Gilbert Article Pomap 0758-1726 1986 Num 4 2 1893

Patrick Gibert
Management public, management de la puissance publique

In: Politiques et management public, vol. 4 n 2, 1986. pp. 89-123.
Abstract
Public organizations present characteristics which cannot be considered irrelevant as far as management is concerned : the
constitutive elements of the public organization and their specificities in the classical scheme of an organization, their objectives
which imply a double production function from inputs to outputs and from outputs to outcomes, the introduction of ideologies, the
actor's conflicts between the citizen and the producer of public services, the numerous ways of intervention of the public
administrations (regulations, incentives, prohibitions, compulsions) imply management duties extraneous to private firms. Each
administration involves externalities which affect other administrations, so that cross effects can appear. Other factors give
special features to public management : the situation in the sight of the law, the dpendance facing the political power. All these
pecularities can be explained by the presence of the public power, by the ties between the public power and the collective
goods concepts.
Rsum
Les entits publiques et les organisations publiques prsentent des
caractristiques et des particularits qui ne sauraient tre considres sans importance au regard du management : les lments
constitutifs de l'organisation publique et leur spcificit dans le schma classique de l'organisation, leurs finalits impliquant une
double fonction de production de moyens en ralisations et de ralisations en impact, l'introduction des idologies, les conflits de
rle entre le citoyen et le producteur de service public , la pluralit des modes d'interventions des administrations publiques
(rglementations, incitations, obligations, interdictions) entrafnent des proccupations de management trangres aux
entreprises prives. Chaque administration produit des effets externes touchant d'autres administrations, d'o l'apparition d'effets
lis. Enfin, d'autres facteurs donnent une coloration particulire au management public : dpendance envers le pouvoir politique,
situation particulire au regard du droit. L 'ensemble de ces particularits s'explique par le fait de la puissance publique, par un
rapprochement entre cette dernire et les concepts de biens collectifs.
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Gibert Patrick. Management public, management de la puissance publique. In: Politiques et management public, vol. 4 n 2,
1986. pp. 89-123.
doi : 10.3406/pomap.1986.1893
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/pomap_0758-1726_1986_num_4_2_1893
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MANAGEMENT PUBLIC, MANAGEMENT DE LA PUISSANCE PUBLIQUE

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Patrick GIBERT*
Rsum
Les entits publiques et les organisations publiques prsentent des

ques et des particularits qui ne sauraient tre considres sans importance au
regard du management : les lments constitutifs de l'organisation publique et
leur spcificit dans le schma classique de l'organisation, leurs finalits impli
quant une double fonction de production de moyens en ralisations et de
ralisations en impact, l'introduction des idologies, les conflits de rle entre le
citoyen et le producteur de service public , la pluralit des modes d'interventions
des administrations publiques (rglementations, incitations, obligations, inter
dictions)
entrafnent des proccupations de management trangres aux entre
prises prives. Chaque administration produit des effets externes touchant
d'autres administrations, d'o l'apparition d'effets lis. Enfin, d'autres facteurs
donnent une coloration particulire au management public : dpendance envers
le pouvoir politique, situation particulire au regard du droit. L 'ensemble de ces
particularits s'explique par le fait de la puissance publique, par un rapproche
ment
entre cette dernire et les concepts de biens collectifs.
* Institut de Management Public.

Revue POLITIQUES & MANAGEMENT PUBLIC, Volume 4,
(c ) Institut de Management Public - 1 986
2, juin 1986
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Patrick G IBERT
Introduction
L'expression management public est devenue en 1986 d'utilisation courante.

On pourrait mme penser que c'est un slogan la mode. Le succs d'une expres
sionva souvent de pair avec le flou du concept qu'elle est cense exprimer,
et l'observateur peut aisment noter que management public est utilis aujour
d'hui frquemment tort et travers, par certains comme symbole de leur
volont de modernit, par d'autres comme quivalent une meilleure gestion
des ressources humaines dans les organisations publiques, par d'autres galement
comme une expression de la diversification des domaines d'intrt de la disci
pline qu'ils reprsentent. Cerner les concepts de management public n'en
devient que plus ncessaire. En particulier, il importe de vrifier que le manage
mentpublic a bien des attributs propres par rapport au management classique
ou gnral.
Les entits publi

ques prsentent des
particularits qu'on
ne saurait considrer
comme accessoires
au regard du mana
gement
On peut voquer les facteurs de spcificit des organisations publiques de multi

plesfaons. ANTHONY et HERTZLINGER, par exemple, numrent : l'absence
de la mesure du profit, le fait d'tre des prestataires de service pour l'essentiel...,
l'existence de contraintes pour leur financement, la domination des professionn
els...,
le caractre imprcis, diffus ou clat des responsabilits..., l'importance
des influences politiques..., une tradition de systme de contrle de gestion
inadquat (1). Laurence LYNN voque la proprit et la finalit organisationnelles, les relations avec l'environnement, le point de vue et le contenu des
dcisions, la structure de l'autorit (2). Michel MASSENET fait apparaftre
l'essence des organisations publiques dans une sorte de dfinition : il s'agit
d'organisations pluridimensionnelles qui manient des systmes de valeur et
des systmes de mesures htrognes, dans lesquelles apparaissent des solutions
de continuit entre le niveau du contrle gnral qui est politique et celui
(1) ANTHONY et HERZLINGER, 1980, pp. 34-57.

(2) LYNN, 1981, pp. 124-136.
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de la gestion, comme entre la planification et la programmation (1). On peut

encore voir dans la logique de l'intrt gnral et dans l'indpendance vis-vis du march, la source de la particularit de la gestion des services publics (2).
La faiblesse que prsentent la plupart de ces enumerations est double. Elles ne
proposent pas un critre simple, dirimant, de sparation entre le public et le
priv et obligent donc considrer, comme le fait explicitement LYNN, que
bien que chacune des diffrences examines puisse tre raisonnablement
considre comme une affaire de degr, leur addition est constitutive d'une
diffrence de nature (3). Elles mettent l'accent sur des phnomnes qui peuvent
n'tre eux-mmes que les consquences d'une cause premire. A cet gard,
la tentative de LAUFER et BURLAUD de lier la notion de management public
la notion de lgitimit, de donner une explication globale en dfinissant le
macro-management ou management public au sens large comme ce que devient
le management lorsque le public prend conscience de l'effet de l'action de l'o
rganisation
sur son environnement conomique et social (4) est plus sduisante.
On partira cependant d'une enumeration des particularits que l'on croit dis
tinguer
dans les entits publiques, qu'elles se situent au regard des caractris
tiques
conventionnelles des organisations, ou qu'elles soient extra-organ isationnelles, rservant une troisime section la recherche d'une explication
commune ces particularits.
Les caractristiques particulires dans le public des lments
constitutifs de l'organisation
Toutes les organisations sont finalises, mais la nature de leur finalit diffre
grandement selon que l'on a affaire une entreprise prive ou une organisa
tion
publique. Conventionnellement, on oppose la recherche du profit et le
service public. Telle quelle, cette dichotomie est peu clairante. D'abord parce
qu'elle met sur le mme plan une ralit aisment mesurable -ft-ce au prix
de conventions draconiennes- et un concept beaucoup moins saisissable. Ensuite
(1) MASSENET, 1975, p. 62.

(2) BON et LOUPPE, 1980, pp. 31-37.
(3) LYNN, 1981, p. 131.
(4) LAUFER et BURLAUD, 1980, p. 52.
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Patrick G IBERT
parce qu'elle repose sur un double postulat quant aux motivations et au compor
tement des entrepreneurs d'un ct, des gouvernants de l'autre. Le premier
postulat, savoir que les entrepreneurs visent maximiser leur profit, qui est
celui de la thorie conomique conventionnelle, a t largement infirm par les
tudes des gestionnaires et conomistes d'entreprise (1). Le second, savoir
l'orientation des organisations publiques vers l'intrt gnral, demande pour
le moins tre prcis. C'est pourquoi une formulation plus prudente est prf
rable et l'on peut noncer avec LYNN que *... le management priv est orient
vers la performance conomique telle qu'elle est dtermine sur les marchs,
tandis que le management public est orient vers l'intrt public tel qu'il est
dtermin dans les forums politiques (2). Cela a l'avantage , dfaut de pr
ciser la nature de l'intrt public, d'tablir un paralllisme intressant entre le
march et le systme politique.
La finalit de l'entreprise prive peut donc tre diverse : tout aussi bien que
la maximisation du profit, ce peut tre la recherche d'un taux de croissance
satisfaisant, la recherche d'une reconnaissance par la profession ou encore la
satisfaction des besoins de ralisation de ses dirigeants. La caractristique com
mune de tous ces lments est d'tre des variables internes l'entreprise ou au
cercle de ses membres. La finalit de l'entreprise est introvertie, elle n'est pas
de changer un tat du monde ou plus modestement de son environnement.
Les proccupations qu'elle peut avoir l'gard de ce dernier, (ne pas polluer
par exemple), sont des contraintes qui manent des autorits publiques, ou
qui rsultent des rapports de force dans lesquels elle est engage ou de sa volont
de se comporter en bonne citoyenne ; ce ne sont pas des fins.
Bien sr, on peut noncer que les entreprises prives rpondent par dfinition
des besoins des consommateurs, puisque faute d'une demande s'adressant
elles, elles disparaissent. Elles ont donc, l'vidence, un rle social et la
main invisible conduit mme les plus gostes, celles d'entre elles qui sont
les plus orientes vers le profit, tenir ce rle. Mais le rle n'est pas la finalit
et l'entreprise reste finalise sur elle-mme (3).
(1) Voir SIMON et la thorie de la satisfaction, BAUMOL et la thorie de la maximisation des ventes,
MARRIS et PEN ROSE sur la recherche par les managers de la croissance de la firme.
(2) LYNN, 1981, p. 114.
(3) E. LEVY et alii, 1977, p. 37.
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L'organisation publique-type, l'inverse, trouve sa justification dans la volont

