Universidad de Buenos Aires

Facultad de Ciencias Sociales

Carrera de Ciencias de la Comunicacin

ACCESO Y PARTICIPACIN EN EL NUEVO SIGLO.

LIMITACIONES DE LA POLTICA,
CONDICIONAMIENTOS DE LOS CONGLOMERADOS.
Diego ROSSI 1
Marzo 2006
Introduccin
Acceso y participacin fueron conceptos acuados dentro de los estudios de la
sociopoltica de las comunicaciones a mediados de la dcada de 1970, por investigadores que
buscaban indicadores para precisar el estado de la democratizacin de la comunicacin dentro
de un pas determinado. Siguiendo la evolucin del uso de ambos conceptos ms all de las
Polticas Nacionales de Comunicacin contenidistas, stos resultan referencias actuales que
condensan tensiones sociales no resueltas en el campo de las polticas de comunicacin y de la
regulacin estatal en sus distintos niveles de gobierno.
A lo largo del presente trabajo, alertaremos sobre las argumentaciones que basadas en el
optimismo difusionista, subsumen las cuestiones ligadas a la participacin como un
complemento formal de una estrategia para la maximizacin del acceso tecnolgico. El
despliegue de las polticas neoliberales an las que intentaron plasmar una tercera va
pseudoprogresista-, coadyuv a la erosin de las capacidades polticas de los Estados
nacionales, quienes referencian los contenidos de su agenda a entes supranacionales como la
Unn Internacional de Telecomunicaciones, la Organizacin Mundial de Comercio o la propia
Unin Europea. Estas organizaciones en el mejor de los casos intentan disimular sus
posicionamientos acordes con los principales conglomerados de cada sector, por cuanto el
discurso de maximizacin del acceso como va para terminar con la exclusin social y la
marginacin se torna en un inoperante lugar comn en correlato con el proyecto de la Sociedad
de la Informacin 2.
1

Este trabajo actualiza Precisiones sobre acceso y participacin en la comunicacin masiva,

producido por el autor en agosto de 2000, como complemento de tericos de la ctedra de Polticas y
Planificacin de la Comunicacin, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires.
Se agradece la colaboracin de Pablo Hernndez, Diego De Charras y Eugenia Mitchelstein en el aporte y
discusin de perspectivas sobre el tema.
2
Sobre esta mirada, profundizar en Pasquali, Antonio (2002), Becerra, Martn (2003), y Ford, Anibal
(2001), entre otros.

En la Argentina, los desarrollos de inversiones y tecnologas hacia un modelo

denominado de convergencia de servicios entre los clsicos sectores de la radiodifusin y las
telecomunicaciones se estn potenciando, luego del sacudn econmico-financiero del default y
la crisis con eclosin en 2001-2002, y el posterior reordenamiento de los actores econmicos
que se reacomodaron en espacios oligoplicos o monoplicos. Esto queda en evidencia a travs
del desarrollo de redes con mayor ancho de banda y capacidad de conmutacin interactiva de
datos a cargo de las empresas de telecomunicaciones y de los licenciatarios de cables, adems
de la creciente oferta de servicios que hibridan contenidos audiovisuales digitalizados en redes
de telefona, TV por cable o Internet, en variantes ms o menos sofisticadas para potenciales
nichos de mercado.
Desde el campo normativo, sin embargo, persisten disposiciones legales que intentan
sostener desarrollos en paralelo. Analizando el decreto 746/00 de desregulacin de las
telecomunicaciones, y por otra parte el proyecto de ley de radiodifusin presentado por el
Comit Federal de Radiodifusin (COMFER) en agosto de 2000, ms la modificacin efectuada
en 2005 al artculo 45 de la Ley de Radiodifusin, se observa que los nuevos diseos
normativos contemplan la existencia de procesos de convergencia, intentan equilibrar las
presiones cruzadas por quines pueden entrar en el negocio, pero en ningn caso se adentran a
romper las lgicas que han posibilitado amplios mrgenes de maniobra a los principales actores
empresariales.
En nuestro pas, la escandalosa falta de implementacin del Fondo de Servicio
Universal para la telefona bsica y celular, sumado a la interpelacin de los usuarios como
meros consumidores (por cierto, con derechos para el consumo, como la exigencia de un
servicio sin interrupciones, de calidad y tarifas razonables), y la incapacidad para articular un
debate actual respecto las condiciones del servicio de radiodifusin y los condicionamientos
para la futura gestin de servicios audiovisuales interactivos, engordan las deudas polticas y
sociales. Mientras tanto, los funcionarios de turno intentan explicar los aportes y
condicionamientos a una visin de Sociedad de la Informacin por parte de las empresas lderes,
que gozan de mrgenes de ganancias asegurados, deudas refinanciadas y servicios comerciales
en pseudo-competencia, garantizados por las regulaciones pblicas.

Medios y sociedad
Recordemos, siguiendo a Graziano (1986), que para efectuar un anlisis crtico de la
situacin del acceso y de la participacin en un entorno comunicacional, es menester haber
efectuado previamente un relevamiento del mapa audiovisual y de telecomunicaciones, analizar

su relacin con el sistema poltico imperante 3 y las formas de organizacin social que se manifiestan en el contexto nacional y supra-nacional.
Tomando el desarrollo conceptual de la segunda mitad de la dcada del 70, partimos de
establecer al acceso y a la participacin como indicadores fundamentales del grado de democratizacin de los medios 4, y de su nivel de articulacin con la poblacin. El germen de ambos
conceptos se encuentra presente en la Declaracin Universal de los Derechos del Hombre (art.
19) aprobada por las Naciones Unidas en 1948.
Las definiciones elaboradas en un encuentro de la UNESCO en Belgrado en 1977,
clasifican al acceso en dos niveles: a) el de la eleccin del material, y b) el de la retroaccin.
La participacin, por su parte, puede analizarse segn tres niveles: a) la intervencin de la poblacin en la produccin de los mensajes, b) la intervencin en la toma de
decisiones, y c) la contribucin para la formulacin de planes y polticas de comunicacin
masiva 5.
De esta manera, se establece un escalonamiento progresivo en las posibilidades de los
ciudadanos para la recepcin y la gestin de los medios de comunicacin masivos (del acceso
hacia la participacin, llegando a un nivel ideal de autogestin) para el logro de un pleno
derecho a la informacin.

Acceso
Siguiendo a las definiciones establecidas por la UNESCO, el primer nivel del acceso
est dado por la eleccin. En tal sentido, el ideal de acceso se plasmar con la constitucin
de una trama de soportes masivos en la que cualquier habitante pueda elegir entre
diversas formas de comunicacin.
En materia de radiodifusin, el derecho a recibir informacin est en primer instancia
contemplado por la maximizacin de cobertura del servicio de radio o TV: que en cualquier
punto de un territorio determinado pueda recibirse al menos una seal audiovisual.
Histricamente, los medios estatales -con una concepcin de servicio pblico- tomaron
3

Una aclaracin terminolgica: de acuerdo con Aguilar Villanueva (1984) entendemos por sistema poltico
al "conjunto articulado de relaciones de poder existentes en una sociedad estatalizada, que estn en el origen
de la institucionalizacin jurdica del poder, y que hacen normal y pblicamente referencia a lo jurdico para
ratificar su correlacin de fuerzas favorable".
4

La democratizacin de la comunicacin definida como "el proceso mediante el cual 1) el individuo pasa a
ser un elemento activo y no un simple objeto de la comunicacin; 2) aumenta constantemente la variedad de
los mensajes intercambiados; 3) aumenta tambin el grado y la calidad de la representacin social en la
comunicacin". En Mac Bride, S. y otros (1987; p. 289).
5

Acces, Participation and Self-management, informe del encuentro organizado por la UNESCO en
Belgrado en 1977, citado por Oriol Costa, Pere (1986).

