UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIOGRANDE DO SUL

PPGEEI- PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ESTUDOS

ESTRATGICOS INTERNACIONAIS
ESTUDOS DE ECONOMIA POLTICA INTERNACIONAL - GEOECONOMIA E
GEOPOLTICA

A IIRSA como instrumento para o desenvolvimento brasileiro: o

caso da Trplice Fronteira Brasil-Argentina-Paraguai1
Ludmila Losada da Fonseca2
RESUMO
Aborda-se no presente ensaio a integrao fsica da Amrica do Sul atravs da
IIRSA (iniciativa para a Integrao de Infraestrutura Regional da Amrica do Sul)
como um componente de um projeto para o desenvolvimento brasileiro. Esta
proposta de integrao fsica est relacionada a uma lgica internacional e
produto da evoluo histrica das doutrinas do desenvolvimento, apresentadas
por Thorbecke com o corte temporal da dcada de 1950 a 2005. Para alm deste
fator, tambm nota-se a IIRSA como uma ferramenta para se intensificar a
conexo entre os pases membros atravs das obras de infraestrutura. Para
tanto, realizou-se um recorte espacial na Trplice Fronteira, para analisar de que
forma este projeto se materializa no territrio, j que esta regio se insere na
agenda dos projetos prioritrios de integrao.
INTRODUO
A integrao se apresenta como alternativa para os pases da Amrica do
Sul em se inserir no mercado globalizado frente hegemnica potncia dos
Estados Unidos e da Unio Europeia. Neste sentido, a UNASUL (Unio das
Naes Sul-Americanas) possui como uma de suas polticas para integrao
a IIRSA (iniciativa para a Integrao de Infraestrutura da Amrica do Sul). No
entanto, no presente ensaio objetiva-se no s a sua caracterizao como parte
de um projeto de integrao, mas principalmente como ela se apresenta
enquanto ferramenta para o desenvolvimento econmico brasileiro.
O presente trabalho situa-se nos estudos desenvolvidos no campo da
Geopoltica por abordar uma problemtica que relaciona governo, estrutura
social, recursos e o territrio. Sobre a definio de Geopoltica, Correia (2010,

Ensaio como trabalho final para a disciplina de Estudos de Economia Poltica Internacional Geoeconomia e Geopoltica do PPGEI.
2

Mestranda do Programa de Ps-Graduao em Geografia.

p.139) afirma que: A geopoltica o estudo do Estado enquanto organismo

geogrfico ou enquanto fenmeno no espao [...].
Para tanto, o presente artigo ser dividido em trs momentos. O primeiro
situar o leitor sobre a IIRSA, clarificando seus objetivos e como efetivada na
Amrica do Sul. O segundo momento aborda este processo de integrao fsica
como parte de um processo maior: o desenvolvimento capitalista. Na terceira e
ltima parte dar-se- destaque a infraestrutura fsica como um meio de se
fortalecer a integrao na regio de fronteira, com o recorte espacial na Trplice
Fronteira entre Brasil-Argentina-Paraguai.

1. A IIRSA: um projeto de integrao fsica

A ideia atual de integrao regional (o Novo Regionalismo) surge da
necessidade dos Estados-Naes de ampliar o espao de circulao de suas
mercadorias no contexto de um mercado capitalista e globalizado. Isto , a
insero da Amrica do Sul nas relaes econmicas internacionais,
objetivando, tambm, o desenvolvimento interno. Atravs desta concepo
nascem iniciativas como a IIRSA-COSIPLAN, um projeto para construo de
infraestrutura absorvida3 pela UNASUL, que almeja a planificao territorial com
a implementao de projetos de infraestrutura nos setores de transportes,
energia e comunicao.
A importncia destes projetos para a integrao proposta pela UNASUL
reflete na existncia do COSIPLAN (Conselho Sul-Americano de Infraestrutura
e Planejamento), sendo um espao de discusso sobre as polticas e estratgias
que visam implementar programas e projetos para a integrao da infraestrutura
regional entre os pases da UNASUL (IIRSA, 2012). Dentre os projetos da
COSIPLAN est a IIRSA, responsvel pelo planejamento da integrao fsica,
respeitando o desenvolvimento social e a economia sustentvel, bem como pelo
monitoramento da execuo da carteira de projetos. Objetiva-se com a referida
proposta a ampliao do mercado que garantiria
[...] a livre circulao de capitais, tecnologia, mo-de-obra qualificada,
eliminao de passaportes, intercmbio de professores e alunos,
homologao de currculos universitrios, acompanhados por uma

A IIRSA surgiu em 2000, s depois de seis anos surgiu a UNASUL, que incorporou ao seu
projeto a iniciativa para a Integrao de Infraestrutura Regional Sul-americana.

infra-estrutura comum energtica, porturia e de telecomunicaes

(SCHIMIED, 2007, p.116-117).

