citoyens de lUnion sachent que, ds prsent [] la Charte sera la loi
de lAssemble []. Elle sera dornavant notre rfrence pour tous les actes du Parlement europen qui auront un lien direct ou indirect avec les citoyens de toute lUnion .
Les tats membres affirment dans le prambule de la Charte vouloir partager un avenir pacifique fond sur des valeurs communes. [] Consciente de son patrimoine spirituel et moral, lUnion se fonde sur les valeurs indivisibles et universelles de dignit humaine, de libert, dgalit et de solidarit et repose sur le principe de la dmocratie et le
principe de ltat de droit . La Charte runit lensemble des droits civiques, politiques,
conomiques et sociaux du citoyen ainsi que de toute personne rsidant sur le territoire
de lUnion. Ces droits sont classs en six grands chapitres qui rpondent aux valeurs
consacres dans lunion : Dignit, Libert, galit, Solidarit, Citoyennet et Justice.
3. Le combat du Parlement pour lintgration de la Charte dans le trait
Le combat se poursuit. Il rclame maintes reprises que la Charte soit intgre dans le
nouveau trait en cours de ngociation, faisant valoir que labsence de caractre contraignant enlverait ce texte une partie de sa force. Dans deux rsolutions adoptes le 16
mars et le 2 octobre 2000, il prend rsolument parti pour que la Charte soit contraignante et intgre dans les traits. Il nobtient pas gain de cause avec le trait de Nice, conclu
en dcembre 2000, mais ne cesse de ritrer cette revendication. Dans une rsolution
du 23 octobre 2002 sur limpact de la Charte des droits fondamentaux et son statut
futur, il dclare que lopinion publique ne peut se satisfaire de la seule proclamation de
la Charte par les institutions communautaires qui ne serait pas suivie dune intgration
de la Charte dans le droit constitutionnel de lUnion europenne. Le renforcement du
statut de la Charte serait minemment symbolique au moment o lUnion sapprte
souvrir aux pays dEurope centrale et orientale ; il consacrerait le principe selon lequel
les droits fondamentaux sont au cur du processus dintgration europenne, rassurant
la fois les tats membres anciens, nouveaux et potentiels.
En labsence de caractre contraignant, la Commission sest engage systmatiquement vrifier la conformit des textes quelle labore au regard des droits fondamentaux
garantis par la Charte. Le Parlement, dans une rsolution du 15 mars 2007 insiste sur la
ncessit pour les propositions lgislatives de la Commission de respecter la Charte des
droits fondamentaux et propose une mthodologie pour un contrle plus systmatique
et plus rigoureux. Avec le Conseil et la Commission, il insre dans la motivation des
textes lgislatifs chaque fois que cela parat ncessaire une rfrence aux dispositions
pertinentes dans la Charte. Cette pratique a eu pour effet damener la Cour de justice
lorsquelle interprte les dispositions de ces textes le faire la lumire de la Charte.
Dans son arrt du 27.6.2006 relatif au regroupement familial la Cour a pour la premire
fois fait une rfrence explicite la Charte350. Plus rcemment, elle a fait appel aux dispositions de la Charte sur le droit de grve pour expliciter les liens entre ce droit et la
350
CJCE, Gde Ch., 27 juin 2006, Parlement contre Conseil, Aaire C-540/03, concl. Kokott du 8 septembre
2005.
241
libert dtablissement. De la sorte, la pratique des institutions avait permis la Charte

de faire son entre dans le droit communautaire bien que celle-ci ne soit pas revtue de
la force obligatoire.
Les parlementaires, tant europens que nationaux, insistent pour renforcer le statut de
la Charte. Ils sont entendus. En fvrier 2002 sest ouverte une autre Convention, charge
dlaborer un projet de trait constitutionnel. Sa mthode de travail est directement inspire de celle qui avait prsid llaboration de la Charte. La Charte des droits fondamentaux sera insre dans la Constitution europenne. Les auteurs du trait de Lisbonne abandonnent toutefois lide dintgrer la Charte, mais conservent celle-ci sa valeur
contraignante puisque comme lindique larticle 6, la Charte des droits fondamentaux a
mme valeur que les traits.
A.2. Le combat pour ladhsion de lUnion la Convention europenne des droits
de lhomme
242
partir du moment o tous les tats membres des Communauts europennes taient
parties la Convention, le Parlement europen a milit pour que la Communaut puis
lUnion adhre la Convention europenne des droits de lhomme. Il estime quune
telle adhsion contribuerait crer un systme cohrent de protection des droits de
lhomme en Europe, dans lequel la Convention europenne des droits de lhomme doit
apparatre comme le standard minimal commun toutes les dmocraties europennes.
Il souhaite que lUnion soit soumise, au mme titre que les tats membres, au contrle
externe de la Cour europenne des droits de lhomme. Ce vu est inscrit dans le projet
Spinelli qui prvoit dans son article 4 ladhsion la Convention europenne des droits
de lhomme et la Charte sociale europenne.
Sans aucunement renoncer son exigence de voir la Communaut adopter une Dclaration des droits qui lui soit propre, le Parlement prend position partir de sa rsolution
sur les droits de lhomme du 9 juillet 1991351 en faveur de ladhsion de la Communaut
la CEDH, fournissant une argumentation dtaille lappui de cette adhsion avec sa
rsolution sur ladhsion la CEDH du 18 janvier 1994.
Lide ne fait pas lunanimit parmi les tats membres. Le Conseil saisit la Cour de justice sur la question de la faisabilit juridique de ladhsion. Or la Cour de justice rend en
1996 un avis dans lequel elle estime que ladhsion est conditionne une modification
du trait. Malgr les sollicitations de certains, les tats ne sont pas prts oprer une
telle rvision.
Le Parlement, tout en se tournant dsormais vers les confrences intergouvernementales successives, a continu de travailler gagner les esprits cette adhsion. Dans une rsolution en 2002, il insiste : Comme lAssemble parlementaire du Conseil de lEurope
351
JO C240, p. 45 du 16.9.91.
et lui-mme lont rpt plusieurs reprises, la meilleure faon dassurer la cohrence

entre la CEDH et la lgislation de lUnion europenne en matire des droits de lhomme
serait que lUnion adhre la Convention europenne des droits de lhomme ; il est
important de supprimer lanomalie en vertu de laquelle lUnion europenne, qui jouit
de comptences lui attribues par les tats membres, nest pas une haute partie contractante la CEDH, ct de ces mmes tats membres ; si elle devait adhrer la CEDH,
lUnion europenne serait soumise en matire de droits de lhomme au mme contrle
externe que ses tats membres. Dune part, lexistence de la Charte ne rend ladhsion
de lUE la CEDH ni superflue ni inopportune ; ladhsion est souhaitable en soi, quel
que soit le statut de la Charte ; dautre part, ladhsion la CEDH ne rend pas moins
ncessaire ou moins pertinente lintgration de la Charte dans le trait 352
Le Parlement obtient enfin gain de cause avec la Constitution europenne. Celle-ci prvoit ladhsion de lUnion la Convention europenne. Le principe est repris larticle
6 du trait de Lisbonne : LUnion adhre la Convention europenne de sauvegarde
des droits de lhomme et des liberts fondamentales. Cette adhsion ne modifie pas les
comptences de lUnion telles quelles sont dfinies par les traits.
A.3. LAgence des droits fondamentaux
1. Le respect des droits des citoyens
Si le Parlement affirme les valeurs fondatrices de lUnion europenne, il entend galement vrifier que celles-ci sont respectes. Ds 1992, en liaison avec le trait de Maastricht et la cration du troisime pilier, il cre en son sein la commission des libert
civiles, de la justice et des affaires intrieures, dite commission LIBE353. Il peut ainsi
valuer le respect des droits fondamentaux dans les tats membres de lUnion au vu
du rapport annuel quelle labore et alerter lorsque les droits fondamentaux menacent
352
Rsolution sur limpact de la Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne et son statut futur
(2002/2139(INI)). JO C300 E/432.
353
Elle est comptente, conformment lannexe 6 du rglement intrieur du Parlement europen pour les
questions ayant trait : 1. la protection, sur le territoire de lUnion europenne, des droits des citoyens, des
droits de lhomme et des droits fondamentaux, y compris la protection des minorits, tels quils sont noncs
dans les traits et dans la charte des droits fondamentaux de lUnion europenne ; 2. aux mesures ncessaires
pour combattre tout forme de discrimination autres que celles fondes sur le sexe, ou se produisant sur le
lieu de travail et le march de lemploi ; 3. la lgislation dans les domaines de la transparence et de la
protection des personnes physiques lgard du traitement des donnes caractre personnel ; 4. la mise
en place et au dveloppement dun espace de libert, de scurit et de justice, notamment ; a) par des
mesures relatives lentre et la circulation des personnes, la politique dasile et la migration ainsi que
par la coopration judiciaire et administrative en matire civile ; b) par des mesures concernant une gestion
intgre des frontires extrieures ; c) par des mesures concernant la coopration policire et judiciaire en
matire pnale ; 5. lObservatoire europen des drogues et des toxicomanies et lObservatoire europen
des phnomnes racistes et xnophobes, EUROPOL, EUROJUST, CEPOL, ainsi quaux autres organes et
agences oprationnelles dans ces domaines ; 6. la constatation dun risque vident de violation grave, par
un tat membre, des principes communs aux tats.
243
dtre viols dans un tat membre ou le sont effectivement354. Si une crise grave devait
apparatre dans lun ou lautre des tats de lUnion qui violerait les droits de lhomme
de manire manifeste, le Parlement, grce ses rapports annuels, serait en mesure de
jouer son rle de vigie dans la mise en uvre du systme dalerte prvu par les traits
et saisir le Conseil pour envisager dventuelles sanctions.
Certains thmes, on le verra, reviennent de manire rcurrente, comme la lutte contre le
racisme, la xnophobie, la lutte contre les discriminations. Le rapport fait parfois lobjet
de polmiques et a parfois t rejet par le Parlement.
244
Mais, au-del de ces cas exceptionnels, le Parlement veille au respect des droits fondamentaux dans la lgislation de lUnion. Cette tche est plus aise lorsquil est colgislateur dans le cadre de la procdure de codcision. Par contre, dans le cadre de lEspace de
libert, de scurit et de justice, il ne dispose que dun pouvoir consultatif en attendant que
le trait de Lisbonne nentre en vigueur. Ceci ne lempche pas dutiliser tous les moyens
mis sa disposition pour faire respecter les droits fondamentaux. Ainsi il a saisi la Cour
de justice de recours contre la directive sur le regroupement familial et plus rcemment
propos de la fourniture de donnes personnelles des passagers ariens aux tats-Unis.
2. Le Parlement en faveur dune Agence des droits fondamentaux
Lampleur et la spcificit de la tche exigent la cration dune instance indpendante
spcialise. Le Parlement qui avait soutenu par le pass la cration dun rseau dexperts
indpendants sur les droits fondamentaux a plaid en sa faveur. Le Conseil europen
sest ralli cette cause. Il a, le 13 dcembre 2003, dcid dtendre le mandat de lObservatoire europen des phnomnes racistes et xnophobes (EUMC) pour en faire une
Agence des droits fondamentaux. Le Parlement a suivi de prs les travaux prparatoires
et a particip activement ladoption du rglement du 15 fvrier 2007 qui cre lAgence355, bien que ce texte repose sur la base juridique de larticle 308 laquelle ne prvoit
que la consultation du Parlement.
Le rglement rpond la volont du Parlement sur plusieurs points dont le renforcement de la lgitimit et de lindpendance de lagence, notamment celle de son conseil
scientifique, la participation du Parlement la dfinition du mandat de lAgence et dans
sa structure et enfin lassurance des meilleures synergies possibles, notamment par une
coopration troite avec le Conseil de lEurope et les organes nationaux.
354
Ces rapports annuels permettent aussi au Parlement europen de jouer le rle qui lui est imparti lors de la
mise en oeuvre ventuelle du systme dalerte prvu par larticle 7, 1, du trait de lUE en cas de risque de
violation manifeste des droits fondamentaux par un tat membre. Cet article lui permet de saisir le Conseil
en cas de risque de violation grave des droits fondamentaux dans un tat membre. Il doit galement donner
son avis conforme sur les mesures de suspension des droits dun tat membre coupable de violation grave
et persistante des principes noncs larticle 6, 1 du TUE.
355
Rglement (CE) n 168/2007 portant cration dune Agence des droits fondamentaux de lUnion
europenne.
Le 1er mars 2007, lAgence des droits fondamentaux de lUnion europenne voit officiellement le jour. Disposant dun budget de 14 millions deuros, qui devrait atteindre
22 millions en 2012, elle se veut avant tout un instrument de conseil des institutions
communautaires et des tats membres, de sensibilisation de lopinion publique et de
transmission dinformations et de donnes.
LAgence fournit aux institutions et organes communautaires, ainsi quaux tats membres de lUnion europenne lorsquils mettent en uvre le droit communautaire, une
assistance et une expertise sur les droits fondamentaux. Elle suit la situation des droits
fondamentaux dans les domaines de comptence de lUE, ainsi que dans les tats membres lorsquils mettent en uvre le droit communautaire. Elle est ouverte la participation des pays candidats et, sur invitation du Conseil, aux pays qui ont conclu un accord
de stabilisation ou dassociation avec lUE356.
Compte tenu des contraintes juridiques, le champ daction de lAgence est limit aux
activits de lUnion et des tats membres lorsquils mettent en uvre le droit communautaire. Laction des tats membres hors de ce champ chappe lAgence, mais le
monitoring est de toute faon assur par le Conseil de lEurope. De mme, les activits
du troisime pilier nentrent pas directement dans les comptences de lagence. Lentre
en vigueur du trait de Lisbonne modifiera cette situation.
Le Parlement peut, comme les autres institutions, saisir lAgence de demandes dtudes, y compris sur des propositions lgislatives lexamen. Il a immdiatement saisi
cette prrogative pour demander lAgence dlaborer une tude sur lhomophobie en
Europe. Mais la tche de lAgence va bien au del dune simple fonction de consultant.
Elle devrait permettre aux institutions et aux tats membres de suivre lvolution de la
politique en matire de droits fondamentaux, didentifier les nouveaux problmes et de
comparer les solutions apportes en tentant de mettre en lumire les nouvelles pratiques. La coopration avec les institutions de lUnion, les organismes nationaux et la so356
Les tches de lAgence comportent notamment : la collecte, lanalyse, la diusion et lvaluation, en toute
indpendance, des informations et des donnes concernant les eets concrets sur les droits fondamentaux
des mesures prises par lUE ainsi que les bonnes pratiques en matire de respect et de promotion de ces
droits ; la mise au point, en coopration avec la Commission et les tats membres, des normes visant
amliorer la comparabilit, lobjectivit et la abilit des donnes au niveau europen ; la ralisation de
recherches et enqutes scientiques, dtudes prparatoires et de faisabilit ; la formulation et la publication
de conclusions et davis sur des sujets thmatiques spciques, ainsi que sur lvolution des droits
fondamentaux dans la mise en oeuvre des politiques, lintention des institutions europennes et des tats
membres lorsquils exploitent le droit communautaire ; la publication dun rapport annuel sur les questions
relatives aux droits fondamentaux dcoulant des domaines daction de lagence ; la publication de rapports
thmatiques sur la base de ses analyses ; la publication dun rapport dactivit annuel ; la conception dune
stratgie de communication et lincitation au dialogue avec la socit civile pour sensibiliser le public aux
droits fondamentaux. LAgence met en place un rseau de coopration avec la socit civile ( plate-forme
des droits fondamentaux ) constitu de dirents acteurs des droits fondamentaux. Elle tablit galement
des relations institutionnelles troites de coopration aux niveaux international, europen et national,
notamment avec le Conseil de lEurope, lOrganisation pour la scurit et la coopration en Europe (OSCE),
les agences communautaires comptentes et les organisations gouvernementales et les organes publics.
245
cit civile devrait nourrir les dbats et aboutir la formation de consensus qui pourront
alors enrichir lapproche parlementaire en matire de droits fondamentaux.
B. La mise en uvre des droits fondamentaux

Le rle du Parlement europen ne se limite pas laffirmation des valeurs fondamentales
et la mise en place dorganes chargs de suivre de faon gnrale leur mise en uvre.
Il consiste dans des domaines prcis dvelopper laction de lUnion, impulser la rflexion et insrer dans la lgislation europenne les proccupations relatives au droit
de lhomme.
B.1. Les droits de la femme
246
Elles reprsentent 52% de la population europenne et pourtant elles souffrent toujours

de discriminations, notamment sur le march de lemploi. Le 8 mars 2007, loccasion
de louverture dun sminaire organis par la commission FEMM, le Prsident du Parlement europen Hans-Gert Pttering, aprs avoir soulign le rle significatif jou par
le Parlement, a tenu indiquer que malgr les progrs au niveau europen pour liminer les discriminations et promouvoir lgalit des chances, beaucoup reste faire . Le
Parlement a pour proccupation constante de veiller ce que le respect des droits de la
femme soit considr comme une priorit politique au sein de lUnion.
Ds le dbut de la construction europenne, lgalit entre les hommes et les femmes est
considre comme une valeur fondatrice de la Communaut. Le trait de Rome de 1957
ne la garantissait quen matire de salaire, mais depuis lors, au fil de la jurisprudence de
la Cour de justice, de la lgislation et de la modification des traits - notamment le trait
dAmsterdam -, les femmes se sont vues reconnatre davantage de droits. On passe notamment de lgalit salariale lgalit dans les conditions demplois. Depuis 1975, huit
directives visant garantir lgalit de traitement entre les hommes et les femmes dans
des domaines aussi varis que le principe de lgalit de rmunration, laccs lemploi,
la formation professionnelle et la scurit sociale, ou amliorer la scurit et la sant
des femmes enceintes sur le lieu de travail, ont t adoptes.
Aprs avoir constat que les discriminations subies par les femmes subsistaient malgr
lexistence dune lgislation europenne en faveur de lgalit, il cre en 1979 une commission parlementaire spcialement ddie aux droits de la femme, commission qui
deviendra permanente en 1984. La commission des droits de la femme et de lgalit des
genres (dite commission FEMM) a pour mission de veiller la dfinition, la promotion et la dfense des droits de la femme dans lUnion et aux mesures prises cet gard
par la Communaut ainsi qu la promotion des droits de la femme dans les pays tiers.
Elle sintresse galement la politique dgalit des chances et llimination de toutes
formes de discrimination fondes sur le sexe. Dans presque tous les rapports lgislatifs
lis au march intrieur, lindustrie ou la sant, la commission FEMM est aujourdhui
appele donner son avis afin dassurer la prise en compte des intrts des femmes dans
la lgislation communautaire.
Paralllement, pour des besoins spcifiques, le Parlement a cr deux commissions
denqutes, lune en 1979 sur la condition fminine, lautre 1981, sur la situation de la
femme en Europe.
Le Parlement ne se contente pas de soutenir symboliquement la lutte des femmes pour
lgalit en sassociant la journe de la femme clbre le 8 mars de chaque anne, il
contribue efficacement llaboration des politiques homme / femme en soutenant les
programmes daction pour la promotion de lgalit des genres, pour la lutte contre le
trafic des femmes et la prostitution force, pour la formation professionnelle des femmes et la participation des femmes la vie publique etc.
Lobjectif du Parlement est aussi de faire pression sur la Commission. Le rapport prsent par la dpute italienne, Amalia Sartori, approuve la feuille de route 2006-2010
prsente par la Commission europenne pour lgalit entre les femmes et les hommes.
Dans cette feuille de route, la Commission considre lgalit des genres comme une
condition ncessaire pour la ralisation des objectifs europens de croissance, demploi
et de cohsion sociale pour la priode 2006-2010 et dfinit six domaines prioritaires
daction, parmi lesquels : une gale indpendance conomique entre hommes et femmes, la conciliation de la vie professionnelle et familiale et lradication de la violence.
En adoptant le 14 mars 2007 une large majorit le rapport Sartori, le Parlement europen appelle la Commission europenne donner une dimension concrte sa feuille
de route . Les dputs europens souhaitent un engagement plus fort de lUnion et des
mesures plus concrtes pour rendre effectif le principe dgalit salariale. Ils demandent
nouveau la Commission europenne de veiller ce que le principe dgalit salariale
ne demeure pas un vu pieux. Ils veulent que soient encourags les congs de paternit,
les actions contre la violence subie par les femmes, lintgration des femmes immigres,
que soient respects les droits des femmes dans les relations extrieures et que les mdias soient sensibiliss.
Le combat du Parlement porte aussi sur le trafic dont sont victimes les femmes des
fins dexploitation sexuelle et sur laggravation de la violence domestique. Sans cesse, il
invite les autres institutions prendre les mesures ncessaires pour faire rgresser ces
flaux. Suite sa rsolution, en 1997, appelant dclarer lanne 1999 anne Europenne contre la violence lgard des femmes et des filles , lUnion europenne a mis
en place un programme daction dans lUnion et en dehors de celle-ci : le programme
DAPHN, adopt en codcision par le Parlement et le Conseil.
Le programme Daphn III (2007-2013) a pour objet de prvenir et combattre toutes les
formes de violence (physique, sexuelle et psychologique), tant dans la sphre publique
que prive, envers les enfants, les jeunes et les femmes, et protger les victimes et les
247
groupes risques. Il complte les programmes existants dans les tats membres et se
base sur les politiques et les objectifs dfinis dans les deux programmes Daphn prcdents (Daphn I et II). Lenveloppe financire alloue au programme slve 116,85
millions deuros pour la priode 2007-2013.
Le Parlement europen se proccupe aussi des femmes handicapes, des femmes en
prison et de la ncessit de concilier tudes et vie de famille357.
Par toutes ces initiatives, il a largement contribu linsertion dans la Charte des droits
fondamentaux de lUnion europenne dune disposition tendant garantir lgalit
homme femme dans tous les domaines , y compris en matire demploi, de travail et
de rmunration et permettant ladoption de mesures prvoyant des avantages spcifiques en faveur du sexe sous-reprsent (article 23 de la Charte).
B.2. Les droits des minorits et laction en faveur des Roms
248
Le Parlement europen a encore jou un rle de pionnier dans la dfense des minorits nationales, considrant quil tait indispensable de prserver le particularisme culturel et linguistique pour garantir la stabilit lintrieur de lUnion et la paix sur le continent europen.
Ds 1981, suite au rapport du dput Arf, il demande la cration dune Charte communautaire des langues et cultures rgionales et dune Charte des droits des minorits ethniques. Dautres rsolutions seront soumises par la suite au Parlement, toutes animes
du mme souci dassurer la prservation des langues et des cultures minoritaires au sein
de lUnion. Le 9 fvrier 1994, le Parlement vote une rsolution par laquelle il encourage
notamment les tats reconnatre leurs minorits linguistiques et adopter des dispositions juridiques et administratives ncessaires pour prserver et dvelopper les langues
rgionales ou minoritaires. Elle invite galement les tats qui ne lont pas encore fait
ratifier la Charte europenne des langues rgionales ou minoritaires et demande la
Commission de prendre des mesures en faveur de langues de moindre diffusion .
Leffort du Parlement pour protger ces minorits a trouv un aboutissement dans un
projet de Charte garantissant les droits des groupes ethniques vivant dans les tats
membres de la Communaut europenne labor en 1988 par la Commission juridique
sous la prsidence de M. Stauffenberg puis de son successeur M. Alber. Lobjectif du
projet tait ambitieux puisquil sagissait dinclure dans le trait sur lUnion europenne,
loccasion de la rvision des traits devant tre opre par la confrence intergouvernementale de 1996, un titre garantissant les droits des groupes ethniques et de leurs
membres, droits dfinis par le projet de Charte. Ainsi une base juridique solide aurait pu
357
ce propos, la commission des droits de la femme a organis une audition an de dterminer les moyens
daider les femmes dj mres poursuivre leurs tudes. Plusieurs pistes ont t explores tel celles dun
soutien nancier aux mres tudiantes, de lenseignement distance, des gardes denfants plus abordables
et un partage des tches quitable entre pre et mre. Un rapport labor par Mme Marie PanayotopoulosCassiotou sur ce sujet a t adopt.
tre donne la protection des minorits au sein de lUnion. Le projet fut trs contest si
bien que, faute dune majorit suffisante au sein mme de la commission, sa discussion
fut reporte sine die.
Le 8 juin 2005, le Parlement adopte une rsolution majeure sur la protection des minorits contre les discriminations dans une Europe largie. Elle souligne de prime abord
lincohrence de la politique de lUnion lgard des minorits, en ce sens que la
protection de ces dernires est lun des critres de Copenhague, mais que la politique
communautaire ne repose sur aucune norme relative aux droits des minorits, et quil
nexiste pas de consensus communautaire au sujet des personnes qui peuvent tre considres comme membres dune minorit . Le Parlement propose de retenir la dfinition
de la minorit nationale qui se fonde sur la recommandation 1201 (1993) de lAssemble
parlementaire du Conseil de lEurope, savoir un groupe de personnes dans un tat
qui rsident sur le territoire de cet tat, entretiennent des liens solides et durables avec
cet tat, prsentent des caractristiques ethniques, culturelles, religieuses ou linguistiques spcifiques, suffisamment reprsentatives, tout en tant moins nombreuses que le
reste de la population de cet tat ou dune rgion de cet tat et animes de la volont
de prserver ensemble ce qui fait leur identit commune, notamment leur culture, leurs
traditions, leur religion ou leur langue . Le Parlement considre que la participation
effective des minorits nationales aux processus de dcision est lun des moyens les plus
efficaces dintgration.
Certains tats tant hostiles la reconnaissance de minorits nationales sur leur territoire, les proccupations du Parlement nont pas t prises en considration par la
Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne. Le Parlement a du se contenter
de la formule trs imprcise de larticle 22 qui prcise que lUnion respecte la diversit
culturelle, religieuse et linguistique .
Le combat du Parlement continue car il considre que llargissement de lUnion se traduit par une diversit culturelle et linguistique accrue qui linvestit dune responsabilit
particulire lgard des minorits. De plus les dputs ont mis en vidence une mise en
oeuvre peu satisfaisante des politiques anti-discrimination dans les pays de lUnion
et demandent que soient dfinis certains objectifs communs minimaux en vue de
protger les minorits. Les autres groupes vulnrables mentionns sont les migrants,
les homosexuels, les handicaps, les minorits linguistiques, les femmes, et particulirement celles qui appartiennent aux minorits nationales, ou encore les Roms. Constatant
les carences des tats membres dans lapplication des mesures prises sur le fondement
de larticle 13 du trait de Rome, la rsolution encourage fortement les institutions et les
tats condamner toutes les formes de discrimination visant ces minorits.
Une attention particulire est porte par le Parlement la communaut des Roms, historiquement marginalise mais devenue, aprs llargissement, lune des plus grandes
minorits en Europe (15 millions de personnes). Il est particulirement proccup par
249
la sgrgation dont les Roms sont victimes dans tous les domaines de la vie publique et
prive. Il dnonce les discriminations dont cette minorit fait lobjet, notamment dans
laccs lducation, au logement, aux soins de sant et aux services publics.
Dans sa rsolution du 28 avril 2005 sur la situation des Roms dans lUnion europenne,
le Parlement europen sest dclar trs proccup par lampleur de la sgrgation dont
souffrent les Roms et les Sintis. Dans la rsolution du 8 juin 2005 sur la protection des
minorits et politique contre les discriminations dans une Europe largie, il stigmatise nouveau la discrimination, la marginalisation et la sgrgation dont est victime la
communaut Rom et demande ce que des mesures soient prises pour surmonter les
handicaps les plus patents. Il considre que les handicaps les plus patents pourraient tre
surmonts par la mise en uvre dactions conjointes dintgration par les tats membres o vivent les membres de cette communaut.
250
Le 31 janvier 2008 il a, une nouvelle fois, pris position en leur faveur, en condamnant
nergiquement toutes formes de racisme et de discrimination dont ils sont victimes. Il
considre que lUnion et les tats membres ont une responsabilit partage en ce qui
concerne leur intgration et demande llaboration dune stratgie et dun plan daction
europenne pour une meilleure intgration des Roms.
B.3. La lutte contre la monte du fascisme, le racisme, la xnophobie et
lantismitisme
La lutte contre la monte du fascisme, du racisme, de la xnophobie et de lantismitisme
est une proccupation constante du Parlement qui souligne rgulirement les dangers
que reprsente pour le respect des droits de lhomme, et pour la dmocratie en gnral,
lexistence de ces idologies. Il appelle les institutions de lUnion europenne un tat
de veille constant.
Le Parlement a jou un rle essentiel dans linstauration progressive dune vritable politique de LUnion en la matire. Ds 1973, un dput britannique, Dick Taverne, pose
une premire question crite sinquitant de la multiplication des actes de xnophobie
et de discrimination raciale et demande la Commission ce qui pourrait tre entrepris
pour y mettre fin.
En octobre 1984, une commission denqute est mise sur pied. Elle rend ses conclusions
en novembre 1985. Les auditions organises durant cette priode confirment notamment la recrudescence des sentiments xnophobes dans lUnion. Formulant des recommandations en matire dinformation et dducation, le rapport recommande toutes
les institutions europennes de rester en veil face ces phnomnes.
Ses efforts se voient rcompenss en juin 1986, date laquelle le Parlement europen, le
Conseil et la Commission adoptent une dclaration commune sur ce sujet. En 1989, le
Parlement cre une nouvelle commission denqute, qui recommande notamment aux
gouvernements dexaminer la possibilit daccorder le droit de vote aux immigrs dans