para s esta tarea 6. En los pases con modelos de comunicacin masiva basados en la lgica
comercial, el sector privado careci de inters en establecer esta primera forma de acceso:
segn su mirada las zonas de bajo poder adquisitivo no tenan razn de ser cubiertas 7.
Con la subida al satlite de las seales de radio y de televisin privadas y pblicas
(generalizada a principios de los 90 en Amrica Latina), este primer nivel de acceso estara
virtualmente cubierto en casi todo el mundo. Sin embargo, atendiendo a las particularidades de
las minoras tnicas, y a la poblacin rural dispersa, razones de ndole idiomtica (no todos
hablan las lenguas oficiales) y econmica (no todos disponen de pequeas antenas parablicas o
equipos necesarios para bajar las seales, si es que stas no estn codificadas), hacen suponer
que an ms all del 2000 existan grupos poblacionales excluidos de la posibilidad de recibir
radio y TV.
Una vez conseguida la cobertura total del territorio por alguna emisin de
radiodifusin, el segundo paso en la potenciacin del acceso consiste en brindar la mayor
cantidad de ofertas diferentes al receptor de los servicios. Esta diversificacin de la oferta
meditica fue (y contina siendo) el leit-motiv de los sistemas competitivos basados en lgicas
comerciales (modelo norteamericano), lo cual en teora garantizara una amplia variedad del
nmero de emisoras o seales de radiodifusin. Sin embargo, cabe aclarar que pese a las legislaciones antimonoplicas vigentes en los diversos pases, desde la dcada del 30 se registran
tendencias a la concentracin tanto en produccin como en distribucin audiovisual que reducen
la variedad de las ofertas. Asimismo, la forma de programacin impuesta por la lgica
comercial conlleva limitaciones ms o menos evidentes para las posibilidades de eleccin del
receptor.
En los pases europeos de servicio pblico, la diversificacin de la oferta meditica se
comenz a materializar con la constitucin de los segundos canales pblicos de TV (al igual que
los primeros, de alcance nacional), y posteriormente con el establecimiento de los canales regionales. Cabe aclarar que las formas de programacin complementaria de las emisoras de
servicio pblico potenciaron durante aos una mayor oferta temtica al receptor, pese al nmero
limitado de los canales utilizados. A partir de la ruptura del monopolio pblico en los distintos
pases europeos, el panorama de los canales de difusin audiovisuales se fue complejizando
6

Aunque con superficies relativamente pequeas, los pases europeos destacan el cumplimiento de este
primer nivel de acceso. El Ministro de Transporte, Turismo y Comunicaciones espaol (1994) expres que
"la obligatoriedad de cubrir el 100% de la geografa nacional para garantizar que en cualquier punto de
nuestro territorio se pueda contar, por lo menos, con una fuente de informacin y de esparcimiento de carcter nacional, obliga a costes extra a los que no se ve en ningn caso sometido otro medio de comunicacin
que desarrolle sus actividades con criterio de empresa privada".
En Argentina, an siendo incompleta, esta tarea fue llevada adelante por ATC (hoy Canal 7, el nico canal
estatal que debera tener alcance nacional).
7
Por ello, en ocasiones algunos dirigentes del sector privado-comercial plantean que el acceso no debera
referise a la maximizacin de la cobertura territorial, sino al aumento del ndice del parque receptor por
habitante.

cada vez ms, asemejndose actualmente a los patrones de acceso descriptos para los pases
basados en lgicas de inters pblico predominantemente comercial.
Nuevas tecnologas: ms variedad de eleccin en reas solventes, menos gratuidad
Con el desarrollo de las tecnologas que permitieron la distribucin de programaciones
de diversas partes del mundo a travs del satlite, tibiamente durante la dcada de 1980 y en
forma acelerada durante los 90, se multiplicaron para el receptor las posibilidades de recibir
distintos medios de comunicacin audiovisual, por medio de la televisin satelital de difusin
directa, o bien por los servicios de televisin por cable.
Por otra parte, el abaratamiento de los equipos transmisores llev en numerosos pases
a un aumento de las estaciones de radio FM y TV abierta de baja potencia, que proveen
programaciones ligadas mayormente al mbito local de recepcin 8.
Pero mientras aumentaba la cantidad de emisoras, tambin se consolidaba el pasaje del
centro estratgico de la industria cultural, desde la produccin hacia la distribucin. Toda nueva
forma de distribucin masiva de contenidos audiovisuales fue orientada en primer lugar a la
demanda solvente (servicios plus arancelados), para luego ir abaratndose y derramar hacia
capas inferiores de la pirmide del consumo. En los 90, crecern formidablemente los costos de
los derechos de emisin, aumentando la segmentacin en la oferta meditica, segn las
posibilidades de compra de los receptores/consumidores 9.
Es decir que, con la aparicin de nuevas lgicas y tecnologas adecuadas de
distribucin de contenidos, el incremento en las posibilidades de acceso no result igualitario, sino que gener mayores brechas en las capacidades de recibir informacin y
entretenimiento. El desarrollo de servicios de TV por cable, por ejemplo, se efectu a travs de
abonos, que en la actualidad ofrecen distintas opciones a los clientes del servicio -abono bsico,
abono premium, pay-per view y abonos especiales (adems del doble o triple play con
Internet que veremos ms adelante)-.
Si bien el agigantamiento de la brecha en servicios audiovisuales se patentiz en las
provincias del interior del pas (uno o quizs dos canales de TV abierta vs. cincuenta seales de
TV por cable, o ms en servicios de TV satelital con distintos grados de codificacin), no hubo
cuestionamientos pblicos. El mayor conflicto respecto de la disponibilidad de audiovisual para
todos surgi y se hizo visible como cuestin de Estado cuando afect al otrora sagrado derecho
de los argentinos de ver en directo a su seleccin de ftbol 10.
8

De acuerdo al pas, estas emisoras conformaron distintas tendencias y estilos: comunitarias, alternativas,
abiertas, etc.
9
Mayor desarrollo de este tema en Azpillaga P. Y otros (2000) pg. 38.
10

Mientras durante los 90, por decreto presidencial se intervino en la forma de comercializacin de los
derechos de emisin de importantes partidos para garantizar su libre recepcin (eliminatorias y Mundiales

Treinta segundos de fama, o la posibilidad de ser publicado

Otro nivel ms sofisticado del acceso es la retroaccin: la posibilidad de interaccin
entre los productores y receptores de los programas, la intervencin directa del pblico en
la transmisin de los programas, y el derecho del pblico a formular comentarios y
crticas.
Respecto de la interaccin entre los productores y receptores de los programas, y de la
intervencin del pblico en la transmisin de los programas, no deberan confundirse estas
formas de maximizacin del acceso con el primer nivel de la participacin, especialmente en
nuestro pas, donde la muletilla de "programacin participativa" se aplica indiscriminadamente a
diversas producciones que incluyen a gente "no famosa" en el ter o la pantalla. Si bien los
aportes de las teoras comunicacionales basadas en la recepcin indican la existencia de diversas
resemantizaciones que haran difcil establecer cul es el rol que juega la "gente comn" dentro
de las programaciones de la radiodifusin, podemos sostener que se habla de retroaccin en el
acceso cuando la presencia de personas en tribunas, juegos, paneles, entrevistas, es pasiva o
est enmarcada dentro de reglas impuestas por el emisor. Ser participacin, en cambio, la
presencia activa y orgnica de personas o representantes de distintos sectores polticos,
culturales o sociales, en espacios autnomos de comunicacin social de gestin estatal, pblica
o privada.
El derecho de los individuos a exponer sus puntos de vista en las programaciones de
radiodifusin se encuentra reglamentado de diferentes formas de acuerdo a las caractersticas de
cada sistema nacional de medios.
En los Estados Unidos, por ejemplo, dentro de un sistema de medios competitivo con
primaca de la iniciativa privada comercial, el Congreso dispuso desde 1934 la "equalopportunities rule", que establece que en tiempos de campaa electoral una emisora no puede
negarse a dar o vender a un candidato un tiempo de antena similar al que ha dado o vendido a
otro (se excluye de esta regla a los programas informativos). Entre 1949 y 1987, la FCC
-organismo de contralor estadounidense- haba establecido para la radiodifusin una "fairness
doctrine" o doctrina de lo justo consistente en que los medios dediquen un porcentaje de su
programacin a temas controvertidos de inters pblico, con la obligatoriedad de ofrecer
distintos puntos de vista sobre los mismos. Esta medida conllevaba una suerte de "derecho a
rplica" para los oyentes y espectadores, quienes en caso de ser atacados podan acceder en
forma gratuita al mismo medio para contestar. Desde las empresas de broadcasting, y ciertos
1994 y 1998), ya en el 2000 pocos legisladores atinaron a oponerse a la AFA y la empresa Torneos y
Competencias, ante los derechos adquiridos para la transmisin arancelada en directo de ciertos partidos
de las eliminatorias y del Mundial 2002, resignando el ltimo bastin por la igualdad de recepcin (o de
consumo), que ya era cotidianamente ignorada en otros rubros por la lgica comercial del sistema de
medios masivos en Argentina.

sectores polticos preferentemente ligados al establishment, se argumentaba sobre un pernicioso

efecto congelante en los contenidos por la amenaza de la intervencin gubernamental.
Reforzada su oposicin por fallos de la Corte Suprema estadounidense, la fairness doctrine
dej de aplicarse, aunque an existen grupos que pretenden reflotarla, en vista de la
concentracin de la propiedad de medios y la virtual exclusin de puntos de vista de minoras
raciales y culturales 11.
Numerosos pases cuentan con emisoras de radio y TV que han
dispuesto ombudsman o defensores del pblico, para canalizar la recepcin
y el anlisis de los comentarios, quejas, sugerencias y cuestionamientos de
personas que se sienten afectadas por los contenidos emitidos. Las
corporaciones pblicas de radio y TV canadienses (CBC) o britnicas (BBC),
son ejemplos de estas prcticas, aunque tambin existen emisoras de
carcter privado comercial que incorporaron este mecanismo de control de
calidad y mesa de reclamos respectos de lo emitido.
La

retroaccin

asumida

como

circunstancia

obligante

para

el

radiodifusor se encuentra plasmada en las legislaciones que consagran el

derecho de rplica o de respuesta. Si bien el marco legal vara de acuerdo a
cada pas que lo haya puesto en vigencia, en general el derecho a respuesta
prospera cuando se trata de recursos presentados por haberse publicado
informaciones inexactas o agraviantes.

