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O clientelismo do governo militar nas comunicaes

O clientelismo do governo militar


nas comunicaes*
Suzeley Kalil Mathias**
Introduo***
Existe a tendncia, particular no Brasil, mas encontrada tambm
em vrios pases que vivenciaram regimes autoritrios-burocrticos ao
longo das dcadas de 1960 e 1970,1 de afirmar que as Foras Armadas
no apenas tomaram o poder central em 1964, mas tambm influenciaram largamente a reforma da administrao pblica, militarizando-a. Neste
artigo pretendemos discutir como se deu este processo para o sensvel
setor das Comunicaes. Nossa hiptese que se houve militarizao no
mbito das Comunicaes, esta no teve o sentido que normalmente selhe atribui, mas antes as Foras Armadas introduziram novas formas de
atuao para realizar velhas prticas no que se refere tomada de deciso.
verdade que toda mudana de governo, mormente quando este
basicamente formado por composies com participao majoritria
*

Submetido e aprovado para publicao em dezembro de 2001.


Doutora em Cincias Sociais, Professora de Teoria Poltica da graduao e ps-graduao em
Histria (UNESP-Franca), pesquisadora do GEDES (CELA-UNESP-Franca) e do NEE (UNICAMP),
autora, entre outros, de Distenso no Brasil: o projeto militar (1973-1979), Campinas, Papirus, 1995 e co-organizadora de Entre votos e botas: as Foras Armadas no labirinto Latino
Americano do novo milnio. Franca, UNESP, 2001.
***
Esse artigo se inspira no captulo Os militares nas comunicaes de nossa tese de doutoramento Foras Armadas e Administrao Pblica: a participao militar nas Comunicaes e
na Educao (1961/1990). Campinas, IFCH-UNICAMP, 1999.
1
O principal terico desses regimes, e de quem tomamos o conceito, Guillermo ODonnell,
que desenvolveu vrios trabalhos a respeito, condensados principalmente em Anlise do Autoritarismo Burocrtico. R. J., Paz e Terra, 1990. A melhor sntese desta definio de Juan
Linz, para quem os regimes autoritrio-burocrticos ...so sistemas polticos com: pluralismo limitado, no responsvel, sem ideologia orientadora, mas com mentalidades distintas,
sem mobilizao poltica extensiva ou intensiva, exceto em alguns pontos de seu desenvolvimento, e no qual um lider ou, ocasionalmente um pequeno grupo exerce o poder dentro de
limites formalmente mal definidos, mas, na realidade, bem previsveis. Juan Linz Regimes
Autoritrios. In PINHEIRO, P.S. (org.) Estado Autoritrio e movimentos populares. R.J., Paz e
Terra, 1980, p. 121.
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Comunicao&poltica, n.s., v.X, n.1, p.119-129

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castrense e tem como origem um golpe militar, tende a controlar o setor


de comunicao e imprensa do pas. Nos regimes democrticos h sempre algum controle pblico. Todavia, preciso considerar que dadas as
caractersticas das Comunicaes, seu controle responde a necessidades
tcnicas que pedem a normalizao do uso por vrios atores de um mesmo espectro eletromagntico, as faixas de onda e, de outro lado, esse
controle supe a prestao de servios de utilidade pblica populao
bem como sua defesa em casos extremados. No Brasil, em 1964, quando
o presidente da Repblica Joo Goulart foi deposto, no foi diferente.
Justamente por essas caractersticas das Comunicaes que a escolhemos para visualizar se houve e como se deu a militarizao do setor
no Brasil. Entretanto, no vamos nos ater ao setor em sua totalidade;
nosso objetivo restringiu-se ao sistema de radiodifuso, pois este tem,
como caracterstica, alm das determinaes tcnicas, no s a necessidade econmica de cada emissora para se manter, mas tambm envolve
a questo dos contedos transmitidos. Essa ltima caracterstica, que
podemos chamar de ideolgica, o particulariza frente telefonia e transmisso de dados.
Neste sentido, nossa proposta aqui discutir como a poltica do
governo militar para as Comunicaes se reflete nas concesses de rdio e
televiso no perodo compreendido entre 1961-1992. A resposta que
perseguimos diz respeito s possveis mudanas nos programas governamentais entre poder civil e poder militar e, mais, se possvel perceber a
constituio de uma poltica pblica conseqente para este setor que reflita, ainda que indiretamente, as expectativas de integrao nacional,
objetivo explcito de vrios governos militares.
Antes de mais nada, preciso definir o que se entende aqui por
militarizao, para que fique claro qual nossa linha de abordagem para
avaliar a hiptese colocada. Assim, aqui adotamos trs sentidos para o
termo militarizao:
1. militarizao diz respeito participao fsica ou ocupao de cargos
da administrao pblica civil pelos militares. Neste caso, supe-se
que a administrao um meio de transmitir interesses para todo o
sistema poltico. A apreenso do fenmeno aqui mais fcil, pois trata-se de comparar quantitativamente o peso de cada ator (civil e militar) na burocracia estatal;
2. militarizao pode ser ainda a realizao, por meio das polticas governamentais, das doutrinas defendidas ou formuladas pelos militares.
Assim, quando uma poltica segue padres geopolticos ou responde

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ao autoritarismo embutido na Doutrina de Segurana Nacional, podese dizer que ela realiza um processo de militarizao;
3. a impresso ou transferncia de valores castrenses para a administrao pblica tambm entendida como militarizao. Em outras palavras, o ethos poltico (ou que vigora na Polis) equivalente ao ethos
militar.2 Neste caso, a definio profundamente subjetiva e somente pode ser apreendida indiretamente.
No primeiro sentido, apreende-se a participao militar direta no
processo de deciso, pois trata-se, na maioria das vezes, da presena fsica
de membros das Foras Armadas em cargos que, por definio, so civis.
Nos dois outros sentidos, muito mais a influncia militar sobre o processo de deciso que enfocado pela anlise, pois aqui o ator pode ser um
civil (ou um grupo de pessoas) que comungue e transmita valores e comportamentos castrenses.
Em outra oportunidade trabalhamos com a militarizao do processo de deciso no Ministrio das Comunicaes tomando o termo no
primeiro e terceiro sentidos. Nosso objetivo aqui, considerando os limites
disponveis, ser verificar quais os fatores que nortearam a poltica de
concesses na rea de comunicaes entre 1964 e 1989, procurando, pois,
perceber se houve um processo de militarizao do setor no sentido da
segunda definio elencada, isto , se as comunicaes foram um vetor de
realizao da ideologia castrense durante o governo militar e se esta permaneceu ao longo do primeiro governo civil subseqente, ou se, ao contrrio, a lgica prevalecente sempre foi a mesma e, neste caso, intenta-se
mostrar seus contornos.