certaines conditions.
Sous la pression constante du Parlement, la Commission europenne a par la suite labor des directives et des plans daction qui ont guid les tats dans leur lutte contre le
racisme, la xnophobie et lantismitisme. Le Parlement a soutenu ces initiatives, insistant pour que tous les tats membres de lUnion europenne appliquent la stratgie
globale de lutte contre le racisme de lUnion europenne et condamnent les actes dintolrance et le ngationnisme.
Il a aussi appuy la cration, en juin 1997358, de lObservatoire europen des phnomnes
racistes et xnophobes qui tait charg dtudier lampleur et lvolution de ces manifestations, den analyser les causes et de diffuser les exemples de bonnes pratiques. LObservatoire a t remplac en 2007 par lAgence des droits fondamentaux de lUnion europenne.
Tous les ans travers ses rapports sur la situation des droits fondamentaux dans lUnion
europenne, le Parlement europen dresse un tat des lieux de la question. Il na pas
hsit alerter les tats membres lorsque risquaient de se dvelopper chez eux des mouvements xnophobes ou racistes.
B.4. La lutte contre lhomophobie
Le Parlement a fait de la lutte contre lhomophobie un nouveau combat. Il sinquite de
la prolifration des discours de haine visant la communaut gay, lesbienne, bisexuelle et
transsexuelle (GLBT) dans un certain nombre de pays europens. Il a dnonc la survenue
dvnements inquitants, comme linterdiction dorganiser des marches pour lgalit
ou des gaypride. Il a invit les tats membres veiller ce que les personnes lesbiennes,
gays, bisexuelles et transgenres soient protges contre les propos haineux et les violences caractre homophobe et ce que les partenaires de cette communaut jouissent
du mme respect, de la mme dignit et de la mme protection que le reste de la socit.
Dans ses rsolutions adoptes les 18 janvier 2006 et 26 avril 2007, le Parlement exhorte
les tats membres et la Commission condamner fermement les propos haineux et les
incitations la haine et la violence caractre homophobe et veiller ce que la libert
de manifestation, garantie par tous les traits relatifs aux droits de lhomme, soit effectivement respecte , invite la commission garantir que les discriminations fondes sur
lorientation sexuelle soient interdites dans tous les secteurs et dcide de clbrer chaque
anne le 17 mai la journe internationale contre lhomophobie.
358
Rglement (CE) n 1035/97 du Conseil, du 2 juin 1997, portant cration dun Observatoire europen des
phnomnes racistes et xnophobes.
251
B.5. Pour une politique dimmigration respectueuse des droits de lhomme

Question dintrt commun depuis le trait de Maastricht, puis domaine relevant de la
comptence communautaire aprs le trait dAmsterdam, la politique europenne dimmigration est actuellement en cours dlaboration. Pour le Parlement europen, cette
politique doit tre en phase avec les valeurs dfendues par lUnion.
Ainsi, ds ladoption des premiers rglements par le Conseil en matire dimmigration
illgale et alors quil ntait pas encore lu au suffrage universel, le Parlement, dans une
rsolution du 12 dcembre 1977, dclare souscrire aux objectifs de prvention et de rpression de limmigration illgale et de lemploi illgal, mais dplore que le principe,
pourtant essentiel, du respect par les employeurs [] des droits des travailleurs migrants clandestins et inhrents aux activits exerces soit totalement ignor 359.
252
Depuis lors, on ne compte plus. Les conclusions du Conseil europen de Tampere, en

1999, indiquent que lUnion doit notamment rapprocher les lgislations nationales relatives aux conditions dadmission et de sjour des ressortissants de pays tiers, assurer
un traitement quitable aux ressortissants de pays tiers qui rsident lgalement sur le
territoire des tats membres, faire des efforts pour assurer lintgration des immigrs.
Le Conseil europen suite aux demandes ritres du Parlement, a aussi dcid de sattaquer limmigration clandestine et la criminalit organise qui en profite. En fvrier
2002, le plan daction global en matire de lutte contre limmigration clandestine a
t adopt. En juin 2002, au Conseil europen de Sville, les tats membres se sont engags acclrer la mise en uvre du programme adopt Tampere en dveloppant une
politique commune sur les questions distinctes, mais troitement connexes, de lasile et
de limmigration.
Pour le Parlement il y a certes des progrs mais il est indispensable de dvelopper une
approche globale. Ainsi, en octobre 2002, lors des dbats sur les normes minimales pour
loctroi du statut de rfugi, le Parlement a insist sur une amlioration des garanties
dintgration des rfugis dans la socit civile et sur la prise en compte dlments
comme le sexe, lorientation sexuelle et ltat de sant du rfugi dans lvaluation des
craintes de perscution.
Ce souci dune dmarche globale voulue par le Parlement se retrouve dans les conclusions adoptes par le Conseil europen en dcembre 2006 sur la question des migrations.
En effet, pour le Parlement une politique de limmigration ne peut tre que globale (immigration lgale, immigration illgale, co-dveloppement). Une telle approche, concentre sur les priorits daction centres sur lAfrique et la Mditerrane, doit conduire
dfinir des politiques et une action cohrentes ainsi qu sattaquer un ventail de
359
Rsolution du 12 dcembre 1977 sur la proposition de la Commission des communauts concernant

une directive relative au rapprochement des lgislations des tats membres concernant la lutte contre
limmigration illgale et lemploi illgal, JO no C 299 du 12.12.1977, p. 16.
problmes couvrant les multiples domaines daction concerns : relations extrieures,

dveloppement, emploi, mais aussi justice, libert et scurit. Cette approche globale
doit se faire dans le respect des droits fondamentaux.
Enfin, le Parlement a obtenu du Conseil que les normes nationales plus gnreuses ne
soient pas remises en cause et que laccs au systme dducation des mineurs suive les
mmes rgles que celles applicables aux ressortissants du pays daccueil. Il a galement
insist, en novembre 2006, pour des mesures plus efficaces contre la traite des tres humains et demand de protger les victimes plutt que de les punir. Il suggre la Commission des pistes daction afin de protger les victimes et insiste sur la ncessit pour
les tats membres de transposer rapidement la directive sur les permis de rsidences
accordes aux victimes360.
B.6. La protection de la vie prive
Le souci actuel du Parlement est de protger la vie prive contre les atteintes qui rsultent de la mise en uvre des nouvelles technologies, notamment de lInternet. ce
titre la question de la protection des donnes est essentielle. Le Parlement est intervenu
activement dans la question de lobligation de rtention provisoire des donnes relatives
aux communications tlphoniques par les oprateurs. Aujourdhui il suit avec attention les activits des engins de recherche et notamment de Google. Il a organis une
audition qui prlude une action en ce domaine.
Le Parlement sest montr tout particulirement proccup par limpact de la lutte
contre le terrorisme sur la vie prive. La demande adresse par les autorits amricaines
aux compagnies ariennes exigeant le transfert de donnes personnelles des passagers
semblait au Parlement peu compatible avec les normes communautaires relatives la
protection des donnes personnelles. Le Parlement a adopt en octobre 2003 une rsolution demandant que les donnes personnelles ne soient transmises des tiers que sil
ny avait pas de discrimination contre les passagers non amricains, si les passagers donnaient leur consentement clair et si des procdures de recours taient mises en place.
Laccord conclu ce sujet avec les tats-Unis ne lui paraissant pas rpondre ces exigences, le Parlement saisissait la Cour de justice. Celle-ci a annul la dcision de conclusion de laccord361, mais ne sest malheureusement prononce que sur la comptence
communautaire laissant sans rponse les griefs du Parlement sur les droits fondamentaux. Laccord a t remplac par un nouvel accord sign en octobre 2006 dans le cadre
360
Le rapport prsent par la dpute Bauer en novembre 2006 incite protger les victimes plutt que de
les punir. JO n C 314 E/355.
361
CJCE, aaires jointes C-317/04 et C-318/04, 30 mai 2006, Parlement europen / Conseil de lUnion
europenne et Parlement europen / Commission des Communauts europennes. Pour la cour, Ni
la dcision de la Commission constatant la protection adquate de ces donnes par les tats-Unis, ni la
dcision du Conseil approuvant la conclusion dun accord sur leur transfert vers ce pays, ne sont fondes sur
une base juridique approprie .
253
du troisime pilier, conformment larrt de la Cour, ce qui excluait tout rle du Parlement. Ce dernier na pas pour autant renonc poursuivre son combat en ce domaine.
Enfin, Le Parlement particip trs activement la cration du Contrleur europen
des donnes. Il sagit dune autorit indpendante instaure 2003. Ce Contrleur doit,
linstar de ses homologues nationaux, veiller que les droits juridiquement protgs des
citoyens soient respects.
cette fin, il a pour mission de contrler les traitements des donnes caractre personnel effectus par ladministration de lUE. Son rle consiste galement promouvoir
les bonnes pratiques dans les institutions de lUnion et cooprer avec les autorits de
mme nature pour garantir une protection cohrente des donnes caractre personnel.
C. Le Parlement europen, avocat du citoyen
254
Le Parlement se veut lavocat du citoyen europen et entend protger celui-ci du secret

administratif. Il considre que la transparence dans le fonctionnement des institutions
doit tre garantie, car elle est fondamentale pour permettre aux citoyens de participer
au processus politique et de contrler laction des institutions et des organes communautaires. une poque o lUnion rencontre de problmes de lgitimit politique et
fait face au scepticisme de certains, il estime indispensable de rendre le processus lgislatif plus accessible au public car la transparence renforce le caractre dmocratique de
lUnion ainsi que la confiance des citoyens dans leurs institutions publiques.
C.1. Le droit linformation
Le Parlement fait preuve de transparence. Souhaitant que son activit soit connue et
comprise du public, ses sessions sont ouvertes au public de mme que les dbats de ses
commissions. Les rapports, avis et dcisions quil prend sont aisment accessibles et il
met la disposition du citoyen un registre lectronique qui donne accs aux diffrents
documents. Aussi milite-t-il pour que le principe de transparence sapplique aux autres
institutions ou organismes communautaires.
Ds 1988 le Parlement affirme sa position : le droit linformation compte au nombre des liberts fondamentales des citoyens europens et doit ds lors tre reconnu en
tant que tel par la communaut europenne . Il invite la Commission laborer une
proposition de lgislation en sinspirant de recommandations du Conseil de lEurope et
des lois danoises et nerlandaises sur la publicit de la gestion publique. Il a toutefois
fallu attendre les annes 1990 pour que le droit linformation se concrtise. En 1993,
la Commission prsente une communication sur la transparence dans la Communaut,
dans laquelle le droit daccs aux documents administratifs est pour la premire fois
mentionn sous forme de principe362. Un code de conduite commun la Commission
et au Conseil sur laccs public aux documents est adopt le 6 dcembre 1993.
362
Dclaration n7 de lacte nal de la CIG de Maastricht de 1991.
En 1996, ce droit daccs est inscrit larticle 255 du trait instituant la Communaut
europenne, tel que modifi par le trait dAmsterdam et est consacr par la Charte des
droits fondamentaux qui prcise que tout citoyen ou toute citoyenne de lUnion ou
toute personne physique ou morale rsidant ou ayant son sige statutaire dans un tat
membre a un droit daccs aux documents du parlement europen, du Conseil et de la
Commission . Le rglement (CE) n 1049/2001 du 30 mai 2001 relatif laccs du public aux documents a t adopt pour garantir lapplication concrte de ce droit. Depuis
lentre en vigueur du rglement, le nombre de demandes daccs des documents na
pas cess de crotre comme le montrent les rapports annuels publis par le Parlement, le
Conseil et la Commission, conformment larticle 17, paragraphe 1 du rglement, ce
qui dmontre que le rglement suscite un vritable intrt du public.
Lapplication du rglement a conduit des dsaccords dinterprtation qui ont justifi la
saisie du Tribunal de premire instance et de la Cour de justice dans plusieurs affaires,
le Mdiateur europen a publi des rapports spciaux et une srie davis concernant des
plaintes quil a reues, tandis que le Parlement europen a soulev dans ses rapports
diffrentes difficults et propos la modification du rglement. Sous la pression, la Commission publie le 18 avril 2007 un Livre vert sur laccs aux documents dans lequel elle
affirme ncessaire de rviser le rglement. En octobre 2007, elle soumet des propositions
de modification du rglement qui conduiront louverture dune procdure lgislative
de codcision avec le Parlement europen et le Conseil.
Contrairement au Conseil, le Parlement dfend clairement lide selon laquelle la dmocratie suppose que tous les documents, quils concernent le processus dcisionnel
lgislatif ou non, doivent tre publics et accessibles. De mme, les avis des services juridiques lorsquils sont rendus dans le cadre du processus dcisionnel lgislatif ne doivent
pas chapper au principe dmocratique de publicit. Il est galement pour lui ncessaire
de garantir non seulement laccs aux documents mais galement de promouvoir activement la publicit des travaux lgislatifs. Le Conseil ne partage pas entirement ce
point de vue. Il ne souhaite pas que soient divulgus certains documents ou parties de
ces documents, notamment lidentit des dlgations des tats membres au Conseil et
de leurs groupes de travail ainsi que leurs propositions, votes et dclarations pour viter
les pressions politiques et faciliter le consensus. Le Conseil progresse puisquil organise
dsormais une partie de ses dbats et votes en public, mais aux dires de la commission
LIBE pourrait mieux faire. Elle suggre que le conseil organise des runions publiques
et rende tous les documents accessibles dans leur intgralit, galement au niveau du
groupe de travail lorsquune procdure lgislative est suivie 363.
Depuis lentre en vigueur, le 30 mai 2001, dun rglement garantissant laccs du public
aux documents, le nombre de demandes na pas cess de crotre comme le montrent les
rapports annuels publis par les trois institutions. Elles ont intensifi leurs efforts pour
363
Document de travail de la commission LIBE du 22 aot 2007 sur le rapport annuel sur laccs aux
documents de lUnion europenne.
255
mettre leurs documents sur leur site Internet. Non sans succs. Depuis que le Journal
Officiel peut tre consult sur le Net, on est pass de 23 000 abonnements annuels 8
millions daccs par mois.
Le Parlement europen, qui veut tre lcoute des citoyens, veille pour sa part rpondre aux questions de quiconque linterroge. Une bote aux lettres est en effet mise la
disposition du public pour lui permettre de poser des questions, mais aussi de soumettre des propositions aux parlementaires. Ce principe sapplique galement aux autres
institutions puisque larticle 21 alina 3 du trait de Rome consacre le droit de toute
personne de sadresser aux institutions de lUnion dans une langue de lUnion et de
recevoir une rponse dans la mme langue.
C.2. Le droit de ptition
256
Conformment larticle 194 du trait de Rome, tout citoyen de lUnion europenne

ainsi que toute personne physique ou morale rsidant ou ayant son sige social dans un
tat membre, a le droit de prsenter, titre individuel ou en association avec dautres
personnes, une ptition au Parlement europen au sujet dune question relevant dun
domaine de comptence de lUnion europenne et le concernant directement. Ces ptitions permettent notamment au Parlement europen de mettre en lumire la violation
des droits dun citoyen europen par un tat membre, des autorits locales ou une autre
institution.
Plus de mille ptitions parviennent ainsi chaque anne la Commission des ptitions du
Parlement qui rpond aux ptitionnaires. Celle-ci peut estimer que certaines ptitions mritent un dbat plus large et peut exceptionnellement soumettre un rapport au Parlement
europen en vue de son adoption en sance plnire ou effectuer une mission denqute364.
364
Cf. article 192 du rglement du Parlement europen : Examen des ptitions

