Desafios para implantar uma gesto estratgica em organizaes

pblicas
Diogo Maciel

Rogrio Aguiar C. Teixeira, MsC.

diogomaciel@gmail.com

rogerio.aguiar@unibratec.edu.br

RESUMO

2. ADMINISTRAO PBLICA

Este artigo visa elencar os principais desafios enfrentados pelas

organizaes pblicas ao implantar a gesto estratgica. Para
tanto, foram pesquisados na literatura relatos da implantao da
gesto estratgica em rgos e empresas pblicas. A maioria dos
artigos pesquisados apresenta o uso do Balanced Scorecard como
ferramenta para medir os resultados estratgicos, destacando a
necessidade de ajustes para adequa-lo realidade do setor pblico.
Ao final, este trabalho apresenta os principais obstculos
implantao da gesto estratgica encontrados na pesquisa.

A administrao pblica, no mbito do direito brasileiro, pode ser

conceituada de duas formas, uma com foco nos entes que
executam as atividades pblicas e outra na prpria atividade
administrativa, como mostra Freire (2009):

ABSTRACT
This paper aims to list the main challenges faced by public
organizations when implementing strategic management. The
work was based on research reports on the implementation of
strategic management in public companies. Most of the
researched papers report the use of the Balanced Scorecard as a
tool for measuring strategic outcomes, emphasizing the need for
adjustments to suit it to the reality of the public sector. In the end,
this paper presents the main obstacles to the implementation of
strategic management found in the research..

Palavras Chaves
Organizaes.
Gesto
Estratgica.
Competitiva. Gesto Pblica.

Gesto

Estratgica

1. INTRODUO
A crescente demanda da populao por melhores servios
gerou a necessidade de um novo modelo de gesto pblica, que
permitisse gerenciar a estratgia do Estado e o alcance de seus
objetivos com maior eficincia. Neste contexto, prticas
modernas, j comuns na administrao de empresas privadas,
foram sendo incorporadas gesto pblica, que passa a encarar o
cidado cada vez mais como um cliente.
Embora algumas organizaes pblicas tambm visem o
lucro, como o caso dos bancos pblicos e empresas de economia
mista, o seu principal foco deve ser o atender aos interesses da
populao. Por conta dessa e de outras caractersticas que diferem
o setor pblico do privado, os gestores pblicos podem encontrar
alguns obstculos para adaptar as tcnicas de gesto modernas, em
sua maioria voltadas para o setor privado e que visa o retorno
financeiro.
Este trabalho faz uma breve explanao sobre a administrao
pblica e sua evoluo na histria do Brasil, sobre a gesto
estratgica e, por fim, analisa casos de implantao da gesto
estratgica em organizaes pblicas, destacando os desafios
enfrentados por seus gestores nessa tarefa.

Em sentido subjetivo, orgnico ou formal, ela designa os entes

que exercem a atividade administrativa pessoas jurdicas,
rgos e agentes pblicos incumbidos de exercer a funo
administrativa;
Em sentido objetivo, funcional ou material, ela designa a
natureza da atividade administrativa exercida pelos referidos
entes, caracterizando a prpria funo administrativa, ou seja,
representa uma das funes tripartites do poder do Estado
(legislao, jurisdio e administrao).
A administrao age atravs de seus entes e pode, atravs do seu
poder hierrquico de distribuir e escalonar as funes de seus
rgos, descentralizar suas tarefas. O conceito de administrao
pblica direta, representado pelas pessoas jurdicas de direito
pblico, ou seja, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, reflete a centralizao das atividades. J a
administrao pblica indireta o conjunto de entidades
administrativas com personalidade jurdica prpria, criadas ou
autorizadas pela administrao direta, que desempenham funes
administrativas de maneira descentralizada. Ainda segundo Freire
(2009), so exemplos de administrao pblica indireta as
autarquias, as fundaes, as empresas pblicas e as sociedades de
economia mista.
Ainda que a tarefa de administrar o Estado seja prerrogativa do
poder executivo, os poderes legislativo e judicirio tambm
exercem diversas atividades de cunho administrativo e, no
exerccio de tais atividades, tambm esto inseridos no conceito
de administrao pblica.

