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ANDRS SERRA ROTAS

En nuestro pals se ha logrado La codificacin de determinadas ramas del dere


cho administrativo, como el cOdigo fiscal, el codigo el&trico, el cdigo postal, el
cdigo agrario, ci Codigo Electoral Federal, y otros ordenarnientos importantes. Esta
tarea de codificacin ha ilegado a las entidades federativas en donde se estn ile
vando a cabo una necesafia codificai.in de las leyes administrativas locales, COfflo ci
cdigo administrativo del Estado de Chihuahua de 17 de julio de 1950 y sus refor
mas; y ci c&ligo del Estado de Colima. Ainbos precursores de Ia codificacin ad
ministrativa de los dems Estados de la Repiblica.
Somos partidarios de una codificacin administrativa general, realizada cientifi
camente, pero pensamos se rec
uiere de un mayor desarrollo de nuestra legislacion
1
y madurez admmnistrativa. Esta labor se vet simplificada en Ia medida que ciertas
materias adniinistrativas, vayan adquiriendo su autonomi a omo ci derecho agrario,
ci derecho financiero, ci derecho areo y otros.

TITULO TERCERO

LA TEORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO


CAPIIIJLo

DEFINICION Y CLASIFICACION DE LOS ACTOS


ADMINISTRATIVOS

Finalxnente, debemos decir con don Rafael Bielsa (Derecho adrninistra.civo,


6 ed., 1964, eds. La Ley, T. I, pg. 141) que para que un cdigo tenga real

mente valor intrinseco debe reunir dos caracteres, que resumimos en esos trmi
nos 1. Debe ser obra reflexiva, consciente, aconsejada por Ia experiencia; y
2. No debe Ia reglamentacion cercenar derechos y libertades, ni regular con cx
ceso ninguna funcin, y menos an intimidar virtualmente a los administradores
ni a los funcionarios.
En resumen: El triunfo definitivo de las fuentes jurldkas escritas va en
parte unido al fenmeno de la codificacin.

del ado administrativo.1. El ado adminis


trativo.2. Actos que no deben ser considerados como actos administrati
. Caracteres
4
vos.3. El ado administrativo y ci ado de administracin.
del ado administrativo.5. Los hechos juridicos y los actos materiales.
6. El acto administrativo emana de una autoridad administrativa.SECCIN
SEGUNL)A.7. Clasificacin de los actos administrativos.

succlN PRIMERA.AflliSiS

SECCI6N PRIMERA

ANALISIS DEL ACTO ADMINISTRATIVO


1.

EL ACTO ADM!NISTRATIVO

La administracin pblica al encauzar ci ejrcicio de la funcin administrativa


en forma uiiilateral o contractual, se manifiesta en una intensa actividad que se tra
duce en numerosos actos de naturaleza diversa, creadores de derechos y obiigacio
nes. A diferencia del derecho privado, ci Estado inipone unilateralmente obligaciones
y cargas a los particulares y dispone de los medios efectivos para cumplirias, a!
rnismo tiempo que es un creador de derechos. La funcin adaninistrativa se concre
ta en actos juridicos, consistentes en una declaracin de voluntad en ejercicio de
una potestad administrativa y hechos y operaciones materiales.
Stassinopoulos Michel S., Trait des aries admrnistratif. Ahemes, 1954
Manuel Maria Diez, El aria administrative. Tip. Ed. Arg. Buenos Aires, 1956. La expre
sin ado administrativo era pricticamente desconocida antes de Is Revoiucin Francesa. Surge
en Francja al deslindarse Ia Administracin y Is Justicia.
Agustit A. Gordillo, El ado administratha. Abeledo Perrt. B. A. 1961 El acto admi
acaso Is
nistrativo es ufla de las instituciones fundamentales del derecho adxuinistrattvo y si
mis importante. Poe su parSe Garcia de Enteria, ob. cit., pig. 340, afinna que ci aCtcs
administrativo es una institucin mis del Derecho administrativO, no Ia iitstitucin poe exce
lencia que tenga que resumir todas las peculiaridades de eaSe derecho.
Fernindez de Velasco, El ado adminisi,ativo. Madrid, 1929.
I

237

238

ANDRES

SERRA ROJAS

El Estado de Derecho sotnetido al orden juridico, asume la responsabilidad de


los probiernas sociales y se preocupa en todos sus actos por proteger ci inters ge
neral pot medio de actos adsninistrativos o decisiones ejccutorias, c
ue ernanan uni
1
literalmente de su propia potestad pbiica, o de entdades que han recibido expre
samente esa prerrogativa del poder pblico cncaminados a Ia ejecucin de Ia ley.
2
El ac-to administrativo no ha sido precisado por nuestra legislacion administra
tiva, a pesar de su importante misin. Su conocimiento doctrinal es Ia base pal-a
ci ejetcicio de Ia ac-tividad administrativa y de las garantIas de los administrados.
La caracterIstica del Estado de Derecho es Ia subordinacin de las actividades p
blicas al mandato de Ia icy. Al surgir aqul comb una necesidd imnprescindible, Ia
AdministraciOn public-a ha tenido que ajustar sus actos al orden juridico vigente.
3
La significacin que en adelante Va a adquirir ci acto admisistrativo dice
Garrido Falla (D. Ad. I, ? ed., pg. 406), entraa una doble vertiente: de
una parte viene a ejecutar o concretar Ia icy; de otro parte, Sc convierte en con
dicin previa de toda operacin material realizada por Ia Administracin p6blica
o, al menos, de aquellas operaciones que rozan Ia esfera de Ia libertad o de Ia
4
propiedad de los particulares.

En resumen podemos definir ci ado administrativo en los trminos siguientes


basado en Ia Teoria General dcl Dereto:
El ac-to administrative es c-n ac-to jeridico, itna declaraciOn de voluntad, de
dc-ceo, de conocimient,, y de juiclo, unilateral, externa, concreta y ejecutiva, que
constituye c-na decisiOn ejecmoria, qua emana de c-n sc-feb.- Ia AdministraciOn
Public-a, en el ejercicio de u,za potestad adrnirstrniiua, qee crc-a, reconoce, modi
fica, tian.rm lIe a exilegee c-na situaciOn jurIdica .osbjeiiva y sic fimilidad es Ia

satisfac-c-iOn del mierOs general.


Para Royo Villanova (Der. Adm. 1, 1950, pig. 92-93), ci ado administra
tivo se explica en los siguientes trininos: Es un hecho juridico que pot su
procedencia esnana de un funcionario administrativo, pot su ,,aruraleza, Se con
creta en una declaracin especial y por su alcance afecta positiva o negativamente
a los derechos de las personas individuales o colectivas que se reiacionan con Ia

Administracin public-a.
La definicin que proponemos y que examinaremos ms adelante resume los
caracteres dcl ado administrativo en los trminos signientes:
a) El ac-to administrativo es un ado juridico, de derecho iibiico, que emana
de Ia Administracin piblica; y sometido al Derecho administrativo.
6
Con ello se excluyen del concepto: 1. Los Actos Politicos del Gobierno; 2.
Los actos emanados de organos legislativos o judiciales, aungue tengan un con2 Jos Gazc&ri y Maxin, Des-echo adminisn-avo. T. 1, pg 30 y ss. Madrid, 1955.
Bartolom A. Fiorini, Teoria juridica del ac/u ad,nbsistra.tivo. Abeledo-Perrot. Buenos Ai
res, pig. 11 7 ss
Rafael Entrena. Cuesta, Curio de des-echo adminisira_civo. Tecnos. Madrid, pg. 465 y sa.
4 .Mdo M. Sandulli, Mac-sale di Diritto ammnariraiso. Napoli, 1973. Ed. Jovene, pg.
350 y ss.
5 Jean Rivero, Droll admiszisss-atif. Dallas, 3 ed., pg. 87 y ss.
6 Francis-Paul Bnoit. Le admi,stratif Fran alc. Lib. DaUoz. Paris, pig. 509
y is.