1. La commission comptente peut dcider dlaborer des rapports ou se prononcer de toute autre
manire sur les ptitions quelle a dclares recevables. La commission peut, en particulier dans le cas de
ptitions visant modier des dispositions lgislatives en vigueur, solliciter lavis dune autre commission,
conformment larticle 46.
2. Il est tabli un registre lectronique, sur lequel les citoyens peuvent sassocier au ptitionnaire en apposant
leur propre signature lectronique au bas de la ptition dclare recevable et inscrite sur le registre.
3. Dans le cadre de lexamen des ptitions ou de la constatation des faits, la commission peut auditionner des
ptitionnaires, organiser des auditions gnrales ou envoyer des membres sur place pour constater les faits.
4. La commission peut, pour prparer son avis, demander la Commission de lui prsenter des documents,
de lui communiquer des informations ou de lui donner accs ses services.
5. Le cas chant, la commission soumet au vote du Parlement des propositions de rsolution concernant
les ptitions quelle a examines.
La commission peut galement demander que son avis soit transmis par le prsident du Parlement la
Commission ou au Conseil.
6. La commission informe tous les semestres le Parlement de ses dlibrations.
La commission informe en particulier le Parlement des mesures prises par le Conseil ou par la Commission
quant aux ptitions transmises par le Parlement.
7. Les ptitionnaires sont aviss par le prsident du Parlement des dcisions prises et de leurs motifs.
La commission joue ainsi un rle fondamental pour la dfense des droits des citoyens
en trouvant des solutions appropries aux proccupations et aux problmes quils rencontrent dans leur vie quotidienne. Elle contribue de plus au renforcement du contrle
dmocratique du droit communautaire et de sa mise en uvre.
Limpact des ptitions est rel. Suite au dpt dune ptition par un citoyen danois,
par exemple, le Parlement a t appel en mai 2007 dbattre des consquences sanitaires du crash dun avion militaire au Groenland. Plusieurs kilos de plutonium se
sont dverss dans la neige et la glace, puis se sont disperss au gr du vent et des eaux,
contaminant de vastes zones, provoquant un vritable dsastre cologique et sanitaire.
La ptition a donn lieu un rapport du Parlement car, comme lindique lauteur du
rapport soumis au Parlement, la dpute britannique Diana Wallis, elle concerne plus
gnralement les consquences des accidents nuclaires sur les citoyens ordinaires. Elle
pose une question de principe et a des implications pour de nombreux citoyens travers
lEurope . Le rapport adopt par le Parlement envoie ainsi un message ferme tous les
tats membres : la sant et la scurit des individus doivent tre primordiales dans de
telles circonstances.
Depuis le dbut de la lgislature en cours, on compte au moins deux autres ptitions qui
ont donn lieu une rsolution vote par le Parlement. En 2005, le Parlement adopte
une rsolution suite des allgations dutilisation abusive de la loi sur la proprit foncire Valence en Espagne et de ses incidences ngatives sur les citoyens europens. La
mme anne, le Parlement adopte une rsolution sur la base dune ptition de citoyens
europens se sentant lss par des irrgularits douanires survenues en Grce.
Plus rarement, certaines ptitions adresses la commission ont donn lieu une procdure dinfraction ouverte lencontre dun tat membre conformment larticle 226
du trait CE.
C.3. Le mdiateur
Lefficacit du systme des ptitions navait pas conduit le Parlement europen envisager la cration dune fonction de mdiateur. Mais le trait de Maastricht donne naissance ce nouvel organe plac auprs du Parlement. Le Parlement a accueilli cette innovation avec satisfaction.
Le mdiateur est nomm par le Parlement, mais exerce ses fonctions de manire indpendante, seule la Cour de justice pouvant y mettre fin en cas de manquement ses
obligations. Il est charg denquter sur les cas de mauvaise administration dans les
institutions et organes de lUnion. Il peut tre saisi par tout citoyen de lUnion ou par
toute personne physique ou morale rsidant ou ayant son sige dans lUnion. Il peut
galement agir de sa propre initiative.
257
Le mdiateur sefforce de rgler les cas qui lui sont soumis lamiable avec linstitution
ou lorgane concern. dfaut, il fera des recommandations et, si celles-ci ne sont pas
suivies, adressera un rapport spcial au Parlement.
Dans la pratique de nombreuses questions sont rgles de manire amiable. Celles qui
ont fait lobjet dun rapport spcial sont relatives la transparence, linstruction des
plaintes adresses par des citoyens la Commission. Le mdiateur a agi de sa propre
initiative dans le domaine de laccs aux documents, de la bonne administration et des
limites dge pour laccs la fonction publique communautaire. Le Parlement examine
le rapport annuel du mdiateur et les rapports spciaux relatifs des recommandations
non suivies deffets. Tel que le systme est conu, il offre au citoyen une voie de recours plus simple et moins coteuse que le recours juridictionnel. Il maintient un lien
troit avec le Parlement auquel les questions dlicates sont soumises en dernier ressort ce qui permet de politiser laffaire. Dans ce contexte, mdiateur et Parlement sont
complmentaires.
258
II. Le Parlement europen, la dmocratisation et les droits de

lhomme dans le monde
Laction en faveur du respect des droits de lhomme nest pas seulement un principe applicable dans les seules politiques internes de lUnion. Elle constitue un des objectifs de
la politique extrieure de lUnion. En effet, les articles 177 et 181 A du trait CE linscrivent dans les buts de la coopration avec les tats tiers tandis que larticle 11 du TUE en
fait une partie intgrante de la politique extrieure et de scurit commune de lUnion
europenne. Le trait de Lisbonne confirme que laction extrieure de lUnion repose
sur la promotion de la dmocratie, des droits de lhomme et des liberts fondamentales.
Larticle 21 du nouveau trait sur le fonctionnement de lUnion europenne indique que
laction de lUnion sur la scne internationale repose sur les principes qui ont prsid
sa cration, son dveloppement et son largissement et quelle vise promouvoir
dans le reste du monde : la dmocratie, ltat de droit, luniversalit et lindivisibilit
des droits de lhomme et des liberts fondamentales, le respect de la dignit humaine,
les principes dgalit et de solidarit et le respect des principes de la charte des Nations
unies et du droit international .
Le Parlement europen a montr depuis sa cration que la lutte en faveur des droits de
lhomme tait un combat universel, dpassant aussi bien les frontires que les politiques.
Ainsi il sest battu pour dfendre la libert tant dans les pays sous le joug sovitique que
dans les dictatures militaires dextrme droite, aussi bien en Europe quen Afrique, aussi
bien en Asie quen Amrique latine. Il a jou incontestablement un rle majeur dans
la prise de conscience au niveau europen. Plus libre que le Conseil ou la Commission
agissant dans le strict cadre des traits, il a impuls le dbat de lUnion politique sans
laquelle la promotion des valeurs ne revt pas toute sa force.
Si, dans ce combat de tous les jours, le Parlement a su utiliser la lgitimit que lui confre
son statut de reprsentant lu de 495 millions dhabitants, il sest aussi servi de tous les
pouvoirs, mme limits, qui lui taient accords par les traits. Pour lui, en effet, les
questions lies aux droits de lhomme ne peuvent tre envisages de manire isole,
mais doivent tre inclues dans une stratgie globale lgard des pays tiers. Il considre
de mme que se proccuper des droits de lhomme ne peut tre considr comme une
ingrence dans les affaires intrieures des tats tiers. Aussi agit-il auprs du Conseil et
de la Commission afin que ces proccupations soient intgres dans tous les aspects de
la politique extrieure de lUnion europenne, y compris les aspects commerciaux, et
que soit utilis lensemble des instruments politiques et conomiques en vue datteindre
les objectifs relatifs aux droits fondamentaux.
Il sest efforc tant travers son rapport annuel sur les droits de lhomme que ses rsolutions adoptes propos de questions spcifiques dattirer lattention sur les cas de
violation des droits de lhomme dans les pays tiers.
Il participe la lutte contre les systmes dictatoriaux, quils affichent des idologies de
droite ou de gauche (A) et conduit, ct des actions de la Commission et du Conseil
et, si possible, en coordination avec elles, une vritable diplomatie parlementaire (B).
ce titre, il apparat comme le promoteur de valeurs universelles (C).
A. La lutte contre les dictatures

Un des axes majeurs de laction du Parlement europen aura t de lutter contre les
dictatures, dites de droite comme dites de gauche, qui pesaient sur de nombreux pays
ayant vocation entrer dans lUnion europenne.
lpoque o il tait compos de dlgus des assembles nationales, le Parlement navait
gure, comme rle, que de dbattre des vnements internationaux. Il na pourtant pas
hsit le faire tout au long des annes noires dans lesquelles ont vcu de nombreux
pays sur le continent europen. Une fois lu au suffrage universel direct, il a poursuivi
et amplifi ce combat.
Ses prises de position ont eu un cho au sein des tats membres de la Communaut. La
censure rgnant de lautre ct du rideau de fer na pas permis aux citoyens des pays sous
le joug sovitique de prendre connaissance de laction dterminante du Parlement europen. En revanche, le soutien du Parlement la dmocratie a t de notorit publique
en Grce et en Espagne. Librs des rgimes autoritaires, ces pays se sont tourns vers
lUnion et se sont engags dans le processus dadhsion. Le Parlement europen, qui est
appel dlivrer un avis conforme sur les traits dadhsion, a suivi de prs les progrs
raliss par les pays candidats en matire de dmocratisation et de respect des droits de
lhomme pour rejoindre le niveau de lUnion. Il a examin avec soin lvolution de la
situation dans ces pays et les rapports annuels prpars par la Commission, ses obser-
259
vations ayant dautant plus de poids quil dispose en dernier ressort de la possibilit de
refuser son avis conforme. Une possibilit laquelle il na jamais eu besoin de recourir.
A.1. Les pays sous le joug sovitique
LAssemble europenne avait de tous temps ragi aux divers coups de force sovitiques
dans cette partie de lEurope, dnonc les privations de liberts et soutenu les accords
dHelsinki signs en 1975, dont se recommandaient les dissidents. Ds que le rideau de
fer commence se fissurer la fin des annes 1980, elle multiplie les prises de position
en faveur de la dmocratisation et du respect des droits de lhomme.
1. Hongrie
260
Ds 1956, lAssemble parlementaire europenne avait consacr un dbat la situation

en Hongrie, envahie par les troupes sovitiques. Le 18 septembre 1981, pour commmorer le vingt-cinquime anniversaire de ces vnements tragiques, le Parlement europen
adopte une rsolution raffirmant la solidarit entre les citoyens de la Communaut et
le peuple hongrois en encourageant ceux qui veulent sauvegarder la libert en Europe
agir en commun.
Pratiquement huit ans plus tard, le 14 septembre 1989, le Parlement apporte son soutien
la mobilisation du peuple hongrois, qui accueille les citoyens est-allemands fuyant leur
pays, mouvement qui marquera en fait le dbut de la dsagrgation du bloc sovitique.
Dans une rsolution, il exprime son estime au peuple hongrois pour ses dispositions
gnreuses aider les rfugis et se flicite de la dcision du gouvernement hongrois
dautoriser des milliers de citoyens est-allemands franchir la frontire .
2. Allemagne de lEst
Les 10 et 11 octobre 1961, la commission politique de lAssemble parlementaire
europenne se runit symboliquement Berlin pour marquer sa condamnation de la
construction, dans la nuit du 12 au 13 aot, du mur sparant la ville en deux. Prsent,
le Prsident de lAssemble, Hans Furler, dclare que si son institution na pas les
moyens dintervenir directement , elle a toutefois le pouvoir, et aussi le devoir, dexprimer sa solidarit la ville de Berlin, qui est le symbole de lEurope libre .
Le 11 octobre, au cours du dbat organis sur ce sujet en sance plnire, le dput Jarosson dclare notamment : Certes, les parlementaires europens que nous sommes
sauront, dans leurs parlements nationaux respectifs, prendre leurs responsabilits. Dans
cette enceinte o ils se retrouvent europens, sans distinction de peuples ou de langues,
la souffrance des Berlinois est leur souffrance . Permettez-moi de vous dire , insistera
pour sa part le Prsident de la commission politique de lAssemble, Battista, que cette
situation nexisterait peut-tre plus aujourdhui si nos gouvernements staient rapidement dcids dun commun accord procder lunion politique de lEurope . Quant
au Prsident de la Commission europenne, Walter Hallstein, il estime que ceux qui

vivent aux frontires tant menaces de notre Communaut ne doivent pas pour autant
tre moins proches de notre cur, de notre conscience et de notre action .
Vingt-huit annes plus tard, le 9 novembre 1989, le Parlement europen ragit immdiatement la chute du Mur en invitant le chancelier allemand, Helmut Kohl, et le
Prsident en exercice du Conseil europen, Franois Mitterrand, venir sexprimer devant eux Strasbourg le 22 novembre. Le moment est charg dmotion. Nous tous
ressentons les vnements qui se droulent [] comme des faits de porte historique ,
lance le chancelier allemand, qui note que simultanment des mutations profondes
soprent une vitesse vertigineuse dans lordre politique, conomique et social dtats
de lEst de notre continent . Pour la premire fois depuis la fin de la Seconde Guerre
mondiale , ajoute Helmut Kohl, nous avons lespoir de surmonter le conflit Est-Ouest
et dtablir une situation de stabilit durable et la paix dans toute lEurope. [] Lheure
de la solidarit europenne a sonn. [] Il sagit de la libert dune seule Europe et de
lavenir de tous les Allemands et de tous les Europens dans une libert partage par
tous , conclura-t-il.
Eh bien , lui rpond le prsident franais, le 9 novembre Berlin lhistoire en marche offrait au monde le spectacle, improbable la veille encore, dune brche dans le mur
qui, lui seul, signifiait depuis prs de trente ans les dchirures de notre continent. Ce
jour-l, la dmocratie et la libert, insparables lune de lautre, remportaient, je le crois,
une de leurs plus belles victoires, une de leurs plus sensibles victoires. [] Il faudra bien
un jour ou lautre , dit encore Franois Mitterrand, que ces peuples - je ne les citerai
pas tous - rejoignent le concert des nations que nous formons dj entre nous, douze
pays que sparent tant de distances dans lhistoire et qui se sont retrouvs parce quils
lont voulu et peut-tre parce que la ncessit le leur a appris .
Le 23 novembre, les dputs europens adoptent une rsolution demandant le droit
lautodtermination pour les citoyens de la RDA, et le 14 fvrier 1990 une autre reconnaissant le droit des Allemands vivre au sein dun mme tat.
Le 16 mai 1990, cest la tribune du Parlement europen que choisissent Helmut Kohl et
Lothar de Maizire, premier responsable de la RDA avoir t lu dmocratiquement,
pour exposer ensemble leur vision de lavenir de leur pays et de lEurope. En cet instant o, en ma qualit de premier ministre du premier gouvernement dmocratique de
RDA, je puis madresser vous, une motion mtreint le cur , dit Lothar de Maizire ; notre rencontre daujourdhui, cest ces Allemands de lEst qui ont commenc
prendre leur destin en mains lautomne 1989 que nous la devons. Par des voies pacifiques, ils ont arrach leurs droits, en tant qutres humains, la dmocratie, la libert,
lautodtermination, au respect de la dignit de chacun .
261
Le chancelier Kohl sattache quant lui souligner le sens de cette soudaine acclration
de lhistoire : Le gouvernement fdral a toujours veill ce que le processus dunification allemande sinscrive dans un cadre europen stable. Je me suis fix pour tche de
faire avancer les processus dunification europenne et allemande en les faisant concorder le plus possible et, autant que faire se peut, dans le cadre dun calendrier commun .
3. Tchcoslovaquie
Ds linvasion de la Tchcoslovaquie par les armes de cinq pays du pacte de Varsovie
(URSS, RDA, Pologne, Hongrie et Bulgarie) le 21 aot 1968, le Parlement europen
prend une srie dinitiatives concrtes, dont la cration du comit daction europenne
pour laide aux Tchcoslovaques.
262
Le 1er octobre, en sance plnire, les parlementaires adoptent une rsolution dans laquelle ils demandent le retrait des troupes doccupation et la reconnaissance de lautonomie politique de la Tchcoslovaquie , et adressent un nouvel et pressant appel aux
gouvernements des tats membres pour que soient surmonts les obstacles qui sopposent au renforcement des communauts europennes, lunification de lEurope et sa
scurit . LEurope libre na dautres choix que celui de lunit , dclare le Prsident
du Parlement Mario Scelba au cours du dbat.
Le Parlement europen continuera soutenir les combattants de la libert en Tchcoslovaquie, notamment les signataires de la Charte 77, un manifeste protestant contre la
normalisation du rgime aprs lcrasement du Printemps de Prague. En 1979, les
dputs europens dnoncent larrestation de certains membres de ce mouvement dopposition, parmi lesquels le dramaturge Vclav Havel, qui deviendra plus tard le premier
prsident de la Tchcoslovaquie dmocratique.
Le 11 avril 1980, ils expriment leur respect pour le courage dont tmoignent tous ceux qui,
en Tchcoslovaquie, veulent sauvegarder les liberts fondamentales . Lorsque Vclav Havel est de nouveau arrt en 1989, le Parlement, dans une rsolution du 16 mars, demande
sa libration immdiate ainsi que celle de ses amis et des autres prisonniers politiques.
4. Pologne
Ds la cration en aot 1980 de Solidarit , fdration de syndicats qui allait tre
lorigine dun vaste mouvement social contre le rgime communiste, le Parlement
europen a organis pratiquement chacune de ses sessions un dbat sur la situation
en Pologne.
Lors de celui du 17 septembre 1980, les reprsentants de la plupart des groupes politiques prennent la parole pour exhorter le Conseil se mobiliser. La Communaut
europenne devrait prcisment dans ces moments difficiles pouvoir faire plus pour le
peuple polonais , dclare ainsi le Belge Lo Tindemans. La Pologne, jinsiste sur ce
point, fait partie intgrante de lEurope ; demandons-nous, chaque fois, ce que nous
pouvons faire pour ce pays qui, je le rpte, possde tant de liens avec les ntres .
Dans sa rponse aux parlementaires, Gaston Thorn, le prsident du Conseil, reconnat
son embarras : jprouve quelque hsitation prendre la parole dans ce dbat parce
que de toute vidence il ne peut y avoir de position commune au Conseil ce sujet, celui-ci nayant pas dlibr ni pris de dcision en cette matire. Et mes collgues, dans le
cadre de la coopration politique, ne mont pas non plus donn mandat de vous exposer
aujourdhui leur attitude commune .
Le 10 avril 1981, le Parlement avertit solennellement lUnion sovitique que si la Pologne nest pas autorise rgler ses problmes internes comme elle lentend, sans ingrence trangre, il demandera instamment que soient immdiatement reconsidrs des
accords conclus par lUnion sovitique et ses allis avec la Communaut europenne,
en matire de crdit et quun embargo soit impos sur les exportations de technologies
nouvelles destination de lUnion sovitique .
263
Le 15 octobre de la mme anne, le Parlement invite les autorits polonaises relcher