de changer un tat de l'environnement ou (ce qui revient au mme) de le prser
ver
s'il est menac : il s'agit de contenir le chmage, d'viter les agressions ext
rieures,
de faciliter les communications, de maintenir l'quilibre de la balance
des paiements, etc. (1). Ce type de finalit n'a en lui-mme -sauf de points de vue
politiques extrmistes (anarchie d'un ct, collectivisme de l'autre)-, aucune
connotation positive ou ngative ; ce sont les domaines d'intervention et les
modes d'intervention retenus qui seront interprts positivement ou ngative
ment
par les diffrents segments de la population.
Cependant, cette extraversion de la finalit va rendre plus complexe la bofte
noire. Les organisations prives peuvent bien se caractriser par la transformat
ion
de moyens en produits ; pour les organisations publiques, la notion de
produit va clater. Le vocabulaire RCB (2) est ici prcieux : le rsultat immdiat
de l'activit d'une administration peut tre appel ralisation, qu'il s'agisse
de nombre de dossiers d'attribution de primes traits, du nombre de plans
d'occupation des sols (P.O.S.) labors, du nombre de placements (de salaris)
effectus, du nombre de redressements fiscaux oprs... Le rsultat final de
l'activit administrative peut tre qualifi d'impact, qu'il s'agisse des cono
miesd'nergie ralises grce aux incitations et rglementations publiques, de
l'amlioration de l'urbanisme permise par les P.O.S., de la diminution du ch
mage entra fne par l'activit de l'ANPE ou de celle de la fraude fiscale.
Bien qu'il n'y ait pas, dans la plupart des cas, une solution de continuit entre la
ralisation et l'impact, on peut tirer de cette dichotomie l'ide d'une double
fonction de production : une premire fonction de production transforme les
moyens en ralisations, une deuxime fonction fait passer de celles-ci l'impact.
La nature des deux fonctions de production est distincte.
La premire est classique, aisment comparable celle d'une entreprise prive ;
les gestionnaires publics la maftrisent assez bien : un Directeur Dpartemental
de l'Equipement connaft le volume de crdits, de matriels de types divers,
la quantit d'hommes, de terrains dont il a besoin pour construire x kilomtres
de route dans une rgion dtermine. Dans les diffrents services extrieurs
(1) L. LYNN en arrive une formulation voisine lorsqu'il analyse la tche des managers publics En
ralit, leur rle (...) est d'influencer le comportement (...) des autres institutions sociales : les
Etats Fdrs et les collectivits locales, l'industrie prive et la famille par exemple, 1981, p. 137.
(2) Cf. par exemple : Projet de loi de Finances pour 1979, Ministre des Transports, prsentation du
budget sous forme de Budget de Programmes, Paris, Imprimerie Nationale, 1978, p. 9.
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Patrick GIBERT
de l'Etat, l'on connaft le temps moyen qu'il faut pour traiter un dossier d'at
tribution
de primes...
La deuxime est moins orthodoxe : son output dpend en effet non seulement
de la nature, de la quantit et de la combinaison des ralisations effectues
(moyens utiliss), mais aussi du comportement de l'environnement, de ses
ractions aux ralisations administratives : une politique d'aide aux investi
ssements n'a pratiquement pas d'impact concret (en termes d'augmentation de
la formation brute de capital fixe) quand les anticipations des entrepreneurs
sont pessimistes. Une politique d'aide la natalit n'a que peu d'impact quand
les valeurs sociales du moment s'y opposent ou que les prvisions des mnages en
ce qui concerne leur avenir sont sombres. Les exemples abondent de politiques,
caractrises par des ralisations importantes, qui sont des checs ; l'inverse,
il est des politiques faibles, peu affirmes, qui dbouchent apparemment sur un
impact important grce au concours d'un environnement trs favorable ; ainsi,
certaines politiques anti-inflationnistes favorises par la baisse de cours de
matires premires ou par une surproduction agricole.
L'impact, par sa nature, va soulever plusieurs sries de difficults.
D'abord, parce qu'il peut tre pluridimensionnel : la cration d'une ville nouv
elle peut se traduire, tout la fois, par l'amlioration des conditions d'habitat
pour ses citoyens, par des difficults accrues en matire de transport dans la
zone o se situe la ville nouvelle, par des atteintes portes l'environnement
cologique, par la relance d'un certain nombre d'industries du voisinage, etc.
Sur chacune de ces dimensions, l'valuation des rsultats est difficile parce que
les phnomnes qu'elles recouvrent sont complexes : les conditions d'habitat
comprennent aussi bien le confort du logement que sa superficie, son environ
nement comme son esthtique... Pour certaines de ces composantes, peut en
outre se poser un problme de mesure ; l'indicateur qui essaiera de les appr
hender pourra tre partiel, biais ou traduire la subjectivit la plus grande (1) ;
agrger ces indicateurs, pour avoir une estimation de l'impact selon une cer
taine dimension, est problmatique ; faire remonter l'agrgation, au niveau
de l'ensemble des dimensions de l'impact d'une ralisation, l'est plus
encore (2).
Ensuite parce qu'il va poser des problmes d'imputation. On a not que la
fonction de production qui fait passer de la (des) ralisations(s) l'impact
comprend des inputs externes aussi bien qu'internes -les inputs externes peuvent
(1) Cf. P. GIBERT, 1980, pp. 187-204.

(2) Cf. Ph. de LAVERGNE, 1974.
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d'ailleurs tre d'autres ralisations administratives, on y reviendra en traitant

du problme des effets lis- ; la difficult qu'il y a dmler les parts de chacune
de ces catgories de facteurs dans l'impact final va contribuer donner la
discussion sur les choix publics, le caractre polmique qu'elle revt le plus
souvent. Ce problme de l'imputation est un terrain classique du dbat polit
ique; les gouvernants s'attribuent les succs des politiques publiques et rejettent
sur l'environnement les checs de celles-ci, les opposants font l'inverse (cf.
les politiques anti-inflationnistes et celles de lutte contre le chmage).
Encore, parce que l'impact ne peut se mesurer qu'en termes diffrentiels. L'im
pact, c'est la diffrence entre l'tat des choses qui rsulte de la mise en oeuvre
d'une certaine politique, d'un certain programme, d'une certaine action admin
istrative
et l'tat des choses qui aurait exist en l'absence de cette politique
ou de ce programme. Cet tat des choses de rfrence n'est pas forcment
celui qui rgnait au moment o la politique est mise en oeuvre, car en l'absence
de tout ajout de politique ou de programme, des volutions naturelles (1) de
l'environnement auraient pu le changer. Par consquent, l'impact est valu
non par rfrence une ralit mesure, mais par rapport l'estimation d'une
situation hypothtique. Il y a, l encore, de quoi faire douter de la mesure et
renforcer les polmiques.
Enfin, parce qu'il existe normalement un dlai, d'importance trs variable,
entre le moment o les ralisations d'une politique, d'un programme d'actions
publiques sont effectues et celui o l'impact de ces ralisations est maximum.
Il en rsulte qu'une mesure effectue un moment donn du temps risque
d'apprcier en mme temps les impacts de politiques successives, voire con
tradictoires
!
La difficult d'valuation de l'impact reconnue, la tentation est forte de pro
cder une nouvelle fois une analogie entre public et priv : n'y aurait-il pas
pour les entreprises l'quivalent de la distinction entre ralisation et impact ?
En particulier, ne peut-on trouver cet quivalent dans la dichotomie entre
production et vente ? En effet, celle-l n'est dpendante que de l'aptitude de
l'entreprise combiner les moyens de production, celle-ci dpend non seul
ement des efforts de la firme, mais aussi du comportement de l'environnement :
apprciation par les consommateurs de leurs besoins, niveau prsent de leur
pouvoir d'achat, anticipations de leur part, forces et faiblesses de la concurr
ence,etc.
(1) Par naturelles, il faut entendre ici endognes l'environnement ou dues aux effets de politiques de
l'organisme public considr ou d'autres organisations, peu importe, mais en principe indpen
dantesde la politique dont il est question.
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Patrick G IBERT
Ce paralllisme est trompeur. La vente est l'acceptation d'un produit par la

