35

LCSHD Paper Series

Department of Human Development

20933
Opciones Para Reformar
El Financiamiento de la Enseanza Superior

Jamil Salmi
GabrielenaAlcal

December 1998

| The World Bank

Latin America and the Caribbean Regional Office

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LCSHIDPaper Series No. 35

Opciones Para Reformar

El Financiamientode la EnseanzaSuperior

Jamil Salmi
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December 1998

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Introduccin
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El mundode la enseanza
y la innovacin.Por un lado, las universidades
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lo
nuevo,
y
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la citasiguiente:
comolo ejemplifica
muy conservadoras,
son instituciones
"Aproximadamente unas ochenta y cinco institucionesestablecidas en el Mundo
Occidental haca mil quinientos veinte, existen an hoy con formas reconocibles,
con funciones similares e historas ininterrumpidas,incluyendo la Iglesia Catlica;
los Parlamentos de Irlanda y de Gran Bretaa algunos cantones suizos, y setenta
universidads. Reyes que reinan, seoresfeudales con vasallos, y gremios con
Pero esta setenta universidads, sin
monopolios todos han desaaecido.
embargo, est todava en el mismo lugar en los mismos edificios, con profesores y
estudiantes que hacen casi las mismas cosas, y mantienen una estructura de
` (Kerr, 1982:152).
autoridad que casi no ha ccambiadlo.

Por otro lado, enfrentadas con mltiples desafos; el desafo poltico de la

democratiacn, el desafo socuialde la fuerte demanda de educacin terciaria, el desafo
financierode hacer ms con menosrecursos,y el desafotecnolgicode apoyarnuevasestrategias
de desarroUoeconmicobasadas en el conocimiento,las institucionesde enseanzasuperior
estn sucediendoen
deben ajustarsea nuevas circunstancias. Efectivamente,grandes camnbios
todo el mundo, como lo ilustran los siguientesttulos periodsticosrecolectadosdurante los
ltimosdos aos.

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La Crisis de la Enseanza Superior

La crisisde la enseanza superiores una crisis mundialque afecta a la mayona de los pases,
tanto ricos como pobres. En estos pases las institucionesde educacin superior se encuentranen
una situacin dificilcon un crecimientono controlado del costo de la matrcula y de otros gastos, y al
mismo tiempo sufriendouna disminucinde los recursos financierosnecesarios para sostener esta
expansin(ver grfico1).
Grfico 1
Crecimiento de la Matrcula y del Gasto Pblico
en la Enseanza Superior por Grupo de Pases.
(Promedio Anual 1980-1990)
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Fuente: Salni, Banco Mundial 1995.

Lo que es cierto en el mundo de nianera general es tambin cierto en el caso de

Latinoamrica. En Argentina, por ejemplo, los gastos por estudiante disminuyeron en sesenta y
cinco por ciento en trminos reales entre 1980 y 1990. La disninucin fue de treinta por ciento
en Ecuador, de veinte y cinco por ciento en Mxico y de treinta por ciento en el Per. En Chile,
la proporcin del gasto educativo pblico en el PIB disminuy del 1,4 por ciento al 0,S por ciento
entre 1980 y 1992. Los grficos 2 y 3 muestran el crecimiento del gasto pblico en la educacin
superior en Amrica Latina en los ltimos diez aos. A su vez, el grfico 3, muestra el
crecimiento de la matrcula para el mismo perodo.

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(PromedioAnual1980-1990)

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Fuente: Estimacionesdel Banco Mundia 1995.

La calidad de la docencia y de la investigacinse ha deteriorado como resultado del

falta de personal adecuado, deteniorode los edificios, bibliotea obsoletas, e
hacinanmiento,
insuficienciade equiposcientficosy pedaggicos.Muchasinstitucionesde educacinsuperior en
pases en desarrollofuncionanahora en la periferia de la comwundadcientficainternacional,
de emprenderactividadesde producciny de adaptacindel conocimientosofisticado
mncapaces
necesario para tratar los problemas econmicos y sociales ms importantes.
Opciones para Mejorarla SituacinFinanciera de los Sistemasde Educacin Superior

Se han consideradodos forma distintasde accina travsdel mundo:medidasfinancieras

significativosobre
pero que tienentambinun imnpacto
propiamentedichas,y medidasno financieras
supenior.
la situacnfinancierade los sistemasde educacin
MedidasFinancieras. Cabe mencionaren primnerlugarlas distintasmedidasde carcter
financierotanto a nivelnacionalcomo a nivelhinsitucional.Reforzarla viabilidadfinancierade las

instituciones de enseanza superior comprende dos dimensiones: primero, la introduccin de

