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TITULO TERCERO
mente valor intrinseco debe reunir dos caracteres, que resumimos en esos trmi
nos 1. Debe ser obra reflexiva, consciente, aconsejada por Ia experiencia; y
2. No debe Ia reglamentacion cercenar derechos y libertades, ni regular con cx
ceso ninguna funcin, y menos an intimidar virtualmente a los administradores
ni a los funcionarios.
En resumen: El triunfo definitivo de las fuentes jurldkas escritas va en
parte unido al fenmeno de la codificacin.
succlN PRIMERA.AflliSiS
SECCI6N PRIMERA
EL ACTO ADM!NISTRATIVO
237
238
ANDRES
SERRA ROJAS
Administracin public-a.
La definicin que proponemos y que examinaremos ms adelante resume los
caracteres dcl ado administrativo en los trminos signientes:
a) El ac-to administrativo es un ado juridico, de derecho iibiico, que emana
de Ia Administracin piblica; y sometido al Derecho administrativo.
6
Con ello se excluyen del concepto: 1. Los Actos Politicos del Gobierno; 2.
Los actos emanados de organos legislativos o judiciales, aungue tengan un con2 Jos Gazc&ri y Maxin, Des-echo adminisn-avo. T. 1, pg 30 y ss. Madrid, 1955.
Bartolom A. Fiorini, Teoria juridica del ac/u ad,nbsistra.tivo. Abeledo-Perrot. Buenos Ai
res, pig. 11 7 ss
Rafael Entrena. Cuesta, Curio de des-echo adminisira_civo. Tecnos. Madrid, pg. 465 y sa.
4 .Mdo M. Sandulli, Mac-sale di Diritto ammnariraiso. Napoli, 1973. Ed. Jovene, pg.
350 y ss.
5 Jean Rivero, Droll admiszisss-atif. Dallas, 3 ed., pg. 87 y ss.
6 Francis-Paul Bnoit. Le admi,stratif Fran alc. Lib. DaUoz. Paris, pig. 509
y is.
DERECHO
oMrNiqrRATVO
o extingue una si
j) La administraciOn crea, reconoce, modifica, transmite
8
juridica subjetiva
g) Se proponc Ia satisfaxin de un inters general, en ejercicio de la func-iOn administrativa.
tuaciOn
Es decir, para estos autores, son actos administrativos cualquier ado que pro
venga de Ia administraciOn piiblica. Zanobini (Corso dir. am, pg. 245) ofrece
En este sentido, todos los actos de Ia adrninistracin son actos administrativos, pero
estimanws este concepto excesivo para precisar materialmente Ia nc&iOn del ac-to ad
ministrativo, de acuerdo con Ia definiciOn antes expuesta que atienda preferentemen
te a Ia vinculacin con la funciOn administrativa.
Debemos agregar que ci ac-to administrativo produce efectos juridicos directos
e innsediatos, porque ellos provienen del mismo icto. Es tin ado juridico y time
dos notas: ursa subjetiva, ya que lo realiza Ia adrriinistraciOn; otra objetiva: esti so
metido al Derecho administrativo.
G. Peiser, Dr oit adminixirsviif. Lib. Dalloz, Paris, 4 ed, pig. 16 y as.
ccssiderarse coma actos adminis.trativos, dice Zanoibini, los siguientes: a)
Los comprendidos en Ia actividad mcramcnte de hecho y juridicamente irrelevantcs, coma Las
audiencias de los ministros y de las otras autoridades, los manifiestos con los cuales las ibm
ridades anundan al psThlico acontecimientos importantes a exhortan a observar determinada
conducta Irente a particulares situadones; b) En Ia actividad material, t&nica e intelectual,
con Ia cual Sc dcsenvuelven los servicios pchlicos, comb ci de comsinicaciones, transportes,
asistenia sanital; y c) En Is actwidad material con Li cjue se da ejecucin a pritedentes dii
posiciones: ii de Stss se derivan tat yea efectos juridicos, tales efedos ban de conec-tarse al
proveido a cuya actuacirs procuran.
Maurice Hauriou, Precis de droit adrninistsatif. ii ed., pig. 256: Acto adm.inistrati
so Cs wia decision ejecutoria, es dedr, toda dcclaraciOn de voluntad einitida poe una autoridad
administrativa, en forma ejecutoria, que imp8ca Ia cjecuciOn de ofido de producir un efcc-to
juridiro respecto a los adaninistrados.
