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Atos Administrativos Primeiras Noes

1 Atos Administrativos
Todo ato praticado pela manifestao de vontade humana e que gera efeitos no universo jurdico
chamado de ato jurdico. Dentro do universo dos atos jurdicos encontramos os atos administrativos, que
so os atos jurdicos praticados no mbito das relaes jurdicas de direito pblico, do Direito
Administrativo.
2 Fatos Administrativos
Como consequncia da prtica de atos administrativos temos os fatos administrativos. Marcelo
Alexandrino e Vicente Paulo do a seguinte conceituao do que so os fatos administrativos:
Fatos administrativos so comumente conceituados como a materializao da funo
administrativa; consubstanciam o exerccio material da atividade administrativa em si.
Decorrem de um ato administrativo, de uma deciso ou determinao administrativa, mas com
esta no se confundem.
Os fatos administrativos no tm por fim a produo de efeitos jurdicos; eles se consubstanciam,
to-somente, a implementao material de atos administrativos, decises ou determinaes
administrativas (por isso os fatos administrativos so tambm chamados de atos materiais). O
fato administrativo , destarte, mera realizao material da funo administrativa, de ordem
prtica, de execuo, como a construo de uma ponte, a demolio de um prdio, a limpeza das
ruas, a instalao de um servio pblico (telefone, gua, energia eltrica, etc.), a apreenso de
mercadorias, a desapropriao de um bem particular, etc.
No devemos confundir atos administrativos e atos da Administrao. Estes ltimos so todos os atos
praticados pela Administrao, seja no mbito do Direito Privado ou do Direito Pblico. Assim, podemos
afirmar que todo ato administrativo um ato da Administrao, porm nem todo ato da Administrao
um ato administrativo.
3 Elementos
Para que se possa falar em ato administrativo, necessrio verificar a presena de cinco elementos[1] que
o compem: competncia, finalidade, forma, motivo e objeto. A falta de qualquer desses elementos torna
o ato nulo. Di Pietro cita em sua obra o art. 2 da Lei n 4.717/65 (Lei da Ao Popular) que, ao indicar os
atos nulos, faz referncia a esses cinco elementos essenciais validade do ato administrativo.
Lei n 4.717/65
Art. 2 So nulos os atos lesivos ao patrimnio das entidades mencionadas no artigo
anterior, nos casos de:
a) incompetncia;
b) vcio de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistncia dos motivos;
e) desvio de finalidade.
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo lembram que a competncia, a finalidade e a forma so
inteiramente vinculados para qualquer ato administrativo, enquanto o motivo e o objeto o so apenas para
os atos vinculados.
Vejamos cada um desses elementos.
3.1 Competncia
Alguns autores, como o caso de Maria Sylvia Di Pietro, prefere falar em sujeito, alegando que alm de
ser competente o sujeito tambm deve ser capaz, nos moldes do Cdigo Civil.

A capacidade diz respeito titularidade de direitos e obrigao por parte do sujeito praticante do ato, j a
competncia, nas palavras de Di Pietro, o conjunto de atribuies das pessoas jurdicas, rgos e
agentes, fixadas pelo direito positivo.
Segundo as lies de Celso Antnio Bandeira de Mello so caractersticas da competncia:
de exerccios obrigatrio para os rgos e agentes pblicos.
irrenuncivel.
intransfervel.
imodificvel pela vontade do agente.
imprescritvel.
Maria Sylvia Di Pietro aponta, tambm, as seguintes regras aplicveis competncia:
Decorre sempre de lei, no podendo o prprio rgo estabelecer, por si, as suas
atribuies.
inderrogvel, seja pela vontade da Administrao, seja por acordo com
terceiros; isto porque a competncia conferida em benefcio do interesse pblico.
Pode ser objeto de delegao ou de avocao, desde que no se trate de
competncia conferida a determinado rgo ou agente, com exclusividade, pela lei.