mecanismos ms efectivos para distribuirrecursos pblicos entre las institucionesde la enseanza
superior con el objetivo de promover la eficienciay la calidad de la docencia y de la investigacin;
segundo, la diversificacinde las fuentes de financiamientode las institucionesde educacin superior.
En cuanto a la primera dimensin de las reformas, algunos pases estn considerando
mecanismos de distribucinbasados en el funcionamientode las instituciones,en lugar de aplicar el
sistema tradicional de presupuesto negociado que carece de vnculo con el rendimiento de las
institucionesy no permite mucha flexibilidad.Estos mtodos de asignacin de los recursos pueden
ser utilizados para proteger instituciones de educacin superior con presupuestos inficientes e
inestables,brindando incentivospara manejarsus recursos de una manera ms eficiente. Se puede
distinguirdos mtodos de asignacin de recursos, uno basado en los insumos de las institucioneso
sea el nmero de los estudiantes matriculados,y otro basado en los productos como por ejemploel
nmero de egresados y/o el nmero de publicaciones cientficas. Holanda es una ilustracin
interesante de la segunda perspectiva. Para un programa de licenciatura de cuatro aos, las
universidadesrecibendel gobierno 4,5 veces el gasto anual promedio por estudiante graduado, pero
solamente 1,5 veces elgasto anualpromediopor cada estudianteque abandona sus estudios.
En la regin latinoamericana,Chiley Argentina son los principalesejemplos de pases donde
hubo un cambio radical en el proceso de asignacin de recursos pblicos a las universidades. A
finalesde los aos 70, el gobierno militar de Chile, enfrentado a una crisis financiera de su sistema
universitario, emprendi una serie de reformas estructurales y financieras, y puso a un lado la
autonomapolitica de sus universidadesy el sistemagratuito de educacin superior. A principiosde
los aos 80, el gobierno, entre otras medidas, impuso el cobro de matrcula a las universidades
pblicas,incrementoel nmero de matrculascobradas en el sector privado e implementun sistema
de prstamo para los estudiantes en institucionespblicas (Owen Eisemon y Holm-Nielsen,1995).
Los principalesobjetivos de esa reforma eran incrementar el acceso a la educacin a travs de la
educacin privada, diversificar las instituciones, diversificar las fuentes de financiamiento e
incrementarla competenciaentre las institucionespara mejorar la calidad y eficiencia(Garca, 1996).
Esta reforma se tradujo, desde el punto de vista del financiamientode la educacin superior, en una
dismninucndel aporte fiscal directo a las universidades pblicas para suscitar un esfuerzo de
bsqueda de fuentes alternativasde financiarnientoy un uso ms eficiente de los recursos disponibles.
La otra innovacin ha sido un intento de vincular la contribucin presupuestaria del Estado al
desempeode las universidadesa travs de un sistemade aporte fiscalindirecto y competitivo. Este
aporte corresponde a un monto diferenciadopor alumno matriculado en base a su puntaje en la
prueba nacional de ingreso a la educacin superior. Las institucionescon mejor funcionamiento,es
decir las institucionesque logran atraer a los mejores estudiantes,reciben un aporte fiscal indirecto
mayor. El acceso a los fondos pblicos para la investigacin cientficaen las universidadesest
tambin organizado en base a un sistema de asignacin competitivo ligado a la calidad de las
solicitudespresentadaspor las distintasinstitucionesde educacinsuperior. Este modelo esta siendo
estudiado actualmenteen Colombiay Ecuador.
En Argentina,la nueva ley de financiamientode la educacin superior (1995) ha introducido
un sistema de asignacinde los recursos pblicosbasado en criterios de eficienciay calidad. La ley

prev tambin otorgar ms autonoma de gestin a las universidades, dndoles la posibilidadde

generar recursos adicionales,modificar las escalas de salario y distribuir el presupuesto pblico
dentrode la universidadsegn sus propias prioridadesinstitucionales.
En Brasil, un nuevo modelo de reparto de asignacin de los recursos presupuestales se
contempl en 1994. Se basa en el sistema empleado en Holanda para el financiamientode la
enseanza superior. Este modelo toma en cuenta las necesidades de las institucionesen funcinde
su tamrao(ejm: nmero de estudiantes);la calidad, productividady eficiencia(ejm: nmero de
egresados, relacinalumno/profesor,etc.); y la distribucinhistrica de los recursos por la media de
los fondos recibidos en los ltimos cinco aos. En la primera etapa de este modelo de reparto, el
componentehistricoparticiparcon un peso del noventa por ciento, el de necesidades con el nueve
por ciento y el de desempeocon el uno por ciento (Delfinoy Gertel, 1996).
Para cumplir con la funcin de asignacin de los recursos financieros segn criterios de
calidady eficiencia,algunosgobiernoshan establecidoconsejos nacionalesu otros rganos similares,
como la 'University Grants Commission" de Inglaterra (cambiada al inicio de los noventa al
`UniversityFunding Council"y luego en 1993 a "Higher Education Funding Council of England").
Si bien la organizacinde entidades de este tipo es muy variada en el mundo, cuando son eficaces
generalmentetienen tres caractersticasen comn. En primer lugar, son cuasi gubemamentaleso
plenamenteautnomas, es decir, en la prctica son independientesdel gobierno. En segundo lugar,
no tienen solamente representantesde las universidadescomo en muchos paises latinoamericanos,
sino tambin representantesde los diversos componentes del subsector de educacin superior y de
afuera del sistema de la enseanza superior. En tercer lugar, sus funciones suponen una buena
capacidad de evaluacinde prioridades tanto respecto al aumento de las matrculas como a las
inversionesfuturas.

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La segunda dimensinde reformafinancierase refiere a la necesidadde que las instituciones