12

Telecomunicaciones: acceso y servicio universal

Los conceptos de servicio universal y acceso universal orientados a las
telecomunicaciones nacieron en los Estados Unidos y fueron adaptados con algunos matices en
todo el mundo. Sin embargo, debido al rpido avance de la tecnologa y la reciente proliferacin
de nuevos servicios, se establecieron diferencias terminolgicas, asociadas principalmente a los
niveles de penetracin y al desarrollo econmico de cada pas.
El acceso universal consiste en garantizar por medio de la red pblica, la disponibilidad
de al menos un servicio bsico de telecomunicaciones (viva voz) en cualquier hogar, y
11

Para mayor informacin sobre las tradiciones de regulacin de la programacin en Estados Unidos, ver
Bertrand, C.: La televisin en Estados Unidos Qu nos puede ensear?, Ed Rialp, Madrid, 1992 y Meier,
M.: Regulacin y control de la radiodifusin en los Estados Unidos (en Anexos de "Radiodifusin",
EUDEBA, Buenos Aires, 1987). Sobre la fairness doctrine, ver The Wisdom Fund: Broadcasting Fairness
Doctrine Promised Balanced Coverage, en www.twf.org/News/Y1997/Fairness.html; y Spiceland, David:
The
Fairness
Doctrine,
the
Chilling
Effect
and
Television
Editorials,
en
http://www.acs.appstate.edu/~spicelnd/fairdoc.htm .
12

El tema no ser desarrollado con mayor profundidad en este trabajo. Cabe sealar que si bien Argentina
ratific el Pacto de San Jos de Costa Rica Ley 23.054 de 1984-, la jurisprudencia no siempre acompa
la aplicacin de este derecho a respuesta. Entre tantos otras publicaciones, ver Loreti (1995).

constituye la definicin que ms se ajust a las decisiones de polticas de accesibilidad en los

pases en desarrollo, en donde la penetracin telefnica rural es baja y debi garantizarse va
telfonos pblicos o locutorios. Sobre esta base, el servicio universal es un concepto ms
obligante para los prestadores, asociado al nivel y la calidad de servicios accesibles que debera
proveer la red pblica, incluidas prestaciones avanzadas. Los primeros parmetros de servicio
universal fueron generados por pases con mayores franjas de poblacin con solvencia

econmica y un alto nivel de penetracin de los servicios bsicos.

As

definidos ambos conceptos, se puede considerar al acceso universal como un acercamiento

previo y necesario hacia el servicio universal.
Desde el punto de vista social, garantizar un servicio universal permite la comunicacin
con otras localidades, reduce el aislamiento de las poblaciones, especialmente de aquellas de
menores ingresos, y disminuye la migracin a las ciudades. Asimismo, contribuye a una mejor
educacin y facilita el acceso de la poblacin de menores recursos a servicios de informacin.
Desde una perspectiva econmica, el servicio universal mejora la eficiencia de los mercados
regionales y nacionales, pues contribuye a diversificar la estructura productiva de las
comunidades y promueve el comercio fuera de ellas. De otro lado, disminuye el gasto en
comunicaciones de los nuevos abonados y dinamiza al sistema en su conjunto, pues cada vez
que un nuevo abonado se integra a la red pblica de telecomunicaciones permite que los dems
abonados se comuniquen con l.
Ms recientemente, el servicio universal se defini como el derecho de todo
ciudadano a acceder al servicio bsico de telecomunicaciones en las mismas condiciones
que quienes ya cuentan con l. Los operadores telefnicos deben atender dicha demanda bajo
las mismas condiciones de servicios y tarifas, llegndose en algunos casos a establecer plazos
para la instalacin de lneas en zonas remotas

(cobertura geogrfica), y a proporcionar

servicios de telecomunicaciones econmicamente accesibles a los usuarios de bajos ingresos

(dimensin de equidad distributiva). Tambin se estipula que el servicio sea fsica y
econmicamente accesible a los usuarios minusvlidos o discapacitados fsicos (dimensin de
igualdad material fsica). Por lo tanto, el concepto de servicio universal, est basado en tres
dimensiones (equidad distributiva, cobertura geogrfica e igualdad material fsica) y el

nfasis relativo que se asigne a cada una de ellas define la orientacin de la poltica de
telecomunicaciones en cada pas.
La definicin ms corriente a nivel internacional actualmente referencia al servicio
universal como el acceso de virtualmente todos los ciudadanos a la red inteligente y a un
paquete de servicios esenciales que incluyen, servicios de touch-tone, emergencias, informacin
pblica, llamadas de larga distancia subsidiadas para personas con bajos ingresos, tarifas de
precio razonable, y conectividad preferencial para entidades educativas y bibliotecas 13.
En Argentina, el Plan de Liberalizacin de las Telecomunicaciones, presentado por
la Secretara de Comunicaciones de la Nacin en 1998 prevea la prestacin de servicio
universal con acceso social equitativo (bibliotecas y escuelas, telemedicina para hospitales
pblicos, telfonos pblicos y semipblicos en reas rurales y barrios pobres y comunicaciones
especiales para discapacitados, financiados por la industria de las telecomunicaciones). Esta
cuestin volvi a sostenerse a travs del decreto 764 del ao 2000, en el marco de la
desmonopolizacin y liberalizacin de los servicios. De acuerdo a la norma, la Secretara de
Comunicaciones, deba constituir un fondo solidario integrado por el 1% de la facturacin de
todas las telefnicas prestadoras de servicios para subsidiar el funcionamiento de redes en reas
de baja densidad poblacional o no rentables. Las telefnicas ya existentes solicitaban
incrementar los subsidios de este fondo, sin considerar el valor de la capilaridad (abonados
marginales en trminos econmicos -jubilados, pobres, rurales-), que enriqueceran la red por su
nmero y permitiran contar con ms trfico, aunque sea por llamadas entrantes.
Pero hoy en nuestro pas, mientras en las grandes ciudades con densidad de
poblacin y demanda de servicios se desarrollan distintas alternativas de banda ancha
para servicios en convergencia, en algunas zonas del interior del pas, por caso, an no es
posible una conexin razonable a Internet por va telefnica o inalmbrica.
De no instrumentar el Estado nacional este Fondo de Servicio Universal
inexplicadamente demorado (!), esta disparidad slo se resolver al paso que marcan los
proveedores, o bien con los distorsivos atajos de la explosin del consumo de telefona
celular (tngase en cuenta que los usos del telfono ya no se rige por la lgica del hogar, sino
por la persona que porta la lnea) 14.

13

Para profundizar sobre este tema, ver: Connecting the Globe: A regulators guide to building a global
information community, FCC, Estados Unidos, 1999, en http://www.fcc.gov/connectglobe.
Tambin: Acceso Universal. Informe sobre el desarrollo mundial de las telecomunicaciones, UIT,
Ginebra, 1998; Developing Policies for Universal Service y Indicators for Universal Access, papers
presentados por M. Minges en el ITU/BDT Workshop on Telecommunication Reform, Botswana, mayo
1999 (disponibles en Internet
14
Siguiendo a Hernndez, P. y otros (2000), el decreto 764/00 estableca que las reas no rentables, donde
ningn operador quiera prestar el servicio, sern licitadas entre todas las empresas: ser para la que pida
el subsidio ms bajo. La situacin se resolvi sencillamente: al no haber Fondo de Servicio Universal, no
hay subsidios... por ende no hay inversin de telefona fija en reas no rentables.