Contudo, a IIRSA anterior UNASUL, pois foi criada em 2000, uma

proposta tambm brasileira. Quando do seu surgimento, cumpria com a funo
de ser uma articuladora dos blocos existentes na regio, onde a infraestrutura
serviria como um incentivador para o desenvolvimento econmico dos pases da
Amrica do Sul (SCHMIED, 2007).
A

UNASUL

desenvolve

projetos

associados

COSIPLAN

e,

consequentemente com a IIRSA. O objetivo que esse conjunto de obras

promovesse a integrao da Amrica do Sul atravs dos transportes (construo
de diferentes vias-hidrovirias, frreas ou rodovirias), comunicao e energia.
Para isso, elaborou-se nove Eixos de Integrao e Desenvolvimento (os EIDs),
distribudos espacialmente, onde se desenvolvem os projetos. So exemplos
dos EIDs: Amazonas, Andino, Capricrnio, Escudo Guines, Hidrovia ParaguaiParan, Intercmbio Central, MERCOSUL-Chile, eixo Peru-Brasil-Bolvia e eixo
Sul.
A construo de infraestrutura est concentrada na conexo com o litoral,
privilegiando a comunicao do Brasil com o oceano Pacfico, facilitando a
exportao das commodities para o mercado asitico, principalmente com a
China e a Rssia. Nesta comunicao, os pases da costa oeste da Amrica do
Sul tambm so beneficiados com a ligao com o oceano Atlntico.
O financiamento dos referidos projetos so feitos pelo BDNDES4. Esta
uma instituio brasileira, porm investe nos projetos de integrao da Amrica
do Sul, sendo parte da estratgia do prprio banco. O diferencial do BNDES est
na iseno de um compromisso poltico e menores juros, prtica diferenta
daquela que ocorre com o FMI (Fundo Monetrio Internacional) ou com o BM
(Banco Mundial). Deve-se ressaltar que os demais pases do subcontinente
tambm possuem seus bancos que fomentam o desenvolvimento, contudo no
possuem a relevncia do BNDES.

Banco Nacional do Desenvolvimento

Fonte: IIRSA/COSIPLA, 2013 Organizao: Ludmila Losada da Fonseca, 2015

2. A evoluo do desenvolvimento econmico e a contribuio da IIRSA

A IIRSA como um instrumento de integrao fsica dos pases da Amrica
do Sul est articulada com o desenvolvimento capitalista. Para tanto se faz
necessrio que se compreenda o capitalismo como sistema social histrico,
onde se objetiva unicamente o lucro, despindo-se da antiga ideia da imoralidade
pregada em perodo anterior. Wallerstein (2001) aponta que com o advento do
capitalismo, ocorreu uma ampla mercantilizao de processos (p. 15), tudo
passvel de incluso neste sistema. Isto , tudo se torna fonte ou um meio para
se lucrar, ao trazer esta leitura para o objeto de estudo do presente ensaio,
percebe-se que esta iniciativa torna-se um meio para alguns atores da nossa
sociedade lucrarem com tais investimentos.
O capitalismo conseguiu romper, como aponta Wallerstein (p.28, 2001),
com o carter fixo da produo, tornando-se mais funcional e mais ampliado
geograficamente. Fato este fica evidente nos ltimos anos do desenvolvimento
do capitalismo com a globalizao, onde cada ponto do globo terrestre possui
suas funes especficas para o sistema produtivo. Ao exemplo da Amrica do
Sul, que apesar de ter indstria, mais acentuada no Brasil, tem como carter
central ser um subcontinente agroexportador, principalmente de commodities, ao
exemplo da soja.
As referidas obras de infraestrutura presentes na carta de projetos so em
sua maioria rodovias, que atravessam pequenas cidades. Elas so bem
recebidas pela populao destas localidades em razo do discurso do poder
executivo municipal ou estadual de levar o progresso para a regio, e que assim
estariam includas em um circuito global de produo. Pois bem, o progresso
uma ideia moderna, que segundo Wallerstein (p.83, 2001) foi um conceito
utilizado para justificar mudanas que ocorriam, onde os aspectos negativos, que
poderiam existir, eram aterrados pelos pontos positivos, tornando-se algo
indiscutvel. O novo sempre ser melhor que o antigo; logo, o progresso sempre
ser bom, segundo a tica do capital.
Compreendemos assim, que a IIRSA compe a lgica capitalista, ao
passo que ela une os pontos no subcontinente sul americano com objetivo de
exportar commodities. Pode-se inferir, ento, que ela est associada a lgica da