2.1 Princpios da administrao pblica

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988,
estabelece que a administrao pblica deve obedecer aos
princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade e
publicidade. A Emenda Constitucional n 19, de 1998, incluiu
ainda o princpio da eficincia.
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia e, tambm, ao seguinte(...) (CF, 1988)

O princpio da legalidade torna a atividade administrativa

subordinada s normas legais. Qualquer ao da administrao
pblica que no estiver autorizada em lei, considerada ilcita, o
que revela uma importante distino entre as administraes
pblica e privada. Sobre este princpio, Meirelles (1982) faz a
seguinte comparao: Enquanto na administrao particular
lcito fazer tudo que a lei no probe, na Administrao Pblica s
permitido fazer o que a lei autoriza.
Em observncia ao princpio da impessoalidade, os atos do
administrador pblico devem ser voltados exclusivamente para o
interesse pblico, e tais atos devem ser imputados ao rgo ou
entidade da Administrao Pblica, e no pessoa do
administrador ou funcionrio. O prprio texto da constituio, em
seu artigo 37, 1, veta a promoo pessoal sobre atividades
administrativas.
1 - A publicidade dos atos, programas, obras,
servios e campanhas dos rgos pblicos dever ter carter
educativo, informativo ou de orientao social, dela no
podendo constar nomes, smbolos ou imagens que
caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores
pblicos. (CF, 1988)
A moralidade impe ao administrador o dever de pautar suas
aes tambm em princpios ticos, e no apenas na convenincia,
oportunidade e justia. Os atos da administrao pblica devem
atender, alm dos requisitos de licitude, os de honestidade.
Para dar transparncia aos atos administrativos, o princpio da
publicidade exige que seja dada ampla divulgao a esses atos,
exceto nos casos em que o sigilo necessrio e permitido por lei.
O princpio da eficincia o mais moderno, tendo sido
inserido no texto constitucional atravs da Emenda Constitucional
n 9, de 1998, e exige por parte do gestor pblico que suas
atividades contribuam para o alcance dos objetivos da
Administrao Pblica, evitando desperdcio de recursos em
atividades que, embora legais, no agreguem valor para o servio
pblico, nem atendam s necessidades dos administrados.
Segundo Freire (2009):
Impe ao agente pblico um modo de atuar que produza
resultados favorveis consecuo dos fins que cabem ao
estado alcanar, no bastando que as atividades sejam
desempenhadas apenas com legalidade, mas exigindo
resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio
atendimento das necessidades administrativas.

2.2 Evoluo
brasileira

da

administrao

pblica

O Ministrio do Planejamento (1995) apresenta os trs modelos

bsicos atravs dos quais a administrao pblica evoluiu ao
longo da histria: a administrao pblica patrimonialista, a
burocrtica e a gerencial. Estas trs formas se sucederam no
tempo, embora ainda hoje possam ser identificadas caractersticas
de todas elas.
No patrimonialismo, implantado no Brasil na poca em que era
colnia de Portugal, no h distino entre as esferas pblica e
privada. Aqueles que detm o poder usam a mquina do Estado
para fins particulares, os tributos e emolumentos arrecadados pela

administrao se confundem com os bens pessoais do governante

e os seus servidores possuem um status privilegiado. De acordo
com Reinhard Bendix Apud SILVEIRA, "No patrimonialismo, o
governante trata toda a administrao poltica como seu assunto
pessoal, ao mesmo modo como explora a posse do poder poltico
como um predicado til de sua propriedade privada..
A administrao patrimonialista favorece a prtica da corrupo e
do nepotismo. Esse tipo de administrao foi caracterstica da
maioria dos Estados absolutistas, porm medida em que o
capitalismo e a democracia foram se tornando dominantes nas
sociedades, o patrimonialismo foi se tornando inaceitvel.
Como alternativa ao modelo patrimonialista, surgiu a forma
burocrtica de administrao pblica, que introduziu princpios do
poder racional-legal, como a hierarquia funcional, a idia de
carreira, a especializao profissional, o formalismo e a
impessoalidade. Controles rigorosos dos processos so
estabelecidos para evitar a corrupo e o nepotismo, alm de
racionalizar e otimizar os meios de produo.
Chiavenato (2002) define a burocracia como uma forma de
organizao humana que se baseia na racionalidade, isto , na
adequao dos meios aos objetivos (fins) pretendidos, afim de
garantir a mxima eficincia possvel no alcance desses
objetivos.
Por outro lado, a administrao burocrtica apresenta
consequencias indesejveis.
O forte controle dos
procedimentos acaba transformando a conformidade com normas
e regulamentos na razo de ser do funcionrio. As exigncias e
rotinas deixam de ser relacionadas com os objetivos da
administrao pblica e passam a ser absolutas, enfatizando os
processos em detrimento dos resultados e ignorando e ignorando
os cidados como clientes. Essas disfunes, ao longo do tempo,
imprimiram o sentido pejorativo e sinnimo de ineficiente que a
expresso burocracia tem atualmente.
O avano tecnolgico e a globalizao econmica no sculo XX,
bem como a crescente demanda dos cidados pela ampliao e
melhoria dos servios pblicos, evidenciaram os problemas do
modelo burocrtico e motivaram o surgimento da administrao
pblica gerencial. Este novo modelo de gesto no significa uma
ruptura completa e radical com o anterior, uma vez que continua
apoiado em fundamentos como a profissionalizao, a
especializao da administrao, a recompensa pelo mrito e pela
competncia, mas flexibiliza alguns desses princpios de modo a
enfatizar o controle nos resultados e no nos processos internos.
Por voltar-se para uma definio precisa de objetivos, para uma
maior autonomia do gestor pblico sobre os recursos disponveis e
para cobrana de resultados, a administrao pblica gerencial se
assemelha administrao de empresas privadas, porm h
caractersticas importantes que a distinguem desta. Diferente das
empresas, que recebem pelos seus produtos ou servios, visam o
lucro e o a satisfao de seus acionistas, a administrao pblica
obtm sua receita receita atravs de contribuies obrigatrias e
est voltada para o interesse pblico.
O modelo de administrao pblica gerencial favorece a adoo
da gesto estratgica no Estado, pois prope valores e prticas
gerenciais mais modernas. A clara definio de objetivos para
cada unidade da administrao, a descentralizao de funes, a
flexibilizao da gesto, o incentivo criatividade, a competio

