Direito Administrativo

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CURSO DO PROF. DAMSIO A DISTNCIA
DIREITO ADMINISTRATIVO
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Praa Almeida Jnior, 72 Liberdade So Paulo SP CEP 01510-010
Tel.: (11) 3346.4600 Fax: (11) 3277.8834 www.damasio.com.br
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MDULO I
Princpios da Administrao
1. CONSIDERAES GERAIS
Quando algum exerce atividade em nome de terceiros, temos uma funo. A funo
administrativa toda atividade desenvolvida pela Administrao representando os
interesses de terceiros, ou seja, os interesses da coletividade.
Por fora desses interesses de terceiros, que ela representa, so conferidos
Administrao direitos e obrigaes que no se estendem aos particulares. Logo, est numa
posio de superioridade em relao aos particulares. A Administrao possui um regime
jurdico diferenciado, estando o interesse pblico sobreposto aos interesses particulares.
Os princpios da Administrao Pblica so regras que surgem como parmetros
para a interpretao das demais normas jurdicas. Tm a funo de oferecer coerncia e
harmonia para o ordenamento jurdico. Quando houver mais de uma norma, deve-se seguir
aquela que mais se compatibiliza com a CF, ou seja, deve ser feita uma interpretao
conforme a Constituio.
Os princpios que a Administrao dever seguir esto dispostos no art. 37, caput, da
CF/88. O disposto no referido artigo constitucional elenco meramente exemplificativo;
logo, existem outros princpios que podero ser invocados pela Administrao, como o
princpio da supremacia do interesse pblico sobre o particular, o princpio da isonomia,
entre outros.
Os princpios da Administrao abrangem a Administrao Pblica direta e indireta
de quaisquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (art.
37 da CF/88).
2. PRINCPIOS
2.1. Princpio da Legalidade
Ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de
lei (art. 5., II, da CF).
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O princpio da legalidade representa uma garantia para os administrados, pois

qualquer ato da Administrao Pblica somente ter validade se respaldado em lei.
Representa um limite para a atuao do Estado, visando proteo do administrado em
relao ao abuso de poder.
O princpio em estudo apresenta um perfil diverso no campo do Direito Pblico e no
campo do Direito Privado. No Direito Privado, tendo em vista o interesse privado, as partes
podero fazer tudo o que a lei no probe; no Direito Pblico, diferentemente, existe uma
relao de subordinao perante a lei, ou seja, s se pode fazer o que a lei expressamente
autorizar.
O princpio da legalidade, no Direito Administrativo, apresenta excees:
medidas provisrias: so atos com fora de lei, mas o administrado s se

submeter ao previsto em medida provisria se elas forem editadas dentro dos
parmetros constitucionais, ou seja, se presentes os requisitos da relevncia e da
urgncia. Vm sendo considerados fatos urgentes, para efeito de medida
provisria, aqueles assuntos que no podem esperar mais que noventa dias;
estado de stio e estado de defesa: so momentos de anormalidade institucional.

Representam restries ao princpio da legalidade porque so institudos por um
decreto presidencial que poder obrigar a fazer ou deixar de fazer mesmo no
sendo lei.
2.2. Princpio da Publicidade

a obrigao, o dever atribudo Administrao, de dar total transparncia a todos
os atos que praticar, ou seja, como regra geral, nenhum ato administrativo pode ser
sigiloso.
A regra do princpio que veda o sigilo comporta algumas excees, como quando os
atos e atividades estiverem relacionados com a segurana nacional ou quando o contedo
da informao for resguardado por sigilo (art. 37, 3., II, da CF/88).
A publicidade, entretanto, s ser admitida se tiver fim educativo, informativo ou de
orientao social, proibindo-se a promoo pessoal de autoridades ou de servidores
pblicos por meio de aparecimento de nomes, smbolos e imagens.
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So instrumentos constitucionais utilizados para assegurar o recebimento de

informaes o habeas data, art. 5., LXXII, da CF e o Mandado de Segurana, art. 5.,
LXIX e LXX, da CF.
2.3. Princpio da Impessoalidade
Deve ser observado em duas situaes distintas:
em relao aos administrados: significa que a Administrao Pblica no poder

atuar discriminando pessoas de forma gratuita, a no ser aquelas que venham
privilegiar o interesse pblico, ou seja, a Administrao Pblica deve
permanecer numa posio de neutralidade em relao s pessoas privadas. A
atividade administrativa deve ser destinada a todos os administrados, sem
discriminao nem favoritismo, constituindo assim um desdobramento do
princpio geral da igualdade, art. 5., caput, CF. Ex.: contratao de servios por
meio de licitao vinculao ao edital regras iguais para todos que queiram
participar da licitao;
em relao prpria Administrao Pblica: a responsabilidade dos atos

administrativos praticados deve ser imputada no ao agente e sim pessoa
jurdica Administrao Pblica direta ou indireta. Segundo o art. 37, 6., da
CF as pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de
servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos
casos de dolo ou culpa. Teoria do rgo: a responsabilidade deve ser
imputada ao rgo/pessoa jurdica e no ao agente pblico.
2.4. Princpio da Moralidade

O ato e a atividade da Administrao Pblica devem obedecer no s lei, mas
tambm moral.
A Lei n. 8.429/92, no seu art. 9., apresentou, em carter exemplificativo, as
hipteses de atos de improbidade administrativa; esse artigo dispe que todo aquele que
objetivar algum tipo de vantagem patrimonial indevida, em razo de cargo, mandato,
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emprego ou funo que exerce, estar praticando ato de improbidade administrativa. So

exemplos:
usar bens e equipamentos pblicos com finalidade particular;
intermediar liberao de verbas;
estabelecer contratao direta quando a lei manda licitar;
vender bem pblico abaixo do valor de mercado;
adquirir bens acima do valor de mercado (superfaturamento).
Instrumentos para combater atos de improbidade: Ao Popular, art. 5., LXXIII, da

CF e Ao Civil Pblica, Lei n. 7347/85, art. 1., desde que neste caso o interesse seja
difuso.
Sanes aplicveis (art.37, 4., da CF): suspenso dos direitos polticos; perda da
funo pblica; indisponibilidade dos bens; ressarcimento ao errio.
2.5. Princpio da Eficincia
A EC n. 19 trouxe para o texto constitucional o princpio da eficincia, que obrigou
a Administrao Pblica a aperfeioar os servios e as atividades que presta, buscando
otimizao de resultados e visando atender o interesse pblico com maior eficincia.
Devemos ressaltar, todavia, que j constava em nossa legislao infraconstitucional o
mencionado princpio, a exemplo do Dec. Lei n. 200/67 (arts.13 e 25, V), da Lei de
Concesses e Permisses (Lei n. 8987/95, arts. 6. e 7.) e do Cdigo de Defesa do
Consumidor (Lei n. 8078/90, arts. 4., VII e 6., X e 22).
Para uma pessoa entrar para a Administrao Pblica, deve haver concurso pblico.
A CF/88 dispe quais os ttulos e provas hbeis para o servio pblico, a natureza e a
complexidade do cargo. Para adquirir estabilidade, necessria a eficincia (nomeao por
concurso, estgio probatrio de trs anos etc.).
Para perder a condio de servidor (art. 41, 1., CF/88), necessrio sentena
judicial transitada em julgado, processo administrativo com ampla defesa e insuficincia de
desempenho.
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2.6. Princpio da Motivao

o princpio mais importante, visto que sem a motivao no h o devido processo
legal. Motivar significa:
mencionar o dispositivo legal aplicvel ao caso concreto;
relacionar os fatos que concretamente levaram aplicao daquele dispositivo

legal.
Todos os atos administrativos devem ser motivados para que o Judicirio possa
controlar o mrito do ato administrativo quanto sua legalidade. Para efetuar esse controle,
devem-se observar os motivos dos atos administrativos.
Hely Lopes Meirelles entende que o ato discricionrio, editado sob a lei, confere ao
administrador uma margem de liberdade para fazer um juzo de convenincia e
oportunidade, no sendo necessria a motivao porm, se houver tal, o ato dever
condicionar-se referida motivao. O entendimento majoritrio, no entanto, de que,
mesmo no ato discricionrio, necessria a motivao para que se saiba qual o caminho
adotado.
2.7. Supremacia do Interesse Pblico sobre o Particular
Sempre que houver a necessidade de sacrificar um interesse individual e um
interesse pblico coletivo, prevalece o interesse pblico. So as prerrogativas conferidas
Administrao Pblica, porque esta atua por conta dos interesses pblicos.
Obs.: Estudar tambm os princpios seguintes (vide bibliografia indicada):
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Princpio da Isonomia;
Princpio da Indisponibilidade dos Interesses Pblicos;
Princpio da Finalidade;
Princpio da Razoabilidade;
Princpio da Especialidade;
Princpio da Presuno de Legitimidade;
Princpio da Indisponibilidade;
Princpio da Continuidade;
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Princpio da Autotutela;
Princpio da Proporcionalidade;
Princpio do Controle Judicial dos Atos Administrativos;
Princpio da Responsabilidade do Estado.

MDULO II
Poderes da Administrao
1. ASPECTOS GERAIS
1.1. Carter Instrumental
So poderes conferidos Administrao pelo ordenamento jurdico para que
possam atingir a finalidade nica, que o interesse pblico. Sempre que esses instrumentos
forem utilizados para finalidade diversa do interesse pblico, o administrador ser
responsabilizado e surgir o abuso de poder.
Os poderes administrativos so, portanto, instrumentos que, utilizados dentro da
lei, servem para que a Administrao alcance a sua nica finalidade, ou seja, o atendimento
do interesse pblico.
Diversamente dos poderes do Estado, que so estruturais,os poderes da
Administrao so instrumentais.
1.2. Renncia
Os poderes da Administrao Pblica so irrenunciveis. Sendo necessria a
utilizao desses poderes, a Administrao dever faz-lo, sob pena de ser
responsabilizada. O exerccio obrigatrio, indeclinvel.
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2. ESPCIES
2.1. Poder Regulamentar ou Poder Normativo
o poder conferido aos Chefes do Executivo para editar decretos e regulamentos
com a finalidade de oferecer fiel execuo lei. Decorre de disposio constitucional (art.
84, IV, CF/88).
Doutrinariamente, admite-se a existncia de decretos autnomos e de execuo.
Autnomos so os que disciplinam matria no versada em lei (posio de Hely Lopes
Meirelles). Decretos de execuo so os que visam garantir a execuo de lei ou ato
normativo (art.84, inc. IV, da CF). Regulamento o ato administrativo geral e normativo
expedido privativamente pelo Chefe do Executivo (federal, estadual ou municipal), atravs
de decreto, com o fim de explicar o modo e forma de execuo da lei (regulamento de
execuo) ou prover situaes no disciplinadas em lei (regulamento autnomo ou
independente). (Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro 26. ed.,
p.120).
A posio majoritria, entretanto, no aceita o decreto autnomo, visto que o
disposto no art. 84, da CF/88 claro quanto expedio de decretos, os quais tm a
finalidade de fiel execuo da lei.
2.2. Poder Hierrquico
o poder conferido Administrao para organizar a sua estrutura e as relaes
entre seus rgos e agentes, estabelecendo uma relao de hierarquia entre eles.
Internamente, o poder hierrquico se desdobra para que se possa saber de quem o
servidor deve cumprir ordens e quais as ordens que devem ser cumpridas por ele.
Externamente, desdobra-se para que se possa apreciar a validade do ato publicado,
concluir se dever ou no ser cumprido e saber contra quem se ingressar com o remdio
judicial.
2.3. Poder Disciplinar
o poder conferido Administrao para organizar-se internamente, aplicando
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sanes e penalidades aos seus agentes por fora de uma infrao de carter funcional.
Somente podero ser aplicadas sanes e penalidades de carter administrativo (ex.:
advertncias, suspenso, demisso etc.).
A expresso agentes pblicos abrange todas as pessoas que se relacionam em
carter funcional com a Administrao, ou seja, os agentes polticos, os servidores pblicos
e os particulares em colaborao com o Estado (ex.: jurados, mesrios na eleio etc.).
A expresso servidor pblico abrange trs pessoas:
funcionrio pblico: o servidor que titulariza um cargo, sob regime estatutrio;
empregado pblico: o servidor que titulariza um emprego, sob um regime

celetista diverso daquele empregado na iniciativa privada;
contratado em carter temporrio: so aqueles contratados diante de uma

situao excepcional de interesse pblico (art. 37, IX, da CF).
Atualmente, opta-se por nominar de Agentes Administrativos os antigos
funcionrios pblicos.
Todas as pessoas envolvidas na expresso agentes pblicos, portanto, estaro
sujeitas ao poder disciplinar da Administrao. S sero submetidos a sanes, entretanto,
quando a infrao for funcional, ou seja, infrao relacionada com a atividade
desenvolvida pelo agente pblico.
O exerccio do poder disciplinar um ato discricionrio, visto que o administrador
pblico, ao aplicar sanes, poder fazer um juzo de valores (art. 128 da Lei n. 8.112/90
Estatuto do Servidor Pblico da Unio). No h discricionariedade ao decidir pela
apurao da falta funcional, sob pena de cometimento do crime de condescendncia
criminal (art. 320, do CP).
Ao aplicar a sano, o administrador deve levar em conta os seguintes elementos:
atenuantes e agravantes do caso concreto;
natureza e gravidade da infrao;
prejuzos causados para o interesse pblico;
antecedentes do agente pblico.
Sempre que o administrador for decidir se ser ou no aplicada a sano, dever

motiv-la de modo que se possa controlar a regularidade de sua aplicao. Da mesma
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forma, o administrador que deixar de aplicar sano dever motivar a no aplicao da

mesma.
O limite para o exerccio do poder disciplinar ser encontrado na clusula do devido
processo legal (art. 5., LIV, da CF/88). Dos desdobramentos do art. 5. da CF/88,
importante o inc. LV, que assegura o contraditrio e a ampla defesa. Reunindo o contedo
destes dois incisos, chega-se concluso de que ningum ser privado de sua liberdade ou
de seus bens sem o contraditrio e a ampla defesa.
A motivao do ato administrativo tem um duplo significado, i. e., mencionar o
dispositivo legal aplicado e relacionar os fatos que concretamente levaram o administrador
a usar aquele dispositivo de lei naquele caso concreto.
A motivao obrigatria, visto que, com base nela, o agente pblico poder
praticar o contraditrio e a ampla defesa.
A sindicncia e o processo administrativo disciplinar assemelham-se pelo fato de
que ambos servem para apurar irregularidades na Administrao Pblica. Distinguem-se
quanto matria a ser apurada, pois o processo administrativo disciplinar serve para apurar
qualquer irregularidade e a sindicncia serve apenas para apurar algumas. Na rea federal,
a sindicncia s serve para apurar irregularidades que possam ser penalizadas com
suspenso por, no mximo, trinta dias.
Quando se faz uma sindicncia, podem ocorrer trs hipteses:
ao trmino da sindicncia, no apurada nenhuma irregularidade: ser

arquivada;
ao trmino da sindicncia, apura-se algum tipo de irregularidade: ser ou no

aplicada uma penalidade, que dever ser suspenso por, no mximo, trinta dias;
a irregularidade apurada mais grave do que se imaginou: a sindicncia

resultar na instaurao de um processo administrativo disciplinar e o que foi
utilizado na sindicncia poder ser utilizado nesse processo.
A ampla defesa e o contraditrio devero ser observados tanto na sindicncia quanto

no processo administrativo disciplinar, visto que os dois tm previso de aplicao de pena.
O instituto da verdade sabida o critrio que autoriza a aplicao de penalidades e
sanes sem contraditrio e sem ampla defesa. A doutrina considera esse critrio
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inconstitucional, tendo em vista a CF/88 garantir o contraditrio e a ampla defesa.

2.4. Poder Vinculado
No ato vinculado, o administrador no tem liberdade para decidir quanto atuao.
A lei previamente estabelece um nico comportamento possvel a ser tomado pelo
administrador no fato concreto; no podendo haver juzo de valores, o administrador no
poder analisar a convenincia e a oportunidade do ato.
2.5. Poder Discricionrio
O ato discricionrio aquele que, editado debaixo da lei, confere ao administrador
a liberdade para fazer um juzo de convenincia e oportunidade. A diferena entre o ato
vinculado e o ato discricionrio est no grau de liberdade conferido ao administrador.
Tanto o ato vinculado quanto o ato discricionrio s podero ser reapreciados pelo
Judicirio no tocante sua legalidade.
Convm distinguir poder discricionrio e poder arbitrrio, pois so diametralmente
opostos:
Discricionariedade
ao administrativa dentro dos limites
Arbitrariedade
ao contrria ou excedente da lei
estabelecidos pela lei

ato legal e vlido
sempre ilegtimo e invlido
Segundo Hely Lopes Meirelles a atividade discricionria justificada em virtude

da impossibilidade do legislador catalogar na lei todos os atos que a prtica administrativa
exige.
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MDULO III
Poder de Polcia
1. CONCEITO
Poder de Polcia o poder conferido Administrao para condicionar, restringir,
frenar o exerccio de direitos e atividades dos particulares em nome dos interesses da
coletividade. Essa uma definio construda pela doutrina.
Existe, no entanto, uma definio legal do poder de polcia que tambm surge como
fato gerador do gnero tributo, a taxa. O art. 78 do CTN define o poder de polcia como a
atividade da Administrao que, limitando ou disciplinando direitos, regula a prtica de um
ato em razo do interesse pblico.
O que autoriza o Poder Pblico a condicionar ou restringir o exerccio de direitos e
a atividade dos particulares a supremacia do interesse pblico sobre o interesse particular.
2. ABRANGNCIA
Quanto abrangncia, o poder de polcia se materializa por atos gerais ou atos
individuais.
Ato geral aquele que no tem um destinatrio especfico (ex.: ato que probe a
venda de bebidas alcolicas a menores atinge todos os estabelecimentos comerciais).
Ato individual aquele que tem um destinatrio especfico (ex.: autuao de um
estabelecimento comercial especfico por qualquer motivo, por exemplo, segurana).
O poder de polcia poder atuar inclusive sobre o direito da livre manifestao do
pensamento. Poder retirar publicaes de livros do mercado ou alguma programao das
emissoras de rdio e televiso sempre que ferirem os valores ticos e sociais da pessoa e da
famlia (ex.: livros que faam apologia discriminao racial, programas de televiso que
explorem crianas etc.).
3. LIMITE
A competncia surge como limite para o exerccio do poder de polcia, conforme
disposto na CF/88. Quando o rgo no for competente, o ato no ser considerado vlido
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(art. 78 do CTN).
4. CARACTERSTICAS
O poder de polcia um ato administrativo e como tal dever ter as mesmas
caractersticas, que so:
presuno de legitimidade (presume-se o ato vlido at que se prove o

contrrio);
auto-executoriedade (pode-se executar o ato sem a autorizao do Poder

Judicirio, por conta do interesse pblico);
imperatividade, coercitividade ou exigibilidade;
discricionariedade.
Observaes:
A multa de trnsito uma exceo regra da auto-executoriedade; esta, para ser

executada, dever aguardar o prazo para a defesa de quem foi multado.
Em algumas situaes, o ato poder ser vinculado, ou seja, quando a norma

legal que o rege estabelecer o modo e a forma de sua realizao.
No se deve confundir poder de polcia com atividade policial.

MDULO IV
Estrutura e Organizao da Administrao
1. NOES GERAIS DE SERVIO PBLICO

Servio pblico todo aquele prestado pela Administrao ou por quem lhe faa as
vezes, mediante regras previamente estipuladas por ela, visando a preservao do interesse
pblico. Dessa definio, deve-se tirar algumas concluses importantes.
P.: Quem presta servio pblico?
R.: A Administrao Pblica ou quem lhe faa as vezes. O titular da prestao de um
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servio pblico a Administrao, e ela s poder transferir a execuo do servio pblico

para terceiros. Sendo a Administrao a nica titular da prestao do servio pblico, ela
poder fiscalizar a execuo desses servios e aplicar sanes e penalidades. As agncias
reguladoras so criadas para fiscalizar essa prestao dos servios pblicos por terceiros
(ex.: ANATEL).
P.: Como se presta o servio?
R.: Mediante regras previamente fixadas pela Administrao de forma unilateral, ou seja, a
Administrao fixa as regras de forma unilateral para evitar que os interesses particulares
se sobressaiam aos interesses pblicos (contratos de adeso). Todas as situaes dentro de
um contrato administrativo, que colocam a Administrao em uma situao superior
terceiros, so chamadas clusulas exorbitantes.
P.: Para que?
R.: Para preservar o interesse da coletividade.
1.1. Classificao
O servio pblico ser:
Servio pblico em sentido estrito: aquele privativo da Administrao, ou seja,

servio que somente poder ser prestado pela Administrao, sendo indelegvel
(ex.: servio de segurana nacional).
Servio pblico de utilidade pblica: aquele cuja execuo no privativa da

Administrao, ou seja, pode ser delegvel a terceiros (ex.: gs, telefonia,
energia eltrica, transporte, telecomunicaes etc.).
1.2. Formas de Prestao

A execuo do servio pblico poder ser:
Centralizada: quando a execuo do servio estiver sendo feita pela

Administrao direta do Estado (ex.: Secretarias, Ministrios etc.).
Descentralizada: quando estiver sendo feita por terceiros que no se confundem

com a Administrao direta do Estado. Esses terceiros podero estar dentro ou
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fora da Administrao Pblica. Se estiverem dentro da Administrao Pblica,

podero ser autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia
mista (Administrao indireta do Estado). Se estiverem fora da Administrao,
sero particulares e podero ser concessionrios, permissionrios ou autorizados.
1.3. Diferena entre Descentralizao e Desconcentrao
As duas figuras dizem respeito forma de prestao de um servio pblico.
Descentralizao, entretanto, significa transferir a execuo de um servio pblico para
terceiros que no se confundem com a Administrao Direta, e a desconcentrao significa
transferir a execuo de um servio pblico de um rgo para o outro dentro da
Administrao Direta, permanecendo esta no centro.
2. ADMINISTRAO INDIRETA
Integram a chamada Administrao Indireta as paraestatais, que so terceiros que
no integram o Estado (ex.: SENAC, SENAI etc.). So integrantes da Administrao
indireta as fundaes, as autarquias, as empresas pblicas e as sociedades de economia
mista.
Essas quatro pessoas sero criadas para a prestao de servios pblicos ou para a
explorao de atividades econmicas, com o objetivo de aumentar o grau de especialidade
e eficincia da prestao do servio pblico.
O Poder Pblico s poder explorar atividade econmica a ttulo de exceo em
duas situaes previstas na CF/88, no seu art. 173:
para fazer frente uma situao de relevante interesse coletivo;
para fazer frente uma situao de segurana nacional.
O Poder Pblico no tem a obrigao de gerar lucro quando explora atividade

econmica. Quando estiver atuando na atividade econmica, entretanto, estar concorrendo
em grau de igualdade com os particulares, estando sob o regime do art. 170 da CF/88,
inclusive quanto livre concorrncia.
2.1. Autarquias
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2.1.1. Definio
As autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico criadas para a prestao de
servios pblicos, contando com capital exclusivamente pblico, ou seja, as autarquias so
regidas integralmente por regras de direito pblico, podendo, to-somente, serem
prestadoras de servios pblicos e contando com capital oriundo da Administrao Direta
(ex.: INCRA, INSS, DNER, Banco Central etc.).
O Banco Central uma autarquia de regime especial. Por fora do art. 21 da CF/88,
a competncia para emisso de moedas da Unio por meio do Banco Central. Tambm o
Banco Central tem por finalidade fiscalizar as atividades desenvolvidas pelas instituies
financeiras.
A OAB tambm uma autarquia de regime especial e, em regra, todas as
instituies criadas para regulamentar as profisses tambm so autarquias de regime
especial.
O CADE (Conselho Administrativo de Defesa Econmica) uma autarquia
vinculada ao Ministrio da Justia.
2.1.1. Caractersticas
Dirigentes Prprios: depois de criadas, as autarquias possuem uma vida

independente, contando com dirigentes prprios.
Patrimnio Prprio.
Liberdade Financeira: as autarquias possuem verbas prprias (surgem como

resultado dos servios que presta) e verbas oramentarias (so aquelas
decorrentes do oramento). Tero liberdade para manejar as verbas que recebem
como acharem conveniente, dentro dos limites da lei que as criou.
Liberdade Administrativa: as autarquias tm liberdade para desenvolver os seus

servios como acharem mais conveniente (comprar material, contratar pessoal
etc.), dentro dos limites da lei que as criou.
2.1.2. Controle
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No existe hierarquia ou subordinao entre as autarquias e a Administrao Direta.

Embora no se fale em hierarquia e subordinao, h que se falar, entretanto, em um
controle de legalidade, ou seja, a Administrao direta controlar os atos das autarquias
para observar se esto dentro da finalidade e dentro dos limites legais.
2.1.3. Criao (art. 37, XIX, CF/88)
A EC n. 19 dispe que as autarquias sero criadas por lei especfica de iniciativa do
Poder Executivo (art. 61, 1., II, e, da CF/88). Cada autarquia criada dever ter uma lei
prpria, uma lei especfica.
2.1.4. Privilgios
As autarquias so dotadas dos mesmos privilgios que a Administrao direta. Na
rea tributria, reflete como privilgio o art. 150, 2., da CF/88. Na rea processual, art.
188 do CPC.
2.1.5. Responsabilidade
As autarquias respondem pelas dvidas e obrigaes contradas por elas. A
Administrao direta tem responsabilidade subsidiria quanto s dvidas e obrigaes das
autarquias, ou seja, a Administrao Direta somente poder ser acionada depois de
exaurido todo o patrimnio das autarquias.
As autarquias tambm tero responsabilidade objetiva quanto aos atos praticados
pelos seus funcionrios (art. 37, 6., CF/88), respondendo pelos prejuzos que esses
causarem a terceiros.
2.1.6 Falncia
As autarquias no se submetem ao regime falimentar.
2.2. Fundaes
2.2.1. Definio
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Fundao uma pessoa jurdica composta por um patrimnio personalizado,

destacado pelo seu instituidor para atingir uma finalidade especfica. As fundaes podero
ser tanto de direito pblico quanto de direito privado.
Essa definio serve para qualquer fundao, inclusive quelas que no integram a
Administrao indireta. No caso das fundaes que integram a Administrao indireta,
quando forem dotadas de personalidade de direito pblico, sero regidas integralmente por
regras de Direito Pblico. Quando forem dotadas de personalidade de direito privado, sero
regidas por regras de direito pblico e direito privado.
Tanto uma quanto outra so compostas por patrimnio personalizado. No caso da
fundao pblica, destacado pela Administrao direta, que o instituidor para definir a
finalidade pblica. Como exemplo de fundaes, temos: IBGE (Instituto Brasileiro
Geogrfico Estatstico); Universidade de Braslia; FEBEM; FUNAI; Fundao Memorial
da Amrica Latina; Fundao Padre Anchieta (TV Cultura).
2.2.2. Caractersticas
liberdade financeira;
liberdade administrativa;
dirigentes prprios;
patrimnio prprio: patrimnio personalizado significa que sobre ele recaem

normas jurdicas que o tornam sujeito de direitos e obrigaes e ele est voltado
a garantir que seja atingido a finalidade para qual foram criadas.
2.2.3. Controle
No existe hierarquia ou subordinao entre a fundao e a Administrao direta. O
que existe um controle de legalidade, um controle finalstico.
2.2.4. Criao
As fundaes so criadas no ordenamento jurdico. Se sua personalidade for de
direito pblico, ser criada por lei especfica (regras de Direito Pblico).
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As fundaes governamentais, sejam de personalidade de direito pblico, sejam de

direito privado, integram a Administrao Pblica. A lei cria e d personalidade para as
fundaes governamentais de direito pblico. As fundaes governamentais de direito
privado so autorizadas por lei e sua personalidade jurdica se inicia com o registro de seus
estatutos.
2.2.5. Privilgios
As fundaes so dotadas dos mesmos privilgios que a Administrao direta, tanto
na rea tributria (ex.: imunidade prevista no art. 150 da CF/88), quanto na rea processual
(ex.: prazo em dobro previsto no art. 188 do CPC).
2.2.6. Responsabilidade
As fundaes respondem pelas obrigaes contradas junto a terceiros. A
responsabilidade da Administrao de carter subsidirio, independente de sua
personalidade, visto o seu patrimnio ser pblico.
2.2.7. Falncia
As fundaes no se submetem ao regime falimentar.
As fundaes governamentais tm patrimnio pblico. Se extinta, o patrimnio vai
para a Administrao indireta, submetendo-se as fundaes ao popular e mandado de
segurana. As particulares, por possurem patrimnio particular, no se submetem ao
popular e mandado de segurana, sendo estas fundaes so fiscalizadas pelo MP.
MDULO V
1. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
1.1. Definio
As sociedades de economia mista so pessoas jurdicas de Direito Privado criadas
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
para a prestao de servios pblicos ou para a explorao de atividade econmica,

contando com capital misto e constitudas somente sob a forma empresarial de S/A.
As sociedades de economia mista so:
Pessoas jurdicas de Direito Privado.
Exploradoras de atividade econmica ou prestadoras de servios pblicos.
Empresas de capital misto.
Constitudas sob forma empresarial de S/A.
Alguns exemplos de sociedade mista:
Exploradoras de atividade econmica: Banco do Brasil e Banespa.
Prestadora de servios pblicos: Petrobrs, Sabesp, Metr, CDHU (Companhia