DERECHO

oMrNiqrRATVO

aunque produzcan dcc


tenido administrativo; 3. Los actos de los administrados,
tos juridicos conforme al Derecho administratiVo.
administra
b) Sn naturaleza no normativa, resultado de distinguIr los actos
basta
vigencia
su
mantiene
administrativa
norma
tivos y las normas juridicas. La
con 511 cUrnpli.
que sea derogada, en tanto que ci ado admntnistrativo se agota
diverso
miento. Guardan estrecha vinculacin, pero actos y normas, obedecen a
regimen juridico.

c) Es una decision ejecutoria y no contenciosa.

Se trata de una declaraciOn inteledual lo que excluye las activIdades pura


mnente materiales. Ursa potestad administrativa distinta de ia potestad reglamen
tans.
d) Es ursa declaraciOn que esnana de una autonidad administrativa, unstaria
o colegiada, en el ejercicio de Ia funciOn administrativa.
e) Unilateral, ejecutiva y oportuna que produce usia situatiOn juridica con
7 que excluye del concepto los actos juridicos del a4niinistrado.
creta

o extingue una si
j) La administraciOn crea, reconoce, modifica, transmite
8
juridica subjetiva
g) Se proponc Ia satisfaxin de un inters general, en ejercicio de la func-iOn administrativa.
tuaciOn

Es decir, para estos autores, son actos administrativos cualquier ado que pro
venga de Ia administraciOn piiblica. Zanobini (Corso dir. am, pg. 245) ofrece

usia dfiniciOn general diciendo quc ado administrativo es cualquier declaraciOn


de voluntal, de deseo de conocimiento, de juicio realizado pot un sujeto de la
administraciOn pOblica en ci ejercicio de una potestad administrativa No sern
actos administrativos los actos juridicos que realice Ia administraciOn conforme
at derecho privado.
-

Esta definiciOn toma en cuenta ci Organo que realiza Ia funciOn administrativa.

En este sentido, todos los actos de Ia adrninistracin son actos administrativos, pero
estimanws este concepto excesivo para precisar materialmente Ia nc&iOn del ac-to ad
ministrativo, de acuerdo con Ia definiciOn antes expuesta que atienda preferentemen
te a Ia vinculacin con la funciOn administrativa.
Debemos agregar que ci ac-to administrativo produce efectos juridicos directos
e innsediatos, porque ellos provienen del mismo icto. Es tin ado juridico y time
dos notas: ursa subjetiva, ya que lo realiza Ia adrriinistraciOn; otra objetiva: esti so
metido al Derecho administrativo.
G. Peiser, Dr oit adminixirsviif. Lib. Dalloz, Paris, 4 ed, pig. 16 y as.
ccssiderarse coma actos adminis.trativos, dice Zanoibini, los siguientes: a)
Los comprendidos en Ia actividad mcramcnte de hecho y juridicamente irrelevantcs, coma Las
audiencias de los ministros y de las otras autoridades, los manifiestos con los cuales las ibm
ridades anundan al psThlico acontecimientos importantes a exhortan a observar determinada
conducta Irente a particulares situadones; b) En Ia actividad material, t&nica e intelectual,
con Ia cual Sc dcsenvuelven los servicios pchlicos, comb ci de comsinicaciones, transportes,
asistenia sanital; y c) En Is actwidad material con Li cjue se da ejecucin a pritedentes dii
posiciones: ii de Stss se derivan tat yea efectos juridicos, tales efedos ban de conec-tarse al
proveido a cuya actuacirs procuran.
Maurice Hauriou, Precis de droit adrninistsatif. ii ed., pig. 256: Acto adm.inistrati
so Cs wia decision ejecutoria, es dedr, toda dcclaraciOn de voluntad einitida poe una autoridad
administrativa, en forma ejecutoria, que imp8ca Ia cjecuciOn de ofido de producir un efcc-to
juridiro respecto a los adaninistrados.

Ne deben

240

OFRECHO ADMINiSTRATIVO

.ThRs SERRA ROJAS

los altos funcionarios, induitos y suspension de garantias y en general cuando est


en juego una garantla constitucional.
C) Los actor legislativos y jurisdiccionales realizados pot ci Podea Ejecutivo, no
debea considerarse actos adrninistrativos, aunque formalmente se comprendan como
actos administrativos. En cuanto a los actos materialmente administrativos realizados
pot los otros poderes, debemos indicar que a1gin sector de Ia doctrina les niega
este caricter, pot Ia ausencia de la AdministraciOn pfibiica.
D) No son actos administrativos Ion actor de admhthirtscin sometidos a! do
recho privado, lo mismo que los negocios juridicos bilaterales eatre los que se en
cuentran los contratos administrativos y los actos juridicos de los administrados.
Los actos emanados tie los totes particulares que prestan servicios p6blicos 0
que tengan otras prerrogativas de derecho p(zblico, no son actos administrativos
porque carecen de los caracteres de presunciOn de legitimidad y tie ejecutoriedad que
tienea los que emanan de los rganos dcl Estado. (J. M. Dez, ob. cit. T. 1, pIg.

2. ACTOS QUE NO DEBEN SER CONSIDERADOS COMO ACTOS ADMINISTRATIVOS


La funcin administrativa se nianifiesta en una notable variedad de ztos jun.
dicos, hechos juridicos y actos materials, es deem, una actividad jurIdica y una
actividad material.
La actividad de Ia Administracin Ptthlica para conseguir sus fines, distingue
doctrinalmente dos clases de actos:
a) Ados de pl4ra ejecucin, .cim pies oper.wioaes inaleriales que flO producen ,i,
efeclo jurIdico inmediato a direclo, aunue en ocasiones puedan lesionar intereses
jatticulares.
b) Actos juridicos, declaraciones de voluntad qua produce;i, conforme
dere
cho objetivo, efectos jurIdicos directos.
Los actos juridicos pueden estar regidos por una norma de Derecho pblico o
de derecho privado, lo cual origina actos juridicos pbiicos o privados. Resultarl
aplicable al Derecho adrninistrativo segiin Ia opinion ms general: 1. A los actos
de poder o de autoridad; 2. A las actividades administrativas de servicio pbiico
que persigan un fin pblico; y 3. A los actos de Ia AdministraciOn en que sta
haga uso de sus prerrogativas o poder de mando. Cazoria Prieto, ob. cit. pg. 211.
El sector ms importante es ci que corresponde a los actos administrativos, que
son ci objeto principal de este capitulo. Los actos adniinistrativos tienen por objeto
originar un efecto de derecho, como el nombramiento de un empleado, ci otorga
miento de una concesidn, una declaracin tie expropiacin por causa de utilidad
pCiblica, de requisiciOn, o una declacaciOn de nacionalizaciOn.