clientle : quand l'Agence Nationale pour l'Emploi ralise des placements, quand
les Tlcommunications placent des lignes tlphoniques, ils vendent et pour
tant ils n'effectuent l que des ralisations, leur impact est ailleurs : dans la
rponse aux problmes du march de l'emploi, dans l'amlioration de la com
munication
entre individus ou groupes, etc. L'impact, c'est la satisfaction de
besoins sociaux rels ou supposs. Accessoirement, l'on peut noter que pro
duction
et ventes sont homodimensionnelles et peuvent parfaitement s'exprimer
en units de produit, mme si les conventions comptables font estimer celle-l
au cot de production, celles-ci au prix de vente. A l'oppos, ralisations et
impact sont le plus souvent htrodimensionnels : l'attribution de primes peut
donner naissance des enfants : des papiers, de la rglementation en matire
d'urbanisme peuvent engendrer une esthtique urbaine (1). Il rsulte de l'homodimensionnalit entre production et ventes que l'on ne retrouve pour le
priv ni les problmes d'htrognit, ni ceux de mesurabilit qui rendent,
difficile l'valuation de l'impact des politiques publiques (2). Il n'y a pas d'qui
valent de l'impact ds l'instant o il n'y a pas de finalit externe.
L'extraversion de la finalit des organisations publiques rend plus aigu le pro
blme
de la manifestation des prfrences idologiques des membres de ces
organisations.
Les choix stratgiques d'une firme prive ne sont, en gnral, gure contests
par la masse de son personnel. Certes, en cas de difficults, ces choix font
toujours l'objet d'une contestation ex post : les politiques aventuristes,
l'expansion tout prix, l'incapacit s'adapter en adoptant de nouveaux
modes de fabrication ou de nouvelles productions sont alors dnonces. Il est
(1) Bien videmment, la vente par une entreprise prive peut s'analyser du point de vue d'un chan
gement qu'elle apportera aux conditions de vie de ses acheteurs par exemple. La qualit marchande
d'un produit va se dfinir par cela et la publicit qu'entreprendra l'entreprise mettra en lumire
ce changement. Cette capacit satisfaire un besoin n'est normalement pour la firme qu'un moyen
de promouvoir ces ventes : on reste dans le cadre d'une finalit interne. Changer le cadre de raiso
nnement, c'est passer du micro au macro-marketing (cf. supra).
(2) Ce qui ne veut pas dire qu'il n'existe pas de problmes de mesures pour les rsultats d'une politique
prive. Une campagne de promotion de ventes par exemple ne peut voir son rsultat apprci que
par comparaison avec une situation de rfrence (problme identique celui que l'on a not plus
haut pour les organisations publiques) et que compte tenu des dplacements d'achats dans le
temps : une augmentation des ventes la priode t due un avancement des achats par les clients,
peut tre largement obre par une diminution aux priodes t + 1 ... t + n.
Management public, management de fa puissance publique
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vrai aussi que, dans des cas exceptionnels, le personnel manifeste son hostilit
une production qu'il considre comme socialement nuisible ou affiche sa
prfrence pour une nationalisation. En rgle gnrale, cependant, les choix
des produits et les modes de production ne sont gure critiqus sur le terrain
idologique.
Il en va diffremment pour les organisations publiques : les enseignants s'oppo
sent leur ministre au nom d'une conception diffrente de l'ducation, les
agents de la Direction Gnrale de la Concurrence et des Prix grognent lorsque
la libration des prix entra f ne leur reconversion en surveillants de la concurr
ence, les postiers manifestent leur ire envers la cration d'une direction comm
erciale
au sein de leur Direction Gnrale, les agents de l'ANPE manifestent
une certaine grogne lorsque la direction gnrale de l'Agence met l'accent sur
la ncessit de dmarcher les entreprises plutt que de se contenter de mater
ner
(1) les demandeurs d'emploi.
On ne peut expliquer cet tat de fait ni par la seule propension naturelle la
rsistance au changement, ni par la seule existence au sein de l'administration
de nombreux groupes de professionnels ou d'experts, s'autorisant de leur
expertise pour noncer leur conception des choses (2). On ne saurait non plus
tout expliquer par la politisation des syndicats, ni par la crainte, non explicite
le plus souvent, qu'auraient les intresss d'tre incomptents au regard des
besoins en qualifications nouvelles qu'entrafnent les changements de politique
qu'ils dnoncent.
La vrit est qu'il y a dans une large mesure un conflit de rle entre le citoyen
et le producteur, ds l'instant o la finalit des organisations publiques est
extravertie et concerne des tats du monde auxquels chacun est sensible (3).
L'interprtation de cette finalit en termes de grands objectifs ne peut laisser
indiffrents ceux que leur travail rend plus sensibles encore. Quel que soit
l'intrt social des autocuiseurs par exemple, il est normal qu'une modification
(1) L'expression, qui n'est pas de la Direction de l'Agence, est habituelle dans les milieux sociaux.
(2) Cette explication est cependant trs prsente chez des auteurs comme ANTHONY et HERZLINGER,
1980, pp. 45-46.
(3) Cette sensibilit peut tre apprcie par le trs fort pourcentage des taux de rponses aux enqutes
lances par les services publics. Cf. sur ce point BON et LOUPPE, opus cit, pp. 169-194.
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Patrick GI BERT
dans la stratgie d'une firme qui en produit ne soit pas ressentie avec la mme
acuit par ses employs que ne l'est un changement de la politique d'hospital
isationdes personnes ges par des travailleurs sociaux. Quand le travail influe
pour partie sur l'volution de la cit, il est comprhensible que la conception
que l'on a de la cit chercher pouvoir se manifester dans le travail quotidien
ou, du moins, ne pas tre heurte par les consquences attendues des travaux
que l'on doit accomplir (1).
On vient de voir que ce n'est qu'au prix d'une simplification draconienne que
les concepts de finalit et de fonction de production crent, de pair avec la
notion d'agencement des structures, une communaut entre entits publiques
et entits prives. On vient de constater l'clatement pour les organisations
publiques de la notion de produit entre ralisation et impact ; au sein mme
des ralisations administratives, on peut constater un nouvel clatement du
concept de produit administratif, clatement qui est entra f n par la pluralit
des modes d'intervention de la puissance publique.
Les rapports essentiels d'une entreprise prive avec son environnement se carac
trisent
par l'change, le contrat, l'accord de volonts ; l'change s'effectue
le plus souvent entre bien ou service d'une part, monnaie de l'autre. Certaines
organisations prives chappent ce schma : finances par des cotisations
rgulires et/ou par des dons et legs spontans ou sollicits, elles donnent sans
contrepartie : mdicament, nourriture, habillement, activits de loirsirs aux
segments de la population auxquels elles se consacrent. Ces organisations chari
tables font partie de l'ensemble des organisations sans but lucratif qui pour la
plupart ont galement, avec l'environnement, un mode de relation qui n'est
pas fond sur l'achat-vente : la reprsentation des intrts auprs des pouvoirs
publics, la dfense des intrts des travailleurs, le culte du souvenir d'un homme,
d'un mouvement de pense, d'une cole, la pratique de certains loisirs... s'e
ffectuent
dans un cadre non marchand. Mais les actions entreprises par ces
groupes n'ont d'impact que s'il y a accord de volont, spontan ou plus ou
moins contraint -cas des avantages obtenus l'issue d'une grve- de la portion
de l'environnement concerne.
Par ailleurs, les entreprises prives classiques entretiennent elles-mmes avec
l'environnement des relations qui ne se caractrisent pas par l'change : certaines
sont exceptionnelles comme les tentatives qu'elles peuvent faire de renverser
un gouvernement, d'autres sont mineures comme les cadeaux promotionnels
qu'elles offrent, d'autres enfin sont plus rgulires et plus importantes et consti
tuent les effets externes nots et regretts de longue date par l'cole no-classique.
(1) Que ce soit lgitime est une autre chose.
gg
Quand une entreprise pollue son environnement par le bruit qu'elle met, par
les odeurs qu'elle distille, par la fume qu'elle rejette, par les effluents qu'elle
rejette dans les cours d'eau, elle impose unilatralement une charge des enti
ts et des individus qui lui sont extrieurs. En sens inverse, quand, par son
installation en un lieu, elle augmente le pouvoir d'achat de la communaut
locale, elle redresse les finances communales, elle permet l'augmentation ou
le maintien des classes d'enseignement..., tous ces effets positifs n'ont pas
de contrepartie directe (1).
Les effets externes sont une ralit mais, sauf renverser l'ordre des valeurs
-et faire pour les firmes prives du management public au sens de LAUFER
et BUR LAUD-, on ne saurait dduire de leur existence une pluralit, signifi
cative pour la gestion des entreprises, de leurs modes de relations avec leur
environnement. Ils constituent une exception au fonctionnement normal du
march et ils ne sont que des sous-produits de l'activit de la firme. La con
duite de celle-ci -exception faite des contraintes que l'Etat peut lui imposer
pour restreindre l'mission d'effets externes ngatifs-, repose fondamentale
ment
sur la relation d'changes avec l'environnement. Ce n'est pas pour rien
que les effets externes sont recenss au nombre des imperfections du march.
Les administrations publiques, en revanche, ont une activit qui repose sur
la pluralit de leurs modes d'intervention. Elles prlvent unilatralement des
ressources, en distribuent et offrent des prestations sans contrepartie -aux
individus ou entreprises prsentant certaines caractristiques-, elles interdisent,
en sens inverse, elles obligent faire (faire son service militaire, rpondre aux
questionnaires de recensement, dans certains pays voter, etc.) et plus gnrale
ment
rglementent les comportements. Ces modes se surajoutent la relation
d'achat-vente qu'elles connaissent galement pour assurer leur approvisionne
ment,
pour se procurer la main-d'oeuvre dont elles ont besoin, comme pour
couler certains de leurs produits.
Cette pluralit des modes d'intervention va entrafner des proccupations de
management que n'ont pas connaftre les entreprises prives. La plupart des
politiques publiques, y compris les plus modestes, peuvent s'appuyer sur la
combinaison de plusieurs de ces modes d'intervention : pour dcongestionner
le centre ville d'une agglomration, on peut multiplier les interdictions de sta
tionner
et accentuer la rpression du stationnement irrgulier, augmenter le
nombre de places de parking hors de la voie publique, interdire l'accs du
(1) Du moins dans une authentique conomie de march car dans une conomie concrte, en recon
naissance
justement de ces effets externes positifs, on accorde des aides l'entreprise considre.
100
Patrick GIBERT
centre aux vhicules particuliers, tenter des campagnes de dissuasion, amliorer

la frquence et la commodit des transports en commun, les rendre ventuelle
ment
gratuits, etc.
Chaque administration se trouve donc face au problme de la dtermination
d'une combinaison optimale -ou du moins d'une combinaison satisfaisantedes modes d'intervention retenus. C'est l, si l'on prfre, le problme de la
dtermination de la structure d'inputs dans la seconde fonction de production,
celle qui fait passer des ralisations l'impact.
Mais les critres de choix de la combinaison ne sont pas uniquement ceux de
l'efficacit et de l'efficience. Les modes d'intervention, contrairement aux
inputs classiques, ne sont pas neutres. Ils peuvent tre irrguliers en eux-mmes
(corves) ou au regard des objectifs de la politique mene. Ainsi, en France,
la jurisprudence des tribunaux de l'ordre administratif veille une certaine
adquation entre les fins poursuivies et les moyens utiliss (ou l'intensit de ces
moyens). Ils peuvent tre aussi politiquement inopportuns et la responsabilit
des gestionnaires publics s'apprcie sur ces deux dimensions aussi bien que
sur la dimension managriale (1). Ils peuvent tre, enfin, idologiquement
inconcevables. On y reviendra.
Les lments de spcificit qui ne rentrent pas dans le schma
classique de l'organisation
Au regard des lments constitutifs de toute organisation, les organisations
publiques prsentent, on vient de le noter, des spcificits certaines. Ces fac
teurs de diffrenciation par rapport aux entreprises prives se doublent d'l
ments extra-organisationnels. Nous entendons par l des traits qui ne figurent
pas au nombre des modalits que peuvent prsenter les attributs gnralement
considrs comme caractristiques des organisations. Les organisations publi
ques se signalent en particulier par l'interdpendance de leurs actions, par
leur dpendance envers le pouvoir politique, par les traits du systme juridique
dans lequel elles baignent.
Les organisations publiques constituent chacune un ensemble distinct mais
font partie galement - l'exception peut-tre des collectivits locales (2)-
(1) Cf. P. GIBERT et F. BERNARD, 1977.