As bases do setor de Comunicaes


Se, por um lado, o espectro das faixas de onda responde a leis fsicas
que tm validade universal, o que implica que sua administrao siga
estes critrios primrios, por outro, a destinao das faixas de onda no
segue este mesmo padro, mas sim interesses que so definidos pelos
pases, da cada um ter desenvolvido um sistema prprio.

Compartilhamos aqui a viso de Oliveiros Ferreira, conforme expressada por exemplo em


palestra proferida no NEE-UNICAMP em 27/11/98.
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Historicamente, desde as primeiras transmisses radiofnicas, nos


anos da I Guerra Mundial, este setor foi sensvel ao controle dos militares. Isto porque, alm dos limitados conhecimentos sobre as ondas
hertzianas, o setor castrense via o desenvolvimento da radiodifuso como
uma ameaa segurana nacional. Prova disso est no prprio desenvolvimento do setor, que ganha impulso exatamente nos perodos de conflito intenso entre os pases,3 e no tipo de linguagem que domina o setor.4
A histria da radiodifuso no Brasil bastante tortuosa e seu modelo, apesar de nos seus primrdios assemelhar-se ao americano, foi uma
construo semelhante da Europa.5 bom lembrar que no houve uma
transposio de modelos dos pases centrais para o Brasil, pois na verdade
os dilemas colocados se apresentaram simultaneamente para ns e para
eles, mas sim um modelo que inspirou a constituio do setor de telecomunicaes que, reafirmando, no caso do Brasil foi muito mais europeu
do que norte-americano.
Como nos outros pases, aqui tambm as telecomunicaes sempre
foram vistas como um monoplio do Estado. Isto no implicou, no entanto, em que as atividades do setor fossem realizadas pelo setor pblico.
Ao contrrio, mesmo a regulamentao nesta rea foi tardia. Pode-se
dizer, ento, que muito do atraso do setor deveu-se falta de iniciativa do
setor privado em relao aos servios de comunicao.
Tambm quanto interferncia e participao dos militares, o Brasil
no fugiu regra geral, mas talvez aqui a ingerncia das Foras Armadas
nas telecomunicaes tenha sido maior e mais duradoura do que nos demais pases. O melhor exemplo desta participao est na prpria composio da Comisso Tcnica de Rdio (CTR), criada em 1931 e que

A disputa tcnica, especialmente durante a Primeira Guerra Mundial, permite que o rdio
se desenvolva de forma acelerada e, em menos de vinte e cinco anos da primeira transmisso,
ele j comea a fazer parte do cotidiano internacional. Rapidamente, os Estados Unidos
entram na concorrncia, que obedece a linha da melhor performance tcnica, e levam vantagem. Grandes conglomerados econmicos, como a Westinghouse, comeam a exportar equipamentos transmissores para vrios pases, entre eles o Brasil. NUNES, M. A. M. Rdios
Livres. O outro lado da voz do Brasil. Dissertao de Mestrado em Comunicao. ECAUSP, S.P., 1995, cap. 2, digitado.
Como, por exemplo, o termo ingls para radiodifuso broadcast, que originalmente designava a disseminao das ordens do comando para a esquadra na Marinha americana, que
passou a ser feita pelo rdio, incorporando, pois, o jargo. MACHADO, A. A arte do vdeo.
S.P.: Brasiliense, 1988.
ASSIS FERNANDES, F. 65 anos de radiodifuso no Brasil. Revista Brasileira de Comunicao. Ano X, n 56, jan-jun, S.P., 1987, p. 77-81.

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controlou o setor de radiodifuso at 1962. Dos trs membros que dela


faziam parte, dois eram indicados pelos ministrios militares, e o seu presidente sempre foi um membro das Foras Armadas.
Considerando a evoluo dos meios de comunicao no pas, podese dizer que por aqui se desenvolveu um sistema misto, no qual convivem
empresas publicas e privadas, mas bastante diferente do sistema europeu, pois inexistem grandes redes pblicas nos servios de radiodifuso,
embora o Estado exera controle bastante amplo sobre o setor tanto por
meio de medidas diretas como a manuteno de cesso de horrios
gratuitos para o governo nos meios de comunicao quanto indiretas
as verbas de propaganda dos projetos do governo em seus vrios nveis
so essenciais sobrevivncia de vrias emissoras.
Em contrapartida, este setor parece ser o mais sensvel aos processos globais de desenvolvimento. Qui isto explique os motivos pelos
quais os problemas surgem simultaneamente em pases centrais e perifricos. Da mesma forma que no incio do desenvolvimento dos meios de
comunicao no mundo, atualmente tambm se coloca para o Brasil, a
necessidade de rever os modelos de suas comunicaes. Por enquanto,
seguindo os passos (fracassados) do neoliberalismo, o pas tm simplesmente buscado manter os nichos do Estado encravado nas empresas privadas do
setor, ao mesmo tempo em que levou a cabo a venda das estatais.
Em resumo, o que mostra este breve histrico do setor que a
forma de organizao dos servios de telecomunicaes de um pas no
pode ser imediatamente deduzida das caractersticas assumidas pelo regime poltico ou pelo modo de produo dominante naquela sociedade.
Isto no implica dizer que tais caractersticas no so importantes, mas o
so somente quando tomadas em conjunto com uma gama de fatores,
entre eles os fatores tcnicos que so especficos a esta atividade.6
Do ponto de vista jurdico, a despeito de somente ser regulamentada em 1962, por meio da Lei 4.117, as telecomunicaes merecem
ateno do poder pblico, que as define, desde o II Reinado, como uma
atividade do Estado, o qual poderia outorgar concesses.7 Com o adven6