Participacin
En cuanto a la participacin, considerando las actuales concepciones de la
representacin poltica con las prcticas ms o menos globalizadas de la democracia liberal,
precisaremos definiciones que permitan mensurar los avances o retrocesos que se dieron en las
formas de tomar decisiones sobre los contenidos transmitidos, las articulaciones de los sistemas
de comunicacin masiva, y las bases argumentales de legitimacin de estas decisiones.
Recordemos los tres niveles de participacin definidos por la UNESCO: a) la
intervencin de la poblacin en la produccin de los mensajes, b) la intervencin en la
toma de decisiones, y c) la contribucin para la formulacin de planes y polticas de
comunicacin masiva.
Entendemos que para una aplicacin acabada del concepto de participacin, deben
tenerse en cuenta las formas de representacin presentes en el sistema poltico de la
comunidad estudiada, las cuales -dentro de las sociedades occidentales contemporneaspueden ser agrupadas en al menos tres vertientes:
* la delegacin de la voluntad poltica de los votantes dentro de un sistema de democracia representativa (partidos polticos),
* la intervencin de los ciudadanos en organizaciones de distintos sectores de la sociedad civil
(trabajadores, movimientos sociales, asociaciones vecinales de fomento, deportivas o culturales,
oyentes y televidentes, otras ONGs, grupos de accin pblica globalizados o vinculados por
Internet, etc.), o
* la concurrencia de las personas a un mercado de la informacin y a una arena poltica,
mensurable a travs del consumo y los sondeos de opinin pblica (oyentes, televidentes, etc.
con un mnimo nivel de organizacin).
Las dos primeras vertientes son sealadas por Moulin (1984) como necesarias para
"vincular a la democracia con la construccin de una alternativa hegemnica". "Se hace
necesario considerar a la democracia, en cuanto es organizacin social de la libertad poltica y
de la soberana popular, como un campo de constitucin de sujetos mltiples". Extrapolando
este pensamiento a la situacin meditica, podemos afirmar que si se promueve la intervencin
de distintos sectores de la sociedad civil en los medios de radiodifusin, estaremos ms cerca de
una "multiplicidad que permite la manifestacin de la totalidad de los conflictos, expresiones de
masas y universos culturales que pueblan la sociedad" (Moulin: 1984).
Pero en la prctica comunicacional de los pases basados en la economa de mercado, la
tercer vertiente es potenciada como forma de representacin en el sistema. Si en el campo de la
sociopoltica el pensamiento liberal efecta, al decir de Roncagliolo (1983), una "doble

reduccin de la democracia a la poltica y de sta al sufragio" para despolitizar conceptualmente

a la sociedad civil, la economa y a los hombres concretos; en el campo de las comunicaciones
la reduccin se lleva a cabo con la instalacin de la "democracia del consumo" y la "democracia de la informacin". As, el aumento de las posibilidades de acceso (a bienes
informativos, de entretenimiento, de educacin), es presentado al ciudadano-consumidor
como un aumento de su participacin en el sistema (de medios).

Crisis de representacin, desterritorializacin de la poltica

Desde el anlisis poltico, en las ltimas dcadas se identifican diferentes factores que
transformaron las relaciones de representacin dominantes en la democracia de partidos de
masas (forma de organizacin dentro de la cual surgieron y se desarrollaron los medios
audiovisuales tradicionales), reconfigurando el rgimen de relaciones polticas que los agentes
sociales sostienen entre s, con sus futuros y con sus respectivos gobiernos. Entre estos factores,
podemos indicar:
* debilitamiento de los lazos de confianza entre los ciudadanos y los partidos polticos y sus
dirigentes;
* retirada de la ciudadana del debate de lo pblico, y escaso surgimiento de dirigentes
sociales o polticos no especializados en micropolticas;
* menor atencin a programas partidarios de gobierno, hacindose hincapi en construcciones
de imagen, personalidad y capacidad personal del candidato;
* preferencia del ciudadano por metas polticas precisas, y bsqueda de influencia por diversos
medios para lograrlas, pero sin ambicin de gobernar 15.
Segn Manin (1992), se puede ver claramente en la transformacin actual una
aproximacin a uno de los rasgos constitutivos del parlamentarismo clsico: el carcter personal
de la relacin de representacin. No importaran tanto las filiaciones poltico-ideolgicas de un
representante, como su trayectoria, personalidad y capacidad de gestin: esta percepcin,
trasladada a las formas de participacin en la toma de decisiones de los medios masivos,
fortalece la existencia de un calificado cuerpo de personalidades gerentes/asesores a cargo de
instituciones pblicas de planificacin o gestin de medios, ms que de un organismo
pluripartidario y multisectorial al estilo de los tradicionales entes de servicio pblico nacidos al
calor del Estado de bienestar.
Si la poltica es el lugar por excelencia de la eficacia simblica, accin que se ejerce
por signos capaces de producir cosas sociales, y en particular grupos (Bourdieu: 1995), y
15

Siguiendo a Claus Offe (1982): Los nuevos movimientos sociales (...) no exigen representacin sino
autonoma. En pocas palabras, la lgica subyacente de estos movimientos es la lucha por la defensa de un
territorio fisico y/o moral, cuya integridad es fundamentalmente no negociable para los activistas de
estos movimientos.

actualmente estamos viviendo una fuerte secularizacin, con conductas utilitarias y la ausencia
de legitimidades comprehensivas donde el discurso poltico pierde la capacidad de anclar la
representacin simblica del orden social en la institucin, se vuelve imposible definir
las fronteras y la autonoma de lo poltico (...), operando un proceso de restructuracin de
los lmites entre lo privado y lo pblico, lo poltico y lo tcnico, el ciudadano y el
consumidor. En este contexto, segn Perez y Rosemberg (1996), ms que la representacin,
lo que entra en crisis es la escena que la haca posible y de la cual extraa el sentido de su rito.
Al respecto, los medios de comunicacin de masas estn cumpliendo una funcin vital como
mediadores en la desterritorializacin de la poltica.
Con el objeto de propender a una re-legitimacin de sus acciones, los gobiernos a nivel
nacional y local estn implementando algunas instancias para institucionalizar la intervencin
de la poblacin en la opinin, control y evaluacin de la gestin. Intentando aplicar la nocin
anglosajona de accountability (u obligacin de rendir cuentas de los actos pblicos, y de
asumir responsabilidades ante los ciudadanos)

16

, en diversas reas de trabajo de la

administracin pblica se evala la posibilidad de convocar a ruedas de consultas, audiencias

pblicas, procesos de presupuestacin o planificaciones participativas con la comunidad,
constitucin de comits interreas, etc.. Sin embargo, estas polticas de participacin a travs de
la gestin gubernamental no han sido sistematizadas en materia de medios masivos de
comunicacin pblicos en Argentina.

Niveles de participacin
El primer nivel de participacin sealado por los especialistas de la UNESCO, es el
referido a la posibilidad de que el pblico, grupos o individuos produzcan programas,
disponiendo de espacios de programacin para tal fin, y hasta de ayuda profesional y
recursos tcnicos necesarios para hacerlos. En diversos pases europeos con radiodifusin de
servicio pblico tambin estn ratificados legalmente los derechos de acceso y de antena
para los distintos grupos sociales y polticos relevantes 17.
Probablemente, el caso ms interesante, producto de su peculiar historia meditica, sea
el holands. La Fundacin de Emisoras Neerlandesas (NOS) y la Fundacin Neerlandesa de
Programacin (NPS) son entidades pblicas creadas hace dcadas para coordinar la utilizacin
16

Para profundizar esta cuestin, ver Levy, Evelyn: Control social y control de resultados: un balance de
los argumentos y la experiencia reciente en Bresser Pereyra, L. y Cunill Grau, N.: Lo pblico no estatal
en la reforma del Estado, Paids, Buenos Aires, 1998; o en ODonnell, Guillermo: Otra
institucionalizacin, en Revista Agora N 5, Buenos Aires, 1996.
17

Una aclaracin terminolgica: siguiendo con la lnea conceptual de la UNESCO y de tericos de la

sociologa de las comunicaciones como Antonio Pasquali, consideramos pertinente incorporar como
participacin a lo que la legislacin espaola y otros juristas denominan derecho de acceso (Loreti:
2005), as como a la normativa que garantiza la libertad o derecho de antena..