Ne deben
240
OFRECHO ADMINiSTRATIVO
1
A) No deben entenderse como actos administrativos los actos de gobierno o
actos politicos que Se relacionan con Ia orientaciOn o direcciOn politica general y
con Ia integracion tie los Organos pblicos. No se concibe la acciOn del poder sin
este singular medio discrecional que permite encauzar a un alto nivel l actividad
estatal.
El concepto de Gobierno est sujeto, en trminos generales, a acepciones di
versas:
a) Una general que alude a los tres Poderes federales y aun a todos los Orga.
nos pblicos, federal, locales y municipales.
b) Un concepto intermedio que alude al conjunto tie los secretarios de Estado
y en otros paises at gabinete ministerial; y
c) Una acepciOn estricta reduce ci concepto de gobierno a Ia direcciOn polIti
ca que tiene a su cargo, en forma predominante, ci Presidente de Ia Rep(sblica,
auxiliado por los ms altos funcionarios de Ia AdrninistraciOn P(jblica. Es esta acep
cin a Ia que hacemos referencia con frecuencia.
B) Los actos de Gobierno a polIticos, enwun de los Organos superiores del
Poder Ejecutivo denominado Gobierno. Ellos comprenden una diversidad de actos
como los electorales, relaciones internacionales, organizaciOn militar, seguridad inte
rior y otros. Su caracterIstica es, que en lo general, no estn sujetos at control ju.
risdiccional, salvo los que tienen una regulacin especial como ci noxnbramiento tie
241
173).
EL
242
4.
DE1{ECHO ADMNISTPATlV0
Manual di pros-edimien;os
daun,strat,vos.
213
Pot otis parte, el pnincipio de legalidad otorga un poder limitado pars realizar
de su
los actos administrativos e imprime a Ia actividad pisblica, Is justificacin
Ejecutivo
del
suniisin
La
Estado.
fines
del
los
de
ejerciclO o sea Ia satisfaccin
Stassmc
a Ia Icy no se realiz sino con ci advenimiento del Estado de Derecho.
17.
poulos, Ok cit. pg.
5.
Los
Manuel Maria Dlez, El 4(10 adminisirailvo, pi.g. 59. Tip. Ed. Arg.
Manuel Garcia Abaladejo, El hecho jur$diro. Un. de Oviedo. Far. de Den.
Recanedo Femndez de Velasco, El asia dministraiivo Madrid, 1929.
Manuel Bailv, Nueva enciclopedie juddica. T. I, pg. 297. Voz acto administrativo
244
DERkCHO ADMINISTRATIVO
SEcCION SEGUNDA
2
Ia misma significacin que en derecho privado.
I. Las dasificaciones principales de Ia doctrina administrativa, son ademis las que
a continuacin se seflalan:
245
246
procedimiento.24
Estos actos son necesarios para que Se puecia realbas eficientemente el ejercicio
de Ia funcin adrninistrativa. Los actos de tthnite, por via de ejemplo, estn for
inados por una serie de actos pie no tienen el carcter de resolutivos, ya que sim
plemente se concretan a preparar una resoiucin administrativa 0 Ufl propOsito ad.
ministrativo sin afectar ningiin derecho. Son propiamente ci antecedente del acto.
A este grupo pertenecen los actos de e)ecucin de orden material o jurIdico
que tienden al cumplimientcy obligatorio de las resoluciones administrativas, como en
ci caso de Ia facuitad econmica coactiva cuya constitucionalidad ha sido amplia
mente reconocida.
La mayor parte de estos actos requiere la coiaboracin voluntaria o forzad de
los particulares, los cuales deben aportar a la Administracin los datos que le per.
mitan resolver Iegalmente los casos administrativos. Manifestaciones, cuestionarios,
estados contables, revisiones, informes, dictmenes de los particulares, son elemento
indispensabies para la aplicacin de Ia Icy administrativa. En general, ci regimen
de policla impone a los particulares numerosas cargas, obligaciones y limitaciones
necesarias para mantener el orden y Ia tranquilidad p6biicas.
b) Los actos princijialey son los xtas bdsicas o definitivos de l Adminis.tracjdn
:iva, tales como una con
inistra
.m
e implican propiarnente et espacio de Ia frmncion 4
cesin de servicio pblico, una dedaracin de expropiacin por causa de utilidad
pblica, una orden de requisicion, un contrato de obra Nic2 o de Sunhinistro y
otros semejantes.
c) Los actos de ejecucin tienen par objeto dar rumplimiento a las determina
clones del ado principal. En materia fiscal, ci Cdigo Fiscal de Ia Federacin con
tiene un capitulo denominado: Del procedimiento administrativo de ejecucin,
artIculo 145 y siguientes.