3.2 Finalidade
A finalidade, como o prprio nome diz, o resultado mediato, o fim que a Administrao pretende
alcanar com a prtica do ato. Podemos dizer que a finalidade mediata de todo ato administrativo o
interesse pblico e que alcanada aps a prtica do ato.
3.3 Objeto
Tambm chamado de contedo do ato administrativo, o objeto guarda semelhana com a finalidade,
porm enquanto a finalidade ampla (interesse pblico) o objeto o efeito jurdico imediato produzido
pelo ato. Em outras palavras, o objeto o efeito imediato pretendido para que o
resultado mediato (interesse pblico) seja alcanado.
Di Pietro ensina que o objeto deve ser lcito (de acordo com a lei), possvel (realizvel no mundo real e
juridicamente), certo (ter destinatrios, efeitos, tempo e lugar certos) e moral (de acordo com padres de
comportamento aceitos pela sociedade).
O objeto do ato administrativo pode ser dividido, ainda, em natural ou acidental. O objeto natural
aquele efeito que o ato produz pela prpria prtica, sem necessidade de expressa meno. J o objeto
acidental o efeito produzido como consequencia de clusulas acessrias e que gera efeitos no objeto
natural. Constituem o objeto acidental o termo (indicao do dia de incio ou de trmino da eficcia do
ato), o modo ou encargo (nus imposto ao destinatrio do ato administrativo) e
a condio (subordinao do efeito do ato a evento futuro e incerto. Divide-se em suspensiva e resolutiva.
A primeira suspende o incio da eficcia do ato at que o evento ocorra e a segunda faz cessar a produo
de efeitos do ato uma vez ocorrido o evento.
3.4 Motivo
o pressuposto ftico e jurdico que d causa ao ato, ou seja, a verificao da existncia de um
dispositivo legal e de fatos concretos que ensejam a prtica do ato.
No se deve confundir motivo e motivao. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo ensinam que a
motivao a exposio dos motivos que determinaram a prtica do ato, a exteriorizao dos motivos que
levaram a Administrao a praticar o ato, a declarao escrita desses motivos. a demonstrao, por
escrito, de que os pressupostos autorizadores da prtica do ato realmente aconteceram. Em seguida do o
exemplo da demisso de um servidor, que tem como motivo a infrao por ele praticada e a motivao
seria a exposio de motivos, a exteriorizao, por escrito, do motivo que levou a Administrao a aplicar
tal penalidade.

A motivao est ligada aos princpios da transparncia e da publicidade. Entretanto, de acordo com a
doutrina majoritria, nem todos os atos da Administrao precisam de motivao. Somente os atos
vinculados devem ser sempre motivados por escrito.
3.5 Forma
Hely Lopes Meirelles ensina que a forma requisito vinculado e imprescindvel validade do ato. Todo
ato administrativo , em princpio, formal e a forma exigida pela lei quase sempre a escrita. Diz-se que
quase sempre a forma escrita porque essa a regra, porm existem excees, podendo haver ordens
exteriorizadas atravs de sinais luminosos, placas, apitos, gestos, etc.
Lei n 9.784/99
Art. 22. Os atos do processo administrativo no dependem de forma determinada seno
quando a lei expressamente a exigir.
4 Atributos
Segundo Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo atributos so as qualidades dos atos administrativos.
Enquanto os requisitos dos atos administrativos constituem condies que devem ser observadas para sua
vlida edio, seus atributos podem ser entendidos como as caractersticas inerentes a estes atos
administrativos.
A maior parte da doutrina aponta quatro atributos dos atos administrativos: a auto-executoriedade,
aimperatividade, a tipicidade e a presuno de legitimidade, sendo os dois primeiros s esto
presentes em alguns atos administrativos. Vejamos cada um desses atributos.