les dirigeants de Solidarit, qui ont t arrts. Autre geste fort : par une rsolution en
date du 11 octobre 1982, le Parlement proposera la candidature de Lech Walesa, la figure emblmatique de Solidarit , pour le prix Nobel de la paix. Le 15 novembre 1984,
aprs lassassinat du prtre et opposant Jerzy Popieuszko, le Parlement se dit profondment indign par lhorrible crime et rclame aux autorits de Varsovie une
enqute approfondie et rapide .
5. Bulgarie
Cest surtout par le biais de questions crites ou orales au Conseil des ministres ou la
Commission que les parlementaires europens ont manifest leur intrt pour ce pays,
dont le rgime autarcique rendait difficile tout contact avec lextrieur. Les parlementaires sinquitaient notamment de la protection des minorits et en particulier de lobligation faite aux citoyens dorigine turque de bulgariser leur nom.
6. Roumanie
Dans un premier temps, le Parlement europen sest focalis sur les aides durgence au
profit de la population roumaine victime de graves inondations en 1970 et dun terrible
tremblement de terre en 1977. Son action est devenue ensuite plus politique.
Le 7 juillet 1988, il adoptait une rsolution condamnant la dcision du gouvernement
de Bucarest visant supprimer un certain nombre de villages. Ces mesures , jugent
les parlementaires, portent atteinte aux droits de lhomme de minorits dj fortement
rprimes et menacent un patrimoine culturel europen irremplaable . Le 16 mars
1989, le Parlement adopte une rsolution condamnant les graves manquements aux
droits de lhomme constats dans ce pays ; il appelle les gouvernements des pays membres la fermet envers le rgime et leur demande de mettre un terme aux honneurs
qui sont rendus par les tats membres au Prsident Ceauescu et son entourage. Le
Parlement accompagnera ensuite laction des opposants ; il rclamera en particulier des
informations sur le sort rserv Donia Cornea, une des principales figures de la dissidence roumaine, lorsquelle sera emprisonne.
7. Pays baltes
Le 13 janvier 1983, le Parlement adoptait une rsolution demandant aux tats membres
dexaminer, dans le cadre des confrences dHelsinki, la situation en Estonie, en Lettonie et en Lituanie, pays intgrs de force dans lUnion sovitique lissue de la guerre.
264
Le 24 janvier 1991, suite aux mouvements des troupes sovitiques, le Parlement se montre catgorique dans sa condamnation. Il slve contre lintervention de forces sovitiques dans les capitales des pays baltes : Considrant quen termes de droit, les rpubliques dEstonie, de Lettonie et de Lituanie sont dfinies comme des tats dmocratiques
et considrant quelles ont entrepris de garantir les droits des minorits, le Parlement
condamne vivement lagression militaire sovitique.
A.2. Les droits de lhomme et lURSS.
Laction du Parlement europen ne sest pas limite aux seuls pays dEurope centrale et
orientale victimes du joug sovitique. maintes reprises il a dnonc les atteintes aux
droits de lhomme en URSS.
On peut ainsi citer la rsolution du 18 novembre 1977 condamnant sans rserve le
recours aux traitements psychiatriques de toutes sortes appliqus aux prisonniers politiques o que ce soit et chaque fois quils ont pour but de supprimer la libert fondamentale dopinion et dactivit politique . Les parlementaires se sont aussi soucis du
sort des dissidents, tels Vladimir Bukovski lorsquil subit un traitement psychiatrique
le mettant en danger de mort, Youri Orlov, le cofondateur du Comit de surveillance
en URSS de lacte final dHelsinki, ou le physicien Andre Sakharov. Le 15 fvrier 1980,
le Parlement rclamait aux autorits sovitiques la fin immdiate de lexil forc de
Sakharov et, plus tard, la possibilit pour lui et son pouse Elena Bonner de quitter le
territoire sovitique.
De nombreuses rsolutions du Parlement europen condamnent, comme celle vote en
1983, toutes les formes de violation systmatique des droits civils, politiques, sociaux,
conomiques, culturels et religieux des citoyens dUnion Sovitique . plusieurs reprises le Parlement dnonce les atteintes constantes aux droits de lhomme et aux liberts
fondamentales dont fait lobjet la Communaut juive dURSS.
partir de 1975, il utilise laccord dHelsinki pour faire pression sur lURSS et les rgimes satellites, et pour rclamer du Conseil une politique plus ferme. De nombreuses rsolutions interpellent le Conseil sur ce quil entend faire face aux violations rptes de laccord dHelsinki par lUnion Sovitique. L encore, les observateurs notent
le dcalage existant entre les rponses du Conseil et de la Commission et lattente des
parlementaires.
Aujourdhui, alors que lUnion Sovitique nexiste plus et quune grande majorit des
pays dEurope centrale et orientale, de mme que les Pays baltes, ont rejoint lUnion
europenne, le prix Sakharov pour la libert de lesprit, cr en 1985, tmoigne tout la
fois de la fidlit des parlementaires europens leur soutien pass au combat pour la
libert dans cette partie du monde mais aussi de leur volont, partir de cet exemple,
dtendre leur action au reste du monde.
A.3. Le Sud de lEurope : la marche vers la dmocratie
Tout au long de ces annes noires, la censure existant de lautre ct du rideau de fer na
pas permis aux citoyens des pays concerns, sauf une infime minorit, davoir connaissance des prises de position du Parlement europen. En revanche, le soutien de celui-ci
la dmocratie a t de notorit publique en Grce et au Portugal, lorsque ces pays
subissaient des dictatures, et il a ainsi contribu au renversement de ces rgimes. Dans
ses rapports avec les trois pays du Sud de lEurope, le Parlement europen adopta trs
vite une attitude prfigurant ce qui allait devenir lun des fondamentaux de lUnion
europenne, savoir la place des valeurs dmocratiques au cur des politiques menes
vers lextrieur et de la construction europenne elle-mme.
1. Espagne
Le ton est donn ds le 29 mars 1962, lors dun dbat au Parlement consacr une
demande du gouvernement espagnol visant louverture de ngociations en vue dune
association, voire dune adhsion la CEE. LEspagne vivait depuis 1939 sous le rgime
autoritaire instaur par le gnral Franco lissue de la guerre civile.
Face la demande de Madrid, le dput Willi Birkelbach interpelle les autres institutions
europennes : Le Conseil des ministres croit-il, la Commission croit-elle, quil y a lieu
de prendre en considration pareille demande manant dun rgime dont la philosophie
politique et les pratiques conomiques sont en opposition complte avec les conceptions
et les structures des Communauts europennes ? Pour ce dput europen, la CEE
cesserait dtre digne de confiance si elle envisageait de nouer avec le rgime de Madrid
un lien troit sous la forme de lassociation ou mme dune adhsion complte .
Dans sa rponse crite, lue par le prsident de sance du Parlement, le Conseil se borne
indiquer quil na pas encore dlibr de la demande formule par le gouvernement espagnol. Le Prsident de la Commission, Jean Rey, est plus explicite : la politique euro-
265
penne , dclare-t-il, nest pas seulement faite dintrts, mais aussi de sentiments et
didaux. Et quand des mouvements dopinion se produisent, [rfrence notamment
aux actions des organisations syndicales clandestines espagnoles], ils doivent tre pris
en considration par toutes les autorits europennes . Relanc par Willi Birkelbach,
qui lui demande si, oui ou non, un pays o les droits de lhomme sont bafous pourrait
devenir membre de la CEE, le prsident de la Commission interrompt le dbat : Je
ne suis pas pour linstant en mesure dajouter quoi que ce soit ce que jai dit prcdemment. conduite, lEspagne formulera une nouvelle demande en 1964 qui, aprs
de longues tergiversations et compte tenu du dveloppement important des changes
commerciaux dans lintervalle, dbouchera en 1970 sur la conclusion dun accord commercial prfrentiel.
Cet accord a suscit au Parlement des prises de position contradictoires sur la question
de savoir si louverture commerciale peut favoriser une ouverture dmocratique.
266
Le 25 septembre 1975, lors dune sance lourde dmotion, les dputs europens se
mobilisent pour faire pression sur le gouvernement espagnol afin quil nexcute pas dix
citoyens espagnols condamns mort. Au terme dun dbat fivreux sur les moyens dy
parvenir, le Parlement invite la Commission et le Conseil geler les relations existantes,
aussi longtemps que la libert et la dmocratie nauront pas t tablies dans ce pays .
Un reprsentant de la Commission prsent dans lhmicycle salue ce dbat : Cest une
de ces occasions o lAssemble cesse, en un certain sens, dtre simplement une institution dun groupe conomique de nations et devient un Parlement europen au vrai
sens du terme, un Parlement europen sexprimant comme la conscience de lEurope,
la conscience de la Communaut. Les autorits de Madrid ne seront pas branles et,
deux jours plus tard, cinq des condamns seront excuts. Lcho du dbat de Strasbourg se fait nanmoins entendre en Espagne ; il contribue une forte mobilisation des
opinions europennes contre le gouvernement espagnol.
Un peu plus de six mois plus tard, le 8 avril 1976, alors que Franco est mort le 20 novembre 1975 et que le processus de dmocratisation du pays connat quelques difficults, le
Parlement apporte son soutien aux centaines de milliers dEspagnols, de tous bords, qui
descendent dans la rue pour empcher tout retour lordre pass. Dans une rsolution,
qui fait grand bruit Madrid, le Parlement europen demande le rtablissement des
liberts, une large amnistie des dtenus politiques et le retour des exils.
Des lections dmocratiques seront organises en 1977 et le 12 juin 1985, lEspagne
signera son trait dadhsion la Communaut. Jappartiens une gnration dEspagnols pour laquelle la lutte pour la dmocratisation du pays et la lutte pour son intgration en Europe taient les deux faces dune mme mdaille , conclut ce jour l Enrique
Barn Crespo, qui fit partie des premiers dputs espagnols au Parlement europen.
2. Grce
Le 11 mai 1967, moins de trois semaines aprs le Coup dtat des colonels, le Parlement
europen rclame le rtablissement de lordre dmocratique Athnes. Comme pour
lEspagne, il met en avant la protection des droits de lhomme et lexigence de leur respect dans tout pays qui veut entretenir des relations avec la CEE.
Le Parlement, qui avait pouss, ds 1961, la signature dun accord dassociation avec la
Grce, demande en consquence le gel de cet accord jusquau retour dun rgime dmocratique et cest la dcision quadopte le Conseil. loccasion du deuxime anniversaire
du coup dtat, le Parlement europen ritrera sa position en votant une rsolution par
laquelle il se dclare entirement solidaire du peuple grec et rappelle que laccord
dassociation ne pourra tre pleinement appliqu tant que nauront pas t rtablies en
Grce les structures dmocratiques et parlementaires .
En aot 1974, peu de temps aprs la chute des colonels le 24 juillet, le Prsident du Parlement europen, Cornelis Berkouwer, se rendra en Grce pour apporter le soutien de
lAssemble au processus dmocratique en cours. En octobre de la mme anne, le Parlement se prononce pour le dgel immdiat des aspects conomiques et commerciaux
de lassociation , sans attendre la tenue des lections annonces en Grce. Le premier
janvier 1981, la Grce deviendra le dixime membre de la Communaut.
3. Portugal
Vivant en quasi autarcie depuis linstallation en 1920 dun rgime corporatiste, le Portugal navait pas cherch, la diffrence de lEspagne et de la Grce, nouer des relations
avec la Communaut. Le Parlement europen, priv de ce levier conomique, ne put
alors faire pression sur Lisbonne pour demander la dmocratisation du rgime.
Au lendemain de la rvolution des illets davril 1974 qui entrana la chute de la dictature,
le Parlement fit comprendre que le Portugal avait vocation adhrer la Communaut.
En avril 1975, tout en se dclarant satisfait des changements politiques au Portugal, il
manifestera sa proccupation [face ] certains aspects ngatifs de lvolution dmocratique au Portugal et lancera un appel aux dirigeants de Lisbonne pour quils sengagent
rsolument dans la voie dmocratique. Lappel sera entendu, des lections organises,
et le Portugal fera, en mme temps que lEspagne, son entre dans la Communaut.
B. Une diplomatie parlementaire pour les droits de lhomme

Le Parlement dispose dune large panoplie dinstruments pour promouvoir la dmocratie dans le monde, certains dentre eux sinsrant dans le cadre des relations particulires que lUnion entretient avec certaines rgions : Afrique, Amrique latine, rgion
mditerranenne.
267
B.1. Les instruments de laction du Parlement en faveur du respect des droits de

lhomme
Les outils mis par les traits la disposition du Parlement pour promouvoir la dmocratie dans le monde sont nombreux, certains dentre eux sinsrant dans le cadre des
relations particulires que lUnion entretient avec certaines rgions : Afrique, Amrique
latine, rgion mditerranenne.
Certes, dans le cadre des relations extrieures de lUnion, le Parlement ne sest vu accorder que de pouvoirs limits et les traits ne lui reconnaissent un rle dcisionnel
que dans des circonstances spcifiques. Ainsi, il doit donner un avis conforme lors de
la conclusion de certains accords internationaux, notamment les accords dassociation
ou de coopration. Il peut galement utiliser ses pouvoirs budgtaires pour initier ou
influencer certaines actions de lUnion.
268
Pour le reste, et notamment dans le cadre de la politique trangre et de scurit commune, il peut adopter des rsolutions sans force contraignante. Et il doit alors jouer
pleinement de sa capacit de conviction et de la lgitimit quil tire de son lection au
suffrage universel direct. Il influence ainsi le Conseil et la Commission en prenant appui
tant sur lopinion publique que les organisations non gouvernementales. Les rsolutions
relatives des violations particulires dans des pays spcifiques ou des cas individuels
adoptes dans le cadre des dbats de lassemble plnire sur les affaires urgentes permettent longtemps au Parlement de ragir rapidement des situations critiques. Des
dmarches rgulires peuvent tre entreprises par le prsident du Parlement, les prsidents de commission ou de dlgation afin que le Conseil, la Commission et les gouvernements concerns prennent des mesures. Les ractions des gouvernements concerns
indiquent quils sont souvent trs sensibles aux critiques formules par le Parlement.
Le Parlement sait utiliser des fins de protection des droits de lhomme les pouvoirs qui
lui sont accords par le trait CE dans le cadre de laction conomique et commerciale
externe. Pour le Parlement, les proccupations lies aux droits de lhomme ne peuvent
tre envisages de manire isole, mais doivent tre intgres dans le cadre dune stratgie globale lgard des pays tiers. Aussi agit-il auprs du Conseil et de la Commission
afin que les proccupations relatives aux droits de lhomme soient intgres dans tous
les aspects de la politique extrieure de lUnion europenne, y compris les aspects commerciaux, et que soit utilis lensemble des instruments politiques et conomiques en
vue datteindre les objectifs relatifs aux droits fondamentaux. La politique extrieure de
lUnion est une et les questions relatives la politique trangre ne sauraient tre dissocies de la politique commerciale commune.
Pour dfinir la stratgie quil conduit dans le domaine des droits de lhomme, le Parlement europen se base sur le rapport quil adopte chaque anne sur la situation des
droits de lhomme travers le monde. Ce rapport labor pour la premire fois en 1983
permet dvaluer la progression des droits de lhomme dans le monde. Il sert au Parle-
ment fixer les priorits politiques de son action et dappeler une politique des droits
de lhomme plus cohrente et plus coordonne dans le cadre des relations extrieures de
lUnion. Ces priorits sexpriment traditionnellement au travers de rsolutions, mais se
traduisent aussi par des mesures plus contraignantes pour les tats tiers.
1. Lavis conforme au service des droits de lhomme
Le Parlement europen a obtenu progressivement une augmentation de ses pouvoirs de
contrle sur les accords passs entre lUnion europenne et les pays tiers. Selon larticle
300 paragraphe 3 du trait CE, le Parlement doit donner un avis conforme la conclusion de tout accord communautaire qui cre un cadre institutionnel spcifique. Il peut
ainsi opposer son veto un accord dassociation ou de coopration pour faire prvaloir
ses exigences en matire de respect des droits de lhomme. De plus, depuis la dclaration
solennelle sur lUnion europenne de 1983, le Conseil a accept dinformer le Parlement
du droulement des ngociations avec les pays tiers. Le Parlement dispose donc de la
facult dintervenir auprs de la Commission et du Conseil ds louverture des ngociations en vue dun accord dassociation ou de coopration pour que ses proccupations
soient prises en compte. Il peut aussi user de la menace de suspendre ou de refuser son
avis conforme, afin dinfluencer le droulement des ngociations ou dobtenir une amlioration de la situation des droits de lhomme dans le pays concern.
Les vnements qui ont entour la conclusion de laccord dunion douanire avec la
Turquie en 1995 sont rvlateurs de linfluence du Parlement. En 1994, le Parlement
europen demandait ainsi de suspendre les ngociations avec la Turquie en vue de la signature dun accord dunion douanire, en raison de la situation des droits de lhomme
dans ce pays et notamment de la dcision dAnkara de suspendre limmunit de certains
parlementaires. En 1995, lAssemble nationale turque adoptait une rforme constitutionnelle sur la dmocratisation et plusieurs prisonniers politiques furent librs. Le
Parlement donna alors son avis conforme et laccord fut sign.
De la mme manire, le Parlement a refus son avis conforme la conclusion de quatre
protocoles laccord de coopration avec la Syrie jusqu ce que ce pays accepte que la
question des droits de lhomme soit inscrite lordre du jour du Conseil de coopration
entre la Syrie et la Communaut europenne.
Le Parlement avait aussi refus de dlivrer son avis conforme sur un accord financier
conclu avec le Maroc au regard de la situation des droits de lhomme dans ce pays.
On la vu, la procdure de lavis conforme est galement applicable lors de lentre de
nouveaux tats membres dans lUnion europenne. Le Parlement est de ce fait associ
au processus dlargissement et peut suivre les progrs faits par les tats candidats en
matire de droits de lhomme. cette fin, il examine avec soin les rapports annuels prpars par la Commission sur la situation dans les futurs tats membres et ne manque
pas de souligner tant les progrs que les lacunes en matire de droits fondamentaux.
269
Ce contrle est dautant plus efficace quici galement le Parlement dispose en dernier
ressort du droit de refuser son avis conforme. Sil na jamais eu besoin de recourir
cette mesure extrme, cest parce que, durant tout le processus dadhsion, il a pu suivre
lvolution de la situation en matire de droits fondamentaux dans les tats candidats et
amener ceux-ci rejoindre progressivement le niveau de protection existant au sein des
tats membres de lUnion. Lors de llargissement aux pays dEurope centrale et orientale, il a examin avec une extrme attention la situation des minorits et les progrs
dans le respect de ltat de droit.
2. La clause relative aux droits de lhomme
270
Quil sagisse des relations privilgies entretenues avec les tats ACP ou des relations
commerciales avec dautres tats tiers, le Parlement a fait accepter lide que les avantages accords dans ce cadre devaient contribuer au respect des droits de lhomme par
les tats cocontractants. Cest le Parlement qui a obtenu, dans le cadre du comit paritaire entre la Communaut et les pays associs ACP (Afrique, Carabes, Pacifique) entre
1978, linscription dune rfrence aux droits de lhomme.
Pour les parlementaires, les avantages conomiques, commerciaux, financiers, accords
ces pays devaient contribuer leur respect des droits fondamentaux. partir de ce prcdent, la pratique de linsertion dans les accords communautaires dune clause relative
aux droits de lhomme sest dveloppe avant dtre systmatise dans les annes 1990.
En 1995, le Conseil, aprs une pression constante du Parlement, rendait obligatoire linsertion dune telle clause dans les accords internationaux conclus par la Communaut.
Celle-ci a ainsi renonc conclure un accord avec lAustralie, ce pays assimilant cette
clause une intervention dans ses affaires internes.
Fin 2007, plus de 120 tats sont lis par une telle clause. Selon les termes utiliss dans les
accords, la clause est considre comme constituant un lment essentiel de laccord. Ce
qui implique au regard du droit international quune violation des droits de lhomme
par un tat partie permet la suspension de laccord et donc des avantages conomiques
qui y sont lis. La suspension nintervient quau terme dun processus de consultations
rciproques. Aussi, la prsence de la clause permet-elle dinstituer un dialogue sur les
droits fondamentaux lors des runions entre les parties. La clause constitue pour les
institutions de lUnion, et donc pour le Parlement, un instrument qui permet de suivre
la situation en matire de droits de lhomme dans le pays en cause. Le respect des droits
de lhomme ne fait plus partie dun domaine rserv et constitue une matire ouverte
la discussion entre les parties. Un lien de conditionnalit est tabli entre les avantages
conomiques et le respect des droits de lhomme, ce qui constitue un outil prcieux pour
assurer le respect de ltat de droit et de la dmocratie.
Cette clause a t mise en uvre plusieurs reprises. Elle a permis des consultations entre la Communaut et les tats concerns. Ces consultations ont frquemment permis
dapporter des remdes aux situations contestes. Dans le cas du Togo, linvocation de
la clause avait abouti en 1998 la suspension de laccord. Plus rcemment, cette clause a
t utilise lencontre du Zimbabwe et de lOuzbkistan.
3. Le systme de prfrences gnralises
Le systme de prfrences gnralises (SPG) en faveur des pays en dveloppement a
pour objet douvrir des quotas dimportation sans application de droits de douane au
profit de ces pays. Dans le cadre de ce systme, des avantages particuliers (dits SPG+)
sont offerts aux tats qui se conforment certaines obligations internationales en matire de droits de lhomme, de bonne gouvernance et de dveloppement durable. Pour
bnficier de ces avantages, ces pays sont soumis une obligation gnrale de ratification et de mise en uvre effective de certaines conventions internationales. Il sagit des
principales conventions de lONU / OIT relatives aux droits de lhomme et aux droits
des travailleurs et des conventions relatives lenvironnement et aux principes de bonne
gouvernance. Larticle 207 du trait sur le fonctionnement de lUnion europenne soumet
loctroi de prfrences gnralises la codcision du Conseil et du Parlement europen.
La Birmanie est le seul tat avoir perdu en 1997 les bnfices du systme communautaire de prfrences gnralises (SPG), tant dans le domaine agricole quindustriel. Le
Conseil des ministres des Affaires trangres de lUE a en effet adopt le 24 mars 1997
un rglement retirant les prfrences accordes cet tat, suite une enqute sur les
pratiques de travail forc auxquelles recourt le gouvernement. Cette sanction a constitu
un signal sans quivoque adress la Birmanie et aux autres pays qui pratiquent ou tolrent lexploitation des travailleurs par le travail forc ou des abus en matire de droits
de lhomme au travail. Cest aussi un message pour les entreprises qui cooprent avec
des juntes militaires et qui bnficient directement ou indirectement de leurs pratiques
dexploitation. Les syndicats ont vu dans cette mesure europenne une reconnaissance
du lien entre commerce et respect des normes sociales.
LUnion europenne a envisag en 2006 de retirer temporairement la Bilorussie ses
prfrences commerciales pour infraction aux normes fondamentales du travail. Tant
les syndicats internationaux que lOrganisation internationale du travail (OIT) ont relev des violations systmatiques de la libert dassociation en Bilorussie une poque
o le climat politique se dtriorait. LUE a fait une dclaration, le 14 juin, dans laquelle
elle se disait inquite de la monte de loppression lencontre des forces politiques, de
la socit civile, des syndicats et des mdias indpendants dans le pays, mais na pas jug
opportun de suspendre le rgime de prfrences gnralises.
4. Le levier des instruments financiers
LInstrument financier pour la promotion de la dmocratie et des droits de lhomme
constitue lune des contributions les plus marquantes du Parlement europen la consolidation des droits de lhomme et de la dmocratie dans les pays tiers.
271
En 1994, le Parlement fait usage de ses comptences budgtaires afin que soit rassemble une srie de lignes budgtaires spcialement affecte la promotion des droits de
lhomme et de la dmocratie, dans un chapitre unique intitul Initiative europenne
pour la dmocratie et les droits de lhomme .
Par la suite, il se sert nouveau de ses pouvoirs budgtaires pour augmenter considrablement les ressources affectes aux programmes et actions entreprises dans le cadre de
lInitiative et influer sur le contenu des actions. Alors que les crdits affects ce chapitre slvent en 1994 27 millions deuros, cest plus de 133 millions deuros qui sont
consacrs en 2006 au titre de la ligne B7-7 du budget des actions dans les domaines des
droits de lhomme, de la dmocratisation et de la prvention des conflits.
272
LInitiative 2000-2006 a financ un large ventail de projets rpartis entre 68 pays et a

permis de couvrir des questions prioritaires dans quatre domaines : la promotion de la
justice et de ltat de droit, la promotion dune culture de droits de lhomme, la promotion du processus dmocratique, la promotion de lgalit, de la tolrance et de la paix.
la fin du mois de juin 2006, lInitiative finanait plus de mille projets dans le monde.
Un nouvel Instrument financier pour la promotion de la dmocratie et des droits de
lhomme dans le monde a t adopt pour la priode 2007-2013. Le Prsident du Parlement, Josep Borrell, a salu le 6 juillet 2006 la proposition par la Commission dun
nouvel Instrument europen pour la dmocratie et les droits de lhomme dans les pays
tiers et rappelle que le Parlement europen, lorigine du projet, a toujours t
lavant-garde de la lutte pour la dfense des droits de lhomme et de la dmocratie dans
les ngociations daccords avec ses partenaires . Et de continuer : Cette proposition
a impliqu un accord sur la rvision des instruments financiers qui va permettre, outre
une rationalisation de nos actions, de mettre laccent sur la dfense des droits de lhomme et la promotion de la dmocratie qui favorisent la stabilit et lharmonie des socits.
Aprs de difficiles ngociations, le Parlement a su imposer ses vues la Commission et
au Conseil, ouvrant ainsi la voie la proposition de ce nouvel instrument. Je me flicite
que nous y soyons parvenus.
Le rglement 1889/2006365 fixe les objectifs de laide financire octroye par le nouvel
Instrument :
- le renforcement du respect des droits de lhomme et des liberts fondamentales, le
renforcement et la promotion de la dmocratie et des rformes dmocratiques dans les
pays tiers, le soutien aux dfenseurs des droits de lhomme et aux victimes de la rpression ou dexactions, le renforcement de la socit civile qui uvre dans le domaine de la
promotion des droits de lhomme et de la dmocratie ;
- le soutien et le renforcement du cadre international et rgional qui uvre en ce
domaine ;
365
Rglement (CE) instituant un instrument nancier pour la promotion de la dmocratie et des droits de
lhomme dans le monde, 20 dcembre 2006, JOCE L/386/1.
- susciter la confiance dans les processus lectoraux, en renforant la fiabilit, au moyen

notamment de missions dobservations lectorale et du soutien aux organisations de la
socit civile locale implique dans ces processus.
Ces actions seront finances hauteur de 1104 millions deuros pour la priode 20072013.
Un de ses intrts majeurs est de permettre un soutien financier direct aux ONG consacrant leur activit aux droits de lhomme dans les pays tiers sans que soit ncessaire
laval des autorits de leur pays. LInstrument sajoute aux autres programmes communautaires (Phare, Tacis, Meda etc ...) et au FED. Il constitue un complment essentiel
des objectifs que poursuit la politique trangre et de scurit commune de lUE dans les
domaines des droits de lhomme, de la dmocratisation et de la prvention des conflits.
Dans certaines rgions, elle fournit lunique base juridique de certaines activits dont la
promotion des droits civils et politiques, lobservation des lections et les initiatives en
matire de rsolution des conflits.
273
5. Les dialogues politiques sur les droits de lhomme