administrada, a recompensa pelo desempenho e a viso do

cidado como cliente formam a trilha que leva o Estado a prover
servios sociais com mais qualidade e eficincia.

3. GESTO ESTRATGICA
3.1 A Estratgia
Para se adequar ao modelo de gesto proposto na reforma do
aparelho do Estado e atender a crescente demanda da sociedade, a
administrao pblica brasileira precisou modificar seus objetivos
e adotar prticas administrativas mais modernas, j amplamente
utilizadas na gesto de empresas privadas.
Niven (2006) afirma que a estratgia empresarial um fenmeno
relativamente novo, tendo suas maiores contribuies surgido no
sculo XX. Ainda segundo o mesmo autor, encontrar uma
definio nica para estratgia algo to difcil que permite aos
estudiosos do assunto elaborar diversas definies coerentes e
convincentes.

A declarao de misso da organizao define o propsito

fundamental da organizao. O porqu da sua existncia. Segundo
Niven (2006), ao analisar a razo de ser da empresa, a misso vai
alm do simples aumento do resultado financeiro e reflete a
motivao dos funcionrios em se dedicar ao trabalho.
Para Chiavenato (2003, p. 41), a misso o elemento que traduz
as responsabilidades e pretenses da organizao junto ao
ambiente e define o negcio, delimitando sua rea de atuao.
Ainda segundo o mesmo autor a misso da empresa deve ser
expressa em um texto curto e simples, para permitir o fcil
entendimento e disseminao, e seu contedo deve estar focado
fora das fronteiras da organizao, centrada na sociedade, visando
satisfazer uma necessidade do ambiente externo.
Abaixo esto transcritas as misses de algumas organizaes
pblicas brasileiras. Nelas pode ser observado o propsito comum
de contribuir para o desenvolvimento do pas atravs da sua
funo pblica.
Misso do Banco do Brasil.

Inicialmente, o conceito de estratgia era utilizado apenas no

contexto das organizaes militares, sendo posteriormente
adaptado para o ambiente dos negcios devido s rpidas
mudanas na sociedade, que tornam o ambiente onde esto
inseridas as organizaes cada vez mais competitivas. Fazendo
analogia com o contexto militar, Santos (2008, p. 112) considera
que a estratgia tem a ver com 'onde' combater o inimigo (que no
caso das organizaes a concorrncia) enquanto que a ttica tem
a ver com 'como' combat-lo.

Ser um banco competitivo e rentvel, promover o

desenvolvimento sustentvel do Brasil e cumprir sua funo
pblica com eficincia.

Segundo Chiavenato (2005, p. 574),

Misso da Petrobrs

A estratgia definida como um plano amplo e genrico

desenvolvido para conduzir a organizao ao alcance
dos seus objetivos no longo prazo.
Chiavenato (2005) tambm afirma que a estratgia est
essencialmente preocupada com a eficcia da organizao como
um todo e cita quatro aspectos fundamentais para a construo do
conceito de estratgia: definida no nvel institucional; envolve a
totalidade da organizao; est voltada para o futuro; e representa
o comportamento da organizao diante das oportunidades e
ameaas do ambiente. Uma vez definida, a estratgia deve ser
desdobrada em planos tticos que, por sua vez so desdobrados
em planos operacionais especficos.

3.2 Planejamento estratgico

O principal instrumento que d subsdio gesto estratgica de
uma organizao o Planejamento Estratgico. Chiavenato (2003)
define esse planejamento como um processo de formulao das
estratgias organizacionais que busca inserir a organizao e sua
misso em seu ambiente de atuao.
Dentre os principais elementos que compem esse processo, alm
da definio dos objetivos estratgicos, podem ser destacadas a
declarao de misso e a viso de futuro da empresa.