de educacin superior diversifiquensu base de recursos para mejorar la calidad de la enseanza
Existen bsicamentedos maneras diferentesde diversificarlas fuentes de financiamiento:introducir
cobros de matrculae impulsara las institucionespblicas a emprenderactividadesque promuevan la
generacinde ingresos.
Varios pases, han introducido o aumentadoel costo de la matrcula,y han reducido al mismo
tiempo las subvencionespara la comida y la vivienda de los estudiantes. En China, por ejemplo,
como resultado de la implementacinde la reforma del financiamientode la educacin superior, los
estudiantes deben pagar el diez por ciento del costo uritario. En Vietnam, el ingreso que resulta de
los cobros de matrcularepresenta el veintidospor ciento de los gastos recurrentes, el treinta y seis
por ciento en Chile, y el cuarenta y seis por ciento en Corea. En promedio, los pases
latinoamericanosrecaudansolamente el sietepor ciento de los gastos unitarios universitariosa travs
de los cobros de matrcula. En muchos pases como Brasil, Per, Uruguay y Venezuela, las
universidadespblicasno tienen un sistemade cobro de matrcula(ver grfico 4 y 5).
En Argentina siempre ha habido fuerte resistencia a la implantacin de matrcula a los
estudiantes y los intentos del gobierno a establecer la obligatoriedad de la matrcula han sido
frustrados. En Brasil no solo no pagan matrcula, sino que adems los estudiantes reciben una
beca para cubrir gastos ordinarios. En Mxico, se trat de introducir el cobro de matrcula en la
UNAM (un monto de US $670 por ao) pero la oposicin fue tan grande que en pocos meses
se descart la propuesta. Sin embargo, algunas universidades estatales han logrado introducir el
cobro de matrcula. Por ejemplo, el rector de la Universidad de Sonora pudo concertar con el
comit estudiantil el cobro de un monto de $200 por ao, el cual se utiliza al final del ao para
la compra de computadoras, libros y otros materiales.

10

Grfico 4
Derechos de Matrcula como Proporcin de los Gastos Corrientes
en las Universidades Pblicas. (Porcentaje)
Corea

46.0

Jordania

40.0

Irlanda

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Estados

25.3

Chile

25.3

Janmaica

24.0

Ecuador

23.0

Viet Nn

22.0

Espa~a

19.8

Singap~

19.8

CostaRica

-Ttzquia

15.6

14.7

8abados

14.7

Indonesia

12.6

Nigeria

12.1

K-ya

10.5

N~ucva
&iandia

10.5

FilipinaS

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9.7

Uganda

9.7

Colombia

9.3

China

8.4

Talandia

Ruanda

5.9
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Palc5~

5.8

Japn

Egipto

3.8

Rumania

3.7

Hondua

3.8

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Hun~a

2.1

GuatarnaJa

2.1

Francia

1.3

Bolivia

s1.3

10

15

20

25

Fuente: SaLrnii,
Banco Mundigl 1995.

30

35

40

45

50

11

Grfico 5
Derechos de Matrcula como Proporcin de los Gastos
Corrientes en Universidades Pblicas de algunos Pases de
Amrica Latina, 1995.

Chi_

36%

Costa Rica

16%

Jamaica

15%

Colombia

Ronduma

3%

Bolivlo

3%

Guatemal

2%

Ecuador

2%
s%

10%

20%

30%

40%

Porcentaje

Fuente: Informes sectoriales del Banco Mundial, 1995.

Por supuesto, este sistema de costo compartidono puede aplicarse de manera equitativa sin un

sistemadirigido de becas que garanticenla asistenciafinancieranecesariaa los estudiantesde

bajos recursos, y sin un sistema de crditos que funcione eficazmente para todos los estudiantes
que deseen solicitar prstamos. De hecho, en la mayora de los pases de la regin, las

universidadessiguensiendoinstitucioneselitistas,comolo ilustranlas siguientesestadsticas.

12

Distribucin de los Estudiantes por Nivel Socioeconmico.

CHILE
Poblain

Estucantes

0-20%

4.2%

21-40%
41-60%

6.6%
9.4%

6140%

1&.9%

81-100

32.0%

nms ricos
Fuente: Bnr,

J. J. y G. Briones, 1980.

VENEZUELA
Grupos
de Poblacin

Instituciones
Privadas

1.0%f
4.5%
14.1%
42.4%
38.0%

Ms Ricos
Cbasa Mecha
MediaBja
Trbjadores
Marginales

22.3%
38.6%1
32.4%
6.5%S
0.2%

Instituciones
Pblicas
5.9%
21.7%
42.9%
27.1%
2.4%

Fuente: Banco Mundial, 1993.

Ecuador
Ingreso Familiar
(miles de sucres)
Menos

de 1000

Instituciones
privadas

Instituciones
pblicas

15.5

38.2
38.4

1000-2000

27.2

2100-3000

18.8

13

3100-4000

12.2

3.9

ms de 4000

25.9

5.2

No respondieron

0.4

1.3

Total

100

100

# de encuestados

239

309

Fuente: Wu y Maiguashca, 1997, cuadro 6, pag. 11.

13

En Venezuela,a pesar de los esfuerzosrealizadospor el principalinstitutode crditodel

pas (Fundacin Gran Mariscal de Ayacucho, Fundayacucho) para mejorar la viabilidad
financieradel crdito estudiantily al mismo tiempohacerlo atractivopara el estudiantede bajos
recursos,no se ha logradoaumentarel porcentajede estudiantesde bajos recursos en el total de
los seleccionados.Por el contrario,la distribucinde los estudiantespor estratosocioeconmico
se modificaa travs del procesode seleccin,favoreciendoal final a los estudiantesde mayores
recursos. En primerlugar, los estudiantestienenque presentarun examende aptitudacadmica,
a partir del cual se seleccionanlas calificacionesms altas, que por lo general son de aquellos
estudiantesque provienende las mejores instituciones,que en el caso de Venezuela, en su
mayorason los colegiosprivados. Una vez seleccionados,este grupo de estudiantestienenque
cumplirciertoscriteriospara el aval del crdito. De esta forma, son los estudiantesde ms altos
y a su vez puedencumplircon los criterios
recursoslos que puedenobtenermejorescalificaciones
para conseguirel avaldel crdito.En consecuencia,los estudiantesde estratossocieconmicoms
elevados representanun porcentaje mayor en el total de seleccionados,como lo muestra el
siguientecuadro.
Cuadro1
entrelosAspirantesy Seleccionadospara Crditos
por NivelSocioeconmico
Comparacin
Estudiantilesen Venezuela.1996
Firmados

Distribucinde los

Distribucinde los

aspirantes

seleccionados

Alto

5.30

7.9

10.9

Medio alto

29.6

35.7

67.7

Medio

39.06

38.9

19.4

Medio Bajo

20.5

15.1

1.6

Bajo

5.6

2.4

0.4

100.0

100.0

100.0

NivelSocioeconmico

n/c

Total
Fuente:Fundayacucho,1997.