1
A) No deben entenderse como actos administrativos los actos de gobierno o
actos politicos que Se relacionan con Ia orientaciOn o direcciOn politica general y
con Ia integracion tie los Organos pblicos. No se concibe la acciOn del poder sin
este singular medio discrecional que permite encauzar a un alto nivel l actividad
estatal.
El concepto de Gobierno est sujeto, en trminos generales, a acepciones di
versas:
a) Una general que alude a los tres Poderes federales y aun a todos los Orga.
nos pblicos, federal, locales y municipales.
b) Un concepto intermedio que alude al conjunto tie los secretarios de Estado
y en otros paises at gabinete ministerial; y
c) Una acepciOn estricta reduce ci concepto de gobierno a Ia direcciOn polIti
ca que tiene a su cargo, en forma predominante, ci Presidente de Ia Rep(sblica,
auxiliado por los ms altos funcionarios de Ia AdrninistraciOn P(jblica. Es esta acep
cin a Ia que hacemos referencia con frecuencia.
B) Los actos de Gobierno a polIticos, enwun de los Organos superiores del
Poder Ejecutivo denominado Gobierno. Ellos comprenden una diversidad de actos
como los electorales, relaciones internacionales, organizaciOn militar, seguridad inte
rior y otros. Su caracterIstica es, que en lo general, no estn sujetos at control ju.
risdiccional, salvo los que tienen una regulacin especial como ci noxnbramiento tie

Nicohis Coviello, Doctrina general dcl de,ecbo civil.

241

173).

Los actos administrativos son declaraciones unilaterales, a diferencia del con


trato administrativo que requiere tic dos o ms voluntades. Sin embargo, algunos
autores discrepan de este punto de vista. Fiorini (Teode jurIdica del acta admi
nistrativo, pg. 33), DOS dice: El contrato administrativo pot su esenca es in
ado jurIdico como lo establece toda Ia ciencia del Dereho y es administrativo
poe la presencia de Ia administraciOn piiblica como una de las partes.
E) En cuanto a los regamentos que producea efectos jurldicos generates, at
gunos autores los consideran como un ado administrativo general. La decisiOn eje
cutoria segn dos puede set concreta como un decreto de expropiaciOn, una con
cesion, una Iicencia 0 un penniso; 0 general, como Ia expedicin de un reglamento.
Vedel (ob. cit. pIg. 161, 1961), denoinina a estas iltimas decisiOn ejecutonia ge
neral e impersonal. Consideramos que los regiamentos no son actos administrativos.
Nos parece ms razonable considerar ci reglamento como un ado formalmente
achninistrativo poe originarse en la administraciOn pzb1ica y inaterialmente legislativo
pot aear una situaciOn juridica general, expresiOn de Ia funciOn normativa de la
administraciOn pblica.
F) Tambin se exduyen como actos administrativos los tos de los particulares
derivados de In aplicacin de una fey adininistrativa. Entrena Cuesta (Der. Adm.,
pg. 518) al referirse a la junisprudencia espaola, alude a los actos saparables,
en cuando at impugnarlos, deben ser desgajados del negocio juridico pnivado en
pie se integran, pot tenet coinpetencia sobre ellos Ia jurisdicciOn contencioso ad
ministrativa.
G) Sc excluyen tambin los actos materiales que no producen ningn efecto
de derecho.
H) Tambin se excluye el uso de la coacciOn administrativa.
3.

EL

ACTO ADMINISTRATIVO 1 EL ACTO DR ADMINISTRACION

La doctrina distingue entre ado adminisirativa, que es el creador de una situa


ciOn juridica concreta y ci ado de administracin, que son todos los denis actog

Mexico, 1938. pig. 333.

242

Internos que no se clasifican cw actos administrativos pci no producir efectos con


relacia a terceros. Su eficacia se agota en lo interno de Ia administrai6n.
Dice a este propsito Rivero (ol,. cit., pig. 83, Dailoz, 1962):
La adh-idad de Ia Adxninistracin, como toda artividad humana, emprende
dos vias: Ia tie Ia decision y Ia tie Ia operaciOn; admisustrar, es a Ia vez, hacer
los actos jurIdicos que fijan Jos derechos y las obligaciones respectivas de las
personas pblicas y de los particulares, y cumplir Ia masa de las operaciones tanto
materiales como intelectuales que exige Ia satisfaccin del inters general. Las
operaciones admrnistraizvas son mtiltiples y uniformes, sea que clias precedan y
preparen las decisiones (estudios previos), sea que cuss constituyan Ia ejecucin,

y mis ampliamente, la realizacin del servicio. Pero, cualquiera que sea su im


portancia prctica su papel permanece secundario: si ellas pueden dat naciniien.
to a obligaciones, es de manera indirecta, por ejemplo causando un daflo que
abre un derecho de reparacin a provecho de Ia victima; frecuentemente, elias
son Ia cjecuci6n material de obligacioncs preexistentes. El acto juridico de l.a
administracin, al contrario, es como todo acto juridico, un acto de voluntad des
tinado a introducir un cambio en las relaciones de derecho que existen en ci
momento en que ella intervene, o mejor, a modificar ci ordenamiento juridicu.

4.

DE1{ECHO ADMNISTPATlV0

ANDRIS SIERRA ROJAS

DARACTERES DEL ACT0 ADMINISTRATWO

El ado administrativo, como ado juridico de la adrninistracin pitblica, Se apoya


en dos nodones esenciales: su cardcter ejecutivo y sit presuncin de legztimidad, su
unilateralidad y otro efectos juridicos subjetivos. La accin piiblica tiene a su cargo
Ia satisfaccin de ineludibies necesidades colectivas y Ia vigilancia de Ia ectividad
privada. El inters general es el regulador de los actos administrativos, el que inspita y deterrnina Ia marcha del gobierno. Son actos que no deben ser aplazados o
dilatados a pretexto de ingerencias judiciales, sno actos del poder pblico regisla.
do per ci bien cornsn.
11
La administracin pblica tiene ci derecho de actuar unilateralmente, es decir,
sin Ia intervencin de los particulares, pot medio de decisiones ejecutorias que pro
ducen efectos juridicos que se traducen en obiigaciones de los administrados. Tam
bin Ia administracin pblica puede actuar contractualmente y esos actos se deno
minan actos juridicos contractuales, los cuales tienen su propio regimen juridico.
Las vias de hecho no son actos administrativos, dice Marienhoff, ob. cii. T. 11,
pg. 214. Constituyen acciones carentes de naturaleza administrativa. Escapan a los
principios reguladores de dichos actos, incluso en lo atinente al control jurisdiccio
nal de tales situaciones.
II

Manual di pros-edimien;os

daun,strat,vos.

Centro di fonnacia y perfcccionamento de

funcionarios. Madrid, 1960, pg. 113: qu is is ejecucin forzosa. Es Ia potestad de Ia Ad


mjnistracjn PrjbIica para cumplir sus resoluciones, mediante uris actuacia material que SC
impone a la resistencia ourecida por los particulares. Sn razci di sir is clara si las resoiucio
flea administrativas se basan en ci inters pblico, deben ccmpiirse son ejecutivas, inciuso
en ci caso que sean recurridas. Y pars ello, La Administsacin debe tener cia potestad ejecu
tons di accin de oficlo o de ejosucin forsosa. Las resoluciones administrativas soa, puca,
inmediatamcntc ejecutivas, salvo los casos en que uses disposicin establezca lo contranlo o Sc
requiera aprobadn o autorizadn superior.