Le dialogue politique en matire de droits de lhomme consiste en des rencontres rgulires entre lUnion et les responsables de pays tiers au cours desquelles sont voques
un certain nombre de questions dintrt commun concernant les droits humains. Dialogues et consultations doivent sintgrer dans la stratgie globale dploye par lUnion
pour la promotion du dveloppement durable, de la paix et de la stabilit dans le monde
et ont pour objet de contribuer la consolidation de la dmocratie, de ltat de droit,
de la bonne gouvernance et du respect des droits de lhomme dans les pays tiers, quil
sagisse de droits civils et politiques ou de droits conomiques, culturels, sociaux et
environnementaux.
Les progrs vers ltablissement de liens plus troits entre lUE et ces pays doivent dpendre directement des progrs raliss dans le cadre de ce dialogue.
Le Parlement europen nest pas associ aux dialogues et consultations, en revanche
il les encourage car ils constituent ses yeux lun des outils la disposition de lUnion
europenne pour mettre en uvre sa politique des droits de lhomme. Sa sous-commission des droits de lhomme a cependant dvelopp depuis quelques annes une stratgie
trs efficace pour sy faire entendre. Avant la tenue de consultations droits de lhomme entre les reprsentants de lUnion et tel ou tel pays tiers, elle organise des auditions
publiques, des opposants, des responsables dONG, voire des dirigeants de ce pays. Ces
auditions ont un fort retentissement au Conseil et psent sur la teneur du dialogue.
Les objectifs du dialogue varient selon les pays et sont dfinis au cas par cas. Il peut sagir
dun dialogue minimal visant aborder les questions dintrt commun et renforcer
la coopration en matire de droits de lhomme ou dun dialogue plus intense ayant
pour objectif de faire tat des proccupations quinspire lUE la situation des droits
de lhomme dans le pays en question. Bien entendu, le dialogue avec les tats candidats implique, notamment sur le terrain des droits de lhomme, une conditionnalit trs
forte que mesurent les rapports rguliers tablis par la Commission sur la situation des
droits de lhomme dans chaque pays candidat, rapports qui conditionnent lavance des
ngociations dadhsion.
Le dialogue politique nest pas dpourvu de tout lien avec linsertion de la clause droits
de lhomme dans les traits conclus par la Communaut. En effet, avant de prendre la
mesure extrme que constitue la suspension, il est utile de ngocier, davertir, de favoriser des approches positives.
274
Le plus important des dialogues structurs engag par lUnion est sans doute celui qui a
t men avec la Chine depuis douze ans. Il a t possible, dans le cadre de ces rencontres
rgulires, daborder des thmes aussi varis que la ratification du pacte relatif aux droits
civils et politiques, la rforme du systme judiciaire pnal, y compris la peine de mort
et les systmes de rducation par le travail, la libert dexpression, particulirement
sur Internet, la libert de la presse, la libert de conscience, de pense et de religion, la
situation des minorits au Tibet, au Xinjiang et en Mongolie, la libration des dtenus
aprs les vnements de Tiananmen, les droits du travail et autres droits. Les progrs ne
sont pas toujours trs spectaculaires, mais le dialogue a au moins le mrite dassocier la
socit civile (ONG, intellectuels) et de permettre celle-ci de sexprimer. Le Parlement europen estime ncessaire de renforcer et damliorer ce dialogue en le recadrant
afin quil donne de meilleurs rsultats et quil accorde plus dattention au respect par la
Chine des obligations qui lui incombent en vertu du droit international.
Un dialogue similaire a t initi en 2002 avec lIran suite au dmarrage des ngociations sur un accord avec la Communaut. Il est interrompu depuis 2004 en raison de
labsence de coopration de Thran. Le Parlement insiste pour promouvoir les contacts
avec la socit civile iranienne et pour que soient trouvs des terrains dchanges avec
les autorits. Il estime indispensable de soutenir davantage la dmocratie et les droits de
lhomme et dattacher une attention particulire la protection et la promotion des
droits fondamentaux de la femme et de lenfant.
Au cours du sommet UE-Russie de novembre 2004, il a t dcid dentamer des consultations biannuelles sur les droits de lhomme. Les questions dbattues ont port sur la
Tchtchnie, la libert de la presse, la situation des minorits et la mise en uvre des
normes internationales en matire de droits de lhomme ainsi que sur le racisme en Europe. La socit civile nest pas associe au processus. Le Parlement soutient la volont
du Conseil de transformer ces changes en un dialogue franc et authentique et demande
ltablissement de mcanismes de suivi et de contrle du respect des engagements pris
par la Russie.
ct du dialogue structur, et sur la base de la clause droits de lhomme , les dialogues sur les droits de lhomme constituent un lment traditionnel des changes qui
interviennent dans le cadre des accords dassociation et de coopration conclus par la
Communaut, et le Parlement peut jouer son rle dans les structures parlementaires
instaures dans ces accords. En outre, des consultations plus spcifiques comme celles
de la troka de lUE avec les tats-unis, le Canada, le Japon et la Nouvelle-Zlande ont
lieu, mais il sagissait surtout dchanges de vues et dinformations relatifs aux droits de
lhomme, le but tant de dfinir des stratgies de coopration ou de parvenir une position commune lors des sessions du Conseil des droits de lhomme ou de lAssemble
gnrale des Nations Unies.
Le Parlement suit avec attention cette politique de dialogue et se soucie de lui confrer
plus defficacit. Sur la base du rapport Elena Valenciano, il a procd une valuation
gnrale du dialogue politique. Sil nen remet pas en cause les mrites, il souhaite renforcer la cohrence entre les diffrents dialogues et regrette la multiplicit des dialogues
tous dots de structures, de formats, dune priodicit et dune mthodologie diffrente et demande au Conseil de structurer la mthode et la thmatique des dialogues
afin de permettre une valuation des objectifs . Maintenir la multiplicit des dialogues
sans assurer la cohrence ncessaire affaiblit la crdibilit de la politique de lUnion
europenne en matire de droits de lhomme. cette fin les dputs recommandent notamment damliorer la coordination entre les diffrentes institutions de lUE (Conseil,
Commission et Parlement europen), de renforcer le rle du Conseil sur les droits de
lhomme (COHOM) et de mettre en cohrence laction de lUE avec celle dautres tats
et des organisations internationales.
Le Parlement europen estime ncessaire de renforcer son rle et celui des parlements
nationaux concerns afin de renforcer la lgitimit du dialogue et des consultations. Les
parlementaires europens souhaitent tre systmatiquement associs aux dialogues et
consultations officiels366. Ils demandent enfin que le Conseil procde une valuation
semestrielle de chaque processus de dialogue et quelle soit transmise au Parlement. Ils
demandent aussi la Commission de faire parvenir au Parlement les valuations ponctuelles sur ltat des dialogues et consultations politiques des droits de lhomme dans les
pays tiers.
6. Les rsolutions et le rle des urgences
Lorsque lactualit le justifie, le Parlement consacre un dbat sur les cas urgents de violation des droits de lhomme, de la dmocratie et de ltat de droit dans le cadre des dbats
mensuels sur les matires urgentes. En effet, larticle 115 du rglement du Parlement
europen autorise un dbat durgence sur demande prsente par crit au prsident par
366
Sils ne sont pas reprsents dans le dialogue UE-Chine, ils lont t la demande du Parlement europen
dans le dialogue avec lIran sur les droits de lhomme dans la troisime session du dialogue qui a eu lieu en
octobre 2003 Bruxelles, ce qui a t salu comme une contribution fructueuse au dialogue des droits de
lhomme.
275
une commission, un groupe politique ou quarante dputs au moins. Il peut donner lieu
ladoption dune rsolution.
De tels dbats sont frquents et permettent au Parlement dtre ractif en toutes circonstances et de stigmatiser des situations particulirement graves. Il peut sexprimer sur des
questions dactualit. Les dbats concernent gnralement un pays ou une rgion et visent la dfense des valeurs universelles dfendues par le Parlement. Les thmes les plus
frquemment abordes concernent les questions humanitaires, les conflits rgionaux,
la violation des droits des femmes et des enfants, la libert dexpression, les prisonniers
de guerre ou les prisonniers politiques et les processus lectoraux. Dautres rsolutions
font rfrence des situations individuelles et concernent des personnes ou des groupes
qui sont victimes de violation des droits de lhomme (politiciens, journalistes, juges,
militants des droits de lhomme).
276
Les rsolutions nont pas de force contraignante, mais elles ont une importance considrable parce quelles expriment lopinion dune institution dmocratiquement lue
lchelle de lEurope. Dailleurs, les ractions des tats viss attestent de limpact de
cette pratique. Le plus souvent, ceux-ci interviennent pour justifier le bien-fond de leur
position ou pour indiquer quils apporteront des remdes la situation. Lorsque ces
rsolutions concernent des personnes nommment dsignes, elles ont frquemment
un effet protecteur pour celles-ci, ltat vis hsitant prendre des mesures rpressives
leur gard.
Limpact des rsolutions est dcupl lorsquune question donne est aborde dans plusieurs rsolutions ou lorsque sont menes des activits complmentaires sur des questions similaires.367.
Le Parlement ne recueille pas systmatiquement des informations sur les ractions des
pays tiers aux rsolutions dans le domaine des droits de lhomme.
367
H. FISCHER, S. LORION, G. ULRICH, Beyond Activism. The impact of the Resolutions and other Activities of
the European Parliament in the Field of human Rights Outside the European Union, Marsilio, 2007, p. 162.
En gnral, ces dbats durgence portent sur trois rsolutions et ont lieu le jeudi de
chaque session Strasbourg368. Il arrive que les gouvernements des pays interpells ragissent avec virulence ; la Chine propos du Tibet ou des condamnations mort, la
Russie propos de la Tchtchnie ou du muselage de lopposition dmocratique en vue
des lections.
B. 2. Les grandes causes
Le Parlement sinvestit en permanence au service de quelques grandes causes internationales, comme labolition de la peine de mort, la lutte contre la faim dans le monde ou
la lutte internationale contre limpunit.
1. La lutte contre la peine de mort
Le Parlement europen a jou un rle prcurseur dans la lutte pour labolition de la
peine de mort. Chtiment cruel et inhumain, la peine de mort constitue une violation
du droit la vie et na pas de place lgitime dans le systme pnal dune socit moderne. Les dputs europens ont toujours fermement exprim leur proccupation face
lexistence ou au rtablissement de la peine de mort dans certains tats qui conduit
chaque anne lexcution de milliers dtres humains. Le Parlement a adopt de trs
nombreuses rsolutions pour faire pression sur les pays qui pratiquent cette peine afin
quils labolissent.
LUnion sest dabord impos elle-mme le bannissement de la peine de mort, lexigeant de ceux des tats membres qui navaient pas encore aboli la peine capitale, et en
en faisant lun des critres dappartenance la Communaut. Le 14 mars 1980, il adopte
une rsolution demandant aux tats membres de ne plus appliquer la peine capitale.
LEurope, peut-on lire dans la rsolution, nest pas seulement un March commun,
elle est aussi une civilisation fonde sur des valeurs communes, comme, dabord, le res368
Ainsi au cours de la premire session de dcembre 2007, le Parlement europen a adopt trois rsolutions.
La premire concerne les femmes de rconfort et invite le gouvernement japonais reconnatre
ociellement, accepter et prsenter ses excuses pour la responsabilit historique et juridique de ses forces
armes impriales pour avoir contraint lesclavage sexuel des jeunes femmes, connues dans le monde sous
le nom de femmes de rconfort pendant la priode de son occupation coloniale puis de conit arm en
Asie et dans les les du Pacique, depuis les annes 1930 jusqu la n de la Deuxime Guerre mondiale .
Elle demande galement au gouvernement japonais de mettre en place des mcanismes administratifs et
juridictionnels pour rparer le prjudice quelles ont subi et de lgifrer et de rfuter publiquement toute
dclaration visant nier que des femmes de rconfort aient t contraintes et rduites en esclavage.
La deuxime rsolution porte sur le Tchad oriental et demande le dploiement durgence de la mission
EUFOR TCHAD/RCA. La troisime rsolution adopte en dcembre 2007 est relative au cas dune jeune lle
victime dun viol en Arabie saoudite alors quelle se trouvait dans un vhicule en compagnie dun homme
qui fut lui aussi viol par les agresseurs. La jeune lle fut condamne 90 coups de fouet, ports 200 en
appel, en raison de sa prsence dans la voiture. Le Parlement a instamment invit lArabie saoudite prendre
des mesures en vue dassurer le respect des droits des femmes. la n du mois de dcembre, les autorits
saoudiennes ont graci la jeune lle. On peut penser que la mobilisation internationale ne fut pas sans eet
sur cette dcision.
277
pect de la dignit et de la vie humaine, mme chez ceux qui y ont attent . Il a exig par
la suite des tats candidats le mme engagement. Peu peu tous les pays lont fait non
sans dbats houleux et labolition de la peine de mort constitue lune des conditions de
ladhsion lUnion. Aujourdhui la peine de mort nexiste plus au sein des 27 tats qui
la composent
Ce combat de labolition, le Parlement le mne aussi au niveau international. Chaque
anne des milliers de personnes sont excutes dans le monde au nom dune justice
vengeresse. Le 22 juin 2001, Nicole Fontaine, alors prsidente du Parlement europen,
et les prsidents et vice-prsidents de nombreux parlements nationaux, signent un texte
appelant tous les tats instaurer, sans dlai, et partout dans le monde, un moratoire
des excutions des condamns mort et prendre des initiatives visant abolir la peine
de mort dans leur lgislation interne .
278
Au fil de ses sessions, le Parlement a adopt de trs nombreuses rsolutions pour faire
pression sur les pays qui pratiquent cette peine afin quils labolissent. Il a ainsi dnonc
maintes fois le maintien de la peine capitale aux tats-Unis, lun des derniers pays du
monde occidental appliquer la peine de mort. Ses prsidents successifs sont souvent
intervenus en faveur de tel ou tel condamn mort. Dans sa rsolution du 6 juillet 2000
propos de labolition de la peine de mort aux tats-Unis dAmrique, le Parlement
europen, tout en invitant le gouvernement de ltat de Virginie suspendre lordre
dexcution dun condamn, rappelle la Cour suprme des tats-Unis de se mettre en
conformit avec ses obligations en vertu du Pacte international sur les droits civils et politiques et dabolir la peine de mort et prie instamment le gouvernement des tats-Unis
de se conformer la demande formule par la Commission interamricaine des droits
de lhomme le 27 janvier 2000 de surseoir aux excutions tant que la Commission na
pas examin et pris de dcision sur cette question.
La pratique des excutions en Libye, en Iran, au Tibet ou ailleurs dans le monde est dnonce rgulirement par le Parlement. Il intervient galement pour des cas individuels
quil estime particulirement proccupants. Le 27 juin 2007, dans une lettre adresse
au ministre de la Justice de la Rpublique islamique dIran, Hans-Gert Pttering, Prsident du Parlement europen, a fait part de sa vive inquitude, et de celle du Parlement
europen, face la poursuite de lapplication de la peine de mort en Iran, notamment
des jeunes gens. De nombreux jeunes Iraniens ont t condamns mort et attendent
leur excution, et ce bien quils aient t gs de moins de 18 ans lorsque les crimes dont
ils sont accuss furent commis , crit Hans-Gert Pttering qui cite le cas dune jeune
femme, Delara Delabi, accuse davoir commis un meurtre lorsquelle avait 17 ans et
condamne la peine capitale.
Dans lattente de labolition gnralise, le Parlement milite en faveur de linstauration
dun moratoire universel sur les excutions capitales. Il a inlassablement invit la prsidence de lUnion europenne prsenter une rsolution lAssemble gnrale des
Nations Unies pour ladoption dun moratoire mondial en tant qutape majeure vers
labolition de la peine de mort . Il a rcemment obtenu gain de cause puisque, linitiative dun groupement transrgional comprenant notamment le Portugal agissant au
nom de lUnion europenne, une rsolution appelant linstitution dun moratoire a t
adopte par lAssemble gnrale des Nations Unies, le 15 novembre 2007. Cette action
illustre lune des techniques utilises par le Parlement pour amliorer la situation des
droits de lhomme dans le monde. Dans un premier temps, il dfinit un objectif, puis
il agit de manire rptitive auprs du Conseil et de la Commission afin que ceux-ci le
reprennent leur compte afin den faire lobjet dune action de lUnion dans le cadre des
institutions internationales.
Le Parlement insiste galement pour que les premires lignes directrices concernant
labolition de la peine de mort adoptes par le Conseil en1998 soient mieux connues et
appliques par toutes les missions de lUE et de ses tats membres. Ces lignes dfinissent
de manire dtaille les dmarches que les reprsentants de lUnion et des tats membres
doivent entreprendre pour uvrer dans leurs pays daffectation en faveur de labolition
de la peine de mort. Par cette action, il sassure que les positions adoptes par lUnion ne
restent pas lettre morte. De mme, le Parlement contrle que le financement de projets
dorganisations locales et rgionales qui agissent en faveur de labolition occupe une place importante dans lInstrument europen pour la dmocratie et les droits de lhomme.
Enfin, le Parlement invite rgulirement la prsidence de lUnion faire pression sur les
pays qui nont pas encore sign et ratifi le second protocole facultatif au pacte international relatif aux droits civils et politiques ainsi que le protocole n13 la Convention europenne des droits de lhomme relatif labolition de la peine de mort en temps de guerre.
Le Parlement sest rcemment mobilis pour que lUnion europenne, de concert avec
le Conseil de lEurope, fasse, malgr les rticences de la Pologne - qui sest finalement
jointe cette initiative - du 10 octobre de chaque anne la journe europenne contre
la peine de mort , initiative symbolique qui traduit pleinement les valeurs fondamentales de lUnion europenne. Le Prsident du Parlement europen, Hans-Gert Pttering,
a appel tous les tats prendre exemple sur les tats membres de lUnion europenne
qui ont tous aboli la peine de mort et qui ont introduit le principe de labolition dans la
Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne.
2. La lutte contre la faim dans le monde
La lutte contre la faim dans le monde est une proccupation ancienne du Parlement.
Pour lui, chaque tre humain a le droit daccder une nourriture saine, sre et nutritive et [] le fait dtre labri de la faim est un droit fondamental universel . Ce combat sinscrit dans le cadre de laction gnrale en faveur du dveloppement, qui est une
politique bien tablie de lUnion. Ainsi en 2002, le prsident de la FAO soulignait devant
le Parlement europen que lEurope avait une longue histoire en matire de contribution laide au dveloppement, du fait des liens particuliers historiques, culturels et
conomiques quelle na cess de tisser avec les pays en dveloppement. Il flicitait le
Parlement europen de lengagement raffirm en faveur de lradication de la pauvret
279
et de la lutte contre la faim, notamment lorsque linstitution parlementaire sexprimait

en faveur dune contribution au financement du Fonds spcial pour la scurit alimentaire et la scurit sanitaire des aliments .
Laction parlementaire ne se limite pas promouvoir laide alimentaire. Cette dernire
constitue seulement lun des aspects de laction contre la faim, mais lobjectif principal
reste dassurer de manire durable la scurit alimentaire dans le monde. Laide alimentaire ne doit ni crer un phnomne de dpendance, ni faire obstacle la mise en
place de capacits locales de production alimentaire. Lorsque laide alimentaire est la
seule solution, elle doit autant que possible sappuyer sur des ressources locales ou en
provenance de rgions voisines. La priorit est le dveloppement en relation avec les
producteurs dune production agricole efficace ce qui ne dpend pas uniquement dun
accroissement des capacits de production locales, mais de rformes plus vastes en vue
dinstaurer un contexte favorable tant sur le plan du rgime foncier, des droits de proprit intellectuelle et de lradication des conflits locaux. La scurit alimentaire doit
sinscrire dans le cadre du dveloppement durable et de la dmocratisation369
280
3. La lutte contre limpunit

Le Parlement a apport un soutien constant et indfectible la cration de la Cour pnale internationale (CPI) dont le statut a t adopt le 17 juillet 1998 et qui a pour tche
de juger les auteurs des crimes de gnocide, des crimes contre lhumanit et des crimes
de guerre. Trs tt un groupe informel de dputs appels les amis de la CPI stait
constitu pour promouvoir une juridiction internationale. Cest aussi au Parlement que
sest tenu le 27 novembre 1997 un colloque sur les enjeux des ngociations internationales en cours sur la cration de ce tribunal international permanent. Depuis lors, les
actions du Parlement europen en faveur de la CPI se sont multiplies. Le 21 novembre
2006, la sous-commission des droits de lhomme a organis une audition publique sur
le rle de lUnion dans la promotion et le soutien de la Cour pnale internationale. Le
Parlement veut faire de ladhsion au trait de Rome crant la CPI une condition de
ladhsion lUnion europenne, cest--dire un lment des valeurs communes.
Plusieurs rsolutions du Parlement concernant la CPI ont t adoptes. Les unes invitent
le Conseil et la Commission poursuivre avec vigueur leurs efforts pour promouvoir
la ratification universelle du statut de Rome ainsi que sa transposition dans les lgislations nationales370. Les autres invitent lUnion europenne faire tout son possible pour
convaincre les tats-unis de ratifier le statut de Rome et dabord de mettre un terme la
campagne quils mnent contre la Cour en dissuadant dautres tats de ratifier le statut
de la Cour et en leur proposant des traits dexemption bilatraux.
369
Rsolution du 29 novembre 2007, Faire progresser lagriculture africaine .

Conformment la position commune 2003/2004/Pesc du 16 juin 2003 concernant la Cour pnale
internationale et au Plan daction.
370
Dautres rsolutions insistent pour que des rfrences la CPI soient systmatiquement
intgres dans les nouveaux plans daction relevant de la politique de voisinage ou dans
les accords de partenariat et de coopration. propos du rapport annuel sur les droits
de lhomme dans le monde en 2006, le Parlement sest flicit que des rfrences
la CPI ait t intgres dans plusieurs nouveaux plans daction relevant de la politique europenne de voisinage (concernant lEgypte, la Jordanie, la Moldavie, lArmnie,
lAzerbadjan, la Gorgie, le Liban, lUkraine) et quelles fassent lobjet de ngociations
dans le cadre dautres nouveaux plans daction ainsi que daccords de partenariat et de
coopration avec plusieurs autres pays .
Depuis 1995, des sommes importantes ont t mis disposition dans le cadre de lInitiative europenne pour la dmocratie et les droits de lhomme en faveur des ONG engages dans des campagnes de ratification du statut de Rome.
Limpact des rsolutions du Parlement europen propos de la CPI sur le droit international a t soulign371. En faisant rfrence au droit international public, elles renforcent la force juridique des principes et des normes internationales.
Parfois aussi, elles interprtent les normes internationales, ou mieux elles les font progressivement voluer vers une adaptation des traits de droit humanitaire, et notamment la
convention de Genve sur les rfugis pour rpondre aux nouveaux challenges pos par le
terrorisme international. Certaines rsolutions enfin visent faire de ladhsion au trait
de Rome une condition de ladhsion lUnion europenne de telle sorte que le trait
devienne un lment des valeurs communes et fasse ainsi partie de lacquis de lUnion.
4. Laide humanitaire
LUnion et ses tats membres sont aujourdhui dans le monde les principaux contributeurs en matire daide humanitaire. Le Parlement a toujours approuv laction de
lUnion sur le terrain de laction humanitaire internationale. Ds le dbut des annes
1990, le Parlement soutient la mise en place dun organisme au sein de la Commission charg de coordonner laide humanitaire. LECHO (Office daide humanitaire de la
communaut europenne) est cr le 1er avril 1992. LOffice contribue la coordination,
lefficacit et la visibilit des mesures prises par lUnion europenne dans le domaine
de laide humanitaire. Le mandat qui lui est confi consiste porter assistance et secours
(sous forme de biens ou de services) aux victimes de catastrophes naturelles ou dorigine
humaine ainsi que de conflits en dehors de lUnion. Cette aide est base sur les principes
de non-discrimination, dimpartialit et dhumanit.
Le Parlement veille aussi utiliser les pouvoirs budgtaires mis sa disposition, notamment lInitiative europenne pour la dmocratie et les droits de lhomme, pour augmenter les fonds affects laide humanitaire et les rpartir entre les rgions et les pays.
371
H. FISCHER, S. LORION, G. ULRICH, Beyond Activism, prc. p.98.
281
Le 21 novembre 2007, le Parlement europen sest flicit de la signature prochaine du

Consensus europen sur laide humanitaire qui vise encourager une action concerte et coordonne au sein de lUnion europenne et avec les autres acteurs, pour amliorer la rponse collective aux crises humanitaires372. loccasion du dbat sur le Consensus, le dput Thierry Cornillet, rapporteur permanent pour lAide humanitaire au sein
de la Commission du dveloppement a insist sur la ncessit pour lUnion europenne
et les tats membres de btir une politique daide humanitaire part entire. Pour lui,
ce consensus ne doit pas seulement tre une ptition de principe, mais bien une feuille
de route avec laquelle nous aurons, et cest convenu, un rendez vous annuel, de faon
ce que le Parlement l aussi puisse jouer pleinement son rle .
282
Cest Bruxelles, lors de la session plnire du Parlement que le Consensus a t proclam conjointement par les prsidents du Conseil, de la Commission et du Parlement
le 18 dcembre 2007373.
Le trait de Lisbonne introduit galement une base juridique spcifique pour laide humanitaire. Cette disposition insiste sur lapplication des principes du droit international, ainsi que des principes dimpartialit, de neutralit et de non-discrimination374. Le
trait prvoit en outre la cration dun Corps volontaire europen daide humanitaire.
B.3. Les actions dans un cadre gographique spcifique
Le fait que les traits confient le soin de conduire la politique extrieure de lUnion
la Commission et au Conseil na jamais empch le Parlement europen de mener des
actions propres dans le respect de la politique de lUnion. Profitant de leurs nombreuses relations dans les pays tiers, tant avec les responsables politiques et conomiques
quavec les membres de la socit civile, les parlementaires europens disposent ainsi de
nombreuses possibilits pour faire prendre en compte leurs proccupations notamment
en ce qui concerne la dfense des droits de lhomme.
1. Les dlgations
Les dlgations parlementaires ont t frquemment cres dans le cadre des accords
dassociation ou de coopration conclus par lUnion avec des pays tiers. Dans la mesure
o ces accords mettaient en place au niveau des excutifs des comits mixtes investis
dun pouvoir de dcision, il a paru important de mettre en place en parallle des assembles parlementaires mixtes de telle sorte que des dlgations parlementaires des deux
parties puissent suivre le droulement du processus dcisionnel et instaurer un dialogue
leur niveau.
372
Rsolution du Parlement europen du 21 novembre 2007.