(2) En effet, si l'on considre que les collectivits locales dterminent librement - l'intrieur de leur
propre domaine de comptence- leurs propres objectifs, il n'y a pas lieu, d'un point de vue organ isationnel, d'en faire une composante du systme Etat et les contradictions entre politiques national
es
et politiques locales sont alors choses naturelles, ce que ne sont pas les contradictions entre
les politiques de deux administrations d'Etat.
101
d'une organisation plus vaste qui est l'Etat. Cette appartenance se traduit par
l'absence d'une personnalit morale propre (cas des ministres) ou par l'exi
stence d'une tutelle de l'Etat pesant sur l'organisation (cas des tablissements
publics). Les administrations ont beau tre spcialises, se voir dfinir chacune
leur domaine de comptence, leurs actions interfrent largement : la fiscalit
procure des ressources l'Etat mais encourage ou freine certains types d'ac
tivits conomiques ; la politique fiscale du ressort du Ministre du Budget
ne peut tre mene indpendamment des politiques sectorielles : agriculture,
commerce, industrie. La politique du logement a une influence sur le prix
des terrains agricoles, sur les problmes de la politique des transports, sur le
rseau des tablissements scolaires, etc. La politique d'enseignement a une
influence sur le march du travail, sur les saisons touristiques, sur l'industrie
du livre... Ce genre d'exemples est multipliable l'infini. Chaque administra
tion
produit donc des effets externes qui touchent d'autres administrations.
Au niveau de l'Etat dans son ensemble, le caractre d'externalit disparaft,
il ne reste plus que l'ide que tout acte, toute dcision administrative prise
au regard d'un certain champ d'action ou de certains objectifs a des effets
qui lui sont indissociablement lis et qui touchent d'autres champs d'ac
tions, d'autres objectifs. On a propos, par ailleurs, d'appeler ces effets :
effets lis (1).
Certains auteurs ont soulign l'importance de cette interdpendance des ac
tions
: l'interaction est inhrente aux politiques publiques ; c'est peut-tre
leur caractristique la plus remarque pour se plaindre du peu de suite tho
rique que l'on donne gnralement cette constatation (2).
D'autres ont soulign les contradictions qu'elle entrafne dans l'action publi
que, considre dans sa globalit, au regard d'un objet : nies automobiles doi
vent tre sres (selon le Ministre des Transports), efficientes du point de vue
nergtique (selon le Ministre de l'Energie) et non polluantes (selon l'Agence
pour la Protection de l'Environnement). Les rglementations promulgues
par ces organisations se contredisent mutuellement. La scurit est, grosso modo,
directement fonction du poids de l'automobile, mais le poids est l'ennemi de
l'efficience nergtique. Quant aux quipements de contrle de l'mission
de pollution, ils ajoutent aussi du poids aux vhicules... (3) .
(1) Cf. P. GIBERT et F. BERNARD, 1977. Les notions plus classiques d'effets pervers et d'effets
contre- intuitifs sont ici, en effet, dplaces.
(2) GREENBERG et alii, 1977, p. 1 041.
(3) B.M. ENIS, M. KANGUN et M.P. MOKWA, Public Policy Development : a Marketing Perspective
in C. LOVELOCK et C. WEINBERG, 1978, p. 35.
102
Patrick G I BERT
Insuffisamment tudis, ces effets lis contribuent pourtant expliquer un

certain nombre de tendances profondes de la gestion publique : lenteur du
processus de dcision -sauf pour les problmes auxquels le pouvoir politique
est fortement sensibilis-, centralisation de la dcision, prudence des dcideurs.
Les effets lis, qui mettent en cause la cohrence de l'ensemble de l'action
publique, sont un facteur de ralentissement de cette action. Le responsable
d'une politique doit s'assurer que ses services ont envisag la possibilit que
les mesures tudies produisent des effets pervers au regard d'autres politiques
et s'assurer de l'accord, de la neutralit bienveillante ou de l'inconscience tem
poraire
des administrations ou services ventuellement touchs.
Les effets lis sont galement un facteur de centralisation, au niveau central
comme au niveau local. Ainsi, les consquences ventuelles de la dcision d'un
chef de service extrieur de l'Etat sur l'ordre public, entendu dans un sens
large, justifient l'autorit que le Prfet, responsable du maintien de cet ordre,
exerce sur la plupart des chefs de services extrieurs. L'analogue avec le sec
teur priv est, une fois encore, d'une porte limite : nombre d'entreprises
appartiennent bien des groupes ou des holdings et abandonnent ceux-ci
une partie de ce que sont les prrogatives d'organisations indpendantes ; cet
abandon se justifie par le besoin de rapprochement des systmes de gestion
plutt que par l'interdpendance des productions ; il peut bien y avoir des
relations de complmentarit ou de concurrence entre les produits des diff
rentes entreprises d'un groupe ; il n'y a pas d'interfrences du genre de celles
voques plus haut : en commercialisant un produit nouveau, on ne modifie
pas les caractristiques objectives des autres produits (1).
Les effets lis renforcent enfin la tendance un comportement prcaution
neux
des managers publics, dans la mesure o ils peuvent aboutir faire juger
leurs politiques, leurs actions sur les rsultats qu'elles ont produits dans des
domaines dont ils ne sont pas responsables, plutt qu'au regard de leurs object
ifspropres : l'initiateur d'un programme de contrle fiscal, qui se rvlera
trs mal accept par la population, risque d'tre mal jug par le pouvoir poli
tique, mme si le contrle a t efficace. L'importance des effets lis renforce
l'importance de la notion de pertinence dans le comportement des responsa
bles
administratifs (2).
(1) Ce qui n'empche pas, bien sr, la modification de leurs parts de march ou celle de leurs images
auprs du public.
(2) Sur le concept de pertinence, cf. F. BERNARD et P. GIBERT, 1977, pp. 233-236.
1 03
La dpendance envers le pouvoir politique. Jusqu'ici, nous avons la plupart du

temps utilis le mot politique dans l sens de programme. Une politique peut se
dfinir comme un ensemble relativement cohrent de mesures visant la modifi
cation ou la prservation des caractristiques de l'environnement d'un certain
point de vue. Il nous faut maintenant traiter de la politique comme du phno
mnelgitime, en dmocratie, de lutte permanente pour la conqute ou la pr
servation
du pouvoir. Est, en gros, considr comme pouvoir politique l'ensem
ble
des personnes qui tirent leur lgitimit d'un processus d'lection et celles
qui sont responsables vis--vis d'elles et pleinement associes leur sort.
Les administrations, les fonctionnaires sont subordonns -et c'est tout--fait
lgitime- au pouvoir politique. Bien que les auteurs, l'exception de M.
MASSENET (1), y fassent peu souvent allusion, leur management ne peut
tre que marqu par les tendances profondes ou les contraintes de celui-ci.
Plusieurs tendances apparaissent de ce point de vue, particulirement ngatives :
l'absence d'explication vritable des objectifs poursuivis, l'valuation par les
crises, la prfrence pour le court terme, l'ambigut du discours.
Des objectifs, l'administration en a : les grandes lignes d'actions qualitatives
d'un ct, les objectifs concrets, parcellaires, oprationnels de l'autre foison
nent.Ce qui est le plus souvent absent, ce sont les lments de raccord entre
les deux. Cette absence a certes des raisons techniques ainsi qu'on l'a not en
traitant des problmes de mesure de l'impact, mais elle s'explique surtout par
le risque qu'il y a que l'explicitation mette les pouvoirs publics dans une situa
tion dlicate. Comment peut-on noncer par exemple : notre objectif est
que le nombre de chmeurs n'augmente pas de plus de 10 % dans l'anne ?
Ou encore que 7e coefficient de concentration des sa/aires soit de x % ?
Dans le premier cas, a serait oublier toute la force de l'affectivit qu'il y a
dans la politique, le fait qu'elle est dans une certaine mesure la ngation des
contraintes ; dans le deuxime cas, c'est courir le risque de voir -sous rserve
de la comprhension du coefficient- une moiti de la population trouver l'ob
jectif trop lev, l'autre le trouver trop faible et toutes les deux en tirer une
apprciation ngative pour les gouvernants.
On a coutume d'noncer que faute d'un systme d'coute permanent des atten
tes
et besoins du public ainsi que de ses ractions quotidiennes aux dcisions
(1) Opus cit p. 45 o il nonce la ncessit de tenir compte de la subordination des organisations
publiques au pouvoir politique. Dans la prface ce livre, p. 11, 0. GELINIER exprime sous
une forme diffrente la mme ide : le management public est conditionn par son interface
omniprsente avec les forces politiques et leurs diffrents organes.
104
Patrick G I BERT
de l'administration qui la touchent, l'valuation par les crises tient lieu dans
l'administration de systme de contrle marketing (1). Le bon manager
public serait celui qui ne provoque pas volontairement ou involontairement
de crise dans la relation entre l'administration et son environnement. Quelles
que soient la porte relle de cette affirmation et la diversit des explications
donnes ce phnomne (elles peuvent aller de la dnonciation du manque
de courage des hommes celle de l'incapacit de maftriser les techniques des
indicateurs de gestion et des sondages), on doit observer que l'valuation par
les crises n'est qu'une des manifestations du caractre protiforme de la notion
de politique. Devient politique tout problme pour lequel la sensibilit pro
voque
ou spontane de l'opinion est forte, quelle que soit l'importance ob
jective
-si tant est qu'on puisse la mesurer- du problme (2). C'est l, bien
sr, un nouveau facteur de centralisation car il incite les fonctionnaires, au
moindre incident avec l'environnement, provoquer la remonte de l'affaire
attendant instructions, directives ou couvertures pour le cas o elle s'aggra
verait. Mais c'est galement un facteur de conservatisme car toute modification
de l'tat des choses existant porte atteinte des intrts particuliers et risque
de dgnrer en crise avec un segment de l'environnement (3). La carence
dans l'action est moins perceptible ou mieux tolre par l'extrieur. LYNN
note par exemple qu'aux Etats-Unis, le dirigeant d'une administration qui
exerce ses responsabilits d'une faon passive et en se cantonnant aux devoirs
de sa charge, tout en vitant les controverses politiquement dommageables,
n'encourra pas de censure pour cela. Les forces mmes qui militent contre
des grandes ralisations protgent contre l'chec (4). C'est enfin un lment
dissuasif dans la recherche de solutions optimales, les solutions de compromis
tant moins susceptibles de provoquer des remous.
(1) Cf. par exemple J. BON et A. LOUPPE, L'Adaptation de l'Administration aux Administrs,
Revue Administration, n 90, dcembre 1975, pp. 61-65.
(2) La crise n'est pas toujours mai 1968. Les rclamations, les ptitions en sont une forme larve.
Pour reprendre le vocabulaire d'HIRSCHMAN (opus cits) dfaut de pouvoir quitter (exit)
leur administration-fournisseur pour obtenir de meilleures prestations ou un meilleur traitement,
les administrs donnent de la voix (voice).
(3) Ce risque pour le management public est renforc par ce que Stanley HOFFMAN a appel le
total isme de la vie politique franaise. Il entend par l le fait qu'une dimension idologique
(est) adopte par pratiquement tous les mouvements protestataires et choisit l'exemple du
mouvement poujadiste, une rbellion de boutiquiers contre un renforcement de contrle fiscal
devient rapidement un appel la rsistance contre la dcadence franaise et pour la convocation
de nouveaux Etats Gnraux. Essais sur la France, Le Seuil, 1974, pages 165 et 166.
(4) LYNN, 1981, p. 69.
1 05
La prfrence pour le court terme est lie aux chances lectorales, elle est
dans une certaine mesure une question de survie, <// n'est donc pas surprenant
que des dirigeants gouvernementaux soient tents d'avoir un mode de mana
gement plus orient vers les effets que vers les rsultats (1), vers ce que l'on
dsigne familirement comme des coups.
C'est peut-tre Peter DRUCKER qui a t en ce sens le plus critique : une
institution qui est finance par un budget -ou qui bnficie d'un monopole dont
le consommateur ne peut s'vader- est rcompense pour ce qu'elle mrite
plutt que pour ce qu'elle gagne. Elle est paye pour des bonnes intentions
et pour des programmes. Elle est paye pour ne pas aliner d'importants
mandants plutt que pour satisfaire un groupe. Elle est conduite, par la faon
dont elle est paye dfinir performances et rsultats, comme ce qui maint
iendra ou accroftra son budget (2).
La politique entra f ne un certain manque d'objectivit, la ncessit d'affirmer
avec force sa valeur, la difficult de reconnaftre navement ses checs, le recours
un raisonnement multicritre qualitatif qui permet, avec un peu de chance,
de se situer correctement au regard d'un certain nombre de critres que l'on met
en exergue au dtriment des critres au regard desquels les rsultats apparaissent
comme plus mauvais. M. MASSENET a trs bien dcrit cette distorsion du cou
ple objectif-rsultat : toute affirmation concernant un projet public est une
ptition de principe en faveur du succs. En l'absence d'environnement concurr
entiel dans un univers encore imprgn de verbalisme et faute d'unit de mes
ure du succs qui soit unanimement reconnue, la gestion publique continue
voluer, pour une part, dans un univers magique o la complexit des circuits
de dcisions dilue la notion de responsabilit comme elle estompe celle du
bilan ((3).
La notion de subordination de l'administration au pouvoir politique est con
teste par plusieurs auteurs comme L. SFEZ (4). De notre point de vue, il
importe peu que quant au fond, cette subordination ne soit qu'apparente ou
mme, qu'en ralit la superstructure politique ne fasse que traduire et lgitimer
(1) Ibidem, p. 72.

