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UNIDADES DE CONSERVAO E DESENVOLVIMENTO LOCAL:

As APAS DO RIO DE JANEIRO E
SEUS PROCESSOS DE GOVERNANA LOCAL
EIXO 4- Sociedade e Meio Ambiente
Luiz Felipe Freire Cozzolino
mestrando em Psicosociologia das Sociedades / IP- UFRJ / Programa EICOS
felipecozzolino@uol.com.br
Marta de Azevedo Irving
Professora adjunta do Programa EICOS / IP UFRJ
eicos@psycho.ufrj.br
Resumo
O presente artigo discute os processos de construo da Governana Local em
Unidades de conservao de Uso sustentvel, particularmente nas APAs. Os resultados e
reflexes apresentados neste artigo so resultados de um estudo para dissertao de
mestrado desenvolvido no Programa EICOS do IP-UFRJ, que envolve Estudo de Caso: da
APA do Sana (Maca, RJ), e visa compreender os processos de construo da governana
local que tem se desenvolvido nesta comunidade com a criao e implementao de uma
APA Municipal.
Este artigo apresenta um levantamento dos instrumentos de governana local
presentes nas APAs federais e estaduais do Rio de Janeiro - uma rea de meio milho de
hectares - relacionados a seus Conselhos Gestores, analisando estes resultados luz de
critrios de boa governana para reas protegidas apresentados no V Congresso Mundial
de Parques da Unio Internacional para Conservao da Natureza - UICN (Durban, 2003).
So critrios construdos sobre consensos internacionais, expressos nas declaraes e
princpios acordados nas Naes Unidas, e em diversos documentos do PNUD.
O artigo apresenta argumentos para uma reflexo mais consistente e crtica sobre as
APAs no estabelecimento de processos de governana local, trazendo subsdios para os
diversos atores envolvidos. A necessidade de se criar um envolvimento crescente da
populao local com a proposta de desenvolvimento sustentvel, representada pelas APAs,
passa pela construo de uma conscincia cidad que considere a necessidade de uma
harmonizar o desenvolvimento econmico com a sociedade e o meio ambiental.

PALAVRAS CHAVE
Governana Local; rea de Proteo Ambiental; Conselho Gestor

1. Governana e participao
O conceito de Governana tem recebido ateno, e seu uso se generalizado, desde a
dcada de 1990. A necessidade da governana como um conceito distinto de governo
surge do fato de governo se configurar no mais como um processo, mas antes como uma
organizao separada do corpo da sociedade. O uso generalizado da palavra tem levado a
muitas diversas interpretaes, sendo que em muitos casos, e documentos, estas se
confundem com as de governo. Estaremos trabalhando aqui com uma definio de
governana apresentada por Graham, Amos e Plumptre (2003), construda em grande parte
sobre consensos internacionais, expressos nas declaraes e princpios acordados nas
Naes Unidas, e em diversos documentos do PNUD (Programa as Naes Unidas para o
Desenvolvimento).
Estes autores definem governana com sendo a interao entre estruturas,
processos e tradies que determina como o poder e as responsabilidades so exercidos,
como decises so tomadas e como os cidados e outros parceiros envolvidos
(stakeholders) so ouvidos. Diz respeito fundamentalmente s relaes de poder e
responsabilidade, definindo como so tomadas as decises em assuntos de interesse
coletivo, quem tem poder de decidir, quem influencia nas decises, e como so
estabelecidas as responsabilidades dos tomadores de deciso.
Baseados em uma lista de caractersticas de Boa Governana apresentada
pelo PNUD os autores propem uma lista de cinco princpios-chave, observando que estes
princpios se sobrepem, sendo suas nuances determinadas pelo contexto social (histrico,
cultural e tecnolgico). Abaixo so apresentados os princpios bsicos de boa governana
propostos, bem como critrios que devem nortear sua aplicao:
1.
Legitimidade e Voz: Participao; Orientao ao consenso.
2.
Direcionamento: Viso estratgica; Incluindo desenvolvimento
humano e a complexidade histrico, cultural e social.
3.
Performance: Interao das instituies e processos com os
parceiros interessados (stakeholders); Eficincia e efetividade.
4.
Responsabilidade: Responsabilidade frente ao pblico e aos
institues parceiras; Transparncia.
5.
Honestidade: Equidade, Domnio da Lei.
Estes so critrios que, alm de nortear sua construo, se prestam avaliao dos
processos, sendo fundamental que se tenha em mente que os princpios de governana so
ao mesmo tempo objetivos e meios, na construo de uma sociedade pautada no exerccio
da cidadania.
Uma condio fundamental para efetividade dos processos de construo das
instncias de Governana Local, a participao da base comunitria. A atuao dos
indivduos e grupos locais discutindo e propondo, se organizando e exercitando sua
cidadania, promove mudanas na cultura de suas organizaes e na prpria cultura da
comunidade. A constituio desses pequenos crculos de poder local pode estar na base de
formao de movimentos mais poderosos de desenvolvimento regional.
Em texto que vem servindo de norteador para a poltica de Educao Ambiental do
IBAMA, Quintas e Gualda (1995) apresentam os pressupostos de uma educao voltada
para a Gesto Ambiental, entendida como um processo de mediao de interesses e
conflitos entre atores sociais que agem sobre os meios fsico e natural e construdo.
Fundamenta-se na premissa de que a sociedade no o lugar da harmonia, mas sobretudo,