de Desenvolvimento Habitacional Urbano) e CPOS (Companhia Paulista de
Obras e Servios, empresa responsvel pelo gerenciamento da execuo de
contratos que envolvem obras e servios pblicos no Estado de So Paulo).
1.2. Caractersticas
As sociedades de economia mista tm as seguintes caractersticas:
liberdade financeira;
liberdade administrativa;
dirigentes prprios;
patrimnio prprio.
1.3. Controle
No existe hierarquia ou subordinao entre as sociedades de economia mista e a
Administrao Direta, independentemente da funo dessas sociedades. O que possvel
o controle de legalidade. Se os atos esto dentro dos limites da lei, as sociedades no esto
subordinadas Administrao Direta, mas sim lei que as autorizou.
1.4. Criao
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
As sociedades de economia mista integram a Administrao Indireta e todas as

pessoas que a integram precisam de lei para autorizar sua criao, sendo que elas sero
legalizadas por meio do registro de seus estatutos.
A lei, portanto, no cria, somente autoriza a criao das sociedades de economia
mista, ou seja, independentemente das atividades que desenvolvam, a lei somente
autorizar a criao das sociedades de economia mista, no conferindo a elas personalidade
jurdica (art. 37, XX, da CF/88).
1.5. Privilgios
Quanto aos privilgios, dependem da atividade desenvolvida:
sociedade de economia mista exploradora de atividade econmica: no faz jus

aos privilgios da Administrao Direta, visto a concorrncia com a iniciativa
privada (art. 173, 1., II, e 2., e art. 170, IV, da CF/88). No se fala em livre
concorrncia se houver privilgios;
sociedade de economia mista prestadora de servio pblico: na rea tributria,

goza dos privilgios da Administrao Direta, visto no existir regime de
concorrncia. Existe, entretanto, uma posio minoritria na doutrina que
entende que o silncio da CF significa que no se deve estender esse privilgio
para as sociedades de economia mista. Na rea processual, no possuem nenhum
privilgio.
1.6. Responsabilidade
Necessrio distinguir:
sociedade de economia mista exploradora de atividade econmica: ela mesma

responde por suas obrigaes, mas no na forma do 6. do art. 37 da CF/88.
Essa responsabilidade subjetiva. O Estado no tem responsabilidade alguma,
no podendo ser acionado;
sociedade de economia mista prestadora de servio pblico: possui

responsabilidade objetiva. Se enquadra no 6. do art. 37 da CF/88. O Estado
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
responde de forma subsidiria, ou seja, depois de exaurido o patrimnio da

sociedade de economia mista.
1.7. Falncia
Sociedade de economia mista exploradora de atividade econmica: quando

explora atividade econmica, submete-se ao mesmo regime jurdico das
empresas privadas, inclusive as comerciais. Logo, a sociedade mista que explora
atividade econmica submete-se ao regime falimentar.
Sociedade de economia mista prestadora de servio pblico: no se submete ao

regime falimentar, visto que no est sob regime de livre concorrncia.
MDULO VI
1. EMPRESAS PBLICAS
1.1. Definio
Empresas pblicas so pessoas jurdicas de Direito Privado, criadas para a prestao
de servios pblicos ou para a explorao de atividades econmicas que contam com
capital exclusivamente pblico e so constitudas por qualquer modalidade empresarial. Se
a empresa pblica prestadora de servios pblicos, estar submetida a regime jurdico
pblico. Se a empresa pblica exploradora de atividade econmica, estar submetida a
regime jurdico igual ao da iniciativa privada.
Alguns exemplos de empresas pblicas:
BNDS (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social): embora

receba o nome de banco, no trabalha como tal. A nica funo do BNDS
financiar projetos de natureza social. uma empresa pblica prestadora de
servios pblicos.
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EMURB (Empresa Municipal de Urbanizao): estabelece um contrato de
_____________________________________________________________________________ MDULO I
gerenciamento com a Administrao Pblica. a empresa responsvel pelo

gerenciamento e acompanhamento de todas as obras dentro do Municpio.
empresa pblica prestadora de servio pblico.
EBCT (Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos): prestadora de servio

pblico (art. 21, X, da CF/88).
Caixa Econmica Federal: atua no mesmo segmento das empresas privadas,

concorrendo com os outros bancos. empresa pblica exploradora de atividade
econmica.
RadioBrs: empresa pblica responsvel pela Voz do Brasil. prestadora de

servio pblico.
1.2. Caractersticas
As empresas pblicas, independentemente da personalidade jurdica, tm as
seguintes caractersticas:
liberdade financeira: tm verbas prprias, mas tambm so contempladas com

verbas oramentrias;
liberdade administrativa: tm liberdade para contratar e demitir pessoas, devendo

seguir as regras da CF/88. Para contratar, devero abrir concurso pblico; para
demitir, dever haver motivao. Podero adquirir bens, mas dever haver uma
licitao;
dirigentes prprios;
patrimnio prprio.
1.3. Controle
No existe hierarquia ou subordinao entre as empresas pblicas e a Administrao
Direta, independentemente de sua funo. Poder a Administrao Direta fazer controle de
legalidade e finalidade dos atos das empresas pblicas, visto que estas esto vinculadas
quela. S possvel, portanto, controle de legalidade finalstico.
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
1.4. Criao
A lei no cria, somente autoriza a criao das empresas pblicas, ou seja,
independentemente da atividade que desenvolvam, a lei somente autorizar a criao das
empresas pblicas, no conferindo a elas personalidade jurdica.
A empresa pblica ser prestadora de servios pblicos ou exploradora de atividade
econmica. A CF/88 somente admite a empresa pblica para explorao de atividade
econmica em duas situaes (art. 173 da CF/88):
fazer frente a uma situao de segurana nacional;
fazer frente a uma situao de relevante interesse coletivo.
A empresa pblica deve obedecer aos princpios da ordem econmica, visto que
concorre com a iniciativa privada. Quando o Estado explora, portanto, atividade econmica
por intermdio de uma empresa pblica, no podero ser conferidas a ela vantagens e
prerrogativas diversas das da iniciativa privada (princpio da livre concorrncia).
1.5. Privilgios
Quanto aos privilgios, so concedidos conforme a atividade desenvolvida:
empresas pblicas exploradoras de atividade econmica: no so dotadas dos

mesmos privilgios da Administrao Direta, observado o princpio da livre
concorrncia, ou seja, no se pode conferir a elas nenhum privilgio diverso
daqueles conferidos s empresas privadas. O art. 173, 1., II, da CF/88 dispe
que as empresas pblicas que exploram atividade econmica tero as mesmas
obrigaes civis, trabalhistas, tributrias e comerciais das empresas privadas.
Ainda o art. 173, 2., dispe que as empresas pblicas no tero imunidade do
art. 150, 2., quando estiverem exercendo atividade econmica;
empresas pblicas prestadoras de servio pblico: no existe livre concorrncia.

Na rea tributria, ainda que a CF/88 no tenha mencionado, elas possuem os
mesmos privilgios da Administrao Direta, visto no estarem em regime de
livre concorrncia. Na rea processual, entretanto, no tm privilgios.
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
1.6. Responsabilidade
Quanto responsabilidade das empresas pblicas, temos que:
empresas pblicas exploradoras de atividade econmica: a responsabilidade do

Estado no existe, pois, se essas empresas pblicas contassem com algum que
respondesse por suas obrigaes, elas estariam em vantagem sobre as empresas
privadas. S respondem na forma do 6. do art. 37 da CF/88 as empresas
privadas prestadoras de servio pblico, logo, se a empresa pblica exerce
atividade econmica, ser ela a responsvel pelos prejuzos causados a terceiros
(art. 15 do CC);
empresas pblicas prestadoras de servio pblico: como o regime no o da

livre concorrncia, elas respondem pelas suas obrigaes e a Administrao
Direta responde de forma subsidiria. A responsabilidade ser objetiva, nos
termos do art. 37, 6., da CF/88.
1.7. Falncia
Empresas pblicas exploradoras de atividade econmica: submetem-se a regime

falimentar, fundamentando-se no princpio da livre concorrncia.
Empresas pblicas prestadoras de servio pblico: no se submetem a regime

falimentar, visto no estarem em regime de concorrncia.
MDULO VII
1. AGNCIAS REGULADORAS
1.1. Natureza Jurdica
So figuras muito recentes em nosso ordenamento jurdico. Possuem natureza
jurdica de autarquias de regime especial, so pessoas jurdicas de Direito Pblico com
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
capacidade administrativa, aplicando-se a elas todas as regras das autarquias.

Possuem como objetivo regular e fiscalizar a execuo de servios pblicos. Elas
no executam o servio propriamente, elas o fiscalizam.
1.1.1. ANEEL (Agncia Nacional de Energia Eltrica)
agncia regulamentada pela Lei n. 9.427/96. autarquia especial, vinculada ao
Ministrio das Minas e Energia. Foi criada para regular e fiscalizar a prestao ou
execuo de servios de energia eltrica (art. 21, XII, b, da CF/88). Dentro da regulao
e da fiscalizao da prestao de servio pblico, poder:
abrir
licitaes;
celebrar
contratos;
gerenciar
aplicar
a execuo dos contratos;
sanes e penalidades pelo descumprimento de seus contratos;
resolver
conflitos de interesses das concessionrias.
1.1.2. ANATEL (Agncia Nacional de Telecomunicaes)

agncia regulamentada pela Lei n. 9.472/97. uma autarquia especial, vinculada
ao Ministrio das Telecomunicaes. Foi criada para regular e fiscalizar a prestao ou
execuo de servios na rea de telecomunicaes (art. 21, XI, da CF/88). Dentro da
regulao e da fiscalizao da prestao de servio pblico, poder:
abrir
licitaes;
celebrar
contratos;
gerenciar
aplicar
resolver
1.1.3. ANP (Agncia Nacional de Petrleo)

regulamentada pela Lei n. 9.478/97. uma autarquia especial vinculada ao
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
Ministrio das Minas e Energia. Foi criada para regular e fiscalizar a prestao ou
execuo de servios relacionados ao petrleo (art. 177, 1., da CF/88). Dentro da
regulao e da fiscalizao da prestao de servio pblico, poder:
abrir
licitaes;
celebrar
contratos;
gerenciar
aplicar
resolver
conflitos de interesses das concessionrias;
1.1.4. ANS (Agncia Nacional de Sade)

regulamentada pela Lei n. 9.961/00. uma autarquia especial, vinculada ao
Ministrio da Sade. Foi criada para regular e fiscalizar a prestao ou execuo de
servios na rea de sade (arts. 196 e 197 da CF/88). Dentro da regulao e da fiscalizao
da prestao de servio pblico, poder:
abrir
licitaes;
celebrar
contratos;
gerenciar
aplicar
resolver
2. AGNCIA EXECUTIVA
Trata-se de atributo conferido a certas autarquias e fundaes por iniciativa da
Administrao Direta, visando atingir certas metas em troca de uma maior autonomia
gerencial, oramentria e financeira por meio de um contrato de gesto. No se cria uma
nova figura, so apenas prerrogativas dadas a autarquias e fundaes temporariamente. O
instrumento para conferir essas prerrogativas o contrato de gesto, que est previsto em
lei.
A diferena entre agncia reguladora e agncia executiva que a primeira tem
personalidade jurdica de Direito Pblico, sendo autarquia em regime especial, e a segunda
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
configura um rtulo dado a autarquias e fundaes, que amplia sua autonomia gerencial,
oramentria e financeira.
2.1. Contrato de Gesto
um contrato administrativo celebrado entre a Administrao Direta e a Indireta,
visando o cumprimento de certas metas em troca de uma maior autonomia gerencial,
oramentria e financeira (art. 37, 8., da CF/88). Contedo do contrato de gesto:
metas
que devem ser atingidas;
prazos
em que as metas sero atingidas;
instrumentos
penalidades
termos
de controle (exercido pela Administrao Direta);
a serem aplicadas;
da ampliao da autonomia gerencial, oramentria e financeira.
3. ORGANIZAES SOCIAIS
Podem ser definidas como pessoa jurdica de Direito Privado, criada por
particulares, sem fins lucrativos, que recebem esse rtulo para o desempenho de servios
pblicos no exclusivos do Estado. Esses servios pblicos so definidos pela Lei n.
9.637/98: sade, ensino, meio ambiente, cultura e pesquisa cientfica.
Essas organizaes sociais no integram a administrao do Estado, mas
estabelecem parcerias com ele para exercer os servios pblicos; esto ao lado dele (entes
paraestatais). Essa parceria entre as organizaes sociais e o Estado ser firmada por meio
de um contrato de gesto. A CF/88 dispe sobre um contrato de gesto no seu art. 37, 8.
Esse contrato de gesto disposto no art. 37 da CF/88, entretanto, no o mesmo contrato
de gesto disposto na Lei n. 9.637/98. A denominao a mesma, mas as situaes so
diferentes. O contrato de gesto dever prever:
os
o
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servios pblicos que sero exercidos por essas organizaes sociais;
prazo que elas tm para executar esses servios;
os
instrumentos de fiscalizao;
as
penalidades em caso de descumprimento.
_____________________________________________________________________________ MDULO I
As organizaes sociais podem ser contratadas sem licitao (art. 24, XXIV, da Lei
n. 8.666/93) e recebem verbas ou dotaes oramentrias (verbas, pessoal e bens pblicos).
4. SERVIOS SOCIAIS AUTNOMOS
So todos aqueles institudos por lei e que contm uma personalidade de Direito
Privado. No possuem finalidade lucrativa e tm por nico objetivo prestar assistncia a
certas categorias profissionais. No integram a Administrao Pblica, mas estabelecem
parceria com o Estado. No exercem servio pblico, mas sim servios de interesse
pblico, portanto, a parceria se deve ao interesse da Administrao Pblica em incentivar o
desenvolvimento dessas atividades.
Os servios sociais autnomos tm como fonte de renda dotaes oramentrias e
contribuies parafiscais cobradas dos empregadores. Como exemplos de servios sociais
autnomos temos o SENAI, o SESC e o SENAC.
MDULO VIII
Atos Administrativos
1. DEFINIO
Ato jurdico, segundo o art. 81 do CC, todo ato lcito que possui por finalidade
imediata adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos.
Ato administrativo espcie de ato jurdico, ato infralegal.
Ato administrativo toda manifestao lcita e unilateral de vontade da
Administrao ou de quem lhe faa as vezes, que agindo nesta qualidade tenha por fim
imediato adquirir, transferir, modificar ou extinguir direitos e obrigaes.
Os atos administrativos podem ser praticados pelo Estado ou por algum que esteja
em nome dele. Logo, pode-se concluir que os atos administrativos no so definidos pela
condio da pessoa que os realiza. Tais atos so regidos pelo Direito Pblico.
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
Deve-se diferenciar o conceito de ato administrativo do conceito de ato da

Administrao. Este ltimo ato praticado por rgo vinculado estrutura do Poder
Executivo.
Nem todo ato praticado pela Administrao ser ato administrativo, ou seja, h
circunstncias em que a Administrao se afasta das prerrogativas que possui,
equiparando-se ao particular.
1.1. Atos da Administrao que no so Atos Administrativos
Atos atpicos praticados pelo Poder Executivo: so as hipteses em que o Poder

Executivo exerce atos legislativos ou judiciais.
Atos materiais praticados pelo Poder Executivo: so atos no jurdicos que no

produzem conseqncias jurdicas (p. ex.: um funcionrio do Executivo
datilografando algum documento).
Atos regidos pelo Direito Privado e praticados pelo Poder Executivo: para que o
ato seja administrativo, dever, sempre, ser regido pelo Direito Pblico; ento, se
ato regido pelo Direito Privado, , to-somente, um ato da Administrao.
Atos polticos ou de governo praticados pelo Poder Executivo.
1.2. Atos Administrativos que no so Atos da Administrao

So todos os atos administrativos praticados em carter atpico pelo Poder
Legislativo ou pelo Poder Judicirio.
2. PERFEIO, VALIDADE E EFICCIA
2.1. Ato Administrativo Perfeito
o ato concludo, acabado, que completou o ciclo necessrio sua formao.
2.2. Ato Administrativo Vlido
o ato praticado de acordo com as normas superiores que devem reg-lo.
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
2.3. Ato Administrativo Eficaz

aquele ato que est apto a produzir os seus efeitos. As causas que podem
determinar a ineficcia do ato administrativo so trs:
a subordinao do ato a uma condio suspensiva, ou seja, o ato estar

subordinado a um fato futuro e incerto. Enquanto o fato no acontecer, o ato ser
ineficaz;
a subordinao do ato a um termo inicial, ou seja, o ato estar subordinado a um

fato futuro e certo. Enquanto o fato no acontecer, o ato ser ineficaz;
a subordinao dos efeitos do ato prtica de outro ato jurdico.
3. REQUISITOS
So as condies necessrias para a existncia vlida do ato. Nem todos os autores
usam a denominao requisitos; podem ser chamados elementos, pressupostos, etc.
Do ponto de vista da doutrina tradicional, os requisitos dos atos administrativos so
cinco:
competncia: agente capaz;
objeto lcito: pois so atos infralegais;
motivo: este requisito integra os requisitos dos atos administrativos tendo em

vista a defesa de interesses coletivos. Por isso existe a teoria dos motivos
determinantes;
finalidade: o ato administrativo somente visa a uma finalidade, que a pblica;

se o ato praticado no tiver essa finalidade, ocorrer abuso de poder;
forma: somente a prevista em lei.
Existe, no entanto, uma abordagem mais ampla, com o apontamento de outros

requisitos. H certas condies para que o ato exista e h certas condies para que o ato
seja vlido. Os requisitos necessrios para a existncia do ato administrativo so chamados
de elementos e os requisitos necessrios para a validade do ato administrativo so
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
chamados de pressupostos.
3.1. Elementos do Ato Administrativo
3.1.1. Contedo
aquilo que o ato afirma, que o ato declara. O ato administrativo , por excelncia,
uma manifestao de vontade do Estado. O que declarado no ato ser o seu contedo.
Ento o contedo necessrio para a existncia do ato. Alguns autores utilizam-se da
expresso objeto como sinnimos de contedo. nesse sentido que objeto vem
descrito nos cinco requisitos utilizados pela doutrinal tradicional.
3.1.2. Forma
a maneira pela qual um ato revelado para o mundo jurdico, o modo pelo qual
o ato ganha vida jurdica. Normalmente, os atos devem ser praticados por meio de
formas escritas, no entanto, possvel que o ato administrativo seja praticado por meio de
sinais ou de comandos verbais nos casos de urgncia e de transitoriedade (p. ex.: placas de
trnsito, farol, apito do guarda, etc.).
3.2. Pressupostos do Ato Administrativo
3.2.1. Competncia
o dever-poder atribudo a um agente pblico para a prtica de atos
administrativos. O sujeito competente pratica atos vlidos. Para se configurar a
competncia, deve-se atender a trs perspectivas:
necessrio que a pessoa jurdica que pratica o ato tenha competncia;
necessrio que o rgo que pratica o ato seja competente;
necessrio que o agente, a pessoa fsica, seja competente.
3.2.2. Vontade
o querer que constitui o ato administrativo, ou seja, a manifestao de vontade
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
para validar o ato administrativo. Se um ato administrativo for praticado com dolo, erro ou
coao, ele poder ser anulado. No so todos os atos, no entanto, que tm a vontade como
pressuposto para validade. Somente nos atos administrativos discricionrios os vcios do
consentimento so relevantes, ou seja, se verificados, implicam a invalidade do ato. Nos
atos vinculados, os vcios de consentimento so irrelevantes, tendo em vista que o sentido
da vontade j foi dado por lei.
3.2.3. Motivo
o acontecimento da realidade que autoriza ou determina a prtica de um ato
administrativo, ou seja, os atos administrativos iro acontecer aps um fato da realidade.
Ex.: est disposto que funcionrio pblico que faltar mais de 30 dias ser demitido. O
funcionrio A falta mais de trinta dias e demitido. O motivo da demisso est no fato
de A ter faltado mais de trinta dias.
O motivo determina a validade dos atos administrativos por fora da Teoria dos
Motivos Determinantes. Essa teoria afirma que os motivos alegados para a prtica de um
ato administrativo ficam a ele vinculados de tal modo que a prtica de um ato
administrativo mediante a alegao de motivos falsos ou inexistentes determina a sua
invalidade.
Uma vez alegado um motivo ao ato, se for considerado inexistente, ocorrendo a
invalidade do ato, no se poder alegar outro motivo, visto que o primeiro que foi alegado
fica vinculado ao ato por fora da Teoria dos Motivos Determinantes. Ex.: um funcionrio
pblico ofende com palavras de baixo calo um superior. O superior demite o funcionrio,
mas utiliza como motivao o fato de ter o mesmo faltado mais de trinta dias. Sendo
comprovado que o funcionrio no faltou os trinta dias, a demisso invlida e no poder
o superior alegar que o motivo foi a ofensa.
No se pode confundir motivo com outras figuras semelhantes:
motivao: a justificao escrita, feita pela autoridade que praticou o ato e em

que se apresentam as razes de fato e de direito que ensejaram a prtica do ato.
Difere do motivo, visto que este o fato e a motivao a exposio escrita do
motivo. H casos em que a motivao obrigatria e nesses casos ela ser uma
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
formalidade do ato administrativo, sendo que sua falta acarretar a invalidade do

ato. Existe, entretanto, uma polmica doutrinria sobre quando se dever
determinar a obrigatoriedade da motivao. Quando a lei dispe expressamente
os casos em que a motivao obrigatria, no existe divergncia, ela ir ocorrer
nos casos em que a lei nada estabelece;
Alguns autores entendem que a motivao ser obrigatria em todos os casos
de atos administrativos vinculados, e outros entendem que ser obrigatria em todos
os casos de atos administrativos discricionrios. Alguns autores, no entanto,
entendem que todos os atos administrativos, independentemente de serem
vinculados ou discricionrios, devero obrigatoriamente ser motivados, ainda que a
lei nada tenha expressado. Esse entendimento baseia-se no Princpio da Motivao
(princpio implcito na CF/88). Esse princpio decorre do Princpio da Legalidade,
do Princpio do Estado de Direito e do princpio que afirma que todos os atos que
trazem leso de direitos devero ser apreciados pelo Poder Judicirio.
Existem excees em que o ato administrativo pode validamente ser
praticado sem motivao:
quando o ato administrativo no for praticado de forma escrita;
quando em um ato, por suas circunstncias intrnsecas, o motivo que

enseja a sua prtica induvidoso em todos os seus aspectos, permitindo o
seu conhecimento de plano por qualquer interessado.
mvel: a inteno subjetiva com que um agente pratica um ato administrativo,

ou seja, quando uma autoridade pratica um ato administrativo, possui uma
inteno subjetiva e essa inteno o mvel do ato administrativo. O mvel de
uma autoridade pblica pode ser valorado, ou seja, pode ser ilcito ou imoral.
Isoladamente considerado, embora sendo ilcito ou imoral, o mvel no interfere
na validade do ato, ou seja, no determina a invalidade do ato;
motivo legal do ato: o fato abstratamente descrito na hiptese da norma

jurdica e que, quando se concretiza na realidade, propicia a prtica do ato
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
administrativo, ou seja, a descrio do fato feita na norma jurdica que leva

prtica do fato concreto (motivo). No uma caracterstica unicamente do
Direito Administrativo e sim da Teoria Geral do Direito.
Nem sempre os atos administrativos possuem motivo legal. Nos casos em que o
motivo legal no est descrito na norma, a lei deu competncia discricionria para que o
sujeito escolha o motivo legal (p. ex.: a lei dispe que compete ao prefeito demitir
funcionrios; neste caso a lei no descreveu o motivo legal, ento o prefeito poder
escolher o motivo legal para a demisso).
Deve-se observar que qualquer competncia discricionria tem um limite para a
ao. O sujeito poder escolher o motivo legal, entretanto ter limites para isso. Esse limite
est dentro do campo da razoabilidade. A autoridade dever escolher um fato que guarde
pertinncia lgica com o contedo e com a finalidade jurdica do ato. No havendo essa
observncia, a autoridade estar sendo arbitrria, indo alm da sua liberdade discricionria,
e o ato guardar um vcio chamado de abuso de autoridade.
A Teoria dos Motivos Determinantes se aplica a todos os atos administrativos, sem
exceo, valendo inclusive para os atos que no tenham motivo legal. Nos casos em que
no houver motivo legal, a autoridade, por meio da motivao, dever narrar os fatos que a
levaram a praticar o ato. Assim, quando na motivao a autoridade descrever o motivo, este
ser considerado o motivo legal do ato e, sendo inexistente, o ato ser invlido.
Causa do ato administrativo: h autores que entendem que causa seria sinnimo
de motivo. H autores, entretanto, que chamam de causa um outro pressuposto dos atos
administrativos, ou seja, a causa seria um pressuposto diverso do motivo. Causa, ento,
seria o nexo de pertinncia lgica que, obrigatoriamente, deve existir entre o motivo, o
contedo e a finalidade do ato administrativo. Se no houver o nexo de pertinncia lgica,
o ato ser invlido, no pelo motivo e sim porque o fato existente no tem pertinncia
lgica.
A causa ser importante nos casos em que a lei no descrever o fato que vai
desencadear o ato administrativo, ou seja, quando o ato no tiver motivo legal.
Essa idia de causa correta, mas no precisa ser analisada como pressuposto
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distinto. Deve ser colocada dentro do motivo, visto que, se o motivo autoriza a prtica do
ato administrativo, esse nexo de pertinncia lgica entre o contedo e a finalidade deve
existir no motivo. Se no houver esse nexo, o motivo no idneo e o fato escolhido no
pode autorizar a prtica do ato administrativo.
3.2.4. Requisitos procedimentais
Esse pressuposto no apontado por todos os autores. Requisitos procedimentais
so os atos jurdicos que, obrigatoriamente, devem ser praticados antes de outros para que
esses ltimos sejam vlidos.
s vezes a lei prev uma seqncia para a prtica dos atos administrativos e essa
seqncia dever ser respeitada, ou seja, se houver um ato antecedente para que um ato
subseqente seja considerado vlido, esse ato antecedente tambm deve ser vlido.
3.2.5. Finalidade do ato administrativo
a razo jurdica pela qual um ato administrativo foi abstratamente criado pela
ordem jurdica. A norma jurdica prev que os atos administrativos devem ser praticados
visando a um fim. Todo ato administrativo criado para alcanar um mesmo fim, que a
satisfao do interesse pblico.
Porm, embora os atos administrativos sempre tenham por objeto a satisfao do
interesse pblico, esse interesse pode variar de acordo com a situao (p. ex.: os fatos da
realidade podem determinar que algum seja punido, ento o interesse pblico essa
punio). Em cada caso, cada situao, haver uma resposta para o ato, haver uma espcie
especfica de ato administrativo para cada situao da realidade.
A finalidade relevante para o ato administrativo. Se a autoridade administrativa
praticar um ato fora da finalidade genrica ou fora da finalidade especfica, estar
praticando um ato viciado que chamado desvio de poder ou desvio de finalidade.
Normalmente no desvio de poder h mvel ilcito, podendo, entretanto, haver excees.
Quando se tem no ato discricionrio um mvel ilcito, nasce uma presuno de desvio de
poder.
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
3.2.6. Formalidade
a maneira especfica pela qual um ato administrativo deve ser praticado para que
se tenha por vlido. Todo ato administrativo tem uma forma; entretanto, em alguns atos, a
lei prev que deve ser praticada uma forma especfica.
MDULO IX
Atos Administrativos e sua Invalidao
1. ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
Atributos so prerrogativas que existem por conta dos interesses que a
Administrao representa, so as qualidades que permitem diferenciar os atos
administrativos dos outros atos jurdicos.
1.1. Presuno de Legitimidade
a presuno de que os atos administrativos devem ser considerados vlidos at que
se demonstre o contrrio, a bem da continuidade da prestao dos servios pblicos. Isso
no quer dizer que no se possa contrariar os atos administrativos, o nus da prova que
passa a ser de quem alega.
1.2. Imperatividade
Poder que os atos administrativos possuem de gerar unilateralmente obrigaes aos
administrados, independente da concordncia destes. a prerrogativa que a Administrao
possui para impor, exigir determinado comportamento de terceiros.
1.3. Exigibilidade ou Coercibilidade
o poder que possuem os atos administrativos de serem exigidos quanto ao seu
cumprimento sob ameaa de sano. A imperatividade e a exigibilidade, em regra, nascem
no mesmo momento. Excepcionalmente o legislador poder diferenciar o momento temporal
do nascimento da imperatividade e o da exigibilidade. No entanto, a imperatividade
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
pressuposto lgico da exigibilidade, ou seja, no se poder exigir obrigao que no tenha

sido criada.
1.4. Auto-executoriedade
o poder que possuem os atos administrativos de serem executados materialmente
pela prpria administrao independentemente de recurso ao Poder Judicirio.
A auto-executoriedade um atributo de alguns atos administrativos, ou seja, no
existe em todos os atos (p. ex: procedimento tributrio, desapropriao etc.). Poder
ocorrer em dois casos:
quando a lei expressamente prever;
quando estiver tacitamente prevista em lei (nesse caso dever haver a soma dos
requisitos de situao de urgncia e inexistncia de meio judicial idneo capaz
de, a tempo, evitar a leso).
2. EXTINO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