(2) P. DRUCKER, article cit, reproduit in LOVELOCK etWEINBERG, 1978, p. 71.
(3) MASSENET, opus cit, p. 61.
(4) L. SFEZ, Critique de la dcision, opus cit.
106
Patrick GIBERT
les choix de la technostructure administrative. Ce qui est important, c'est que

quel que soit le sige rel du pouvoir, quel que soit le processus concret de dci
sion, ceux qui gouvernent sont obligs de se couler dans le moule politique, de
raisonner dans le cadre de sa rationalit, d'admettre ses rgles du jeu, fussentelles antimanagriales. Ce qui importe est que le management public soit le lieu
permanent de la confrontation entre une rationalit politique et une rationalit
conomique (1).
Les organisations publiques sont dans une position particulire au regard du
droit : elles en crent -puisque c'est un de leur mode d'intervention majeur-,
mais surtout elles sont, en France en tout cas, soumises un droit particulier :
le Droit Public. Elles ne sont, en principe, pas dans une relation d'change avec
leur personnel, puisque celui-ci est sous statut, les contrats qu'elles passent avec
leurs fournisseurs comportent des clauses exorbitantes du droit commun, leurs
rgles comptables contredisent sur plusieurs points importants le plan comptable
gnral... Mme dans les pays de tradition anglo-saxonne, les besoins du fonc
tionnement
des organisations publiques ont donn naissance un administrat
ive
law dont la croissance est forte. Il serait intressant de revenir sur la dia
lectique
Droit Public, Management Public et sur l'impact que ce systme jur
idique particulier a sur chacune des fonctions du management ; nonons sim
plement
ici que dans la plupart des cas, il impose au gestionnaire public des
contraintes qui peuvent rendre ses actions et ses dcisions diffrentes de ce qu'el
les
auraient t dans un management sans contrainte.
L'ensemble de ces
particularits s'ex
plique par le fait
de la puissance
publique
A ce point, nous avons rpertori un certain nombre de facteurs qui paraissent

donner une coloration particulire au management public : poursuite d'une
finalit externe (et ses consquences sur la dualit ralisation/impact) ainsi que
d'intervention, effets lis, dpendance envers le pouvoir politique, situation
particulire au regard du droit.
Il reste dterminer si ces facteurs de particularit constituent des caractris
tiques
essentiellement indpendantes et dont chacune pourrait tre partage
par d'autres organisations que les organisations publiques, faisant alors que la
spcificit du management public n'est due qu' une conjonction d'lments
inhabituels dans les organisations classiques, c'est--dire prives but lucratif.
Ou si, au contraire, ces facteurs sont lis, se renforcent mutuellement et trouvent
leur origine dans une cause commune.
(1) Sur le concept de pluralit des rationalits et le dveloppement de la logique de chacune d'entre
elles. Cf. DIESING, 1962.
j 07
La recherche du facteur explicatif suprme requiert des emprunts des disci

plines qui ont dj propos des critres de partage entre le public et le priv.
La science conomique et le droit sont dans ce cas. Celle-l nous propose au moins
deux oppositions a priori pertinentes pour notre problme : la dualit du mar
chand et du non marchand, l'opposition biens collectifs/biens privs. Celui-ci
nous offre la dichotomie puissance publique/service public.
La distinction marchand/non marchand ne nous para ft pas un point de dpart
heureux : elle donne de la moiti du monde une dfinition purement ngative,
sous-entendant que le caractre normal est d'tre marchand ; elle correspond mal
en fait et de plus en plus (compte tenu de l'extension du public) au partage des
activits entre le public et le priv, puisque nombre d'organisations publiques
sont marchandes (toutes les entreprises publiques bien sr, mais aussi les PTT,
les hpitaux, certains services publics municipaux...). Elle nous invite surtout
remonter d'un cran et rechercher pourquoi il existe une sphre du mar
chand et une sphre du non marchand.
La distinction biens collectifs/biens privs est plus prometteuse : en nonant
qu'il existe des biens comme la dfense nationale, qui ne sont pas divisibles
et de la consommation desquels personne ne peut tre exclu, on se situe en
effet en amont de la distinction prcdente puisqu'on explique qu'il existe donc
des biens qui ne peuvent tre vendus sur un march et dont l'existence, faute de
pouvoir compter sur une cotisation spontane de chacun, est lie l'exercice
de la contrainte, en particulier de la contrainte fiscale.
Cette ide que la sphre du public se caractrise par la substitution la relation
d'change de la relation de contrainte (1) nous rapproche de la distinction des
publicistes puisqu'un des deux termes de celle-ci -la puissance publique- fait expli
citement
rfrence la contrainte. Eliminons d'abord l'autre terme, savoir le
service public.
Une quation inintressante :
management public = management du service public
II est ncessaire ici de faire la part entre la vulgate du service public -qui
est un facteur de conservatisme et un lment de rsistance la modernisation
de la gestion des administrations- et la thorie des services publics telle qu'ont pu
(1) Trs dveloppe par exemple chez A. BARRERE , Economie et Institution Financires, Tome I,
Institutions Financires, pp. 28-35, prcis Dalloz, premire dition, 1965.
Patrick GIBERT
108
la btir les publicistes. On sait qu'il existe des services publics deux acceptions :
une acception matrielle et une acception organique. Bien qu'il n'existe aucune
dfinition lgale du service public et que la doctrine ne soit jamais parvenue un
consensus sur une formule (1), il semble que les dfinitions les plus rpandues
mlangent des degrs divers les deux acceptions.
DUGUIT (2), ROLLAND (3), HAURIOU (4), au-del de certaines divergences,
ont qualifi de service public tantt l'activit, tantt l'organisation, ils ont vo
qu tantt l'intrt gnral, tantt les besoins, sont arrivs la double ide que
les lments constitutifs du service public sont la recherche de l'intrt gnral
(aspect matriel) et l'intervention sous une forme ou une autre de l'administra
tion
(aspect organique), ce que J. CHEVALIER a synthtis en assimilant le
service public tune activit d'intrt gnrai gre par l'administration ou
par une personne prive condition que celle-ci soit investie de sa mission par
les pouvoirs publics et soumise leur contrle (5). C'est cependant ce mme
auteur qui a mis en lumire le faux-semblant du paralllisme entre le critre matr
ielet le critre organique mil y a une vritable prsomption que l'administration
agit dans le sens de l'intrt gnral et il est trs difficile de dcouvrir un critre
objectif permettant de contredire cette prsomption. Toutes les activits pu
bliques
ont donc en principe le caractre d'activit de service public et ceci mont
reque, sur ce plan, le critre organique conserve une trs grande importance (6) .
La deuxime phrase se termine par un doux euphmisme : le critre matriel sem
ble en effet le seul oprant, service public devient synonyme d'organisation pu
blique
et le concept ne peut donc servir expliquer la dite spcificit des organi
sations publiques.
(1)Cf. Evelyne PISIER-KOUCHNER, opus cit, p. 141.