evoluo temporal do desenvolvimento, com base no trabalho elaborado por

Thorbecke sobre as doutrinas desenvolvimentistas.
Realizar-se- a mesma construo histrica (de 1950 2005) realizada
pelo referido autor, por se compreender que o desenvolvimento um processo
que possui suas justificativas atreladas ao momento e contexto histrico.
Contribuindo para este pensamento Rosencrance coloca que As modernas
relaes internacionais surgem como consequncia da fluidez da evoluo
histrica (ROSENCRANCE, 1986, p.102).
O estudo de Thorbecke inicia-se na dcada de 1950, quando o
desenvolvimento se tornou o principal objetivo dos pases considerados menos
desenvolvidos, que seria resolvido com investimento externo massivo nestas
regies, promovendo assim a industrializao. No Brasil, essa dcada foi
marcada pelo avano do processo de industrializao, contudo este
desenvolvimento se dava de forma mais intensa com investimentos do poder
pblico, do que com investimentos privados nacionais e internacionais. Os
ltimos representados pelas empresas dos Estados Unidos, da Europa e do
Japo. Percebe-se que nesta dcada, em que o Brasil era presidido por Getlio
Vargas, j se propunha estabelecer uma infraestrutura para se alcanar o
desenvolvimento econmico.
A dcada de 1960 foi marcada por uma dicotomia na economia, isto ,
uma interdependncia entre a indstria moderna e uma agricultura mais arcaica.
Porm, mesmo sendo considerada atrasada, a agricultura fornecia os recursos
necessrios (matria prima) para a indstria moderna. Esta dcada tinha como
poltica e estratgia, segundo Thorbecke (2006), a promoo da exportao e da
integrao regional, entre outros pontos. Neste mesmo perodo, o Brasil passava
por uma crise, tanto econmica (aumento significativo do endividamento e
inflao), quanto poltica (marcada pela renncia de Jnio Quadros). Mesmo
com esse cenrio instaurado, no se questionou, por parte dos governos, o
modelo de desenvolvimento que estava sendo posto em prtica. Contudo, o que
se questionava, de forma mais crtica, sobre o modelo de progresso em questo
era de que forma a industrializao serviria como instrumento para diminuir com
as desigualdades urbanas. Isto , pouco se reconhecia as dificuldades
enfrentadas pelos agricultores. Sendo assim, a indstria era o ponto central
deste desenvolvimento. Em dilogo com a realidade mundial, no Brasil inicia-se