4.1 Auto-executoriedade
So atos auto-executrios aqueles praticados pela Administrao Pblica sem a necessidade de
autorizao judicial prvia. So praticados pela Administrao pelo seu poder de imprio sobre os
administrados. A Administrao faz uso da auto-executoriedade em situaes de urgncia, nas quais sua
atuao deve ser imediata a fim de evitar prejuzos para a coletividade (como vimos, a finalidade dos atos
da Administrao sempre o interesse pblico), e somente pode valer-se desse atributo nas situaes
previstas na lei. Na prtica desses atos pode a Administrao inclusive fazer o uso da fora, quando
necessrio. Apesar de no precisar de autorizao judicial para a prtica desses atos, nada impede que eles
sejam apreciados pelo Poder Judicirio.
4.2 Imperatividade
Como veremos frente, alguns atos da Administrao Pblica so caracterizado como atos de imprio, ou
seja, so de observncia obrigatria dos administrados. So atos que criam obrigaes para seus
destinatrios. Nesses casos, a Administrao est fazendo uso da imperatividade, do chamado poder
extroverso do Estado. Note que a imperatividade no est presente em todos os atos da Administrao,
mas somente naqueles que geram obrigaes para os administrados.
Em regra, o poder de imprio do Estado deve ser cumprido, mesmo que a obrigao criada seja ilcita, at
sua retirada do universo jurdico. Diz-se em regra, pois em alguns casos a prpria lei determina que
ordens ilegais no sejam cumpridas.
4.3 Tipicidade
A tipicidade dos atos da Administrao decorre do princpio da legalidade, ou seja, os atos praticados pela
Administrao esto previstos na lei, para cada finalidade que esta pretenda alcanar. Tal atributo garante
ao administrado uma segurana contra a discricionariedade da Administrao.
4.4 Presuno de legitimidade

Este atributo, que est presente em todo ato da Administrao Pblica, garante que os atos possam gerar
efeitos desde sua edio, mesmo que contenha vcios ou defeitos, no precisando, a cada ato praticado,
consultar o Poder Judicirio ou outro rgo sobre a legitimidade do ato. No cabe ao rgo que pratica o
ato provar sua validade, uma vez que o ato presumidamente vlido. Cabe a quem verificar a presena de
vcios ou defeitos a prova de sua existncia.
Maria Sylvia desmembra esse atributo em dois entendimentos. Primeiramente, presume-se que a
interpretao ou aplicao da norma jurdica pela Administrao foi correta. O outro entendimento de
que h tambm a presuno da veracidade, ou seja, presume-se que os fatos alegados pela Administrao
existem ou ocorreram e so verdadeiros.
5 Classificao dos Atos Administrativos
Os atos administrativos podem ser classificados por vrios critrios. Estudaremos aqui as classificaes
mais importantes feitas pela doutrina majoritria.
5.1 Atos internos e externos
Atos internos so aqueles que produzem efeitos apenas dentro da prpria Administrao Pblica. Por
esse motivo, no h necessidade de publicao no Dirio Oficial, bastando uma comunicao aos
interessados. So exemplos de atos internos as ordens de servio e uma portaria de remoo de um
servidor.
Atos externos so tanto aqueles destinados aos administrados, quanto aqueles destinados prpria
Administrao Pblica mas que geram efeitos fora da repartio que o originou. Os atos externos devem
ser publicados na imprensa ou rgo oficial (princpio da publicidade). So exemplos de atos externos os
decretos e regulamentos.
5.2 Atos gerais e individuais
Atos gerais so aqueles que no possuem destinatrios certos. Assim, todos aqueles que se encontrem em
situao que se amolde ao que o ato prev so seus destinatrios. Decretos e regulamentos so alguns
exemplos de atos gerais.
Atos individuais so aqueles que possuem destinatrios certos ou determinveis. Pode ser destinado a um
nico indivduo ou a vrios, desde que determinados. Um exemplo de ato individual a exonerao de
um servidor.