14

Para dar apoyo financieroa los estudiantes, muchos pases han establecidoprogramas de
crditos que deben ser pagados despus de la graduacin. Desafortunadamente,hasta hoy las
experienciascon sistemas de crditos, de cincuenta pases tanto industrializadoscomo en va de
desarrollo,siendo la mitad de estos pases Latinoamericanos,no han sido muy satisfactorias. La falta
de viabilidadde estos sistemasde crdito se debe fundamentalmentea tres factores: primero, tasas de
inters muy subvencionadas,segundo, altas tasas de incumplimientode pago, y, tercero, gastos
administrativosmuy altos. Anlos programas que han funcionadorelativamentebien,especialmente
ICETEX en Colombia y FUNDAPEC en RepblicaDominicana, son modestos desde el punto de
vista de sus tamaos, puesto que no cubren ms del diez por ciento de la poblacinestudiantil. No es
seguro que se pueda manteneruna administracineficaz si se intentase ampliarestos programas de
manera significativa.
Algunos pases, por ejemplo Australia, Suecia y Ghana, han adoptando un sistema de
crditos ligadosa los ingresos. Segn este mtodo, los pagos corresponden a una proporcin fija del
ingreso de los graduados. As, en teora, este sistema puede ser ms eficaz y equitativo que los
programas tradicionales de crditos. Pero para lograr esos objetivos, se necesita una fuerte
capacidad administrativapara recaudar el dinero de los crditos, como por ejemplo a travs del
sistemade seguridadsocialo a travs del sistemaimpositivo.
El actual sistema de ayuda financiera en Suecia comenz en 1989, con la caractestica de
que todos los estudiantesmenoresde 45 aios que necesitenayuda financieratienen derecho a recibir
una beca del estado y un prstamo hasta un mximo de 12 perodos o 6 aos de estudios. La
cancelacindel prstamo debe comenzar 6 meses despus del ltimo pago recibido y es ligado al
ingreso del estudiante. El pago lo recolecta el "National Board of Students", quien verifica con la
oficinade impuesto el salarioanualde los estudiantesy toma el 4% de este. En 1997, la deuda total
acumuladaera de 94 billonesSKR, mientras que la devolucin por parte de los graduados llegaba
solo a 0,82 billonesSKR- A pesar de que el 90% de los estudiantes cancelanel prstamo, el monto
recolectado es bajo y con una tasa de desempleo alrededor del 10 al 12 por ciento, algunos ni
siquierapagan. Adicionalmente,los estudiantes nunca saben cuando pueden terminar de pagar su
deuda. Todo esto contribuyea que el sistema se esta volviendo insosteniblehasta el punto que el
gobiernoha anunciadouna revisindel sistemay esta considerandovolver a prestamostradicionales
de amortizacin.
Para que un sistema de crdito estudiantilsea eficiente es necesario que se cumplan por lo
menos los siguientesrequerinientos:un manejo institucionaleficiente;una buena gerenciafinanciera;
criteriosy mecanismos eficientespara determinar quienes son elegiblespara el crdito, focalizacin
de subsidios y posterganiento o exoneracin del pago; marco legal adecuado que asegure
obligatoriedaddel pago; y una maquinariaefectivapara la recoleccinde este.

15

3. Apoy de
Recuadro
Lat..ina..
America::

itmsd

anco Mundilapoetsd
.....

eV de ms del170prcet.
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profesionales
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oen18
por cin

16
prstamosy crditos (Wu, 1997).La siguientematriz muestralas diferentesformas de financiamiento
disponiblesa las universidadesen general.

Cuadro 2
Matriz de la Diversificacinde los Recursos.

Gobierno
Aporte PresupuestarioDirecto

Estudiantes

Industria

Graduados

Pago de Matrcula
Programasde Carrera

Cursos Libres

ActividadesProductivas
Servicios
Consultora

Investigacin

Pruebas de Laboratorio

Produccinde Bienes
Productos Agrcolas

Productos Industriales

Alquilerde Terreno y Edificios

Donaciones
Directas
Indirectas(tarieta de crdito, etc.)