a Revoluo Verde que objetivava o aumento na produo atravs da

modernizao do campo, com o objetivo de erradicar a fome, suprindo uma
necessidade de quem era do meio urbano. Este no era reconhecido como um
problema de distribuio de renda.
Nos dez anos seguintes, ps a dcada de 1960, se repensou sobre o
modelo de desenvolvimento (econmico e social) para os pases do terceiro
mundo, em razo do modelo de desenvolvimento implementado. Thorbecke
(2006) desta cinco problemas: o desemprego nos pases em desenvolvimento,
a menor diviso de renda (pases se tornaram mais desiguais), aumento do
nmero de pessoas em situao de pobreza, a acelerao da migrao campocidade e, por ltimo aponta o crescimento dos juros da dvida externa. Por tais
fatos citados, um das estratgia desta fase do desenvolvimento passar por
uma reforma que se concentre nas necessidades bsicas da populao. Outra
estratgia pensada se debruava sobre o desenvolvimento rural integrado.
Foram propostos trs formas, durante esta dcada, para superar os problemas
gerados pelo modelo de desenvolvimento vigentes a poca. Primeiro, a
transferncia de investimento em projetos que beneficiem os pobres, visando a
reduo da pobreza. Segundo, objetivava a garantia das necessidades bsicas,
atravs da diviso de bens, principalmente da terra. E o terceiro, baseada na
teoria da dependncia, onde se passaria por uma redistribuio massiva da
riqueza realizada pelo Estado, eliminando com a propriedade privada.
Na dcada de 1970, o Brasil j estava h seis anos mergulhado em uma
ditadura civil-militar. Em razo disso, o desenvolvimento seguia a lgica da
expanso capitalista acompanhada do autoritarismo poltico, evidenciada
atravs do nacionalismo-desenvolvimentista. O desenvolvimento brasileiro era
caracterizado pelo investimento pblico sendo ainda superior ao privado e pela
elaborao do Plano Nacional de desenvolvimento, onde se fez presente
grandes projetos de infraestrutura, como a usina hidreltrica de Itaipu e a
rodovia Transamaznica.
Ao contrrio da dcada de 1970, marcada pela redistribuio a partir do
crescimento econmico, a dcada de 1980 teve como doutrina de
desenvolvimento a poltica de ajustes, mudando radicalmente o carter do
desenvolvimento. O comprometimento oramentrio causado pela dvida
externa para os pases, principalmente da frica, sia e Amrica Latina eram

extremamente altos. Para se alcanar novamente o crescimento econmico e a

diminuio da pobreza seria necessrio o equilbrio externo, atravs da balana
de pagamentos, e equilbrio interno, atravs de ajustes no oramento. Para
realizar esta nova etapa foram propostos como estratgias: privatizaes,
Estado mnimo, priorizar o mercado externo (exportaes) e ter confiana no
mercado.
A economia brasileira sentiu a crise de 1980, desacelerando um
crescimento oriundo desde a dcada de 1950, ocasionado pelos ajustes fiscais
que provocaram estagnao econmica, contribuindo para o aumento do
desemprego e dos nveis de pobreza, por isso considerada a dcada perdida.
Nos anos 1980 o Brasil enfrentou a hiperinflao, a desorganizao das finanas
pblicas em razo da dvida externa. E como sada para crise, como foi proposto
para os demais pases que passavam por mesma situao, o neoliberalismo,
adotando a cartilha do Consenso de Washington5.
Mesmo com a diminuio dos investimentos estatais federais, o Estado,
na dcada de 1980 manteve algum investimento pblico na infraestrutura. Vale
ressaltar que mesmo com esse investimento, comparado as dcadas anteriores,
ele foi consideravelmente menor. Alm de no se ter novas obras de
infraestrutura, as j existentes foram se deteriorando.
O cenrio de ajuste fiscal e controle dos gasto pblicos continuou at a
metade da dcada de 1990. Marcado, tambm, pelo fim do mundo bipolar e a
insero dos pases do bloco socialista no mercado mundial. Esta dcada foi
pautada pela mxima influncia do mercado, atravs do neoliberalismo, onde
preponderou o liberalismo e a desregulao do sistema financeiro. O modelo que
exemplifica esta doutrina so os Tigres Asiticos, que foram utilizados como
exemplo a ser seguido pelos demais pases em desenvolvimento. O Banco
Mundial fez destaque para os pontos responsveis pelo rpido crescimento
econmico do sudeste asitico, entre eles: equilbrio oramentrio, tronar-se um
lugar seguro para investimentos, investir em capacidade tcnica de pessoas,
altos investimentos fsicos, investimentos em tecnologia e, por fim, lenta

Elaborada no fim da dcada de 1980, com medidas que j eram postas em prticas por alguns
pases da Amrica do Sul. Preconizava a disciplina fiscal, reforma fiscal, privatizao, abertura
comercial e desregulamentao por parte do Estado da economia e flexibilizao das leis
trabalhistas.