213

Pot otis parte, el pnincipio de legalidad otorga un poder limitado pars realizar
de su
los actos administrativos e imprime a Ia actividad pisblica, Is justificacin
Ejecutivo
del
suniisin
La
Estado.
fines
del
los
de
ejerciclO o sea Ia satisfaccin
Stassmc
a Ia Icy no se realiz sino con ci advenimiento del Estado de Derecho.
17.
poulos, Ok cit. pg.
5.

Los

HECHOS JIflUOJCOS V LOS ACrOS MATEREALES

AL lado de los actos administrativos que ejecutan la Icy y cuadicionan los ac


tos materiales tenemos a los bathos jurldicos que caen en el camso del derecho
eden producir. Dice a este
4
administrativo par las efectos jz.ridicos que ellos pi
El derecho toma en consideracin los hechos que se producers,
respecto Diez:

sed coma fenOmeno di Ia naturaleza, sea coma producto.r de (a aetividad humana.


Sin embargo, no todos los hechos tienen valor para ci derecho, sino solamenie
aqisellos a los qua atribuye consecuenciac juridicas; de alil los hechos jurIdtca
mente relevantes y los hechos jurIdicamente irrelevantes. Son relevantes los he
chos juridicaniente irrelevantes, Son rdevantes los hechos que, verificindose,
sirven para hacer actual y concreta Ia disposicin contenida en forma abstracta en
ursa norma juridica, haciendo nacer ci efecto previsto por la norma. Hechos ju
ridicamente irrelevantes para el derecho son aquellos que, producibndose fl? traen
13
aparejados Ia aplicacin de una norma jurIdica y no producen efectos junl.dtcos.
Un campo muy importante de los actos administrativos coresponde a los actos
materiales, que son las qua no praducen ningrin ifecta di derecha, Iii se ligan
come antecedente de los actos administrativos. Los actos materiales pueden adesns,
implicar las OperaCiafles iecnzcas necesarias para ci desarroilo de Ia Administracin.
Estos actos no conciemen al derecho, pero pueden ser hechos juridicos y dat lugar
a una responsabilidad. Solo de usia manera indirecta puede ci ado material engen
administrativo.
drar un ado juridico, caracteristica esencial del ado 14
Dice a este respecto Alvarez Gendin: Hay, sin embargo, determinados he
chos de Ia AdministraciOn que sin precedes una orden tie ataoridad superior o
precedindola, producen efectos juridicos y dan lugae a usia responsabilidad como
en las faitas del servicio, v. gr. en ci caso de que las tropas estn en prctica de
tiro y que resuite una persona muesta o herida. No hay acjuf sin ado adtninistra
tivo que quiera l.a muerte de una persona, pero surge una responsabilidad pot Is
rnala prestaciOn dcl servicio per ci hecho de matar a un ciudadano pacIfico. Los
simples hechos administrativos pueden oniginar, aunque no siempre, efectos ju
rId icos.

La orden de ensandse de usia calle Cs un ado administrative, son actos mate


riales, constrisir un campo areo, una central elctnica, usia press, elaborar los pIa
nos, los dates tcnicos que preparan ursa determinaciOn de los hechos juridicos y
encomendar a los trabaj adores ci abrir las cepas, derruir instalaciones y otros actos
15
mis.
12
13

Manuel Maria Dlez, El 4(10 adminisirailvo, pi.g. 59. Tip. Ed. Arg.
Manuel Garcia Abaladejo, El hecho jur$diro. Un. de Oviedo. Far. de Den.
Recanedo Femndez de Velasco, El asia dministraiivo Madrid, 1929.
Manuel Bailv, Nueva enciclopedie juddica. T. I, pg. 297. Voz acto administrativo

244

ANnulS SERRA ROJAS

DERkCHO ADMINISTRATIVO

SEcCION SEGUNDA

En verdad, el concepto de negocio juridico no tiene en ci derecho administratavo

2
Ia misma significacin que en derecho privado.
I. Las dasificaciones principales de Ia doctrina administrativa, son ademis las que
a continuacin se seflalan:

CLASIFICACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS


La doctrina parte de criterios diversos para clasificar los actos administrativos,
tomando en cuenta Ia coinpiejidad de Ia actividad de Ia Administracin piblica,
los diversos intereses y finalidades que se persiguen con su cumplimiento.
17
16
En capitulos anteriores nos hemos referido a la.s clasificaciones correspondientes
a otros tipos genricos de actos administrativos, los cuales se entremezclan, pudien
18
do induirse algunos do ellos en grupos diversos.
Un determinado acto administrativo guarda relacin con otros y todos a su vez
integran Ia funcin administrativa. Estas denominaciones do los actos administrati
vos son las que emplean las byes administrativas cuando analizan sus efectos; las
decisiones administrativas cuando lo concretan y las resoluciones judiciales cuando
fijan Ia naturaleza de sus actos.
Con anterioridad hemos mencionado una clasificacin general de los actos ad
ministrativos, que toman en cuenta la naturaleza misma del ado y los distingue
entre actos materiales, que no producen ninglin efecto de derecho, sirviendo en oca
siones, de condicin de los actos juridicos. En segundo lugar aludimos a los actos
jurIdicos que producen consecuencias de derecho.
Ejemplo de esta nomendatura administrativa son los negocios jurIdicos, como
manifestaciones de voluntad tIe Ia Adminisiracin Pblka, encaminados a producir
un efeclo de derecho, regulado poi el inters pablico. La intervencin del Estado
en los negocios es fundamental en ol nuevo Derecho administrativo.
La idea de negocio jurIdico aplicabie a.L campo del derecho pblico, a(m no
penetra claramente a Ia doctrina, a Ia legislacin y a Ia jurisprudencia mexicans.
Acto administrativo es cualquier accin, toda conducts, comportasnlento, manifestacia unila
teral de vcluntad, de dcaeo, de conodmiento o de juiclo do los rgsnos dcl Estado o de vicarios
suyos, en ejercicio do funcin administrativa sujeta al Derecho pbiico.
El hecho jurldico est constituido o bien por un acontedmiento natural al que Ia Icy
vincula ciertos efectos de derecho, como el nacimiento, Ia muerte, etc., o blest, por un hecho
en que Ia voluntad humana interviene y en quo el orden juridico nitra em movimiento, pero
con Ia diferencia respecto del acto juridico do que ese efecto de deecho no constituye el ob
jeto do is voluntad. AsI, pot ejeniplo, en ci delito hay un hecho vountarto, pero Ia voiuntad
no persigue Ia creacin da una situacin juridica, a pesar de lo cual eats se origina ai impo
nerse una pens al dellncuente. Los bechos juridicos constituycli solamente Ia condicin para
quo so apliquen normas juridicas generales preexistentes. Fraga, ob. cii., 9 ed., pg. 29.
16 Teals jurisprudencial nim. 180. Autoridades responsables. Lo son, no solamente Ia auto
ridad superior que ordena ci acto, sino tambin las subaiternas que iq qecutan o tratan do eje
cutarlo, y contra cualquiera do cuss procede ci axnparo. Este concepto de autoridad es inuy
amplio y slo para los efectos del juido do ainparo.
17 Pedro Guillerino Altamira, ob. cii., pg. 391 y ss.
18 Jorge Oiivera Torn, ob. cit., pig. 119 y as19 Otras ciasificaciones distinguen los actos administrativos gencraics y los actos concre
tos, los actos isnpugnables y los inimpugisabtes, y los actos realizasics par organisnios adxninis
rativos en cuanto actCian con jurisdiccin especial.