OLIVEIRA, D. Estado e mercado na radiodifuso, Dissertao de Mestrado, IFCH-UNICAMP. Campinas, 1990, digit..
Todas as Constituies brasileiras (...) foram unnimes em determinar a competncia da
Unio para a explorao, direta ou por meio de concesso, dos servios de radiodifuso, que
podem ser exercidos por empresas privadas mediante concesso ou autorizao, a prazo certo
e a ttulo precrio. ORTRRIWANO, G. S. A informao no rdio: critrios de seleo de
notcias. Dissertao de Mestrado. ECA-USP, S.P., 1982, mimeografado, p.107.
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to da Repblica, adota-se uma poltica descentralizada para o setor (telefonia), segundo a qual os Estados da Federao adquirem o poder de
regulamentar as concesses.
Para os interesses deste trabalho, duas outras leis anteriores ao
Cdigo de 1962 precisam ser mencionadas. A primeira a Lei 2.597, de
12/09/1955, que estabelece as faixas de fronteira e zonas de defesa do
pas. O seu art. 6 afirma: So consideradas de interesse para a segurana
nacional: (...) e) os meios de comunicao, como rdio, televiso, telefone
e telgrafo. Instituia-se, assim, a necessidade de ouvir-se o Conselho de
Segurana Nacional nas concesses dos meios de comunicao. importante mencionar, tambm, a Lei 3.654, de 04/11/1959. Por meio desta,
criam-se as Armas de Comunicaes e Engenharia no Exrcito. Se antes
j eram os militares que dominavam o setor, pois que suas escolas forneciam os especialistas para a rea, bem como dominavam legalmente o
CTR, agora ganhavam maior legitimidade para interferir no processo.8
Note-se que ambas as leis, como tambm o Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (CTB) so anteriores ao golpe militar de 1964 e, portanto, a
interferncia militar no setor j era no apenas admitida como normatizada.
a partir da promulgao do CBT, no entanto, que o setor ganha
uma poltica independente do arbtrio do poder constitudo. Se antes do
Cdigo as concesses e sua manuteno dependiam largamente do humor do presidente da Repblica e de seus auxiliares, depois de 1962, com
o setor regulamentado, as medidas tomadas deviam seguir, ao menos
formalmente, a letra da Lei.
Talvez isto explique a dificuldade de regulao do setor, pois representava, sob dado ponto de vista, a perda de poder por parte do Executivo Federal. Um exemplo disso que, votada a Lei, Joo Goulart apslhe 52 vetos,9 todos derrubados pelo Congresso por um bem montado

As primeiras escolas de engenharia de comunicao no vinculadas s Foras Armadas somente iro surgir no Brasil na dcada de 60. At l, so os engenheiros militares que dominam o saber tcnico na rea.
Entre os vetos, talvez o mais significativo porque exemplifica o desejo de manter o poder
sobre os meios de comunicao, tenha sido o do 3 do Art. 33, que estabelecia os prazos de
concesso: Os prazos de concesso e autorizao sero de 10 (dez) anos para o servio de
radiodifuso sonora e de 15 (quinze) anos para o de televiso, podendo ser revogados por
perodos sucessivos e iguais, se os concessionrios houverem cumprido todas as obrigaes
legais e contratuais, mantida a mesma idoneidade tcnica, financeira e moral e atendido o
interesse pblico (art. 29, letra x). Cf. SANTOS, R. Vade Mecum da comunicao. R.J.: ed.
Destaque, 1995, p.147.

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lobby que envolvia empresrios do setor, o Estado Maior das Foras Armadas e partidrios da UDN.10
O CTB passa a funcionar de fato somente a partir de maio de 1963,
quando da sua regulamentao geral (Decreto 52.026, de 20/05/1963).
nesta regulamentao que se estabelece o funcionamento do Conselho
Nacional de Telecomunicaes CONTEL e de seu rgo fiscalizador, o
Departamento Nacional de Telecomunicaes DENTEL (Art. 17); se
classificam os servios (Art. 4), e as competncias para explorao (Arts.
7 e 8).
Se do ponto de vista da legislao tudo estava feito, a estruturao
do setor atravessou o governo militar, levando 10 anos para ser constituda, acompanhando as contradies do regime e influenciada pelas oscilaes do crescimento econmico do perodo. A participao no uso de um
satlite internacional (1965), ao lado da constituio de um sistema de
troncos de microondas (1969-1973), permitir, finalmente, a interligao
de todo o pas atravs de telefone e televiso.11 A culminncia desta
poltica, todavia, apresenta-se com a criao do Ministrio das Comunicaes, em 1967; da TELEBRS, em 1972, e da RADIOBRS, em 1975.