del tiempo de antena garantizado por el Estado para que las sociedades o clubes de
radiodifusin emitan programacin en horarios asignados de acuerdo a la cantidad de
adherentes, y con la lnea editorial e ideolgica escogida por cada una de ellas. Pueden
presentarse a este sistema organizaciones de radiodifusin (con criterios que pendulan entre lo
comercial y lo cultural), asociaciones religiosas, sociedades educativas, partidos y movimientos
polticos, y los Institutos pblicos para la Publicidad y de Radiodifusin 18.
Corresponde tambin al primer nivel de participacin, la promocin de
programacin variada generada por productoras independientes. Ejemplo de ello, en el
Reino Unido han sido tanto la BBC como el Channel 4, que promueven y difunden una
gran cantidad de producciones independientes, aumentando la cantidad, calidad y
representatividad del material audiovisual.
A travs de la clasificacin de la UNESCO, podemos identificar asimismo como
participacin de primer grado a las experiencias de acceso comunitario. Para atender las
necesidades comunicacionales y de expresin de minoras o grupos con escasa representacin
en los canales tradicionales, en Brasil por ejemplo se gestion el canal TV da Gente. En este
proyecto desde el Estado de San Pablo, participe la poblacin negra y la cultura afrobrasilea en
producciones que muestran la diversidad tnica de la regin 19.
En el Reino Unido, la BBC desde 1973 viene desarrollando programas seriales cuyo
desarrollo est pautado y debatido por grupos de la comunidad (a partir del xito de la serie
Open Doors, la BBC cre un Departamento de Programas Comunitarios). El Channel 4
durante los 80 financi movimientos de talleres, a partir de los cuales se produjeron importante
cantidad de materiales, destacados tanto por el pblico como por la crtica. Sin embargo,
durante los 90 estos proyectos no comerciales se restringieron por crecientes dificultades de
financiamiento. El interesante esfuerzo por lograr mayor amplitud y representatividad en la
pantalla a nivel nacional no tuvo su correlato en las licencias y regulaciones generadas a nivel
local en el reino Unido, ya que de las 62 concesiones de canales de TV por cable, slo 23
establecieron servicios locales que facilitaran la participacin en produccin. Cabe sealar que
las reglamentaciones ms recientes adoptaron la ideologa liberal de una supuesta neutralidad,
lo cual en materia de contenidos forz posiciones de imparcialidad, operando como una forma
de censura a la realizacin de todo tipo de programas inspirados en un punto de vista resuelto 20.

18

Oriol Costa, P.: op.cit., y material de divulgacin del Ministerio de Educacin, Cultura y Ciencia de los
Pases Bajos. En www.minocw.nl.
19
20

Ver www.tvdagente.com.br.
En Nick Hunt: Fragmentacin en el control empresarial mundial, Videazimut, Reino Unido, 1994.

Siguiendo la letra de la Constitucin, en Espaa la legislacin nacional y autonmica

reglamenta los tiempos de programacin destinados en los medios de titularidad pblica a
los "grupos polticos y sociales significativos" (derecho de acceso), a determinarse de acuerdo
a su representatividad en las Instituciones Comunes, en los Territorios Histricos y en los Ayuntamientos locales, o a criterios de representacin sindical o empresarial y de inters social y cultural. Algunas Comunidades espaolas, como el Pas Vasco y Valencia, incluyeron una clusula
que dispone que durante la difusin de debates parlamentarios este derecho debe ser proporcional a la representatividad de los grupos polticos en el Parlamento autonmico. Asimismo,
las distintas legislaciones contemplan la existencia de espacios gratuitos para partidos polticos
en instancias preelectorales 21.
En Italia, la Ley de Reforma de la RAI de 1975 estableci la reserva de un tiempo no
inferior al 5% de la programacin pblica para producciones realizadas por "los partidos y los
grupos representados en el Parlamento, las organizaciones asociativas de las autonomas locales,
los sindicatos nacionales, las confesiones religiosas, los movimientos polticos, los entes y las
asociaciones polticas y culturales, las asociaciones naturales del movimiento cooperativo, los
grupos tnicos y lingsticos y otros grupos de relevante inters social". La distribucin y el
contralor de estos tiempos de antena se efecta a travs de una subcomisin parlamentaria.
Retomando una lnea argumental esgrimida por Vern

22

, tambin destacamos que la

poltica estatal relacionada con la garanta de participacin en la produccin audiovisual

no debe reducirse slo a la bsqueda de equidad en los tiempos de pantalla preelectorales,
ni a la consideracin de un amplio abanico de grupos sociales relevantes. Para una
radiodifusin de calidad, debe considerarse la necesidad de estos grupos de manejar los
dispositivos de enunciacin y los recursos tecnolgicos adecuados (evitando de esta forma la
esttica de lo despojado de las emisiones alternativas o el acartonamiento del discurso oficial
que desde la poltica partidaria se torna harto manifiesta en las campaas).
21

Citamos a la Constitucin Espaola de 1978, art. 20 inc. 3) y normas de varias comunidades autonmicas.
Sobre acceso y participacin el caso espaol, ver Rossi, D. y Reffle, V.: El sistema de medios en Espaa: del
franquismo hasta la actualidad, UBA, mimeo, 1993.
El Informe para la reforma de los Medios de Comunicacin de Titularidad del Estado, promovido por el
Gobierno espaol en febrero de 2005, propone ms amplitud para este derecho de acceso: El
reconocimiento de este derecho, cuya titularidad corresponde a los grupos sociales y polticos
significativos, debe asegurar la presencia y expresin en RTVE de partidos polticos, organizaciones
sindicales y empresariales, confesiones religiosas, asociaciones de consumidores o de inters amplio
(ONG, benficas, culturales) y, en general, todo tipo de grupos ideolgicos con personalidad jurdica,
de acuerdo con su peso objetivable en la sociedad espaola y en las emisiones de mbito geogrfico
correspondientes a su implantacin real. Tal valoracin, proporcional al arraigo de cada organizacin,
no debera, sin embargo, excluir ni minimizar hasta hacer irrelevante, la expresin de los grupos sociales
que representan a minoras legtimas de la sociedad, en atencin al respeto al pluralismo de la
comunidad, ni su posibilidad de hacer llegar sus voces a todos los ciudadanos. Esto supone la atencin a
las diversas lenguas y culturas de Espaa, incluidas las minoritarias.
22
Vern, Eliseo: Interfaces. Sobre la democracia audiovisual evolucionada" en Ferry, Wolton y otros:
El nuevo espacio pblico, Gedisa, Barcelona, 1992.

En numerosos pases de Amrica Latina, (y tambin en Espaa e Italia) las

legislaciones han impedido histricamente que diversas organizaciones de la sociedad civil
sean licenciatarias de medios audiovisuales, condicionando esta forma de participacin
basada en que la poblacin produzca y/o decida sobre los mensajes a difundirse.
Esta limitacin al derecho de antena viene siendo planteada a lo largo de las ltimas dos
dcadas, por parte de organizaciones de productores independientes, movimientos sociales y
cristianos e intelectuales ligados a emisoras no comerciales. Las conclusiones del Seminario
Democratizar el Espectro Radioelctrico, (Pozo de Rosas, Venezuela, noviembre 1996),
constituyen una clara expresin de estos grupos:
Entendemos la libertad de expresin e informacin y su ejercicio como
fundamento esencial de la democracia. Esto implica promover acciones jurdicas y
marcos regulatorios que reconozcan y aseguren la democratizacin del espectro
radioelctrico, el acceso y participacin sin discriminaciones para todos los sectores
(estatal, comercial y no comercial), la transparencia en la informacin sobre la gestin
y administracin del espectro y condiciones tcnicas razonables para el otorgamiento y
operacin de los servicios de radio y televisin.
Frente al surgimiento de emisoras de radio y televisin en manos de nuevos actores
sociales (barriales, campesinas, sindicales, de mujeres, de indgenas, de jvenes,
universitarias, de diferentes denominaciones religiosas, etc.) detectamos con
preocupacin la existencia de una campaa que busca eliminar del espectro
radioelctrico no solo a estos medios, sino tambin a los medianos y pequeos en un
afn de monopolizar u oligopolizar la radiodifusin.
Los participantes reafirman su decisin de seguir contribuyendo a la
democratizacin del espectro radiolectrico sin excluir a nadie ni permitir medidas
discriminatorias como el establecimiento de mximos de potencia o prohibiciones de
publicidad que condenan a la asfixia financiera a los medios no comerciales. 23
En Argentina, recin en setiembre de 2005, luego de un fallo de inconstitucionalidad
generado por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin contra la ley 22.285 de radiodifusin 24,
23

Seminario organizado por ALER (Asociacin Latinoamericana de Educacin Radiofnica), AMARC

(Asociacin Mundial de Radios Comunitarias), CIESPAL (Centro de Estudios Superiores de
Comunicacin para Amrica Latina UNESCO-), FELAFACS (Federacin Latinoamericana de
Facultades de Comunicacin Social, FIP (Federacin Internacional de Periodistas), PROA (Asociacin
Latinoamericana de Comunicacin Grupal), RNTC (Radio Nederland Training Centre), SCC
(Asociacin Catlica Latinoamericana para la Radio, la Televisin y Medios Afines), Videazimut y la
WACC (World Association for Christian Communication). Esta lnea argumental fue consonante con
posteriores encuentros de similares organizaciones en Latinoamrica.
24