245

Ado! de a&eoridad y arias de gestidn

El concepto de soberania en su forma tradicional bo identificaba con Ia nocin


de poder p(iblico, que a su yea implicaba Ia existencia de un derecho que regulara
su actuacia con normas de derecho piblico. Frente Ia nocin del Estado-autoridad
o poder que manda, surgio el concepto del Estado gestor sometido a un regimen
de derecho privado.
Una de las ms antigisas clasificaciones de los actos administrativos principalmonte en el curso del siglo xix los dasifica en actos de autoridad y actos de
gestin.
a) Arias de autoridad. En esta clase de actos Ilamados tambin tos del poder
p(iblico o de an actuacin soberana, el esiado procede autoritariamenie por media
de mandalos que son expresin de sn voluniad y se fundan en razones de orden
ptiblico.
b) Acios de gesiin. El Estado no sietnpre manda, ni es necesario que haga
valer su autoridad, plies en ocasiones Se equipara a los parliculares ara barer mis
frecuentes, efectivas y seguras las relaciones con ellos. Para estos casos so coloca en
ol mismo piano y prescinde de sus privilegios y prerrogativas de soberano y su vo
luntad suite efecto con ci concurso de Ia voluntad contraria.
Esta clasificacin se ha vinculado en nuestro derecho a Ia transitoqia tesis de
la doble personalidad del Estado mantenida pot la Jurisprudencia do Ia Suprema
Corte 22 y por Ia legialacin.
23
El derecho moderno ha criticado la teorIa y Ia clasificacin mencionadas, al con
siderar que los aetna del Estado provienen de una personalidad nica, que no debe
prescindir de an posicin preeminente y de la tutela del inters general. Por otra
parte, no pueden olvidarse las certeras crfticas de I.en Diiguit y sus discipulos,
enemigos de fantasmagorias juridicas.

20 Para Coviello, pot negocio jurfdico debe entenderse Ia manifestacin de


voluntad de
una o mis personas, cuyas consecuencias juridicas van enderezadas a realizar ci fin palctico

de aquCllas. Coviello, oh. cit., pig. 242.


21 Wahoo, oh. di., pig. 421. El acto administrativo
es un atto unilateral do no admi
csistrador calificado, obrando en tanto como tai, susceptible de producir pot si mismo efecios
de deiecho.
22 Cuindo ea procedente ci Amparo protnovido por ci Estado. Tesis
jurisprudencial,
n(un. 450. T. II, pig. 867.
El Estado patrono puede pedir Amparo contra el Tribunal de Arbitraje. Tesis jurispru
dential nrn. 451. T. II, pig. 871.
Cuandcs el fisco ejerce su facultad soberans do cobrar impuestos, muitas y otros pagos fis
cales, no pueden ocurrir ai Juicio do garantlas. Tests jurisprudencial mini. 503.
Ley reglarnentaria de los artIculos 103 y 107 do Ia Constitucin, acepta esta tesis.

246

ANOR1S SEiUA ROJAS

Il. Par cu finalida4 .ce clasifican:


Actos jnslrume,;tafes arias definitivos y ados de ejerciclo

Para ilegar a deterininaciones definitivas la Administracin p6blica requiere del


antecedente de numerosos actos que son necesarios o coadyuvan a una adecua<ja re
solucin.
Los actos administrativos se ciasifican en instrumentales y principales, segn su
uiisin en ci proceso administrativo.
a) Actas instrumentaies Son ]os medias bard realizar Ia.r actividades administra.
tivas y comprenden actos prelirninares, de trmite 0 preparacin 0 en general de

procedimiento.24
Estos actos son necesarios para que Se puecia realbas eficientemente el ejercicio

de Ia funcin adrninistrativa. Los actos de tthnite, por via de ejemplo, estn for
inados por una serie de actos pie no tienen el carcter de resolutivos, ya que sim
plemente se concretan a preparar una resoiucin administrativa 0 Ufl propOsito ad.
ministrativo sin afectar ningiin derecho. Son propiamente ci antecedente del acto.
A este grupo pertenecen los actos de e)ecucin de orden material o jurIdico
que tienden al cumplimientcy obligatorio de las resoluciones administrativas, como en
ci caso de Ia facuitad econmica coactiva cuya constitucionalidad ha sido amplia
mente reconocida.
La mayor parte de estos actos requiere la coiaboracin voluntaria o forzad de
los particulares, los cuales deben aportar a la Administracin los datos que le per.
mitan resolver Iegalmente los casos administrativos. Manifestaciones, cuestionarios,
estados contables, revisiones, informes, dictmenes de los particulares, son elemento
indispensabies para la aplicacin de Ia Icy administrativa. En general, ci regimen
de policla impone a los particulares numerosas cargas, obligaciones y limitaciones
necesarias para mantener el orden y Ia tranquilidad p6biicas.
b) Los actos princijialey son los xtas bdsicas o definitivos de l Adminis.tracjdn
:iva, tales como una con
inistra
.m
e implican propiarnente et espacio de Ia frmncion 4
cesin de servicio pblico, una dedaracin de expropiacin por causa de utilidad
pblica, una orden de requisicion, un contrato de obra Nic2 o de Sunhinistro y
otros semejantes.
c) Los actos de ejecucin tienen par objeto dar rumplimiento a las determina
clones del ado principal. En materia fiscal, ci Cdigo Fiscal de Ia Federacin con
tiene un capitulo denominado: Del procedimiento administrativo de ejecucin,
artIculo 145 y siguientes.
III. Arias adminisiragivos rinilaterales, bilaterales y plurila.teraies. Toman en cucnta
las voluntades gue intervienen en su formacin:
Esta clasificacin deriva de la forrnacjn del ado.

a) El acto simple, llan-iado unilateral, es aquel en ci pie interviene una sola


voluntad de un ente administrativo sea individual a colectivo, es decir, Ia voluntad
de Ia adminstracin p6blica Se manifiesta en forma unilateral. Sn forma m&s geneaIvatore Roinano, Laito dsecgtjuo net dirigro privado. Giuffr, 1938.
4
S

DERFCHO ADMINLSTRATTVO

247

verse asistida o precedida par die


ral es Ia decision administrativa, la cual puede
para su interaccin.
necesarios
timenes, opiniones, coasultas U otros actos,
es
ci que resulta o se farina
teral,
piurila
o
bi
ser
puede
plejo,
corn
b) El aria
perso
c a privadas, varios Organos y
del concitrso de dos o rns voluntades, n2blira
estos actos irnplican