As concesses como poltica governamental


A utilizao das concesses de estaes e servios de telecomunicaes como moeda de troca no mundo da poltica encontra limites tcnicos e tambm no prprio comportamento dos atores envolvidos nas disputas governamentais. Em outras palavras, alm das fronteiras tcnojurdicas, a questo que est embutida na gesto do setor de comunicao
envolve a disputa por prestgio a partir do controle de um setor sensvel
s escolhas polticas, e tambm descreve as escolhas daqueles que esto
no poder, sendo o resultado de uma trama que espelha a poltica deste
mesmo governo.
Para a anlise, utilizamos duas sries de dados. O primeiro, diz
respeito s estaes de rdio e televiso existentes no pas entre 1967-85
divididos por unidade da federao. A segunda descreve as outorgas de

10

11

BENEVIDES, M.V. A UDN e o Udenismo: ambigidades do liberalismo brasileiro (19451965).R.J: Paz e Terra, 1985, p. 104.
OLIVEIRA, D. Estado e mercado na radiodifuso, Dissertao de Mestrado, IFCH-UNICAMP. Campinas, 1990, digit.., p. 158.
Comunicao&poltica, n.s., v.X, n.1, p.125-123

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estaes de rdio e televiso, por unidade da federao, no perodo de


1961 a 1992.12
So os dados relativos s concesses os que oferecem maiores possibilidades para anlise, pois a partir deles possvel inferir quais as preocupaes que regiam as decises governamentais na rea de telecomunicaes, respondendo, com maior preciso, a questes relativas s pretenses geopolticas, econmicas ou clientelsticas que envolvem o comportamento dos atores nesta arena. Em outras palavras, tomando os dados
de forma desagregada, isto , registrando o tipo de concesso e sua localizao geogrfica (ainda que no nominal), possvel avaliar com maior
preciso se existia uma poltica traada pelo governo, como este fazia uso
de um bem como as estaes de rdio e televiso, se as cassaes, por
exemplo, eram fruto de um programa ditado pelos militares, etc.

Geopoltica das comunicaes


Uma das hipteses que podem exemplificar a participao castrense
nas Comunicaes diz respeito segurana territorial. Considerando o
discurso esguiado como representativo, a manuteno da integridade
territorial e a integrao nacional so os dois primeiros objetivos nacionais permanentes.13 Estes so garantidos por meio do estabelecimento
de vias de comunicao (estradas) e da vivificao das fronteiras, o que
poderia ser facilitado por um eficiente programa de telecomunicaes.
Corrobora esta viso, o discurso geopoltico de resto, traduzido
pela ESG e por seu principal expoente, Golbery do Couto e Silva 14 que
prevaleceu no Brasil durante o governo autoritrio e que apregoava a
construo do Brasil como potncia hegemnica regional,15 o que impli-

12

13

14

15

Os dados aqui discutidos podem ser consultados em nossa Tese de Doutoramento, citada.
Esses dados foram conseguidos junto ao PRODASEM Processamento de Dados do Senado
pelo empenho de Tota e do auxlio de Iara Beleli, a quem agradecemos.
Escola Superior de Guerra. Manual Bsico. R.J.: ESG/Depto. de Estudos, 1975, principalmente pp.50-1. Veja tambm COMBLIN, J. A ideologia da segurana nacional: o poder militar na
Amrica Latina. R.J.: Civilizao Brasileira, 1978, especialmente capitulos 1-II e 4-I.
Cf. COUTO e SILVA, G. Conjuntura poltica nacional, o poder executivo. R.J.: Jos Olympio ed.,
1981. Para uma crtica, veja MELLO, L. I. A. Golbery revisitado: da abertura controlada
democracia tutelada. In MOISS, J.A. & ALBUQUERQUE, J.A. (orgs.) Dilemas da consolidao da
democracia. R.J.: Paz e Terra, 1989.
MIYAMOTO, S. Geopoltica e poder no Brasil. Campinas: Papirus, 1995.

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ca em uma poltica desenvolvimentista agressiva em relao aos seus vizinhos, em que os projetos e obras, incluindo o setor de comunicaes,
perseguiam esta finalidade, ou seja, subordinar os pases limtrofes da
Amrica do Sul esfera de influncia brasileira. Tambm devemos considerar que houve um aumento das preocupaes governamentais com a
fronteira norte do pas a partir dos anos 80, o que pode ser corroborado
pela nomeao de um adido militar para o Suriname em 1980.16 Tudo
isto, para a rea de telecomunicaes, traduzir-se-ia em um crescimento
das concesses de estaes nas faixas de fronteira, implicando em um
aumento progressivo das estaes nestes locais.
Conforme pode ser consultado nos Anurios do IBGE, h um crescimento do nmero de estaes no Brasil no perodo considerado. Mas,
pelo menos em termos de estaes de rdio, este maior nos anos 80, j
sob o governo civil. Alm disso, o nmero de estaes de rdio existente
nas reas fronteirias bastante pequeno, e seu crescimento absoluto
igualmente insignificante. No Acre, por exemplo, acusam-se trs estaes em funcionamento em 1967, nmero que sobe lentamente, e chega
a apresentar queda entre 1978 e 1981, at atingir treze estaes em 1985.
Somos, ento, levados a crer que no existe nenhuma relao entre a
poltica de comunicaes e a participao militar nesta.
Todavia, quando se atenta para o crescimento percentual entre 1967
e 1985, verifica-se que os maiores crescimentos acontecem nos Estados
que esto na faixa de fronteira norte, particularmente naquelas regies
com estatuto de territrio (at 1988). Assim, o Amap apresenta um
crescimento de 400% no perodo, sendo seguido por Rondnia (333%) e
Roraima (300%).
Poder-se-ia, assim, afirmar que existia uma preocupao com a segurana nacional territorial e, portanto, o governo no perodo buscou
implementar projetos no sentido de fazer aumentar as comunicaes rpidas no pas, estimulando a criao de estaes nas regies prximas s
fronteiras. Essa afirmao corroborada, tambm, quando nota-se que
no Mato Grosso o crescimento das estaes apresentado foi de 275%,
maior do que do Acre e Amazonas (que apresentaram 200% de crescimento), o que refuta o aumento da preocupao com a fronteira norte,