2.1. Cumprimento dos seus Efeitos
Todo ato existe para gerar efeitos; cumprindo todos os seus efeitos, no ter mais
razo de existir sob o ponto de vista jurdico, sendo, ento, considerado extinto (ex.:
despacho que libera as frias de um servidor por 30 dias; passados os 30 dias, o ato
cumpriu todos os seus efeitos e ser extinto).
2.2. Desaparecimento do Sujeito ou do Objeto do Ato
Alguns atos destinam-se a certos sujeitos ou a certos objetos (bens). Se esse sujeito
ou objeto perecer, o ato ser considerado extinto (ex: funcionrio sai de frias e vem a
falecer durante elas; o ato que as concedeu ser extinto por perecimento do sujeito).
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
2.3. Retirada
Extino do ato administrativo em decorrncia da edio de outro ato jurdico que o
elimina. Existem diferentes formas de retirada do ato jurdico:
2.3.1. Anulao
a retirada do ato administrativo em decorrncia de sua invalidade. A anulao
pode acontecer por via judicial ou por via administrativa. Ocorrer por via judicial quando
algum solicita ao Judicirio a anulao do ato. Ocorrer por via administrativa quando a
prpria Administrao expede um ato anulando o antecedente, utilizando-se do princpio
da autotutela, ou seja, a Administrao tem o poder de rever os seus atos sempre que eles
forem ilegais ou inconvenientes. Quando a anulao feita por via administrativa, pode ser
realizada de ofcio ou por provocao de terceiros. A anulao de um ato no pode
prejudicar terceiros de boa-f.
2.3.2. Revogao
a retirada do ato administrativo em decorrncia da sua inconvenincia ou
inoportunidade em face dos interesses pblicos. Somente se revoga ato vlido que foi
praticado dentro da Lei. A revogao somente poder ser feita por via administrativa.
Anulao
Fundamento
Legitimidade
Efeitos
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Revogao
CONVENINCIA
ILEGALIDADE
ADMINISTRAO
JUDICIRIO
EX TUNC
OPORTUNIDADE
E
ADMINISTRAO
EX NUNC
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2.3.3. Cassao
a retirada do ato administrativo em decorrncia do beneficirio ter descumprido
condio tida como indispensvel para a manuteno do ato. No se discute validade nem
convenincia do ato. Se o beneficirio no atender s condies legais, o ato ser cassado.
2.3.4. Contraposio ou derrubada
a retirada do ato administrativo em decorrncia de ser expedido outro ato fundado
em competncia diversa da do primeiro, mas que projeta efeitos antagnicos ao daquele, de
modo a inibir a continuidade da sua eficcia (ex: a exonerao diante da nomeao).
2.3.5. Caducidade
a retirada do ato administrativo em decorrncia de ter sobrevindo norma
superior que torna incompatvel a manuteno do ato com a nova realidade jurdica
instaurada. Entende-se, entretanto, que essa forma de retirada no existe no nosso
ordenamento jurdico visto que a CF/88 resguarda os atos jurdicos perfeitos, no
podendo a lei posterior atingir o ato jurdico perfeito.
2.4. Renncia
a extino do ato administrativo eficaz em virtude de seu beneficirio no mais
desejar a sua continuidade. A renncia s tem cabimento em atos ampliativos, ou seja, que
concedem privilgios e prerrogativas.
2.5. Recusa
a extino do ato administrativo ineficaz em decorrncia do seu futuro
beneficirio no manifestar concordncia, tida como indispensvel para que o ato pudesse
projetar regularmente seus efeitos. At que o beneficirio concorde com o ato ele no
produzir seus efeitos, sendo ineficaz. Se o futuro beneficirio recusa a possibilidade da
eficcia do ato, esse ser extinto.
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MDULO X
Atos Administrativos e sua Invalidao
1. INVALIDAO DO ATO ADMINISTRATIVO
So atos invlidos os que esto em desacordo com a lei.
HELY LOPES MEIRELLES
fala em invalidao como sendo gnero das espcies de
anulao e revogao, sendo invlido o ato ilegal e inoportuno. Alguns autores, entretanto,
entendem que ato invlido apenas aquele ilegal, utilizando invalidao como sinnimo de
anulao.
1.1. Categorias de Invalidade do Ato Administrativo
Existem diversas categorias de atos invlidos, contudo, h uma grande divergncia
na doutrina civilista em relao a quantas categorias existem. Alguns entendem que so
trs as categorias de invalidade do ato jurdico: nulos, anulveis e inexistentes. Outros
entendem que s existem atos nulos e anulveis.
No Direito Administrativo, tambm h grande divergncia. Os autores
tradicionalistas entendem que se deve tratar da invalidade do ato da mesma forma que no
Direito Privado. Outros autores entendem que no se pode colocar a distino entre os atos
invlidos da mesma forma que no Direito Privado, visto que no Direito Administrativo
uma das partes representa o interesse pblico.
H, entretanto, alguns doutrinadores que entendem que existem quatro categorias de
atos administrativos invlidos:
Ato administrativo inexistente: aquele que possui uma aparncia de ato

administrativo, mas efetivamente no existe como tal (p. ex: um decreto assinado
pelo Presidente da Repblica, mas no publicado. Tem a aparncia de ato, mas
no , visto a falta da publicao). O ato inexistente no traz conseqncias
jurdicas e no produz efeitos nem obrigaes.
Ato administrativo nulo: um ato que tem um vcio que no pode ser
convalidado, ou seja, o ato existe, mas possui um vcio que no pode ser
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
corrigido posteriormente. No h operao jurdica que possa sanar o vcio. Esse

ato pode gerar efeitos.
Ato administrativo anulvel: aquele ato que tem um vcio que pode ser sanado,
ou seja, um ato que pode ser convalidado. O vcio poder ser corrigido,
posteriormente, por uma operao jurdica. Esse ato tambm poder gerar efeitos.
Ato administrativo irregular: chamado por alguns autores de meramente
irregular, o ato que, embora portando um vcio, no traz prejuzo a ningum, ou

seja, o vcio de tal natureza que no traz conseqncias nem perdas jurdicas
para ningum. No h nulidade quando no h prejuzo. No h necessidade de
se corrigir o vcio, visto esse no trazer conseqncias.
1.2. Convalidao do Ato Administrativo
o ato administrativo que, com efeitos retroativos, sana vcio de ato antecedente, de
modo a torn-lo vlido desde o seu nascimento, ou seja, um ato posterior que sana um
vcio de um ato anterior, transformando-o em vlido desde o momento em que foi
praticado.
H alguns autores que no aceitam a convalidao dos atos, sustentando que os atos
administrativos somente podem ser nulos. Os nicos atos que se ajustariam convalidao
seriam os atos anulveis.
Existem trs formas de convalidao:
ratificao: a convalidao feita pela prpria autoridade que praticou o ato;
confirmao: a convalidao feita por autoridade superior quela que praticou

o ato;
saneamento: a convalidao feita por ato de terceiro, ou seja, no feita nem

por quem praticou o ato nem por autoridade superior.
Alguns autores entendem que, verificado que um determinado ato anulvel, a

convalidao ser discricionria, ou seja, a Administrao convalidar ou no o ato de
acordo com a convenincia. Outros autores, tendo por base o princpio da estabilidade das
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
relaes jurdicas, entendem que a convalidao dever ser obrigatria, visto que, se
houver como sanar o vcio de um ato, ele dever ser sanado. possvel, entretanto, que
existam obstculos ao dever de convalidar, no havendo outra alternativa seno anular o
ato.
Os obstculos ao dever de convalidar so:
Impugnao do ato: se houve a impugnao, judicial ou administrativa, no h

que se falar mais em convalidao. O dever de convalidar o ato s se afirma se
ainda no houve sua impugnao.
Decurso de tempo: o decurso de tempo pode gerar um obstculo ao dever de

convalidar. Se a lei estabelecer um prazo para a anulao administrativa, na
medida em que o decurso de prazo impedir a anulao, o ato no poder ser
convalidado, visto que o decurso de tempo o estabilizar o ato no poder ser
anulado e no haver necessidade de sua convalidao.
No se deve confundir a convalidao com a converso do ato administrativo.

Alguns autores, ao se referirem converso, utilizam a expresso sanatria. Converso o
ato administrativo que, com efeitos retroativos, sana vcio de ato antecedente,
transformando-o em ato distinto, de diferente categoria tipolgica, desde o seu nascimento.
H um ato viciado e, para regularizar a situao, ele transformado em outro, de diferente
tipologia (p. ex: concesso de uso sem prvia autorizao legislativa; a concesso
transformada em permisso de uso, que no precisa de autorizao legislativa, para que
seja um ato vlido converso).
O ato nulo, embora no possa ser convalidado, poder ser convertido,
transformando-se em ato vlido.
MDULO XI
Licitao
1. CONSIDERAES GERAIS
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O Poder Pblico no pode ter a liberdade que possuem os particulares para

contratar. Ele deve sempre se nortear por dois valores distintos:
isonomia: todo administrador pblico deve tratar igualmente todos os

administrados;
probidade: o Poder Pblico deve sempre escolher a melhor alternativa para os

interesses pblicos.
2. CONCEITO
Licitao o procedimento administrativo por meio do qual o Poder Pblico,
mediante critrios preestabelecidos, isonmicos e pblicos, busca escolher a melhor
alternativa para a celebrao de um ato jurdico.
Preferiu-se optar por um conceito amplo (ato jurdico), que envolve tanto os atos
administrativos quanto os contratos.
3. NATUREZA JURDICA
A licitao era, segundo um aspecto j superado, ora um procedimento, ora um ato

administrativo.
Para GASTON GEZE, baseado nos ensinamentos de seu mestre DUGAID, a licitao era
um ato administrativo, condio que investia algum numa situao jurdica que poderia
gerar uma contratao. (Obs.: ato administrativo era condio porque no era ato concreto,
nem ato abstrato).
O entendimento predominante, no entanto, aquele que se firma no sentido de que a
licitao um conjunto de atos, portanto, um procedimento.
4. DIREITO ADMINISTRATIVO OU DIREITO FINANCEIRO

A discusso, se a licitao instituto do Direito Administrativo ou do Direito
Financeiro, tinha relevncia prtica no passado porque um dispositivo da Constituio
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anterior preceituava que a licitao tinha natureza jurdica de Direito Financeiro, uma vez
que disciplinava receitas e despesas pblicas.
Nos dias atuais, a Constituio passou a legislar expressamente sobre licitao,
superando tal discusso. A licitao um instituto, por excelncia, do Direito
Administrativo (art. 22, inc. XXVII, da CF).
5. A LICITAO NO TEM EM SEU CONTEXTO UM ATO LICITATRIO

No Direito brasileiro, o ato licitatrio no faz parte da licitao, ou seja, o contrato
licitado efetivamente diferente do procedimento da licitao.
O contrato no faz parte do procedimento licitatrio. O vencedor da licitao poder
at no ser contratado. Ele tem apenas uma expectativa de direitos.
6. FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS DA LICITAO

Art. 37, inc. XXI ressalvados os casos especificados na legislao, as obras,
servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica
que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que
estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos
termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica
indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes.
Esse inciso consagra um dos princpios da licitao, qual seja: o dever de licitar. A
Administrao direta ou indireta tem o dever de efetivar licitao, para contratar
regularmente.
Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre:
XXVII normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para as
administraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais da Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas pblicas e
sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, 1., III.
Compete privativamente Unio legislar sobre normas gerais de licitao. Isso
significa que outros entes federativos podero legislar sobre normas especficas em matria
de licitao. H, portanto, uma competncia concorrente. Conclui-se, ento, que todos
podem editar leis sobre licitao, mas devem obedecer quelas normas traadas pela
Unio.
As normas legislativas que venham da Unio so: normas gerais (de mbito
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
nacional) e normas estritamente federais (de mbito da Unio). A doutrina no chega a um

acordo sobre o que venha a ser uma norma geral. Pode-se dizer, contudo, que a norma
geral abarca uma generalidade maior do que a da lei comum. Disso se extrai que a norma
geral traz um comando genrico, permitindo a outra norma tratar do mesmo assunto.
O legislador estabeleceu, na Carta Magna, as normas gerais de carter essencial para
a licitao, tendo em vista a existncia de entes federativos dspares. Com isso, visou
unificar a licitao em todo o pas.
O art. 173, 1., inc. III, da Constituio Federal, trata especificamente das
sociedades de economia mista e empresas pblicas que exploram atividades econmicas.
O caput do art. 175 da Constituio Federal afirma que as concesses e as
permisses de servios pblicos devem ser antecedidas de licitao.
7. LEGISLAO INFRACONSTITUCIONAL DA LICITAO

O Decreto-Lei n. 200/67 foi revogado pelo Decreto-Lei n. 2.300/86.
A Lei n. 8.666/93 disciplina as normas gerais da licitao e aplica-se a todo o pas,
conforme dispe o seu art. 1..
Alguns autores acreditam que na Lei mencionada existem dois tipos de normas:
normas gerais e normas especficas. As primeiras seriam de observncia para todos, por se
tratarem de normas de carter geral. As ltimas, no entanto, vinculariam apenas as
licitaes federais, ficando desobrigados os outros entes federativos. Outros autores
chegam a catalogar a referida Lei, dizendo, artigo por artigo, quais so, ou no, normas
gerais ou normas especficas. Incorrem em erro, pois no levam em conta uma diferena
bsica, qual seja: o artigo uma unidade de redao, enquanto que a norma uma unidade
lgica, ou seja, toda norma tem hiptese e preceito.
8. PRINCPIOS GERAIS DA LICITAO

O art. 3. da Lei n. 8.666/93 estabelece os princpios da licitao e termina sua
redao observando: ... e dos princpios que lhe so correlatos. Dessa maneira, verificase que o rol de princpios previstos nesse artigo no exaustivo.
8.1. Princpio da Legalidade, Impessoalidade, Publicidade e Moralidade

O art. 3., caput, da Lei 8.666/93 faz referncia aos princpios da legalidade,
impessoalidade e moralidade. O princpio da eficincia no est relacionado. Isso porque,
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quando a Lei n. 8.666 surgiu, em 1993, ainda no existia o caput do art. 37 da Constituio
Federal com sua redao atual (...obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficincia). Essa lhe foi dada, em 1998, com a EC n. 19.
8.2. Princpio da Isonomia (Igualdade Formal, ou Igualdade)

Est previsto no caput do art. 5. da Constituio Federal.
Esse princpio no se limita a os iguais devem ser tratados igualmente; os desiguais
devem ser tratados desigualmente, na medida de suas desigualdades.
Para o Prof. CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELO, errado imaginar que o princpio
da isonomia veda todas as discriminaes. Discriminar (retirando seu sentido pejorativo)
separar um grupo de pessoas para lhes atribuir tratamento diferenciado do restante. Nesse
sentido, toda a norma jurdica discrimina, porque incide sobre algumas pessoas e sobre
outras no.
P.: Quando o princpio da isonomia est, ou no, sendo respeitado? Quando a
discriminao da norma , ou no , compatvel com o princpio da isonomia?
R.: Deve-se confrontar o fato, discriminado pela norma, com a razo jurdica pela qual a
discriminao feita, a fim de verificar se h ou no correspondncia lgica.
Exemplos didticos:
Abertura de concurso pblico para o preenchimento de vagas no quadro feminino

da polcia militar. Qual o fato discriminado pela norma? o sexo feminino.
Qual a razo jurdica pela qual a discriminao feita? A razo jurdica da
discriminao o fato de que, em determinadas circunstncias, algumas
atividades policiais so exercidas de forma mais adequada por mulheres. H,
portanto, correspondncia lgica entre o fato discriminado e a razo pela qual a
discriminao feita, tornando a norma compatvel com o princpio da isonomia.
Uma licitao aberta, exigindo de seus participantes uma determinada mquina.

Qual o fato discriminado pela norma? a determinada mquina. Qual a razo
jurdica pela qual a discriminao feita? Essa pergunta pode ser respondida por
meio de outra indagao: a mquina indispensvel para o exerccio do contrato?
Se for, a discriminao compatvel com o princpio da isonomia.
8.3. Princpio da Probidade

Ser probo, nas licitaes, escolher objetivamente a melhor alternativa para os
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interesses pblicos.
8.4. Princpio da Vinculao ao Instrumento Convocatrio

O instrumento convocatrio o ato administrativo que convoca a licitao, ou seja,
o ato que chama os interessados a participarem da licitao; o ato que fixa os requisitos
da licitao. chamado, por alguns autores, de lei daquela licitao, ou de diploma
legal que rege aquela licitao. Geralmente vem sob a forma de edital, contudo, h uma
exceo: o convite (uma modalidade diferente de licitao).
O processamento de uma licitao deve estar rigorosamente de acordo com o que
est estabelecido no instrumento convocatrio. Os participantes da licitao tm a
obrigao de respeitar o instrumento convocatrio.
8.5. Princpio do Julgamento Objetivo

Esse princpio afirma que as licitaes no podem ser julgadas por meio de critrios
subjetivos ou discricionrios. Os critrios de julgamento da licitao devem ser objetivos,
ou seja, uniformes para as pessoas em geral. Exemplo: em uma licitao foi estabelecido o
critrio do menor preo. Esse um critrio objetivo, ou seja, um critrio que no varia
para ningum. Todas as pessoas tm condies de avaliar e de decidir.
8.6. Princpios Correlatos aos do Art. 3. da Lei n. 8.666/93

8.6.1. Princpio do procedimento formal (Prof. Hely Lopes Meirelles)
Estabelece que as formalidades prescritas para os atos que integram as licitaes
devem ser rigorosamente obedecidas.
8.6.2. Princpio da adjudicao compulsria

Esse princpio tem uma denominao inadequada.
Ele afirma que, se em uma licitao houver a adjudicao, esta dever ser realizada
em favor do vencedor do procedimento. Essa afirmao no absoluta, uma vez que vrias
licitaes terminam sem adjudicao.
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8.6.3. Princpio do sigilo das propostas

aquele que estabelece que as propostas de uma licitao devem ser apresentadas
de modo sigiloso, sem que se d acesso pblico aos seus contedos.
MDULO XII
Licitao
1. PRESSUPOSTOS
No somente com seus prprios meios, ou por intermdio de suas entidades ou
rgos, que a Administrao Pblica, gestora dos interesses da coletividade, realiza as suas
atividades. Usualmente necessita contratar terceiros, e o faz, seja para aquisio, execuo
de servios, locao de bens, seja para a concesso e permisso de servios pblicos, entre
outros.
A escolha dos que sero contratados pela Administrao Pblica no pode decorrer
de critrios pessoais do administrador ou de ajustes entre interessados. A escolha dos que
sero contratados decorrer do procedimento denominado licitao, de obrigatoriedade
imposta por regra constitucional, luz do art. 37, inciso XXI.
A obrigatoriedade de licitar alcana a Administrao Pblica direta e indireta,
inclusive as entidades empresariais (art. 173, 1., inc. III, da CF). As empresas pblicas e
as sociedades de economia mista, como dita aquela regra constitucional, podem possuir
estatuto prprio, mas, para que possam contratar, tambm devem promover o certame
licitatrio.
A doutrina aponta a existncia de, ao menos, trs pressupostos da licitao, os quais
decorrem de tudo quanto foi exposto:
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pressuposto lgico da licitao;
pressuposto jurdico da licitao;
pressuposto ftico da licitao.
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1.1. Pressuposto Lgico

A licitao voltada obteno de um contrato, necessrio Administrao Pblica
para o atendimento do interesse pblico (exemplo: construo de um prdio pblico). A
definio de quem ser contratado decorre da eleio ou seleo da melhor proposta,
segundo critrios objetivos e previamente fixados.
Assim, o pressuposto lgico da licitao a possibilidade de sua ocorrncia, seja
porque h diversos interessados ou porque o objeto pretendido pela Administrao
(tomando por exemplo a aquisio) pode ser fornecido por todos ou por quase todos os
interessados.
1.2. Pressuposto Jurdico
A licitao viabiliza a realizao de algo efetivamente necessrio ou indispensvel.
A Administrao Pblica identifica a necessidade de certa contratao, comprova ou
justifica tal situao e, somente a partir da, realiza ou no a licitao. Jamais poder
ordenar a licitao apenas para servir ao desejo dos interessados. A licitao pressupe a
necessidade de atender ao interesse pblico, e esse o seu pressuposto jurdico (a
existncia de um interesse pblico na contratao).
1.3. Pressuposto Ftico
Por fim, somente viabilizada a licitao se existentes diversos interessados na
disputa. Se a licitao visa selecionar a melhor proposta, lgico que pressupe a
existncia de interessados e que esses possam concorrer. Constitui, ento, pressuposto
ftico a possibilidade de participao de mais de um interessado a ser contratado,
fornecedor ou prestador de servios, na licitao. Se for certo que no haver oportunidade
para a confrontao de propostas, j que apenas determinada contratao atenderia
eficazmente o interesse pblico, no dever ser realizada a licitao.
2. EXCEES AO DEVER DE LICITAR
A nossa legislao prev duas excees ao dever de licitar:
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Dispensa de licitao: a situao que se verifica sempre que, embora vivel a

competio em torno do objeto licitado, a lei faculte a realizao direta do ato.
Os casos de dispensa devem estar expressamente previstos em lei. Na Lei n.
8.666/93, h dois artigos que se referem aos casos de dispensa (art. 17 e art. 24).
Inexigibilidade de licitar: quando invivel a competio em torno do objeto

que a Administrao quer adquirir (art. 25 da Lei n. 8.666/93).
Ambas, dispensa e inexigibilidade, so formas de contratao direta sem licitao,

sendo essa a nica semelhana entre elas, e s podem ser vinculadas por lei federal, porque
se trata de norma geral.
Alguns autores mencionam a m tcnica do legislador ao expressar o rol dos casos
de dispensa, alegando que algumas dessas hipteses seriam casos de inexigibilidade.
2.1. Hipteses de Dispensa de Licitao
2.1.1. Licitao dispensada
aquela que a prpria lei declarou como tal.
O artigo 17 da Lei n. 8.666/93 cuida das hipteses de dispensa de licitao em casos
de alienao e cesso de uso de bens pblicos.
No inciso I, encontram-se as hipteses de dispensa de licitaes destinadas
alienao de bens imveis.
O inciso II trata das hipteses de dispensa de licitaes destinadas alienao de
bens mveis.
Necessrio se faz observar o 4. do artigo em estudo:
4.: A doao com encargo ser licitada e de seu instrumento constaro
obrigatoriamente os encargos, o prazo de seu cumprimento e clusula de reverso, sob
pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitao no caso de interesse pblico
devidamente justificado.
2.1.2. Licitao dispensvel
Nesse caso, a Administrao pode dispensar a competio. A contratao direta
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existir porque a competio, embora possvel, no ocorrer, por opo da Administrao.

O artigo 24 da Lei n. 8.666/93 trata de todos os outros casos de dispensa que no se
refiram alienao e cesso de bens pblicos:
Incisos I e II: dispensam a licitao quando o bem for de pequeno valor.
Inciso III: dispensa de licitao em casos de guerra e de grave perturbao da

ordem. Apenas podem ser dispensados os contratos que tenham relao com a
guerra ou com a perturbao da ordem.
Inciso IV: dispensa de licitao em casos de emergncia ou calamidade pblica.

A lei dispe que, nos casos em que o Estado estiver emergencialmente
necessitando contratar, poder firmar um contrato sem licitao. Situao
emergencial aquela em que o decurso de tempo poder ocasionar prejuzo ou
dano (por esse motivo, a licitao deve ser dispensada). Os contratos firmados
por emergncia no podem ter prazo de vigncia por mais de 180 dias.
Inciso V: dispensa de licitao no caso de desinteresse pela licitao anterior, ou

seja, desero. Licitao deserta aquela em que no aparecem interessados. As
condies exigidas para que uma licitao deserta possa vir a ocasionar uma
contratao sem licitao so: a Administrao deve demonstrar que a
realizao de um novo procedimento licitatrio lhe trar prejuzos e as
condies de contratao devem ser as mesmas da licitao deserta.
Inciso VI: poder ser dispensada a licitao quando a Unio tiver que intervir
no domnio econmico para regular preos ou normalizar o abastecimento.
Inciso VII: quando as propostas apresentadas revelarem preos excessivos, ou

seja, superiores aos praticados no mercado nacional.
Inciso VIII: dispensvel a licitao para a aquisio, por pessoa jurdica de

direito pblico interno, de bens produzidos ou servios prestados por rgo ou
entidade que integre a Administrao Pblica....
Inciso IX: casos em que houver possibilidade de comprometimento da

segurana nacional.
Inciso X: dispensvel a licitao para a compra ou locao de imvel destinado

ao atendimento das finalidades precpuas da Administrao, cujas necessidades
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
de instalao e localizao condicionem a sua escolha, desde que o preo seja

compatvel com o valor de mercado, segundo a avaliao prvia.
Inciso XI: na contratao de remanescente de obra, servio ou fornecimento, em

conseqncia de resciso contratual.
Inciso XII: na compra de produtos perecveis a caracterstica do bem permite a

contratao direta.
Inciso XIII: contratao de instituio brasileira, ou seja, dispensvel a

licitao tendo em conta as pessoas que esto sendo contratadas.
Inciso XIV: aquisio de bens ou servios nos termos de acordo internacional,

especfico, aprovado pelo Congresso Nacional.
Inciso XV: aquisio ou restaurao de obras de arte e objetos histricos.
Inciso XVI: para a impresso dos dirios oficiais, de formulrios padronizados

de uso da Administrao e de edies tcnicas oficiais, bem como para a
prestao de servios de informtica pessoa jurdica de direito pblico interno,
por rgos ou entidades que integrem a Administrao Pblica, criados para
esse fim especfico.
Inciso XVII:
aquisio de componentes ou peas de origem nacional ou
estrangeira, necessrios manuteno de equipamentos durante o perodo de

garantia tcnica, junto ao fornecedor original desses equipamentos, quando tal
condio de exclusividade for indispensvel para a vigncia da garantia.
Inciso XVIII: servios e compras indispensveis ao abastecimento de

embarcaes, aeronaves e tropas, quando fora de suas sedes e os prazos legais
puderem comprometer a operao.
Inciso XIX: materiais para as Foras Armadas.
Inciso XX: contratao de servios prestados por deficientes fsicos.
Inciso XXI: aquisio de bens destinados pesquisa cientfica e tecnolgica.
Inciso XXII: contratao do fornecimento ou suprimento de energia eltrica

com concessionrio, segundo as normas da legislao especfica.
Inciso XXIII: na contratao realizada por empresa pblica ou sociedade de

economia mista com suas subsidirias e controladas, para a aquisio ou
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
alienao de bens, prestao ou obteno de servios, desde que o preo

contratado seja compatvel com o praticado no mercado.
Inciso XXIV: para a celebrao de contratos de prestao de servios com as

organizaes sociais, qualificadas no mbito das respectivas esferas de governo,
para atividades contempladas no contrato de gesto.
A dispensa da licitao, tendo em vista os incisos acima, poder ser caracterizada

segundo 4 (quatro) critrios:
em razo do valor;
em razo da pessoa a ser contratada;
em razo da situao;
em razo do objeto.
2.2. Hipteses de Inexigibilidade de Licitao

inexigvel licitao quando invivel a competio. No caso, contrata-se
diretamente.
O que diferencia dispensa e inexigibilidade que, na primeira, a competio
possvel, mas a Administrao poder dispens-la, enquanto a inexigibilidade a
possibilidade de contratao sem licitao, por ser a competio invivel.
O artigo 25 da Lei n. 8.666/93 enumera as hipteses de inexigibilidade de licitao.
Inciso I: para aquisio de materiais, equipamentos ou gneros que s possam

ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo,
vedada a preferncia de marca, devendo a comprovao de exclusividade ser feita
atravs de atestado fornecido pelo rgo de registro do comrcio do local em que
se realizaria a licitao ou a obra ou o servio, pelo Sindicato, Federao ou
Confederao Patronal, ou, ainda, pelas entidades equivalentes.
Inciso II: trata de contratao direta quando o servio for de natureza singular e
desenvolvido por profissional notoriamente especializado. So necessrios,
portanto, dois requisitos: servio de natureza singular (art. 13, incs. I a VIII) e
realizado por profissional notoriamente especializado (no prprio art. 25, 1., a
lei dispe quem o profissional notoriamente especializado).
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
Inciso III: contratao de profissional do setor artstico, desde que reconhecido

pela crtica ou pela populao.
O 2. do art. 25 dispe sobre a responsabilidade solidria do fornecedor ou

prestador de servios e o agente pblico responsvel pelos danos causados Fazenda
Pblica.
O artigo 26 refere-se tanto dispensa como inexigibilidade, sendo necessria a
motivao.
3. MODALIDADES DE LICITAO
A licitao pode ser processada de diversas maneiras. As modalidades de licitao
esto dispostas no art. 22 da Lei n. 8.666/93, que prescreve cinco modalidades de licitao:
Concorrncia
Tomada de preos
Convite
Concurso
Leilo
H uma modalidade de licitao que no consta no artigo citado acima, mas foi
instituda por Medida Provisria: a licitao por Prego.
3.1. Concorrncia
A concorrncia est prevista no art. 22, 1., da Lei n. 8.666/93 e pode ser definida
como modalidade de licitao entre quaisquer interessados que, na fase inicial de
habilitao preliminar, comprovem possuir os requisitos mnimos de qualificao exigidos
no edital para execuo de seu objeto.
A concorrncia pblica a modalidade de licitao utilizada, via de regra, para
maiores contrataes, aberta a quaisquer interessados que preencham os requisitos
estabelecidos no edital.
a modalidade mais completa de licitao. destinada a contratos de grande
expresso econmica, por ser um procedimento complexo e que exige o preenchimento de
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
vrios requisitos e a apresentao detalhada de documentos. A Lei prev, no art. 23, a

tabela de valores para cada modalidade de licitao.
3.2. Tomada de Preos
Prevista no art. 22, 2., da Lei n. 8.666/93, pode ser definida como modalidade de
licitao entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as
condies exigidas para cadastramento at o terceiro dia anterior data do recebimento das
propostas, observada a necessria qualificao.
uma modalidade mais simplificada, mais clere e, por esse motivo, no est
voltada a contratos de grande valor econmico.
Essa modalidade de licitao era direcionada apenas aos interessados previamente
cadastrados. Atualmente, o 2. do art. 22 da Lei em estudo dispe, conforme transcrito
acima, que tambm devero ser recebidas as propostas daqueles que atenderem s
condies exigidas para cadastramento at o terceiro dia anterior data do recebimento das
propostas.
A tomada de preos, portanto, destina-se a dois grupos de pessoas previamente
definidos:
Cadastrados: para que a empresa tenha seu cadastro, dever demonstrar sua
idoneidade. Uma vez cadastrada, a empresa estar autorizada a participar de
todas as tomadas de preo.
No cadastrados: se no prazo legal trs dias antes da apresentao das

propostas demonstrarem atender aos requisitos exigidos para o cadastramento,
podero participar da tomada de preo.
Na tomada de preo, os licitantes tm seus documentos analisados antes da abertura

da licitao e, por este motivo, uma modalidade de licitao mais clere, podendo a
Administrao conceder um prazo menor para o licitante apresentar sua proposta.
3.3. Convite
O convite est previsto no art. 22, 3., da Lei n. 8.666/93, e pode ser definido
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
como modalidade de licitao entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto,

cadastrados ou no, escolhidos e convidados em nmero mnimo de 3 (trs) pela unidade
administrativa, a qual afixar, em local apropriado, cpia do instrumento convocatrio e o
estender aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu
interesse com antecedncia de at 24 (vinte e quatro) horas da apresentao das propostas.
a modalidade mais simplificada de licitao e, por isso, destinada a contratos de
pequeno valor. Alm de prazos mais reduzidos, o convite tem uma convocao restrita.
Pela lei, somente dois grupos podem participar do convite:
Convidados: a Administrao escolhe no mnimo trs interessados para

participar da licitao e envialhes uma carta-convite, que o instrumento
convocatrio da licitao.
Cadastrados, no ramo do objeto licitado, no convidados: todos os cadastrados

no ramo do objeto licitado podero participar da licitao, desde que, no prazo
de at 24h antes da apresentao das propostas, manifestem seu interesse em
participar da licitao. Alguns autores tm sustentado que essa exigncia de
manifestao dos cadastrados at 24h antes da apresentao das propostas seria
inconstitucional, tendo em vista que fere o princpio da isonomia.
De acordo com a liberalidade da lei, esses so os dois grupos que podem participar
do convite. H, entretanto, uma construo interpretativa que entende que um terceiro
grupo poderia participar da licitao:
No cadastrados, no convidados, que demonstrem atender previamente aos

requisitos exigidos para o cadastramento: se para a tomada de preos, que
uma modalidade mais rigorosa, admite-se a participao dos no cadastrados
que demonstrem atender previamente os requisitos exigidos para o
cadastramento, no haveria lgica em no se autorizar os no cadastrados, nessa
situao, a participarem do convite.
O art. 22, 3., da Lei n. 8.666/93 deixa claro e induvidoso que a carta-convite deve
ser afixada em local de acesso pblico, de forma que as pessoas no cadastradas ou no
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
convidadas tomem conhecimento do convite e, se interessadas, possam participar da

licitao.
3.4. Concurso
O art. 22, 4., da Lei n. 8.666/93 prev o concurso, que pode ser definido como
modalidade de licitao entre quaisquer interessados para escolha de trabalho tcnico,
cientfico ou artstico, mediante a instituio de prmios ou remunerao aos vencedores,
conforme critrios constantes de edital publicado na imprensa oficial com antecedncia
mnima de 45 (quarenta e cinco) dias.
Essa modalidade de licitao no pode ser confundida com o concurso para
provimento de cargo pblico. O concurso uma modalidade de licitao especfica, que
tem por objetivo a escolha de um trabalho tcnico, artstico ou cientfico.
H quem diga que o concurso uma modalidade de licitao discricionria,
alegando que esses trabalhos, normalmente, so singulares e, por este motivo, no haveria
necessidade de licitao (a Administrao faria a licitao se achasse conveniente). O
concurso no , entretanto, uma modalidade discricionria, mas sim o objeto da licitao.
3.5. Leilo
Previsto no art. 22, 5., da Lei n. 8.666/93, pode ser definido como modalidade de
licitao entre quaisquer interessados para a venda de bens mveis inservveis para a
Administrao ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienao
de bens imveis prevista no art. 19, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao
valor da avaliao.
O leilo tem um objetivo prprio, visa a alienao de bens. Na redao original da
Lei em estudo, o leilo somente se destina alienao de bens mveis. A redao original,
entretanto, foi modificada pela Lei n. 8.883/94, que passou a permitir que o leilo se
destinasse, em certos casos, alienao de bens imveis.
O art. 19 dispe que, nos casos de alienao de um bem que tenha sido adquirido
por via de procedimento judicial ou por dao em pagamento, a alienao pode ser feita
por leilo. Nos demais casos, somente por concorrncia.
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
3.6. Prego
Modalidade licitatria inserida pela Medida Provisria n. 2.026, de maio de 2000
(atualmente reeditada pela Medida Provisria n. 2.182-16 de 28.6.2001).
a modalidade de licitao voltada aquisio de bens e servios comuns, assim
considerados aqueles cujos padres de desempenho e qualidade possam ser objetivamente
definidos no edital por meio de especificaes do mercado.
No h limite de valor especificado.
Essa modalidade s poder ser usada pela Unio ( exclusiva dela).
MDULO XIII
Licitao: Princpios e Modalidades
1. TIPOS DE LICITAO
A Lei n. 8.666/93 define os tipos de licitao no art. 45, 1., ou seja, a maneira de
julgamento de um procedimento licitatrio. Nada impede, entretanto, que leis especiais
disponham de forma diversa, trazendo regras especficas a esse procedimento.
H a previso de quatro tipos diferentes de licitao que podem ser aplicados a
todas as modalidades (salvo a modalidade concurso, que pode adotar outros tipos de
procedimento):
Menor preo: o proponente vencedor ser aquele que

apresentar proposta com o menor valor nominal.
Melhor tcnica: ser vitorioso o proponente que apresentar

a proposta de melhor tcnica dentro das especificaes da Administrao. o
instrumento convocatrio aquele que define qual a melhor tcnica e quais os
critrios a serem observados.
Tcnica e preo: de acordo com os preceitos do

instrumento convocatrio, a Administrao conjuga a melhor tcnica e o menor
preo (a proposta dever apresentar tcnica satisfatria e preo mais vantajoso).
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
Maior lance ou oferta: ser aplicado nos casos de alienao
de bens ou concesso de direito real de uso.

Entre os quatro critrios apontados, dois so objetivos (menor preo e maior lance)
e dois subjetivos (melhor tcnica e tcnica e preo).
O tipo regra o de melhor preo. Os demais se aplicam aos casos expressamente
previstos em lei.
Os tipos melhor tcnica ou tcnica e preo podem ser adotados no caso de servios
de natureza predominantemente intelectual, em especial na elaborao de projetos,
clculos, fiscalizao, superviso e gerenciamento, e de servios de engenharia consultiva
em geral, principalmente para a elaborao de estudos tcnicos preliminares, projetos
bsicos e executivos, ressalvado o disposto no 4. do art. 45 da Lei n. 8.666/93.
Alguns doutrinadores entendem que, para essas hipteses, os tipos melhor tcnica
ou tcnica e preo devem prevalecer. Como so tipos excepcionais, entretanto, no h
como torn-los obrigatrios. Administrao facultado adot-los. Para isso, ser
necessria autorizao expressa da autoridade de maior nvel hierrquico da Administrao
promotora da licitao (art. 46, 3., da Lei n. 8.666/93).
O art. 45, 4., Contratao de bens e servios de informtica, dispe que o tipo
obrigatrio para esses casos o de tcnica e preo, permitindo o emprego de outro tipo de
licitao nos casos indicados em decreto do Poder Executivo.
O tipo melhor lance pode ser adotado nos casos de alienaes ou de concesses de
direito real de uso (art. 45, 1., inc. IV, da Lei n. 8.666/93). Nos casos de concesso de
uso ou permisso de uso, analogicamente, pode ser usado o tipo melhor lance.
2. FASES DO PROCEDIMENTO LICITATRIO

A licitao, procedimento administrativo que visa selecionar a proposta mais
vantajosa para a contratao com a Administrao, um conjunto de atos que pode ser
dividido em diversas fases.
Alguns autores entendem que o ato em que se inicia a licitao a publicao do
instrumento convocatrio. O art. 38 da Lei n. 8.666/93, no seu caput, entretanto, dispe
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
que o procedimento da licitao ser iniciado com a abertura do processo administrativo

(que ocorre antes da publicao do instrumento convocatrio).
Os autores dividem a licitao em duas fases: interna e externa.
A fase interna tem incio com a deciso de realizar o procedimento licitatrio. Rene
todos os atos que, pela lei, devem anteceder o momento da publicao do instrumento
convocatrio.
No h uma definio da seqncia dos atos que devem ser praticados na fase
interna, o que fica a critrio de cada Administrao. Com a publicao do instrumento
convocatrio, encerra-se a fase interna.
A fase externa iniciada com a publicao do instrumento convocatrio, que se
destina aos interessados em contratar com a Administrao.
Nessa fase, as etapas do processo so perfeitamente definidas e a seqncia deve ser
obrigatoriamente observada:
edital;
apresentao da documentao e das propostas;
habilitao;
classificao;
adjudicao;
homologao.
Para alguns autores, a homologao estaria antes da adjudicao.

2.1. Edital
O edital reflete a lei interna das licitaes e obriga as partes envolvidas s suas
regras, decorrncia do princpio da vinculao ao edital, que deve ser respeitado tanto pela
Administrao quanto pelos participantes.
2.1.1. Contedo do edital
O art. 40 da lei em estudo dispe sobre o contedo do edital:
60/142
objeto da licitao, que no poder ser descrito genericamente;
prazos e condies para a assinatura do contrato ou para a retirada dos
_____________________________________________________________________________ MDULO I
instrumentos, como previsto no art. 64;
garantias para a execuo do contrato;
sanes para o caso de inadimplemento;
local onde poder ser examinado e adquirido o projeto bsico;
critrio de julgamento das propostas;
condies de pagamento.
2.1.2. Impugnao administrativa ao edital

As regras constantes do edital podero ser impugnadas pelos licitantes (no prazo de
dois dias) ou por qualquer cidado (art. 41, 1.) que entender ser o edital discriminatrio
ou omisso em pontos essenciais.
2.2. Apresentao das Propostas
As propostas so as ofertas feitas pelos licitantes. A lei exige um prazo mnimo a ser
observado entre o momento da publicao do instrumento convocatrio e o da
apresentao das propostas. Esse prazo variar de acordo com a modalidade, o tipo e a
natureza do contrato (art. 21 da Lei n. 8.666/93).
A proposta deve ser apresentada em envelope lacrado, por fora do princpio do
sigilo das propostas, diverso do envelope referente aos documentos necessrios para
habilitao. Devassar o contedo de uma proposta crime previsto pela Lei das Licitaes.
Assim, o licitante deve apresentar no mnimo dois envelopes: o primeiro contendo a
documentao relativa capacitao do licitante, condies tcnicas, econmicas, jurdicas
e fiscais, e o segundo, a proposta propriamente dita.
Em certos tipos de licitao (melhor tcnica e tcnica e preo), devero ser
entregues trs envelopes. A proposta deve ser desdobrada em dois deles: um deve conter a
proposta de tcnica e o outro a de preo; no terceiro, deve ser includa a documentao
sobre a capacitao do licitante.
Os envelopes so encaminhados comisso de licitao, composta por, no mnimo,
trs servidores. Excepcionalmente, no convite, pode haver o julgamento por apenas um
servidor, e, no leilo, no h comisso de julgamento, mas leiloeiro.
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
2.3. Habilitao
Nessa fase, o objetivo da Administrao Pblica o conhecimento das condies
pessoais de cada licitante. O rgo competente examinar a documentao apresentada,
habilitando-a ou no.
O art. 27 dispe sobre a documentao exigida dos interessados:
habilitao jurdica;
qualificao tcnica;
qualificao econmico-financeira;
regularidade fiscal;
cumprimento ao inc. XXXIII, art. 7., da Constituio Federal.
O art. 28 trata da documentao relativa habilitao jurdica, documentos que

demonstraro que o licitante estar apto a exercer direitos e a contrair obrigaes.
O art. 29 refere-se habilitao fiscal. Sero analisadas a existncia de dbitos do
licitante com a Administrao Pblica e sua regularidade com a Seguridade Social (art.
195, 3., da Constituio Federal).
Quanto qualificao tcnica, as exigncias encontram-se relacionadas no art. 30 da
lei em estudo, Demonstrao da capacidade para executar o contrato. Ex.: possuir
equipamento, material e mo-de-obra suficientes para a execuo do contrato.
O art. 31 dispe sobre a habilitao financeira. A documentao exigida possibilita a
anlise da sade financeira do licitante em suportar o cumprimento do contrato.
O licitante dever, ainda, demonstrar que tem qualificao trabalhista e cumpre a
proibio imposta pelo art. 7., inc. XXXIII, da Constituio Federal.
A lei faculta a possibilidade de a Administrao Pblica se utilizar de registros
cadastrais de outros rgos de entidades pblicas (art. 34, 2., da Lei n. 8.666/93).
Se o licitante demonstrar possuir as condies necessrias, ser considerado
habilitado e poder passar para a fase seguinte. Os inabilitados, ao contrrio, sero
excludos da licitao, recebendo os seus envelopes com as propostas devidamente
lacradas.
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
2.4. Classificao
a etapa do procedimento licitatrio em que so apreciadas e julgadas as propostas
dos licitantes habilitados. Nesse momento, sero abertos os envelopes das propostas
comerciais.
O processamento da fase de classificao variar de acordo com o tipo de
procedimento (tipificado no art. 45 da lei em estudo).
2.4.1. Desclassificao das propostas
A desclassificao das propostas est disciplinada no art. 48, caput, da Lei n.
8.666/93:
Inc. I sero desclassificadas as propostas que no atendam s exigncias do

ato convocatrio da licitao.
Inc. II propostas com valor global superior ao limite estabelecido ou com

preos manifestamente inexeqveis, assim considerados aqueles que no
venham a ter demonstrada sua viabilidade atravs de documentao que
comprove que os custos dos insumos so coerentes com os de mercado e que os
coeficientes de produtividade so compatveis com a execuo do objeto do
contrato, condies estas necessariamente especificadas no ato convocatrio da
licitao.
O inc. II dispe sobre duas situaes distintas:
o licitante apresenta proposta com valor superior ao limite mximo

previsto no instrumento convocatrio;
falta de seriedade econmica da proposta.
Admite-se que o instrumento convocatrio contenha um parmetro relativo ao valor

do objeto. O licitante que apresentar uma proposta abaixo do parmetro mnimo
especificado dever demonstrar como executar o contrato. Caso demonstre, a proposta
poder ser classificada; se no demonstrar, ser desclassificada.
H certas hipteses em que a estipulao do valor mnimo obrigatria (art. 48,
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
1., da Lei n. 8.666/93), como nos contratos que envolvem servios de engenharia; nesses
casos, sempre que a proposta estiver abaixo do percentual que a lei prescreve, o licitante
dever demonstrar como cumprir o contrato ( um parmetro legal que independe da
vontade do administrador).
Se uma proposta trouxer uma vantagem extraordinria que no esteja explcita no
instrumento convocatrio, a Administrao deve desconsider-la, como se no estivesse
escrita, e julgar apenas a parte que est em conformidade com o instrumento convocatrio
(art. 44, 2., da Lei n. 8.666/93).
Se todas as propostas forem inabilitadas ou desclassificadas, verifica-se o que se
chama de licitao fracassada. Nesse caso, a lei faculta Administrao tentar salvar a
licitao (art. 48, 3., da Lei n. 8.666/93), permitindo que todos os inabilitados
apresentem nova documentao ou todos os desclassificados apresentem nova proposta (o
prazo para apresentao de documentos ou propostas de oito dias).
Quando o tipo de licitao for o de melhor tcnica, processa-se de acordo com o
regulado pelo art. 46, 1., da Lei n. 8.666/93. Devero ser apresentados dois envelopes. Os
da proposta tcnica devero ser abertos primeiro. Com o resultado do julgamento tcnico,
abrem-se os envelopes da proposta preo. O administrador dever comparar o preo
apresentado pelo licitante vencedor do julgamento tcnico com o menor preo apresentado
pelos demais licitantes. Se o preo do vencedor estiver muito acima, pode-se fazer uma
tentativa de acordo para diminuio do valor; se no houver acordo a Administrao,
poder ser afastado o primeiro colocado e iniciar-se- uma negociao com o segundo, e
assim por diante.
Quando o tipo for tcnica e preo, em primeiro lugar sero abertos os envelopes da
proposta tcnica. Concludo o julgamento, abrem-se os envelopes da proposta preo,
havendo o julgamento deste. Encerrado, combinam-se as propostas conforme o critrio
determinado no instrumento convocatrio. Nesse tipo de licitao, no se faz acordo como
64/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
no anterior.
2.5. Homologao e Adjudicao
Adjudicao
Homologao
Classificao
Homologao
Adjudicao
Para aqueles que defendem que a prxima fase a adjudicao, aps esta, abrir-se-
prazo para recurso, e o processo ser encaminhado a uma comisso superior para
homologao. No caso, a classificao e a adjudicao seriam feitos pela Comisso de
Licitao.
Para aqueles que defendem que a fase de homologao anterior adjudicao, o
julgamento da licitao feito na fase de classificao, abrindo-se, logo aps esta,
oportunidade para recurso, ento encaminhando-se o processo autoridade superior para
homologao e em seguida para adjudicao.
Homologao o ato administrativo pelo qual a autoridade superior manifesta sua
concordncia com a legalidade e convenincia do procedimento licitatrio.
Adjudicao o ato administrativo pelo qual se declara como satisfatria a proposta
vencedora do procedimento e se afirma a inteno de celebrar o contrato com o seu
ofertante.
A divergncia na doutrina advm do disposto nos arts. 38, inc. VII, e 43, inc. VI,
ambos da Lei n. 8.666/93. Observadas, entretanto, as formas de processamento, correto
afirmar que o mais adequado o disposto no art. 43, tendo em vista que o art. 38 trata da
juntada de documentos. Ainda, no lgico adjudicar antes da homologao pela
autoridade superior, entretanto, se isto ocorrer, no se deve considerar nula a licitao.
O primeiro classificado no tem direito subjetivo adjudicao.
O adjudicatrio no tem direito subjetivo ao contrato, visto que a Administrao
poder revogar a licitao antes da assinatura do contrato.
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
So efeitos da adjudicao:
direito do adjudicatrio de assinar o contrato, na hiptese de ele vir a
ser celebrado;
liberao dos demais proponentes em relao s propostas apresentadas;
direito da Administrao de, no prazo de validade da proposta, exigir do

adjudicatrio o aperfeioamento do contrato nos termos resultantes do
procedimento licitatrio.
O adjudicatrio que se recusar a assinar o contrato ser considerado inadimplente,

ou seja, ficar na mesma situao daquele que assinar o contrato e no o cumprir.
Responder por perdas e danos e sofrer as sanes administrativas previstas no art. 87 da
Lei n. 8.666/93,que sero aplicadas de acordo com o comportamento do adjudicatrio.
Havendo a recusa (justificada ou injustificada), a lei admite a possibilidade de a
Administrao propor a assinatura do contrato ao segundo colocado, nos termos da
proposta vencedora. Se houver concordncia do segundo colocado, o contrato ser
firmado; se ele no concordar, a Administrao poder propor ao terceiro colocado, e assim
por diante, sempre nos termos da proposta vencedora.
2.6. Anulao
Anular extinguir um ato ou um conjunto de atos em razo de sua ilegalidade.
Quando se fala, portanto, em anulao de uma licitao, pressupe-se a ilegalidade da
mesma, pois anula-se o que ilegtimo. A licitao poder ser anulada pela via
administrativa ou pela via judiciria.
A anulao de uma licitao pode ser total (se o vcio atingir a origem dos atos
licitatrios) ou parcial (se o vcio atingir parte dos atos licitatrios).
2.6.1. Anulao pela via administrativa
Est disciplinada no art. 49 da Lei n. 8.666/93. A autoridade competente para a
aprovao do procedimento ser competente para anular a licitao. O 3. do mesmo art.
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
dispe, ainda, que, no caso de anulao da licitao, ficam assegurados o contraditrio e a

ampla defesa. A anulao da licitao deve vir acompanhada de um parecer escrito e
devidamente fundamentado.
Nada impede que, aps a assinatura do contrato, seja anulada a licitao e,
reflexamente, tambm o contrato firmado com base nela (art. 49, 2., da Lei n. 8.666/93).
A anulao da licitao, em regra, no gera o dever de indenizar (art. 49, 1.),
salvo na hiptese do par. n. do art. 59 da Lei n. 8.666/93, que disciplina a indenizao do
contratado se este no tiver dado causa ao vcio que anulou o contrato (indenizao pelos
servios prestados e pelos danos sofridos). Nos casos em que a anulao da licitao
ocorrer aps a assinatura do contrato e o contratado no tiver dado causa ao vcio, ser a
Administrao, portanto, obrigada a indenizar.
H uma corrente intermediria que entende que o dever de indenizar existir se tiver
ocorrido a adjudicao somente em relao ao adjudicatrio, independentemente da
assinatura ou no do contrato.
2.7. Revogao
Revogar uma licitao extingui-la por ser inconveniente ou inoportuna. Desde o
momento em que a licitao foi aberta at o final da mesma, pode-se falar em revogao.
Aps a assinatura do contrato, entretanto, no poder haver a revogao da licitao.
A revogao tambm est disciplinada no art. 49 da Lei n. 8.666/93, que restringiu o
campo discricionrio da Administrao: para uma licitao ser revogada, necessrio um
fato superveniente, comprovado, pertinente e suficiente para justific-lo.
Somente se justifica a revogao quando houver um fato posterior abertura da
licitao e quando o fato for pertinente, ou seja, quando possuir uma relao lgica com a
revogao da licitao. Ainda deve ser suficiente, quando a intensidade do fato justificar a
revogao. Deve ser respeitado o direito ao contraditrio e ampla defesa, e a revogao
dever ser feita mediante parecer escrito e devidamente fundamentado.
Quanto indenizao, no caso, a lei foi omissa, fazendo alguns autores entenderem
que h o dever de indenizar, fundamentado no art. 37, 6., da Constituio Federal de
1988. A posio intermediria, entretanto, entende que somente haveria indenizao nos
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
casos de adjudicao em relao ao adjudicatrio pelos prejuzos que sofreu, mas no pelos
lucros cessantes.
2.8. Desistncia do Proponente
At o final da fase de habilitao, o licitante pode, legitimamente, desistir da
licitao, visto que sua proposta ainda no foi conhecida. Abertos os envelopes na fase de
classificao, porm, o licitante no poder desistir, salvo nos casos de fato superveniente
que justifique a sua desistncia (a justificao deve ser aceita pela Comisso de Licitao).
3. SANES PENAIS
Os arts. 89 a 98 da Lei n. 8.666/93 tipificam as condutas criminosas e as
respectivas penas, que sero de deteno (varivel de seis meses a dois anos) ou de
multa (fixada entre 2% e 5% do valor do contrato, revertendo-se Fazenda da entidade
licitante).
MDULO XIV
1. LICITAES RECURSOS
A Lei n. 8.666/93 prev, no Cap. V art. 109, trs tipos de recursos possveis no
processo licitatrio:
recurso hierrquico;
representao;
pedido de reconsiderao.
Os trs recursos aperfeioam o sistema de controle interno da licitao, por serem

conhecidos e processados pela prpria Administrao Pblica, no se confundindo com o
direito de petio (art. 5., inc. XXXIV, da CF) nem com a possibilidade de representao,
seja ao Ministrio Pblico ou ao Tribunal de Contas. Tais instrumentos (petio e
representao) podem ser exercitados por qualquer pessoa e sero ou no atendidos alm
dos limites da Administrao-licitante.
68/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
a) Recurso hierrquico
O recurso hierrquico (ou recurso administrativo em sentido estrito) cabvel
contra:
habilitao ou inabilitao do licitante;
julgamento das propostas;
anulao ou revogao da licitao;
indeferimento, alterao ou cancelamento de inscrio no registro cadastral.
O prazo para a interposio ser de 5 dias, salvo se a modalidade for a do convite e

o recurso dirigido contra a habilitao, ou inabilitao, e contra o julgamento, hipteses em
que ser de 2 dias teis. O prazo contado a partir da intimao ou da lavratura do termo
(para os que estiverem presentes).
b) Representao
Cabe a representao contra decises havidas no processo licitatrio e que no
comportam recurso hierrquico. dirigida autoridade superior para que se altere deciso
emanada da autoridade inferior (Ex.: modificao do objeto da licitao).
c) Pedido de reconsiderao
O pedido de reconsiderao cabvel contra deciso que imps as sanes de
declarao de inidoneidade para licitar ou contratar. dirigido ao ministro de Estado ou ao
secretrio estadual ou municipal, no prazo de 10 dias teis.
1.1. Efeitos e Processamento
Os recursos operam efeitos devolutivos, salvo aqueles contra habilitao ou
inabilitao, que sempre produziro efeitos suspensivos.
Os demais apenas produziro efeitos suspensivos por deciso da autoridade
69/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
destinatria do recurso. A deciso, que concede ou no o aludido efeito, discricionria.