que
nas, que se unen en una sola voluntad. Laubadere explica
s diferentes. El re
fases sucesivas en las cuales participan autoridades administrativa
complejo.
ado
de
o
ejempl
es
erial
minist
frendo
o ministerial de
Podemos poner coma ejemplo de un ado complejo ci refrend
sea obedecido
ncial
preside
acto
ci
que
l.
Para
uciona
constit
92
artIcuio
el
que habia
del rarno
encargado
ho
Despac
del
Secretarin
es indispensable estar autorizado por ci
as personas pci
distint
a
cen
pertene
ades
las
volunt
Si
corresponda.
asunto
a que ci
jo se llama tatnbin
blicas, habri. complejidad externa; es este caso ci ado coniple
acuerdo.
25
juntas
Acto colegial. Son los actos ernana4os de diversos consejos a cornisio,zes,
par ejernpio,
o,
El
acuerd
n
pOblica.
istraci
Admin
la
con
que
colaboran
s
o cuerpo
diversos entes
proviene de un Orgaao colegiado, pie se integra por Ia reuniOn de
pCtblicos.
sit finalidad es
Aria union, En este ado intervienen varias valuntades, pero iii
n juridica individual,
situaci
una
a
,3acirniento
de
dar
ci
es
efecto
sit
ni
a,
idintic
pitblico.
conio en ci caso dcl nombramiento de un empleado 26
voluntades,
Conirato. El contrato es un ado juridico en ci que concurren variar
propio de
ado
o,
como
ni
istrativ
admin
un
acto
pero no Se puede considerar como
os denomina
juridic
n
actos
Existe
autores.
cliversos
segCin
a,
adniinistrativ
funciOn
Ia
mals
dos contratos administrativos que forma en Ia actualidad uno de los temas
o.
istrativ
admin
derecho
del
antes
import
Ia concurrencia de
c) El ado colectivo. El ado colectivo es ci que resulta de
exciusivamente para
rezinen
sa
a4
que
finaiid
ido
conten
igual
y
con
volsintades,
varras
rna. Es un ado coiec
la man,festacron cam,in, permaneciendo juridicamente anidno
consitucional.
o
29
articul
ci
refiere
se
que
ro
a
Minist
de
reuniOn
tivo Is
la esf era juridica de los
IV. Actos zd,ninisirathos destinados a aumenlar o a jimjt,i,
jzirldicos del acto:
efectos
los
ido
conten
y
paiticukires. Clasijicados par sit
Seg6n ci efecto pie producen se clasifican:
pasibilidades a los
A) Arias que favorecen, azementan o amplian las faculiades,
citar:
pueden
se
stos
Entre
particulares.
poderes de los
de Ia Administra
25 La decision ejecutoria caracteriza al ado unilateral ms insportante
dOn p6biica y constituye un modo de acciOn normal.
clasificaciOri en estos tr
Por su parte Laubadere, ob. cii., pgs. 160 y 161, expresa esta
ya que el derecho privaclo
minos: a) Acto unilateral, ci actc, caracterlstico de derecho pblico,
puede see tmbin ui-s
se bass en ci acuerdo dc voiuntades. Li acto adminisuntivo unilateral
El ado bilateral
acto regla, como ci regiamento, o on acto condiciOn, o un ado subjetivo. b)
de volunt:zdes no
ac presenta, sea bajo Ia forms de contrato, sea bajo Ia forms de acuerdo
aparece principal
contractual, Cs decir, de actos condiciOri. c) El acto piurilateral colectivo,
rncntc bajo Is forn-u, de deliberaciones tie Las ssarnbleas admimsirativas,
Orga
26 Rancileti define ci attn colectivo diciendo que :e foci-na cuando varios sujetos u
usa acto iu
nos dc un mi-mo ente, concurren pot cornunidad de materia, a format en comn
ridico. Oh. ci., pg. 119.

T
248

DaREd-to ADMiN1STRATVO

ANDRS SF.RRA ROJAS

1. La admisin. Es un ado que tiene pot objeto pennitir el ingreso de una per
sona para que entre a formar parte de una institucin, con el fin de que pueda
participar en ciertos derechos o goce de algunos servicios pbiicos. Dan acceso a sin
particular a lox benefidos de sin servicia jn1blico.

2. La concesin. Es un acto que juridicamente confiere a un particular tin de


recho subjeti.vo, uiia nueva condicin juridica 0 Un nUevO derecho, por medio del
cual ci poder piiblico le transfiere derechos o facuutades administra.ivas, mediante
determinadas dusulas compromisarias derivadas del inters pbiico que significan
7
el control de Ia administracin pblica.
En Ia IegislaciJn mexicana se concesiona in que pettenece origindmente a Ia na
don. sta es una de las tesis fundamentales de nuestro derecho administrativo.
3. La asitorizacic$n, licencia y permiso, se diferencian de Ia concesi6n en que
sta es un ado constitutivo por medio del cual La adniinistracin confiere derechos
a un particular. La autorizacidn es un acto unilateral de Ia administracin pblica,
ci coal se otorga con relacin a los servicios p(iblicos, y pot media de ella La auto.
ridad administra.tiva faculta a sena persona privada a pblica, pare realizer im acto
administrativo coma ejercicio de sin poder juridIc a sin derecho preexistente, at corn
probarse que Se ban sa.eisfecho lox requisito.r legates para el ejercicio sIC mz desarro
ho; en tanto que el permiso elude a levantar una prohibiciOn. La hicencia no deter
mina ci nacilniento de un nuevo derecro a favor de una persona, sino Ia eliminaciO,,
de gin reqidsito ,gridico, pare poder ejerdim- sin derecho conferido or ci proio
Vasc ci regiamento de construcciones del D. F. 2-Vlil-1993.
2
poder.
El estudio de la licencia, permiso y autorizacin, debe lievarnos al an.1isis de Ia
constitucionalidad de los diversos reglamentos de policia del Departamcnto del Dis
27 Pot to que se refiere a Ia conceskin: boy parece haber itegado a una fijacin del con
cepto con ci que alude tanto a aquettos actos que transfieren a un paitiAar facultades origi
nalmente administrativas, como a los qua reese a su favor an derecho o capaciskd previstas en
ci ardenamiengo jisrIdico. Fernando Garrido Faila, oh. cit., pig. 406.
28 Permisos administrativos. Sam. fad. de l Fed. Tomo 9, pig. 83; Tomo 10, pg.
350 y Tomo 102, pg. 1839.
Permisos o concesiones sobre bienes pCibiicos at tosno 29, pLg. 1977.
Licencias admivistrasivas, traspaso a cesidn de Lu. Aunque es verdad que en toda licen
cia, ademis del intcrs p6blico de is admiaistracin, existe ci privado dcl beneficiario, que Ic
da derechos frente al Estado, quien no puede desconocerlos arbitrariasnente, tambi& es derto
que estos derechos no pueden ser trasnitados por un acto contractual, pues pot regia general.
tales ticencias se otorgan en raxdn sIc Ia capacidat y sIc Ia condacia Sr log individuos, y tie
nes, pot esto, un carcter netamente personal y no pueden ser traspasadas sino con restriccio
nes y con ci consentimiento de Ia- autoridad que Las otorga. Denstro de Ia tcnica juridica, b.c
per misos y licencias no recast situaciane., juridicas individuales: son actos condkiones, porque

mediange el/os xc Inca/ta a una persona que ha satisfecba determinados requithos, pare que
ejecute actos qua no peede realizar a generalidad, motivo por el cual, aunque esta posibili
dad de obrar libremente pueda valorar en dinero, no puede transinitirse incondicionalmente a
terceros que no cumpian con los requisitos que Ia Lay exige pars quedar oiocados dentro
de Ia condicin. El hecho de que en mCsltiples ocasioncc se hayan embargado y rematado los
derechos derivados de una iicencia, s6to signifies que se ha seguido tin pmcadimiento vicin
so, que nunca en tarde para corregirlo. Tomo 46, pIg. 3359.
Puique, licendas porn expendios sIc. Como ci articulo 32 dcl Reglameasto de Expendios
de Pulque, Aguamiet y Tiachique, reviste at Departasnento dci Distrito Federal con Ia facul
tad en materia de apertura de expendios de puique, pars conceder o no lzcend, is negativa