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MIYAMOTO, S. Do discurso triunfalista ao pragmatismo ecumnico (Geopoltica e poltica


externa no Brasil ps-64). Tese de Doutoramento em Cincia Poltica, FFLCH-USP, S.P.,
1985, p. 277.
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mas refora a viso de estabelecimento de uma relao de hegemonia


subordinao com os pases da fronteira oeste.
No caso do Mato Grosso, deve-se considerar tambm que a regio
foi territrio de expanso geogrfica (populacional) no perodo pesquisado,
o que influenciou o governo na expanso das telecomunicaes para l.
Aqui a hiptese de integrao nacional como parmetro de poltica pblica reforada.
Contra essa anlise, pesaria o fato de o crescimento no nmero de
estaes de rdio apresentado pelos Estados do Sul do pas regio de
fronteira historicamente considerada estratgica pelo Brasil, principalmente pela possibilidade de conflito entre BrasilArgentina em funo
da luta por hegemonia regional era bastante menor do que aquele apresentado pelo norte, respectivamente 95,6%; 83,6%; e 81,5% para Paran,
Santa Catarina e Rio Grande do Sul. Por outro lado, as anlises correntes
tendem a ressaltar no a preocupao castrense com a questo da segurana de fronteiras. Pelo contrrio, elas invariavelmente vo no sentido
de afirmar que a poltica do governo militar para as comunicaes privilegiava a integrao nacional por meio da interiorizao dos meios de comunicao de massa.
Uma anlise apressada tenderia a confirmar essa tese, pois, de alguma forma, as unidades da federao que apresentaram maior crescimento de transmissores so tambm as mais isoladas. Entretanto, quando olhamos para o todo, notamos que no existe uma relao direta e
imediata entre crescimento de radiotransmissores e isolamento regional.
Estados como Rio Grande do Norte e Sergipe, por exemplo, apresentam
crescimento das estaes menor do que o do Brasil e no so exatamente
regies nacionalmente integradas no perodo em apreo.
Assim, os dados coligidos no permitem confirmar ou refutar tais
anlises. O mais provvel que prevalecia a falta de uma poltica coerente para o setor, seja ela determinada ou no pelos atores polticos fardados.
Uma possvel explicao, que poderia apontar para o desenvolvimento de uma poltica pblica nesta rea, que a instalao das emissoras responde ao interesse comercial. O grande nmero de estaes de
rdio em So Paulo, seguido por Minas Gerais, aponta nesta direo.
Porm, ao analisarmos o nmero de estaes no Rio de Janeiro, pioneiro
neste tipo de servio e importante Estado da federao em termos polticos e mercadolgicos, vemos que tambm esta no uma explicao vlida, pois o volume de estaes no proporcional posio estratgica
do Estado quinta posio no incio da srie, caindo para sexta ao final ,

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alm disso o crescimento do nmero de transmissores apresentado ao


longo do perodo um dos menores.
Em resumo, possvel afirmar que no havia uma poltica ditada
pelas Foras Armadas no que se refere radiodifuso. Nesta rea, a atuao militar era indireta e dirigida para outros objetivos: desenvolvimento
da infra-estrutura da datar do perodo a implantao da centralizao
no setor de telefonia e das empresas estatais de controle das comunicaes (EMBRATEL, TELEBRS) e controle social censura imprensa.

Concesso tcnica como concesso poltica


Se pelos dados fornecidos pelo IBGE no possvel avaliar como se
processou a participao militar no desenvolvimento das polticas pblicas, os dados coligidos pelo Senado Federal oferecem maiores possibilidades, pois traduzem de perto como o governo se comportou ao longo do
perodo. Isto porque aqui estamos trabalhando com as outorgas das concesses, o que era, at 1988, prerrogativa exclusiva do presidente da Repblica.
Pela hiptese geopoltica, as concesses de estaes de telecomunicaes deveriam responder necessidade de integrao do pas. verdade que h outras polticas governamentais que se prestam melhor a este
tipo de objetivo, sendo o caso mais forte o do setor de transportes,17 e
que o poder pblico possui meios de manter a troca de informaes nas
regies mais afastadas do pas fazendo uso de sistemas de comunicao
no comerciais/convencionais.
A hiptese geopoltica alia uma viso tcnica com uma questo de
segurana, o que deveria falar mais alto aos militares. Por este caminho,
as regies menos desenvolvidas e mais afastadas receberiam um volume
maior de concesses, ou pelo menos seria possvel perceber um fluxo contnuo de concesses para tais localidades. Assim, deveria haver uma concentrao das concesses em estados da federao como Roraima, por

17

As polticas de transporte na verdade so chamadas de comunicaes, pois que respondem


exatamente a este aspecto no referente integrao nacional. Como explica Miyamoto, um
sistema de comunicaes [virio] eficiente torna possvel atingir qualquer ponto do pas, em
um tempo relativamente curto, protegendo os locais mais sensveis, principalmente aqueles
situados ao longo das fronteiras internacionais, e que possam colocar em risco a soberania
nacional... MIYAMOTO, S. Geopoltica e Poder no Brasil, Campinas: Papirus, 1995, p. 147-8.
Comunicao&poltica, n.s., v.X, n.1, p.129-119

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exemplo. Porm, os dados relativos s outorgas no parecem apontar


nesta direo:
As regies que menor nmero de estaes de rdio recebem, independentemente do governo, so Amap e Roraima, seguido pelo Acre e
pelo Distrito Federal este ltimo no pode ser considerado como regio
no integrada. Em contrapartida, a nica concesso feita pelo presidente
Mdici contemplou o Amazonas o que alimentaria a hiptese geopoltica.
Deve-se considerar, entretanto, o significado do estabelecimento de estaes de telecomunicaes nessas regies. sabido que os Estados amaznicos (Acre, Rondnia, Roraima, Amazonas) no tm populao que comporte um elevado nmero de estaes, ainda que o critrio de integrao
nacional seja o regente da poltica pblica para o setor.
Considerando todo o perodo de anlise, o Mato Grosso foi o Estado que mais recebeu outorgas de estaes de rdio. Tambm chama a
ateno o grande volume recebido pelo Piau. Destaque-se, entretanto,
que tanto no caso do Mato Grosso quanto do Piau as concesses foram
feitas no final do governo militar, e houve uma alta concentrao de concesses no perodo Jos Sarney: respectivamente, do total de 71, 34, e do
total de 40, 24 se deram neste governo.
Apesar de o aumento expressivo de concesses se apresentar na
passagem do governo Geisel para o de Figueiredo, elevando o volume em
quase 50%, Minas Gerais possui uma distribuio contnua de outorgas
de estaes de rdio, no as recebendo somente sob Mdici.
Assim, tomando estes dados, a hiptese geopoltica fraca, pois
Minas Gerais no pode ser interpretado como um Estado no-integrado,
principalmente considerando que bastante provvel que do volume total de concesses para uma determinada regio, a maior parte seja designada para a capital, e Belo Horizonte sempre foi de grande importncia
econmico-poltica para a Nao.
Se a preocupao for com a segurana, as faixas de fronteira receberiam um volume maior de concesses independentemente de fatores econmicos ou de poltica de barganha.18 De fato, ao olharmos para os dados por governo, parece que isto pode ser verdadeiro, pois exatamente
durante os anos militares que as outorgas para as regies fronteirias so
maiores, representando por volta de 38,05% das concesses feitas sob
18