Fuente:Elaboracinpropia, 1997.
Medidas No Financieras. Las medidaspara movilizarrecursos suplementariosparecen ser
ms efectivascuando pueden ser integradasen una estrategiacomprensivade reformas. A travs del
mundo, los sistemas de educacinsuperiorpresentan importantesvariacionesen su funcionamiento,
pero estas vanaciones no se reflejantanto en la capacidad de recursos disponiblesque tiene el pas
como en los diferentestipos de politicaseducativaspblicas.
La experienciade algunospases asiticossugiereque las decisionesestratgicastomadas por
cada pas para orientar y controlar el paso y el tipo de crecimientode la matrcula son al menos tan
importantes como la cantidad de recursos pblicos disponiblespara financiar el desarrollo de la

17

enseanza superior. A travs de una mayor diferenciacininstitucional,estos paises han podido no

solo satisfacer la demanda social de educacin superior sino tambin hacer que sus sistemas de
educacin superior sean ms flexiblescon respecto a los requerimientosdel mercado de trabajo a un
costo menor. Estos logros han sido posiblesporque estos pases han desarrollado una gran variedad
de instituciones con distintas metas, como por ejemplo politcnicos, institutos vocacionales y
tcnicos de corta duracin,y programas de educacin a distancia. Como parte de la estrategia de
diferenciacin,las institucionesprivadas de enseanzasuperior pueden ejercer un papel significativo
en la expansin del acceso a la educacin superior, al mismo tiempo que pueden facilitar la
movilizacn de fondos privados (ver grfico 6).
En Latinoamrica,el proceso de diferenciacinde la enseanza superior ha sido liderizado
por las institucionesprivadas,salvo en algunas excepciones,como el caso de Venezuela. Esto es
particularmente evidente en Repblica Dominicana,Brasil y Chile. Brasil tiene 21 universidades
federales, 13 universidadesestatales, 5 universidadesmunicipales,y 61 universidades privadas que
matriculan sesenta por ciento de la poblacin estudiantiltotal del pas. En Chile, haba solamente 8
universidadeshasta 1980. Pero la reforma introducidadurante los ochenta trajo como consecuencia
el establecimiento de 259 instituciones de educacin superior, privadas en su mayoia. Como
resultado de esta reforma,el nmero de los estudiantesmatriculadosse duplic aunque la proporcin
del gasto pblicopara la enseanza superior en el PIB disminuydel 1,4 por ciento al 0,5 por ciento
durante este perodo. En los ltimos quince aos, los pases que han registrado el incremento ms
significativoen la proporcin de estudiantesmatriculadosen universidadesprivadas son: Repblica
Dominicana,El Salvador,Paraguay y Venezuela(ver grfico 7).

18

Grfico 6
Proporcin de Estudiantes Matriculados en Instituciones Privadas, 1993.
(Porcentaje)
Filipinas

84.6

Corca

78.3

Japn

75.0

Indonesia

63 .0

India

60=5

Bangladesh

57.3

Jordania

32.6

Zaire

25.0

Nepal

24.2

EstadosUnidos

22.6

Tailandia

17.7

Ruanda

15.0

Malasia

11.2

PapuaNuevaGuinea

6.9

Kenya

5.0

Zimbabwej
o

5.0
l0

20

30

40

se

Fuente: Salmi, Banco Mundial, 1995.

60

70

se

90

19

Grfico 7
Proporcin de Estudiantes Matriculados en Instituciones Privadas en Amrica Latina,
1970-1994. (Porcentajes)

3 59

21.1%
6

1:t

N| a

641%

14~~~~~~~~~~~~~~~~39.4%/

co~~~~~~~~
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14

350/1

i.bk/o
9/~~~~~239

BoW

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dol~~~~2

0%o

10%

20/.

35%

40%

52/o

60Y%

XWo

SD/

50h

IC0

Fuente: GLaras,
1996, grfico 2.6, pag. 49.
El proceso de diferenciacinen Latinoamnrica
se ha desarrolladoconsiderablementetanto en
lo pblico-priyado,como en las distintasformas de lo no-universitario.El sector privadoha logrado
alcanzarmuchos resultados,ha podido adaptarse a las necesidadesdel mercado ofreciendocarreras
cortas y de rpido acceso al mercado. Sin embargo, en este proceso de diferenciacinse ha tendido
a satisfacerla demanda delmercado descuidandomuchasvecesla calidadde los programas.
En muchos casos, la situacin financiera empeor no solamente como resultado de la
disminucinde los recursos sino tambin como resultado de la utilizain ineficazde los recursos
disponibles.n algunos paises, el rpido crecimientode la matrculaha resultado en la proliferacin
de institucionespequeasno rentables. Otras fuentes de la ineficaciainstitucionalson la baja relacin
alumno/docente,las altas tasas de repeticiny desercinestudiantil,y las bajastasas de graduacin.
En Brasil,por ejemplo,la relacinalumno/docentees muy baja en las universidadesfederales,siete a
uno en promedio, de modo que los gastos unitariospor estudianteson muy altos (ver grfico 8). En
Venezuela, el costo por graduado es siete veces ms alto en las universidadespblicas que en las

20

universidadesprivadas debidoa las altas tasas de repeticiny desercin en las universidadespblicas.

Adems, en algunos pases, una gran proporcin del presupuesto de la enseanzasuperior se utiliza
para financiargastos no educativos como las becas estudiantileso los serviciosde comida y vivienda
que estn subvencionados. Estas formas de asistenciaa los estudiantes representan, en promedio,
aproximadamente el veinte por ciento del presupuesto de la enseanza superior en los pases
latinoamericanos. En Venezuela, la educacin superior recibe el 43.6 por ciento del presupuesto
educativo, comparado con solamente el 20 por ciento en Colombia donde no existe una poltica
socialtan generosa para los estudiantesy un 16,5por ciento en Argentina (ver grfico 9). An mas,
en Venezuela, el gasto en educacin superior representa aproximadamenteel 1,2 por ciento del PIB
y en Argentina solo el 0,6 por ciento, mientras que la matrculaen educacin superior es de 29 y 41
por ciento respectivamente (ver grfico 10). Por lo tanto, es necesario tomar medidas para
transformarlas institucionesde menor tamao en institucionesms viables,para aumentarla relacin
alumno/docentecuando sea apropiado, para dismninuir
las tasas de repeticin y de desercin, y para
reducir los gastos no educativos. Estas medidas pueden contribuir en el largo plazo a mejorar la
situacinfinancierade la educacinsuperior.