3.3 Misso

Misso do Instituto Nacional de Tecnologia

Participar do desenvolvimento sustentvel do Brasil, por meio da
pesquisa tecnolgica, da transferncia do conhecimento e da
promoo da inovao.

Atuar de forma segura e rentvel, com responsabilidade social e

ambiental, nos mercados nacional e internacional, fornecendo
produtos e servios adequados s necessidades dos clientes e
contribuindo para o desenvolvimento do Brasil e dos pases onde
atua.

3.4 Viso
A viso de futuro retrata a imagem que a empresa vislumbra a
respeito do seu futuro, isto , o que ela pretende ser futuramente.
De acordo com Chiavenato (2007 p. 54), enquanto a misso trata
da filosofia bsica da organizao, a viso serve para vislumbrar o
futuro que se deseja alcanar.
Para Niven (2006), a declarao de viso fornece um panorama
daquilo que a organizao finalmente pretende ser, em um prazo
que pode ser de 5, 10 ou 15 anos. O autor tambm afirma que o
poder de uma viso compartilhada, vivida por todos os
funcionrios, capaz de prover uma significante fora
motivacional. Abaixo esto citados exemplos de vises de futuro
de algumas organizaes pblicas brasileiras.
Viso do Banco do Brasil
Sermos o primeiro banco dos brasileiros, das empresas e do setor
pblico, referncia no exterior, o melhor banco para trabalhar,
reconhecido pelo desempenho, relacionamentos duradouros e
responsabilidade socioambiental.

Viso do Instituto Nacional de Tecnologia

Ser reconhecido como referncia nacional at 2021 em pesquisa e
desenvolvimento tecnolgico para a inovao.

(adaptado de Kaplan e Norton, 1996)

Perspectiva financeira: Relaciona-se com os resultados de
desempenho financeiro, geralmente representado por medidas
de lucratividade e rentabilidade usadas nos sistemas

Viso da Petrobrs
Seremos uma das cinco maiores empresas integradas de energia
do mundo e a preferida pelos nossos pblicos de interesse.

3.5 Balanced Scorecard - BSC

O Balanced Scorecard - BSC um modelo de medio do
desempenho estratgico que tem como objetivo traduzir a
estratgia empresarial em termos operacionais, oferecendo aos
gestores explicaes consistentes sobre a eficcia da estratgia,
analisando o desempenho observado e subsidiando a tomada de
deciso. Este modelo oferece a medio, monitorao e controle
da estratgia com base no balanceamento de diversos indicadores
de resultado, alm de proporcionar um maior alinhamento da
organizao estratgia.
Tradicionalmente os processos de avaliao do desempenho
organizacional se baseavam essencialmente em relatrios
financeiros, expressando os resultados de uma organizao a
partir de medidas como lucratividade, rentabilidade e retorno
sobre o patrimnio. Esses indicadores isolados, embora possam
ser uma boa maneira de apresentar um retrato do desempenho
organizacional em situaes passadas, no do suporte ao
planejamento, melhoria contnua e gerao de valor futuro.
Foi com o intuito de aprimorar os mecanismos de avaliao da
estratgia que Kaplan e Norton (1996) desenvolveram o BSC,
propondo uma avaliao de resultados baseada em mtricas que
incluem, alm dos indicadores financeiros, componentes menos
tangveis como a satisfao do cliente, qualidade de produtos,
capacidade dos funcionrios e eficincia dos processos. Este
modelo refora a articulao entre as estratgias de longo prazo e
as aes de curto prazo, contempla aspectos financeiros e no
financeiros e contribui para a atuao gerencial proativa.
De acordo com Niven (2006), o BSC pode ser definido como um
conjunto cuidadosamente selecionado de mtricas quantificveis
derivadas da estratgia de uma organizao. um instrumento
que assume funes de um sistema de medidas, de sistema de
gesto estratgica e de ferramenta de comunicao.
Ainda segundo Kaplan e Norton (1996), o BSC se destaca por
apresentar um sistema de medidas que, sem desprezar os
indicadores financeiros do desempenho passado, os complementa
com mtricas no financeiras que permitem a previso de futuro
da organizao. Ao ser utilizado para gerenciar a estratgia
organizacional, o BSC promove um maior alinhamento das
atividades de gesto. Funcionando tambm como ferramenta de
comunicao, traduz a estratgia em de medidas de performance
claras e objetivas, possibilitando um melhor entendimento e um
maior envolvimento por parte dos funcionrios.
O BSC organiza a estratgia organizacional em quatro diferentes
perspectivas de desempenho: financeira, clientes, processos
internos, e aprendizado e crescimento, como detalhadas a seguir
(Kaplan e Norton, 1996):
Figura 1: As quatro perspectivas do BSC