5.3 Ato simples, complexo e composto
Ato simples aquele que depende da vontade de apenas um rgo, seja esse rgo representado por
apenas um agente ou por um conselho. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo do o exemplo do ato de
exonerao de um servidor comissionado como a deciso administrativa proferida pelo Conselho de
Contribuintes do Ministrio da Fazenda.
No ato complexo necessrio que haja manifestao de vontade de dois ou mais rgo para que o ato
seja praticado. Importante notar que h apenas um ato, e no vrios atos simples praticados em sequencia
por diferentes rgos. Os autores citados acima do como exemplo de ato complexo a concesso de
determinados regimes especiais de tributao que dependem de parece favorvel de diferentes
ministrios, como o Ministrio da Indstria e Comrcio e o Ministrio da Fazenda, no caso da iseno
relativa a algumas aquisies de bens de informtica.
Ato composto aquele praticado pela manifestao de vontade de apenas um rgo, mas que depende da
atuao de outro rgo para que possa produzir efeitos. Difere do ato simples por no bastar a vontade de
um rgo, mas tambm no depende da manifestao de vontade de dois ou mais rgos. O segundo
rgo atua apenas ratificando, aprovando, homologando ou autorizando o ato, o que pode ser feito tanto
antes, quanto depois da manifestao de vontade do rgo criador do ato.
5.4 Classificao quanto aos efeitos

Ato constitutivo cria uma situao jurdica nova para o destinatrio. Pode gerar tanto um direito quanto
uma obrigao.
Ato desconstitutivo (ou extintivo) o ato que extingue uma situao jurdica existente.
Ato modificativo o ato que modifica uma situao jurdica j existente, sem suprimir direitos ou
obrigaes.
Ato alienativo ato pelo qual feita a transferncia de bens ou de direitos de um titular a outro.
Ato enunciativo (ou declaratrio) so atos que apenas declaram a existncia de uma situao jurdica
existente. Atravs desse ato a Administrao apenas atesta ou reconhece uma situao, sem modificar,
extinguir ou gerar efeitos jurdicos.
Ato abdicativo o ato atravs do qual o titular de um direito abre mo dele. Em obedincia ao
princpio da indisponibilidade dos bens pblicos, estes atos geralmente exigem autorizao legislativa.
5.5 Ato vlido, nulo e inexistente
Ato vlido aquele que obedeceu a todas as exigncias legais para sua prtica, observando,
principalmente, os elementos ou requisitos estudados acima, quais sejam, a competncia, a finalidade, o
objeto, o motivo e a forma.
Ato nulo aquele que no obedeceu a todas as exigncias necessrias para sua criao, seja pela falta de
algum elemento ou por um defeito insanvel. O ato nulo ilegal e ilegtimo, no podendo, portanto, gerar
efeito entre as partes.
Ato inexistente aquele que foi produzido por algum que no agente da Administrao Pblica, mas
que se fez passar como tal. Logo, no um ato administrativo. Tambm so inexistentes, de acordo com
os ensinamentos de Celso Antnio Bandeira de Mello, os atos cujos objetos sejam juridicamente
impossveis.
5.6 Atos de imprio, de gesto e de expediente
Atos de imprio so aqueles de observncia obrigatria por parte dos administrados. So atos praticados
pela Administrao sem que tenham sido solicitados pelo administrado.
Atos de gesto so atos praticados pela Administrao em um mesmo plano que os administrados. Em
outras palavras, a Administrao Pblica age como se pessoa privada fosse.
Atos de expediente, segundo Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, so atos internos da Administrao
Pblica que visam a dar andamento aos servios desenvolvidos por uma entidade, um rgo ou uma
repartio.
5.7 Ato perfeito, imperfeito, pendente ou consumado
Ato perfeito aquele que completo, terminado, que passou por todas as etapas necessrias para sua
concluso. No podemos confundir ato perfeito com ato vlido, pois o simples fato de ter sido concludo
no significa que o ato obedeceu a todos os requisitos essenciais para que seja vlido.
Ato imperfeito aquele que ainda no foi concludo, faltando pelo menos uma etapa para sua perfeio.