Para conceder o referido efeito, porm, dever a autoridade motivar o ato, indicando o
interesse pblico presente.
A interposio dos recursos hierrquico e de representao deve ser comunicada aos
demais licitantes, que podero impugn-los no prazo de 5 dias teis.
Sempre que um recurso for provido, os efeitos sero retroativos, alcanando o ato
desde a sua edio.
Se no ocorrer a interposio de recursos, ou seja, se os licitantes no impugnarem
as decises no curso do processo licitatrio, decaindo do direito de recorrer, aqueles atos
passaro a ser definitivos, operando-se a precluso administrativa, ou coisa julgada
administrativa.
Como dito, o sistema de recursos no se confunde com a possibilidade de
representao ao Tribunal de Contas e ao Ministrio Pblico (como permite o art. 113) ou
com o direito de petio. Ambos podem ser exercitados por qualquer pessoa, e no apenas
pelos proponentes ou licitantes. Em verdade, a comunicao ao Tribunal de Contas (ver art.
74, 2., da CF) autntica denncia.
2. LICITAES CRIMES
A Lei n. 8.666/93 descreve condutas tpicas, permitindo a apurao da
responsabilidade penal, independentemente da responsabilizao administrativa e civil.
A despeito de a referida lei somente ser inteiramente aplicvel na rbita da
Administrao Pblica Federal, os dispositivos que consagram a responsabilizao penal
constituem normas gerais, da serem aplicveis em todo o territrio nacional. Estados,
Distrito Federal e Municpios no podem legislar a respeito, porque no renem
competncia para tanto. Apenas a Unio (art. 22, inc. I, da CF) pode legislar em matria
penal.
A descrio de condutas tpicas pela Lei de Licitaes provocou a revogao parcial
do CP, caso, por exemplo, do tipo previsto no art. 326 (devassar o sigilo de proposta de
concorrncia pblica, ou proporcionar a terceiro o ensejo de devass-lo). Assim, subsistem
apenas tipos penais no incompatveis com os novos tipos previstos na Lei n. 8.666/93.
70/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
Aplicam-se Lei de Licitaes as mesmas regras gerais para a determinao do

momento consumativo dos delitos e para as hipteses de tentativa, concurso, desistncia
voluntria e arrependimento eficaz, dentre outras previstas na parte geral do Cdigo Penal.
O bem jurdico protegido tanto poder ser a moralidade administrativa como a
regularidade do processo licitatrio ou o patrimnio pblico.
O sujeito ativo dos delitos, previstos na Lei de Licitaes, ser sempre a pessoa
fsica a quem se atribua a conduta ilcita, podendo ou no manter vnculo com a
Administrao (funcional ou contratual). Assim, podero ser apontados como autores os
particulares que participam do certame; os membros da Comisso de Licitao; a
autoridade administrativa ou qualquer contratado.
Todos os delitos descritos na Lei de Licitao so punidos apenas a ttulo de dolo,
no havendo possibilidade de punio a ttulo de culpa.
A ao penal sempre ser pblica incondicionada, no dependendo, pois, de
requisio ou representao.
Todos os tipos penais autorizam a imposio da pena de deteno, no havendo a
previso para a imposio da pena de recluso.
3. CONTRATO ADMINISTRATIVO
Contrato administrativo todo ajuste celebrado pela Administrao, mediante regras
previamente estabelecidas por ela, visando a preservao do interesse pblico.
O Poder Pblico traa as diretrizes do contrato no edital de licitao, o particular ir
apenas aderir a essa minuta (contrato de adeso). A prerrogativa da Administrao tem em
vista o interesse pblico.
3.1. Caractersticas
Caractersticas marcantes dos contratos administrativos so as clusulas
exorbitantes, que conferem vantagens para a Administrao, colocando-a em uma posio
de superioridade em relao ao particular que com ela contratar. Essa regra est disposta no
art. 58 da Lei n. 8.666/93.
So exorbitantes porque exorbitam o padro das clusulas do direito privado.
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
Exemplo: o contrato celebrado pelos particulares se aperfeioa quando as partes entram em

um acordo. No contrato administrativo, s a Administrao estipula as regras; no h
conveno entre as partes. No contrato privado, se uma parte descumprir o trato, a outra
pode invocar a exceptio non adimpleti contractus, ou seja, pode alegar que deixou de
cumprir sua obrigao porque o outro contratante j havia feito isso. No contrato
administrativo, o particular no pode invocar tal princpio deve cumprir o contrato ainda
que o Poder Pblico descumpra seu encargo, pois prioriza-se o interesse pblico em
detrimento do particular. O particular pode rescindir o contrato privado unilateralmente, em
razo do interesse que defende, que prprio; no poder faz-lo quando o contrato for
administrativo, por prevalecer o interesse da sociedade; dever socorrer-se do Poder
Judicirio para resciso do contrato.
Os incs. do art. 58 da Lei n. 8.666/93 dispem sobre as prerrogativas da
Administrao. So clusulas exorbitantes que possuem a caracterstica de unilateralidade,
pois o Poder Pblico est em situao de superioridade ao particular. As principais so:
alterao e resciso unilateral do contrato;
aplicao de penalidades contratuais;
fiscalizao da execuo;
ocupao provisria de bens, servios e pessoal.
3.2. Meio de Formalizao

O contrato administrativo formalizado por termo contratual, conforme disposto no
art. 62 da Lei. Nada impede que, excepcionalmente, seja elaborado de forma diversa, que
no a escrita.
3.3. Contedo
Conforme o art. 55 da Lei, as clusulas essenciais a qualquer contrato administrativo
so:
72/142
Objeto e seus elementos caractersticos.
Regime de execuo ou a forma de fornecimento.
Preo e condies de pagamento.
_____________________________________________________________________________ MDULO I
Prazo inicial, execuo, entrega. O prazo deve ser certo e determinado.
O crdito pelo qual ocorrer a despesa.
As garantias oferecidas para assegurar a execuo, quando exigidas.
Os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabveis e os valores

das multas.
Os casos de resciso.
As condies de importao, a data e a taxa de cmbio para converso, quando

for o caso.
A vinculao ao edital de licitao ou ao termo que a dispensou ou no a exigiu,

ao convite e proposta do licitante vencedor.
A legislao aplicvel execuo do contrato e especialmente aos casos

omissos.
A obrigao do contratado de manter, durante toda a execuo do contrato, as

condies de habilitao e qualificao exigidas na licitao.
Quanto ao limite do contrato administrativo, o art. 57 da Lei n. 8.666/93 dispe que

a durao dos contratos regidos por esta Lei ficar adstrita vigncia dos respectivos
crditos oramentrios, com excees expostas em seus incisos:
Aos projetos includos em planos plurianuais (que ultrapassem um ano), desde

que previsto no ato convocatrio.
execuo de servio de natureza contnua, cuja prorrogao limita-se a 60

meses. Tal prazo pode ser prorrogado, ainda, por mais 12 meses em caso de
necessidade e mediante autorizao 4. do artigo em anlise. Exemplo:
servio de segurana, limpeza, coleta de lixo.
Para aluguel de equipamento de informtica, em que o prazo pode estender-se

em at 48 meses.
O art. 57, 3., veda contrato com prazo de vigncia indeterminado.

3.4. Execuo dos Contratos Administrativos
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
Dispe o art. 66 da Lei n. 8.666/93 que o contrato dever ser executado fielmente
pelas partes, de acordo com as clusulas avenadas e as normas desta Lei, respondendo
cada uma pelas conseqncias de sua inexecuo total ou parcial.
As clusulas so imutveis, pacta sunt servanda: o pacto deve ser cumprido
conforme o avenado inicialmente. Podero ocorrer, entretanto, situaes que impeam ou
retardem a normal execuo do contrato teoria da impreviso, provinda da clusula
rebus sic stantibus.
3.5. Encargos
Conforme dispe o art. 71 da Lei, o contratado responsvel pelos encargos
trabalhistas, previdencirios, fiscais e comerciais resultantes da execuo do contrato. A
Administrao Pblica no solidariamente responsvel por esses encargos, salvo no que
concerne aos delitos previdencirios, conforme dispe o 2. do art. 71.
3.5.1. lea
a) Conceito
So os riscos que o particular enfrenta quando contrata com a Administrao
Pblica.
b) Espcies
As leas podem aparecer de duas formas:
Ordinria: quando os riscos so os normais (previsveis), decorrentes da

execuo de um contrato no geram a reviso do contrato.
Extraordinria: em que os riscos e prejuzos decorrentes da execuo do

contrato so anormais (imprevisveis) geram a reviso do contrato para a
manuteno de seu equilbrio econmico-financeiro.
3.6. Alterao
De acordo com o exposto, o contrato deve ser cumprido conforme estipulado,
podendo ser alterado, no entanto, para conservao do seu equilbrio inicial (da equao
econmico-financeira, que a relao de igualdade entre os encargos do contratado e a
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
remunerao a que ele faz jus).

Exemplo: aumento da gasolina lea extraordinria, que autoriza a alterao do
contrato (porque gera o desequilbrio), permitindo assim a aplicao da Teoria da
Impreviso.
3.6.1. Espcies
Conforme disposto no art. 65da Lei n. 8.666/93, a alterao poder ser unilateral ou
bilateral, mas sempre acompanhada de justificao, em respeito ao princpio da motivao.
A alterao unilateral vem prevista no art. 65, inc. I, da Lei n. 8.666/93, sendo
clusula exorbitante, fazendo-se necessrio combin-lo com o art. 58:
Quando houver modificao do projeto para melhor adequao tcnica aos seus
objetivos no se pode mudar o objeto sob pena de burlar a licitao. A
manuteno do objeto limite para alterao do contrato administrativo.
Quando necessria a modificao do valor contratual, em decorrncia de

acrscimo ou diminuio quantitativa de seu objeto, nos limites previstos no
1. do prprio art. 25% ou 50%.
O 2. do art. 65 estipula que nenhum acrscimo ou supresso poder exceder os

limites impostos no pargrafo que o antecede, porm traz uma exceo: as supresses
resultantes de acordo celebrado entre os contratantes podem ultrapassar os parmetros
legais.
O inc. II do artigo em estudo estabelece as hipteses de alterao dos contratos por
acordo das partes:
quando conveniente a substituio da garantia de execuo;
quando necessria a modificao do regime de execuo;
quando necessria a modificao da forma de pagamento;
para restabelecer a relao que as partes pactuaram inicialmente.
3.7. Extino
Extino do contrato a cessao do vnculo entre a Administrao e o contratado.
75/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
Poder ocorrer de forma normal, pelo cumprimento integral de suas clusulas ou trmino
do prazo de durao, ou de forma anormal, pela anulao, que decorre de alguma nulidade
no contrato, ou pela resciso.
3.7.1. Resciso
Administrativa: promovida unilateralmente pelo Poder Pblico, por razes de

interesse pblico ou por falta do contratado (art. 78 da Lei n. 8.666/93).
Consensual ou amigvel: levada a efeito por acordo entre as partes, desde que
haja convenincia para a Administrao (art. 79 da Lei n. 8.666/93).
Resciso judicial: decretada pelo Judicirio por iniciativa do particular, art. 79,
inc. III.
MDULO XV
1. TEORIA DA IMPREVISO
A Teoria da Impreviso estabelece que eventos novos, no previstos e
imprevisveis pelas partes, que causem reflexos na execuo ou no equilbrio econmicofinanceiro do contrato, autorizam a sua reviso. A utilizao dessa teoria restabelecer o
equilbrio entre o encargo e a retribuio, tornando o contrato justo para as partes.
O art. 65, inc. II, d, da Lei n. 8.666/93 dispe sobre a clusula rebus sic stantibus,
que vigora nos contratos privados e tem a finalidade de evitar a runa do contratado. Os
contratos regidos pela lei em estudo podero ser alterados, por acordo das partes, para
restabelecer a relao pactuada inicialmentee tendo por objetivo a manuteno do
equilbrio econmico-financeiro na hiptese de ocorrncia de fatos imprevisveis ou
previsveis com conseqncias incalculveis, ou ainda, em caso de fora maior, caso
fortuito ou fato do prncipe , configurando lea econmica extraordinria e
extracontratual.
1.1.
76/142
Requisitos
_____________________________________________________________________________ MDULO I
Para a aplicao da Teoria da Impreviso, necessria a ocorrncia de:
1.2.
fatos supervenientes;
fatos imprevisveis, ou previsveis de conseqncias incalculveis.
Hipteses
Autorizam a aplicao da Teoria da Impreviso, desde que preenchidos os requisitos
anteriores:
o caso fortuito;
a fora maior;
o fato do prncipe;
o fato da administrao.
1.2.1. Caso fortuito e fora maior

Caso fortuito o evento da natureza. Exemplo: contrato para construir uma escola;
choveu alm do previsvel, o prazo do contrato no pode ser cumprido.
Fora maior consiste no ato humano. Exemplo: o contratado se compromete a
construir uma obra, mas seus funcionrios entram em greve.
Tanto o caso fortuito como a fora maior so hipteses que autorizam a aplicao da
Teoria da Impreviso, pois ou criam para o contratado um desequilbrio econmicofinanceiro ou impedem a execuo do contrato.
1.2.2. Fato do prncipe e fato da administrao
Fato do prncipe e fato da administrao so os fatos produzidos pelo Poder Pblico
que possibilitam a aplicao da Teoria da Impreviso.
O fato do prncipe incide sobre todos os contratos, demandando alterao das
clusulas iniciais. Ocorrer quando um fato geral, por determinaes estatais, positivas ou
negativas, imprevisveis, onerar substancialmente a execuo do contrato. Exemplo: o
aumento de um tributo tem repercusso em todos os contratos do Poder Pblico com
particulares nos quais incida aquele tributo. Verifica-se o fato do prncipe quando uma
determinao geral do Poder Pblico afeta o cumprimento do contrato de maneira
77/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
substancial.
O fato da administrao a atitude, omissiva ou comissiva, adotada pelo Poder
Pblico que incide direta e especificamente sobre um contrato individualizado. Exemplo:
construo de uma escola em local habitado, sem que o Poder Pblico providencie a
desapropriao necessria. A determinao do Poder Pblico, no fato da administrao, no
geral isso que o diferencia do fato do prncipe.
1.2.3. Observaes
Circunstncias, situaes imprevistas e imprevisveis so, para HELY LOPES
MEIRELLES, aquelas que j existiam antes de o contrato ser celebrado, mas que as partes
desconheciam, porque foram omissas em sondar as possibilidades de execuo do
pactuado; exemplo: o contrato visa a construo em terreno arenoso e descobre-se que esse
rochoso, fazendo-se necessria a exploso do permetro.
H autores que no consideram tal situao imprevisvel, porque no
superveniente.
MDULO XVI
Agentes Pblicos
1.
CLASSIFICAO
Agente expresso que engloba todas as pessoas lotadas na Administrao.
Agentes pblicos denominao genrica que designa aqueles que servem ao Poder
Pblico. Esses servidores subdividem-se em:
agentes polticos;
servidores pblicos;
particulares em colaborao com o Estado.

Os servidores pblicos, por sua vez, so classificados em:
78/142
funcionrio pblico;
_____________________________________________________________________________ MDULO I
empregado pblico;
contratados em carter temporrio.
Agentes polticos, definidos por Celso Antonio Bandeira de Melo, so os titulares

dos cargos estruturais organizao poltica do Pas (...), Presidente da Repblica,
Governadores, Prefeitos e respectivos vices, os auxiliares imediatos dos chefes de
Executivo, isto , Ministros e Secretrios das diversas pastas, bem como os Senadores,
Deputados Federais e Estaduais e os Vereadores.
Funcionrio pblico o servidor que titulariza um cargo. Est sob o regime
estatutrio.
Empregado pblico o servidor que titulariza um emprego. Est sob o regime
celetista, que no o mesmo regime celetista da iniciativa privada. Pelo art. 37, inc. II, da
Constituio Federal a investidura acontece por concurso pblico.
A semelhana existente entre funcionrio e empregado que ambos surgem como
servidores, ou seja, so agentes pblicos. A nomeao ocorre aps aprovao em concurso
pblico.
Contratados em carter temporrio so servidores contratados por um perodo certo
e determinado, por fora de uma situao de excepcional interesse pblico. No so
nomeados em carter efetivo, que tem como qualidade a definitividade art. 37, inc. IX, da
Constituio Federal.
Os particulares em colaborao so agentes pblicos, mas no integram a
Administrao e no perdem a caracterstica de particulares. Ex.: jurados, recrutados para o
servio militar, mesrio de eleio.
2.
PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
2.1. Acessibilidade a Cargos e Empregos

O art. 37, inc. I, da Constituio Federal dispe que os brasileiros e estrangeiros que
preencham os requisitos estabelecidos em lei tero acesso aos cargos, aos empregos e s
funes pblicas.
79/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
Essa norma de eficcia contida. Enquanto no h lei regulamentando, no

possvel sua aplicao. A Constituio Federal permitiu o amplo acesso aos cargos, aos
empregos e s funes pblicas, porm, excepciona-se a relao trazida pelo 3. do art.
12 da Lei Mxima, que define os cargos privativos de brasileiros natos:
Presidente da Repblica e Vice;
Presidente da Cmara dos Deputados;
Presidente do Senado;
Ministros do Supremo Tribunal Federal;
Carreira diplomtica;
Oficial das Foras Armadas.
2.2. Concursos Pblicos e Contrataes Excepcionais

O art. 37, inc. II, da Constituio Federal estabelece que para a investidura em cargo
ou emprego pblico necessrio a aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de
provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego.
A exigncia de concurso vlida apenas para os cargos de provimento efetivo
aqueles preenchidos em carter permanente.
Os cargos preenchidos em carter temporrio no precisam ser precedidos de
concurso, pois a situao excepcional e de temporariedade, que fundamenta sua
necessidade, incompatvel com a criao de um concurso pblico.
Para os cargos em comisso tambm no se exige concurso pblico (art. 37, inc. V),
desde que as atribuies no sejam de direo, chefia e assessoramento. Esses devem ser
preenchidos nas condies e nos percentuais mnimos previstos em lei.
Para as funes de confiana no se impe o concurso pblico; no entanto, a mesma
norma acima mencionada estabelece que tal funo ser exercida exclusivamente por
servidores ocupantes de cargo efetivo.
2.2.1. Prazo de validade do concurso pblico
de dois anos, prorrogvel uma vez por igual perodo (art. 37, III, da Constituio
Federal).
80/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
Durante o prazo do concurso, o aprovado no tem direito adquirido contratao .

H apenas uma expectativa de direito em relao a esta.
O art. 37, inc. IV, assegura ao aprovado o direito adquirido de no ser preterido por
novos concursados.
2.2.2. Deficiente fsico
A Constituio Federal, em seu art. 37, inc. VIII, privilegiou os deficientes fsicos,
garantindo-lhes, como incentivo, um percentual das vagas em concursos pblicos.
2.3.
Provimento de Cargos
Provimento, segundo Hely Lopes Meirelles, o ato pelo qual se efetua o
preenchimento do cargo pblico, com a designao de seu titular. " Pode ser:
originrio ou inicial: quando o agente no possui vinculao anterior com a

Administrao Pblica;
derivado: pressupe a existncia de um vnculo com a Administrao.

Subdivide-se em:
-
horizontal: ocorre de um cargo para outro sem ascenso na carreira;
vertical: o provimento se d com ascenso na carreira.
2.3.1. Fases
Concurso
Provimento do cargo pela nomeao
Posse: ato que confere as prerrogativas do cargo
Exerccio: incio efetivo das atribuies

O ato de investidura um ato complexo, exigindo, segundo Hely Lopes
Meirelles, a manifestao de vontade de mais de um rgo administrativo a

nomeao feita pelo Chefe do Executivo; a posse e o exerccio so dados pelo Chefe
da Repartio.
2.4. Direito de Greve
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
A Constituio Federal assegura o direito de greve, que ser exercido nos termos e
nos limites definidos em lei especfica (art. 37,
VII), modificado pela Emenda
Constitucional n. 19/98. A redao anterior do dispositivo exigia regulamentao por lei

complementar.
A lei especfica ainda no foi criada.
2.5. Direito de Sindicalizao
Garantido pela Constituio Federal no inc. VI do art. 37.
2.6. Sano por Improbidade Administrativa
Prevista no 4. do art. 37 da Constituio Federal, regulado pela Lei n. 8.429/92,
sua imposio no afasta a propositura de eventual ao penal cabvel.
As sanes previstas pela Constituio para os atos de improbidade administrativa
so as seguintes:
suspenso dos direitos polticos;
perda da funo pblica;
indisponibilidade dos bens;
ressarcimento do errio.
2.7. Paridade de Vencimentos

a possibilidade, conferida aos Poderes Legislativo e Judicirio, de criar ou no
seus cargos e de fixar remunerao igual ou inferior ao estabelecido em lei para os
servidores que tenham atribuies idnticas ou assemelhadas no mbito do Executivo. a
regra trazida pelo inc. XII do art. 37 da Constituio Federal, que no se confunde com o
disposto no inc. XI do mesmo artigo (que trata do texto geral para todos os servidores
ativos e inativos).
2.8. Vedao de Equiparao e Vinculaes
A Constituio Federal, no seu art. 37, inc. XIII, probe a equiparao que consiste
no tratamento idntico de cargos com funes desiguais , e a vinculao de vencimentos
82/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
que atrela uma remunerao outra, sendo que a alterao da remunerao do cargo
vinculante implica, automaticamente, a alterao da remunerao do cargo vinculado.
2.9. Estabilidade
a prerrogativa atribuda ao servidor que preencher os requisitos estabelecidos na
Constituio Federal, que lhe garante a permanncia no servio.
A garantia de permanncia no cargo denominada vitaliciedade.
P.: O servidor estabilizado, que tiver seu cargo extinto, estar fora da Administrao
Pblica?
R.: No, porque a Constituio Federal lhe garante estabilidade no servio e no no
cargo. O servidor colocado em disponibilidade remunerada, seguindo o disposto no art.
41, 3., da Constituio Federal, com redao dada pela Emenda Constitucional n. 19 a
remunerao proporcional ao tempo de servio. Antes da emenda, a remunerao era
integral.
2.9.1. Requisitos para a estabilidade
Nomeao em carter efetivo, precedida de concurso pblico.
Trmino do estgio probatrio (3 anos).
Aprovao em avaliao de desempenho (art. 41, 4., da Constituio

Federal), decorrente do princpio da eficincia.
2.9.2. Hipteses de perda do cargo do servidor estvel (art. 41, 1., da Constituio
Federal)
Por sentena judicial com trnsito em julgado.
Por processo administrativo, assegurada a ampla defesa e o contraditrio.
Por insuficincia de desempenho essa avaliao ser peridica, nos termos de

lei complementar (ainda no existente no ordenamento jurdico).
Quando a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios no

assegurarem o cumprimento dos limites de despesa com pessoal ativo e inativo
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
estabelecido pela lei complementar, art. 169, caput, e 4., da Constituio

Federal.
Critrios subjetivos que podem ser utilizados para justificar a escolha da dispensa de
determinado servidor:
maior remunerao;
menor tempo de servio;
menor idade;
menor nmero de dependentes.
A Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) criou regras

severas para a conteno de gastos dentro da Administrao Pblica.
2.10. Remunerao
A partir da Emenda Constitucional n. 19, passaram a existir dois regimes jurdicos
de remunerao dentro da Administrao Pblica:
por subsdio: previsto no art. 39, 4., da Constituio Federal, a remunerao

paga em parcela nica, vedado qualquer tipo de acrscimo financeiro.
Sero remunerados por subsdio os que ocupam mandato eletivo, Ministros de
Estado, Secretrios estaduais e municipais.
por vencimentos: previsto no art. 40 da Constituio Federal, a somatria do

vencimento (salrio-base) com as vantagens a que o servidor fizer jus.
Percebero vencimentos todos os servidores que no se encontrem relacionados no

item anterior.
2.10.1. Parmetro para ganhos dentro da administrao

O art. 37, inc. XI, parte final, da Constituio Federal dispe que ningum pode
perceber mais do que ganham os Ministros do Supremo Tribunal Federal, a ttulo de
subsdio.
O instrumento pelo qual ser fixado o subsdio dos Ministros do Supremo Tribunal
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
Federal, segundo o art. 37, inc. X, da Constituio Federal, lei ordinria especfica da
matria. Essa lei, segundo o art. 48, inc. XV, da Constituio Federal, de iniciativa
conjunta dos Presidentes da Repblica, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal e do
STF.
2.10.2. Reviso da remunerao
O art. 37, inc. X, da Constituio Federal assegura a reviso geral anual da
remunerao sempre na mesma data e sem distino de ndices.
Para Hely Lopes Meirelles, trata-se de uma forma genrica de aumento de
vencimentos, que denomina aumento imprprio que visa irredutibilidade real, e no
nominal, da remunerao. Esse aumento no afasta a possibilidade do que o referido autor
chama aumento especfico feito por lei, que concede aumento geral, representando
elevao de vencimentos por se fazer em ndices no proporcionais ao do decrscimo do
poder aquisitivo.
2.10.3. Reduo da remunerao
A regra geral disposta no art. 37, inc. XV, da Constituio Federal, estabelece que
no possvel a reduo da remunerao, com exceo do disposto nos incs. XI e XIV do
mesmo artigo.
2.10.4. Proibio de acumulao remunerada
Os incs. XVI e XVII do art. 37 da Constituio Federal vedam a acumulao
remunerada de cargos, empregos e funes pblicas, abrangendo autarquias, fundaes,
empresas pblicas, sociedades de economia mista, suas subsidirias e sociedades
controladas, direta ou indiretamente, pelo Poder Pblico.
O objetivo dos dispositivos evitar que uma pessoa exera vrias funes sem que
possa desempenh-las com eficincia e receba os respectivos vencimentos, integralmente,
ensejando manifesto prejuzo Administrao Pblica.
Admite-se, excepcionalmente, a acumulao remunerada com vistas ao melhor
aproveitamento da capacidade tcnica e cientfica de determinados profissionais, desde
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
que:
haja compatibilidade de horrios;
seja observado o disposto no inc. XI do artigo em exame (teto remuneratrio).
A acumulao possvel nas seguintes hipteses:
dois cargos de professor;
um cargo de professor com outro, tcnico ou cientfico;
dois cargos privativos de mdico;
o cargo de juiz com um de professor (art. 95, par. n., I, da Constituio

Federal);
o cargo de promotor com um de professor (art. 128, II, d, da Constituio

Federal);
dois cargos ou empregos privativos de profissionais de sade (art. 17, 2.,

ADCT).
O rol apresentado taxativo, pois restringe direitos, no podendo ser interpretado
de forma ampliada. Nada impede, porm, a cumulao de cargos, empregos ou funes

pblicas, desde que o servidor seja remunerado por apenas um deles.
P.: possvel acumular vencimentos e proventos de aposentadoria?
R.: Art. 37, 10: regra geral no, ressalvados os cargos acumulveis na forma da
Constituio, os cargos eletivos e os cargos em comisso declarados em lei de livre
nomeao e exonerao.
2.10.5. Acumulao para quem ocupa mandato eletivo (art. 38 da Constituio Federal)
Tratando-se de mandato eletivo federal, estadual ou distrital, ficar afastado de

seu cargo, emprego ou funo.
Investido no mandato de prefeito, ser afastado do cargo, emprego ou funo,

sendo-lhe facultado optar pela remunerao.
Investido no mandato de vereador, se houver compatibilidade de horrios,

poder acumular os cargos com dupla remunerao. Se no houver tal
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
compatibilidade, no poder acumular, mas poder optar pela remunerao.

2.11. Aposentadoria dos Servidores Pblicos
A matria est disciplinada no art. 40 da Constituio Federal, sendo vlida apenas
para os servidores que titularizam cargo efetivo (precedido de concurso pblico com
qualidade de definitividade).
O servidor, ocupante de cargo em comisso, por exemplo, no faz parte dessa regra.
O art. 40, 13, da Constituio Federal dispe que ao servidor ocupante, exclusivamente,
de cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao, bem como de
outro cargo temporrio ou de emprego pblico, aplica-se o regime geral de previdncia
social.
A natureza jurdica do regime de aposentadoria previsto pela Constituio Federal
contributiva.
O valor da aposentadoria ser determinado pelo tempo de contribuio.
Os proventos de aposentadorias e as penses sero revistos sempre que houver
modificao no valor da remunerao dos servidores em atividade, na mesma data e na
mesma proporo (art. 40, 8., da Constituio Federal).
2.11.1. Espcies de aposentadoria
por invalidez;
compulsria;
voluntria.
O art. 40, 4., da Constituio Federal autoriza a criao de novas modalidades de

aposentadoria, desde que por lei complementar e nos casos de atividades exercidas em
condies insalubres (so as que prejudicam a sade ou a integridade fsica).
a) Invalidez
A invalidez permanente (art. 40, 1., I, da Constituio Federal) deve impedir que
a pessoa continue exercendo suas atribuies. Ex.: digitador, que em acidente perde o p,
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
no est impossibilitado de exercer a sua atividade.