tradicionais de avaliao de desempenho. Se essas medidas,

isoladas, representam apenas os resultados passados,
combinadas com os indicadores das demais perspectivas,
como satisfao do cliente e qualidade do produto, permitem
avaliar se a execuo da estratgia est sendo refletida em
melhores resultados financeiros para a organizao. As
mtricas desta perspectiva so importantes no s para as
empresas privadas, mas tambm para empresas pblicas e
organizaes sem fins lucrativos. No setor privado, as
mtricas financeiras indicam o reflexo da estratgia na
lucratividade do negcio, enquanto que, no setor pblico e das
organizaes sem fins lucrativos, permitem avaliar se os
resultados foram alcanados com eficincia, minimizando
custos.
Perspectiva de clientes: Voltada para medidas como
satisfao do cliente, ndice de reclamaes, percentual de
participao no mercado, imagem e reputao da organizao,
permite empresa direcionar suas aes para a identificao,
conquista e manuteno de determinados segmentos de
clientes. Para a escolha de medidas nesta perspectiva
necessrio definir questes como quem o pblico-alvo e o
que os clientes esperam da organizao. Trazendo essa
premissa para o contexto da administrao pblica, percebe-se
que a resposta a essas questes e a definio de medidas para
esta perspectiva costuma ser mais custosa para a
administrao pblica, devido grande variedade de grupos
de clientes beneficirios, contribuintes, entidades de classe,
rgos de controle, etc. envolvidos no pagamento, prestao
e recebimento de servios pblicos.
Perspectiva de processos internos: a partir de indicadores
como qualidade do servio, produtividade, quantidade de
reclamaes, devolues de produto, entre outros, auxilia na
identificao dos processos que geram maior impacto na
satisfao dos clientes e nos resultados financeiros da
empresa. Com base nessas medidas, a empresa pode tanto
identificar quais de seus processos devem ser aperfeioados
como tambm identificar a necessidade de criar novos
processos nos quais deve alcanar a excelncia para atingir
seus objetivos.

Perspectiva de aprendizado e crescimento: considera

medidas relacionadas a pessoas como clima organizacional,
capacitao dos colaboradores, e a procedimentos e sistemas,
como disponibilidade e eficincia, com o objetivo de
identificar os fatores que geram melhoria contnua e
crescimento a longo prazo.O funcionamento do BSC requer a
identificao de objetivos (extrados dos documentos
estratgicos institucionais) e o estabelecimento de indicadores
de desempenho e respectivas metas. A introduo de
componentes menos tangveis nos objetivos e indicadores do
BSC traz dificuldades naturais de mensurao que sero
reduzidas medida que novas quantificaes forem sendo
realizadas ao longo do tempo. Isto permitir clarificar as
relaes de causa e efeito entre os indicadores e introduzir
alteraes para que estes representem cada vez melhor o
desempenho da empresa.
Como foi originalmente concebido para aplicao em
organizaes privadas, onde o maior objetivo o retorno
financeiro, o BSC precisou de ajustes para poder ser utilizado no
setor pblico. Isso se justifica pelas caractersticas bastante
particulares das organizaes pblicas, como o fato de no
visarem o lucro, a hierarquia rgida e a burocracia por vezes
excessiva.
Niven (2003) prope uma aplicao do BSC a organizaes
governamentais ou sem fins lucrativos. Embora semelhante ao
modelo original, essa adaptao se diferencia por colocar a misso
no topo do modelo, logo acima da a perspectiva do cliente que
ganha mais destaque ao trocar de lugar com a perspectiva
financeira. Isso se deve ao fato de que as administraes privadas
e pblicas tm finalidades diferentes. Enquanto para a primeira o
mais importante o retorno financeiro aos acionistas, para a
segunda o foco principal o cliente, no caso, a sociedade.
Figura 2: Balanced Scorecard para organizaes pblicas e sem
fins lucrativos (adaptado de Niven, 2003)
Kaplan e Norton (2001 apud Silva 2009) afirmam que o Balanced
Scorecard pode auxiliar a administrao pblica na definio de
sua misso institucional, na comunicao dos resultados atingidos
aos funcionrios e aos cidados, alm elevar a importncia da

perspectiva do cliente. Silva (2009), ao estudar o trabalho de

Niven (2003), elencou algumas das dificuldades mais comuns na
implementao do Balanced Scorecard em uma organizao
governamental ou sem fins lucrativos, so elas:

Dificuldades na medio dos resultados finais;