transio demogrfica. Pontos que foram repensados com a crise de 1997,

abalando a economia asitica e globalizada.
Na dcada de 1990, passando pelo fim do processo de redemocratizao,
percebe-se no Brasil o retorno da interveno do Estado na economia, associado
a algumas polticas sociais, com objetivo de se consolidar um mercado interno,
pautada pela cartilha neoliberal. A primeira metade da referida dcada
marcada por tentativas de estabilizao da economia atravs dos Planos Collor
I e II e Real. Seguindo a lgica neoliberal, as parcerias pblico-privadas se
intensificaram, atravs de concesses para as obras de infraestrutura (na rea
do transporte e comunicao) que poca, cumpriam um papel importante, pois
era a entrada do pas para o mundo globalizado.
Por fim, chegamos ao ltimo momento da anlise de Thorbecke, que se
debrua sobre a doutrina no intervalo de tempo entre 2000 e 2005, marcada pela
globalizao como uma estratgia para o desenvolvimento e pela busca de um
progresso com olhar para os mais pobres, atravs de um princpio relevante para
a busca do crescimento: a distribuio igualitria da riqueza. Para tanto, no
paradigma desta nova poltica econmica, o baixo crescimento est diretamente
associado baixa distribuio de renda. Esta dcada tambm marcada, como
pontuam Ruf e Font (2006), pelo terrorismo (e o inimigo difuso), pela maior
ateno aos problemas ambientais e a ascenso de pases como China e Brasil.
Contudo, a globalizao tem se mostrado como um novo momento do
capitalismo onde as desigualdades esto tomando propores abissais. A
globalizao impe que os espaos se tornem cada vez mais fludos,
privilegiando as comunicaes e as infraestruturas fsicas, beneficiando os
espaos que so estratgicos para o capital global, nesta linha Ruf e Font (2006)
ainda sinalizam que com a globalizao os lugares se tornam mais homogneos,
cada vez mais parecidos. Para Santos (2011), a globalizao o pice do
processo de internacionalizao do capital, que ocorreu em razo do
desenvolvimento das tcnicas, mais precisamente no campo da comunicao, e
das aes polticas que asseguram o surgimento deste mercado global. Neste
sentido, Santos aponta que essa globalizao perversa possui um papel
ideolgico, e que por tal motivo conseguiramos modific-lo, onde os atores desta
mudana seriam os pases subdesenvolvidos.

A estratgia brasileira para o desenvolvimento, e insero no mercado

globalizado, se deu atravs das polticas pblicas para o combate pobreza, ao
exemplo do programa Fome Zero6 e Bolsa Famlia7, promovendo assim a
incluso social, comprovado pela diminuio do ndice de Gini8. Nesta ltima
dcada obtivemos aumento no PIB e na renda mdia da populao, bem como
a queda do percentual da populao na pobreza extrema. Contudo, a insero
no mundo globalizada no foi deixada em segundo plano, evidenciado na
construo de infraestrutura para a produo de energia eltrica (ampliando a
capacidade energtica, atravs de hidreltricas), a criao do PAC que foi
responsvel pelas principais obras realizadas em territrio nacional e a
comunicao, difundida pela ampliao da rede banda larga de internet e do
sistema de televiso digital.
Inserido neste contexto, a IIRSA surge como mais uma ferramenta de
insero dos pases sul-americanos na lgica globalizada do capitalismo,
contudo, dando preferncia a uma articulao atravs dos blocos regionais.
Neste processo na Amrica do Sul, fica evidente a liderana brasileira, pois a
maioria das obras so financiadas pelo BNDES a preos mais vantajosos do que
oferecidos por instituies internacionais (juros mais altos). Em contra partida, o
governo brasileiro exige que as responsveis pela constru sejam empreiteiras
brasileiras.

O programa Fome Zero tinha como objetivo o combate fome e pobreza. Alterando o cenrio
extremo de misria. A garantia de uma alimentao com qualidade era sinnimo de
desenvolvimento social.
7 O programa Bolsa Famlia aglutinou o programa Fome Zero e se tornou algo mais amplo
(unificou diversos programas) do que o combate fome, pois objetiva a transferncia de renda.
8 O ndice de Gini calcula a desigualdade social de determinado territrio. Os valores esperados
so os mais prximos de zero, que representam menor desigualdade.