(2) L. DUGUIT, Trait II, troisime dition, p. 61, cit par E. PISIER-KOUCHNER, opus cit.
(3) Louis ROLLAND, Prcis de Droit Administratif, neuvime dition, Librairie Dalloz, p. 1 et 2.
(4) Maurice HAURIOU, Prcis de Droit Administratif, premire dition, 1982, p. 150, cit par Lucien
SFEZ, opus cit, p. 136.
(5) J. CHEVALIER, opus cit, p. 20.
(6) Idem, p. 11.
1 09
II est vrai que plusieurs auteurs ont tent de faire le pont entre management et
service public, mais leurs tentatives n'ont pas toujours t convaincantes. Jouant
avec bonheur sur les mots, SAIAS et LEONARDI ont voulu rapprocher service
du public et service public. Ils ont surtout abouti mettre en lumire les fac
teurs qui font qu'une organisation publique est, ou non, au service du public
car ils semblent avoir utilis le terme de service public dans un sens purement
synonyme d'organisation publique (1).
M. MASSENET a not la versatilit et l'imprvisibilit de l'valuation par les
publics de la gestion au motif que l'opinion ... peut remettre en cause une ges
tion correcte publique et rentable si l'ide qu'elle se fait de la finalit d'un ser
vice public vient changer (2) .
Ph. GALY (3), plus constructif, a constat qu'actuellement l'efficacit n'est pas
un principe du service public et que mme si elle est suppose implicitement (4) :
ce principe ne pourrait avoir de valeur juridique : il n'y a pas de recours devant
la juridiction administrative pour m inefficacit administrative, comme il y a
un recours pour excs de pouvoir (5) et s'est tir d'affaire en proposant la
reconnaissance de la recherche de l'efficacit comme nouveau principe de service
public (6).
LAUFER et BUR LAUD semblent avoir admis que le service public tait au moins
un des fondements du management public puisqu'aprs avoir fond la notion de
management public sur l'ide d'une lgitimit diffrente (de celle des entreprises
prives traditionnelles), ils noncent : la rgle qui attribue un conflit la juri
diction
administrative dfinit l'extension de la lgitimit de l'action administ
rative (7).
(1) SAIAS et LEONARDI, Service Public et Service du Public, Revue Franaise de Gestion, n 10,
mai/aot 1977, p. 9 et suivantes. Ils ont nonc que le pouvoir de contrainte des services publics
est fonction inverse du pouvoir discrtionnaire du consommateur et du degr de substituabilit
l'offre de produits qu'ils effectuent.
(2) Opus cit, p. 61.
(3) Qui, rappelons-le, n'admet pas le terme du management.
(4) GALY, opus cit, p. 77.
(5) Idem, p. 78.
(6) Idem, p. 180.
(7) LAUFER et BURLAUD, opus cit, p. 20.
110
Patrick G I BERT
Seuls 0. GELINIER et M. DURUPTY ont abord de front le problme d'une

ventuelle antinomie entre management et service public. 0. GELINIER l'a
fait avec prudence, voquant cette antinomie sur le mode interrogatif et avec
un souci d'tre constructif : peut-tre le management public ne sera-t-il rell
ement fond que lorsqu'il aura renouvel la thorie du service public (1).
M. DURUPTY a vu l'antagonisme d'un oeil plutt critique en estimant que dans
certains domaines l'introduction du management pouvait traduire un loignement encore plus sensible des objectifs de service public (2).
En tout tat de cause, aucun de ces auteurs n'a vritablement pos l'quation
management public = management des services publics (3) et ce n'est pas du
ct de la littrature amricaine qu'il faut chercher le palliatif de cette carence.
Une voie plus fructueuse : le rapprochement des concepts
de biens collectifs et de puissance publique
Revenons donc la puissance publique : parmi les concepts juridiques, c'est celui
qui permet la meilleure problmatique du management des organisations publi
ques ; de la mme manire que parmi les concepts conomiques, c'est celui de
biens collectifs qui est le plus significatif au regard de ce management ; encore,
les deux concepts renvoient l'un l'autre. On sait que la puissance publique est
la force de contraindre en vertu d'un titre de lgitimit et (que) ce titre est conf
r
par la souverainet (ou pouvoir politique ou pouvoir de domination) (4) et
que les expressions souverainet, pouvoir politique, pouvoir de domination
sont synonymes... et l'on peut dire dans le mme sens puissance publique (5).
(1) En prface M. MASSENET, opus cit, p. 11.

(2) L'argumentation est la suivante : le strict point de vue de la rentabilit dplace les buts de la
comptabilit publique, l'adoption de l'informatique soulve des inquitudes quant l'intrt
public. La puissance de l'instrument de gestion, de calcul et de recherche que reprsente l'informa
tique
engendre des problmes d'thique concernant l'influence des organismes qui stockent des
donnes dont ils peuvent se servir comme instrument de pouvoir. Comment rpondre de tels
dfis, ds lors que l'informatisation de l'administration en remet en cause les structures mmes
dans des proportions inconnues ?... En d'autres termes, l'impratif de gestion tend dterminer les
structures de l'organisation publique. La rforme administrative devient tributaire de l'instrument
lectronique, le moyen se substitue la fin.
(3) Certains semblent mme s'tre orients rcemment vers la direction inverse, cf. LAUFER et BUR LAUD :
le management est en effet le management du pouvoir public, 1982, p. 678.
(4) L. DUGUIT, Trait I, troisime dition, p. 544, cit par E. PISIER-KOUCHNER, opus cit, p. 62.
(5) Idem, p. 62.
-j 1 1
Le management public est le management des biens collectifs

La notion de biens collectifs est envahissante dans les socits contemporaines.
La contribution de Mancur OLSON est cet gard dcisive ; c'est lui qui a sou
lign que la ralisation de tout objectif commun ou la satisfaction de tout in
trt commun signifie qu'un bien public ou collectif a t fourni un groupe ( 1 ) .
En d'autres termes, une politique ou un programme d'action public est un bien
collectif par l'impact qu'il vise, quel que soit le caractre des ralisations sur
lesquelles il dbouche.
Du point de dpart d'OLSON notre dernire proposition, le cheminement
n'est cependant pas direct. OLSON, en effet, est parti de l'analyse de pratiques
syndicales anglo-saxonnes comme l'adhsion obligatoire un syndicat dtermin
des salaris d'une entreprise ou comme le monopole d'embauch concd par
une entreprise un syndicat ; il a justifi ces formes de contrainte en faisant
la notation classique que les avantages que les syndicats acquirent par le rap
port de force ou la ngociation profitent tous les salaris syndiqus ou non et
que, ds lors, l'incitation se syndiquer est faible, qu'en consquence la coer
cition tait le prix payer pour que l'action des syndicats soit efficace. Les rsul
tats de l'action syndicale sont un bien collectif pour le groupe des salaris et en
dfinitive c'est la fourniture des services et biens collectifs, et non la nature
publique ou prive ou d'autres caractristiques des institutions dispensatrices
de ces biens, qui dtermine dans une large mesure la libert conomique (2).
Ainsi en arrive-t-on l'ide que l'existence de la contrainte n'est pas lie au
public et son tendue (3). On para ft loin de la double quation puissance
publique = contrainte = services collectifs. On y revient pourtant si l'on consi
dre que la situation qu'tudie OLSON traduit une certaine dsagrgation de la
puissance publique, le fait que l'organisation tatique n'a plus le monopole de
la contrainte organise et que si vritablement les fruits dfendus de l'adh
sionobligatoire sont recherchs par toutes les organisations professionnelles (4),
alors on peut dire que les corporations modernes en viennent se conduire
en gouvernement miniature (5). Dlaissons pour l'instant ce risque d'clat
ement
de la souverainet et revenons l'ide que toute l'activit publique se
ramne une fourniture de biens collectifs.
(1) Mancur OLSON, p. 37.

(2) Idem p. 123.
(3) Idem, pp. 121-122.
(4) Idem, p. 165.
(5) Idem, p. 166.
112
Patrick G I BERT
Au dpart, la dfinition des biens collectifs laisse en dehors de son champ une
partie importante des ralisations de l'administration puisque ce sont ceux dont
tous peuvent bnficier en commun, c'est--dire dont la consommation par indi
vidu ne diminue en rien la quantit disponible de ce bien pour n'importe quel
autre individu (1), mais vite l'on doit constater que le champ des biens collect
ifsest plus large. D'abord parce qu'il existe des biens mixtes : la vaccination de
nombreux individus (bien priv), en diminuant les chances de propagation d'une
maladie, amliore l'tat sanitaire gnral (bien collectif). Ensuite parce que des
inefficacits naissent lorsque la satisfaction des besoins privs est confie au
processus du march et chaque fois que c'est le cas, on peut dire qu'un lment
de besoin collectif se trouve impliqu (2). Si finalement MUSGRAVE tablit une
distinction premptoire (3) entre les besoins collectifs proprement dits et les
besoins tutlaires qui visent les remdes aux inefficacits ..., il fonde en fait
cette distinction sur un postulat des plus contestables, savoir que la satisfaction
des besoins collectifs (devrait tre soumise au principe de la souverainet du
consommateur (4), celle des besoins tutlaires ide par sa nature mme ... impli
queque l'on porte atteinte la souverainet du consommateur (5). La deuxime
proposition est vidente (voire tautologique), la premire laisse perplexe car au
nom de quoi les prfrences des consommateurs-citoyens, supposer qu'on puisse
les faire expliciter sans biais, aboutiraient-elles une solution que les gouvernants
trouveraient satisfaisantes ; on peut, au contraire, penser que l'esprit tutlaire
des gouvernants peut d'autant plus s'en donner coeur joie dans les besoins col
lectifs
qu'ils ont peu de chances de trouver en face d'eux une claire expression
du dsir de leurs mandants qu'il leur faudrait enfreindre comme a peut tre le
cas pour des biens tutlaires ! (6).
(1) P.A. SAMUELSON, 1954, La thorie pure des dpenses publiques reproduit de la Review
of Economies and Statistics, vol. 36, 1954, pp. 387-389, dans X. GREFFE, 1978, p. 12.
(2) R.A. MUSGRAVE, Une thorie pluridimensionnelle de la gestion de l'Etat reproduit de The
theory of public finance : a study in public economy, Me Graw Hill, International Studies Edition,
1959, pp. 23-27, in X. GREFFE, 1978, p. 303.
(3) Idem, p. 308.
(4) Idem.
(5) Idem, p. 309.
(6) La mise sur pied de la force franaise de dissuasion donne l'exemple-type de la ralisation tutlaire
d'un bien collectif.
113
Ou la notion de biens collectifs n'est pas limite aux seuls biens de la jouissance
desquels on ne peut tre priv, ou mieux vaut considrer que les besoins collect
ifs
ne sont qu'un cas particulier des besoins tutlaires. Dans les deux cas, les gou
vernants
veulent prserver ou modifier un tat de l'environnement, leur attitude
est dicte par une insatisfaction devant une situation provoque par le fonction
nementdu march perturb par des politiques antrieures ou par l'impossibilit
d'existence d'un march (cas des biens indivisibles). Peu importe ce niveau-l.
L'essentiel est la prtention des gouvernants d'avoir une action et le fait que cette
prtention n'est pas extravagante en raison des possibilits du recours la panop
liedes armes de la puissance publique.
... donc de la puissance publique
L'quation management public = management de la puissance publique peut tre
taye par le schma que l'on a reprsent ci-aprs, moyennant les propositions
suivantes :
L'existence des besoins collectifs lato sensu ncessite le recours la contrainte
en mme temps qu'elle lgitime l'usage de celle-ci (1).
L'existence d'une multiplicit de besoins collectifs, dont la satisfaction est ven
tuellement
contradictoire, demande une organisation de la rponse ces be
soins
et donc un agencement de la contrainte ; l'apparition d'une puissance
publique dtentrice du monopole de la contrainte organise rpond donc ce
besoin.
Le caractre contraignant de la puissance publique l'oblige se lgitimer en
permanence : elle doit tre supportable pour ceux sur qui elle s'exerce ; cette
lgitimation prend des formes multiples et conditionne trs largement la gestion
publique :
.
elle se manifeste par le mode de dsignation de ceux qui ont le