Encarar os resultados alcanados como veculo de punio;
Definio da misso;
Dificuldade por parte dos cidados em entender a obteno
de resultados negativos;
Legislaturas curtas que interferem na implementao dos
sistemas;
Cultura visa desconfiana nas solues empresariais;
Existncia de menor competitividade, o que dificulta a
introduo de alteraes;
Limitaes tcnicas;
Limitao da qualificao dos recursos humanos; e
Restries oramentais

Para Carneiro (2010), o primeiro passo para a implantao do

BSC a concepo do mapa estratgico. Ele representa
graficamente, nas quatro perspectivas do BSC, a relao de causa
e efeito entre os objetivos estratgicos da organizao. De a cordo
com Niven (2006), os mapas estratgicos so compostos por
objetivos, metas, medidas e aes, servindo como uma poderosa
ferramenta de comunicao para transmitir a estratgia aos
colaboradores.
Relacionando os componentes estratgicos, o mapa explicita o
caminho a ser seguido para levar a organizao de uma situao
atual para uma outra, relacionada viso de futuro estabelecida.
Costa (2006 apud Carneiro, 2010 p. 80) afirma que o mapa
estratgico tambm permite alta administrao monitorar o
cumprimento da estratgia. Apresentamos como exemplo, na
figura a seguir, o mapa estratgico do Instituto Nacional de
Tecnologia, mostrando a organizao em quatro perspectivas
estratgicas e as relaes de causa e efeito entre elas, alm da
identificao dos objetivos, indicadores e metas.
Figura 3: Mapa Estratgico do Instituno Nacional de Tecnologia
Fonte: INT, 2010

4. IMPLANTAO
ESTRATGICA EM
PBLICAS

DA
GESTO
ORGANIZAES

Embora muitas mudanas institucionais propostas no Plano de

Reforma do Estado no tenham sido realizadas, houve um

choque cultural (ABRUCIO, 2007). Os conceitos da gesto por

resultados, tambm conhecida como gerencial, se espalharam pelo
pas e possvel encontrar na literatura vrios trabalhos que
tratam da implantao da gesto estratgica na administrao

pblica.
Brando (2008) descreve como o Banco do Brasil reformulou o
seu mtodo de avaliao do desempenho dos funcionrios e
analisa a percepo dos colaboradores acerca dessa mudana. O
novo modelo, chamado de Gesto de Desempenho por
competncias (GDP), foi concebido atravs da integrao de
prticas modernas, como a gesto por competncias e o Balanced
Scorecard, para ser um instrumento dinmico e estratgico, que
visa promover a melhoria do desempenho e o desenvolvimento
profissional.
Segundo o autor, o fato do modelo considerar as necessidades
organizacionais de desenvolvimento de competncias, mesclando
prticas reconhecidas como modernas e eficazes, aliado
avaliao positiva por parte dos funcionrios verificada em sua
pesquisa, levou a empresa a empresa a implementar a GDP em
todas as suas dependncias. Apesar do sucesso apontado, o
trabalho salienta que o banco precisa dedicar especial ateno a
fatores como a plataforma tecnolgica onde ser disponibilizado o
sistema e a capacitao do seu pessoal para utiliza-lo. Eventuais
dificuldades de acesso ao sistema ou falta de preparo para us-lo
podem desestimular o uso da ferramenta, prejudicando a sua
eficcia.
No intuito de modernizar a gesto municipal, melhorar as polticas
pblicas e promover maior eficincia no uso dos recursos
disponveis, a Prefeitura Municipal de Porto Alegre decidiu
implementar um modelo de gesto orientado a resultados com uso
do BSC. Perdicaris, Formoso Jnior e Nogueira (2009) avaliaram
essa implantao e, alm de salientar os avanos promovidos,
apontaram os principais desafios e limitaes da utilizao desse
sistema de medio em organizaes pblicas.
Os autores relatam que foi necessrio fazer inmeras adaptaes
na metodologia BSC para adequ-lo realidade da gesto pblica
municipal, inclusive a adequao das perspectivas, priorizando a
viso organizacional, o que vai ao encontro do que foi afirmado
por Niven (2003) em relao aplicao do modelo em
organizaes governamentais e sem fins lucrativos. Ainda assim
foi salientada a necessidade de melhorias nessa adaptao.
Dentre os desafios na implantao do BSC na prefeitura de Porto
Alegre foram destacados o pouco conhecimento acerca da
ferramenta por parte dos envolvidos, o que limita seu
aproveitamento, a baixa qualidade dos indicadores e a existncia
de aspectos polticos no contemplados pelo modelo de medio.
Ainda na esfera municipal, Teixeira (2008) props um modelo de
mensurao de resultados Empresa Municipal de Informtica do
Recife (EMPREL). O modelo foi elaborado com base no BSC e,