Causa iniciada por la Asociacin Mutual Carlos Mugica, titular de FM La Ranchada de Crdoba, en
coordinacin con la Cmara Argentina de Cooperativas, Mutuales y prestadores Comunitarios de

el Parlamento sancion las bases para consagrar el derecho de antena. La ley 26.053 ampli
como licenciatario a toda "persona fsica o jurdica", en reemplazo del anterior trmino de
"sociedad comercial" que figuraba en el artculo 45. Con el cambio, las cooperativas y otras
organizaciones no gubernamentales fueron habilitadas para solicitar frecuencias de televisin,
TV por cable y radio 25. De todas formas, pasarn varios aos para que este cambio normativo se
traduzca en mayor diversidad de licenciatarios dentro del concentrado mapa de medios
audiovisuales.
En cuanto a la participacin en la toma de decisiones, sta se encuentra en mayor o
menor medida pautada en la organizacin de los entes pblicos de los servicios de
radiodifusin europeos. Por el contrario, en los sistemas basados en una lgica de inters
pblico, el rol subsidiario del Estado como planificador desdibuja la intervencin de
grupos sociales en los mbitos decisorios (como se ver en el PBS norteamericano), o
directamente la ignora (sistemas de medios de Amrica Latina).
En el sistema britnico, la participacin de segundo nivel se plasma a partir de la
articulacin de programacin en base a peridicas audiencias pblicas en distintos puntos del
Reino Unido, y la opinin de los Consejos Nacionales de Sistemas de Medios de Escocia, Gales
e Irlanda del Norte, ms el Forum Nacional de Inglaterra (con 10 consejos regionales). Cada
uno de estos Consejos est integrado por ms de diez miembros nominados en base a un sistema
derivado de la tradicin poltica parlamentarista.
En Espaa, existen dos instancias de representacin social para la toma de decisiones
en Radio Televisin Espaola (RTVE). El Parlamento elige al Consejo de Administracin del
Ente Pblico, pieza fundamental del mismo. El Consejo de Administracin de RTVE est
compuesto por doce miembros elegidos por las dos cmaras legislativas entre "personas de
relevantes mritos profesionales", y tiene, entre otras funciones, la fijacin de los planes de actiRadiodifusin (CARCO) y el Foro Argentino de Radios Comunitarias (FARCO).
La Corte sostuvo en su fallo que la Ley 22.285 "es arbitraria, al excluir de un modo absoluto, sin sustento
en un criterio objetivo razonable, a determinadas personas jurdicas de la posibilidad de acceder a una
licencia de radiodifusin, por no haberse constituido en una sociedad comercial, pues ello importa en
definitiva una razonable limitacin al derecho a expresarse libremente y de asociarse o no hacerlo".
25

Los legisladores, en clara alusin a los prestadores de telefona, establecieron que los licenciatarios no
deben ser personas jurdicas prestadoras de un servicio pblico, y en el caso de que el solicitante "sea una
persona jurdica sin fines de lucro prestadora de servicios pblicos" (cooperativas), la autoridad puede
adjudicar la licencia cuando no exista en el rea primaria de cobertura otro licenciatario prestando de
manera efectiva el servicio solicitado.
La Asociacin Argentina de Televisin por Cable (ATVC) manifest su ferviente rechazo a la
mdoficacin del art. 45 de la ley. Representantes del sector haban sealado en varias oportunidades que
la entrada de las cooperativas de servicios pblicos y otros al cable "significaba la muerte de las PYMES
y el nacimiento del monopolio de redes, de servicios y de ideas". Asimismo, la ATVC sostena que "las
cooperativas y empresas de servicios pblicos representan un monopolio de hecho y de derecho, tiene
renta de usuarios cautivos y poseen redes de distribucin que llegan a los mismos hogares donde presta
servicios la TV por cable". Diario El Cronista, 18 de agosto de 2005.

vidades del Ente, los principios bsicos de programacin y estrategias de las distintas sociedades que componen RTVE y la determinacin del porcentaje de horas de programacin
destinadas a los grupos polticos y sociales significativos. En los Consejos Asesores de RNE y
TVE intervienen 20 representantes: 5 por los trabajadores del Ente, 5 por el Instituto de Espaa
"con mritos culturales", 5 por la administracin pblica designados por el gobierno, y 5 por las
Comunidades Autonmicas. La funcin de los Consejos Asesores consiste en responder a los
requerimientos del Consejo de Administracin sobre cuestiones de programacin. Por ltimo,
los Consejos Asesores territoriales de RTVE son nombrados por los parlamentos de Comunidad Autonmica para asistir en cuanto a la toma de decisiones sobre programacin a la RTVE
y descentralizacin del organismo. Cada uno de los entes pblicos de radiodifusin de las
Comunidades Autonmicas dispone de un sistema de participacin en la toma decisiones similar
al adoptado por el Estado Espaol. Tanto en el orden nacional como autonmico intervienen
sendas Comisiones Parlamentarias, que ejercen el control de la actuacin de las sociedades del
Ente pblico "de tal modo que no impida el funcionamiento de los medios".
An con estos mecanismos de representacin, la plena participacin resulta un
horizonte lejano. Numerosos autores han reseado la dificultad histrica que sufren los sistemas
de servicio pblico para garantizar la independencia poltica de los entes pblicos de
radiodifusin, y para respetar los derechos y preferencias de grupos minoritarios.
En los Estados Unidos, por su parte, la televisin pblica se articula en el Public
Broadcasting Service (PBS), creado en 1969 por la Corporation for Public Broadcasting (CPB)
para asegurar la interconexin entre las emisoras no comerciales del pas (estaduales,
municipales, universitarias o de asociaciones ciudadanas sin fines de lucro), distribuirles fondos
federales y protegerlas de posibles presiones gubernamentales. El PBS coordina las voluntades
en materia de programacin de las ms de 300 emisoras regionales o locales vinculadas a esta
red cooperativa y distribuye programas financiados por patrocinadores varios (fundaciones,
grandes empresas, universidades pblicas y privadas, televidentes a travs de subastas o
colectas). La programacin de la red de emisoras pblicas norteamericana, por su calidad tiene
buena reputacin entre los amantes de los documentales, programas educativos, culturales y de
opinin (suplementando la tradicional carencia de este tipo de realizaciones en el aire de las
emisoras comerciales), mientras que su rating no llega a inquietar a los grandes conglomerados
privados 26. En materia de participacin en la toma de decisiones, esta constelacin de recursos
permiten lograr una interesante variedad de contenidos, potenciado tambin a travs del
Consorcio de Emisoras Pblicas de Minoras 27, pero a la vez lican formas de representacin
26

Bertrand, Claude-Jean: La televisin en Estados Unidos: qu nos puede ensear?, Ediciones Rialp,
Madrid, 1992, pg. 162 y ss.
27

Para el desarrollo y financiamiento de programacin de calidad y diversidad cultural, la Corporation for

Public Broadcasting tambin selecciona y financia proyectos presentados por asociaciones de
programacin de americanos nativos (indgenas), americanos asiticos, latinos, negros e isleos del

ciudadana, convirtindose en un mecanismo de distribucin de producciones independientes

alejado del calor de los debates polticos y sociales.
Un histrico quiebre de las caractersticas centralistas, autoritarias y progubernamentales de los medios en manos del Estado en Argentina, estuvo por producirse al
sancionar ambas cmaras del Congreso Nacional por unanimidad la ley 25.208 de constitucin
de RTA (Ente Radio y Televisin Argentina), en noviembre de 1999. La norma prevea una
conformacin pluralista de la conduccin de RTA (integrada por ATC, Radio Nacional, y las
emisoras integrantes del Servicio Oficial de Radiodifusin), con control parlamentario al estilo
europeo. Sin embargo, el recientemente asumido gobierno de Fernando De La Ra vet la ley el
31 de diciembre del mismo ao, invocando razones de tcnica legislativa, inconveniencia de
acumulacin de funciones en una Comisin Parlamentaria y carencia de recursos fiscales 28.
Otra rea de participacin virgen en nuestro pas es la referida al establecimiento
de modelos alternativos al sistema de calificacin del material audiovisual para radio y TV,
y al control y eventual sancin de lo emitido. En cuanto a las calificaciones de pelculas, para
las emisiones por TV abierta, actualmente el COMFER sigue lo dictaminado por el Instituto
Nacional de Cine y Artes Audiovisuales (INCAA), mientras que en TV por cable, los
proveedores presentan declaraciones juradas con material y horarios a emitir. El resto de los
gneros o producciones no tiene calificacin. Por su parte, la fiscalizacin y evaluacin de lo
emitido es realizada por personal del COMFER aplicando los principios establecidos por la ley
22.285, y la expertise profesional de los evaluadores. Abrir un debate y posterior aplicacin de
criterios de consenso- sobre los valores a promover, sancionar o prohibir en materia de
contenidos (y la metodologa de hacerlo) sin duda sera una tarea ardua pero necesaria si se
quiere hacer realidad la expresin poner al Estado al servicio del ciudadano 29.
Una mencin especial merecen los sistemas de veeduras y observatorios ciudadanos
de medios de comunicacin, como formas de participacin social que se han desarrollado en
pases como Mxico, Per, Brasil o Argentina y han logrado ciertas formas de articulacin con
pacfico, entre otras. Ver www.cpb.org/program/tv/mconsortia.
28