pouvoir, c'est--dire disposent de l'arme de la contrainte : l'lec
tion;
elle prend la forme d'un rappel systmatique de la finalit ultime

suppose : l'intrt gnral ;
(1) Car on ne peut exclure l'ide que la ralit premire est la contrainte, celle-ci pouvant toujours
se trouver une justification ex post. Au Moyen-Age, la noblesse s'est trouve une fonction sociale
en s' instaurant protectrice des faibles aprs les avoir soumis.
14
Patrick GIBERT
elle induit une certaine modration dans l'utilisation de la contrain

te
: pour se procurer les terrains ncessaires de grands travaux,
l'administration a recours de prfrence des achats l'amiable,
plutt qu' des expropriations. Pour financer leurs dpenses pu
bliques,
les collectivits publiques ont recours l'emprunt ou au
dficit budgtaire lorsqu'elles craignent de susciter un mconten
tement
important par suite d'un relvement fiscal trop fort. L'au
torit militaire face un dsquilibre dans les dates, demandes
par les jeunes gens, d'incorporation au service militaire prfre
avoir recours la persuasion pour taler la pointe plutt qu' la
loi qui lui permettrait d'effectuer un talement de faon autor
itaire...
;
elle se concrtise par l'organisation de son auto-limitation qui est

l'objet mme du droit public constitutionnel ou administratif
et la tche en France de juridictions spcialises : Conseil Const
itutionnel,
Conseil d'Etat et juridictions administratives.
La puissance publique va tre conduite se dvelopper suivant ses deux log
iques : interne et externe :
- interne : monopoleuse, elle a un champ d'action gnral et par
consquent elle internalise tous les conflits possibles entre rpon
ses
aux besoins collectifs d'o la ncessit, sous peine de se nier
elle-mme, de grer les effets lis ;
externe : la souverainet implique selon l'expression heureuse de
G. JEZE la comptence de la comptence et la tentation est
grande pour elle d'accroftre cette comptence pour surmonter
par exemple une difficult dans l'exercice des attributions rete
nues jusque-l. L'incomptence au sens commun du terme peut
se traduire par un accroissement de comptence au sens jurid
iquede l'expression. La fluctuation de la frontire public/priv
peut passer par la transformation par les gouvernants de besoins
privs en besoins collectifs.
L'existence de la puissance publique, la suppression qu'elle entra f ne pour une
partie de la vie de passer ncessairement par des relations d'change, les cons
quences
de son discours forcment lnifiant de lgitimisation concourent
rpandre l'ide que le public, c'est pour une bonne part l'exonration de la
sphre du quotidien, le lieu de la gratuit, celui des ressources illimites (le
service rendu n'importe quel prix), le lieu o peuvent se rsoudre les con
tradictions
d'intrt ( l'exception de ceux qui opposent aux exploiteurs fo
rcment
peu nombreux), les conflits d'objectifs... C'est une sphre o la deman
de
est forcment forte puisqu'il n'existe pas d'lasticit par rapport au prix.
115
SCHEMA 1
PRESSIM DE
LA OEMROE
EXONERATION
DM LA
SPBERE
DU
QUOTIDIEN
ANOMALIE
DE LA
DEFI DES
EITREPRISES PRIVEES
A ROLE EXTERK
RAJE1IR
PUISSANCE PUBLIQUE
GLOBALITE
OC LA COUPE TEICE
r*EFFETS LIES
EXTERME
COUPE TEICE DE
COUPE TE ICE
OU
DE
LEGITIMATION
niTERET 6EKRM
116
Patrick GIBERT
La puissance publique s'accommode plus ou moins bien de l'existence des

seules organisations qui la nient partiellement, savoir les organisations non
publiques finalit externe (ONPFE), et plutt mal des entreprises prives
qui, par leur taille, leur importance stratgique, etc. ont un impact externe
majeur, c'est--dire risquent de mettre en cause la possibilit pour la puissance
publique de raliser ses objectifs.
L'interdpendance entre les diffrentes sphres rpertories dans le schma 1 est
grande. Ainsi, la dpendance, au moins priodique, cre par le systme lectif des
gouvernants au regard des gouverns amplifie la pression de la demande adresse
la puissance publique. La rcupration du discours de l'intrt gnral par les
diffrents groupes d'intrt fait de mme. A son tour, la pression de la demande
renforce la logique de dveloppement du public. La modration dont est obli
ge de faire preuve la puissance publique pour assurer sa lgitimit freine le dve
loppement
dbrid de la sphre d'action publique. A l'inverse, la logique externe
de dveloppement du public renforce la probabilit des actions que l'Etat peut
tre amen raliser contre les entreprises prives qui semblent avoir un impact
majeur sur l'environnement (exemple : les nationalisations). Cette logique de
dveloppement, de la mme manire, peut renforcer la volont de rduire, margi
naliser ou satelliser les concurrents que sont les ONPFE ... De son ct la nga
tion des contradictions est de nature faire occulter, au moins partiellement,
le phnomne des effets lis, dans la mesure o les effets non recherchs d'une
politique sont souvent inopportuns au regard d'autres politiques ... Ces influences
respectives ont t mises en vidence dans le schma 2.
L 'intrt qu'il ya poser que le management public
est le management de la puissance publique
. Le premier avantage qu'il ya poser que management public management
de la puissance publique est d'entraftier un certain recentrage de la proccupation
de management sur le noyau dur de l'Etat, de mettre en avant les administrations
de souverainet et par l de diffrencier de faon dcisive le management public
de la simple gestion, entendue dans son sens routinier, des organisations publi
ques. Cet avantage est de poids quand on sait qu'un des arguments souvent avanc
par les fonctionnaires rencontre de la pertinence pour leur administration des
mthodes modernes de gestion est que, n'tant pas proprement parler presta
taires de services ou n'ayant pas la responsabilit de services logistiques, ils ne
sont pas gestionnaires.
. Le deuxime avantage du raisonnement en termes de puissance publique est de
trancher avec une approche du management public timide, parcellaire et inhibe
par le complexe du priv.
SCHEMA 2
/CORPETEICE DE L\
1 COMPETENCE J
\ OU
/
117
118
Patrick GI BERT
Une grande partie de la littrature et des travaux de spcialistes s'est dveloppe

sur des domaines qui, dans le public, rappellent le plus le priv : on tudie volont
iers le management des hpitaux, des coles, des postes, c'est--dire de services
prestataires de services, activits rptitives dont les interdpendances avec
les autres services sont limites, dont le mode de financement peut ne pas tre
caractristique du public, qui ont des homologues ou des concurrents dans le
secteur priv, etc.
Certes, l'tude du management des secteurs cits a des justifications solides ;
la crise chronique du financement du systme de sant, l'importance de la masse
de personnel employe par le systme ducatif ou par les PTT suffisent expli
quer le foisonnement de travaux dans ces domaines. Leur prdominance peut
cependant, mme involontairement, conduire faire raisonner sur l'hypothse
implicite d'un modle, celui du management (priv) que les organisations publi
ques ne respecteraient que mdiocrement : le management public sera alors par
dfinition le lieu du management imparfait. La rfrence constante au march,
la recherche de substituts aux indicateurs du march sont des travers trs signi
ficatifs de ce point de vue. Or, on ne peut qu'tre d'accord avec Peter DRUCKER
qui a bien mis en vidence le sophisme commis par ceux qui se rfrent cons
tamment
au modle priv : {(noncer que les organisations publiques ont besoin
de managers comme ceux du priv (business-like) est un diagnostic erron ; tre
d'esprit priv est la mauvaise prescription pour les maux dont souffrent les orga
nisations
publiques. Ces organisations ont des problmes de performance prci
sment parce qu'elles ne sont pas des entreprises. Le problme fondamental des
organisations publiques n'est pas le niveau lev de leur cot, mais leur manque
d'efficacit. Elles peuvent tre trs efficientes -et certaines le sont- mais elles
ont tendance ne pas faire les choses adquates ( 1 ) .
Le dtachement que prne P. DRUCKER de la nostalgie du priv est d'autant
plus ncessaire que l'on estime que les concepts et les prceptes du management
public doivent apporter en retour un enrichissement au management des entre
prises prives (2) ou que l'on pense que le rapprochement de la gestion entre
public et priv se fera essentiellement par un mouvement du priv vers le public
et non l'inverse (3).
(1) Peter F. DRUCKER, Managing the Public Service Institution, Public Interest, n 33, fall 1973,
la citation est extraite de la page 68, reproduit in LOVELOCK et WEINBERG, opus cit, pp. 43-60.
(2) LAUFER et BURLAUD, pp. 52-55, LYNN, 1980, p. 4.
(3) Rapport BOK.
1 19
. Le raisonnement en termes de puissance publique permet galement de mieux