A readaptao o fenmeno pelo qual o servidor que ocupava um cargo na
Administrao passa a ocupar outro compatvel com sua nova situao.
Os proventos, segundo a regra geral, so proporcionais ao tempo de contribuio. O
art. 40, 1., inc. I, segunda parte, da Constituio Federal estabelece excees, dispondo
que os proventos sero integrais quando a invalidez resultar de acidente em servio,
molstia profissional ou doena grave, contagiosa ou incurvel, especificadas em lei.
b) Compulsria
O fato gerador da aposentadoria compulsria o alcance do limite de idade previsto
na Constituio Federal 70 anos.
A aposentadoria compulsria um ato vinculado da Administrao, que no pode
exercer um juzo de convenincia e oportunidade quando o servidor atingir os 70 anos.
Os proventos sero proporcionais ao tempo de contribuio.
c) Voluntria
O art. 40, 1., inc. III, dispe ser pr-requisito da aposentadoria voluntria o
cumprimento do tempo mnimo de 10 anos de efetivo exerccio no servio pblico, sendo 5
anos no cargo em que se dar a aposentadoria.
2.11.2. Aposentadoria com proventos integrais
necessria a ocorrncia de fato gerador duplo idade mais tempo de contribuio.
Para homens: 10 anos de servio, sendo 5 no cargo, 60 anos de idade e 35 anos

de contribuio.
Para mulheres: 10 anos de servio, sendo 5 no cargo, 55 anos de idade e 30

anos de contribuio.
2.11.3. Aposentadoria dos professores Aposentadoria especial (art. 40, 5., da

Constituio Federal)
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
Para homens: 10 anos de servio, sendo 5 no cargo, 55 anos de idade e 30 de

contribuio.
Para mulheres: 10 anos de servio, sendo 5 no cargo, 50 anos de idade e 25 de

contribuio.
Cabe observar que os professores universitrios esto excludos dessa aposentadoria

especial.
2.11.4. Aposentadoria com proventos proporcionais ao tempo de contribuio (art. 40,
III, b, da Constituio Federal)
Para homens: 65 anos de idade.
Para mulheres: 60 anos de idade.
2.11.5. Regras transitrias

Quando foi estabelecida a EC n. 20, os servidores que j tinham condies de se
aposentar, e que no aposentaram por qualquer razo, podero faz-lo perante as regras
anteriores, pois trata-se de direito adquirido.
Os servidores que j estavam na Administrao, mas que ainda no preenchiam as
condies para se aposentar, esto sujeitos s regras de transio para percepo de
proventos integrais:
Para homens: 53 anos de idade, com 35 anos de contribuio, sendo 5 anos de

efetivo exerccio no cargo em que vai se aposentar, mais 20% de pedgio.
Para mulheres: 48 anos de idade, mais 30 de contribuio, sendo 5 anos de

efetivo exerccio no cargo em que vai se aposentar, mais 20% de pedgio.
Para percepo de proventos proporcionais, os requisitos so:
Para homens: 53 anos de idade, mais 30 de contribuio, 5 anos de efetivo

exerccio no cargo em que vai se aposentar e 40% de pedgio.
Para mulheres: 48 anos de idade, mais 25 de contribuio, 5 anos de efetivo

exerccio no cargo em que vai se aposentar e 40% de pedgio.
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Pedgio: consiste no exerccio da atividade por 20% ou 40% a mais do tempo que
faltava para aposentadoria pelo regime anterior. Ex.: faltavam 10 anos para aposentar-se;
assim ter de trabalhar 2 ou 4 anos a mais.
Para os que ingressarem na Administrao aps a emenda, a aposentadoria ser
regida pelas novas regras da Constituio.
3. REGIME JURDICO DO SERVIDOR PBLICO
O regime jurdico dos servidores pblicos civis disciplinado pela Lei n. 8.112/90.
A seguir, analisaremos alguns pontos relevantes.
3.1. Penalidades
As penas esto previstas no art. 127 da Lei. A relao exaustiva, somente podendo
ser ampliado por outra lei, nunca pelo administrador:
advertncia;
suspenso;
demisso;
cassao de aposentadoria ou disponibilidade;
destituio de cargos em comisso;
destituio de funo comissionada.
A aplicao da pena deve vir acompanhada das razes que a originaram. Trata-se da
motivao que consiste em mencionar o dispositivo legal e relacionar os fatos que
concretamente levaram aplicao daquele dispositivo de lei (art. 140).
A pena deve ser proporcional infrao. O art. 128 do Estatuto do Servidor traz os
elementos que o administrador deve levar em considerao quando da aplicao da pena:
90/142
natureza da infrao cometida;

sua gravidade;
prejuzos que gerou;
atenuantes e agravantes do caso concreto;
_____________________________________________________________________________ MDULO I
antecedentes funcionais.
3.2. Meios de Apurao das Infraes

3.2.1. Princpios
Nenhuma pena poder ser aplicada seno por sindicncia ou processo administrativo
disciplinar, assegurando-se o contraditrio e a ampla defesa.
O art. 5., inc. LV, da Constituio Federal garante o contraditrio e a ampla defesa
em processo judicial ou administrativo, no mencionando a sindicncia, mas a esta se
estende porque dela pode resultar a aplicao de uma pena.
No bastasse esse fundamento, a Lei n. 8.112/90, em seu art. 143, assegura ao
acusado a ampla defesa.
3.2.2.Formas de apurao das prticas infracionais
a) Sindicncia
Meio sumrio de apurao de infraes que possam ser apenadas somente com
advertncia ou suspenso por at 30 dias (art. 145, inc. II).
Da sindicncia podem resultar trs situaes:
arquivamento do processo por no ter sido apurada nenhuma irregularidade ao

trmino da sindicncia;
aplicao da advertncia ou suspenso de at 30 dias;
instaurao de processo administrativo disciplinar, caso seja apurado mais do

que se imaginava.
O prazo de durao de uma sindicncia de 30 dias, prorrogvel uma vez por igual
perodo.
b) Processo disciplinar
o meio para apurar-se qualquer tipo de infrao cometida pelo servidor no
exerccio das suas atribuies, inclusive as infraes que poderiam ser objeto de
sindicncia (art. 146).
91/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
O prazo de durao do processo disciplinar de 60 dias, prorrogvel se necessrio

(art. 152).
As provas do processo de sindicncia podero ser aproveitadas no processo
disciplinar.
Pode-se produzir novas provas dentro do processo administrativo disciplinar, desde
que sejam pertinentes.
Fases do processo disciplinar:
1. Fase Abertura ou instaurao: d-se por portaria que deve conter:
1. os fundamentos, as razes que deram ensejo sua abertura;
2. os servidores estveis que iro compor a comisso processante (art. 149).
2. Fase Inqurito administrativo: a fase de instruo.
Se o processo disciplinar foi antecedido de sindicncia podem ser aproveitadas as
provas j produzidas.
Sero produzidas novas provas se necessrio e ser apresentada defesa.
3. Fase Julgamento.
No feito pela comisso julgadora, que apenas dirige o processo (art. 167).
Proferir a deciso final uma das pessoas relacionadas no art. 141, dependendo da natureza
da infrao cometida. Para a aplicao da pena devem ser levadas em conta as regras do
art. 128.
O julgamento deve ser fundamentado. A motivao envolve a meno do dispositivo
legal e os fatos que levaram sua aplicao.
3.2.3. Pedido de reviso
A lei permite o pedido de reviso, disciplinado nos arts. 174 e ss.
No h prazo para se ingressar com o pedido, podendo ser feito a qualquer tempo.
Hipteses que viabilizam o pedido de reviso:
fato novo que influencie sobre a deciso anterior (no existente ou no

conhecido);
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inadequao da penalidade aplicada.
_____________________________________________________________________________ MDULO I
Pode-se solicitar a produo de novas provas, de forma a demonstrar o equvoco da

deciso anterior.
O pedido pode ser proposto pelo servidor ou sua famlia.
P.: possvel o agravamento da deciso anterior?
R.: No, pois o art. 182, pargrafo nico, probe.
3.3. Vantagens
Os servidores que recebem subsdios so os que constam do art. 39, 4., da
Constituio Federal, quais sejam:
3. membros de poder;
4. detentores de mandado eletivo;
5. Ministros de Estado;
6. secretrios estaduais;
7. secretrios municipais.
Os demais so remunerados por vencimentos.
A Lei n. 8.112/90 define, nos arts. 40 e 41, vencimento e remunerao. Essa
definio envolve o vencimento mais as vantagens pecunirias conferidas ao servidor por
fora de lei. O vencimento a retribuio pecuniria pelo exerccio do cargo, em valor
fixado em lei.
Vantagens so acrscimos financeiros ao vencimento do servidor, estabelecidos por
lei a ttulo precrio ou permanente.
O art. 48 probe a no-incidncia de arresto, seqestro ou penhora, exceto nos casos
de prestao de alimentos resultante de deciso judicial sobre o vencimento, a remunerao
e o provento (remunerao dos aposentados).
P.: A remunerao pode ser objeto de reduo?
R.: Art. 37, XV, da Constituio Federal: subsdio e vencimentos so irredutveis. O
art. 41, 3., da Lei n. 8.112/90 dispe que o vencimento acrescido das vantagens de
carter permanente irredutvel.
P.: Pode-se efetivar descontos nos vencimentos do servidor?
R.: Regra geral no. A exceo vem descrita no art. 46 da Lei para reposies e
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
indenizaes ao errio.
3.3.1. Espcies de vantagens (art. 49 da Lei n. 8.112/90)
a) Indenizaes
Trata-se de ressarcimento de despesas, no representando acrscimo porque o
servidor recebe o que gastou, retornando ao status quo.
Fatos geradores de indenizaes:
ajuda de custo (art. 53): a indenizao que o servidor recebe como

compensao pelos gastos que efetuou ou para exercer atividade em outro local,
no interesse da Administrao, porque se o servidor pedir para mudar de sede,
arcar com os custos;
diria: cabe quando o servidor se desloca temporariamente para exercer suas

atividades, mas mantm a sua sede;
transporte (art. 60): compensao da despesa com transporte prprio para o

exerccio de atividades externas.
b) Gratificaes
Vantagens de natureza financeira que o servidor percebe em razo do exerccio de
uma atividade comum em condies especiais.
Exemplos.: risco de vida, servios extraordinrios e servios realizados fora da sede.
c) Adicional
Vantagem de natureza financeira que o servidor percebe pelo exerccio de funes
especiais em condies comuns.
Exemplos:
ter nvel universitrio;
regime de tempo integral, em que o servidor fica o tempo todo disposio da

Administrao, impossibilitando o exerccio de outra atividade (magistrado,
promotor etc.);
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regime de dedicao exclusiva o servidor pode exercer outra atividade, mas
_____________________________________________________________________________ MDULO I
no aquela declarada exclusiva (pesquisa).

Obs.: o adicional por tempo de servio est revogado.
d) Licenas (art. 81)
Vantagem de natureza no-pecuniria prevista em lei, pela qual a Administrao
autoriza o afastamento do servidor das suas atividades, sem qualquer tipo de penalizao.
Para tratar de doena em pessoa da famlia.
O fato gerador vem previsto no art. 83, em que o servidor deve demonstrar que seu
auxlio imprescindvel e que no consegue acumul-lo com o exerccio de suas
atividades.
No haver prejuzo da remunerao por at 30 dias, perodo prorrogvel por mais
30. Excedendo, no haver remunerao por at 90 dias (art. 83, 2.).
Por motivo de afastamento do cnjuge.

Previsto no art. 84, quando o servidor precisar acompanhar o cnjuge deslocado
para outro ponto do territrio nacional ou exterior, ou para o exerccio de mandato eletivo
dos Poderes Legislativo e Executivo.
A licena ser por prazo indeterminado e sem remunerao para:
o servio militar(disposto no art. 85 da Lei);
exercer atividades polticas.
Haver prejuzo da remunerao durante o perodo que mediar a sua escolha em

conveno partidria, como candidato a cargo eletivo, e durante a vspera do registro de
sua candidatura perante a Justia Eleitoral.
A partir do registro da candidatura at o 10. dia seguinte ao da eleio, o servidor
far jus licena, sem prejuzo da remunerao pelo perodo de 3 meses (art. 86, caput, e
2.). Se o mandato eletivo no for incompatvel, o servidor poder cumul-lo (art. 38 da
Constituio Federal).
Licena-prmio por assiduidade.
O art. 87 trata da licena para capacitao do servidor. A critrio da Administrao,

o servidor poder se afastar, sem prejuzo da remunerao, somente para fazer cursos de
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
aperfeioamento (decorrncia do princpio da efetividade).
Licena para tratar de assuntos particulares.
O servidor no pode estar em estgio probatrio. Possui prazo mximo de 3 anos e a

remunerao fica prejudicada.
Licena para o exerccio de mandato classista.
Haver prejuzo da remunerao e durar o tempo do mandato, podendo ser

prorrogada, no caso de reeleio, por uma nica vez.
3.4. Vacncia dos Cargos Pblicos
O art. 33 da Lei n. 8.112/90 dispe sobre as hipteses de vacncia do cargo pblico,
que pode ocorrer pela sada do servidor da Administrao:
demisso (sano);
exonerao.
O cargo pode vagar tambm pela sada do servidor de um cargo para outro:
promoo: provimento derivado vertical;
readaptao (art. 24): provimento derivado horizontal;
aposentadoria;
posse em outro cargo inacumulvel;
falecimento.
MDULO XVII
1. SERVIOS PBLICOS
1.1. Definio
Servios pblicos so aqueles servios prestados pela Administrao, ou por quem
lhe faa as vezes, mediante regras previamente estipuladas por ela para a preservao do
interesse pblico.
A titularidade da prestao de um servio pblico sempre ser da Administrao
Pblica, somente podendo ser transferido a um particular a execuo do servio
pblico. As regras sero sempre fixadas unilateralmente pela Administrao,
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
independentemente de quem esteja executando o servio pblico. Qualquer contrato

administrativo aos olhos do particular contrato de adeso.
1.2. Critrios
Para distinguir quais servios so pblicos e quais no, deve-se utilizar as regras de
competncia dispostas na Constituio Federal (p. ex., arts. 21 e 196). Quando no houver
definio constitucional a respeito, deve-se observar as regras que incidem sobre aqueles
servios, bem como o regime jurdico ao qual a atividade se submete. Sendo regras de
direito pblico, ser servio pblico; sendo regras de direito privado, ser servio privado.
1.3. Princpio da Continuidade da Prestao do Servio Pblico
Em se tratando de servio pblico, o princpio mais importante o da
continuidade de sua prestao.
Num contrato administrativo, quando o particular descumpre suas obrigaes,
h resciso contratual. Se a Administrao, entretanto, que descumpre suas
obrigaes, o particular no pode rescindir o contrato, tendo em vista o princpio da
continuidade da prestao.
Essa a chamada clusula exorbitante, que visa dar Administrao Pblica
uma prerrogativa que no existe para o particular, colocando-a em uma posio
superior em razo da supremacia do interesse pblico.
1.4. Formas de Prestao
A prestao pode ser centralizada quando a prpria Administrao Pblica executa
os servios, ou descentralizada quando a Administrao Pblica passa a execuo para
terceiros. Esses terceiros podem estar dentro ou fora da Administrao Direta.
1.5. Art. 175 da Constituio Federal
O referido artigo dispe que a prestao dos servios pblicos de titularidade da
Administrao Pblica, podendo ser centralizada ou descentralizada. Sempre que a
prestao do servio pblico for descentralizada, por meio de concesso ou permisso,
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
dever ser precedida de licitao. As duas figuras, concesso ou permisso, surgem como
instrumentos que viabilizam a descentralizao dos servios pblicos, atribuindo-os para
terceiros, so reguladas pela Lei n. 8.987/95.
1.6. Perfil da Lei n. 8.987/95
1.6.1. Legislao aplicvel (art. 1.)
Alm da Lei n. 8.987/95 e do art. 175 da Constituio Federal, existem outras
leis aplicveis s concesses e permisses, como, por exemplo, a Lei n. 8.666/93, o
Cdigo de Defesa do Consumidor etc.
1.6.2. Alcance (art. 1., par. n.)
A Lei n. 8.987/95 estabelece normas gerais, podendo os Estados e Municpios
editar normas especficas sem contrariar aquelas.
1.6.3. Definies (art. 2.)
Concesso de Servio Pblico: a delegao da prestao do servio pblico

feita pelo poder concedente, mediante licitao na modalidade concorrncia,
pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstrem capacidade de
desempenho por sua conta e risco, com prazo determinado. Essa capacidade de
desempenho averiguada na fase de habilitao da licitao. Qualquer prejuzo
causado a terceiros, no caso de concesso, ser de responsabilidade do
concessionrio que responde de forma objetiva (art. 37, 6., da CF) tendo em
vista a atividade estatal desenvolvida, respondendo a Administrao Direta
subsidiariamente.
Permisso de Servio Pblico: a delegao a ttulo precrio, mediante licitao

feita pelo poder concedente pessoa fsica ou jurdica que demonstrem
capacidade de desempenho por sua conta e risco.
A Lei n. 8.987/95 contraditria quando se refere natureza jurdica da permisso:

menciona que precria, mas que ser precedida de licitao, o que pressupe um
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
contrato e um contrato no pode ser precrio.

Em razo disso, diverge a doutrina.
Para Hely Lopes Meirelles, Maria Sylvia Zanella di Pietro e Celso Antonio Bandeira
de Mello, concesso uma espcie de contrato administrativo destinado a transferir a
execuo de um servio pblico para terceiros; permisso ato administrativo unilateral e
precrio.
Nada obstante, a Constituio Federal iguala os institutos quando a eles se refere
(art. 223, 4. e 5.).
1.6.4. Fiscalizao (art. 3.)
Quem fiscaliza os servios a Administrao Pblica e os beneficirios dos
servios, art. 7., inc. IV, da Lei n. 8.987/95.
1.6.5. Servio adequado (art. 6., 1.)
O servio deve ser regular, contnuo, eficaz, seguro, mdico, atual e corts. O
princpio bsico o da continuidade dos servios pblicos; entretanto, a prestao
poder ser interrompida em duas hipteses (art. 6., 3.):
em situao de emergncia;
com aviso prvio, por razes de ordem tcnica ou de segurana das instalaes e
em caso de inadimplemento do usurio.
O art. 22 do Cdigo de Defesa do Consumidor dispe que os rgos pblicos, por

si ou suas empresas, concessionrias, permissionrias ou sob qualquer outra forma de
empreendimento, so obrigados a fornecer servios adequados, eficientes, seguros e,
quanto aos essenciais, contnuos. Tem-se, ento, um conflito entre a Lei n. 8.987/95 e o
Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078/90). Se fossem seguidas as regras de
interpretao, a Lei n. 8.987/95 prevaleceria sobre o Cdigo de Defesa do Consumidor por
ser posterior e especial.
Os Tribunais, entretanto, entendem que se o servio essencial, a prestao
deve ser contnua, prevalecendo, ento, o disposto no art. 22 do Cdigo de Defesa do
Consumidor. Assim, os servios essenciais no podem ser interrompidos por
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
inadimplemento.
1.6.6. Direitos e obrigaes do usurio (art. 7.)
O art. 7. estabelece um rol de seis situaes que tratam dos direitos e
obrigaes do usurio sem prejuzo dos previstos no Cdigo de Defesa do Consumidor.
um rol exemplificativo, merecendo destaque:
inc. I: o usurio tem o direito de receber o servio adequado (art. 6.);
inc. II: os usurios tm o direito de receber informaes (do Poder Pblico e do

concessionrio) acerca da prestao dos servios. O mecanismo para o pedido de
informaes o mandado de segurana.
1.6.7. Poltica tarifria (arts. 9. e ss.)
Natureza jurdica: trata-se de tarifa, considerada preo pblico, e no incide

sobre ela os princpios constitucionais tributrios.
Valor inicial: o art. 9. traz um critrio objetivo; o valor inicial da tarifa deve ser o
preo da proposta vencedora da licitao.
Reviso: via de regra, a reviso acontecer quando surgirem fatos imprevisveis e

supervenientes celebrao do contrato. Possui a finalidade de manter seu
equilbrio econmico e financeiro.
Fontes alternativas: o art. 11 prev fontes alternativas de arrecadao para o

concessionrio com a finalidade de favorecer a modicidade das tarifas. Para que o
concessionrio possa lanar mo dessas fontes, deve haver previso expressa no
edital (p.ex., explorao de publicidade, construo de empreendimentos ao
longo de estradas etc.).
MDULO XVIII
1. LICITAO
Dispe o art. 14, da Lei n. 8.987/95, que toda concesso de servio pblico,
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
precedida ou no da execuo de obra pblica, ser objeto de prvia licitao.

O art. 18 estabelece que o edital ser elaborado pelo poder concedente,
observada, no que couber, a Lei de Licitaes.
2. CONTRATOS
O art. 55 da Lei n. 8.666/93 dispe sobre as clusulas necessrias aos contratos
administrativos; em paralelo, o art. 23 da Lei n. 8.987/95, traa as clusulas especficas dos
contratos de concesso; as mais importantes so:
Inc. I: diz respeito ao objeto, rea e ao prazo da concesso. Os contratos de

concesso tm prazo certo e determinado, comumente maior do que o prazo
para os contratos em geral dependendo do volume de investimento que ser
feito no momento do ajuste.
Inc. III: critrios definidores da qualidade do servio. O art. 6. desta lei define
quais so as caractersticas de um servio pblico adequado.
Inc. IV: reajuste e revises das tarifas.
Inc. V: direitos e obrigaes das partes. Na qualidade de titular do servio, o

poder concedente fiscaliza, impe penalidades, homologa reajustes, pode
intervir no servio e extinguir unilateralmente o contrato (art. 29 da Lei n.
8.987/95). O concessionrio tem seus direitos e obrigaes previsto no art. 31 da
mesma lei.
Inc. IX: hipteses de extino, dispostas no art. 35 da lei em anlise.
3. RESPONSABILIDADE
A responsabilidade pelos prejuzos causados durante a vigncia do contrato ser da
concessionria ou permissionria; o art. 25, da Lei n. 8.987/95 dispe que a
responsabilidade objetiva .
Se o dano for resultado da m-fiscalizao do poder concedente, a responsabilidade
ser da concessionria ou permissionria, porque a omisso do concedente no exclui a
responsabilidade daquela.
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
4. SUBCONCESSO
o instrumento pelo qual o concessionrio, durante a execuo do contrato, repassa
parte de seu objeto para terceiros. A subconcesso est prevista no art. 26 da Lei n.
8.987/95. Para a transferncia de parte do objeto do contrato de concesso para terceiros,
deve-se observar os seguintes requisitos:
previso no contrato;
autorizao do poder concedente;
licitao na modalidade concorrncia pblica.
Sendo espcie de contrato administrativo, a subconcesso deve seguir as regras da

contratao com o Poder Pblico. O subconcessionrio mantm vnculo com o poder
concedente.
5. CONTRATAO DE TERCEIROS
Durante a execuo de um contrato de concesso, o concessionrio poder
celebrar contratos com terceiros, segundo dispe os do art. 25, da Lei n. 8.987/95,
desde que no envolvam o objeto da concesso. O contrato com terceiros tem natureza
de contrato privado (regido pelo Direito privado), estabelecendo vnculos somente
entre o concessionrio e o terceiro, no tendo esse qualquer vnculo com o poder
concedente.
6. INTERVENO
A interveno est autorizada no art. 32, da Lei n. 8.987/95. a possibilidade de o
Poder Pblico interferir no contrato administrativo decorre do poder de fiscalizao que
possui sobre o ajuste. O objetivo verificar se h qualquer tipo de irregularidade na
execuo dos contratos.
Ao final da interveno, se o Poder Pblico nada apurar, o servio retomado pelo
concessionrio que faz jus a uma indenizao pelos prejuzos que sofrer. Se a suspeita de
irregularidade se confirmar, a interveno pode levar extino do contrato.
O instrumento da interveno o decreto. O prazo para apurao das irregularidades
102/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
de 180 dias.
A interveno no forma de extino do contrato de concesso, apenas um
instrumento que viabiliza sua extino.
7. FORMAS DE EXTINO
7.1. Aspectos Gerais
O art. 35, da Lei n. 8.987/95, elenca as formas de extino dos contratos (rol
exaustivo). As conseqncias encontram-se nos 1. e 2.:
Assuno do servio pelo poder concedente: o servio que estava sendo

executado pelo concessionrio, e cuja titularidade pertence ao Poder Pblico,
volta para esse (o servio retomado).
Reverso dos bens ligados prestao do servio: os bens que estavam sendo
utilizados pelo concessionrio para prestao do servio pblico voltam ao
patrimnio pblico.
7.2. Espcies de Extino

a) Termo: forma de extino dos contratos de concesso em decorrncia do
trmino do prazo inicialmente previsto. a nica forma de extino natural.
b) Encampao: forma de extino dos contratos de concesso durante a sua
vigncia por razes de interesse pblico. Tendo em vista que o concessionrio no deu
causa extino do contrato, ter direito ao pagamento prvio de uma indenizao.
necessria a edio de lei especfica que autorize a extino do contrato por encampao. O
Poder Judicirio pode fazer o controle de legalidade desse ato.
c) Caducidade: forma de extino do contrato de concesso durante a sua vigncia
por fora do descumprimento das obrigaes pelo concessionrio. As hipteses que do
ensejo aplicao da caducidade esto dispostas no art. 38, 1. da Lei n. 8.987/95.
103/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
Quando o concessionrio descumpre suas obrigaes, o poder concedente pode decretar a

caducidade ou aplicar penalidades mais brandas, mantendo o contrato at o final. Antes de
decretar a caducidade do ajuste, o Poder Pblico dever comunicar ao concessionrio a
irregularidade, e se essa no for sanada instaura-se processo administrativo, assegurando-se
a ampla defesa. No sendo sanada a irregularidade, declara-se a caducidade por decreto,
independente de prvia indenizao e edio de lei especfica. O 5. do artigo em
comento prev indenizao posterior, descontados os valores das multas contratuais e os
danos causados pela concessionria.
d) Resciso: forma de extino do contrato de concesso durante a sua vigncia
pelo descumprimento, ou inexecuo do contrato, das obrigaes pelo poder concedente.
Nesse caso a iniciativa ser da concessionria mediante ao judicial. Entretanto, enquanto
no sobrevier sentena com trnsito em julgado, a concessionria deve manter a execuo
dos servios.
e) Anulao: a forma de extino dos contratos de concesso durante a sua
vigncia por razes de nulidades. Seus efeitos so ex tunc (retroagem a sua origem).
Incidem as Smulas n. 346 e n. 473, ambas do STF.
f) Falncia: a forma de extino dos contratos de concesso durante a sua
vigncia, em vista da falta de condies financeiras do concessionrio para continuar
cumprindo o contrato.
8. AUTORIZAO
um ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio, pelo qual o Poder
Pblico transfere por delegao a execuo de um servio pblico para terceiros. O ato
precrio porque no tem prazo certo e determinado, possibilitando o seu desfazimento a
qualquer momento.
O que diferencia, basicamente, a autorizao da permisso o grau de precariedade.
A autorizao de servio pblico tem precariedade acentuada e no est disciplinada na Lei
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
n. 8.987/95. aplicada para execuo de servio pblico emergencial ou transitrio (p.ex:

servio de txi; servios de despachantes; servio de guarda particular em
estabelecimentos; servios de pavimentao de ruas pela prpria populao etc.).
9. CONSIDERAES DOUTRINRIAS
A execuo de um servio pblico pode ser centralizada, feita pelo Poder Pblico,
ou descentralizada, transferida para terceiros, por:
Concesso: a delegao da execuo de um servio por contrato, com prazo

certo e determinado. No precria.
Permisso: a delegao da execuo do servio pblico por ato discricionrio

e precrio. H, entretanto, divergncia com relao a sua natureza. Alguns
autores defendem que a permisso ocorre por contrato e no precria
igualando-se concesso.
Autorizao: ato administrativo de precariedade acentuada.
9.1. Permisso Imprpria ou Qualificada

aquela que tem prazo certo e determinado, feita por contrato e sem carter de
precariedade contestada pelos doutrinadores que no admitem a permisso de servio
pblico como contrato.
MDULO XIX
Bens Pblicos
1. CONCEITO
Bens pblicos so todos aqueles pertencentes ao patrimnio da Unio, dos Estados,
dos Municpios e do Distrito Federal, suas autarquias e fundaes pblicas, sejam mveis,
imveis ou semoventes (art. 65 do CC).
105/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
2. CLASSIFICAO
2.1. Quanto Destinao
a) Bens de uso comum: so os destinados ao uso da coletividade como um todo.
Geralmente so de utilizao gratuita, como, por exemplo, ruas, praas, parques, estradas,
mares; a exceo gratuidade o pedgio cobrado nas estradas.
b) Bens de uso especial: so aqueles destinados a atividades especiais relacionadas a
um servio ou a estabelecimentos pblicos, como
teatros, escolas, museus, quartis,
prdios de academia de polcia, aeroportos, cemitrios, entre outros.

c) Bens dominiais ou dominicais: no possuem destinao especfica, como por
exemplo, as terras devolutas (reas pertencentes ao Poder Pblico no destinadas a fins
administrativos especficos).
Os bens de uso comum e os de uso especial formam o conjunto de bens do domnio
pblico, submetendo-se ao regime jurdico de direito pblico.
Os bens dominicais compem o chamado patrimnio disponvel do Estado este
exerce os direitos de proprietrio, o que no acontece com as categorias anteriores.
Submetem-se ao regime jurdico de direito pblico, mas no em sua totalidade.
3. REGIME JURDICO
3.1. Inalienabilidade
Em regra, os bens pblicos no podem ser alienados, pois so bens fora do
comrcio. A alienao se verifica quando surge o interesse pblico. Requisitos:
interesse pblico caracterizado;
desafetao (uso comum e especial);
avaliao prvia;
licitao (concorrncia ou leilo, art. 17 da Lei n. 8.666/93);
imvel (autorizao legislativa).
Afetar atribuir a um bem pblico uma finalidade especfica. Desafetar retirar do

bem a finalidade que possua.
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
Precisam ser desafetados os bens de uso comum e os especiais, os dominiais no

precisam.
A avaliao prvia do bem necessria para evitar que o bem pblico seja alienado
a preo fora de mercado. A Lei n. 4.767/65 (que rege a Ao Popular) relaciona hipteses
de leso a bens pblicos, e o baixo valor da alienao um deles.
P.: possvel a privatizao de bens pblicos?
R.: Sim, os instrumentos que transferem o uso de um bem pblico (no o bem em
si), sero vistos no tpico 1.5.
3.2. Impenhorabilidade
Os bens pblicos no podem ser dados em garantia para o cumprimento das
obrigaes contradas pelo Poder Pblico.
Os dbitos devero ser saldados na forma do art. 100 da Constituio Federal,
alterado pela Emenda Constitucional n. 30/2000.As modificaes efetuadas foram:
acrescentou o 5. ao art. 100 - o responsvel pela quebra da ordem cronolgica

de pagamento dos precatrios incorre em crime de responsabilidade;
inseriu o art. 78 s Disposies Transitrias, dispondo que o pagamento dos

precatrios deve ocorrer em at 10 anos, ressalvados os crditos alimentares e
de pequeno valor.
Crditos alimentares e de pequeno valor ficam fora da relao geral, formando
uma lista parte.Os crditos sero fixados pelas pessoas polticas respectivas.
Precatrio o ttulo emitido a partir do trnsito em julgado de uma sentena que
legitima os credores da Administrao Pblica. Devem ser apresentados at 1. de julho de
cada ano para que entrem no oramento do ano seguinte.
O no-pagamento dos ttulos enseja crime de responsabilidade, em face do
Governador e do Prefeito, e interveno federal.
3.3. Imprescritibilidade
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
Imprescritibilidade a impossibilidade dos bens pblicos serem adquiridos por

usucapio Smula n. 340 do Supremo Tribunal Federal, consolidada pelos arts. 183,
3., e 191, par. n., da Constituio Federal.
4. USO DOS BENS PBLICOS
Quem pode estabelecer regras quanto ao uso de bens pblicos o seu titular.
5. OBRIGAES DOS TITULARES
A principal obrigao dos titulares a de conservar o bem, segundo os arts. 23, inc.
I, e 144, 8., ambos da Constituio Federal.
6. INSTRUMENTOS PARA A TRANSFERNCIA DO USO
Para a transferncia de uso de bens podem ser usados os seguintes instrumentos:
Autorizao de uso: um ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio,

pelo qual a Administrao, no interesse do particular, transfere o uso do bem
pblico para terceiros por prazo de curtssima durao, com dispensa de
licitao. Exemplos: transporte de carga inflamvel pelas ruas do municpio,
fechamento de rua para comemoraes.
Permisso de uso: um ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio,

pelo qual a Administrao, no interesse da coletividade, transfere o uso de um
bem pblico para terceiros, mediante licitao (quando houver mais de um
interessado). No h prazo certo e determinado.So exemplos de permisso de
uso: instalao de bancas de jornal, colocao de mesas e cadeiras em caladas,
instalao de boxes em mercados municipais, barracas em feiras livres. A
doutrina admite a possibilidade de permisso de uso qualificada aquela que,
possuindo prazo certo e determinado, retira o carter de precariedade.
Concesso de uso: um contrato administrativo pelo qual transfere-se o uso de

um bem pblico para terceiros, para uma finalidade especfica, mediante
condies previamente estabelecidas. O contrato possui prazo certo e
determinado e a precariedade desaparece. Exemplos: instalao de restaurante
108/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
em aeroporto, lanchonete em parques. Trata-se de um ato bilateral; se a