Dclaration commune du Conseil et des reprsentants des gouvernements des tats membres runis au
sein du Conseil, du Parlement europen et de la Commission europenne. Le consensus europen sur laide
humanitaire, J. O. (2008) C 25.
374
Article 214 du trait sur le fonctionnement de lUnion europenne.
373
Ambassadrices du Parlement, elles contribuent au rayonnement de lUnion dans le

monde et contribuent dfendre les valeurs de lUnion. Grce leurs contacts avec les
autorits politiques, les membres des ONG, les acteurs de la socit civile, elles peuvent
recueillir des informations sur la situation politique dans les pays concerns de telle
sorte que le Parlement dispose dune connaissance approfondie des dossiers locaux. Audel de lchange dinformations et du dialogue parlementaire, elles peuvent exprimer
leur soutien laction de tel ou tel groupe, voire dnoncer des pratiques non conformes
aux valeurs dmocratiques et, parfois, obtenir des engagements politiques de la part des
tats concerns.
Leur prsence, mme courte, est particulirement apprcie dans certains pays privs de
libert en raison de la publicit et de la visibilit quelles donnent certaines situations
o les droits de lhomme sont bafous. Elles font souvent natre des attentes auxquelles
le Parlement europen ainsi que lUnion se devront de rpondre.
Les dlgations sont nombreuses et sont composes environ dune quinzaine de dputs, chacune dentre elles ayant en charge un ou plusieurs pays, voire une rgion.
Les dlgations interparlementaires collaborent avec les parlements des pays non candidats ladhsion. Elles peuvent ne concerner quun seul pays (Russie, Chine, Japon,
tats-Unis, Canada) ou deux (Australie et Nouvelle-Zlande), voire une rgion
(Amrique du Sud, Asie centrale). Les commissions parlementaires mixtes prparent
llargissement de lUnion europenne et sont en relation avec le parlement du pays
candidat lentre dans lUnion europenne ou avec les parlements dtats associs
la Communaut. Enfin trois dlgations sont spcifiques, la dlgation du Parlement
lAssemble parlementaire paritaire ACP, la dlgation du Parlement europen lAssemble parlementaire euro-mditerranenne et la dlgation lAssemble parlementaire euro-latino-amricaine375.
Elles ont pour objet de reprsenter le Parlement europen au sein de ces organes. Enfin,
des dlgations ad hoc peuvent aussi tre constitues, de mme quun parlementaire
avec dautres parlementaires ou un groupe politique peuvent constituer leur propre
dlgation.
Deux exemples permettent dillustrer le rle et limpact des dlgations parlementaires.
Le Parlement europen avait constitu une dlgation pour lEurope du Sud-est responsable de tous les pays des Balkans occidentaux et avait dcid denvoyer rgulirement
375
Liste des dlgations interparlementaires : Croatie ; ancienne Rpublique yougoslave de Macdoine ;

Turquie ; Mexique ; Chili ; Suisse, Islande, Norvge et Espace conomique europen (EEE) ; Russie ; Europe du
Sud-est ; Ukraine ; Moldavie ; Kazakhstan, Kirghizistan, Ouzbkistan , Tadjikistan, Turkmnistan et Mongolie ;
Armnie, Azerbadjan et Gorgie ; Belarus ; Isral ; Conseil lgislatif palestinien ; Maghreb ; Mashrek ; tats
du Golfe, Ymen ; Iran ; tats-Unis, Canada ; Amrique centrale ; Communaut andine ; Mercosur ; Japon ;
Rpublique populaire de Chine ; Asie du Sud-est, Anase ; Pninsule corenne ; Australie et Nouvelle-Zlande ;
Afrique du Sud ; OTAN ; Asie du Sud ; Inde ; Afghanistan ; ACP ; Euro-mditerrane ; Eurolat.
283
des observateurs lorsque des lections taient organises dans la rgion. Lors de lentre en vigueur des accords de stabilisation et dassociation avec lancienne Rpublique
yougoslave de Macdoine et la Croatie, ont t cres en 2005 des commissions parlementaires mixtes rassemblant le Parlement europen et les parlements des pays partenaires. En consquence, suite aux lections au Parlement europen en 2004, la nouvelle
dlgation en charge des relations avec les pays dEurope du Sud-est ne sest intresse
au dialogue interparlementaire quavec lAlbanie, la Bosnie-Herzgovine et la Serbie et
Montngro. Au cours de leurs travaux, les parlementaires insistent sur la ncessit de
respecter la dmocratie, ltat de droit, les droits de lhomme et les droits des minorits
ou encore la ncessit dune coopration intgrale et effective des pays concerns avec
le tribunal pnal international pour la Yougoslavie, la mise en oeuvre effective dune
politique favorable au retour des rfugis et limportance dune politique active contre
le crime organis et la corruption.
284
Les dlgations interparlementaires en charge des relations avec Isral et le Conseil lgislatif palestinien constituent des dlgations particulirement sensibles. Elles se rendent
rgulirement dans les deux pays pour y rencontrer, outre leurs homologues parlementaires, dautres acteurs politiques, des reprsentants de la socit civile et religieuse et les
ONG afin de sinformer de lvolution du conflit et soutenir le difficile processus de paix.
Les parlementaires europens sexpriment chaque fois, au-del de leurs diffrences
politiques, pour souligner la volont du Parlement europen et de lUnion europenne
de trouver rapidement une solution pacifique au conflit du Moyen-Orient.
2. Les missions dobservations lectorales
Le Parlement attache une importance fondamentale la tenue dlections libres et transparentes quil considre comme une tape essentielle dans le processus de dmocratisation dun pays. Il estime que le droit de participer la mise en place de gouvernements
par le biais dlections libres et quitables contribue de manire substantielle la paix,
la scurit et la prvention des conflits.
Le Parlement participe activement aux missions dobservation lectorale que lUE envoie systmatiquement dans les pays tiers pour suivre le droulement des lections. Celles-ci vrifient la conformit des scrutins avec les pratiques et les normes internationales
comme celles nonces dans la Dclaration universelle des droits de lHomme, le Pacte
relatif aux droits civils et politiques et la Dclaration de Copenhague de 1990376. La tche des missions est essentielle puisquelle permettra de lgitimer, ou non, les processus
lectoraux et, par l mme, les gouvernants qui en sont issus.
La pratique du choix dun membre du Parlement europen comme chef de mission est
aujourdhui bien ancre comme celle de lenvoi dune dlgation ad hoc du Parlement
376
Larticle 21 de la Dclaration dispose que les lections doivent tre libres, quitables et secrtes et doivent
avoir lieu intervalle rgulier. LOSCE a quant elle dvelopp les critres de lONU dans le cadre de la
Dclaration de Copenhague adopte en 1990.
europen pour une observation plus court terme. Les tats et les formations politiques
engags dans le processus lectoral peuvent ainsi profiter de lexprience lectorale des
membres de la mission.
Depuis 2000, une soixantaine de missions et une dizaine de missions de soutien spcial
ont t envoyes sur tous les continents, lexception de la rgion de lOSCE o le Bureau des institutions dmocratiques et des droits de lhomme de lOSCE est chef de file.
Une unit spciale pour lobservation lectorale a t cre au sein de la Direction gnrale des politiques externes pour viter la dispersion des efforts au sein du Parlement et
assurer la coordination entre le Parlement, la Commission et le Conseil. LUE finance
galement lassistance lectorale conue comme une activit de conseil sur lorganisation du processus lectorale et comme complmentaire lobservation lectorale.
3. Les lections au Kosovo
Parmi les dernires, une mission a suivi en novembre 2007 les lections lgislatives au
Kosovo, un moment particulirement sensible des ngociations sur le statut final du
territoire. En effet, administr par lONU depuis le conflit des annes 1998-1999, la province du Kosovo est compose dune majorit dAlbanais (90 % de la population) et
dune minorit de Serbes (entre 100 000 et 200 000). Si les Albanais sont majoritairement favorables lindpendance du Kosovo, les Serbes se sentent menacs et les autorits serbes ont appel la minorit serbe du Kosovo boycotter les lections. La dlgation a estim que les standards dmocratiques avaient t respects tout en regrettant
le faible taux de participation. La prsidente de la dlgation, la dpute Doris Pack, a
soulign qu il ny a pas eu de problmes lors de la tenue de ces lections, part le fait
que les Serbes ont t incits sabstenir de voter .
4. Les lections en Ukraine
Deux mois plus tt, la dlgation de quatorze parlementaires europens qui staient
rendue en Ukraine pour observer les lections parlementaires du 30 septembre 2007 a
aussi rendu un verdict positif, estimant que le droulement du scrutin avait t globalement satisfaisant et respectueux des normes internationales, mme si quelques incidents ont t dplorer. Limportant, dsormais, est que la majorit et lopposition
cooprent ensemble pour viter une nouvelle crise a indiqu le chef de la dlgation
parlementaire, le dput Adrian Severin.
Le Parlement europen avait t lun des premiers dnoncer les irrgularits de llection
prsidentielle de 2004 qui avaient conduit la rvolution orange, lorganisation dune
nouvelle consultation et la victoire de M. Viktor Iouchtchenko. Des dputs europens
avaient soutenu ces mouvements de masse en participant aux manifestations.
Pour montrer sa reconnaissance, le nouveau prsident ukrainien avait plac sa visite
au Parlement europen parmi ses premiers dplacements officiels. En juillet 2007, alors
285
que lUkraine traversait une nouvelle crise, le Parlement avait adopt une rsolution
affirmant que lquilibre des pouvoirs devra avoir t rtabli et que le respect de ltat
de droit devra avoir t garanti, avant la clture des ngociations et ltablissement de
relations nouvelles et plus troites entre lUE et lUkraine . Le sommet UE-Ukraine qui
sest tenu le 14 septembre Kiev avait lui aussi soulign limportance des lections lgislatives de 2007 qui dtermineraient laptitude du pays consolider le processus dmocratique en cours et ltat de droit, aptitude considre comme un pralable au renforcement des liens politiques et conomiques avec lUE. Do limportance des lections
lgislatives de septembre 2007 et la ncessit pour le Parlement europen de vrifier leur
bon droulement.
5. Les lections dans les Territoires palestiniens
286
Prside par le vice-prsident du Parlement Edward Mc Millan-Scott, la dlgation envoye dans les erritoires palestiniens pour suivre les lections lgislatives du 25 janvier
2006 rassemblait 27 membres reprsentant tous les groupes politiques du Parlement.
Elle tait sur place en mme temps que la mission dobservation lectorale de lUnion
Europenne, prside par un autre membre du Parlement, Vronique De Keyser. Le
Parlement europen considrait en effet ces lections comme un pas fondamental dans
le processus de construction des institutions palestiniennes. Dans une dclaration commune, les deux missions ont estim que les lections avaient t libres et bien organises et ont salu le succs du processus dmocratique dans les Territoires palestiniens.
Nous avons entendu, et nous nous en flicitons, la voix de la dmocratie. [] Le
peuple palestinien, dans lorganisation de ces lections, offre un modle pour le monde
arabe , dclara Edward Mc Millan-Scott. Quelques jours plus tard, la commission des
affaires trangres du Parlement, tout en se flicitant aussi du bon droulement de la
consultation lectorale, appelait le Hamas, qui en tait sorti vainqueur, rechercher la
coopration pacifique avec Isral .
6. Les partenariats rgionaux : ACP, Euromed, Eurolat
Les partenariats rgionaux constituent des exemples de coopration rgionale fonde
sur le dialogue interculturel et sur la promotion des valeurs universelles. Ils reposent
sur des assembles regroupant un nombre gal de dputs europens et de parlementaires dautres zones gographiques. Ils revtent une importance considrable dans la
mesure o les rsolutions adoptes par les reprsentants parlementaires acquirent une
trs forte lgitimit.
a. UE-ACP : de Yaound Cotonou en passant par Lom
LAssemble parlementaire paritaire UE-ACP a russi simposer comme un acteur
incontournable de la coopration nord-sud. Elle est ne du souhait commun de rapprocher les reprsentants lus de la Communaut europenne et les reprsentants lus des
tats ACP et a t cre dans le cadre du premier accord dassociation, la convention
de Yaound, sign le 20 juillet 1963. La convention de Yaound confirmait lassocia-
tion Europe-Afrique sur la base dune libert des changes commerciaux et dune aide
financire des Six. Laccord de Yaound a par la suite t remplac par les accords de
Lom puis par laccord de Cotonou qui lie lUnion europenne 78 pays dAfrique, des
Carabes et du Pacifique. Il a pour objet damliorer les niveaux de vie et de dveloppement conomique des pays ACP et dinstaurer une coopration troite entre ces pays et
lUnion europenne.
LAssemble parlementaire paritaire UE-ACP constitue la principale enceinte o se droule le dialogue politique entre le Parlement europen et les parlementaires des pays
dAfrique, des Carabes et du Pacifique. Elle runit paritairement 78 dputs europens et
78 parlementaires issus des tats dAfrique, des Carabes et du Pacifique membre de laccord de Cotonou. Les reprsentants des 78 pays ACP rencontrent en sance plnire, pendant une semaine, deux fois par an, leurs 78 homologues, dputs du Parlement europen.
Elle a permis le renforcement de la coopration parlementaire entre le Nord et le Sud
et est devenue au fil du temps une institution unique en son genre car elle est la seule assemble internationale dans laquelle sigent des parlementaires europens et des
parlementaires issus des pays dAfrique, des Carabes et du Pacifique, dans le dessein
de promouvoir linterdpendance entre le Nord et le Sud. Cre lorigine pour assurer le suivi des accords de partenariat conomique, limpact de ses travaux dpasse
aujourdhui largement les considrations conomiques. Elle consacre une part importante de ses travaux la promotion des droits de lhomme et la dfense du processus
dmocratique et aux valeurs universelles qui font lobjet dengagements communs dans
le cadre des confrences des Nations Unies.
Elle a lanc de nombreuses initiatives lies la valorisation du rle de la femme dans le
processus de dveloppement, lamlioration des mesures de lutte contre les pidmies
et au renforcement des services de sant et dhygine, la mise en valeur de la dimension culturelle dans la coopration Nord Sud, lacclration des procdures daides
et augmentation des crdits destins aux rfugis ainsi quaux personnes dplaces, au
renforcement de lengagement sur le respect et la dfense des droits de lhomme et de
la dignit humaine. Les questions migratoires et la traite des tres humains constituent
galement des thmes de rflexion essentiels.
Lors de la treizime session, qui sest droule Wiesbaden du 23 au 28 juin 2007, les
participants ont notamment dbattu de la situation au Zimbabwe et au Darfour. ce
sujet, une rsolution conjointe ACP-UE a t adopte, dans laquelle lAssemble a demand la communaut internationale de dgager un consensus sur les mesures stratgiques adopter.
b. LAssemble euro-mditerranenne
LAssemble parlementaire euro-mditerranenne (APEM) constitue le volet parlementaire du processus de Barcelone lanc lors de la confrence euro-mditerranenne
287
des ministres des Affaires trangres de novembre 1995 et permet au Parlement europen de mener avec les pays mditerranens un dialogue parlementaire sur les questions
lies aux droits de lhomme et la dmocratie. Elle a t institue Naples le 3 dcembre
2003 par dcision de la confrence ministrielle du Partenariat euro-mditerranen et a
dbut ses travaux en 2004.
LAPEM, qui regroupe 130 dputs reprsentant de lUnion europenne (49 membres
du Parlement europen et 81 dsigns par les parlements des tats membres) et 130 reprsentant des parlements des pays mditerranens, se runit une fois par an en session
plnire. la suite de ladhsion de la Bulgarie et de la Roumanie, le 1er janvier 2007, le
partenariat Euromed regroupe aujourdhui 37 pays : les 27 tats membres de lUE et 10
partenaires du bassin mditerranen : Algrie, Egypte, Isral, Jordanie, Liban, Maroc,
lAutorit palestinienne, Syrie, Tunisie et Turquie. La Libye a le statut dobservateur
depuis 1999, la Mauritanie et lAlbanie depuis 2008.
288
LAPEM a pour mission de soulever des questions dintrt commun, dordre politique, conomique ou culturel et de dbattre des moyens dimpulser, de dvelopper et de
consolider le partenariat euro-mditerranen. Elle a un rle consultatif sur lensemble
des sujets concernant le partenariat euro-mditerranen.
La session plnire annuelle qui sest tenue Tunis en mars 2007 a eu pour thme le
dialogue interculturel entre lEurope et le monde arabo-musulman. Les commissions de
lAssemble se sont runies plus frquemment pour se pencher sur les questions telles
que le conflit isralien, le terrorisme, la rduction de la pauvret, et lamlioration de la
situation des femmes dans les pays euro-mditerranens. La commission politique de
scurit et des droits de lhomme a pour pratique de faire inscrire chaque ordre du jour
un point consacr aux droits de lhomme.
Le 6 fvrier 2006, en pleine crise ouverte par les ractions aux caricatures du prophte
Mahomet publies dans la presse danoise, le bureau de lAssemble parlementaire Euromed adoptait une dclaration dans laquelle elle dplorait profondment [...] loffense
aux sentiments religieux de la communaut musulmane tout en condamnant rsolument le recours la violence contre les reprsentations diplomatiques europennes .
c. Eurolat
LAssemble parlementaire Euro-latino-amricaine (Eurolat) est lassemble interparlementaire la plus rcente puisquelle a t cre le 8 novembre 2006. Elle runit 60
dputs europens et autant de dputs des parlements des pays andins et dAmrique
centrale et latine. Elle doit contribuer la mise en place en Amrique latine de gouvernements dmocratiques efficaces et de partis politiques dmocratiques, promouvoir
activement la protection des droits de lhomme ainsi que le rle de lAmrique latine et
de lUnion europenne sur la scne internationale.
loccasion de la session inaugurale des 8 et 9 novembre 2006, Ney Lopes, son coprsident, a invit les membres veiller ce que lAssemble fasse tout son possible pour
uvrer lobjectif commun, qui est de devenir un vecteur de dialogue et de renforcement de la cohsion sociale dans la rgion. Le dveloppement sans intgration est un
rve impossible , a poursuivi le coprsident europen, Jos Ignacio Salafranca SanchezNeyra, ajoutant que lAmrique latine pourrait tirer beaucoup de lexprience du projet
dintgration europenne, en dpit des diffrences de part et dautre de lAtlantique.
La premire session plnire sest tenue en dcembre 2007 Bruxelles et a trait des relations UE-Amrique latine, notamment des relations conomiques et commerciales et
des questions lies au dveloppement et au rchauffement climatique.
C. Le Parlement europen, caisse de rsonance des valeurs universelles