o lugar dos conflitos e confrontos que ocorrem em suas diferentes esferas (da poltica, da
economia, das relaes sociais, dos valores etc), e apresenta como desafio educao
ambiental criar condies para a participao dos diferentes segmentos sociais,
instrumentalizando e dando condies efetivas de intervirem no processo de Gesto
Ambiental. Apresenta assim um carter emancipatrio, ampliando e qualificando a
participao dos atores locais na construo de projeto democrtico de estabelecimento da
governana local, trabalhando pelo dilogo, pelo exerccio da cidadania e por criao e
valorizao dos espaos coletivos de participao.
A legislao brasileira consagra espaos institucionais de exerccio da cidadania,
como os conselhos e as audincias pblicas, e embora se discuta o quanto estas conquistas
so efetivamente resultantes de processos democrticos ou de decises tecnocrticas, o fato
que se criaram espaos de participao. Um dos consensos presentes na comunidade
ambientalista brasileira que s a democracia levar sustentabilidade, por meio de
criao de espaos de negociao e do fortalecimento dos instrumentos j existentes
(LAYRARGUES, 2002).
Os caminhos de construo da governana local apontam hoje para uma gesto que
se alicerce na ampla participao da comunidade nos processos de tomada de deciso.
Alm do vis participativo, a concepo de Desenvolvimento Sustentvel tem que ser
capaz de aliar a preocupao com o uso responsvel dos recursos naturais melhoria das
condies de vida da populao. O desafio assim compatibilizar desenvolvimento com
conservao ambiental e melhoria da qualidade de vida (IRVING, 2000). No se trata
apenas de melhorar indicadores de produo econmica, mas de assegurar que este
desenvolvimento resulte em melhoria das condies de vida dos indivduos de forma
duradoura.
Um caminho que tem sido adotado para a compatibilizao do desenvolvimento
com o uso racional dos recursos naturais o da criao de reas especialmente protegidas,
destinadas explorao racional dos recursos naturais, as Unidades de Conservao (UCs)
de Uso Sustentvel. Segundo as Recomendaes do V Congresso Mundial de Parques da
Unio Internacional para Conservao da Natureza (UICN), realizado em Durban, frica
do Sul, em 2003 o conceito de governana abarca:
a interao entre as estruturas, os processos, as tradies e os sistemas de
conhecimento que determinam a forma em que se exerce o poder e a
responsabilidade e se adotam as decises, e em que os cidados, e outros
diretamente interessados, expressam sua opinio. Este conceito se aplica s reas
protegidas em todos os nveis: local, nacional, regional e mundial.
Para a apreciao e anlise do objeto central deste estudo fundamental conhecer
as propostas de governana local previstas para as Unidades de Conservao, em particular
que dizem respeito s APAs.