En agosto de 2000, tras varios meses de una programacin menos oficialista que lo acostumbrado hasta
el momento, y con intentos culturalistas en Canal 7 y Radio Nacional, el Secretario de Cultura y
Comunicacin de la Nacin anunci la fusin de Canal 7, Radio Nacional y Tlam en un Sistema
Nacional de Medios, buscando una sinergia que eficientizara los pocos recursos disponibles... pero
sin abrir el juego de una toma de decisiones en mbitos colegiados.
29

El Comit Federal de Radiodifusin (COMFER) haba sido incluido dentro de diez organismos de la
administracin pblica nacional que desarrollaran el Programa Carta Compromiso con el Ciudadano
(Decreto 229/2000). Esta operatoria apuntaba a mejorar la relacin de las organizaciones pblicas con
los clientes/ciudadanos de los servicios, potenciando su derecho a ser escuchados, informados, respetados
y a recibir una respuesta o solucin (Programa carta Compromiso con el Ciudadano, Secretara de la
Funcin Pblica de la Nacin/Vicepresidencia de la Nacin, mimeo, pg. 33, julio 2000).

los poderes pblicos. Diversas organizaciones no gubernamentales, y agrupaciones o sindicatos

vinculados a la actividad periodstica promueven estas estrategias de alerta sobre los procesos
de concentracin y de promocin de iniciativas legislativas o polticas para sostener el derecho a
la informacin y acciones de democratizacin de la comunicacin (VV.AA: 2003).
El nivel ms alto de participacin de la poblacin, referente a la planificacin del
sistema de radiodifusin, est estrechamente vinculado a la dinmica sociopoltica de cada
Estado. En el caso europeo se encuentran cristalizaciones burocrticas producto de
hegemonas polticas de la postguerra, mientras en el caso latinoamericano, resalta la
carencia histrica de formas de planeamiento a largo plazo desde la esfera pblica y la
falta de una sostenida participacin de sectores de la sociedad civil, en las distintas reas
de la cosa pblica y especficamente en lo atinente a radiodifusin y nuevas tecnologas de
informacin y comunicacin.
Con el auge mundial de la desregulacin (re-regulacin) y las privatizaciones en la
ltima dcada, sumado a una fuerte impronta del discurso y la prctica eficientistaeconomicista-tecnologista que tiende a neutralizar el debate ideolgico, los Estados nacionales
han perdido autonoma de regulacin y control de los servicios. Tanto el Poder Legislativo
como el Ejecutivo deben decidir (o no lo hacen) bajo la presin de fortsimos lobbies que
condicionan las polticas al favorecimiento de uno, o el equilibrio siempre inestable entre los
pocos grandes actores del concentrado mundo de las comunicaciones. Estos grupos, tienen
prcticamente el monopolio de la investigacin y el desarrollo de tecnologas, sumado a una
fuerte participacin en la industria audiovisual. Cabe agregar el creciente peso econmicofinanciero del sector en el sistema econmico nacional e internacional, para comprender las
limitaciones a una poltica articulada desde la esfera pblica que contemple lgicas distintas al
paradigma dominante.
Para poner en prctica mecanismos de participacin en la planificacin general del
audiovisual, tanto el Poder Ejecutivo como el Parlamento deben mantener una generosa
bsqueda y reafirmacin de consensos a la hora de determinar polticas. Sin embargo, la
vertiginosidad del desarrollo del sector atenta con los tiempos usualmente utilizados por los
poderes pblicos.
Nuevos modelos de gestin han incorporado mecanismos de consulta, no vinculantes,
como la audiencia pblica. Si bien generalmente no se tuerce una lnea poltica a partir de estas
reuniones, al menos se genera un mbito para la exposicin de opiniones divergentes.
Adems de abogar por la transparencia en la concesin, supervisin, regulacin y
reversin del curso actual de los servicios audiovisuales, Pasquali (1995) y Graziano (1988)
sealan la necesidad estratgica de articular los grandes objetivos de la programacin con las
necesidades educativas, sanitarias, culturales y sociales de la poblacin. Que las polticas de la

comunicacin masiva se articulen con otras polticas sectoriales de gobierno es una premisa tan
sencilla en su enunciacin como compleja en su ejecucin.
Internet, acceso y participacin
El vertiginoso crecimiento de Internet se constituy al calor de tres factores
fundamentales que operan sobre las tecnologas de la informacin y las comunicaciones: el
poltico (una accin deliberada por parte de los pases ms desarrollados para establecer un
nuevo marco de actuacin liberalizado en el sector de las telecomunicaciones), el tecnolgico
(la eclosin de nuevas tecnologas que gener una cantidad insospechada de nuevos servicios
digitales e interactivos circulando por las redes de telecomunicaciones), y el estratgico o de
reorganizacin sectorial (la convergencia de varios sectores que venan funcionando
separadamente: telecomunicaciones, informtica, medios de comunicacin, ocio, etc.).
Coincidimos con Bolao (2000) en sealar que este desarrollo no altera a los procesos
de dominacin poltica, explotacin econmica y reproduccin de la forma capitalista. Sin
embargo, el aspecto ms interesante de Internet es su aspecto potencialmente
democratizador de la informacin y promotor de una comunicacin horizontalizada, a
partir de una interactividad que no deviene automticamente en igualitarismo, pero coloca
a la orden del da la cuestin de la accin solidaria de la sociedad civil y de sus
organizaciones en la bsqueda de un ordenamiento ms justo y de mayor autonoma en
relacin con el capital y el Estado. 30
El informe de la Rand Corporation, "Universal Access to e-mail", publicado en
noviembre de 1995, fue uno de los ms importantes disparadores del debate sobre acceso y
participacin en la red de redes 31. En este informe se estableca que las llamadas tecnologas de
la informacin y las comunicaciones pueden colaborar en la creacin o sustento de rganos de
poder y de participacin ciudadana dentro de un orden democrtico. De todas formas, la
construccin o el fortalecimiento de la democracia es obra de los ciudadanos en mltiples
espacios: la Internet ayuda, pero no sustituye a los mecanismos hasta ahora convencionales para
la creacin o modificacin de consensos en las sociedades modernas.
Por otra parte, los espacios para la deliberacin y el intercambio sobre cuestiones de la
poltica son minoritarios dentro de la Internet, cada vez ms explotada como soporte de
emprendimientos comerciales de la ms diversa ndole (recreacin, ocio, sexo, informacin
especializada, vnculos sociales...). A pesar de su creciente masividad, la red, incluso en los
pases en donde se encuentra mas extendida, no es un vehculo comn a todos los ciudadanos. Y
en cuanto a su utilizacin con fines poltico-partidarios, ciertos estudios en los Estados Unidos
demostraron que quienes ingresan a las paginas de campaa de los partidos y candidatos, suelen
30

31

Bolao (2000), pg. 38.

Publicado en http://www.rand.org/publications/MR/MR650/index.html.

ser internautas que ya tienen una preferencia especfica. En esos casos la Internet sirve ms para
reforzar, que para crear definiciones polticas de sus usuarios. Es altamente posible que lo
mismo ocurra con las pginas web y foros de discusin de partidos y movimientos sociales en
Amrica Latina 32.
Desde luego, el uso de Internet puede contribuir a la eficiencia y la transparencia
de la gestin de los gobernantes (accountability vertical), y a radicalizar la democracia,
generando aspectos novedosos de participacin con menor representacin o delegacin en
esferas globales o locales (acciones de grupos de presin va e-mail; eliminacin de
intermediarios para reclamos vecinales, informaciones de gestin; mbitos ms
horizontales de discusin y/o aprendizaje; recoleccin de fondos para campaas), aunque
hasta ahora, su aprovechamiento y las garantas proporcionadas por el Estado para que
todos los ciudadanos puedan utilizarla, deben recorrer un largo camino.
Especialmente en el Tercer Mundo, pero tambin en Amrica del Norte y Europa,
existe una profunda brecha entre inforricos e infopobres, excluidos de los nuevos
circuitos de comunicacin. Esta brecha generada por desigualdades en las posibilidades de
la utilizacin/consumo de nuevos servicios pueda disminuir por mejora de las condiciones
tecnolgicas y de mercado respecto de su accesibilidad 33. Sin embargo, esto no implica un
impacto directo sobre los vnculos poltico-sociales. Al anlisis de la evolucin de la brecha
digital, deben incorporarse al menos el seguimiento y el desarrollo de polticas que
aborden

las

brechas

socioeconmicas;

las

brechas

gnoseolgicas;

las

brechas

generacionales y las brechas lingsticas (Rossi, Morone: 2002). Si a este cuadro le

sumamos una mirada crtica de las formas de representacin y construccin de ciudadana
organizada desde la sociedad civil, concluiremos que las repercusiones sociopolticas de las
nuevas tecnologas dependern de la proliferacin de polticas amplias de inclusin social,
y de formas de uso de la red no comerciales que superen a los parmetros de publicidad y
marketing que terminaron ahogando a las funciones cvicas otrora atribuidas a los
tradicionales servicios de radiodifusin.
Entre las millones de pginas y circuitos de comunicacin formados en Internet existen
numerosos casos de excesos y fundamentalismos alejados de las visiones polticamente
correctas del mundo, aunque lo cierto es que en las comunidades virtuales son amplia mayora
32