Le Parlement europen est devenu au fil du temps un forum pour la dfense des
principes gnraux inscrits dans la Dclaration universelle des droits de lhomme et tout
autre instrument de porte universelle concernant les droits de lhomme adopt dans le
cadre des Nations Unies, y compris les objectifs du millnaire pour le dveloppement. Il
constitue aujourdhui, ct du Conseil de lEurope, le lieu par excellence du dbat sur
ltat des dmocraties, les dficits dmocratiques et les principes et les bonnes pratiques
en matire de dmocratie. Ces dbats peuvent se conclure par une rsolution rappelant
que son action est porte par ces valeurs universelles et appelant les tats membres, la
Commission et le Conseil tout mettre en uvre pour les prserver.
Venues des quatre coins de la plante, les personnalits les plus minentes sont ainsi
montes sa tribune pour lancer leur message. La cration, en 1988, du prix Sakharov
pour la libert de lesprit, a aussi confirm le rle central jou par le Parlement dans la
dfense des valeurs de lUnion europenne.
C.1. Visites de chefs dtat
Les visites de personnalits et de chefs dtat trangers sont loccasion pour ceux-ci de
sexprimer sur les droits de lhomme et la dmocratie. Certains dentre eux remercient le
Parlement de laide que lUnion a apport la reconstruction de la dmocratie dans leur
pays ou pour son action en faveur de la paix. Dautres viennent rechercher son soutien
ou dvelopper et renforcer un partenariat avec lUE ou simplement sexprimer sur un
sujet europen quils estiment fondamental.
En 2006, 11 chefs dtat ont officiellement rendu visite au Parlement europen. En 2007,
outre la visite de plusieurs chefs dtat dont les prsidents roumain, bulgare et franais,
le Parlement a reu pour la premire fois en avril le Prsident de lInde, APJ Abdul Kalam. Ce dernier a rappel que lInde constitue comme lUnion europenne une entit
unie dans la diversit et que lUnion europenne doit tre considre comme un
289
modle dinspiration et un exemple qui peut faire des mules dans toutes les rgions du
monde . Il a ensuite ddi lUnion un pome, Le message la plante Terre , dans
lequel il fait le vu quelle ne dtourne jamais la connaissance humaine / contre les
autres ou contre nous-mmes . Il a enfin suggr que lInde et lUnion europenne
agissent de concert pour contribuer la paix et la prosprit dans le monde.
1. Le Proche et Moyen-Orient
290
Le Parlement europen a galement reu pour la troisime fois en dcembre 2007 en

sance solennelle le roi Abdullah II de Jordanie, dans le contexte des efforts du Parlement
en faveur de la paix au Moyen-Orient. Abdullah II de Jordanie a qualifi de deuxime
chance lissue de la runion dAnnapolis (USA) au cours de laquelle Israliens et Palestiniens se sont rencontrs avec le soutien de lUnion europenne et des tats des deux rgions pour saccorder sur des ngociations globales pour un trait de paix en 2008 et sur
les mesures mettre en uvre afin de concrtiser leurs obligations dans le cadre de la
feuille de route. Il a appel lUnion europenne jouer un rle de premier plan en faveur
de la paix. LUnion europenne a une exprience unique de ces mcanismes de rconciliation aprs les conflits. Les forces de paix europennes ont jou un rle constructif
au Liban, votre engagement peut permettre de restaurer la confiance entre Israliens et
Palestiniens , a-t-il ajout. Le Prsident du Parlement europen Hans-Gert Pttering
a remerci le roi Abdullah II de Jordanie pour son discours et ses convictions. Nous
sommes vos cts pour crer un tat palestinien viable et la scurit dans la rgion ,
a-t-il dclar tout en appelant poursuivre une coopration troite avec [ce] pays .
Ce ntait pas la premire fois que le Parlement recevait une personnalit de premier
plan du Moyen-Orient. On se souvient ainsi de la visite historique du Prsident Anouar
El Sadate, qui, le 10 fvrier 1981, quelques mois seulement avant dtre assassin, avait,
sous les applaudissements des dputs, prononc des paroles qui gardent aujourdhui
toute leur valeur: Lislam ne doit en aucun cas tre jug sur les actes dvoys ou irrflchis de certains qui prtendent souscrire cette croyance. Lislam est la religion de
la tolrance et non du fanatisme, de lamour et non de la haine . Vous tes , avait
dclar en introduction Simone Veil, qui prsidait lpoque le Parlement europen,
lhomme dtat dont le courage et la tnacit ont permis, quun jour, dans ce MoyenOrient depuis trente ans dchir par la fureur des armes, limpensable se produise, le
dialogue sinstaure de part et dautre de la ligne de feu et conduise la faveur dun long
et patient processus de ngociations, la signature dun trait de paix entre ltat dIsral et la Rpublique arabe dEgypte .
Quelques annes plus tard, le 12 fvrier 1985, le Prsident isralien Haim Herzog dclara la tribune du Parlement : Pour un Isralien, vous reprsentez beaucoup. Vous
reprsentez peut-tre ce quil y a de plus important pour les nations : le dialogue.
Puis, le premier ministre isralien Yitzhak Rabin, le 1er dcembre 1993, sexprima ainsi :
Isral se tourne vers lEurope dans lespoir dun soutien et dune assistance au proces-
sus de paix et surtout pour les parties du Moyen Orient qui sefforcent et se sont engages parvenir une paix relle.
Le 16 mai 2006, le Prsident de lAutorit palestinienne, Mahmoud Abbas, dclara son
tour : Jai le sentiment davoir parl devant des amis qui partagent avec nous lattachement la promotion des valeurs de libert, de dmocratie, de tolrance et dialogue.
2. Les pays dEurope centrale et orientale
mouvantes aussi, les visites que la plupart des chefs dtat dEurope centrale et orientale
ont rendues au Parlement europen alors que leurs pays venaient de sortir de la glaciation communiste. On se souvient ainsi de Vclav Havel, le prsident tchque, dclarant
le 8 mars 1994 devant des parlementaires sous le charme : Si le futur europen nmane
pas dune vision europenne de plus en plus vaste, sappuyant sur les meilleures valeurs
europennes, [] son organisation risquerait de tomber entre les mains des fous, des
fanatiques, des populistes et des dmagogues de tout poil. Et ce souhait prophtique
de lancien militant de la Charte 77 : Je voudrais que lUnion europenne tablisse une
charte bien elle, dfinissant clairement les idaux sur lesquels elle repose, son rle et
les valeurs quelle compte reprsenter. Ctait en 1994, treize ans avant que lUnion
proclame la Charte des droits fondamentaux.
3. LIrak
Le Parlement a aussi reu pour la premire fois en octobre M. Mahmoud al-Mashhadani,
porte-parole lu du Parlement irakien. Le Prsident du Parlement europen, Hans-Gert
Pttering, la assur du soutien de son institution et a indiqu que le Parlement europen est clairement en faveur de lintgrit de la nation irakienne : nous soutenons dans
les limites de nos responsabilits tous les efforts en vue dune rconciliation ethnique et
religieuse. Nous soutenons dj le dveloppement conomique et social du pays, et nous
allons continuer . Mahmoud al-Mashhadani a demand au Parlement europen son
aide pour lutter contre la pauvret et son soutien pour construire la dmocratie en Irak.
C.2. Le Parlement, lieu de dialogue
Le Parlement europen ninvite pas seulement des responsables politiques. Ainsi, le
pape Jean-Paul II et le Dala Lama ou encore Sa Saintet Bartholomeos II, patriarche
cumnique de Constantinople, firent plusieurs fois le voyage de Strasbourg. En janvier
2008, il a reu le Grand Mufti de Syrie, Ahmad Bader Hassoun.
Le Parlement a galement reu treize laurats europens du prix Nobel lors dune runion extraordinaire qui sest tenue au Parlement europen le 8 mai 2007 loccasion
du cinquantime anniversaire de la signature des traits de Rome. Son Prsident Hans
-Gert Pttering a soulign cette occasion que chacun dentre eux, dans leurs domaines respectifs, incarnaient les accomplissements du continent europen des cinquante
291
dernires annes et quen les invitant le Parlement europen avait souhait mettre
lhonneur les prouesses scientifiques, intellectuelles et culturelles de lEurope, ainsi que
la contribution de lUnion europenne un monde plus pacifique. Chaque prix Nobel a
tmoign dans lhmicycle des progrs raliss dans leur domaine dexpertise au cours
des dcennies passes et des dfis venir pour lEurope.
C.3. Le prix Sakharov
Le prix Sakharov pour la libert de lesprit a t cr en 1985 par le Parlement europen.
Il rcompense, chaque anne, une personnalit ou une organisation qui sest distingue
dans le domaine des droits de lhomme. Il est dcern ceux qui luttent pour la dfense
des droits de lhomme et les liberts fondamentales, particulirement le droit la libre
expression, la sauvegarde des droits des minorits, le maintien et le respect du droit international ainsi que la promotion de la dmocratie et de ltat de droit.
292
Jean-Franois Deniau, rapporteur sur linitiative du prix Sakharov, rappelait en 1985 la

symbolique attache au nom dAndre Sakharov, ce physicien russe prix Nobel de la paix
en 1975 : Cest celui dun cerveau brillant, mais si je peux parler tout fait simplement,
cest celui dun homme qui avait tous les honneurs - dans un tel systme. Tous les honneurs, cela veut dire aussi toutes les protections et tous les avantages matriels - et qui
a dcid, parce que ctait sa conviction, dy renoncer. Je ne prtends pas que Sakharov
soit la personne la plus clbre en tant que victime mais, si on veut faire comprendre
le message qui est le ntre, cest lhomme le plus clbre qui, ayant tous les avantages
matriels et tous les honneurs, a dcid un jour dy renoncer parce que sa conscience
lui disait de le faire. Je crois que cest proprement cela lesprit europen, cest--dire la
libert de lesprit ! . Mme si cette vision ne faisait pas lpoque lunanimit au sein du
Parlement, le prix sest impos comme un tmoignage incontournable de lengagement
du Parlement contre les dictatures et en faveur des droits de lhomme.
La remise du prix constitue un geste symbolique, mais il permet aussi de soutenir laction de ceux qui oeuvrent pour les valeurs dfendues par le Parlement europen. La
rsonance mdiatique donne par le Parlement lvnement permet galement de dnoncer publiquement les pays qui violent les droits de lhomme et les principes dmocratiques et dans bien des cas de protger les laurats contre dventuelles reprsailles de
la part de ltat dont ils sont les ressortissants.
En attribuant le premier prix Sakharov, en 1988, un autre prisonnier clbre, Nelson
Mandela, qui venait juste de sortir de prison aprs 26 ans de dtention, le Parlement
europen montrait que son combat pour les droits de lhomme tait loin dtre limit
aux pays europens. La liste des autres laurats tmoigne de cette diversit. Parmi ceuxci, on y trouve aussi bien les mres de la place de Mai , qui se sont battues pendant
trente ans en Argentine pour retrouver leurs enfants enlevs par la dictature militaire,
que lcrivaine Taslima Nasrin, proscrite de son pays, le Bangladesh, pour son combat en faveur de lmancipation fminine et la dfense des minorits non musulmanes.
Aussi bien lorganisation franaise Journalistes sans frontires que lassociation des
journalistes bilorusses pour leur combat pour la libert de la presse. Aussi bien les
Dames en blanc ( Damas de Blanco ) en reconnaissance de leur action en faveur
des prisonniers politiques Cuba que Hauwa Ibrahim pour son travail en tant quavocate dfendant les femmes et les enfants victimes de la charia au Nigeria.
En 2006, le Parlement europen a remis son prix Alexandre Milinkevich, chef de lopposition bilorusse et dfenseur des droits de lhomme et de la dmocratie. En 2007, le
pris Sakharov est dcern un avocat soudanais spcialis dans la dfense des droits de
lhomme, Salih Mahmoud Osman, pour son implication dans la dfense des droits de
lhomme. Il a t choisi unanimement par les chefs des groupes politiques du Parlement
parmi trois finalistes, les deux autres tant Mme Anna Polikovskaya ( titre posthume)
et les dissidents chinois Zeng Jinyan et Hu Jia. Le Parlement a entendu saluer le courage
de cet homme et cautionner son action pour la construction de la dmocratie au Soudan.
Le choix de Salih Mahmoud Osman tmoigne galement de la volont du Parlement de
manifester son soutien laction mene par lUnion europenne au Soudan pour la mise
en uvre de laccord de paix global et les pourparlers de paix au Darfour.
Conclusion de la troisime partie

Lampleur des activits du Parlement relatives aux valeurs de lUnion europenne atteste
de limportance que revt cette proccupation aux yeux des parlementaires. Proche des
citoyens, le Parlement ne limite pas son activit assurer la conformit de la lgislation
aux normes europennes de protection des droits fondamentaux. Il a uvr au dveloppement de celles-ci comme en atteste la Charte des droits fondamentaux de lUnion
europenne. Aujourdhui encore, il uvre lidentification des menaces que font peser
les dfis conomique ou technologiques sur ce droit. Enfin, au-del du champ lgislatif,
il se soucie de lapplication concrte de ces droits tant lintrieur qu lextrieur de
lUnion. ce titre, il est lun des gardiens des valeurs de lUnion.
293
295
CONCLUSION
Linstitution dun parlement nest pas en soi une condition suffisante doctroi dun brevet dmocratique. Mais lexistence dun parlement est une condition ncessaire de ce
dmocratie.
que le code gntique de la dmocratie depuis deux sicles sest identifi dans sa ralisation au cur de ltat-nation.
Pour comprendre la fois les difficults de la tche mais en mme temps son caractre
dimpratif catgorique, il faut revenir quelques instants sur la rvolution intellectuelle
qui accompagne les rvolutions politiques et sociales dans les tats-Unis dAmrique et
la France du XVIIe sicle finissant. Jusque l - et ceci depuis que lexemple dAthnes a
t rig en mythe nostalgique - tous les esprits saccordent pour clbrer la supriorit
thorique du modle dmocratique et regretter dans la foule limpossibilit pratique de
raliser ce beau rve. Il faut beaucoup de vertu nous dit Montesquieu et surtout un pays de
petite dimension insiste Rousseau. ces conditions la dmocratie est un rgime de dieux.
296
Les constituants amricains nous font remettre pied sur terre grce lexprience vcue
et bien ancre du systme reprsentatif hrit de la tradition britannique : no taxation
without representation . La combinaison de la dmocratie rve avec linstrument
pratique de la reprsentation du peuple rconcilie linconciliable apparent : lapplication
du principe dmocratique de vastes territoires peupls de nombreux habitants. Certes
ce qui sappellera dsormais dmocratie na plus grand-chose voir avec lexprience
grecque des origines et nous navons quun seul mot - dmocratie - pour voquer une
ralit versatile dans le temps et dans lespace. Mais cest prcisment la chance et la fortune du concept et de la ralit dmocratiques que de sadapter de manire constante
lvolution des choses et aux demandes changeantes mais constantes de participation du
peuple son gouvernement. Cest pour cette raison que nous refuserions probablement
aujourdhui de qualifier de dmocratique lAmrique de Tocqueville tant nos critres et
nos exigences ont chang. La dmocratie est un moving target, un combat sans fin quil
serait ridicule denfermer dans les codes du pass et lintrieur du seul cadre national
qui la vu natre. Dire aujourdhui que la dmocratie nest possible et concevable quau
sein de ltat-nation est non seulement contraire une sereine analyse de lhistoire,
mais signifie la fois la mort de lEurope et de la dmocratie dans le mme mouvement.
Comment lEurope pourrait-elle se construire et se dvelopper si elle ne fait pas siens
les idaux et le modus operandi de nos dmocraties ? Mais comment nos dmocraties
nationales elles-mmes pourraient-elles survivre si elles taient vides de leur substance
du fait de transferts massifs de comptences une super-agence bureaucratique supranationale ? Le risque serait grand dun rejet populaire, de ractions populistes la fois
primitives dans leur expression et lgitimes dans leurs aspirations. Les prmisses de ces
ractions sont malheureusement dj perceptibles dans de nombreux pays europens en
ce dbut de XXIe sicle.
On est donc tent de reprendre en le dtournant le fameux slogan de Mrs Thatcher face
au dfi qui est devant nous : there is no alternative . Il ny a pas dalternative connue
et attrayante au systme dmocratique aussi imparfait soit-il ; il ny a pas dalternative
crdible la construction europenne sauf si nous limitons notre ambition faire survivre quelques paradis fiscaux prosprant grce leurs privilges.
Si ces prmisses sont acceptes, la voie troite et difficile - que le Parlement europen
dans ses diverses manifestations explore depuis un demi-sicle - est de retrouver dans
un cadre radicalement diffrent les pr-conditions qui ont permis la dmocratie de

se construire depuis deux sicles grce ses pousailles avec le principe reprsentatif.
Lide de parlement reste au cur de ce projet. On peut certes souligner les insuffisances
et les imperfections de la reprsentation parlementaire mais aucune invention institutionnelle ne sest rvle suprieure pour garantir la lgitimation des systmes dmocratiques. Dans son essence, le problme du Parlement europen nest pas diffrent de celui
des assembles nationales. Mais linnovation radicale rside dans la nature de cet objet
politique non identifi (Jacques Delors) quest lUnion europenne.
De ce fait, le Parlement nest pas la copie conforme des parlements nationaux ; en second
lieu, contrairement aux parlements des dmocraties modernes (post-Seconde Guerre
mondiale), le Parlement europen nest pas sorti tout arm de la tte des constituants.
Cest un parlement in the making, une assemble qui se fait en marchant. Enfin, ses
traits originaux en font ce que lon pourrait appeler un parlement de troisime type .
Le Parlement europen : un parlement pas comme les autres ?

Il nexiste pas de one fit for all model en matire dinstitutions parlementaires et, historiquement, les constituants ont souvent fait preuve dune imagination dbride, gnralement pour limiter la reprsentation ou entraver lautonomie des reprsentants.
Toutefois quelques grandes lignes directrices apparaissent. Lorsque le Parlement est
bicamral, la seconde chambre tend moins se proccuper de reprsentation dmographique et davantage de reprsentation fonctionnelle ou territoriale.
Dans le cas de monocamralisme, la reprsentation strictement populaire devient
une proccupation majeure pour viter laccusation de rotten-boroughs ou de
gerrymandering.
Le Parlement europen du fait de son monocamralisme est particulirement sensible
cette dimension. Mais en mme temps le principe de reprsentation classique one
man, one vote doit se plier aux exigences de la reprsentation territoriale. Ce compromis se traduit par la surreprsentation de certains tats (gnralement les plus petits)
et une sous-reprsentation des plus grands. Comme le souligne le premier chapitre, un
dput luxembourgeois reprsente 60 000 lecteurs tandis quun dput allemand est
cens tre le porte-parole de 750 000 compatriotes en moyenne. Une autre limitation
inhrente au multi-nationalisme de lEurope concerne les rgles en matire dligibilit.
Dans une dmocratie nationale, sous rserve dexigences minimales, les citoyens peuvent se prsenter nimporte o dans le pays. Cette hypothse est thoriquement possible pour llection du Parlement europen mais dans les faits pratiquement exclue
pour des raisons politiques, linguistiques et culturelles. Bien plus encore que dans les
systmes nationaux, llu europen reste par la force des choses un lu local . Cette
particularit explique en partie la fluidit des votes et des comportements. Ceux-ci ne
sont quen partie conditionns par les affiliations idologiques (gauche/droite etc.) et
297
298
fortement influencs par les intrts nationaux. Les votes transpartisans sont frquents
car les prfrences territoriales (la nation) lemportent sur les affiliations partisanes ou
idologiques sur de nombreux dossiers.
La mme singularit se retrouve au niveau de lexercice des comptences du Parlement.
Lensemble de cet ouvrage relate dans le dtail la bataille longue, difficile et encore inacheve pour les comptences lgislatives et budgtaires mene par le Parlement europen. De ce point de vue, le chemin parcouru par le Parlement europen ressemble
davantage la lutte des parlements pr-modernes qu la situation des parlements dans
les dmocraties rcentes qui ont, en gnral, bnfici ds leur cration des conqutes
historiques de leurs homologues trangers. Cette bataille - dont les principaux rsultats
restent encore concrtiser travers le trait de Lisbonne - tmoigne de la double limitation qui affecte le Parlement europen. Lune est structurelle et tient la nature de
lUnion dont les comptences sont limites. Contrairement ladage britannique selon
lequel le Parlement peut tout faire sauf changer un homme en femme , le Parlement
europen na pas de comptences universelles, salignant en cela sur la philosophie gnrale qui a inspir le processus dintgration europenne. Mais ce nest un secret pour
personne que des limitations innombrables ont t initialement mises en place pour
rduire le Parlement un rle de Cendrillon europenne. La fameuse dclaration de
Sieys propos du Tiers-tat au moment de la Rvolution franaise sapplique comme
un gant au Parlement europen des origines :
Quest-ce que le Tiers-tat ? Tout
Qua-t-il t jusqu prsent dans lordre politique ? Rien
Que demande-t-il ? y devenir quelque chose .
Le caractre litiste et technocratique de la construction europenne ses origines laisse encore sa trace. Peu dobservateurs par exemple soulignent lanomalie persistante
jusqu ce jour du monopole de linitiative lgislative donn la Commission. Cette
singularit na pas t dnonce par les partisans de lEurope, soucieux de garder ce
prcieux outil en mains sres. Il est galement vrai que partout les excutifs et leurs
appareils dexperts sont responsables de la plupart des projets de loi. Mais il nexiste pas
de dmocratie digne de ce nom o le Parlement, en thorie, est dmuni totalement du
pouvoir de proposition lgislative. Sil est adopt, le trait de Lisbonne devrait mettre fin
cette anomalie.
Une autre anomalie a t progressivement corrige : labsence quasi totale initialement dune rglementation des rapports interinstitutionnels. Ce silence nest trange
qu premire observation. Le rle de lAssemble consultative des origines tait si tnu
et si symbolique, sa reprsentativit si faible, ses comptences si rduites quil ntait
pas besoin dun cadre juridico-politique organisant les rapports de lAssemble avec
le Conseil ou la Commission. Dans les dmocraties compltes , ces relations sont
tablies dabord par la Constitution, ventuellement par des lois spcifiques, compltes
par la coutume et les pratiques parlementaires ainsi que par leurs rglements internes.
Dans la CEE ou dans lUnion, rien de tel.
Il a fallu attendre 2002-2004 pour que le terme constitution devienne acceptable

avant dtre enterr en 2006 par les rfrendums ngatifs en France et aux Pays-Bas. La
seule option limite laisse la disposition du Parlement europen tait son rglement
intrieur. Mais ctait sans compter sur lnergie et limagination des reprsentants du
peuple europen qui ont mis sur pied un systme sans quivalent ailleurs : un ensemble
de rgles juridiques contraignantes tablies de manire contractuelle entre les lments
du triangle institutionnel (Parlement, Commission, Conseil). Faute dune norme suprieure fixant le cadre politique et juridique de ces rapports, le Parlement a russi juridifier, rendre contraignants les rapports de force politique quil avait su tablir son
profit en exploitant toutes les occasions favorables, les artifices procduraux et le chantage ou bras de fer que pouvaient lui permettre les traits. Alors que dans les dmocraties nationales les rapports politiques sont conditionns par les rgles juridiques prtablies, au niveau europen la plupart de ces rgles ont t cres ex-post, par contrat et
gnralement dans un climat de lutte interinstitutionnelle pour lexercice de linfluence.
Un Parlement in the making

Lhistoire du Parlement europen est une longue histoire inacheve, limage de lintgration europenne dailleurs, limage aussi du vaisseau Argo auquel Roland Barthes
fait rfrence : les Argonautes remplaaient peu peu chaque pice, en sorte quils
eurent pour finir un vaisseau entirement nouveau, sans en avoir changer le nom et
la forme .
Cet inachvement tient de multiples causes. Certaines sont inhrentes au statut du
Parlement lui-mme. tous gards, lorigine, lAssemble europenne ntait quun
embryon qui et pu rester tel, comme cela a t le cas de nombreuses assembles consultatives cres au sein dorganisations rgionales ou internationales. Mme si la route
pour faire du Parlement europen un full-fleshed parliament est encore longue, le
chemin parcouru au cours des 50 dernires annes est impressionnant, surtout parce
quil ntait pas trac davance. La dernire tape, celle du trait de Lisbonne constitue
cet gard un progrs majeur et dcisif qui dcoule de lobjectif ambitieux initial, cest-dire ltablissement dune Constitution pour lEurope.
Il est regrettable que lidal constitutionnel ait d tre abandonn mais lessentiel est que
le trait en cours de ratification reprenne, en ce qui concerne le Parlement, les avances
conquises travers la Convention. Un retour au trait de Nice constituerait une rgression majeure autant que paradoxale : la revendication dune meilleure prise en compte
des aspirations populaires qui sexprime travers lopposition au trait de Lisbonne ne
pourrait pas tre satisfaite, bien au contraire. Mais mme si le trait tait finalement ratifi, le combat du Parlement serait encore inachev. Il reste encore des progrs possibles
en matire de codcision lgislative, en matire budgtaire, en matire de contrle.
299
Mais le caractre inachev du Parlement tient aussi des facteurs quil ne matrise pas
ou seulement de manire imparfaite. Alors que les parlements nationaux ont leur mot
dire - parfois dcisif - en matire de modes de scrutin, de dcoupage lectoral, dattribution des siges, le Parlement europen est pratiquement dpendant des autres institutions en ce domaine et davantage encore des tats membres. Il en va de mme par exemple pour les indemnits perues par les parlementaires. Il nexiste ma connaissance
aucun pays au monde o les indemnits varient de manire considrable en fonction de
lorigine du parlementaire. Cette aberration doit prendre fin aprs les lections de 2009
mais le Parlement na pu dcider de manire autonome en ce domaine.
300
Inachvement encore du fait du tlescopage des calendriers et des rgles en vigueur.