2- As Unidades de Conservao de Uso Sustentvel

Lutar pelo verde, tendo certeza que
sem homem e mulher o verde no tem cor.
Paulo
Freire
No Brasil as reas protegidas regulamentadas por lei so denominadas Unidades de
Conservao (UC). So reas que, por suas caractersticas ambientais, estticas, histricas
ou culturais, e sua importncia para a manuteno dos ciclos naturais, demandam regimes
especiais de preservao, ou de explorao racional dos recursos naturais. O principal
instrumento legal que regulamenta as UCs a Lei do No 9.985, de 18 de julho de 2000,
que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC). A lei
do SNUC define Unidade de Conservao como:
espao territorial e seus recursos ambientais, incluindo as guas
jurisdicionais, com caractersticas naturais relevantes, legalmente institudo pelo
Poder Pblico, com limites definidos e objetivos de conservao, sob regime
especial de administrao, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteo.
A definio de como se dar o uso dos recursos naturais em uma UC se estabelece
atravs de dois instrumentos: o Plano de Manejo e o Zoneamento. Estes instrumentos so
resultado de estudos tcnicos que levam em considerao suas caractersticas ambientais e
socio-ambientais. O Plano de Manejo, anteriormente denominado Plano de Gesto,
definido no SNUC como:
documento tcnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais de
uma unidade de conservao, se estabelece o seu zoneamento e as normas que
devem presidir o uso da rea e o manejo dos recursos naturais, inclusive a
implantao das estruturas fsicas necessrias gesto da unidade; ...
O mesmo SNUC assim apresenta o zoneamento:
definio de setores ou zonas em uma unidade de conservao com
objetivos de manejo e normas especficos, com o propsito de proporcionar os
meios e as condies para que todos os objetivos da unidade possam ser
alcanados de forma harmnica e eficaz
No caso de UCs de Uso Sustentvel estes estudos devem considerar as
caractersticas de ocupao humana da rea, visando compatibilizar as atividades
econmicas desenvolvidas com a conservao do meio ambiente, articulando uma
estratgia de promoo do desenvolvimento sustentvel. A Lei do SNUC prev, para as
UCs de Uso Sustentvel, a ampla participao da populao residente na elaborao,
atualizao e implementao do Plano de Manejo, e estabelece um prazo de cinco anos a
partir da data de criao da UC para sua elaborao.
O instrumento fundamental para a efetiva participao da populao gesto de uma
unidade de existncia de um Conselho Gestor. A lei do SNUC e o Decreto 4.340/02
advogam a participao das populaes (do entorno no caso das UCs de uso indireto e do
interior, nas UCs de uso sustentvel) na direo colegiada das UCs, atravs de conselhos.
O conselho deve ser, e em geral o , presidido pelo chefe da unidade de conservao, o
qual designar os demais conselheiros, indicados pelos setores a serem representados.

Para exercer suas funes, o Conselho deve ser o mais representativo dos atores
envolvidos, contemplando em sua composio os rgos pblicos atuantes na regio e
representaes da sociedade civil local. Quanto a esta representao, a Lei do SNUC
especifica que:
...deve contemplar, quando couber, os rgos ambientais dos trs nveis da
Federao e rgos de reas afins, tais como pesquisa cientfica, educao, defesa
nacional, cultura, turismo, paisagem, arquitetura, arqueologia e povos indgenas e
assentamentos agrcolas.
A representao da sociedade civil deve contemplar, quando couber, a
comunidade cientfica e organizaes no-governamentais ambientalistas com
atuao comprovada na regio da unidade, populao residente e do entorno,
populao tradicional, proprietrios de imveis no interior da unidade,
trabalhadores e setor privado atuantes na regio e representantes dos Comits de
Bacia Hidrogrfica.
A representao dos rgos pblicos e da sociedade civil nos conselhos
deve ser, sempre que possvel, paritria, considerando as peculiaridades regionais
(BRASIL, 2000).
O conselho tem entre seus atributos acompanhar a elaborao, implementao e
reviso do Plano de Manejo da UC, avaliar o oramento da unidade e o relatrio financeiro
anual elaborado pelo rgo executor e ainda manifestar-se sobre obra ou atividade
potencialmente causadora de impacto. fundamental sua atuao no sentido de propor
diretrizes e aes para compatibilizar, integrar e otimizar a relao com a populao do
entorno ou do interior da unidade, esforando-se para compatibilizar os interesses dos
diversos segmentos sociais relacionados com a unidade (BRASIL, 2002).
A Lei 6.902 de 1981 oficializa a criao das APAs, definidas como reas do
territrio nacional de interesse para a proteo ambiental, a fim de assegurar o bem-estar
das populaes humanas e conservar ou melhorar as condies ecolgicas locais. A
categoria APA figura ainda na Lei 9.985/00 (que institui o SNUC), no Decreto 4.340/02
(que regulamenta o SNUC) e na Resoluo CONAMA N 010/88 (que dispe sobre as
reas de Proteo Ambiental), devendo ainda ser regulamentada por instrumento
especfico, o que ainda no se deu, de maneira que sua gesto se baseia na legislao
ambiental vigente. Na lei no SNUC a categoria APA assim apresentada:
... uma rea em geral extensa, com um certo grau de ocupao humana, dotada de
atributos abiticos, biticos, estticos ou culturais especialmente importantes para a
qualidade de vida e o bem-estar das populaes humanas, e tem como objetivos bsicos
proteger a diversidade biolgica, disciplinar o processo de ocupao e assegurar a
sustentabilidade do uso dos recursos naturais (BRASIL, 2000).
Uma APA uma UC constituda de terras pblicas e privadas, e implica no
ordenamento de uso do territrio e em restries ao desenvolvimento de atividades
potencialmente degradantes ao meio ambiente, como industrias poluentes, terraplanagens,
proteo de espcies raras, prticas que gerem eroso dos solos, etc. A APA se configura
como uma UC que tem como objetivos bsicos proteger a diversidade biolgica e
assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais, ao disciplinar o processo de
ocupao. importante notar que o prprio conceito de conservao da natureza contido
no SNUC j prev a utilizao de recursos naturais, desde que de forma sustentvel. A
questo remete ento ao estabelecimento dos parmetros do que seria esta utilizao