El Papel Cambiante del Estado. Bajo qu condicionesestas reformas pueden tener xito? Cul
es el papel del Estado en esta perspectiva? Qu cambios son necesarios en trminos de
gobemabilidady marco poltico? En casi todos los pases del mundo, el gobiernotradicionalmente
ha ejercidoun papel dominantecon respecto al financiamientoy la gestin de la enseanza superior.
Sin embargo, este rol preponderante del Estado surgi en circunstanciaspoliticasy econmicasmuy
diferentes a las actuales. Particularmente, la disminucinde los presupuestos y los cambios del
mercado del trabajo han obligado a los gobiernos a transformar los modos de intervencin en la
educacin supenor. En muchos pases del mundo, vemos que la relacin entre el gobierno y las
institucionesde educacin superior se vuelve cada vez ms indirecta, ms de supervisin que de
intervencin,ms basada sobre incentivos que dirigista. Eso no significaque el papel del estado sea
menos importante. Pero, en lugar de que el Estado contine siendo el principal proveedor de
educacinsuperior, la responsabilidadms importante del gobiemo debera ser la de desarrollar un
marco poltico apropiado para coordinar, acreditar, y ofrecer incentivos a todas las institucionesde
educacinsuperior, tanto pblicascomo privadas.

21

Grfico 8
Pblicas(US $ 1994).
Universidades
de
Costos Unitarios
6,997

Bmail

Colombia

3 ,405

3,353

Venezuel
2.670

Argentina
1,902

Uruguay

,855

-u

Cbilc

1,776

Paraguay

1,516

Costa Rica

1247

Panam

LZ66

Cuba

1,065

Mxico

945

Nicamgua

708

ElSalvador

699

Ecuador
Bolvia

621

Honduras

584

Guatemala

550
424

Rcp.Dom
Haiti

400

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

Dlares por estudiante

Fuente: Adaptado de Garca, 1996, grfico 6.3, pag. 93.

8000

22

Grfico 9
Presupuesto para la Educacin Superior como Porcentaje del Presupuesto Educativo, 1994.
Venezuela

43.6

Brasil

35.5

Nicaragua

133.9

Guatemala

28.6

Bolivia

26.8

Panam

22.7

Costa Rica

22.1

Ecuador

21.4

Honduras

20.4

Uruguay

20.4

Colombia

19.9

Paraguay

19.3

Chile

19.1

Argentina

16.5

Cuba

15.2

Pen

13.8

El Salvador

12.8

Mxico

100
4

Rep. Dom

_0
0

10

15

20

25
porcentaje

30

Fuente: Adaptado de Garca, 1996, grfico 6.1, pag. 91.

35

40

45

50

23

Grfico10
ComparacinTasade Matrculay Gastoen EducacinSuperiorcomoPorcentajedelPIB.

45
*Argentina

*Per

40

a Ecuador

35

Ie

a Uruguay

30

ta leica

*Chile
e

25
*Bolivia

-5

20

aColombia

aoMxico

Salvador

15 -EI

* Brasil

E-

*Paraguay

10

* Nicar a*Honduras

5 -

0.2

0.4

0.6
Gasto educacin

0.8
superior como porcentaje

1
del PIB

1.2

1.4

Fuente: Elaboracin propia con base a datos de Garca, 1996.

Esto significaque la implementacinde reformasfinancierasde la enseanzasuperior tiene

una probabilidad ms alta de xito si se apoya sobre un tipo de gobernabilidadque da mayor
autonomay responsabilidadde gestin a las propias institucionesde educacinsuperior.
Autonoma. Una mayor autonoma institucionales la clave del xito de estas reformas,
especialmenteaqueUlasreformasque tienen como objetivoprincipalla diversificacinde los recursos.
En Japn, Holanda, y Francia los gobiernos han otorgado mayor autonoma a las facultadesy los
departamentos en las universidades nacionales para estimular la innovacin en la docencia y la
investigacin: Experiencias recientes en estos y otros pases muestran que institucionescon mayor
autonoma responden ms efectivamente a los incentivos para mejorar la calidad y aumentar la
eficiencia.
La autonoma no slo implica que las institucionespuedan retener los recursos adicionales
que han podido reunir para mejorar la calidaden lugarde transferirlosal Ministeriode Finanzas, sino

24

tambinque puedan controlarlos principalesfactoresque determinanlos costos:en particular,el

nmerode los estudiantesque ingresan,y el nivelde los salariospara el personalacadmicoy
administrativo.En algunospases,comoBrasil,las universidadespblicasno estnautorizadaspor
ley a imponer cobros de matrcula,y en muchos pases el nivel de la matrculaestudiantiles
establecidopor el gobierno. En Chile, la reduccinradical del aporte fiscal directo a las
universidadespblicasles ha obligadoa buscaractivamenteotras fuentesde financiariento. Pero
este cambioradicalen el modo de financiamiento
no ha sido acompaadopor una transformacin
equivalentede las reglasde gestiny contratacin.La Universidadde Chileexperimentaahorala
paradojade tener que competirconla UniversidadCatlicasingozar de las facilidadesde gestinde
unauniversidadprivadamientrasque la Catlicasiguebeneficindose
de subsidiosdelGobierno.
Por lo tanto, una mayor autonomiaexige cambios en los modos de gestin de las
universidades.En primerlugar,es necesarioque cadainstitucindesarrolleunavisinestratgicade
su misin,de sus caracteristicasespecficasy de sus objetivosacadmicos.Una institucinpuede
decidirenfocarseen ensear,o en investigacin,
o en cienciasaplicadas;puede ademstener una
vocacinregionalo nacional.Hay lugarpara misionesdistintas. Por ejemplo,al iniciode los aos
sesenta, cuando se cre la Universidadde Sussex en el sur de Gran Bretaa, se tom
deliberadamente
la decisinde no abrircarrerasen todaslas reassinosloen aquellasque pudieran
ofrecerprogramasde muyalto nivel.