En esta lnea de anlisis, para la crisis de diciembre de 2001 en Argentina, ver la tesina de graduacin
de Grosvald, G. y Sandler, G.: Internet y cacerolas: lmites y posibilidades (mimeo), Carrera de
Ciencias de la Comunicacin, 2004.
33
Durante los ltimos aos, movimientos organizados en Argentina, otros pases y tambin en Europa,
esencialmente a travs de la misma red, han reclamado por condiciones ms justas del mercdeo del acceso
a Internet. Tal es el caso de la Asociacin de Internautas, Fronteras Electrnicas y Plataforma Internautas
espaoles, que demandan la adecuacin de las tarifas telefnicas a los costes reales de las operadoras, y
por extensin, introduccin de una tarifa plana para llamadas locales o metropolitanas, tanto para Internet
como para llamadas de voz, utilizando la red de telefona bsica, de manera que se garantice el acceso a
Internet para todos los usuarios europeos, sin discriminacin geogrfica o econmica.

los defensores del liberalismo y la no regulacin en materia de contenidos (amn del V-chip
propuesto en los estados Unidos para limitar la visita de menores a sitios inconvenientes, o de
las explcitas censuras para el acceso a la red en pases donde an se controla el intercambio de
informacin va satlite).
El valor/poder de cada actor en Internet no necesita legitimarse ni generarse por
autoridad de aplicacin alguna, sino por la capacidad de proselitismo y respuesta para lograr la
adhesin del mayor nmero posible de navegantes, suscriptores o adherentes. Mientras tanto, el
usuario pone en juego su libre albedro ejerciendo la autorresponsabilidad en materia de
generacin de pginas y mensajes, y en la bsqueda y seleccin de materiales

34

. Desde la

filosofa del derecho, algunos estudios sealan caractersticas autnomas de los cibernautas
respecto de las autoridades estatales marcadas por el ejercicio de una ciberciudadana activa,
responsable y comprometida dentro de la red (Prez Luo: 2004).
En Argentina, an con una relativamente baja tasa de usuarios de Internet, las primeras
medidas hacia una poltica pblica respecto de la Red, se tomaron a travs del Decreto 554/97,
que estableci un Plan estratgico para la expansin de Internet en Argentina, la incorporacin
de Internet dentro de los parmetros de anlisis y caractersticas definitorias del servicio
universal en telecomunicaciones, una poltica tarifaria para su promocin, y el fomento del uso
de Internet como soporte de actividades educativas, culturales, informativas, recreativas y
relativas a la provisin de servicios de salud. En 1998, el Decreto 1018 procur el acceso
universal para Internet en condiciones de equidad geogrfica y social, con el estmulo del
desarrollo de redes nacionales y regionales de telecomunicaciones, y la instalacin de algunos
Centros Tecnolgicos Comunitarios en distintas localidades del pas, que pretendieron generar
infraestructura pblica donde el mercado no resultaba eficaz. Estas medidas resultaron parciales
e insuficientes, y la mayora de los CTCs quedaron desfinanciados o fueron reemplazados por
locutorios de tarifa reducida.
A partir del ao 2000 hubo anuncios del Ejecutivo Nacional que fueron concretndose
en los sucesivos gobiernos, como la creacin de un portal educativo y la gestin de crditos para
la compra de computadoras, en el marco de un endeble Programa Nacional para la Sociedad de
la Informacin. La desregulacin de las telecomunicaciones trajo aparejada cierta competencia
en algunas reas de servicios, que permitieron abaratar los costos de conexin en velocidades
lentas, y ampliar el servicio universal a todo el pas, para quienes tienen capacidad de pago.
Como si el mbito de la web fuera un mundo con relativa autonoma al de las
sociedades no vinculadas por el ciberespacio, algunos grupos han generado documentos, como
Algunos postulados han sido reelaborados a partir del foro de discusin virtual del Programa Mstica,
sobre Democracia e Internet y Conectividad y democracia realizado en marzo de 1999 (participaron
entre otros Ral Trejo Delarbre, Mara Isabel Neuman y Sebastin Inkarri).
34

la Carta de los Derechos de los Ciudadanos Digitales

35

, que establece a falta de un plan

nacional de la sociedad de la informacin, la construccin de la Sociedad del Conocimiento a

partir de un trabajo en red, de manera horizontal, similar al concepto mismo de la web, ms
abierta sobre cuatro derechos fundamentales: derecho al acceso (Internet para todos, con la
mayor inclusin posible y redes de banda ancha), derecho de apropiacin (conocimiento
democrtico con educacin y formacin que permita el uso de herramientas y aplicaciones
informticas y de comunicacin), derecho de privacidad de los datos on line, y derecho a la
participacin (ampliar la toma de decisiones a partir del uso de plataformas y medios
tecnolgicos, plasmando mecanismos de democracia semidirecta dentro del concepto de
gobierno electrnico).
Resulta cada vez ms frecuente el anuncio por medio de operaciones de prensa de la
llegada del denominado triple play: brindar telefona, Internet y televisin tradicional ms
video bajo demanda por la misma red de banda ancha, es decir, por el mismo prestador. El
decreto 764/00 haba facilitado este proceso 36, y aunque persisten restricciones normativas en el
campo de la radiodifusin, tanto los actores econmicos que proveen contenidos y
entretenimiento, como los operadores de redes de telecomunicaciones, TV por cable y
cooperativas de servicios orientan sus inversiones hacia esta posibilidad 37.
En la dinmica de la convergencia de servicios, el triple play permitir a las empresas
que lo provean, subir el ingreso promedio por abonado (conocido como ARPU, de acuerdo a sus
siglas en ingls). La perspectiva de cudruple play es agregarle a la combinacin, en un
mediano plazo, servicios de telefona mvil.
En contrapunto con el optimismo a ultranza de Nicholas Negroponte, quien
interpreta que a travs de Internet se est configurando un mundo ms vasto y
multicultural, los flujos de informacin y las ofertas de bienes y servicios a travs de la red
mantienen un desequilibrio geogrfico, lingstico y sociocultural cuya descripcin bien
podra enriquecer el diagnstico que dio paso a la bsqueda de un orden ms justo para
las comunicaciones a nivel mundial.
35

Semejante a la carta de los ciudadanos digitales firmada por la Unin Europea (Lyon, 2003), el
documento fue promovido en diciembre de 2005 por tres asociaciones civiles, y suscripto adems por un
grupo de empresas vinculadas a la Cmara argentina de Informtica y Comunicaciones (CICOMRA),
algunas intendencias con proyectos de ciudades digitales, entre otros. El entrecomillado es de
declaraciones de Alejandro Prince, en Infobae Diario, 16/12/05.
36
A travs de la eliminacin de lmites al ingreso de capital extranjero y al tipo de sociedades prestadoras,
autorizando explcitamente el ingreso de los actuales licenciatarios de servicios de radiodifusin. El
decreto 764/00 consagr la figura del licenciatario de servicios de telecomunicaciones como sujeto
prestador, a travs una Licencia Unica, sin lmite de tiempo, para todos los servicios.
37
Son ttulos sugerentes: Llega el triple play, un combo tecnolgico de U$S 7000 millones. El debate
por la regulacin del servicio puede afectar el desarrollo del negocio en Infobae Diario, 16 de marzo de
2006, sobre la I Conferencia Nacional de Triple Play 2006.

Persiste un supuesto nunca demasiado explicitado: que la funcin social de los

sistemas de comunicacin se deriva de las capacidades tecnolgicas desplegadas y
promovidas por los licenciatarios o prestadores de servicios en competencia. La escasa
planificacin de estrategias y el dbil control de la normativa parecen ser las causas
vergonzantes de la falta de convocatoria para generar un marco de polticas en amplio
dilogo con los actores sociales del pas.

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Agosto de 2000.
No se resean diversas fuentes y documentos citados en notas al pie, cuya pertinencia es
complementaria a la argumentacin general del presente trabajo.