3. A infraestrutura fsica e a integrao na trplice fronteira

Para exemplificarmos a atuao da IIRSA no espao sul-americano,
toma-se como delimitao territorial a trplice fronteira entre Brasil-ArgentinaParaguai. As razes para esta escolha se do por dois motivos: primeiro, uma
regio de fronteira onde as obras so exclusivamente da IIRSA, evitando
confuses com aquelas desenvolvidas pelo PAC caso se optasse por analisar
apenas o territrio brasileiro; segundo, a regio possui densa presena de
projetos de infraestrutura desenvolvidas para a integrao fsica.

Fonte: IIRSA/COSIPLA, 2013 Organizao: Ludmila Losada da Fonseca, 2015

A fronteira, segundo Machado (1998), se caracterizou ao longo do tempo

como um espao de comunicao, ligado fluidez. No nasceu por meio de leis,
mas sim como um fenmeno da vida social (MACHADO,1998, p.1). Ela
permeada pelas foras centrfugas, de expanso. Por isso, a fonte de
insegurana por parte do governo, por possuir uma vida prpria, pois ligada
presena de pessoas e no s leis. A globalizao impem que os lugares de
interesse da expanso do capital se tronem cada vez mais integrados, incluindo
as regies de fronteira, permitindo uma fluidez entre os limites9.
Segundo a IIRSA/COSIPLAN (2013), so previstas para a regio
dezesseis obras de infraestrutura, incluindo construo de ferrovias, pontes,
hidrovias, construo e ampliao de portos, rodovias, aeroportos e para a
transmisso de energia. Deste universo, seis so quelas que esto localizadas
especificamente na regio de fronteira, sendo o brasil participante de cinco das
obras supracitadas. Vale ressaltar que o investimento para concretizar as
referidas construes, segundo esta agenda de projetos, est avaliado em mais
de dois bilhes de dlares.
Sabe-se que as obras desenvolvidas pela IIRSA so de grande porte,
considerados

megaprojetos,

avalia-se

que

repercusso

destes

empreendimentos sero relevantes na regio, principalmente no que tange o

desenvolvimento econmico. O discurso daqueles que defendem este modelo
de integrao afirmam que estes investimentos poupam os gastos pblicos dos
pases em infraestrutura a partir do momento em que essas estruturas so
aproveitadas e

custeadas

por

todos,

sero

geradores

de

emprego,

modernizando o territrio em razo da maior fluidez da circulao de pessoas e

mercadorias. Contudo, fica evidente a intencionalidade desta iniciativa em
escoar a produo de soja do Paran para o mercado asitico, para isso cria-se
infraestrutura que ligue o Brasil ao oceano Pacfico, ao exemplo da melhoria da
rodovia BR-277 entre Santa Terezinha do Itaipu e Cascavel, com este mesmo
intuito so construdas as conexes ferrovirias (CARNEIRO Filho, 2013).

O limite est orientado para dentro do pas, atuao das foras centrpetas. Ao contrrio da
fronteira, ele criado por forma de lei. A dissoluo dos limites deve-se s redes trans-fronteirias
e competio de distintas normas.

CONCLUSO
A IIRSA ao mesmo tempo que tem o discurso de trazer o desenvolvimento
econmico para a Amrica do Sul a fim de diminuir as desigualdades entre os
pases, promove tambm uma disparidade quando elege as reas prioritrias.
Ao passo que quando privilegia algumas regies, desprivilegia outras. Dentro
deste contexto a trplice fronteira tronou-se uma espao estratgico para aqueles
que pensaram na IIRSA e no desenvolvimento do subcontinente.
Ao longo dos anos as doutrinas para o desenvolvimento se moldaram a
situao econmica vigente, contudo a questo da infraestrutura sempre foi
pauta presente como questo chave para alcanar tal objetivo. No Brasil,
fortemente presente desde a dcada de 1950 a infraestrutura uma agenda
prioritria e cada vez mais tem se tornado como ponto fundamental para a
integrao e desenvolvimento econmico.
Porm essa integrao se d em nome de que? Estamos sendo pautados
pelas demandas mundiais, isto , pelo capital externo. A soja se tornou uma
commoditie e transformou toda a produo do sul e centro-oeste do Brasil, onde
antes se planta diversas culturas perfil este acomete a maioria dos pases sulamericanos. Para acessarmos o maior mercado em expanso do mundo
necessrio criar as condies de escoamento da soja.

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