III. Arias adminisiragivos rinilaterales, bilaterales y plurila.teraies. Toman en cucnta
las voluntades gue intervienen en su formacin:
Esta clasificacin deriva de la forrnacjn del ado.
DERFCHO ADMINLSTRATTVO
247
que
nas, que se unen en una sola voluntad. Laubadere explica
s diferentes. El re
fases sucesivas en las cuales participan autoridades administrativa
complejo.
ado
de
o
ejempl
es
erial
minist
frendo
o ministerial de
Podemos poner coma ejemplo de un ado complejo ci refrend
sea obedecido
ncial
preside
acto
ci
que
l.
Para
uciona
constit
92
artIcuio
el
que habia
del rarno
encargado
ho
Despac
del
Secretarin
es indispensable estar autorizado por ci
as personas pci
distint
a
cen
pertene
ades
las
volunt
Si
corresponda.
asunto
a que ci
jo se llama tatnbin
blicas, habri. complejidad externa; es este caso ci ado coniple
acuerdo.
25
juntas
Acto colegial. Son los actos ernana4os de diversos consejos a cornisio,zes,
par ejernpio,
o,
El
acuerd
n
pOblica.
istraci
Admin
la
con
que
colaboran
s
o cuerpo
diversos entes
proviene de un Orgaao colegiado, pie se integra por Ia reuniOn de
pCtblicos.
sit finalidad es
Aria union, En este ado intervienen varias valuntades, pero iii
n juridica individual,
situaci
una
a
,3acirniento
de
dar
ci
es
efecto
sit
ni
a,
idintic
pitblico.
conio en ci caso dcl nombramiento de un empleado 26
voluntades,
Conirato. El contrato es un ado juridico en ci que concurren variar
propio de
ado
o,
como
ni
istrativ
admin
un
acto
pero no Se puede considerar como
os denomina
juridic
n
actos
Existe
autores.
cliversos
segCin
a,
adniinistrativ
funciOn
Ia
mals
dos contratos administrativos que forma en Ia actualidad uno de los temas
o.
istrativ
admin
derecho
del
antes
import
Ia concurrencia de
c) El ado colectivo. El ado colectivo es ci que resulta de
exciusivamente para
rezinen
sa
a4
que
finaiid
ido
conten
igual
y
con
volsintades,
varras
rna. Es un ado coiec
la man,festacron cam,in, permaneciendo juridicamente anidno
consitucional.
o
29
articul
ci
refiere
se
que
ro
a
Minist
de
reuniOn
tivo Is
la esf era juridica de los
IV. Actos zd,ninisirathos destinados a aumenlar o a jimjt,i,
jzirldicos del acto:
efectos
los
ido
conten
y
paiticukires. Clasijicados par sit
Seg6n ci efecto pie producen se clasifican:
pasibilidades a los
A) Arias que favorecen, azementan o amplian las faculiades,
citar:
pueden
se
stos
Entre
particulares.
poderes de los
de Ia Administra
25 La decision ejecutoria caracteriza al ado unilateral ms insportante
dOn p6biica y constituye un modo de acciOn normal.
clasificaciOri en estos tr
Por su parte Laubadere, ob. cii., pgs. 160 y 161, expresa esta
ya que el derecho privaclo
minos: a) Acto unilateral, ci actc, caracterlstico de derecho pblico,
puede see tmbin ui-s
se bass en ci acuerdo dc voiuntades. Li acto adminisuntivo unilateral
El ado bilateral
acto regla, como ci regiamento, o on acto condiciOn, o un ado subjetivo. b)
de volunt:zdes no
ac presenta, sea bajo Ia forms de contrato, sea bajo Ia forms de acuerdo
aparece principal
contractual, Cs decir, de actos condiciOri. c) El acto piurilateral colectivo,
rncntc bajo Is forn-u, de deliberaciones tie Las ssarnbleas admimsirativas,
Orga
26 Rancileti define ci attn colectivo diciendo que :e foci-na cuando varios sujetos u
usa acto iu
nos dc un mi-mo ente, concurren pot cornunidad de materia, a format en comn
ridico. Oh. ci., pg. 119.