Administrao rescindir o contrato antes do trmino, caber a ela indenizar.
Concesso de direito real de uso (variante da concesso de uso): incide sobre

bens pblicos no-edificados, para urbanizao, edificao, industrializao.
Cesso de uso: um contrato administrativo, em que o uso de um bem pblico

transferido de um rgo para outro, dentro da prpria Administrao. ato no
precrio porque possui prazo certo e determinado. Para que a cesso de uso seja
efetuada exige-se autorizao legislativa.
7. FORMAS DE AQUISIO DE BENS PBLICOS

As formas de aquisio de bens pblicos so:
Desapropriao;
Confisco;
Doao;
Dao;
Compra (precedida de licitao).
8. BENS DA UNIO (ART. 20 DA CONSTITUIO FEDERAL)

Segundo o art. 20 da Constituio Federal so os seguintes os bens da Unio:
Mar territorial: a faixa de 12 milhas contadas do litoral onde o Estado

exerce poderes de soberania (inc. VI);
Zona contgua: a faixa entre 12 e 24 milhas onde o Estado exerce

fiscalizao;
Zona exclusiva: a faixa de 200 milhas onde o Estado exerce direito

exclusivo de explorao dos recursos naturais;
Plataforma continental: o prolongamento natural das terras continentais

por debaixo da gua;
Riquezas do subsolo: compem o patrimnio da Unio (incs. IX e X);
Terras ocupadas pelos ndios (inc. XI; o art. 231, 2., permite o direito
de usufruto exclusivo).
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
9. BENS DO PATRIMNIO NACIONAL (ART. 225, 4., DA CONSTITUIO

FEDERAL)
Os bens do Patrimnio Nacional (art. 225, 4., da CF) so:
Floresta Amaznica;
Serra do Mar;
Pantanal;
Zona Costeira;
Mata Atlntica.
MDULO XX
1. RESPONSABILIDADE DO ESTADO
1.1. Definio
A responsabilidade do Estado se traduz numa obrigao, atribuda ao Poder Pblico,
de compor os danos patrimoniais causados a terceiros por seus agentes pblicos tanto no
exerccio das suas atribuies quanto agindo nessa qualidade.
Para o ressarcimento do prejuzo necessrio que esse seja certo, especial e
anormal.
P.: Qual a extenso da expresso agentes pblicos?
R.: A expresso engloba:
Agentes polticos: parlamentares;

Servidores pblicos: funcionrios pblicos, empregados pblicos e
contratados em carter temporrio. Assim:
- funcionrio pblico o servidor que titulariza um cargo (est sob o regime
estatutrio);
- empregado pblico o servidor que titulariza um emprego (regime celetista;
no o mesmo da iniciativa privada);
110/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
- contratados em carter temporrio so aqueles cuja contratao baseada no

art. 37, inc. IX, da Constituio Federal (para atender necessidade
temporria de excepcional interesse pblico).
Tanto o funcionrio como o servidor pblicos so servidores nomeados em
carter efetivo, por meio de concurso pblico.
Particulares em colaborao com o Estado: so aqueles que, embora no

titularizem cargo ou emprego, prestam uma colaborao ao Estado, em carter
episdico (p. ex.: pessoas convocadas para integrar Jri, mesrio em eleies
etc.).
O Estado pode ser responsabilizado pelos danos causados por ao ou omisso dos
agentes pblicos, quando esses atuarem no exerccio de suas atribuies.
1.2. Evoluo Histrica

a) Irresponsabilidade do Estado
Nessa fase, o Estado no respondia por qualquer prejuzo causado a terceiros.
Seu apogeu ocorreu no perodo do Absolutismo Europeu.
O Estado jamais poderia ser acionado para compor os danos sofridos por terceiros.
Prevalecia a mxima The King can do no wrong (O rei nunca erra).
b) Responsabilidade subjetiva ou com culpa (Teoria Civilista)
O Estado passa a responder mediante a comprovao de culpa que poderia recair
sobre o agente ou sobre o servio.
A culpa recaa sobre o agente quando era possvel sua identificao; caso contrrio,
incidia sobre o servio. Nessa hiptese ocorria a chamada culpa annima.
A culpa pela prestao do servio era identificada pela expresso faute du service,
111/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
traduzida como culpa ou falta do servio. Verificava-se, quando o servio:

-
no funcionava;
funcionava mal;
funcionava atrasado.
Desta forma, por exemplo, num incndio:

-
se o corpo de bombeiros no aparecesse;
se, presente, no dominasse o fogo;
se chegasse depois que o fogo estivesse controlado.
c) Responsabilidade objetiva (Teoria Publicista)

O Estado responde pelos danos causados com base no conceito de nexo de
causalidade na relao de causa e efeito existente entre o fato ocorrido e as
conseqncias dele resultantes.
No se cogita a necessidade de aquele que sofreu o prejuzo comprovar a culpa ou o
dolo, bastando apenas a demonstrao do nexo de causalidade. A responsabilidade objetiva
possui duas variantes:
Responsabilidade objetiva com base no risco integral: o Estado obrigado a

indenizar qualquer prejuzo sofrido por terceiros, ainda que no tenha dado
causa a ele. Pela teoria do risco integral, o Estado no pode invocar em sua
defesa as chamadas excludentes de responsabilidade.
Responsabilidade objetiva com base no risco administrativo: o Estado s

responde pelos prejuzos, causados a terceiros, que tenha provocado.
permitido ao Estado invocar em sua defesa as excludentes de responsabilidade.
1.3. Histrico no Brasil

a) Constituio de 1937
Art. 158: Os funcionrios pblicos so responsveis, solidariamente, com a
Fazenda Nacional, Estados e Municpios, por quaisquer prejuzos decorrentes de
negligncia, omisso ou abuso no exerccio de seus cargos.
No havia necessidade de ao de regresso, uma vez que o funcionrio pblico
112/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
respondia solidariamente poderia ser acionado conjuntamente com a Fazenda. Existia a

chamada responsabilidade subjetiva solidria.
b) Constituio de 1946
Art. 194: As pessoas jurdicas de direito pblico interno so civilmente
responsveis pelos danos que seus funcionrios, agindo nesta qualidade, causarem a
terceiro.
Pargrafo nico. Caber-lhes- ao regressiva contra os funcionrios causadores
do dano, quando tiver havido culpa destes.
O funcionrio somente respondia se fosse comprovada a sua culpa em ao
regressiva, desaparecendo a solidariedade.
c) Constituio de 1967 e 1969
Art. 105: As pessoas jurdicas de direito pblico respondem pelos danos que seus
funcionrios, nesta qualidade, causarem a terceiros.
Pargrafo nico. Caber ao de regresso contra o funcionrio que agiu com
culpa ou dolo.
Acrescenta a possibilidade de ao regressiva no caso de dolo do agente.
d) Perfil atual art. 37, 6., da Constituio Federal
As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado, prestadoras de
servios pblicos, respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou
culpa.
Pessoas jurdicas de direito pblico so aquelas que integram a Administrao
(direta e indireta).
As empresas pblicas e as sociedades de economia mista respondem quando
estiverem prestando servio pblico. Aquelas que exploram atividade econmica no se
obrigam a responder, de acordo com o art. 37, 6., da Constituio Federal;
sua
responsabilidade equipara-se das empresas privadas ( subjetiva, depende da

113/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
demonstrao de culpa).
Conclui-se que h pessoas que integram a Administrao Pblica e no respondem
na forma do 6. do art. 37 da Constituio Federal; contudo, existem pessoas que, embora
no integrem a Administrao Pblica, respondem na forma do 6. do art. 37 (p. ex.:
concessionrios e permissionrios que prestam servios pblicos).
O dano que gera a indenizao deve ser:
Certo: o dano real, efetivo, existente. Para requerer indenizao do Estado

necessrio que o dano j tenha sido experimentado. No se configura a
possibilidade de indenizao de danos que podem eventualmente ocorrer no
futuro.
Especial: o dano que pode ser particularizado, aquele que no atinge a

coletividade em geral; deve ser possvel a identificao do particular atingido.
Anormal: aquele que ultrapassa as dificuldades da vida comum, as dificuldades

do cotidiano.
Direto e imediato: o prejuzo deve ser resultado direito e imediato da ao ou

omisso do Estado, sem quebra do nexo causal.
O dano indenizvel pode ser material e/ou moral e ambos podem ser requeridos na
mesma ao, se preencherem os requisitos expostos.
1.3.1. Ao de regresso Requisitos
Os requisitos para a ao de regresso so:
condenao com trnsito em julgado;
caracterizao de culpa ou dolo.
A Lei n. 4.619/65 estabelece o prazo de 60 dias para acionar o agente, a partir do

trnsito em julgado da sentena condenatria.
1.4. Excludentes ou Atenuantes da Responsabilidade
No Brasil, a responsabilidade objetiva, baseada no conceito de nexo causal, na
modalidade de risco administrativo. Uma vez acionado, o Estado pode invocar em seu
114/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
favor as excludentes ou atenuantes de responsabilidade.

A doutrina diverge quanto ao tipo de responsabilidade existente no Brasil. Assim:
Segundo Hely Lopes Meirellesa responsabilidade objetiva na modalidade de

risco administrativo, no importando a natureza do dano (se advindo da omisso
ou ao do Estado).
Para Celso Antnio Bandeira de Mello, se o dano for decorrente de uma omisso,
significa que a responsabilidade recaiu sobre a no prestao de servio, ou
prestao deficiente, sendo a responsabilidade, na viso deste doutrinador,
subjetiva (faute du service). No que tange s conseqncias da ao do Estado,
Celso Antnio
Bandeira de Mello concorda com Hely Lopes Meirelles, ou seja, a
responsabilidade ser objetiva.

So excludentes de responsabilidade: caso fortuito, fora maior e culpa da vtima. O
nexo de causalidade fica descaracterizado caso aparea uma dessas trs circunstncias,
podendo o Estado afastar ou mitigar sua responsabilidade.
P.: O Estado responde por morte de um manifestante em uma passeata?
R.: Depende. Se o Estado foi avisado que a passeata iria sair e no tomou
providncias para manter a segurana, ou tomou providncias insuficientes, responder
pela morte do manifestante. Se o Estado no foi avisado sobre a passeata, no responder
pelos prejuzos decorrentes da manifestao.
1.5. Pontos Polmicos
a) Denunciao da lide
Alguns autores (Hely Lopes Meirelles e Celso Antnio) entendem no poder
denunciar lide o agente responsvel pelo prejuzo, pois o fundamento jurdico da
responsabilidade do Estado e do agente diferente: para aquele demonstra-se apenas o
nexo causal; para esse preciso provar o dolo ou culpa.
O art. 70, inc. III, do Cdigo de Processo Civil, contudo, dispe que a denunciao
115/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
obrigatria quele que estiver obrigado, por fora de lei ou de contrato, a indenizar em sede
de ao regressiva. Hely Lopes Meirelles entende que, no obstante o disposto, somente
seria aplicado nas relaes particulares.
Para os demais autores, que defendem a responsabilidade subjetiva do Estado, a
denunciao da lide seria possvel considerando-se o fundamento jurdico da
responsabilidade do Estado e do agente ser o mesmo (a demonstrao da culpa).
b) Ao direta contra o agente pblico
Hely Lopes Meirelles entende que no h possibilidade de ingressar com ao
diretamente contra o agente, porque o 6. do art. 37 da Constituio Federal dispe que a
responsabilidade do Estado que tem direito regressivo contra o causador do dano.
Outros autores entendem que a possibilidade existe, tendo em vista que quem
sofreu o prejuzo poder optar por quem ir acionar. Concluem, entretanto, que se a vtima
ingressar com ao direta contra o agente pblico no poder, mais tarde, acionar o Estado.
1.6. Responsabilidade Judicial

De acordo com o art 5., inc. LXXV, da Constituio Federal, o Estado responde por
erro judicial, assim como na hiptese do condenado previsto na sentena.
No exclui ou atenua a responsabilidade do Estado, o fato de o agente no ingressar
com ao no momento cabvel para sair da priso (no h culpa concorrente).
O erro judicial configura-se quando a sentena dada alm dos limites fixados
no ordenamento jurdico. Quando a sentena reformada em segunda instncia, no h
erro judicial.
A motivao da deciso serve para verificar se a sentena ultrapassa seus limites
(consiste em mencionar o dispositivo legal aplicvel e relacionar os fatos que
concretamente levaram sua aplicao).
O art. 133 do Cdigo de Processo Civil estabelece a possibilidade de
responsabilizar o juiz, por perdas e danos, em duas hipteses:
116/142
quando, no exerccio das suas funes, agir com dolo ou fraude;
_____________________________________________________________________________ MDULO I
quando se recusar, omitir, ou retardar a tomada de alguma providncia, sem justo

motivo.
1.7. Responsabilidade Legislativa

O Estado responde por leis inconstitucionais que causarem prejuzos a terceiros,
desde que a inconstitucionalidade tenha sido declarada pelo Poder Judicirio. Os
prejuzos no se limitam ao dano efetivo, englobando os lucros cessantes e os danos
emergentes.
1.8. Responsabilidade Nuclear
O Estado responde por prejuzos, causados a terceiros, decorrentes de atividades
nucleares. De acordo com o art. 21, inc. XXIII, c, da Constituio Federal, o Estado
responde, independentemente de culpa; basta que haja o nexo de causalidade
(responsabilidade objetiva).
De acordo com o art. 49, inc. XIV, da Constituio Federal, de competncia
exclusiva do Congresso Nacional aprovar atos do Poder Executivo relativos
instalao de usinas nucleares.
Para alguns autores, os riscos relativos energia nuclear incidiriam na
modalidade risco integral (posio minoritria). Segundo a doutrina majoritria, a
responsabilidade objetiva recai sobre a espcie risco administrativo.
MDULO XXI
1. LIMITAES DO ESTADO AO DIREITO DE PROPRIEDADE
1.1. Perfil Constitucional
A Constituio Federal assegura o direito propriedade, conforme disposto no art.
5.. um direito individual, sendo, portanto, clusula ptrea.
117/142
Art. 5., inc. XXII: garantido o direito propriedade.
_____________________________________________________________________________ MDULO I
Art. 5., inc. XXIII: a propriedade atender a sua funo social.
Em seu art. 170, a Constituio Federal estabelece que a ordem econmica,

fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a
todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes
princpios:
II propriedade privada; ...
O direito propriedade tem limites, sendo condicionado ao bem-estar da sociedade
e devendo ser respeitado como direito fundamental e como direito da atividade econmica.
Com efeito, de acordo com a doutrina civilista de vanguarda, o direito de propriedade tem
hoje, de acordo com o perfil impresso pela Constituio vigente, natureza jurdica de
Direito de Ordenao Social.
1.2. Definio
O art. 524 do Cdigo Civil estabelece que propriedade o direito de usar, gozar,
usufruir e dispor de um determinado bem, e de reav-lo, de quem quer que injustamente o
esteja possuindo.
O referido artigo abrange a propriedade de bens materiais e de bens imateriais. Bens
imateriais (como o direito intelectual, que est disposto na Lei n. 9.610/98) matria que,
nos dias de hoje, no est mais disciplinada pelo Cdigo Civil.
1.3. Funo Social
A propriedade, embora protegida pela Constituio Federal, dever satisfazer s
necessidades da sociedade.
A Constituio Federal define o que seja funo social:
Propriedade urbana art. 182, 2., da CF: a propriedade urbana cumpre sua
funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da
cidade expressas no plano diretor plano diretor (art. 182, 1., da CF) o
documento legal que estipular as regras para o desenvolvimento ordenado de
uma sociedade, de uma cidade. O plano diretor dever conter: demarcao de
118/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
zona de proibio de construo; zona de indstria; zona de residncia; zona

comercial; zona de tombamento e outras situaes.
Propriedade rural art. 186 da Constituio Federal: a funo social

cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente e segundo
critrios e graus de exigncia estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
- aproveitamento racional e adequado da propriedade (carter subjetivo);
- utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio
ambiente (carter subjetivo);
- observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho (carter
subjetivo);
- explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e tambm dos
trabalhadores.
Para propiciar o bem-estar social, o Estado poder intervir tanto na propriedade

privada quanto nas atividades econmicas das empresas. O que se exige que tal
interveno respeite os limites constitucionais que amparam o interesse pblico e garantem
os direitos individuais.
Se a propriedade estiver cumprindo a sua funo social, conforme disposto na
Constituio Federal, a nica possibilidade de interveno com base na supremacia do
interesse pblico sobre o particular, ou seja, por necessidade ou utilidade pblica, ou por
interesse social; nesse caso, conforme disposto no art. 5., inc. XXIV, da Constituio
Federal, mediante prvia e justa indenizao em dinheiro.
Se no estiver sendo cumprida a funo social da propriedade, o proprietrio sofre
uma penalidade perda da propriedade e faz jus a uma indenizao; porm, essa no ser
prvia, no ser justa, nem em dinheiro (art. 182, 4., inc. III, da CF).
Sendo o imvel rural, dever obedecer ao disposto no art. 184 da Constituio
Federal.
Assim, a desapropriao poder ocorrer, esteja ou no a propriedade cumprindo a
sua funo social: no primeiro caso, por necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse
social; no segundo como penalidade. Em ambas ocorrer a indenizao, caso contrrio
119/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
ocorreria confisco, o que proibido pela nossa Constituio Federal, salvo na hiptese de
expropriao de glebas utilizadas para a plantao e cultivo de plantas psicotrpicas (art.
243 da CF).
1.4. Meios de Interveno na Propriedade
Por ser o Direito de propriedade considerado verdadeira clusula ptrea, ncleo
intangvel da Constituio Federal, as modalidades de interveno na propriedade privada
s podem estar previstas no texto constitucional, e so: A requisio; a ocupao
temporria; a limitao administrativa; a servido e o tombamento, a seguir definidas.
1.4.1. Requisio
Requisio meio de interveno na propriedade, que traz restries ao direito de
uso, diante da hiptese de iminente perigo pblico (exemplos: inundao, incndio,
sonegao de gneros de primeira necessidade, conflito armado, comoo intestina).
disciplinada pelo art. 5., inc. XXV, da Constituio Federal: no caso de iminente
perigo pblico, a autoridade competente poder usar de propriedade particular,
assegurada ao proprietrio indenizao ulterior, se houver dano.
O iminente perigo pblico, disposto no artigo em estudo, no est caracterizando o
perigo em si, mas sim o perigo em via de acontecer.
S comportar indenizao caso exista dano decorrente da utilizao por parte da
Administrao Pblica.
1.4.2. Ocupao temporria
Ocupao temporria a utilizao transitria, remunerada ou gratuita, de bens
particulares pelo Poder Pblico, para a execuo de obras, servios ou atividades pblicas
ou de interesse pblico. Essa prerrogativa estatal pode ser transferida a concessionrios e
empreiteiros, desde que autorizados pela Administrao.
Tanto a ocupao temporria como a requisio so modalidades de interveno
quanto ao uso. A diferena bsica entre ambas est em que, para a requisio, necessrio
o iminente perigo pblico, enquanto para a ocupao temporria, que s pode ocorrer em
120/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
imvel no-edificado, no necessrio o iminente perigo pblico, bastando o interesse

pblico.
A ocupao gera indenizao, caso exista prejuzo decorrente do uso do bem pela
Administrao Pblica.
1.4.3. Limitao administrativa
Limitao toda imposio geral, gratuita, unilateral e de ordem pblica,
condicionadora do exerccio de direitos ou de atividades particulares, s exigncias do
bem-estar social. Assim, por exemplo, para a construo de um prdio, ser necessrio
respeitar determinada altura, em obedincia lei de zoneamento. So preceitos de ordem
pblica, por isso impostos de forma unilateral e imperativa. Devero, contudo,
corresponder s justas exigncias do interesse pblico.
As limitaes administrativas tanto podem constituir matria privativa de lei
quando envolverem assunto que somente podem ser tratado por meio desta espcie
legislativa quanto ser impostas por regulamento (cuja forma o decreto regulamentar),
quando consistirem em especificao de matria j constante em lei. Poder tambm a
Administrao recorrer a provimentos de urgncia para estabelecer limitaes ao uso da
propriedade.
As limitaes administrativas ao uso da propriedade podem gerar obrigaes e
direitos subjetivos entre os vizinhos, obrigando a observncia das limitaes por parte dos
que constroem sob imposies administrativas.
O direito subjetivo entre vizinhos, nas limitaes administrativas, assunto que vem
causando profundas divergncias nos tribunais. H julgados que negam ao ao vizinho
para exigir de seu confinante o atendimento das limitaes.
entendimento de Hely Lopes Meirelles1 que, no direito de construir, por expressa
determinao do Cdigo Civil, as normas de vizinhana so sempre complementadas pelas
limitaes administrativas ordenadoras da construo e assecuratrias da funcionalidade
urbana.
O Tribunal de Justia de So Paulo proferiu deciso, confirmada pelo Superior
1
Direito Administrativo Brasileiro: Limitao Administrativa. 26. ed. So Paulo: Malheiros , 2001. p. 596.
121/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
Tribunal de Justia, no seguinte sentido: o proprietrio lesado por obra vizinha, erguida
com infrao de normas edilcias, tem ao contra o dono da obra e contra a entidade
pblica que a autorizou legalmente.
1.4.4. Servido
A servido meio de interveno na propriedade particular, que estabelece restrio
quanto ao uso, por intermdio de imposio especfica, concreta e onerosa, visando
possibilitar a realizao de obras e servios pblicos; por exemplo: obrigao, imposta a
determinada propriedade privada, de suportar a passagem de fios de energia eltrica
imveis particulares onerados como serventia pblica.
A servido onerosa porque impe dever concreto ao proprietrio, apresentando
restrio apenas a ele.
O proprietrio submetido servido administrativa ter direito indenizao
correspondente ao prejuzo causado ao imvel. No havendo prejuzo que decorra do uso
da propriedade pelo Poder Pblico, nada h a indenizar.
1.4.5. Tombamento
O tombamento o meio de interveno na propriedade que faz restries quanto ao
uso, justificando-se nas hipteses de proteo ao patrimnio artstico, cultural e cientfico,
de coisas ou locais que devam ser preservados (art. 216, 1., da CF).
No meio de transferncia da propriedade. Essa permanece no domnio e posse de
seu proprietrio; porm, as coisas tombadas no podero ser demolidas, destrudas ou
modificadas, sem a autorizao do Instituto Brasileiro do Patrimnio Cultural (IBPC).
Tombar significa registrar, inventariar, inscrever nos arquivos da Administrao
Pblica. Interessante observar que a origem da palavra tombamento remonta ao Direito
portugus, pois os registros eram realizados nos livros da Torre do Tombo.
So efeitos do tombamento:
obrigao do proprietrio de conservar o bem;
obrigao de aceitar a fiscalizao do Poder Pblico;
os proprietrios vizinhos ficam proibidos de realizar qualquer obra, construo,
122/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
que retire a visibilidade do bem tombado;
direito indenizao pelo proprietrio, no caso de despesas extraordinrias tendo

em vista a conservao do bem, nos casos de
interdio do uso do bem
tombado, ou de prejuzo sua normal utilizao.

MDULO XXII
Desapropriao
1. DESAPROPRIAO
1.1. Conceito
A desapropriao ou expropriao meio de interveno estatal na propriedade
particular.
Desapropriao o procedimento administrativo por meio do qual algum
compulsoriamente despojado de uma propriedade pelo Poder Pblico, que a adquire para si
por razes de necessidade pblica, utilidade pblica, interesse social ou por
descumprimento da funo social , mediante indenizao. O procedimento administrativo
da desapropriao realiza-se em duas fases: a primeira, de natureza declaratria; a segunda,
de carter executrio.
O artigo 5., inciso XXIV, da Constituio Federal, estabelece que a indenizao
proveniente de desapropriao ser prvia, justa e em dinheiro. Para essa regra existem
excees, estabelecidas nos artigos 182, 4., inciso III, e 184, ambos da Constituio
Federal.
A desapropriao, em regra,
realizada pelo Poder Pblico;
em hipteses
excepcionais, pode ser efetuada por particulares concessionrias e permissionrias

autorizados pelo Poder Pblico; nesse caso, a desapropriao ocorre apenas quando h
efetivo interesse pblico.
A desapropriao somente legtima quando executada nos limites traados pela
Constituio e nos casos expressos em lei, observado o devido procedimento legal.
123/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
1.2. Finalidade da Desapropriao

A finalidade maior da desapropriao a transferncia do bem particular para a
Administrao Pblica.
1.3. Caractersticas da Desapropriao
A desapropriao forma originria de aquisio da propriedade, pois d ensejo a
uma nova relao. No provm de nenhum ttulo anterior, por isso cessam os nus reais
incidentes sobre o bem. Eventual credor hipotecrio ter substitudo o direito ao bem pelo
direito indenizao.
objeto de desapropriao qualquer bem mvel ou imvel dotado de valor
patrimonial (artigo 2. do Dec.-lei n. 3.365/41).
A desapropriao pode ser confiscatria, no ensejando direito indenizao, mas
apenas na hiptese estabelecida no artigo 243 da Constituio Federal.
No podem ser expropriados direitos personalssimos, por exemplo, honra,
liberdade, por serem indestacveis do indivduo.
Os bens pblicos podem ser expropriados pelas entidades estatais desde que haja
autorizao legislativa para o ato e se observe a hierarquia poltica entre essas entidades;
por exemplo, a expropriao de bens dos Estados pela Unio e de bens dos Municpios
pelos Estados.
1.4. Espcies de Desapropriao
1.4.1. Desapropriao ordinria
Na desapropriao ordinria ou clssica, vigora o princpio da supremacia do
interesse pblico sobre o particular. A desapropriao ordinria realizada mediante
indenizao prvia, justa e em dinheiro. Possui como fundamento:
necessidade pblica;
utilidade pblica;
interesse social.
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
1.4.2. Desapropriao extraordinria

A desapropriao extraordinria realizada quando o bem particular, que est sendo
desapropriado, no est cumprindo a sua funo social. Pode ser:
desapropriao para observncia do Plano Diretor do Municpio: interveno

que ocorre quando a rea no for edificada, estiver sendo subutilizada ou no
utilizada. O art. 182, 4., inc. III, da Constituio Federal, estabelece que o
Poder Pblico municipal, mediante lei especfica, promova desapropriao
com pagamento mediante ttulo da dvida pblica, de emisso previamente
aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em
parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os
juros legais.
desapropriao para Reforma Agrria: desapropriao privativa da Unio e

realizada pelo INCRA Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria.
A Constituio Federal, em seus artigos 184 a 186, possibilita a expropriao do
imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social.
Na hiptese de desapropriao extraordinria, a indenizao ocorre; mas no ser

justa, nem prvia, nem em dinheiro.
1.5. Competncia
1.5.1. Competncia para legislar sobre desapropriao
Conforme disposto no artigo 22, inciso II, da Constituio Federal, a competncia
de legislar sobre desapropriao privativa da Unio.
1.5.2. Competncia para promover a desapropriao
Todos os entes polticos possuem competncia para promover a desapropriao em
carter ordinrio, ou seja, a Unio, os Estados-membros, o Distrito Federal e os
Municpios.
No entanto, para promover a desapropriao extraordinria, a competncia restrita:
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
imvel urbano: competncia do Municpio;
imvel rural: competncia da Unio.