Nul ne sait encore quelles rgles seront applicables selon que le trait de Nice ou de
Lisbonne seront en vigueur au moment des lections de 2009. Alors que le Parlement
actuel compte 785 membres, il ny en aurait que 736 selon le trait de Nice et 751 selon Lisbonne. Mais au-del de ces incertitudes numriques, le Parlement europen est
confront du fait de sa taille et de son grand pluralisme national, linguistique et culturel
aux difficults inhrentes au caractre changeant de la Communaut politique quil reprsente. Il nest dj pas facile de faire face laccroissement des membres du Conseil et
de la Commission. Mais les nombres sont encore ceux dun club tandis que le Parlement
a besoin de beaucoup plus de temps et defforts pour intgrer plusieurs centaines de
reprsentants et faire en sorte quils pensent europen , plutt que de ragir dabord
comme les reprsentants dune nation spcifique. De surcrot, contrairement aux parlements nationaux o les partis et les idologies sont gnralement des facteurs puissants
dintgration et de discipline, rien de tel nexiste au niveau europen. Dune part les partis europens nont pas encore de ralit propre ; dautre part les groupes parlementaires
ont eu tendance devenir sans cesse plus htrognes. Les clivages idologiques fonctionnent de temps autre. Mais il sont souvent dpasss soit par le clivage fdral (en
faveur ou contre la poursuite de lintgration) soit par les clivages nationaux (lunion
sacre de tous les reprsentants dun pays pour dfendre telle ou telle politique). Cette
situation nest pas totalement originale mme si elle est rare en Europe o gnralement
les partis se sont constitus en mme temps que se construisaient les institutions reprsentatives. Mais une situation comparable prvaut aux tats-Unis o les deux partis
dominants sont avant tout des machines lectorales qui, llection passe, sont traverss
de courants, opinions, comportements dans lesquels la discipline parlementaire trouve
peu de place.
Un parlement de troisime type ?

Comme on la remarqu au dbut de cette conclusion, le caractre quasi universel de
linstitution parlementaire rend cette catgorie particulirement htrogne. Le mme
mot dsigne des ralits extrmement diverses. Toutefois on peut constater deux grands
types dassembles parlementaires. La premire catgorie vise dune manire plus ou
moins complte ou sophistique assurer la reprsentation populaire et - ventuelle-
ment - crer les pr-conditions formelles de la dmocratie. Ce premier groupe est fond
sur la reprsentation des individus (one man, one vote) et a pour mission de lgifrer
et de contrler un excutif manant de et soutenu par le Parlement. Un deuxime type
dassemble (le mot est gnralement prfr celui de Parlement) sest dvelopp en
concomitance avec linstitutionnalisation des relations internationales. Les organisations internationales se sont multiplies comme champignons aprs la pluie depuis la
Seconde Guerre mondiale. Ces assembles ont aussi une vocation reprsentative et, en
gnral, en vertu du principe dgalit juridique entre tats, applique en ladaptant le
mme principe de base : one country, one vote. Mais bien entendu, comme dans la
fable, certains animaux sont plus gaux que dautres, conduisant tablir, l o se prennent les dcisions cruciales, des pondrations de vote. Contrairement aux parlements
nationaux, ces assembles ont un rle limit, en droit ou en fait, en matire de dsignation des organes excutifs ; leurs pouvoirs de dcision sont souvent symboliques et de
toutes faons limits aux tches spcifiques attribues lorganisation ; leurs pouvoirs
de contrle sont galement modestes car en dernier ressort comptent surtout les tats
et dabord les plus puissants. Bien videmment les reprsentants ne disposent gnralement que dune faible marge de manuvre, soumis quils sont aux rgles du mandat
impratif. Au mieux, dans quelques rares exceptions, ces reprsentants manent du parlement national par le biais dune reprsentation au second degr. Tout imparfait quil
ft, ce mode de reprsentation (qui fut celui prvalant dans la CECA et dans la CEE
jusquen 1979) conserve un lien tnu avec le principe dmocratique. Mais le rapport
entre peuple et reprsentants au second degr est si distendu quil serait faux dy voir un
ersatz de dmocratie. Parler de dficit dmocratique ce propos est misleading . Le
demos est introuvable ! Ce second groupe sapparente davantage aux institutions publiques et prives qui ont organis une division du travail entre le dlibratif et lexcutif,
sans jamais viser instaurer la dmocratie mais plutt comme un mode de management
des grands nombres (assembles gnrales de socits par exemple).
Le Parlement europen ne rentre parfaitement dans aucune de ces catgories, mme
sil emprunte des traits lune et lautre. De la seconde, il tire son caractre spcialis
(pas de comptence universelle ) et sa structure supranationale dans le respect de
la supriorit finale des tats. De cette mme catgorie dcoulent ses traits initiaux :
absence de lien de causalit entre la composition de lassemble et lorgane excutif,
absence de pouvoir de dcision, absence de mcanismes de contrle, absence mme de
pouvoir dinitiative. bien des gards, lassemble consultative de la CECA ou lAssemble parlementaire europenne semblaient nexister que pour complaire un modle
formel visant attnuer le caractre autocratique et technocratique quaurait eu une
organisation sans cet lment dcoratif . Le temps nest pas si lointain o lide mme
dappeler Parlement cette institution croupion suscitait la colre et la protestation des
fondamentalistes de ltat-nation. Mais la smantique joue aussi son rle : on qualifia
de parlement un organe qui en ralit ne ltait pas, prcisment pour quil le devienne,
une self-fulfilling prophecy en quelque sorte.
301
De la premire catgorie, le Parlement europen premire manire ne possdait

gure dattributs : les principaux taient lis aux rgles de reprsentation beaucoup plus
quaux pouvoirs rduits, comme on la soulign, peu de chose pour ne pas dire quasiment rien. Dune part les parlementaires ntaient pas des dlgus tatiques mais des
dputs provenant des parlements nationaux respectifs ; dautre part, leur nombre tait
fix assez grossirement en fonction de la population de chaque tat membre et non pas
selon le principe un tat, un reprsentant .
On sortait de la logique diplomatique pour entrer, combien prudemment, dans une
logique dmocratique . La semence tait bien faible. Que cinquante ans plus tard elle
ft devenue une plante, encore fragile certes, mais en croissance continue et non acheve relve un peu du miracle. Pour arriver au point darrive provisoire que constitue le
trait de Lisbonne, plusieurs facteurs ont jou un rle dterminant.
302
Le premier a t incontestablement la dtermination combative du Parlement europen

et en particulier de quelques-uns de ses membres. Sur la priode en cause on ne peut
manquer dtre frapp par la tnacit des parlementaires, par leur habilet utiliser
toutes les failles et les opportunits du systme institutionnel, par la capacit utiliser
tour tour les autres partenaires, Conseil, Commission, Cour de justice en sen faisant
des allis ou en sy opposant selon les ncessits tactiques du moment, par la persistance
dune ligne stratgique unanime (renforcer le Parlement europen) au-del des clivages
nationaux ou idologiques.
Le second est indpendant du Parlement mais a jou incontestablement en sa faveur. Il
sagit de lexpansion continue des comptences, tant dans leur diversit que dans leur
intensit, de la CEE dabord, de lUnion europenne ensuite. Labsence de contrle dmocratique pouvait tre tolr quand il ne sagissait que de grer le charbon ou lacier
en commun. Au fil du temps, la pieuse histoire selon laquelle la CEE ou lUnion taient
dmocratiques parce que les excutifs impliqus avec la Commission dans la gestion des
politiques avaient t dsigns par leurs reprsentants populaires respectifs nendormait
mme plus les enfants. Larrive de nouveaux tats membres de vieille tradition dmocratique, de surcrot moins prts accepter que la fin (lintgration de lEurope) puisse
justifier tous les moyens (labsence de contrle dmocratique) fit natre la plus htroclite des coalitions en faveur de la dmocratisation des institutions. Un politologue
britannique, Christian Marquant, cra le slogan le plus efficace qui soit : dficit dmocratique , en soulignant que le Parlement europen ntait pas lu au suffrage universel
direct. Aprs 1979, il fut vident que la lgitimit tait sans doute plus forte mais que la
capacit dcider et contrler tait encore marginale. Le dficit persistait sous dautres
formes. Le succs du dficit dmocratique rsidait dans le fait que, pour des raisons
parfois diamtralement opposes, tout le monde pouvait souscrire ce diagnostic : la
Commission, soucieuse de renforcer un alli face au Conseil ; les partisans de lintgration dsireux daugmenter les pouvoirs dun parlement fdral ; les dtracteurs de
lUnion, au nom du dni dmocratique que reprsentait Bruxelles leurs yeux ; juristes
et politologues qui ne retrouvaient pas dans les institutions europennes les canons et
les attributs de la dmocratie reprsentative ; les populistes et la gutter press britannique prompts dnoncer les excs rglementaires de Bruxelles - Strasbourg et le cot
draisonnable dun parlement croupion .
Bref, le diagnostic dun dficit dmocratique tait la chose du monde la mieux partage et comme le Parlement reste symboliquement et dans la pratique lincarnation la
meilleure du principe de lgitimit dmocratique, la seule voie raliste de rduction du
dficit rsidait dans le renforcement du Parlement.
La situation en 2008 est encore imparfaite mais le Parlement europen a gliss par tapes
de la seconde catgorie des assembles dorganisation internationale la premire, cest-dire le groupe des parlements constitutifs de la dmocratie reprsentative.
Toutefois, il reste hybride et le restera toujours compte tenu de ses fondations mmes.
Son caractre supranational qui le distingue tellement des parlements classiques est la
fois sa bannire et sa raison dtre. Ce qui tait sa faiblesse initiale est devenu son originalit, son caractre unique et exceptionnel, la rponse un dfi sans prcdent et, il faut
le dire, affront avec succs. Certes, ne pas disposer de linitiative lgislative constitue
une bizarre anomalie au regard de la vulgate parlementaire classique. Mais, y regarder
de plus prs, la situation en pratique nest gure diffrente dans les parlements nationaux
o les excutifs se sont arrogs un quasi monopole en la matire. Comme le Parlement a
obtenu le pouvoir de faire des propositions la Commission et que lon voit mal celle-ci
rsister aux demandes et aux pressions du Parlement, celui-ci se trouve dans une position assez confortable. Il peut donner limpulsion politique en laissant la Commission
le rle dorgane technique dlaboration des textes. La pratique rcente a dailleurs mis
en vidence ce qui tait dj apparu au niveau national, savoir qu travers la procdure des amendements un Parlement peut, de facto, substituer son propre texte celui
dpos par lautorit comptente (cf. les directives REACH ou celle sur les services).
Lvolution et le sens de lvolution sont inluctables : le Parlement europen ne peut
que gagner en pouvoir et influence au cours des dcennies venir. Ce qui nest pas prvisible est le rythme, le tempo de cette rvolution de velours. Nul ne sait par exemple
aujourdhui quel sera le sort du trait de Lisbonne. Mais mme dans le cadre du scnario
le plus noir, celui dune faillite de lentreprise, il ne sera pas possible terme de refuser au
Parlement ce qui lui a t concd dans le projet de Constitution dabord, dans le trait
de Lisbonne ensuite. Un dlai supplmentaire pourrait tre ncessaire, les progrs pourraient tre ralentis. Mais on ne peut arrter la formidable force que constitue le principe
de lgitimit dmocratique dans nos socits. Rptons-le encore : there is no alternative.
303
Parlement europen

19582008
Luxembourg : Office des publications officielles des Communauts europennes
2009 303 p. 17,5 x 25 cm
ISBN 978-92-823-2369-4
doi : 102861/50524
Prix au Luxembourg (TVA exclue) : 25 EUR
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PVQBSUMDPQJFBVOVNSPTVJWBOU
Linstitution dun parlement nest pas en soi une condition suffisante doctroi dun brevet dmocratique. Mais lexistence dun parlement est une condition ncessaire de ce
dmocratie.
que le code gntique de la dmocratie depuis deux sicles sest identifi dans sa ralisation au cur de lEtat nation.
Yves Meny
Prsident de lInstitut Universitaire europen de Florence.
ISBN 978-92-823-2369-4
Prix au Luxembourg (TVA exclue): 25 EUR


19582008
QA-70-07-089-FR-C
Collection

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19
74
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71
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70
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19
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19
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19
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63
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62
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19
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57
19
56
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55
19
54
19
53
19
61
Groupe dmocrate-chrtien (Groupe du parti populaire europen) [14-03-1978 / 17-07-1979]
Groupe dmocrate-chrtien [23-06-1953 / 14-03-1978]
Groupe du parti populaire europen (Dmocrate-chrtien)

et Dmocrates europens (PPE-DE) [ partir du 20-07-1999
Groupe du parti populaire europen (Groupe dmocrate-chrtien) (PPE) [17-07-1979 / 19-07-1999]
01/05/1992 : les dputs du groupe ED ont adhr au groupe PPE.
Groupe des dmocrates europens (ED) [17-07-1979 / 01-05-1992]
Groupe conservateur europen

[16-01-1973 / 17/07/1979]
Groupe socialiste (S) [17-07-1979 / 20-04-1993]
Groupe socialiste [23-06-1953 / 17-07-1979]
Groupe socialiste au
Parlement europen (PSE)
Groupe parlementaire du Parti socialiste europen (PSE)

[21-04-1993 / 19-07-2004]
[ partir du 20-07-2004
Le Groupe GUE a t dissous le 11-01-1993 suite ladhsion des 20 dputs italiens au Groupe PSE.
Groupe des communistes

et apparents
[17-07-1979 / 24-07-1989]
[16-10-1973/ 17-07-1979]
[ partir du 06-01-1995
[20-07-1989 / 18-07-1994]
Groupe libral et dmocratique [19-11-1976 / 17-07-1979]

Groupe libral et dmocratique (L)
Groupe des libraux et apparents [20-06-1953 / 19-11-1976]
Groupe pour la Gauche Unitaire Euro- Groupe confdral de la Gauche unitaire europenne (GUE) [19-07-1994 / 05-01-1995]
penne (GUE) [20-07-1989 / 11-01-1993]
Groupe confdral de la Gauche unitaire europenne/Gauche verte nordique (GUE/NGL)
Coalition des Gauches (CG)
Groupe des communistes et apparents (COM)
[13-12-1985 / 18-07-1994]
[17-07-1979 / 12-12-1985]
V3
(1)
Groupe de coordination technique et de dfense des groupes et des parlementaires indpendants / (2) Groupe arc-en-ciel: Fdration de lAlliance Verte-Alternative Europenne, dAgalev-Ecolo, du Mouvement Populaire
danois contre lAppartenance la Communaut Europenne, et de lAlliance Libre Europenne au sein du Parlement Europen / (3) Groupe des Verts au Parlement europen / (4) Groupe Arc-en-Ciel du Parlement Europen /
(5)
Groupe de lAlliance radicale europenne / (6) Groupe Europe des Nations (Groupe de coordination) Le groupe est dissous le 10-11-1996 (nombre de membres insuffisant) (7) Groupe des Indpendants pour lEurope des
Nations / (8) Groupe des Verts/ Alliance libre europenne / (9) Groupe pour lEurope des dmocraties et des diffrences / (10) Groupe Indpendance/Dmocratie
CDI 1
[17-07-1979 / 23-07-1984]
Verts/ALE 8
[19-07-1989 / 19-07-1999]
ARC 2
[ partir du 20-07-1999
ARE 5 [19-07-1994 / 19-07-1999]

EDN 6
I-EDN7
ARC 4
[24-07-1984 / 24-07-1989]
Groupe Alliance
des dmocrates et des
libraux pour lEurope
(ADLE)[ partir du 20-07-2004
Groupe du Parti europen des libraux, dmocrates et

rformateurs (ELDR) [19-07-1994 / 19-07-2004]
Groupe libral, dmocratique et rformateur (LDR)
[25-07-1989 / 18-07-1994]
[19-07-1994 /
10-11-1996]
Le 20/07/1999, les membres de lAlliance Libre europenne rejoignent les Verts et forment le groupe Verts/ALE
IND/DEM 10 [ partir du 20-07-2004
EDD 9 [20-07-1999 / 19-07-2004]
[20-12-1996 /
19-07-1999]
Groupe Union pour lEurope

des Nations (UEN)
[ partir du 20-07-1999
Groupe des dmocrates

europens de progrs (DEP)
Groupe des dmocrates

europens de progrs
Groupe de lunion
dmocratique europenne
[02-07-1973 / 16-07-1979]
[20-01-1965 / 01-07-1973]
[17-07-1979 / 23-07-1984]
Groupe du rassemblement des

dmocrates europens
(RDE) [23-07-1984 / 04-07-1995]
Le 05-07-1995 les Groupes RDE et FE fusionnent et forment lUPE.
Groupe Union
pour lEurope (UPE)
[05-07-1995 / 19-07-1999]
Groupe Forza Europa (FE)

19-07-1994 / 04-07-1995
Groupe technique
des droites europennes (DR)
[25-07-1989 / 18-07-1994]
Groupe de coordination technique et de dfense des groupes

et des dputs indpendants (CTDI) [17-09-1987 / 17-11-1987]
09
20
08
20
07
20
06
20
05
20
04
20
03
02
20
01
20
00
99
19
98
19
97
19
96
19
95
19
94
19
93
Suite un arrt de la CJCE,

le groupe est dissous le 02-10-2001
19
92
19
91
19
90
19
89
19
88
19
87
19
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19
85
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19
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19
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19
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19
79
19
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19
77
19
76
19
75
19
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19
73
19
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19
71
19
70
19
69
19
68
19
19
67
Le groupe est dissous le 17-11-1987

(nombre de membres insuffisant)
66
[15-01-2007 /
13-11-2007]
Groupe technique des dputs indpendants

- groupe mixte (TDI) [20-07-1999 / 02-10-2001]
20
[24-07-1984 / 24-07-1989]
Groupe
Identit,
Tradition,
Le groupe est dissous le 13/11/2007 Souverainet
(nombre de membres insuffisant) (ITS)
20
Groupe des droites

europennes (DR)
19
65
19
64
19
63
19
62
19
61
19
60
19
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19
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19
57
19
56
19
55
19
54
19
19
53
VOLUTION
DES GROUPES POLITIQUES
AU PARLEMENT EUROPEN
1953-2008

50ans Histoire Parlement Europeen

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Linstitution dun parlement nest pas en soi une condition suffisante doctroi dun brevet dmocratique.

Mais lexistence dun parlement est une condition ncessaire de ce

Prix au Luxembourg (TVA exclue): 25 EUR

LA CONSTRUCTION DUN PARLEMENT :

Il ny a gure de systme politique dans le monde contemporain qui ne comprenne dans

LA CONSTRUCTION DUN PARLEMENT :

LA CONSTRUCTION DUN PARLEMENT :

Cet ouvrage a t prpar par lInstitut universitaire europen de Florence,

Luxembourg: Office des publications officielles des Communauts europennes, 2009

LA CONSTRUCTION DUN PARLEMENT :

Laccroissement du nombre des dputs europens de 1958 2009 .................................

Les Parlements europen et nationaux face au dcit dmocratique ................................ 61

1. La monte en puissance du Parlement europen ................................................................

Annexe : Tableaux sur la composition du Parlement europen depuis mars 1958

Laccs au Parlement europen ......................................................................................................... 94

Conclusion gnrale de la premire partie ............................................................................................... 133

Du conit au partenariat interinstitutionnel ............................................................................. 151

1. Les profonds changements induits par les traits de 1970 et de 1975 :

Le budget comme levier pour lobtention de comptences lgislatives .......................... 159

1. Leffet dentranement des pouvoirs budgtaires :

Consultation et droit de report ................................................................................................. 164

3. La codcision a-t-elle accru linfluence du Parlement europen

III. LES ACCORDS INTERINSTITUTIONNELS ................................................................................................... 199

3. Mieux lgifrer ensemble ............................................................................................................... 202

Rechercher un quilibre entre dmocratie reprsentative et participative ................... 207

IV. LE CONTRLE PAR LE PARLEMENT EUROPEN DE LACTIVIT XCUTIVE DE LA COMMISSION

VI. LINFLUENCE DU PARLEMENT EUROPEN SUR LA JURISPRUDENCE

PARTIE III : LE PARLEMENT EUROPEN AFFIRME LES VALEURS

Linsertion des valeurs de lUnion dans les traits ................................................................................. 234

1. Des avances progressives mais dterminantes ..................................................................... 238

Le droit linformation ...................................................................................................................... 254

II. LE PARLEMENT EUROPEN, LA DMOCRATISATION ET LES DROITS DE LHOMME

Les pays sous le joug sovitique .................................................................................................... 260

1. Espagne ................................................................................................................................................. 265

5. Les dialogues politiques sur les droits de lhomme .............................................................. 273

Les grandes causes ............................................................................................................................. 277

1. La lutte contre la peine de mort ..................................................................................................

Les actions dans un cadre gographique spcique ..............................................................

1. Les dlgations ..................................................................................................................................

Conclusion de la troisime partie

CONCLUSION ................................................................................................................................................... 295

Le 28 fvrier 1958, dans la Maison de lEurope Strasbourg, lAssemble commune de la

La parlementarisation progressive du rgime de lUnion europenne est alle de pair

Jean-Louis BURBAN, Le Parlement europen, Que sais-je n 858, 1989, p. 26.

Lvolution des pouvoirs du Parlement europen constitue un autre thme majeur de

du Conseil, le nouveau Parlement europen lu au suffrage universel a utilis pour la

pen, en imposant le remplacement du commissaire pressenti pour les questions lies

Paralllement au renforcement et lextension de la fonction de contrle du Parlement

Thierry CHOPIN, Franois-Xavier PRIOLLAUD, La modernisation de la Ve Rpublique et les "aaires

conciliation, compos de faon paritaire, est charg de trouver un compromis en cas de

traits de Maastricht, Amsterdam et Nice20. Instruits par lexemple et soucieux dlargir

La dfense des droits de lhomme et de la dmocratie , che technique de la DG Information du

Nicolas CLINCHAMPS, Parlement europen et droit parlementaire, op.cit., p. 682.

Selon larticle 29 du rglement intrieur du Parlement europen, dans sa version de

plus en plus la technique des commissions denqute et les commissions permanentes

Paul MAGNETTE, la dicile parlementarisation de lUnion europenne , in Pascal DELWIT, Philippe

Soucieux de sa lgitimit, il a parfois tent dendiguer le dveloppement dinstances

La multiplication des lieux de travail (Strasbourg, Bruxelles et Luxembourg) ajoute la

achvement du march intrieur de lUnion et dans une certaine mesure du march

Au cours de la lgislature 1994/1999, cela concernait encore 11 dputs italiens et 4 britanniques.

Plusieurs gouvernements ont tenu relever le dfi de Spinelli. Le Prsident franais

A.3 Normes lectorales et reprsentativit du Parlement europen

Sources Parlement europen

* Sources du Parlement europen