Ato pendente aquele que apesar de estar perfeito, ou seja, ter sido concludo, passado por todas as
etapas de produo, ainda no produz efeitos, por estar sujeito a alguma condio. Em sntese, o ato
pendente o ato perfeito espera da ocorrncia de uma condio para que comece a gerar efeitos.
Ato consumado aquele que j produziu todos os seus efeitos e no capaz de gerar mais nenhum
efeito. O ato consumado no pode ser impugnado, pois definitivo e imodificvel.
5.8 Atos vinculados e discricionrios

Ato vinculado aquele que tem todos os seus requisitos, todas as condies para sua prtica estabelecidos
em lei, no tendo o administrador nenhum poder de escolhe para a prtica do ato.
J o ato discricionrio aquele que d ao administrador o poder de escolher sobre a oportunidade ou
convenincia para a prtica do ato. Em outras palavras, d ao administrador uma certa liberdade de
escolhe para a prtica do ato, sempre dentro dos limites estabelecidos pela lei.
6 Espcies de Atos Administrativos
Existem diversas classificaes dos atos quanto s espcies. Veremos aqui as principais espcies
apresentadas pela doutrina majoritria.
6.1 Atos normativos
So atos que contm instrues, comandos aos administrados e que so expedidos pelo Poder Executivo.
So exemplos as portarias, regulamentos, decretos, resolues. A principal funo desses atos a de
trazer detalhes para uma melhor aplicao das leis.
Os atos normativos so semelhantes s leis, porm com uma diferena, no podem inovar o ordenamento
jurdico, ou seja, no podem criar para os administrados obrigaes ou direitos que no estejam previstos
em lei.
6.2 Atos enunciativos
So atos que no possuem nenhuma manifestao de vontade da Administrao. Tm a finalidade de
declarar, atestar, a pedido do interessado, uma situao jurdica j existente. Alguns exemplos de atos
enunciativos so as certides, atestados, pareceres e apostilas.
6.3 Atos negociais
Os atos negociais so manifestaes de vontade da Administrao com a finalidade de realizar com os
particulares relaes jurdicas. No se trata de um contrato, pois a manifestao de vontade apenas da
Administrao, porm essa vontade coincide com a vontade do particular envolvido, que quem
geralmente provoca a Administrao a fim de obter o ato. As principais espcies de atos negociais so as
permisses, as licenas e as autorizaes.
Um exemplo de ato negocial dado por Celso Spitzcovsky a permisso para o uso de um bem pblico
pelo particular em troca da explorao de publicidade pelo particular responsvel pela conservao da
rea.
6.4 Atos punitivos
Essa espcie de ato utilizada para a aplicao de sanes pela Administrao aos seus servidores (atos
punitivos internos) ou aos administrados (atos punitivos externos) e encontra fundamento no poder
disciplinar, no caso de atos internos, e no poder de imprio, no caso de atos externos.
So exemplos de atos punitivos internos as advertncias, suspenses e demisses. J os atos punitivos
externos so as aplicaes de multas, interdio de atividades e a destruio de produtos.
6.5 Atos ordinatrios
So atos que encontram fundamento no poder hierrquico e que so praticados com o objetivo de
disciplinar o funcionamento da Administrao e as atividades dos agentes pblicos.
So exemplos dessa espcie de ato as circulares, avisos, instrues, ordens de servios e ofcios.
7 Extino dos Atos Administrativos

Como vimos, uma vez publicado, o ato administrativo entra em vigor e deve ser obedecido, mesmo que
contenha vcios (atributo da presuno de legitimidade). Entretanto, o ato administrativo no eterno. Em
determinado momento pode acontecer de no ser mais necessrio a existncia de um ato. Pode ser
tambm que sejam encontrados vcios ou ilegitimidade nos atos administrativos. Uma outra hiptese a
desobedincia, por parte do destinatrio, dos requisitos exigidos para que o ato continue em vigncia.