T
248
DaREd-to ADMiN1STRATVO
1. La admisin. Es un ado que tiene pot objeto pennitir el ingreso de una per
sona para que entre a formar parte de una institucin, con el fin de que pueda
participar en ciertos derechos o goce de algunos servicios pbiicos. Dan acceso a sin
particular a lox benefidos de sin servicia jn1blico.
mediange el/os xc Inca/ta a una persona que ha satisfecba determinados requithos, pare que
ejecute actos qua no peede realizar a generalidad, motivo por el cual, aunque esta posibili
dad de obrar libremente pueda valorar en dinero, no puede transinitirse incondicionalmente a
terceros que no cumpian con los requisitos que Ia Lay exige pars quedar oiocados dentro
de Ia condicin. El hecho de que en mCsltiples ocasioncc se hayan embargado y rematado los
derechos derivados de una iicencia, s6to signifies que se ha seguido tin pmcadimiento vicin
so, que nunca en tarde para corregirlo. Tomo 46, pIg. 3359.
Puique, licendas porn expendios sIc. Como ci articulo 32 dcl Reglameasto de Expendios
de Pulque, Aguamiet y Tiachique, reviste at Departasnento dci Distrito Federal con Ia facul
tad en materia de apertura de expendios de puique, pars conceder o no lzcend, is negativa
249
de las perilculares.
Se pueden citar los siguientes:
Penas disciplinarias o sanciones que tienen por objeto castigar las infraccio
dausura,
nes de las leyes it Ordenes c*Iministrativas coma la multa, ci decomiso, la
que
sanciones
las
de
diferencia
a
n,
administraci
Ia
par
son
impuestas
que
arresto,
ci
corresponde imponer a las autoridades judiciales.
inipone a los
2. La expropiacin es usia transferencia coactiva de derechos, que
ciertos requl
mediante
p(sblico,
poder
al
particulares Ia cesin de sus propiedades
general.
inters
al
arreglo
con
sitos y
o en casisas super.
4
3. La revocacin o retiro sIc sirs ado vOjido par otro, apoya
1.
senientes.
par ha hey.
obligactOn de
5. Las rdenes administrativas que imponen a las particulares Ia
mandatos 0
dar, hacer o no baser, que Se traducen par parte del poder ptiblico en
s.
publicacione
las
rdenes
las
y
prohibiciones. Se citan los mandatos,
perle de sin Organo.
C) Actos que condicionim ci ejercicio de sin poder par
piThlrca coma
abligaciOn
gina
de
o
Estos actos se hacen de,bender del cumtiliinient
en ci caso de la designacin, el requerimiento y Ia propuesta.
D) Ado., de ejecucin forzada.
coaccidn sabre
Son los actos por los que ursa autoridad administrativa afertile
s de Is
mandamiento
los
obedecer
a
nte
voluntariame
las parliculares que se niegan
Icy a de las rdenes adininistrativas.
a conceder ursa no en violatoria de garantIas, y no puede decirse que vioda ci artfcuio 4 cons
titucional, porque Ia iibertad de trabajo estI supeditada a las disposiciones legates reglasnen
Larias. Tomo 99, pig. 2066.
Licencias cia comercio, canceiacin de lax. Cuando ci acto reclamado consiste en Ia cance
Iaci6a de una Iicencja expedida a favor del quejoso, pars Ia explotacin de un giro comerciat,
y en Ia prevencin de que ca,nbie su establecimient,, a otto local, con objeto de que guarde,
rpecto de los de Is rnisma fndole Ia distancia reglamentaria, procede conceder Ia suspension,
en cuanto a cite tiltimo punto, sin requisifo aiguno. Tomo 33, pig. 1870.
Prieto Boda, La revoca delilicenze comerciales. Rev. Trim. de Dir. Prsbb. Mum, pig.
7744.
::Res.oNciones administrativas: Tomo 14, pig. 1616. Scm. fad.
Oficios de autoridades administrativas: Tomo 104, pig 2268. Sees. frd.
-
250
c)ones de 3
1. CertificaciOn tie un ado a hechos realizados. Asi de los estudios seguidos,
de Ia inscripcin en un registro, de Ia verdad de un hecho, como autentificar una
firma.
2. Publicac)on en un diana ofidol de un reglamento, comunicacin a interesa
do de una resolucin.
3. InscnipciOn en un registro de actos y hechos como pruebas de los mismos,
Asi Ia que se refiere a los actos del estado civil de una persona, los refrentes a
las inscripciones en los registros profesionaics como requisito legal para ci ejerd
do de una profesin.
4. intirnidaciOn hecha a s/na persona pa;a quee cumpla una obligacion juridica.