sustentvel em cada caso. Naturalmente o estabelecimento de restries ao uso dos

recursos naturais em propriedades particulares leva a situaes de conflito de interesses.
O processo de criao e implementao de uma APA implica em uma srie de
etapas a serem cumpridas, como o diagnstico socio-ambiental, o zoneamento, a
elaborao e implementao de um Plano de Manejo que direcione as atividades
desenvolvidas, para que a meta da sustentabilidade seja alcanada. O desenvolvimento
destas aes pressupe ampla participao dos atores sociais em diferentes etapas, com a
realizao de audincias pblicas e a instalao de um Conselho (ou Comit) Gestor
(IBAMA, 2003). A participao dos atores/sujeitos sociais fundamental, pois a imposio
de limites liberdade de ao em propriedades privadas naturalmente levar a conflitos e
necessidade de se buscar solues (TORRES & MESQUITA, 2002).
No caso de uma APA no est definido, nem na Lei 9.985/00 nem no Decreto 4.340/02,
qual o carter que dever ter seu conselho, se consultivo ou deliberativo, de maneira que h
exemplos de ambos os casos. Um parecer recente da Procuradoria do Ministrio do Meio
Ambiente recomenda que os conselhos gestores de APAs tenham carter consultivo, o que
no tem sido acatado de maneira geral pelo IBAMA . A argumentao apresentada de
que, por se tratar de reas de propriedade particular, no seria possvel ao conselho
deliberar restries ao uso das mesmas.
Diversos autores, no entanto, apontam para a convenincia de que os conselhos das
APAs sejam de carter deliberativo, por diversas razes, como as apresentadas por Paiva
(2003):
As APAs devem possuir um Conselho, cujo carter deliberativo ou
consultivo ainda no foi definido por lei. Tanto a Lei 9.985/00 quanto o
Decreto 4.340/00, que a regulamentou, no definiram essa condio. No
entanto, dada existncia de espaos pblicos e privados constituindo as
APAs, bem como pelo carter democrtico da gesto que est imbudo no
esprito da lei, entende-se que o carter deliberativo do Conselho seja o mais
adequado para essa Unidade de Conservao.
Segundo estes instrumentos legais o papel do conselho de aconselhamento de
direcionamento. Por outro lado, estas leis no apresentam impedimento a que o mesmo se
ocupe da conduo da gesto, o que tem ocorrido em alguns casos, com notvel sucesso
(GUARYASSU, 2003).
Segundo Pdua (2001), sob uma tica marcadamente preservacionista, as APAs
teriam demonstrado historicamente pouco valor na efetiva proteo biodiversidade. A
autora critica a proliferao das APAs pelo pas observando que, desde a criao da
categoria na dcada de 80, foram criadas em grande nmero e hoje, apenas as federais,
representam mais de 6 milhes de hectares. Em nvel estadual as UCs de uso sustentvel
ocupariam uma rea de mais de 24 milhes de hectares, sendo em sua maioria APAs. Na
sua viso, a proliferao das APAs teria como uma de suas finalidades maquiar as
estatsticas de reas protegidas, apresentando como UCs efetivas reas que teriam como
caracterstica o mero ordenamento territorial, representado pela existncia de um Plano de
Manejo no papel. Assim, a criao de APAs teria a funo de ampliar a rea coberta por
UCs, sem que de fato se efetive sua gesto.
Apesar das crticas expostas, alguns autores consideram as APAs como a categoria
de UC que melhor se adequa constituio dos corredores ecolgicos (BENSUSAN,
2001) e ao estabelecimento das Zonas de Amortecimento para as UCs de uso indireto,
como previsto na Lei do SNUC. importante notar que, segundo Pdua (2001), as APAs