Para efeito desta anlise, no consideramos os limites litorneos como fronteira. So tomados, ento, os estados de Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paran, Mato Grosso, Acre,
Amap, Roraima, Rondnia e Amazonas.

131

O clientelismo do governo militar nas comunicaes

governos fardados, contra 29,34% na vigncia de governos civis. Refora


esta viso quando notamos que as concesses para o Rio de Janeiro (ou
Guanabara antes de 1974) so menores do que, por exemplo para Mato
Grosso e, sem a menor dvida, o primeiro traz maiores possibilidades de
retorno econmico.
possvel notar ainda que no perodo civil (aps 1985), a distribuio das concesses equilibrada do ponto de vista da diviso poltica,
pois os nove Estados da regio de fronteira (um tero do pas) receberam
em torno de 30% das concesses. Este percentual, entretanto, sobe quase
10 pontos sob o regime militar. Assim, os dados parecem sugerir que a
poltica de comunicaes dos governos militares respondia a interesses de
segurana, mas no aos geopolticos, realizando o binmio segurana e
desenvolvimento do discurso militar e esguiano.
As hipteses aventadas no respondem, porm a algumas indagaes como por exemplo o que determina a mdia anual de 0,25 concesso
no governo Mdici contra 6 concesses no governo Costa e Silva, mdia
esta que sobe para 27,8 e 40,33 respectivamente com Geisel e Figueiredo.
Quanto s outorgas de televiso, estas apresentam certo equilbrio
em todo o perodo, muito embora haja uma relativa exploso no governo
Jos Sarney, repetindo o que aconteceu em relao s estaes de rdio, e
tambm repetem a queda nas concesses durante a gesto Mdici.
Uma explicao para o comportamento do governo militar pode
ser encontrada na necessidade de diversificar a maneira pela qual o Brasil
deveria responder poltica (contida nos projetos militares para o pas) de
integrao nacional. Neste aspecto, se no governo Mdici a nfase foi
emprestada ao desenvolvimento de infraestrutura bsica, principalmente
em telefonia (implantao de troncos e novas tecnologias, como os cabos
de microondas), no governo Geisel buscou-se aliar dever governamental
com responsabilidade do mercado. assim que as emissoras de rdio e
televiso ganham espao concessionrio, concesses que procuram aliar
integrao nacional com fatores comerciais.
Em sntese, possvel afirmar que havia uma preocupao do governo militar com a segurana do pas, centrada principalmente na proteo de nossas fronteiras. Ao mesmo tempo, pouco provvel que esta
mesma preocupao traduzisse a necessidade de integrao nacional pela
via das telecomunicaes. Porm, a hiptese mais forte, principalmente quando avaliamos estes dados em conjunto com o discurso dos Presidentes,
no a segurana como expresso do desenvolvimento, mas a segurana necessria
permanncia no governo, a busca de estabilidade poltica e, portanto, de adeso
Comunicao&poltica, n.s., v.X, n.1, p.131-117

132

Suzeley Kalil Mathias

da sociedade ao projeto de pas desejado pelos militares. Neste aspecto, o controle sobre as concesses dava-se menos no momento da outorga e mais
depois, quando da manuteno em funcionamento das empresas de radiodifuso. Neste segundo momento, era por meio do controle econmico
(concesso de emprstimos e publicidade) que o governo militar exercia
seu poder.19

Clientelismo nas comunicaes


Em uma pesquisa feita em 1995, a jornalista Elvira Lobato20 traa
um quadro de como se efetivam as concesses de rdio e televiso no
Brasil. Embora no seja uma pesquisa exaustiva, ela consegue mostrar
que oito grupos dominam o setor, contrariando abertamente o Cdigo
das Comunicaes.21 Entretanto, o mais importante para os objetivos
desta pesquisa no esta violao, mas o fato de reforar uma tendncia
apontada pelos especialistas na rea: a manipulao das concesses como
forma de troca de favores no interior do governo.
Segundo Rmulo Vilar Furtado, funcionrio do Ministrio das Comunicaes entre 1970 e 1990, o que o credencia como um dos maiores
caciques da histria das telecomunicaes do Brasil,22
Enquanto existir o Congresso Nacional e, dentro dele, parlamentares desejosos de se reeleger, o critrio de distribuio de concesses ser
poltico, e os governos daro rdios e TVs em troca de apoio. A utopia
socialista de que todos so iguais perante a lei no funciona na vida real.23
19

20

21

22

23

esta hiptese, por exemplo, que permite explicar porque a Bloc obteve duas concesses e a
Abril nenhuma na gesto de Joo Figueiredo.
LOBATO, E. Raio X das Telecominicaes. In Comunicao e Sociedade, I (3), S.P.: mai-ago,
1995, p.36-41. Tambm em Oito grupos dominam as TVs no Brasil, Folha de S. Paulo, 12/
06/94, p.1-17.
O CBT procura evitar a concentrao de mercado, da estabelecer limites no nmero de
concesses que uma entidade pode manter e regular a formao de cadeias e associaes
(Decreto 236/67). Porm, a prpria legislao deixa brechas porque nada diz sobre o nmero
de membros de uma mesma famlia que podem ser concessionrios, j o controle das concesses feito a partir do nmero do CPF do maior acionista e no pelo sobrenome ou filiao.
O qualificativo da prpria Elvira Lobato, citado em Poltica marca histria das telecomunicaes. Folha de S. Paulo, 03/09/95, p.1-13.
Palavras de Rmulo Vilar Furtado. Apud Elvira Lobato, Poltica marca histria das telecomunicaes. Folha de S. Paulo, 03/09/95, p.1-13.. Interessante observar como um mote essencialmente liberal (todos so iguais perante a lei) transforma-se em ideal socialista na fala dos
que estavam no poder e destaque-se que no somente durante o governo autoritrio.