MDULO XXII
Desapropriao
1. DESAPROPRIAO
1.1. Conceito
A desapropriao ou expropriao meio de interveno estatal na propriedade
particular.
Desapropriao o procedimento administrativo por meio do qual algum
compulsoriamente despojado de uma propriedade pelo Poder Pblico, que a adquire para si
por razes de necessidade pblica, utilidade pblica, interesse social ou por
descumprimento da funo social , mediante indenizao. O procedimento administrativo
da desapropriao realiza-se em duas fases: a primeira, de natureza declaratria; a segunda,
de carter executrio.
O artigo 5., inciso XXIV, da Constituio Federal, estabelece que a indenizao
proveniente de desapropriao ser prvia, justa e em dinheiro. Para essa regra existem
excees, estabelecidas nos artigos 182, 4., inciso III, e 184, ambos da Constituio
Federal.
A desapropriao, em regra,
realizada pelo Poder Pblico;
em hipteses
excepcionais, pode ser efetuada por particulares concessionrias e permissionrias

autorizados pelo Poder Pblico; nesse caso, a desapropriao ocorre apenas quando h
efetivo interesse pblico.
A desapropriao somente legtima quando executada nos limites traados pela
Constituio e nos casos expressos em lei, observado o devido procedimento legal.
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_____________________________________________________________________________ MDULO I
1.2. Finalidade da Desapropriao

A finalidade maior da desapropriao a transferncia do bem particular para a
Administrao Pblica.
1.3. Caractersticas da Desapropriao
A desapropriao forma originria de aquisio da propriedade, pois d ensejo a
uma nova relao. No provm de nenhum ttulo anterior, por isso cessam os nus reais
incidentes sobre o bem. Eventual credor hipotecrio ter substitudo o direito ao bem pelo
direito indenizao.
objeto de desapropriao qualquer bem mvel ou imvel dotado de valor
patrimonial (artigo 2. do Dec.-lei n. 3.365/41).
A desapropriao pode ser confiscatria, no ensejando direito indenizao, mas
apenas na hiptese estabelecida no artigo 243 da Constituio Federal.
No podem ser expropriados direitos personalssimos, por exemplo, honra,
liberdade, por serem indestacveis do indivduo.
Os bens pblicos podem ser expropriados pelas entidades estatais desde que haja
autorizao legislativa para o ato e se observe a hierarquia poltica entre essas entidades;
por exemplo, a expropriao de bens dos Estados pela Unio e de bens dos Municpios
pelos Estados.
1.4. Espcies de Desapropriao
1.4.1. Desapropriao ordinria
Na desapropriao ordinria ou clssica, vigora o princpio da supremacia do
interesse pblico sobre o particular. A desapropriao ordinria realizada mediante
indenizao prvia, justa e em dinheiro. Possui como fundamento:
necessidade pblica;
utilidade pblica;
interesse social.
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1.4.2. Desapropriao extraordinria

A desapropriao extraordinria realizada quando o bem particular, que est sendo
desapropriado, no est cumprindo a sua funo social. Pode ser:
desapropriao para observncia do Plano Diretor do Municpio: interveno

que ocorre quando a rea no for edificada, estiver sendo subutilizada ou no
utilizada. O art. 182, 4., inc. III, da Constituio Federal, estabelece que o
Poder Pblico municipal, mediante lei especfica, promova desapropriao
com pagamento mediante ttulo da dvida pblica, de emisso previamente
aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em
parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os
juros legais.
desapropriao para Reforma Agrria: desapropriao privativa da Unio e

realizada pelo INCRA Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria.
A Constituio Federal, em seus artigos 184 a 186, possibilita a expropriao do
imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social.
Na hiptese de desapropriao extraordinria, a indenizao ocorre; mas no ser

justa, nem prvia, nem em dinheiro.
1.5. Competncia
1.5.1. Competncia para legislar sobre desapropriao
Conforme disposto no artigo 22, inciso II, da Constituio Federal, a competncia
de legislar sobre desapropriao privativa da Unio.
1.5.2. Competncia para promover a desapropriao
Todos os entes polticos possuem competncia para promover a desapropriao em
carter ordinrio, ou seja, a Unio, os Estados-membros, o Distrito Federal e os
Municpios.
No entanto, para promover a desapropriao extraordinria, a competncia restrita:
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imvel urbano: competncia do Municpio;
_____________________________________________________________________________ MDULO I
imvel rural: competncia da Unio.

MDULO XXIII
Desapropriao
1. FASES DA DESAPROPRIAO
1.1. Fase Declaratria
A fase declaratria da desapropriao consubstancia-se na indicao da necessidade,
da utilidade, do interesse pblico, ou do interesse social do bem a ser expropriado.
A titularidade para a declarao expropriatria pertence ao Poder Pblico. Porm,
tambm possuem legitimidade o Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER)
(Dec.-lei n. 521/69), a Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) (Lei n. 9.074/95) e os
concessionrios, desde que devidamente autorizados pela Administrao (art. 18, inc. XII;
art. 29, inc. VIII; e art. 31, inc. VI; todos da Lei n. 8.987/98).
O Poder Executivo e o Poder Legislativo possuem competncia para a prtica do ato
expropriatrio que d incio ao processo de desapropriao e o fazem com instrumentos
diferentes:
o chefe do Executivo: por intermdio de decreto;
o chefe do Legislativo artigo 8. do Decreto-lei n. 3.365/41: por meio de lei

(posio majoritria). H autores que afirmam ser por intermdio de decreto-lei
(minoritria).
1.1.1. Motivos para a decretao da desapropriao

So os seguintes os motivos para a decretao da desapropriao:
utilidade pblica:
quando a transferncia de bens de terceiros para a
Administrao lhe conveniente, embora no seja imprescindvel (art. 5. do

Dec.-lei n. 3.365/41);
129/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
necessidade pblica: a Administrao, diante de uma situao de emergncia,

exige a transferncia urgente de bens de terceiros para seu domnio e uso
imediato;
interesse pblico: o fato que ir caracterizar a desapropriao uma situao de

interesse pblico;
interesse social:
quando a desapropriao tem lugar para a distribuio ou o
condicionamento da propriedade em benefcio da coletividade ou de categorias

sociais.
1.1.2. Efeitos jurdicos da declarao de utilidade pblica e interesse social
Os efeitos jurdicos da declarao de utilidade pblica e interesse social so trs:
Direito
de
as
autoridades
expropriantes
penetrarem no imvel (art. 7. do Dec.-lei n. 3.365/41) direito auto-executrio.

Se a Administrao causar danos ao imvel, responder pelos prejuzos
causados.
Fixao do estado do bem, incluindo as benfeitorias nele
existentes, o que gera efeitos no clculo de indenizao.
Incio da contagem do prazo de caducidade da declarao.
1.2. Fase Executria

A fase executria tem por finalidade a adoo das medidas necessrias para a
implementao da desapropriao.
Pode ser realizada pela Unio, pelos Estados, pelos Municpios, Distrito Federal e
Territrios, bem como, nos termos do artigo 3. do Decreto-lei n. 3.365/41, pelos
concessionrios de servios pblicos, estabelecimentos de carter pblico ou que exeram
funes delegadas de Poder Pblico, se autorizados por lei ou por contrato. A Companhia
do Metropolitano de So Paulo (Metr), por exemplo, concessionria de servio pblico
, pode promover desapropriao.
A fase executria pode ser processada tanto por via extrajudicial como por via
judicial.
130/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
extrajudicial:
quando
expropriante
expropriado
chegam a um acordo sobre o valor da desapropriao, basta que esse acordo seja
reduzido a termo para que se efetive a transferncia do bem expropriado; se for
imvel, exige-se escritura no registro imobilirio competente;
judicial:
expropriante
propor
ao
de
desapropriao.
O objetivo da desapropriao judicial limita-se ao exame extrnseco e formal do ato
expropriatrio, concedendo a imisso na posse quando for o caso, fixando a justa
indenizao e adjudicando o bem ao expropriante.
1.3. Indenizao
A indenizao constitui direito de ordem pblica.
A indenizao deve ser justa, prvia e em dinheiro (arts. 5., inc. XXIV, e 182, 3.,
ambos da CF), exceto para as hipteses de imveis rurais sujeitos Reforma Agrria (art.
184 da CF), quando, ento, se admite indenizao em ttulo da dvida agrria. No haver,
contudo, indenizao se a desapropriao for de glebas em que se cultivem ilegalmente
plantas psicotrpicas (art. 243 da CF) uma vez que, apesar de denominada pelo texto
constitucional como expropriao, tem natureza jurdica de confisco.
1.4. Imisso na Posse

Conforme estabelece o artigo 15 do Decreto-lei n. 3.365/41, se o expropriante
alegar urgncia e depositar quantia arbitrada de conformidade com o art. 685 do Cdigo de
Processo Civil, o juiz mandar imiti-lo provisoriamente na posse dos bens.
O artigo 33 do mesmo diploma, em seu 2., autoriza o desapropriado, ainda que
discorde do preo oferecido, a levantar 80% do depsito feito pelo expropriante, observado
o artigo 34.
1.5. Destinao do Bem Expropriado
131/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
Nem sempre a desapropriao realizada para a formao de patrimnio

pblico. O bem pode ser transferido a terceiros, como ocorre na desapropriao por zona,
na desapropriao para urbanizao ou para formao de distritos industriais e na
desapropriao confiscatria ou punitiva.
1.5.1. Desapropriao por zona ou extensiva
A desapropriao por zona, tambm denominada desapropriao extensiva,
autorizada e disciplinada pelo artigo 4. do Decreto-lei n. 3.365/41.
O Poder Pblico desapropria rea maior do que necessita, e as zonas excedentes
podem ser vendidas a terceiros.
A desapropriao por zona pode ocorrer:
quando a rea desapropriada for contnua necessria
para realizao de obra pblica;

quando as reas prximas rea da desapropriao
sofrem uma valorizao brutal em razo da obra pblica.

A declarao de utilidade pblica dever indicar as obras ou os servios que sero
realizados e qual a zona excedente que ser abrangida pela desapropriao.
1.5.2. Desapropriao para industrializao ou urbanizao
O artigo 5., i, do Decreto-lei n. 3.365/41 estabelece que se trata de hipteses de
desapropriao por utilidade pblica.
Os 1. e 2., do mesmo artigo, estabelecem exigncias a serem cumpridas para
construo ou ampliao desses distritos industriais ou urbanos.
1.5.3. Desapropriao indireta
A desapropriao indireta equivale ao esbulho possessrio. a desapropriao
realizada sem o devido processo legal.
1.6. Retrocesso
132/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
O artigo 1.150 do Cdigo Civil estabelece que a Unio, o Estado, ou o Municpio,

oferecer ao ex-proprietrio o imvel desapropriado, pelo preo por que o foi, caso no
tenha o destino, para que se desapropriou.
A retrocesso corresponde ao direito do proprietrio de exigir a devoluo do bem,
ou o pagamento de indenizao, em razo de o Poder Pblico no ter dado ao imvel o
destino apontado para a desapropriao.
P.: A retrocesso um direito real ou pessoal?
R.: O Professor Hely Lopes Meirelles2 entende que a retrocesso , pois, uma
obrigao pessoal (no obstante, o STF entendeu que a retrocesso tem a natureza de
direito real) de devolver o bem ao expropriado, e no um instituto invalidatrio da
desapropriao, nem um direito real inerente ao bem. Da o conseqente entendimento de
que a retrocesso s devida ao antigo proprietrio, mas no a seus herdeiros, sucessores e
cessionrios.
1.7. Tredestinao
Tresdestinao (de acordo com a melhor gramtica, segundo Hely Lopes Meirelles),
ou tredestinao, o desvio de finalidade na desapropriao. O bem desapropriado
empregado com outro fim que no a utilidade pblica ou o interesse social.
O Professor Hely Lopes Meirelles3 entende que, se o Poder Pblico ou seus
delegados no derem ao bem expropriado sua destinao legal, ficar o ato expropriatrio
sujeito a anulao e a retrocesso. Todavia, se a finalidade diversa da originalmente
estipulada permanecer de acordo com o interesse pblico, no haver ilegalidade.
1.8. Desistncia da Desapropriao
O Poder Pblico expropriante pode desistir da desapropriao, sendo para isso
necessrio:
que a desistncia seja anterior ao trmino da desapropriao ou seja, at a

incorporao do bem ao expropriante , pois, aps a transferncia da
2
3
Direito Administrativo Brasileiro. 26. ed. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 585.

Op. cit.. p. 584.
133/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
propriedade, o Poder Pblico passa a ser dono; da por diante, o que pode haver
retrocesso do bem;
o pagamento de indenizao;
o ressarcimento das despesas.

Em princpio, o particular no pode opor-se desistncia, mas poder exigir o
ressarcimento dos prejuzos sofridos.

MDULO XXIV
Procedimentos Administrativos
1. INTRODUO
A Lei n. 9.784/99 contm normas sobre o processo administrativo no mbito federal
e a Lei n. 10.177/98 regulamenta o processo administrativo no mbito estadual (aplicvel
ao Estado de So Paulo).
A Lei n. 9.784/99, que fixa normas gerais para o processo administrativo federal,
aplicvel Administrao Pblica direta e indireta dos trs poderes, bem como ao servidor
ou agente pblico dotado de poder de deciso, conforme estabelece o artigo 1. do referido
diploma.
A Constituio Federal, em seu artigo 5., inciso LV, estabelece que aos litigantes,
em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral so assegurados o
contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.
1.1. Teoria Geral do Processo Administrativo
Processo administrativo no se confunde com procedimento administrativo. O
primeiro pressupe a sucesso ordenada de atos concatenados visando edio de um ato
final, ou seja, o conjunto de atos que visa obteno de deciso sobre uma controvrsia
no mbito administrativo; o segundo corresponde ao rito, conjunto de formalidades que
134/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
deve ser observado para a prtica de determinados atos, e realizado no interior do

processo, para viabiliz-lo.
O processo pode realizar-se por diferentes procedimentos.
A Administrao Pblica cumpre sua finalidade (gerao do bem-estar social ou
atendimento do interesse pblico) de diferentes modos:
edio de atos normativos;
contratos administrativos;
prestao de servios;
igualando-se ao particular (explorao de atividade econmica) etc.
1.2. Procedimento e Ato Complexo

Procedimento ou processo administrativo difere dos chamados atos complexos, que
resultam da conjugao de vontades de rgos distintos, mas em ato nico, ou seja, mais de
um rgo concorre para a manifestao de vontade nica da Administrao.
Em suma: no procedimento ou processo administrativo, h vrios atos, todos com
finalidades especficas, distintas, sem prejuzo de possurem tambm finalidade comum
generalidade deles.
No ato complexo, diferentemente, h um s ato, que se forma pela conjuno de
vontades de rgos diferentes, sendo que ditas vontades esto articuladas em uma nica
finalidade, sem que caiba discernir outra que lhes fosse, como inerncia, diversa da que
reside no ato.4
1.3. Objetivos do Processo Administrativo
O processo administrativo possui dois objetivos primordiais:
Resguardar direitos dos administrados: existindo formalidade a ser cumprida

pela Administrao, o processo administrativo no revela surpresa para o
destinatrio do ato, ou seja, impe forma obrigatria para certos atos como a
instaurao, a produo de provas e o julgamento.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13. ed. So Paulo:Malheiros, 2001. p.439.
135/142
_____________________________________________________________________________ MDULO I
Assegurar a transparncia da Administrao:
isso permite contestar
judicialmente a atuao administrativa e torna acessvel ao conhecimento por

quem de direito, de tudo quanto motive o ato final.
1.4. Espcies de Processo Administrativo
O Professor Celso Antnio Bandeira de Mello5 ensina que h distintas
classificaes de procedimento, que se agrupam em funo de variados critrios:
procedimentos internos: so procedimentos que se desenrolam circunscritos

intimidade, vida intestina da Administrao;
procedimentos externos: so procedimentos de que participam os administrados;
procedimentos restritivos: procedimentos que podem ser meramente restritivos

de direito ou sancionadores;
procedimentos ampliativos: procedimentos que seriam as lacunas, permisses,

autorizaes.
O Professor Mrcio Fernando Elias Rosa6 bem ensina sobre a tipologia do processo
administrativo: A doutrina consagra a seguinte tipologia do processo administrativo (Hely
Lopes Meirelles, Srgio de Andra Ferreira, Ana Lcia B. Fontes e Odete Medauar):
a) processo administrativo de gesto: licitaes, concursos de ingresso ao servio
pblico, concurso de movimentao nas carreiras, promoo e remoo;
b) processos administrativos de outorga: licenciamento ambiental, licenciamento
de atividades e exerccio de direitos, registro de marcas e de patentes;
c) processos administrativos de controle:
prestao de contas, lanamento
tributrio, consulta fiscal;

d) processos administrativos punitivos internos ou externos: imposio de sanes
disciplinares (internos) ou apurao de infraes (externos).
2. PRINCPIOS DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Idem. Op. cit. p. 444-445.
Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2001. p. 215. (Srie Sinopse, 19)
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2.1. Previso Legal dos Princpios do Procedimento Administrativo

O artigo 2. da Lei n. 9.784/99 estabelece de forma explcita, contudo meramente
exemplificativa, os princpios do procedimento administrativo:
legalidade;
finalidade;
motivao;
razoabilidade;
proporcionalidade;
moralidade;
ampla defesa;
contraditrio;
segurana jurdica;
interesse pblico;
eficincia.
H, todavia, princpios implcitos na lei federal:
publicidade;
oficialidade;
informalismo ou formalismo moderado;
gratuidade;
pluralidade de instncias;
economia processual;
participao popular.
2.2. Aplicabilidade dos Princpios

Princpio no mera declarao de inteno. So normas que determinam condutas
obrigatrias ou impedem comportamentos incompatveis. O princpio representa um valor.
Nos dizeres da doutrina de Celso Antonio Bandeira de Melo, so verdadeiros pilares de
sustentao de todo o sistema, funcionando como vetores de interpretao, que por sua
generalidade, informam o sistema jurdico, mesmo sem previso expressa. Com efeito, na
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lio de Souto Maior Borges, conforme se colhe da obra de Roque Antonio Carrazza 7, o
princpio explcito no necessariamente mais importante que o princpio implcito.
2.2.1. Princpio da publicidade
Aplicvel por fora do artigo 37, caput, e artigo 5., inciso XXXIII, ambos da
Constituio Federal.
O princpio da publicidade possui maior amplitude no processo administrativo, por
fora do direito assegurado a todos de petio aos poderes pblicos em defesa de
direitos ou contra ilegalidades ou abuso de poder (art. 5., inc. XXXIV, da CF).
A publicidade existe como regra; porm, o sigilo pode ser decretado, para a defesa
de preservao da intimidade das partes envolvidas ou em razo do interesse social.
O artigo 2., pargrafo nico, inciso V, da Lei n. 9.784/99 estabelece estar
assegurada a divulgao oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipteses de sigilo
previstas na Constituio.
2.2.2. Princpio da oficialidade ou da impulso
A Administrao age na forma da lei, mas a movimentao do processo
administrativo atribuda sempre a ela. o que estabelece tanto o artigo 5. como o artigo
29 da Lei n. 9.784/99.
Referido princpio no incide, ao menos na mesma amplitude, no processo judicial,
mas amplo no processo administrativo.
O princpio da oficialidade abrandado pelo artigo 30 da Lei n. 9.784/99, que
dispe serem inadmissveis no processo administrativo as provas obtidas por meios
ilcitos.
2.2.3. Princpio do informalismo ou formalismo moderado
O procedimento administrativo dotado de rito menos solene, dispensando formas
rgidas; necessariamente, contudo, deve atender forma legal.
CARRAZZA, Roque Antonio.Curso de Direito Constitucional Tributrio. 17.ed.So Paulo:Malheiros,p.33.
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O Professor Hely Lopes Meirelles8 ressalva: todavia, quando a lei impe uma
forma ou uma formalidade, essa dever ser atendida, sob pena de nulidade do
procedimento, mormente se da inobservncia resulta prejuzo para as partes.
2.2.4. Princpio da gratuidade
Em regra, a atuao administrativa gratuita.
No h despesas processuais, salvo nas hipteses previstas em lei (art. 2., par. n.,
inc. XI, da Lei n. 9.784/99). No desenvolvimento do tema, pode-se visualizar a
onerosidade de determinados processos administrativos de outorga, que para sua realizao
exigem o recolhimento do tributo denominado taxa de polcia.
2.2.5. Princpio da ampla defesa e do contraditrio
A ampla defesa e o contraditrio so inerentes a qualquer processo, judicial ou
administrativo. A Constituio Federal assegura aos litigantes em processo judicial ou
administrativo a observncia dos princpios do contraditrio e da ampla defesa.
a bilateralidade do processo que enseja a ampla defesa e o contraditrio.
O princpio da ampla defesa e do contraditrio se expressa por meio de atos como:
notificao dos atos parte interessada;
possibilidade de exame das provas;
direito de assistir produo de prova;
possibilidade de produo de defesa escrita.
O contraditrio recebeu tratamento expresso na Lei n. 9.784/99, em seu artigo 3.,

incisos II e IV.
2.2.6. Princpio da pluralidade de instncias
A Lei n. 9.784/99 limita em trs as instncias administrativas, sendo que a
recorribilidade das decises no pode estar sujeita a nus ou encargos. Todavia, ante a
inexistncia, no ordenamento jurdico brasileiro, do sistema de controle dos atos da
8
Direito Administrativo Brasileiro. 26. ed. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 643.
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administrao denominado Contencioso Administrativo, que prev a coisa julgada

administrativa, em seu sentido prprio, insuscetvel de reviso pelo poder judicirio, todos
os atos da administrao, sejam tomados em primeira ou em ltima instncia, so revisveis
pelo judicirio, consagrando o sistema jurisdicional de controle dos atos da administrao.
2.2.7. Princpio da economia processual
O processo instrumento, e as exigncias nele contidas devem ser compatveis com
a sua finalidade.
A lei prev o aproveitamento dos atos, ou o saneamento de irregularidades
meramente formais.
2.2.8. Princpio da segurana jurdica (princpio da estabilidade das relaes jurdicas)
O princpio da estabilidade das relaes jurdicas impede a desconstituio
injustificada de atos ou situaes jurdicas. A invalidao s admitida se atender ao
interesse pblico.
Referido princpio est previsto no artigo 2., pargrafo nico, inciso XIII, da Lei n.
9.784/99.
O artigo 55, do mesmo diploma, expressamente permite a convalidao de atos que
apresentarem conflitos sanveis.
2.2.9. Princpio da motivao
A motivao obrigatria para assegurar o controle da Administrao. A autoridade
deve indicar as razes que a levaram a decidir.
O princpio da motivao decorre do devido processo legal, pois apura-se, por meio
dele, a inteno do agente pblico.
3. FASES DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
No procedimento administrativo so reconhecveis cinco fases:
Instaurao: a apresentao escrita dos fatos e indicao do direito que

ensejam o processo. Decorre de portaria, auto de infrao, representao de
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pessoa interessada ou despacho da autoridade competente. essencial a

descrio dos fatos, de modo a delimitar o objeto da controvrsia e a permitir a
plenitude da defesa.
Instruo: fase de elucidao dos fatos, marcada pela produo de provas, com a
participao do interessado.
Defesa: com base no artigo 5., inciso LV, da Constituio Federal.
Relatrio: elaborado pelo presidente do processo. Trata-se de pea opinativa, que

no vincula a autoridade competente.
Julgamento: deciso proferida pela autoridade ou rgo competente sobre o

objeto do processo.
4. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR

A Lei n. 8.112/90 dispe sobre o regime jurdico dos servidores pblicos civis da
Unio, das autarquias e das fundaes pblicas federais.
Segundo o artigo 148 da Lei n. 8.112/90: O processo disciplinar o instrumento
destinado a apurar responsabilidade de servidor por infrao praticada no exerccio de suas
atribuies, ou que tenha relao com as atribuies do cargo em que se encontre
investido.
O artigo 146 da lei estabelece que, sempre que o ilcito ensejar a imposio de
penalidade de suspenso por mais de 30 dias, demisso, cassao de aposentadoria ou
disponibilidade, destituio de cargo em comisso, ser obrigatria a instaurao de
processo disciplinar.
A forma que dever ser conduzido o processo disciplinar se encontra disposta no
artigo 149 da Lei n. 8.112/90.
O processo disciplinar se desenvolve nas seguintes fases (art. 151 da Lei n.
8.112/90):
instaurao;
inqurito administrativo;
julgamento.
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O prazo para a concluso do processo disciplinar no exceder 60 dias (art. 152 da

Lei n. 8.112/90).
Conforme ensinamento do Professor Mrcio Fernando Elias Rosa 9: O controle da
legalidade do processo administrativo pode ser realizado de forma interna e externa.
Internamente, pelo recurso administrativo e com a possibilidade de reviso a qualquer
tempo. Externamente, pelo Judicirio, que poder impor-lhe a anulao. O Judicirio no
examina a convenincia ou oportunidade da sano imposta, substituindo uma por outra,
por exemplo. Poder, in casu, examinado e conhecendo eventual ilegalidade, anular o
processo administrativo, mas jamais substituir a autoridade competente para julgar e
aplicar a sano disciplinar.
5. SINDICNCIA
A sindicncia caracteriza-se por ser um processo administrativo simplificado, que
objetiva a aplicao de penas para infraes das quais pode resultar advertncia ou
suspenso por at 30 dias. Conforme j observado, tem aplicao, como regra, para
imposio de penas leves.
No tem procedimento formal, mas dever observar os princpios do contraditrio e da
ampla defesa.
Quando se realiza uma sindicncia, podem ocorrer trs hipteses, nos termos do
artigo 145 da Lei 8.112/90:
ao trmino da sindicncia, no apurada nenhuma irregularidade: circunstncia em

que ser arquivada;
ao trmino da sindicncia, constata-se a irregularidade investigada: ser ou no

aplicada uma penalidade, que poder ser advertncia ou suspenso por, no mximo, 30
dias;
a irregularidade apurada mais grave do que se imaginou: ocasio em que a

sindicncia resultar na instaurao de um processo administrativo disciplinar, e o
apurado na sindicncia poder ser utilizado nesse processo, para sua instruo.
Op. cit. p. 217.
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O processo administrativo disciplinar apresenta-se mais formal e mais rgido, sendo

utilizado para apurao de qualquer irregularidade, com a aplicao de qualquer pena ou
sano, inclusive para aquelas penas ou sanes que podem ser apuradas por sindicncia.
O pargrafo nico do artigo 145 da lei n. 8112/90 estabelece ainda que O prazo
para concluso da sindicncia no exceder 30 (trinta) dias, podendo ser prorrogado por
igual perodo, a critrio da autoridade superior.
6. REVISO
A reviso do processo administrativo est disciplinada no artigo 174 da Lei n.
8.112/90. De acordo com a redao do artigos 174 da citada lei, e 65 da Lei n. 9.784/99,
pressupe a existncia e fatos novos, ou circunstncias suscetveis de justificar a inocncia
do punido ou a inadequao da penalidade aplicada.
O artigo 182 dispe: Julgada procedente a reviso, ser declarada sem efeito a
penalidade aplicada, restabelecendo-se todos os direitos do servidor, exceto em relao
destituio de cargo em comisso, que ser convertida em exonerao.
Fim.
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CURSO DO PROF. DAMSIO A DISTNCIA

O princpio da legalidade representa uma garantia para os administrados, pois

medidas provisrias: so atos com fora de lei, mas o administrado s se

estado de stio e estado de defesa: so momentos de anormalidade institucional.

2.2. Princpio da Publicidade

So instrumentos constitucionais utilizados para assegurar o recebimento de

em relao aos administrados: significa que a Administrao Pblica no poder

em relao prpria Administrao Pblica: a responsabilidade dos atos

2.4. Princpio da Moralidade

emprego ou funo que exerce, estar praticando ato de improbidade administrativa. So

usar bens e equipamentos pblicos com finalidade particular;

intermediar liberao de verbas;

estabelecer contratao direta quando a lei manda licitar;

vender bem pblico abaixo do valor de mercado;

adquirir bens acima do valor de mercado (superfaturamento).

Instrumentos para combater atos de improbidade: Ao Popular, art. 5., LXXIII, da

2.6. Princpio da Motivao

mencionar o dispositivo legal aplicvel ao caso concreto;

relacionar os fatos que concretamente levaram aplicao daquele dispositivo

Princpio da Indisponibilidade dos Interesses Pblicos;

Princpio da Presuno de Legitimidade;

Princpio do Controle Judicial dos Atos Administrativos;

Princpio da Responsabilidade do Estado.

funcionrio pblico: o servidor que titulariza um cargo, sob regime estatutrio;

empregado pblico: o servidor que titulariza um emprego, sob um regime

contratado em carter temporrio: so aqueles contratados diante de uma

atenuantes e agravantes do caso concreto;

natureza e gravidade da infrao;

prejuzos causados para o interesse pblico;

antecedentes do agente pblico.

Sempre que o administrador for decidir se ser ou no aplicada a sano, dever

forma, o administrador que deixar de aplicar sano dever motivar a no aplicao da

ao trmino da sindicncia, no apurada nenhuma irregularidade: ser

ao trmino da sindicncia, apura-se algum tipo de irregularidade: ser ou no

a irregularidade apurada mais grave do que se imaginou: a sindicncia

A ampla defesa e o contraditrio devero ser observados tanto na sindicncia quanto

inconstitucional, tendo em vista a CF/88 garantir o contraditrio e a ampla defesa.

estabelecidos pela lei

sempre ilegtimo e invlido

Segundo Hely Lopes Meirelles a atividade discricionria justificada em virtude

presuno de legitimidade (presume-se o ato vlido at que se prove o

auto-executoriedade (pode-se executar o ato sem a autorizao do Poder

imperatividade, coercitividade ou exigibilidade;

A multa de trnsito uma exceo regra da auto-executoriedade; esta, para ser

Em algumas situaes, o ato poder ser vinculado, ou seja, quando a norma

No se deve confundir poder de polcia com atividade policial.

1. NOES GERAIS DE SERVIO PBLICO

servio pblico a Administrao, e ela s poder transferir a execuo do servio pblico

Servio pblico em sentido estrito: aquele privativo da Administrao, ou seja,

Servio pblico de utilidade pblica: aquele cuja execuo no privativa da

1.2. Formas de Prestao

Centralizada: quando a execuo do servio estiver sendo feita pela

Descentralizada: quando estiver sendo feita por terceiros que no se confundem

fora da Administrao Pblica. Se estiverem dentro da Administrao Pblica,

para fazer frente uma situao de relevante interesse coletivo;

para fazer frente uma situao de segurana nacional.

O Poder Pblico no tem a obrigao de gerar lucro quando explora atividade

Dirigentes Prprios: depois de criadas, as autarquias possuem uma vida

Liberdade Financeira: as autarquias possuem verbas prprias (surgem como

Liberdade Administrativa: as autarquias tm liberdade para desenvolver os seus

No existe hierarquia ou subordinao entre as autarquias e a Administrao Direta.

Fundao uma pessoa jurdica composta por um patrimnio personalizado,