que tem melhor cumprido seu papel so aquelas que contam com um Conselho Gestor
atuante.
3- Panorama das APAs no Brasil
Desde a sua criao a APA tem sido muito empregada nas esferas federal, estadual
e municipal, sendo hoje a principal categoria de UC de Uso Sustentvel em extenso de
rea coberta. Apenas as 29 APAs federais existentes atualmente somam 6.516.177,82 ha,
representando 11,6 % das UCs federais (IBAMA, 2003). Algumas destas ultrapassam 1
milho de hectares, como as da Chapada do Araripe (CE), Ilhas e Vrzeas do Rio
Paran(PR, MS e SP) e Serra do Ibiapaba (CE e PI).
As UCs de Uso Sustentvel estaduais totalizam cerca de 24 milhes de hectares,
sendo representadas, em sua maioria, por APAs. O Estado de Minas Gerais, por exemplo,
tem cerca de 72% de UCs na categoria de uso sustentvel, sendo destes 62% formadas por
APAs. Nos Estados do Acre, Amazonas, Amap e Tocantins 100% das UCs estaduais
pertencem categoria de uso sustentvel, sendo a maioria includas na categoria de APA.
No Estado do Par apenas a APA da Ilha do Maraj corresponde a cerca de 6 milhes de
hectares. O Estado da Bahia contabiliza 26 APAs estaduais, num total de quase 2,5
milhes de hectares.
Em outubro de 2002 foi realizada no Paran o Workshop Panorama das reas de
Proteo Ambiental no Brasil, organizado pela Fundao O Boticrio e pela The Nature
Conservacy do Brasil, com patrocnio da agncia de cooperao USAID. O evento marcou
os vinte anos da criao da primeira APA do Brasil a de Petrpolis (RJ) e teve como
proposta promover uma discusso sobre o gerenciamento e obter uma viso geral sobre o
estado da arte dos trabalhos de implementao destas UCs a nvel federal, estadual e
municipal, e teve como produto final a publicao Gerenciamento de reas de Proteo
Ambiental no Brasil.
O Workshop reuniu cerca de setenta pessoas, estando representadas 19 APAs
federais, 38 estaduais e 12 municipais, e 27 organizaes (secretarias de meio ambiente,
prefeituras e ONGs), pertencentes a 17 estados brasileiros. Dados de uma pesquisa feita
com as entidades presentes, permitem uma viso do estgio atual da implementao das
APAs (GUAPYASSU, 2003):
Quanto existncia de Conselho Gestor:
-

21% disseram no possuir;

51% declararam estar em formao;

18% possuem um conselho atuante;

10% declararam ser o conselho existente, porm inoperante.

Quanto aos instrumentos de gesto (Plano de Manejo, de Gesto, de Uso e

Ocupao, etc.), as 64 APAs que responderam pesquisa, declararam que:
-

45 % no os possuem;

20 % os tm em elaborao;

5% os tm em reviso;

6% os tm em anlise ou publicao;

- 23% os tm em implementao, sendo que destas apenas 30%

consideram seus planos correspondem s necessidades, os 70% restantes
precisando de reviso. H mesmo casos onde planos em elaborao ou anlise
j so considerados inadequados.
Com relao ao Zoneamento as mesmas declararam:
-

53% no possuir;

10% estar em reviso;

16% estar em elaborao;

2% estar em aprovao;

- 18% possuir este estudo, embora em 50% dos casos sejam

considerados inadequados, demandando reviso.
Os dados acima sugerem um processo dinmico associado s APAs, no sentido de
adequao legislao vigente, no que concerne efetivao da participao da populao
envolvida nos conselhos. Se considerarmos ainda que as APAs pesquisadas possam ter um
nvel de organizao diferenciado, o que se expressa na prpria participao neste
Workshop, fica patente o grau quase embrionrio de organizao destas UCs e o quanto se
precisa ainda avanar na sua efetivao. Dessa forma, parecem justificadas crticas como a
de Pdua (2001), quando afirma que as APAs confundem a opinio pblica, pois, na
prtica, na maioria dos casos, no diferem das reas vizinhas a elas, que no tm nenhum
regime especial de proteo. Felizmente h excees, casos onde a gesto de APAs tem
demonstrado eficcia, com a participao de setores importantes das sociedades locais,
influindo positivamente na conservao ambiental.
Um quadro que permite uma avaliao do estgio de desenvolvimento das APAs
o apresentado pelo Estado da Bahia, onde estas tm sido priorizadas como forma de
ordenamento de reas com relevante interesse para a conservao ambiental. Na Bahia,
existem atualmente 11 APAs municipais e 26 estaduais, cobrindo estas ltimas um total de
quase 2,5 milhes de hectares e tendo como gestor o CRA Centro de Recursos
Ambientais, autarquia ligada SEPLANTEC Secretaria de Planejamento, Cincia e
Tecnologia (ALVES, 2002).
Para efetivar a gesto destas reas o rgo gestor estabeleceu diretrizes, contando
com os seguintes passos: elaborao do Diagnstico Ambiental; elaborao da proposta de
Zoneamento Econmico-Ecolgico; constituio do Conselho Gestor; elaborao de
Projetos (para captao de recursos e consolidao da gesto); consolidao do Sistema de
Comunicao e busca de parcerias.
Buscando avaliar a efetividade e evoluo da gesto destas unidades foi criado o
IGA ndice de Gesto das APAs que arbitra valores s aes realizadas no
cumprimento dessas diretrizes. Esta avaliao, embora no garanta a melhoria das
condies ambiental e de qualidade de vida da populao, permite (ainda que de forma
emprica) acompanhar e comparar a evoluo dos processos. Uma observao dos ndices
aferidos pelas unidades permite avaliar o estgio incipiente de organizao em que boa
parte do sistema se encontra.
Uma experincia que tem servido de modelo para as APAs da Bahia e de outros
estados a do Conselho Gestor da APA de Itacar Serra Grande. Primeiro Conselho
Gestor implantado e em pleno funcionamento na Bahia, tem deixado patente a importncia
deste instrumento de gesto em fomentar, ao menos nos seus membros e colaboradores,