Todas essas situaes so motivos que levam extino dos atos administrativos, o que pode ocorrer, pela
manifestao de vontade da Administrao, atravs de trs modalidades: a revogao, a anulao ou a
cassao do ato. Alm disso, existem outras formas de extino dos atos administrativos que independem
de manifestao de vontade ou declarao, sendo as principais delas a contraposio, a caducidade, a
extino natural, a extino objetiva, a extino subjetiva e a renncia.
7.1 Revogao
A revogao a retirada do mundo jurdico de um ato que, apesar de legal, no mais conveniente. Tratase de ato discricionrio, que produz efeitos a partir de sua prtica (ex nunc). A revogao s pode ser feita
pela Administrao que praticou o ato a ser revogado.
Nas palavras de Hely Lopes Meirelles, a revogao a supresso de um ato administrativo legtimo e
eficaz, realizada pela Administrao e somente por ela por no mais lhe convir sua existncia.
7.2 Anulao
A anulao de um ato est relacionada sua ilegalidade ou ilegitimidade. No tem ligao alguma com o
mrito, apenas com a obedincia lei ou ao Direito.
Uma vez verificada a existncia de um vcio insanvel, a anulao torna-se obrigatria, sendo, portanto,
um ato vinculado. Pode a anulao ser feita pela prpria Administrao (controle interno) ou pelo Poder
Judicirio.
Os efeitos da anulao so ex tunc, ou seja, so retroativos.
7.3 Cassao
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo ensinam que a cassao a extino do ato administrativo quando
o seu beneficirio deixa de cumprir os requisitos que deveria permanecer atendendo, como exigncia para
a manuteno do ato e de seus efeitos. No mais das vezes, a cassao funciona como uma sano para
aquele particular que deixou de cumprir as condies exigidas para a manuteno de um determinado
ato.
Um exemplo a cassao da licena de determinado estabelecimento que passou a comercializar
produtos contrabandeados.
7.4 Contraposio
a extino do ato, pela prtica de outro ato com ele incompatvel. Maria Sylvia d o exemplo do ato de
exonerao de um servidor, que tem efeito contraposto ao ato da nomeao do servidor.
7.5 Caducidade
Essa modalidade de extino ocorre quando a edio de uma nova legislao torna impossvel a
manuteno do ato at ento em vigncia. Um exemplo a caducidade de permisso de um comrcio em
rea que, atravs de nova lei, torna-se exclusivamente habitacional.
7.6 Extino natural
Ocorre aps o cumprimento natural de seus efeitos. Um exemplo uma permisso dada por tempo
determinado. Aps esse tempo h a extino natural do ato.
7.7 Extino objetiva

Ocorre pela extino do prprio objeto do ato. Um exemplo a extino da licena dada para uma
empresa que desconstituda por seus scios.
7.8 Extino subjetiva
a extino do ato em razo da falta do sujeito destinatrio. Um exemplo a extino de licena
concedida a algum que vem a falecer.
7.9 Renncia
Ocorre quando o destinatrio beneficiado pelo ato abre mo de seu direito. Obviamente, no possvel
ocorrer a renncia nos atos de imprio, uma vez que nesses casos o destinatrio est obrigado a cumprir o
que determina o ato.
8 Convalidao dos Atos Administrativos
A convalidao de um ato , segundo os ensinamentos de Celso Antnio Bandeira de Mello, o
refazimento de modo vlido e com efeitos retroativos (ex tunc) do que fora produzido de modo invlido.
A convalidao possvel quando o ato tenha sido praticado com vcios sanveis, desde que no lesione o
interesse pblico ou terceiros.
Lei n 9.784/99
Art. 55. Em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse pblico
nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser
convalidados pela prpria Administrao.
No qualquer tipo de vcio que possibilita a convalidao. Somente so passveis de convalidao os
vcios relacionados competncia e forma, desde que sejam sanveis.

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