249

de Ia SecretarIa de Salud y otros. Remitimos at lector al capitulo


relativo a los reglamentos.
4. La aprabaciOsz y ci vista. Par medio de Ia aprobacin Ia autoridad axlminis
jrativa superior controla y vigila los actos emitidos par determinadas asitoridades
gdministravas inferiores. La aprobacin es un requisito posterior que se refiere a
actos juridicos v1idos de personas pLsblicas realizados con anterioridad, que requle
ten, para ejecutarse, de Ia aprobacin de Ia autoridad adininistrativa superior.
La dispensa a condonacirz, es ci ado administrativo que exime a usia per
cumplimiento de usia obligacin prescrita por la Icy, como Ia prestacin
del
sona
del servicio militar obligatorio, los requisitos para celebrar matrimonia, tin recargo
fiscal y otras anlogas.
B) Actos destina4os a limiter a reducir los derechos que rest pin gen Ia esfera

trito Federal, los

de las perilculares.
Se pueden citar los siguientes:

Penas disciplinarias o sanciones que tienen por objeto castigar las infraccio
dausura,
nes de las leyes it Ordenes c*Iministrativas coma la multa, ci decomiso, la
que
sanciones
las
de
diferencia
a
n,
administraci
Ia
par
son
impuestas
que
arresto,
ci
corresponde imponer a las autoridades judiciales.
inipone a los
2. La expropiacin es usia transferencia coactiva de derechos, que
ciertos requl
mediante
p(sblico,
poder
al
particulares Ia cesin de sus propiedades
general.
inters
al
arreglo
con
sitos y
o en casisas super.
4
3. La revocacin o retiro sIc sirs ado vOjido par otro, apoya
1.

senientes.

4. La nulidad. Es un ado nub

aquel que .rc encuentra privado de sus efectos

par ha hey.
obligactOn de
5. Las rdenes administrativas que imponen a las particulares Ia
mandatos 0
dar, hacer o no baser, que Se traducen par parte del poder ptiblico en
s.
publicacione
las
rdenes
las
y
prohibiciones. Se citan los mandatos,
perle de sin Organo.
C) Actos que condicionim ci ejercicio de sin poder par
piThlrca coma
abligaciOn
gina
de
o
Estos actos se hacen de,bender del cumtiliinient
en ci caso de la designacin, el requerimiento y Ia propuesta.
D) Ado., de ejecucin forzada.
coaccidn sabre
Son los actos por los que ursa autoridad administrativa afertile
s de Is
mandamiento
los
obedecer
a
nte
voluntariame
las parliculares que se niegan
Icy a de las rdenes adininistrativas.
a conceder ursa no en violatoria de garantIas, y no puede decirse que vioda ci artfcuio 4 cons
titucional, porque Ia iibertad de trabajo estI supeditada a las disposiciones legates reglasnen
Larias. Tomo 99, pig. 2066.
Licencias cia comercio, canceiacin de lax. Cuando ci acto reclamado consiste en Ia cance
Iaci6a de una Iicencja expedida a favor del quejoso, pars Ia explotacin de un giro comerciat,
y en Ia prevencin de que ca,nbie su establecimient,, a otto local, con objeto de que guarde,
rpecto de los de Is rnisma fndole Ia distancia reglamentaria, procede conceder Ia suspension,
en cuanto a cite tiltimo punto, sin requisifo aiguno. Tomo 33, pig. 1870.
Prieto Boda, La revoca delilicenze comerciales. Rev. Trim. de Dir. Prsbb. Mum, pig.
7744.
::Res.oNciones administrativas: Tomo 14, pig. 1616. Scm. fad.
Oficios de autoridades administrativas: Tomo 104, pig 2268. Sees. frd.
-

250

ANDR1S SERIA ROJAS

V. Meros ac/os ad7ninistrdlivos


a) Esta ca.tegoria corresponde a los q#e resulim de manifestaciones tie j#icio
30 Asi tenemos:
apreciaciOn y de opiniOn.
1. La expresiOn de una opinion para resolver una cues/iOn juridica, administra
tiva o t&nica como la admisin de un recurso jerrquico, Ia emisin de Un parece
tcnico.
2. La recoliicion tie rn recztrso jerdrqzdco, de una prueba, de examen de tin
cOncurso, etc.
3. La cornprobacin tie bechos, condiciones, requisitos, relaciones juridicas. Asi
Ia inspeccin de una obra, de tin establecimiento, etc.
4. La exposicin de las cornprobaciones realizadas.
b) Otra categorla de los meros ac/os adrninistra;ivos es la referente a manifesta.
reconocimiento.

c)ones de 3
1. CertificaciOn tie un ado a hechos realizados. Asi de los estudios seguidos,
de Ia inscripcin en un registro, de Ia verdad de un hecho, como autentificar una
firma.
2. Publicac)on en un diana ofidol de un reglamento, comunicacin a interesa
do de una resolucin.
3. InscnipciOn en un registro de actos y hechos como pruebas de los mismos,
Asi Ia que se refiere a los actos del estado civil de una persona, los refrentes a
las inscripciones en los registros profesionaics como requisito legal para ci ejerd
do de una profesin.
4. intirnidaciOn hecha a s/na persona pa;a quee cumpla una obligacion juridica.

D!RPCFlO ADMINISTRATIVO

La actividad reglada do Ia administracin o vinculacin como tambin so deno


cuidado pat-a fijar Ia
niina, suscita diversos problernas quo deben see analizados con
n no es una
subordinaci
Ia
Esta
a
icy.
suhordinado
acto
del
naturaleza
verdadera
fbrmula matemtica, ni Ia icy puede prover todas las situaciones y modos, ni los
hechos sociales son categorias rigidas, estO supone una aplicacin flexible de la Icy,
en cuyo contenido debenios encontrar siempre la posibilidad de una aplicacibss justa
de Ia Icy.
b) Los ac/as discrecionales. Tienen lugar cuando Ia Icy deja a Ia Administra
cin un poder a margen tie libre apreciacin para decidir ii debe obrar a abstenerse,
o en qu momenta debe obrar, o en fin, qu contenido va a the a su actuacin.
Cuando Ia icy emplea trminos permisivos a facultativos se establece tkitamente Ia
facultad discredonal.
J{emos repetido que discrecionalmente no es arbitrariedad, siempre hay un mar
co legal que razonabIemente debe respetarse, un inters legitimo quo no debe trans.
gredirse y una finalidad que debe mantenerse.
VII. El ado regla, ac/a condiciOn, ac/a sub jetivo y ac/a junisdiccional.
33 y relacionada con su objetivo, se
En Ia clasificacin cIsica de Leon Duguit,
34
comprenden tees actos importantes, quo mis tarde adiciona Gaston Jze.
1. El acto regla creador de situaciones jurIdicas generales es impersonal, coma
las formadas por Ia Icy o ci reglamento.
2. El acto-condiciOn es ci que se realiza para condicionar Ia aplicacin do ut-ia
Icy un caso concreto, como ci ado del nombramiento que atribuye a una per
sona una situaciOn juridica general.
3. El ado subjetivo creador de situaciones juridicas indivicluales que coni
prende una situacibn juridica particular como ci contrato.
4. GastOn Jze adiciona a esta clasificaciOn ci ado jurisdiccional que cons
preside una situalciOn juridica individual, controvertida, con fuerza do verdaci le
gal, es decir, que se propone declarar usia situaciOn jurIdica a un hecho.

VI. Actividad obligafonia, vineulada, reglada y actividad discrecional. Clasifica estos


dc/os por

xii

radio tie aplicacin.