uma postura de co-responsabilidade nas aes. Encaminhando propostas de interesse da

comunidade e discutindo localmente com os interessados, bem como criando o
envolvimento e estabelecendo interlocuo com o poder pblico atuante na rea o
Conselho Gestor tem conseguido avanos em estabelecer uma gesto participativa da UC
(TORRES & MESQUITA, 2002).
4 As APAs no Rio de Janeiro
O Rio de Janeiro apresenta um panorama bastante rico em APAs, contando com 5
de mbito federal, 9 estaduais e pelo menos 35 municipais, que cobrem, ao todo, uma rea
de cerca de meio milho de hectares. As primeiras so geridas pelo IBAMA, ficando a
gesto das estaduais sob responsabilidade da FEEMA/RJ (Fundao Estadual de
Engenharia do Meio Ambiente, RJ) e das ltimas das respectivas secretarias municipais de
meio ambiente (ou rgo correspondente).
O quadro a seguir apresenta as APAs federais do estado, sua rea, os municpios
onde se localizam, alm da situao atual de seus conselhos e os instrumentos de gesto
existentes (Plano Diretor ou de Gesto e zoneamento).
Quadro Resumo das APAs Federais do Rio de Janeiro
UC
APA de
Petrpolis

rea
(ha)
59.049

APA de
Cariau

33.800

APA de
Guapimirim

14.000

APA da
Mantiqueira

422.873

APA da Bacia 150.700

do Rio So
Joo

Municpio(s)

Conselho Gestor

Instrumento
de gesto
Deliberativo,
Plano de Gesto e
Petrpolis, Mag,
Zoneamento
Duque de Caxias e existente e atuante
existentes e atuais
Guapimirim
Plano de Gesto e
Paraty
Deliberativo,
existente e atuante Zoneamento em fase
(reunies a cada 45 final de elaborao
dias)
Existente,
Em concluso
Mag,
porm inoperante
Guapimirim,
Itabora e So
Gonalo
Plano de Gesto
Deliberativo,
Itatiaia e Resende
(RJ) e municpios existente e atuante fase1 nas reas do RJ
e SP, inexistente nas
(reunies
de MG e SP, num
reas de MG
trimestrais)
total de 28.
Em estudos para
Consultivo, em
Cachoeira de
elaborao
formao
Macac,
Rio Bonito,
Casemiro de
Abreu, Araruama,
Cabo Frio, Rio das
Ostras e Silva
Jardim