D!RPCFlO ADMINISTRATIVO
xii
Estos actos alministrativos que ya fueron estudiados, anteriormente en esta misma obra, se comprenden en estos grupos:
a) Actos que resultan tie la actividad reglada tie la admisthiraciOn. Este ado
cacti/nyc Ia mera ejecucion tie Ia Icy. En las leyes administrativas se determina i
fonna concreta, cmo ha de actuar Ia Administracin, cul es Ia autoridad conipe
tente, estableciendo adems, cules son las condiciones do Ia actuacin administra
tiva, en modo a no dejar margen para elegir el procedimiento a seguir segian Ia
aprcciacin que el agente pueda hacer de las circustancias del caso. En ci derecho
norteamericano estos actos se conocen hajo ci nombre de actos ministeriales.
3 Otra dasificacin la encoatramos en Ia competoncia del Tribunal Fiscal que conoce:
de resoluciones y 2) de procedimientos do ejecucln. Las primeras son resoiuciones cons
titutivas do crditos fiscales. Obligaciones tributarias y multas; las segundas se integran coo
los actos de procedimiento administrativo do e;ecucin a do ejcrcicio do Ia facultad econ4nico
cnactiva.
31 Fernando Garrido Falla, ob. cit., pg. 386, cit. pig. cita Is clasificacin do Kornwus,
que divide los actoe administrativos en negativos y positivos y, a tu vez esros ltimos en: 1)
comprobaciones; 2) actos creadores de derechos; 3) actos quo modifican derechos; y 4) adOl
i)
251
VIII. Los ac/os adminisirativos se ckcifican por razOn tie sit contenido en dos gnu
pos impor/anies.
a) Actos de trniite, que estn formados por usia serie do actos quc no tienen
ci carcter de resolutivos, pues simplemente se concretan a preparar ii no resoluciOn
adminisirativa 0 Ufl propOsito administrativo sin afectar ningtin derecho.
b) Los ados definitivos que son aquelios con los cuales se da fin a an pro
cedirnento administrilivo, realizarido Ia finalidad Oltima o mediata do Ii icy.
El ado conclicin pareicipa do Is naturaleza dcl acto subjetivo, porque, como Ci, es
at-to de ilcance individual o especial. Peso difiere do CI en quo no cres, ni modifies, n.j
auprime ninguna situacin jurIdica, No hare slob atribuir o reiterar a on individuo determi
nado una situaci6a general e impersonl ya establecida Poe uss acto-regla. El ado condicia
on
se distinguen: dC/OS
a) Segn Ia fuente dc los efectos jurIdicos que producen,
juridicos.
negocios
son
no
que
,,egocios juridicos y ac/os
ac/os administrathios exresos, kid/os a
b) Segn Ia forma de exteriorlzaci
p res;! fl/OS.
ante Ia jurisdicciOn contencioso-admi
c) SegOn la posibilidad de su fiscairacin
son.
lo
que
no
lox
istrativa: ac/as impugnables y
0
pies y corn piles/os, unilate
d) Pueden distinguirse entre u-iof adrnins/ralivos rim
rules y pLurilaterales.
ejerdte is AdministraciOn pars con
a) Segn Ia naturaleza de las potestades que
o: ac/a reglado y ac/as dic
administrativ
ado
en
voiuntad
cretar su dedaraciOn de
Ac/os inter,zos
recionles.
y actos externos.
a) Ac/os i,zternos. Estos actos son los que jienen eficacia dentro de Ia organize
36
cib.z administrativa y no producen efectos rexper/a de terceros.
Los que se refieren a La regulaciOn interna de los actos y procedimientos de Ia
AdminstraciOn y que tienden a lograr un funcionamiento regular eficiente de ella.
Comprenden:
1. Actos que aluden a medidas de orden y disciplina para ci funcionamiento de
las unidades burocriticas.
2. Actos que deben observarse en ci despacho de los asuntos.
3. Circulates, instrucciones y disposiciones administrativas.
b) Acios externos. Aquellos que realizan las actividades fundamentales del Es
tado o sea a las que corresponde prestar los servicios a su cargo y las de ordenar
y controiar Ia accin de los particulares. Estos producen efer/as con relacin a :ei
ceros, y forman una importante actividad de Ia AdministraciOn.
Otras clasificaciones de los actos administrativos son:
Zanobini, ob. ci;. T. 1, pIg. 207.
253
fERECHO ADM1NTSTRTJVU
252
que ponen
fin