Estos actos alministrativos que ya fueron estudiados, anteriormente en esta misma obra, se comprenden en estos grupos:
a) Actos que resultan tie la actividad reglada tie la admisthiraciOn. Este ado
cacti/nyc Ia mera ejecucion tie Ia Icy. En las leyes administrativas se determina i
fonna concreta, cmo ha de actuar Ia Administracin, cul es Ia autoridad conipe
tente, estableciendo adems, cules son las condiciones do Ia actuacin administra
tiva, en modo a no dejar margen para elegir el procedimiento a seguir segian Ia
aprcciacin que el agente pueda hacer de las circustancias del caso. En ci derecho
norteamericano estos actos se conocen hajo ci nombre de actos ministeriales.
3 Otra dasificacin la encoatramos en Ia competoncia del Tribunal Fiscal que conoce:
de resoluciones y 2) de procedimientos do ejecucln. Las primeras son resoiuciones cons
titutivas do crditos fiscales. Obligaciones tributarias y multas; las segundas se integran coo
los actos de procedimiento administrativo do e;ecucin a do ejcrcicio do Ia facultad econ4nico
cnactiva.
31 Fernando Garrido Falla, ob. cit., pg. 386, cit. pig. cita Is clasificacin do Kornwus,
que divide los actoe administrativos en negativos y positivos y, a tu vez esros ltimos en: 1)
comprobaciones; 2) actos creadores de derechos; 3) actos quo modifican derechos; y 4) adOl
i)

quo anular. derechos.


32 Fate tipo do actos es ci quo en Ia jurisprudencia y doctrina de los Estados Unidos
do America so conoce con el nofabre de acio nsiiiisteriales y constituye Is base para detenni
oar La procedencia do writ of Mandamus. Fraga Gabino, 8 ed, pg. 274.

251

VIII. Los ac/os adminisirativos se ckcifican por razOn tie sit contenido en dos gnu

pos impor/anies.
a) Actos de trniite, que estn formados por usia serie do actos quc no tienen
ci carcter de resolutivos, pues simplemente se concretan a preparar ii no resoluciOn
adminisirativa 0 Ufl propOsito administrativo sin afectar ningtin derecho.
b) Los ados definitivos que son aquelios con los cuales se da fin a an pro
cedirnento administrilivo, realizarido Ia finalidad Oltima o mediata do Ii icy.

Considera tarnbin de inters Ia ciasificaciOn quo hace Forshoff, fijndose en


ci contenido de los actos administrativos en los trrnins siguientes:

El ado conclicin pareicipa do Is naturaleza dcl acto subjetivo, porque, como Ci, es
at-to de ilcance individual o especial. Peso difiere do CI en quo no cres, ni modifies, n.j
auprime ninguna situacin jurIdica, No hare slob atribuir o reiterar a on individuo determi
nado una situaci6a general e impersonl ya establecida Poe uss acto-regla. El ado condicia
on

no afecta en nada el contenido do Is siluacin juridica: 6nicamecite viene a condicionar La po


srcin de una situacin general e impersonal, Royo Villanova, ob. cii., pig. 117.
Leon Duguis, Trak. T. 1, pig. 327 y as.
Forsthoff, T,a.tajo I., p. 292-293.

se distinguen: dC/OS
a) Segn Ia fuente dc los efectos jurIdicos que producen,
juridicos.
negocios
son
no
que
,,egocios juridicos y ac/os
ac/os administrathios exresos, kid/os a
b) Segn Ia forma de exteriorlzaci
p res;! fl/OS.
ante Ia jurisdicciOn contencioso-admi
c) SegOn la posibilidad de su fiscairacin
son.
lo
que
no
lox
istrativa: ac/as impugnables y
0
pies y corn piles/os, unilate
d) Pueden distinguirse entre u-iof adrnins/ralivos rim
rules y pLurilaterales.
ejerdte is AdministraciOn pars con
a) Segn Ia naturaleza de las potestades que
o: ac/a reglado y ac/as dic
administrativ
ado
en
voiuntad
cretar su dedaraciOn de

a) Acto.c administrativos i,npera/ivos. Son aquellos que contienen un Inajidato


0 una prohibicin. Son aquellos que su aplicacin es ci derecho policial. So rnision
es provocar en los obligados una determinada conducta respecto de Ia Adninistra.
don y, en caso necesario, forzar coactivamente a ella, por eso hay que contar tam
bin entre los actos administrativos de esta espede las niedidas coactivas adoptadas
para Ia ejecuciOn de un niandato o una prohibidOn.
b) Acios juridicos conformadores. Pueden presentarse en formas muy diversas. Es
comOn a todos ellos el fundar, modificar o tupri,nir una sit,Iacin cj una rekcin ju
ridica concreta. A esta categoria pertenecen todas las autorizaciones, permisos, licen
cias y concesiones que erean una situaciOn juridico-administrativa del destinatario.
Tarnbin tiene efecto constitutivo el ascntimiento y la confirmaciOn, de Ia gue depende
Ia eficacia de un acto adniinistrativo o cuaLquier otra acciOn de Ia administraciOn.
Junto a las designaciones de toda Indole, entre Las mIs importantes es ci nombra
miento de funcionarios, entran tambin en esta categoria todas las Ordenes conforms
doras respecto de cosas pOblicas, especialniente Ia afectadOa y su ac/us contrarhis. Pot
Mtimo, hay que mencionar la confirmaciOn de nuevos rganos de Ia Administracin
con personalidad jaridica propia, Ia aprobacin de sos ordenanzas y todos los restan
tes actos de inspecciOn en ci marco del derecho de las corporaciones y fundaciones,
sin que con esto quede ni aun aproximadamente agotado todo el ancho canipo de los
actos administrativos conformadores.
c) Acias admini.rtrativos declaratarios. Pertenecen a este grupo todas las declara
cones sobre determinadas propiedades de personas o cosas, de cuya existencia o
ausencia, dependen determinadas consecuencias jurIdico administrativas.
d) Arias administrativos regis/rales. No constituye diferencia alguna que la ates
tiguaciOn consista en Ia inscripcin en un registro pbiico (por ejemplo, el registro
civil, ci catastro), o en ci otorgamiento do un documento especial.
JX.

Ac/os inter,zos

recionles.

:r4mite, pro :iston,iles y


f) Ac/as jierisdiccionales, dejinilivos, de
va.
adrninistrcJti
nIa
a Ia

y actos externos.

a) Ac/os i,zternos. Estos actos son los que jienen eficacia dentro de Ia organize
36
cib.z administrativa y no producen efectos rexper/a de terceros.
Los que se refieren a La regulaciOn interna de los actos y procedimientos de Ia
AdminstraciOn y que tienden a lograr un funcionamiento regular eficiente de ella.
Comprenden:
1. Actos que aluden a medidas de orden y disciplina para ci funcionamiento de
las unidades burocriticas.
2. Actos que deben observarse en ci despacho de los asuntos.
3. Circulates, instrucciones y disposiciones administrativas.
b) Acios externos. Aquellos que realizan las actividades fundamentales del Es
tado o sea a las que corresponde prestar los servicios a su cargo y las de ordenar
y controiar Ia accin de los particulares. Estos producen efer/as con relacin a :ei
ceros, y forman una importante actividad de Ia AdministraciOn.
Otras clasificaciones de los actos administrativos son:
Zanobini, ob. ci;. T. 1, pIg. 207.

253

fERECHO ADM1NTSTRTJVU

ANDR!S SERRA KOJAS

252

que ponen

fin