133

O clientelismo do governo militar nas comunicaes

esta hiptese, que podemos chamar clientelista,24 que queremos


avaliar agora, procurando mostrar as diferenas, se existem, entre governo militar e gesto civil. Assim, nossa questo : ser que para alm das
questes de segurana e de competncia tcnica que deveriam nortear a
outorga de explorao de rdios e televises, o que de fato determinou a
ao dos presidentes da Repblica nesta rea no foi a necessidade de
apoio que estes entendiam como necessrio continuidade de seus projetos governamentais?
Os dados com os quais trabalhamos parecem apontar nesta direo. Ou seja, mais do que para uma poltica pblica desenvolvimentista e
preocupada com a segurana (o que corroboraria com o ncleo duro dos
discursos presidenciais do perodo), a ao governamental est voltada
para uma questo de mercado poltico ou de lobby, que influencia as escolhas governamentais no sentido da utilizao das concesses estatais como
moeda de apoio poltico.
Assim, o nmero mdio de outorgas entre 1963 e 1990, ltimo
ano em que o Executivo pde centralizar as concesses, de 8,22 estaes
anuais. Neste aspecto, pode-se notar que h um crescimento substancial
em pocas nas quais o poder pblico parece procurar por apoio poltico, o
inverso ocorrendo nos momentos de hegemonia do grupo no poder. o
que sugere, por exemplo, os dados relativos ao governo Mdici: o governo considerado o mais autoritrio do perodo, mas o que possua maior
coeso interna, tambm foi o que concedeu um nmero menor de estaes de rdio e televiso (mdia de 0,25 e 1,75 respectivamente para
estaes de rdio e televiso). Nesta mesma linha, o perodo seguinte
apresenta um aumento substancial tanto relativamente a Mdici quanto
frente aos governos anteriores. No governo Geisel a mdia anual foi de
27,8 concesses de rdio e de 7,6 de televiso, e foi nesta gesto que se
colocou em prtica o projeto de distenso que, como defendemos em outro
momento, no era unanime nem mesmo dentro do prprio governo.25
O que chama mais a ateno, no entanto, o crescimento relativo
apresentado em anos como 1977 (Pacote de Abril) e 1982 (eleies diretas para governos estaduais), justamente momentos em que o Executivo
24

25

Adotamos esse termo a despeito da ambigidade que o cerca, justamente porque ele representa um sentido negativo que descreve a cultura poltica brasileira, no sentido de troca de
favores, a utilizao de bens pblicos como bens privados, justamente o que buscamos
analisar aqui.
Trabalhamos a questo do projeto distensionista do governo Geisel em MATHIAS, S.K.
Distenso no Brasil: o proejto militar (1973-1979). Campinas, Papirus, 1995.
Comunicao&poltica, n.s., v.X, n.1, p.133-115

134

Suzeley Kalil Mathias

Federal encontrou maiores obstculos continuidade de seu projeto, tendo adotado medidas que em pareciam desvi-lo do caminho traado.
Porm, nenhum governo ou perodo apresentou nmeros to elevados
quanto Jos Sarney em 1988, ano no qual ultimaram-se os trabalhos
constituintes, cujo tema que dominou os debates no Congresso foi justamente em torno da durao do mandato do ento presidente da Repblica.26 Para se ter uma idia, tomando todo o mandato, a mdia de concesso de rdio de 62,2, volume que cai para 38,7 quando desconsidera-se
1988. Esta ltima mdia de concesso menor do que a apresentada por
Joo Figueiredo, ultimo general-presidente.
A troca de concesses de rdio e televiso por votos nos cinco anos
de mandato durante o governo Sarney, comprovada por dois outros
fatos. O primeiro, o nmero recorde de outorgas no dia 29 de setembro
de 1988: 59 concesses. O segundo, foi o no cumprimento da promessa
de concesso de uma rdio para o deputado Fernando Bezerra Coelho
(PMDB-PE) e sua reverso para Osvaldo Coelho (PFL-PE). Como informou o primeiro, a concesso estava praticamente em suas mos quando
foi concedida ao seu adversrio no municpio logo depois de ele ter votado pelos cinco anos de mandato para Sarney, enquanto Fernando Bezerra
havia optado pelos quatro anos de mandato.27
O grande nmero de concesses feitas durante 1988, fez com que
a tendncia ascendente fosse interrompida imediatamente. Assim, em
1989 Jos Sarney assinou o menor nmero de concesses de todo seu
governo: 16 rdios e 18 televises.28 Isto foi mantido no governo Collor,
que chegou a 29 concesses de rdio e 20 televises.
26