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En segundo lugar, la ejecucin del plan estratgicorequiere de mtodos eficientesde gestin,

especialmenteen las reas de la gestin acadmica,de la gestin de los recursos humanos y de la
gestin financiera. En trminos de gestin acadnica, las instituciones de educacin superior
necesitanms flexibilidaden el diseo de los programasy la organizacinde los estudios, de modo
que haya una adaptacin permanente a los requisitos cambiantes del mercado del trabajo. Eso
implica, entre otros, la capacidad de suprimir departamentos obsoletos y de disear e introducir
rpidarnente nuevos programas sin depender de un trmite lento y burocrtico de autorizain
administrativa. En Venezuela, por ejemplo, una institucin privada, el Instituto de Estudios
Superiores en Adminisrcin (IESA), ha desarrolladouna naestra de gestin que ya ha recibido la
acreditacinde la `Harvard Business School". Sin embargo, hasta los momentos, dicha institucin

25

no ha logrado conseguir el visto bueno del Consejo Nacional de Rectores, que todava est
considerandola posibilidadde aprobar o no la nueva maestra. Cabe mencionarque este problema
de falta de flexibilidadno es particulara AmricaLatina. Una comisinindependientede evaluacin
de los problemasde la Universidadde Oxford,Reino Unido,ha concluidorecientementeque
"una de lasfrustraciones ms comunes que encontramosfue el senfido de no poder
llevar a cabo cambios. Por supuesto, canbios ocurren a veces, pero an cuando
suceden, el proceso es extremadamentelento. Hay tambin la suposicin implcita
en el proceso actual que todas las actividades actuales deben de continuary que
nuevas actividades pueden ser solamente adcionales; hay pocos intentos de
establecer prioridades entre solicitudes de recursos compitiendo - o solamente de
lograr consistencia 1"
Una gestin acadmica dinmica requiere de una flexibilizacindel diseo de
curriculumsy programas. En muchos casos, el perodo de cuatro aos de estudios puede no
ser apropiado y otros sistemas deberan ser estudiados. Todo esto es posible si las
institucionesde educacinsuperiortienen suficienteautonoma.
Adems del nivel acadmicode sus estudiantes,lo que determina el renombre de cualquier
universidad es la calidad de sus profesores. En un mundo de la enseanza superior siempre ms
competitivo, las diferentes institucionestienen que ofrecer incentivos profesionalesy financieros
ventajosos para atraer y retener a profesorese investigadorescalificados. Eso exigela capacidad de
eliminarla rigidez trada por las escalas de salarios de la administracinpblica y el concepto de
"empleo de por vida" vigentes en casi todas las universidadespblicas en Amrica Latina. Es
igualmente importante evaluar las cualidadesrequeridas para los "gerentes" de las universidades,
detenninandoqu tipo de lideresson necesariospara cambiarla cultura gerencialde las instituciones
de educacinsuperior.
Finalmente,desde el punto de vistade la gestinfinanciera,cabe mencionarla importanciade
un manejo eficaz de los recursos disponiblesen base a instrumentosmodernos de control de gestin.
Eso empieza con el establecimientode un buen sistema de informacin que produzca datos
detallados sobre los gastos y los costos de los distintosprogramas y departamentos. A partir de
estos datos, se pueden definir y aplicar reglas precisas de gestin combinando los aspectos
acadrnicosy las dimensionesfinancieras.
Rendicin de Cuenta. Adems de una mayor autonoma, las institucionesde educacin
superior deben rendir cuentas por su funcionamiento. Esto implicael control de la calidad de los
productos de las institucionesde educacin superior en trminos de docencia e investigacin, la
adecuacinde sus programasy la eficienciaen la utilizacinde los recursos pblicos.

1. SummaryReport of the Conunissionof Inquxy, Internal Document,Coopersand Lybrand,March

1996,pag. 3.

26

Esta dimensin reflejala necesidad de desarrollaruna cultura de la evaluacin mediante la