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Fontes:
Atlas de Unidades de Conservao do Estado do Rio de Janeiro, So Paulo: Netalivros,
2001
BAMA. www.ibama.gov.br , acessado em 10/10/04.
Entrevistas com os gestores das UCs em outubro de 2004.
O que se pode observar um processo dinmico na busca da constituio dos
intrumentos de governana, pela instalao dos conselhos e elaborao de Planos de
Gesto e Zoneamentos adequados e atualizados.
No caso da APA de Cariau o diretor desta UC enfatizou em entrevista a
importncia do conselho na viabilizao de seus objetivos, uma vez que este rene
representantes da sociedade civil organizada e dos municpios envolvidos.
J no caso da APA da Bacia do Rio So Joo a mobilizao de atores locais um
fator preponderante na fase atual de formao do conselho. Em reunio realizada em 27 de
agosto do corrente mais de sessenta instituies se inscreveram para participar do
conselho. importante ressaltar a presena dentre estas de representantes dos sete
municpios envolvidos, da REBIO Poo das Antas, REBIO Unio , da Associao Micoleo Dourado e de RPPNs.
Este processo se encontra mais avanado em algumas UCs, como o caso da
APA Petrpolis. Criada em 13 de setembro de 1982 a APA Federal de Petrpolis foi a
primeira a ser instituda no Brasil, sendo regulamentada pela Portaria SEMA 093 de
01/06/83 e tendo seus limites estabelecidos pelo Decreto 527 de 20/05/92, e pode ser
considerada um modelo de gesto para as demais unidades federais do estado. Esta unidade
tem um perfil bastante complexo, abrangendo 4 municpios (Petrpolis, Mag, Duque de
Caxias e Guapimirim) e abrigando em seu interior uma cidade do porte de Petrpolis, com
toda uma gama de atividades humanas, que contemplam agricultura, pastoreio, indstrias,
turismo e a presso da expanso urbana, buscando compatibilizar estas atividades com a
preservao do patrimnio natural, histrico e cultural. A APA de Petrpolis engloba uma
gama UCs em seu interior como a REBIO Araras (IEF), a RESEC Alcobaa (IBAMA) e 3
RPPNs, alm de se confrontar outras, como o Parque Nacional da Serra dos rgos e a
APA Guapimirim.
Esta unidade tem sido gerida nos ltimos dez anos pelo mesmo administrador, que
tem conseguido implantar um processo de Gesto Participativa, reunindo no Conselho
Gestor uma ampla gama de atores sociais (7 instituies Pblicas e 12 entidades
representativas da sociedade civil), que cumpre um Plano de Gesto e elabora e desenvolve
anualmente um Plano de Atividades, resultado de ampla participao da comunidade. No
ano de 2001 este processo envolveu 70 entidades, 50 das quais ONGs ou representantes da
sociedade civil.
Em abril de 2004 foi realizado curso de Capacitao Tcnica em Gesto,
Planejamento e Legislao Ambiental para a APA Petrpolis, ministrado por Os Verdes Movimento de Ecologia Social. Este curso reuniu cerca de 40 participantes, em sua
maioria membros do Conselho Gestor da APA - representantes da sociedade civil e do
poder pblico (IBAMA, FEEMA, prefeituras de trs dos municpios envolvidos). Em uma
oficina de planejamento participativo, na qual atuei como dinamizador, foi realizada uma
dinmica que apontou os principais problemas identificados pelos envolvidos ao pleno
desenvolvimento dos objetivos da APA. Os pontos que receberam destaque, pelo maior
nmero de citaes, foram:

Falta de integrao dos quatro municpios envolvidos;

Centralizao do processo (nas mos da direo da UC / IBAMA);
Falta de envolvimento dos rgos estaduais;

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Conflitos de competncia (entre os diversos rgos responsveis, nas diferentes

esferas);
Pouca eficincia e eficcia da fiscslizao;
Falta de informao da populao sobre a APA;
Inexistncia de uma poltica integrada de comunicao;
Modelo civilizatrio / preponderncia dos interesses econmicos.

Como se pode observar as deficincias apontadas dizem respeito, principalmente, a

questes de governana local, ficando evidente a dificuldade de se definir as competncias
dos diferentes rgos responsveis pela fiscalizao e implementao de polticas pblicas.
So questes que dizem respeito no apenas a conflitos de competncia, mas tambm a
diferentes vises e projetos para o desenvolvimento econmico da regio. Deixa ainda em
evidncia a necessidade de se romper com a cultura poltica de centralizao de decises,
demonstrando a resistncia dos gestores de polticas pblicas em abrir mo do que
consideram como sua parcela de poder, na construo de um projeto consensuado de
desenvolvimento regional. Outro ponto que chama ateno a falta (quase absoluta) de
presena do setor produtivo no conselho. So, em sua mioria questes que apontam para a
necessidade de reforo do Conselho Gestor como estratgia para sua superao.
Quanto s APAs estaduais, estas so geridas pela Diviso de Estudos Ambientais
(DIVEA) da FEEMA. Todas possuem Plano Diretor, sendo que no caso da recm-criada
APA do Pau-brasil, este se encontra em elaborao e na APA de Sapeatiba, est em fase de
aprovao. Nenhuma delas conta com sede prpria, estando a da a de Massambaba em
construo.
Apenas duas das APAS estaduais contam atualmente com Conselho Gestor: a do
Pau-brasil e a de Massambaba. Nesta ltima o Conselho conta com representao das
associaes de moradores, de proprietrios, de salineiros e de ONGs locais, e tem se
reunido periodicamente e participado na reviso do Plano Diretor da unidade. Nas demais,
a gesto exercida pelo DEA da FEEMA, que atua por intermdio das agencias regionais
do rgo.