27

28

Apesar do significado que carrega a adoo de uma nova Constituio, o ano de 1988 foi
dominado por essa questo, que pouco tinha a ver com a estrutura mesma do regime a ser
adotado e legitimado pela nova Carta. Isso aconteceu basicamente porque a Carta de 1967/
9 determinava um mandato de 6 anos para o Presidente da Repblica, enquanto que muitos
dos parlamentares, principalmente aqueles representantes da direita, entendiam que se existiam possibilidades concretas de um governo de esquerda, era necessrio limitar seu mandato de forma que este no tivesse possibilidade de fazer grandes reformas, defendendo mandatos de 4 anos para Presidente da Repblica. Como medida intermediria, o governo Sarney
passou a defender um mandato de 5 anos para si prprio. Um acompanhamento do Congresso
Constituinte nesta fase encontrado em REALE, M. De Tancredo a Collor. Ed. Siciliano, 1992.
Id., ib. Segundo um estudo do professor Paulino Motter (UnB), 91 constituintes receberam concesses no governo Sarney, 90% dos quais votaram pelos cinco anos de mandato para Sarney.
Lembramos que com a promulgao da Constituio de 1988, o Congresso passou a ser coresponsvel pelas concesses, pois a lei retirou das mos do presidente da Repblica esta prerrogativa. Entretanto, segundo informaes do PRODASEN, at 1990, primeiro ano da gesto
Collor de Melo, as outorgas continuaram a ser feitas sem controle real do Legislativo federal.

135

O clientelismo do governo militar nas comunicaes

Porm, o que mais espanta na poltica de telecomunicaes do


governo Sarney a utilizao das concesses como forma de reforar o
poder de seu prprio cl no Maranho, o mesmo fazendo seu ministro das
Comunicaes no caso da Bahia: das 30 concesses para o Maranho aprovadas durante seu governo, 16 so controladas por sua famlia, por meio
de testas-de-ferro.29 Refora ainda mais a hiptese clientelista a maneira
pela qual o ministro das Comunicaes do primeiro governo civil aps 20
anos de regime militar chegou a este cargo. Segundo consta, Antnio
Carlos Magalhes no foi escolhido para ocupar esta pasta. Em acordo
feito entre ele e Tancredo Neves, ele teria a prerrogativa de escolher qualquer cargo, exceto a Fazenda. Por que, ento a velha raposa decidiu-se
pelas Comunicaes? Para Vilas-Boas Corra, com quem concordamos, a
resposta simples.
Um ministrio que tem os seus inegveis encantos, especialmente
sensveis a um poltico. No h por todo o pas um lugarejo por mais
pobre e escondido que seja que no tenha a sua agncia de correio e
telgrafo, o posto telefnico, onde no se oua rdio e que no se faa a
cabea com as novelas coloridas da televiso (...) Regado com verbas razoveis, manipulando recursos prprios. Instigando a utilizao esperta
em reas de instantneo apelo popular, como na projetada utilizao do
sistema de comunicao nacional que funcione como um regulador de
preos de gneros de primeira necessidade. Podendo ser til ou indispensvel s emissoras de rdio e televiso, fazendo o mnimo que no embaraar o caminho por onde transitem os legtimos interesses de cada um.30
Em outras palavras, Antnio Carlos Magalhes no fez mais do
que confirmar a suspeita de que, nas palavras de Elvira Lobato, emissoras de rdio e de televiso sempre exerceram grande fascnio sobre os
polticos, em particular no Norte e Nordeste, porque so a arma mais
poderosa nas campanhas eleitorais.31

29

30

31

Como a legislao no permite que os polticos, e no s a famlia Sarney, estejam frente


das emissoras, eles fazem uso de contratos de promessa de compra e venda (os chamados
contratos de gaveta) para controlar de fato as emissoras.
Villas-Boas Corra: Antnio Carlos Magalhes ou a arte da perfeita badalao, JB, 10/3/
95, Caderno Especial, p.1.
Sarney cria imprio de comunicaes no MA, Op.Cit., grifos nossos. Ainda nessa mesma
direo, ou seja, da busca de controle de instrumentos de poder, Antonio Carlos Magalhes,
enquanto investido no cargo de ministro das Comunicaes, fez com que a rede Globo revertesse a filiao da TV Aracatu da Bahia, que por 18 anos retransmitiu imagens globais, para
a TV Bahia, de propriedade dos Magalhes.
Comunicao&poltica, n.s., v.X, n.1, p.135-113

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Suzeley Kalil Mathias

Conforme os dados aqui coligidos mostram, no houve uma substancial mudana entre a prtica poltica dos governos civis e militares.
verdade que estes ltimos adotaram uma nova diretriz para o setor, o que
permitiu tanto o avano tecnolgico quanto o social, no sentido de que a
centralizao dos servios precede sua universalizao. As aes do governo militar nesta rea permitem falar de uma poltica desenvolvimentista
para as telecomunicaes. Em contrapartida, difcil definir essa poltica
como um processo de militarizao do setor no sentido acima considerado. Como acompanhamos, na questo principalmente das concesses de
estaes de telecomunicaes, vigorou a mesma atitude tanto durante os
governos civis quanto nos militares. verdade que a unificao do setor
promovida pelo governo autoritrio facilitou um controle maior e, portanto, uma utilizao politicamente mais eficiente das concesses e, neste
sentido, pode-se dizer que houve um processo de militarizao do setor
porque, embora mantendo-se a mesma atitude poltica (as concesses
como prtica clientelista), o setor castrense melhorou e aumentou essa mesma
prtica porque promoveram um avano tcnico no setor que se traduziu na
sua unificao, o que permitiu a melhora na poltica de clientela.
Em concluso, os dados disponveis permitem sugerir algumas explicaes razoveis sem, entretanto, fornecer razes suficientes para a
adoo individual de uma delas como aquela que melhor representa a
poltica de comunicaes dos governos no perodo aqui enfocado. A hiptese mais forte da convivncia entre as trs aqui apresentadas, com
predominncia da hiptese clientelista. Se estamos certos, ento os governos militares, apesar de terem na rea de comunicaes um dos seus
mais importantes sucessos, no inovaram em relao aos seus congneres
civis, mas reforaram a continuidade das prticas no poder: eles utilizaram as telecomunicaes como um mecanismo de troca de adeso por
ganhos econmicos e/ou polticos e assim reforaram uma cultura poltica autoritria que ultrapassa as normas dos regimes polticos, permanecendo como uma crosta na construo e desenvolvimento da cidadania.