cual las universidadesestarn acostumbradasa buscar de maneracontinua un retroalimentacinsobre
la calidad y pertinencia de sus programas de enseanza e investigacin. Como lo ilustra la
experienciareciente de algunospases escandinavos,los mecanismosde evaluacinms eficaces son
los que emplean la propia institucinpara examinar su misin y su desempeo combinados con
procedimientos externos de evaluacin,ya sea a cargo de asociacionesprofesionalesindependientes
o de organismos del Estado. La autoevaluacinpuede promover un sentido real de responsabilidad
institucional en la medida que facilite a los maestros y los gerentes identificarlas reas dbiles y
fuertes y proponer acciones correctivas a travs de un plan de mejoramientoinstitucional. La
evaluacinexterna pernite validarel proceso de autoevaluacin.
Mxico fue uno de los primerospases en establecerel proceso nacionalde evaluacin. En
1984, la ComisinNacional de Evaluacinpresent la metodologaevaluativay en 1992 coordin la
aplicacin de los instrumentos de evaluacin en las universidadespblicas. En Brasil, la iniciativa
surge de las mismas universidades. En 1990, se inicianproyectos ms amplios de evaluacin y en
1993 se presenta una propuesta que comprende la autoevaluacin de la universidad por sus
profesores y alumnos, la evaluacinexterna por consultores y medidas necesanas para elevar la
calidadde los cursos. En Venezuelaexiste una Comisinde EvaluacinInstitucional,pero que no ha
tenido los resultados esperados,quizspor la falta de participacinde las nismas universidadesen el
proceso.
As mismo la acreditacines el proceso mediante el cual se decide si una institucin o
programa tiene la suficientecalidadpara ser autorizado (Garca, 1996). En Chile el proceso de
acreditacinha sido una parte muy importante de la reforma educativa. En la actualidad, el proceso
de acreditacines obligatoriopara cualquierinstitucinnueva. En Colombia, con la nueva reforna se
cre el SistemaNacional de Acreditaciny el Consejo Nacionalde Acreditacin(CNA). Este ltimo
se encarga de dirigir, orientary coordinara las institucionesque librementeas lo deseen. En Per y
Argentina tambin se han creado rganos encargados del proceso de acreditacin. El Consejo
Superior Universitario Centroamericanoest desarrollando un sistema regional de evaluacin y
acreditacinque incluira todos los pases de Centroamrica(Garca, 1996).
Construyendo Un ConsensoPoltico Sobre Las Reformas. Por ltimo, aunque no por ello
menos importante, se debe considerarla dimensinpolticade estas reformas. Experienciasrecientes
indican que, para tener xito en la implementacinde reformase innovaciones,las autoridades deben
construir un consenso entre los diferentesgrupos dentro de la comunidad de la enseanza supenior.
Muchos problemas pueden surgir cuando el gobierno trata de imponer una reforma sin tener en
cuenta el apoyo politico de los grupos de inters, como los estudiantes y los profesores. En 1989,
por ejemplo, los estudiantes provocaron importantes conflictos politicos en China, Bangladesh, y
Corea del Sur. En 1991, en Mali, un grupo enfurecido de estudiantes mat al Ministro de
Educacin. En junio de 1992, los estudiantes de la UniversidadAutnoma de Mxico cerraron la
universidad en protesta a un proyecto de aumento de los cobros de matrcula.En Venezuela, en un
momento se intent aumentar moderadamenteel precio subsidiado de las comidas en las cafeteras
de dos de las principales universidadespblicas de pas, en las que se pagan en promedio 1,8
centavos de dlar por un almuerzo(un almuerzopromedio en otros comedores en Venezuela cuesta

27

alrededor de 1 dlar),teniendo como consecuenciasdisturbios de tal magnitudque la propuesta no

se llev a cabo.
Entonces, es muy importante enfrentarse con la sensibilidad politica de las refornas
propuestas, y especialmentede las reformasfinancierasque inevitablementeafectanla distribucinde
los beneficioseducativosentrelos diferentesgrupos. Las estrategiasde implementacinde reformas
deben crear condiciones favorables para que los cambios previstos en trminos de ingreso,
financiamiento,y administracinde la educacinsuperior sean politicay socialmenteaceptables. Los
recientescamnbiosen Vietnamy Hungra por ejemnploindican que es ms fcilencontrar un sustento
polticocuando las reformas no tienen solamentecostos sino tambin otorgan beneficios, como el
aumentode las oportunidadesde ingreso.
Es importante iniciarun proceso de discusin al nivel nacional sobre la necesidad y los
contenidosde la reforma del sistemade educacinsuperior. Si bien es cierto que la confrontacinde
ideas de los diferentes grupos trae riesgos, ignorar completamente esta dimensin es invitar al
fracaso.
Conclusiones
La crisis que enfrentanlas universidadesno se debe considerarnicamentecomo un conjunto
de dificultadesinsuperablessino como la expresinde nuevos desafiospara elmundo de la educacin
superior. La revolucintecnolgica, el papel cambiante del estado, el desarrollode diferentestipos
de institucionesuniversitariasy los nuevos patrones de financianiento son simblicosde un mundo
de la educacinsuperior en plena evolucin y representan, al mismo tiempo, nuevas oportunidades
para reorientary mejorarla educacinsuperior.
Al respecto, cabe enfatizar que no existe un modelo uniforme de cambioy que las reformas
de la enseanza superior han tomado diferentesformas a travs del mundo. En algunos pases, por
ejemploen Chile y China,las reformas han sido muy extensas. En otros, la reformas han afectado
solamente algunos componentes del sistema de educacin superior. Pero en muchos pases, el
debatecontinua todava. De todos modos, no es posibleaplicarun mismoplan a todos los paisesdel
mundo en desarrollo; los diferentes contextos socioeconmicos y politicos determinan el tipo de
contenidosy de estrategiade impletnentacinde la reforma ms apropiadapara cada pas. Lo ms
importante, sin embargo, es mirar al futuro con una visin clara de cul es la contribucin que
esperamosde las institucionesde educacin superior al desarrollo de nuestros pases y tambin de
cmo garantizarla viabilidadfinancierade la enseanza superioren el largo plazo.
La experienciade los pases que han implementadoreformas exitosasindicaque las medidas
financierasno son suficientespara increnentar la sostenibilidadfinancieraen el largo plazo. El
enfoquems promisorioparece ser la combinacinde una estrategia de diferenciacininstitucional
con medidas financierasespecficaspara mejorar la viabilidad de las institucionesde educacin
superior.

28

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Department of Human Development (LCSHD)
The World Bank
1818 H Street, N.W.
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