Quadro resumido das APAs Estaduais do Rio de Janeiro

UC
APA de

rea (ha)

Municpio(s)

Conselho
Gestor

Instrumento de

1.000

Maric

Inexistente

Plano diretor no
aprovado

2.700

Terespolis

Em formao*

Plano diretor em
implementao

90.000

Angra dos Reis

Maric
APA da
Floresta do
Jacarand
APA de
Tamoios
APA de
Massambaba

Gesto

7.630

Em formao** Plano diretor em

implementao
Plano diretor
Consultivo,
Araruama,
existente
existente e
Saquarema e Arraial
atuante
do Cabo

12

APA de
Mangaratiba
APA de
Gericin /
Mendanha
APA de
Sapeatiba

22.936

Mangaratiba

Inexistente

7.700

Em formao

6.000

Rio de Janeiro,
Nova Iguau e
Nilpolis
So Pedro dAldeia

APA da Bacia
do Rio dos
Frades
APA de
Maca de
Cima
APA do PauBrasil

7.500

Terespolis

Em formao*

35.037

Nova Friburgo,
Casemiro de Abreu

Em formao

Plano diretor
inexistente

9.940

Bzios e Cabo Frio

Consultivo,
existente e
atuante

Plano diretor em
elaborao

Inexistente

Plano diretor em
estudos
Plano diretor em
aprovao
Plano diretor na
CECA, em
ajustes para
aprovao
Plano diretor
inexistente

Fontes: Site da FEEMA/ RJ www.feema.rj.gov.br - acessado em 18/12/03.

Entrevista com tcnicos da DIVEA/FEEMA em13/10/04.
* Est sendo formado um conselho gestor nico para estas duas UCs.
** Conselho gestor compartilhado com o PE da Ilha Grande e a Reserva Marinha do
Aventureiro.
Sendo a FEEMA, o rgo de licenciamento ambiental do Estado, os pedidos de
licenciamento de empreendimentos nas reas das APAs so encaminhados DEA, que os
analisa de acordo com os critrios do Plano Diretor da unidade, emitindo parecer quanto
sua aprovao. Alem disso, cabe s agencias regionais a relao com os municpios e
comunidades envolvidas, zelando pela legislao ambiental. So freqentes os conflitos
com os poderes pblicos locais no que diz respeito definio das incumbncias de cada
um. Como estratgia para dirimir esta situao tem se buscado a aproximao com a
sociedade civil organizada, buscando constituir Conselhos Gestores (quando ainda
inexistentes) e grupos de trabalhos para a elaborao de Planos Diretores mais apropriados.
5- Consideraes
Por tudo o que foi exposto, fica patente que a legislao que rege as APAs
bastante genrica, cabendo portanto ao Conselho Gestor organizar-se para propor medidas
cujos resultados sejam revertidos em benefcios para o meio ambiente e para populao
local. Para alguns crticos, como Pdua (1997), a APA, no passaria meramente de um
ordenamento territorial em terras privadas, que s pode funcionar se os proprietrios
concordarem em exercitar o desenvolvimento sustentvel. Assim, o conselho gestor, ao
reunir representao dos rgos de gesto do meio-ambiente, das instncias de governo
municipais e da populao, se configura em um espao privilegiado de construo da
governana local.

13

Com relao s APAS no Estado do Rio de Janeiro chama ateno o fato de, em
muitos casos, possurem Planos de Manejo e/ou Plano Diretor sem que existam conselhos
gestores instalados. Da mesma forma se observam estudos de adequao de instrumentos
de gesto sem a existncia de conselhos. No entanto o que se tem observado a mudana
desta prtica. Nas APAs criadas mais recentemente tem-se dado nfase formao do
conselho gestor ainda durante a fase de estudos para elaborao dos instrumentos de
gesto, esta prtica tem ampliado a participao dos atores envolvidos nas etapas
subseqentes. Esta prtica tem sido observada tanto nas APAs federais como nas estaduais.
A participao no Conselho deve, em tese, despertar na comunidade local um
sentimento de co-responsabilidade no processo de gesto da rea, tornando o cidado em
sujeito-ativo nas discusses e decises que afetam sua comunidade. O planejamento
participativo se apresenta como a forma de estabelecer um projeto de desenvolvimento
local sustentvel consensuado, que a populao local efetivamente identifique como seu.
A existncia do conselho como instncia de participao pode colaborar para
direcionar os estudos tcnicos, permitindo que os instrumentos de gesto sejam
identificados pela populao e elas instancias de governo municipais como de seu
interesse, criando o envolvimento necessrio construo da boa governana local.

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