por meio de indicadores, o modelo permitiu a verificao do

processo produtivo de atendimento s demandas, conforme
demonstrado em estudo de caso.
Dentre os resultados importantes do trabalho supracitado, se
destaca a elaborao de um painel de controle, que permite a
representao grfica de todos os indicadores. Esse painel,
representado na figura a seguir, possibilita aos gestores
acompanhar de forma rpida e simples o desempenho da empresa,
e avaliar se os objetivos estratgicos esto sendo alcanados.
Fonte: Teixeira (2008) - Referncia Dez/2007
Figura 4: Painel de Controle do Balanced Scorecard da Emprel
Outro exemplo da adoo de prticas da gesto estratgica na
administrao pblica o Planejamento Estratgico do Tribunal
de Contas da Unio (TCU, 2011). Segundo o prprio documento,
a primeira verso do Plano Estratgico do Tribunal (PET) foi
apresentada em 1994. Nessas quase duas dcadas, esse marco
estratgico do TCU sofreu diversas atualizaes. Foi em 2003
que o Tribunal comeou a adotar em seu planejamento
indicadores de desempenho, sistemas de auto-avaliao, estratgia
de atuao e valores institucionais.
Em 2005, o modelo de planejamento foi aprimorado mesclando as
metodologias do gerenciamento por diretrizes, voltado para o
gerenciamento e a aplicao das aes em mbito operacional,
com a do Balanced Scorecard, utilizada para facilitar a elaborao
e comunicao da estratgia do Tribunal. Visando amadurecer seu
planejamento estratgico, a gesto do Tribunal decidiu agregar
tambm, no mais recente PET, divulgado em 2011, a anlise de
cenrios prospectivos. Com isso a gesto do TCU buscou estudar
a probabilidade de ocorrncia de eventos futuros que pudessem
impactar seu foco de atuao.
Nota-se, a partir dessa postura do TCU de sempre buscar o
aprimoramento de sua estratgia, que as diversas ferramentas de
gesto estratgica utilizadas no setor privado, como o BSC, pode
funcionar em conjunto, desde que adaptadas realidade do setor
pblico.
Carneiro (2010) relata o caso do choque de gesto realizado no
Governo do Esprito Santo a partir de 2005, quando foi traado
um plano estratgico de longo prazo chamado de Plano de
Desenvolvimento ES 2025, que definiu metas, projetos
estruturantes e cenrios para o Esprito Santo em um horizonte de
20 anos. De acordo com esse planejamento, a viso de futuro do
estado no restringe o seu desenvolvimento apenas ao aspecto
econmico, mas avana no sentido de promover a incluso social
e a sustentabilidade.
Para colocar em prtica o planejamento e alcanar a viso de
futuro estabelecida, foi criado um novo modelo de gesto que
recebeu o nome de Pr-Gesto. A estratgia desse novo modelo
baseada em metodologias de Gesto Efetiva de Projetos, que
busca garantir a execuo dos projetos planejados. A autora
elencou tambm os principais desafios encontrados na
implementao do Pr-Gesto (CARNEIRO, 2010):
a) Ausncia de cultura: Muitos dos servidores que estavam
frente dos projetos no compreendiam a importncia da
monitorao dos prazos, escopo, riscos e qualidade. Esse
desafio s foi superado graas ao dilogo, buscando
conscientizar os envolvidos da importncia da gesto de
projetos, e ao apoio do governador, que tratou o novo modelo

b)

c)

d)

como prioridade de governo.

Rotina complexa: As demandas cotidianas da administrao
pblica impediam a dedicao adequada s questes
estratgicas. Obstculo superado com a definio de equipes
com dedicao exclusiva aos projetos estratgicos do
governo.
Exposio de fragilidades: Alguns rgos e secretarias
ofereceram resistncia s mudanas, com o receio de que as
falhas em sua gesto ficassem explicitas. Com o tempo, ficou
claro para todos os rgos que o objetivo principal do PrGesto no era expor fragilidades, e sim colaborar para o
sucesso na execuo de projetos.
Indefinio obre atribuies dos gerentes de projeto: Os
gerentes, indicados por suas respectivas secretarias, tinham
profundo conhecimento em diversas reas como sade,
educao, segurana, entre outras, mas conheciam pouco
sobre a gesto de projetos. Tal dificuldade foi superada
atravs da capacitao das equipes envolvidas.