analyser le phnomne des organisations non publiques finalit externe (que
nous dnommerons ci-dessous par commodit ONPFE).
Un certain nombre d'organismes, sans appartenir la sphre du public, se diff
rencient
de l'entreprise prive par l'absence d'un but lucratif dans leurs documents
constitutifs et leur gestion. Ce sont pour la plupart ceux que recouvrent en prin
cipe dans le droit franais, les formes juridiques de la fondation ou de l'associa
tion,
mais ce sont encore les glises ou les syndicats.
Certains de ces organismes n'ont pas de finalit externe, leurs objectifs tant
d'offrir des services (au sens le plus large du terme) leurs membres, ce sont
avant tout des clubs. D'autres, en revanche, visent aussi ou surtout modifier
l'tat ou un tat de leur environnement : il en est ainsi des glises, et du type de
valeurs qu'elles veulent voir prserver ou restaurer dans la socit, des syndicats
et de leur volont de voir modifier les relations de travail, voire la distribution
du pouvoir conomique, mais galement d'organisations comme la Croix-Rouge
ou Amnesty International (1).
L'observation de la politique des Etats l'gard de ces ONPFE rvle que les
Etats de type totalitaire ne tolrent pas d'ONPFE autonomes, qu'ils les comb
attent,
les interdisent ou, l'inverse, cherchent les annexer, les mettant leur
service, en faire des relais de leur action, ou n'admettent leur autonomie que
contraints et forcs par un rapport de force dfavorable...
Les Etats libraux admettent les ONPFE et mme, le cas chant, les encourag
ent.
D'aucuns, en particulier les partisans d'un interventionnisme plus grand,
estiment que cet encouragement n'est qu'une faon de pallier ou de cacher ses
carences en matire de politique de la sant ou de politique culturelle par exemp
le.On peut y voir au contraire la marque que dans un rgime libral, la puis
sance publique ne va jamais jusqu'au bout de sa logique, que le rgime admet
que les tats du monde dpendent d'interactions multiples, dues aussi bien aux
activits des organisations marchandes qu' celles des ONPFE.
(1) Les mouvements sociaux (P.WILKINSON : Social Movement, New- York, Praeger, 1971, rappor
t
par PADIOLEAU, 1982, p. 36) qui se caractrisent par le fait que (i) au sein d'une collecti
vit,
des acteurs, externes ou priphriques l'establishment de la socit politique ; (ii) appellent
de leurs voeux des changements sociaux ; (iii) dans ce but, ils entreprennent des actions collectives
donnent naissance dans une socit pluraliste des ONPFE. Mais, certaines ONPFE comme les
glises sont des institutions qu'on ne saurait rduire au seul rle d'entrepreneur d'un mouvement
social.
120
Patrick GI BERT
A l'inverse, un rgime totalitaire, monocentriste, s'estimant dtenteur du Bien,

n'a point composer avec ceux qui prfrent d'autres ides, c'est--dire avec
les tenants du Mal. L o d'un ct il y a une pluralit d'ides, d'intrts, de
comportement admise tant bien que mal, de l'autre, il n'y a que des dviants,
des factieux, des auteurs de crime de lse majest. L'existence mme des ONPFE
est donc lie une certaine forme de rgime politique, la reconnaissance que
l'Etat ne dtient pas le monopole de l'intrt gnral (H une forme d'auto
limitation
de la puissance publique.
Les traits de management des ONPFE sont trs largement les traits de manage
mentpublic, mme s'ils revtent des cts propres : substitution aux consquenc
es
de la subordination au pouvoir politique des consquences des problmes de
coexistence avec les organisations publiques ; ncessit dans la majorit des cas
de s'intresser de trs prs au niveau des ralisations du fait que pour mobiliser
ou retenir les adhrents, il faut leur offrir, en complment des biens collectifs
dont profitent aussi les non-adhrents, des biens privs (2) ; difficults financires
structurelles dues l'absence du pouvoir de prlvement autoritaire dont dispose
l'Etat...
Nous pouvons donc estimer que la ralit premire n'est pas le management des
organisations non marchandes ou des organisations sans but lucratif dont le ma
nagement
public ne serait qu'un sous-ensemble, mais bien le management public
entendu comme management de la puissance publique qui s'applique grosso modo
aux organisations qui se situent sur le mme terrain que l'Etat, c'est--dire celui
de la finalit externe.
. L'inconvnient qu'il y a raisonner en termes de puissance publique est le
risque qui existe de ngliger quelque peu les collectivits publiques qui ne par
ticipent
que partiellement la puissance publique, en particulier les tabliss
ementspublics. De manire plus gnrale, dans l'optique du management de la
puissance publique, les services ou organisations prestataires de services ne sontils pas quelque peu sacrifis au profit des services rgaliens ?
En fait, ce risque est limit dans la mesure o prcisment on dira que ces or
ganisations
ont un mode de management public lorsqu'elles sont conduites d'une
manire qui s'en rfre une finalit externe plutt que par rfrence un sys
tme
d'auto-valuation interne. Prenons le cas de l'Agence Nationale pour
(1) Bernard CHENOT, Institutions Administratives, cours de N.E.P. de Paris ronot, les cours du
Droit, 1963.
(2) Cf. M. OLSON, pp. 162-163.
121
l'Emploi. Son action peut tre value par des mesures d'efficacit telles le nomb
rede placements effectus dans l'anne ou par des mesures d'efficience : cot
moyen du placement, ou encore par sa part du march dans l'ensemble des em
bauches
nationales. Dans ce deuxime cas, son activit n'est pas apprcie en fonc
tion de son impact sur l'environnement : pour effectuer des placements, elle peut
avoir recours tout style d'offres d'emplois, y compris les plus instables ; elle
aurait mme intrt se concentrer sur la partie la plus utile de sa clientle de
demandeur d'emplois -celle dont l'ge, les qualifications, l'exprience sont part
iculirement
priss par le march. Dans cette optique- l, augmenter sa part de
march au dtriment des autres modes de rapprochement entre offres et demandes
d'emplois, c'est--dire au dtriment de ses concurrents, est aussi valable qu'accroftre par son activit le nombre de placements qui auront t raliss dans la collec
tivit nationale par comparaison ceux qui auraient t effectus en son absence.
Dans une autre conception des choses, l'ANPE peut tre value essentiellement
par la mesure de son impact sur l'environnement. Du ct de la demande d'emploi
par exemple, elle s'intressera l'amlioration des chances des travailleurs dfa
voriss de retrouver un emploi, la diminution du temps mis par les demandeurs
d'emploi tre embauchs, aux conomies -de temps, de dmarche, de frais
d'annonce, de dplacements- ralises par ces demandeurs d'emploi. Elle se polari
seragalement sur des phnomnes similaires du ct des offreurs.
L'opposition de la deuxime conception la premire n'est pas celle du quali
tatif ou quantitatif -la deuxime srie d'objectifs est quantifiable comme la
premire (1)-. Elle n'est pas non plus proprement parler celle du service public
et de l'entreprise prive, elle est celle de l'extraversion l'introversion de la
finalit.
Ceci tant, on ne peut en conclure que l'introversion ventuelle de la finalit
d'une organisation publique fait sortir sa conduite du champ du management
public. Mme dans le cas o le systme de gestion de l'ANPE serait orient vers
le premier type d'objectifs, on ne pourrait dire que son management est de type
priv. Le mode de financement exorbitant du droit commun qui est le sien -il
repose quasi intgralement sur une subvention de l'Etat-, la tutelle qu'exerce
sur elle un organe politique -le Ministre du Travail-, la sensibilit du public
aux problmes de l'emploi qu'elle a connatre suffiraient alors donner
son fonctionnement certains des traits caractristiques du management public.
(1) Mme si en ralit la quantification est plus difficile du fait qu'il s'agit de faire estimer la diffrence
entre une situation relle et une situation hypothtique, celle qui aurait exist en l'absence de
l'ANPE.
122
Patrick GI BERT
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Gilbert Article Pomap 0758-1726 1986 Num 4 2 1893

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Management public, management de la puissance publique

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MANAGEMENT PUBLIC, MANAGEMENT DE LA PUISSANCE PUBLIQUE

Les entits publiques et les organisations publiques prsentent des

* Institut de Management Public.

L'expression management public est devenue en 1986 d'utilisation courante.

Les entits publi

On peut voquer les facteurs de spcificit des organisations publiques de multi

(1) ANTHONY et HERZLINGER, 1980, pp. 34-57.

Management public, management de la puissance publique

de la gestion, comme entre la planification et la programmation (1). On peut

(1) MASSENET, 1975, p. 62.

Management public, management de la puissance publique

L'organisation publique-type, l'inverse, trouve sa justification dans la volont

(1) Cf. P. GIBERT, 1980, pp. 187-204.

Management public, management de la puissance publique

d'ailleurs tre d'autres ralisations administratives, on y reviendra en traitant

Ce paralllisme est trompeur. La vente est l'acceptation d'un produit par la

Management public, management de fa puissance publique

(1) Que ce soit lgitime est une autre chose.

Management public, management de la puissance publique

centre aux vhicules particuliers, tenter des campagnes de dissuasion, amliorer

(1) Cf. P. GIBERT et F. BERNARD, 1977.

Management public, management de la puissance publique

Insuffisamment tudis, ces effets lis contribuent pourtant expliquer un

Management public, management de la puissance publique

La dpendance envers le pouvoir politique. Jusqu'ici, nous avons la plupart du

Management public, management de la puissance publique

(1) Ibidem, p. 72.

les choix de la technostructure administrative. Ce qui est important, c'est que

A ce point, nous avons rpertori un certain nombre de facteurs qui paraissent

Management public, management de la puissance publique

La recherche du facteur explicatif suprme requiert des emprunts des disci

(1)Cf. Evelyne PISIER-KOUCHNER, opus cit, p. 141.

Management public, management de la puissance publique

Seuls 0. GELINIER et M. DURUPTY ont abord de front le problme d'une

(1) En prface M. MASSENET, opus cit, p. 11.

Management public, management de la puissance publique

Le management public est le management des biens collectifs

(1) Mancur OLSON, p. 37.

Management public, management de la puissance publique

elle se manifeste par le mode de dsignation de ceux qui ont le

elle prend la forme d'un rappel systmatique de la finalit ultime

elle induit une certaine modration dans l'utilisation de la contrain

elle se concrtise par l'organisation de son auto-limitation qui est

Management public, management de la puissance publique

La puissance publique s'accommode plus ou moins bien de l'existence des

Management public, management de la puissance publique

Une grande partie de la littrature et des travaux de spcialistes s'est dveloppe

Management public, management de la puissance publique

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