5. CONSIDERAES FINAIS
A Reforma do Aparelho do Estado, proposta pelo professor e exministro Bresser, teve um papel muito importante na
transformao da administrao pblica ao propor um modelo de
gesto moderno e focado nas crescentes demandas da sociedade.
Os conceitos desse novo modelo, tambm conhecido como
administrao gerencial, foram difundidos, com o tempo, por todo
o pas e, embora ainda no tenham sido plenamente incorporados
pelas organizaes pblicas, j produzem exemplos de como a
adoo da gesto estratgica pode resultar em mais qualidade e
eficincia nos servios pblicos.
Neste trabalho, aps um breve referencial sobre a administrao
pblica e elementos da gesto estratgica, foram citados algum
desses exemplos, dando nfase aos aspectos que dificultaram a
implantao da gesto estratgica nas organizaes pblicas. Toda
mudana tende a enfrentar resistncias e, diante da anlise dos
casos, foi constatado que dentre os principais obstculos
modernizao da gesto pblica se destaca o aspecto cultural.
Ainda h em muitas organizaes, resqucios dos modelos de
administrao patrimonialista e da burocrtica. Nos rgos onde o
poder est tradicionalmente enraizado e por vezes distribudo
por critrios puramente polticos, h uma maior resistncia por
parte dos gestores em modificar o modo como os resultados so
avaliados. Observa-se tambm um receio de que reformas
administrativas tenham objetivo apenas de expor as fragilidades
da organizao e prejudicar a imagem de seus gestores.
A falta de conhecimento acerca da gesto estratgica e de outras
prticas administrativas modernas, tambm foi relatada como um
entrave implantao das mudanas. Isso revela a necessidade de
maior capacitao dos servidores e maior disseminao dos
conceitos e da importncia da administrao gerencial. S
conhecendo as melhores prticas de gesto e entendendo seus
benefcios que a populao e os gestores pblicos iro se
convencer da importncia de um novo modelo de gesto e se
engajar na sua implantao.
O planejamento estratgico apenas o primeiro passo para o
alcance dos objetivos da organizao. Aps planejar, preciso
comunicar, executar e avaliar periodicamente a estratgia para

mant-la alinhada misso e viso estabelecidas. Segundo a

Confederao Nacional dos Municpios (CNM, 2009), mais de
95% dos funcionrios no compreendem a viso de futuro das
instituies e mais de 85% dos gestores reservam menos de uma
hora ao ms para discutir a estratgia.
Esse cenrio explica porque, em alguns casos, o planejamento
estratgico no se reflete no alcance dos objetivos, e revela a
necessidade de um maior envolvimento dos gestores pblicos com
o acompanhamento da estratgia. Executar, manter e acompanhar
o planejamento estratgico tambm pode ser considerado um dos
principais desafios no processo de implantao da gesto
estratgica. Neste contexto, deve ser considerada a barreira
tecnolgica, pois muitas vezes a avaliao dos resultados e o
acompanhamento das metas dependem de sistemas que esto
sujeitos a falhas, indisponibilidade e, na maioria das vezes,
demanda treinamento de pessoal para sua utilizao.
Este trabalho no esgota o tema e sugere a pesquisa e a anlise de
casos de sucesso que relatem as solues para os desafios aqui
elencados, as adaptaes realizadas em ferramentas de gesto para
adequ-las ao setor pblico, dentre outros obstculos superados na
implantao da gesto estratgica em organizaes pblicas.

6. REFERNCIAS
[1] ABRUCIO, Fernando Luiz. Trajetria recente da gesto
pblica brasileira: um balano crtico e a renovao da
agenda de reformas. Revista de Administrao Pblica; Rio
de Janeiro, 2007.
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competncias: integrando a gesto por competncias, o
balanced scorecard e a avaliao 360 graus. Revista de
Administrao Pblica; Rio de Janeiro, 2008.
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Constituies. Constituio de 1988. Disponvel em:
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[4] CHIAVENATO, Idalberto. Teoria geral da administrao,
Volume 2. Rio de Janeiro: Elsevier, 2002.
[5] CHIAVENATO, Idalberto. Planejamento estratgico:
fundamentos e aplicaes. Rio de Janeiro: Elsevier, 2003
[6] CHIAVENATO, Idalberto. Administrao Nos Novos
Tempos. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005.
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[8] CNM, Confederao Nacional de Municpios; Nova
Administrao Pblica: Gesto Municipal e Tendncias
Contemporneas. Braslia: CNM, 2009.
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[12] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo
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[14] NIVEN, Paul R. Balanced Scorecard Step-by-Step:

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[19] SILVEIRA, Daniel Barile da. Patrimonialismo e a

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[15] NIVEN, Paul R. Balanced Scorecard Step-by-Step for

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& Sons, 2003.

[20] TCU; Plano Estratgico do Tribunal de Contas da Unio

2001-2015: construindo o TCU do futuro. Braslia:
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[16] PERDICARIS, Priscilla; FORMOSO JUNIOR, Aurelio;

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[21] TEIXEIRA, Rogrio Aguiar C. Gesto baseada em

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[17] SANTOS, Antnio J. Robalo. Gestao Estrategica:

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