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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

FACULTAD DE CIENCIAS POLTICAS


Y SOCIALES

PLANEACIN ESTRATGICA EN EL SISTEMA


NACIONAL DE SEGURIDAD PBLICA: PREVENCIN
DEL DELITO COMO PRIORIDAD ESTRATGICA
2006-2012

T E S I S
QUE PARA OBTENER EL TTULO DE
LICENCIADO EN CIENCIAS POLTICAS Y ADMINISTRACIN
PBLICA
(OPCIN ADMINISTRACIN PBLICA)

PRESENTA

LAURA MARLENE JIMNEZ MARTNEZ

ASESOR

LIC. SERGIO CAMACHO MENDOZA

CIUDAD UNIVERSITARIA, 2014

ndice

Al Dios Creador de todo y a los dos ms


bellos tesoros que me permiti, Cuca y Chato.

ndice

Agradecimientos

A Dios que nos permite ser y estar. A todo aquel que represent
apoyo y aliento para la conclusin de este muy modesto pero
significativo proyecto denominado Licenciatura:
A los que luchan por la permanencia y el fortalecimiento de la
educacin universal, pblica y gratuita. A los que son Universidad
Nacional Autnoma de Mxico.
A mi profesor y asesor el Lic. Sergio Camacho Mendoza, por su gua
y paciencia; por sus valiosas contribuciones de toda clase para el
diseo y conclusin del presente trabajo. Por su confianza y
apoyo, gracias.
A mis revisores y miembros del jurado: la Profesora Elena
Jeannetti, los Profesores Edgardo Villasana, Alejandro Garrido y
Cuauhtmoc Paz. Gracias por invertir su apreciable tiempo y por
sus inestimables comentarios que sin duda mejoraron este trabajo.
A mi familia y mi casa: a Cuca y a Chato, a mis tos Alfredo y
Vernica, a Mariana, a Michelle y a Edson.
A mis paps.
A mis queridos amigos, por el nimo y la esperanza que me
recuerdan; a los de toda la vida; a Tania, a Betza, a Anglica, a
Alejandro, a Rosa Mara, los FCPyS; a Nata, a Eddie, a Anayely, a
Magos, a Pamela, a Ana Laura, a Areli, a Lalo, a Luis, a Jonas, a
ngel, los COMPAs; a Mario, a Jonathan, a Betsito, a Ana, a
Ivonne, y los SSP.
A mis jefes y exjefes, por el apoyo y las facilidades que me
otorgaron para concluir este proyecto, cuando el tiempo se
convirti en un recurso an ms valioso y el trabajo en una
bendicin impostergable; a Alberto Flores, a Mariana, a Alicia, a
Milagros, a Rosalinda. Gracias.

ndice

PLANEACIN ESTRATGICA EN EL SISTEMA NACIONAL DE


SEGURIDAD

PBLICA:

PREVENCIN

DEL

DELITO

COMO

PRIORIDAD ESTRATGICA
NDICE

INTRODUCCIN...1

1. CAPTULO 1: SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIN


DEMOCRTICA Y PLANEACIN ESTRATGICA 6
1.1

DEFINICIN DE ESTADO.

1.2

FUNCIONES DEL ESTADO 9

1.3

GOBIERNO...12

1.4

ADMINISTRACIN PBLICA...13

1.5

SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIN DEMOCRTICA.. 24

1.6

LA PLANEACIN ESTRATGICA..... 33

2. CAPTULO 2: PREVENCIN DEL DELITO EN EL SISTEMA


NACIONAL DE SEGURIDAD PBLICA.. 40
2.1

ESTADO, GOBIERNO Y SEGURIDAD PBLICA 40

2.2

LA CRISIS DE SEGURIDAD PBLICA EN MXICO..... 47

2.3

PREVENCIN SOCIAL DEL DELITO EN MXICO: DEFINICIN


Y ANTECEDENTES.61

2.4

MARCO

JURDICO DE LA SEGURIDAD PBLICA Y LA PREVENCIN

DEL DELITO..68

ndice

2.5

ESTRUCTURA ORGNICA DEL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD


PBLICA PARA LA PREVENCIN DEL DELITO.76

3. CAPTULO

3:

PREVENCIN

DEL

DELITO

COMO

PRIORIDAD ESTRATGICA..87
3.1

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2007-2012..96

3.2

PLAN

ESTRATGICO

DEL

SECRETARIADO

EJECUTIVO

DEL

SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD PBLICA.101

3.3

PROGRAMA NACIONAL DE SEGURIDAD PBLICA..108

3.4

PROGRAMA SECTORIAL DE SEGURIDAD PBLICA....114

3.5

ESTRATEGIA

INTEGRAL PARA LA PREVENCIN DEL DELITO Y

COMBATE A LA DELINCUENCIA..118

4. CONCLUSIONES.122
5. ANEXOS....137
6. BIBLIOGRAFA.143

Introduccin

INTRODUCCIN
En la actualidad, una de las principales demandas de la poblacin mexicana se
refiere al fortalecimiento de la seguridad pblica. Durante las ltimas dcadas, la
agudizacin de la crisis de inseguridad en nuestro pas ha lesionado a todos los
sectores de la poblacin y ha generado altos costos en el mbito poltico,
econmico y social.
Como respuesta para enfrentar la problemtica generada por la
inseguridad, el gobierno mexicano a lo largo de varias administraciones, ha
instrumentado diversas acciones para el fortalecimiento de la seguridad pblica, a
travs de reformas legislativas, as como del diseo e implementacin de nuevos
planes y programas.
Considerando que la administracin pblica cuenta con un sistema de
planeacin que le permite prever su actuacin y coordinar las funciones de cada
una de las entidades y organismos que la conforman, el diseo e implementacin
de las acciones requeridas para tratar lo relativo a la inseguridad, debe generarse
y alinearse a partir de dicho sistema.
Para la administracin pblica mexicana, el Sistema de Planeacin
Democrtica que establece el artculo 26 Constitucional, transforma los fines del
proyecto nacional en objetivos concretos y los establece en un documento
denominado Plan Nacional de Desarrollo. Al ser democrtica, la planeacin
requerir la participacin de los diversos actores sociales para captar sus
necesidades, demandas y sugerencias; articulndolas y transformndolas en
planes, programas e instrumentos de gobierno que permitan satisfacerlas
ordenada y eficazmente.
Ante la necesidad de fortalecer las instancias y acciones referentes al tema
de seguridad pblica en el pas, el Gobierno Federal durante 2006-2012,
estableci como primer eje del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, el
denominado Estado de Derecho y Seguridad. En ste, se establecieron objetivos
y estrategias para garantizar la vigencia del Estado de Derecho.

Introduccin

En consecuencia, todas las acciones del gobierno federal y los gobiernos


locales en materia de seguridad pblica, se implementaron dentro del marco del
Sistema Nacional de Planeacin, debieron alinearse con el Plan Nacional de
Desarrollo. Para la consecucin de este fin, el Sistema Nacional de Seguridad
Pblica a travs de su Secretariado Ejecutivo; que son las instancias
especializadas en materia de seguridad en el mbito federal a las que se refiere
principalmente en esta investigacin; adopt un modelo de planeacin estratgica
que tuvo como principal propsito alinear sus retos y objetivos al PND, programas
sectoriales, especiales y disposiciones legales, para propiciar su adecuado
desempeo.
De conformidad con lo antes mencionado, al utilizar la herramienta de la
planeacin estratgica las instituciones responsables en el mbito de la seguridad
pblica tienen la atribucin de disear e implementar estrategias y programas
cuyos objetivos se puedan alinear con la legislacin vigente, respondiendo a las
necesidades existentes y ofreciendo soluciones sustentables para la consecucin
de sus fines.
Para poder estudiar el proceso de planeacin estratgica aplicado al mbito
de la seguridad pblica, se ha elegido el tema de prevencin del delito, debido a
su relevancia para el gobierno federal y los gobiernos locales, que ante los
resultados derivados de la crisis de seguridad pblica, debieron generar nuevas
respuestas institucionales para combatir la criminalidad a travs de estrategias
que prefieren anticiparse a la comisin de los delitos por medio de la prevencin
de tipo social.
La prevencin del delito tiene como propsito anticiparse a la comisin de
ste, por medio de intervenciones en el mbito de social, especialmente aquellas
relacionadas con el desarrollo y calidad de vida de los individuos: a travs de
programas de desarrollo social, cultural, econmico, que incluyen los que
repercuten en la salud, educacin, vivienda, deporte, desarrollo urbano,
participacin ciudadana, convivencia y cohesin social.
De este modo, las acciones que se efectan para prevenir socialmente el
delito, buscan ofrecen a los individuos las posibilidades de desenvolverse en

Introduccin

ambientes que propicien su bienestar y crecimiento, integrndolos a la sociedad y


permitiendo que ejerzan sus derechos efectivamente, evitando de esa manera que
opten por actividades y/o conductas delictivas.
Estudiar el proceso de planeacin en la prevencin del delito, permite
contribuir con una de las principales tareas del sistema de seguridad pblica: la
prevencin especial e integral de los delitos, que procura inhibir conductas
antisociales y delictivas. Ante la crisis y los costos que la inseguridad genera, las
estrategias de tipo preventivo se convierten en respuestas oportunas, pues su
propsito es ofrecer a los ciudadanos condiciones que permitan su adecuado
desarrollo, interviniendo antes de que el delito sea cometido, disminuyendo
considerablemente daos y costos.
As, la Administracin Pblica, a travs de sus instancias responsables,
disea mecanismos que permitan la consecucin de los fines primarios de la
seguridad pblica: la salvaguarda de la integridad; los derechos de las personas;
la preservacin de las libertades; el orden y la paz pblicos. El papel que juega el
proceso de planeacin para alcanzar este propsito, se convierte en una pieza
clave, pues permite el correcto desarrollo y operacin de estrategias, programas y
proyectos en materia de prevencin del delito, que respondan a los desafos
actuales y a los objetivos y metas establecidos en la reglamentacin aplicable al
mbito de la seguridad.
Profundizar en el estudio del tema, permite ofrecer propuestas para que el
diseo e implementacin de polticas pblicas que se anticipen a la comisin de
los delitos, se lleve a cabo a travs de un adecuado proceso de planeacin.
Vincular el proceso de planeacin estratgica y prevencin del delito brinda
propuestas que permitan desarrollar mecanismos para el establecimiento correcto
de objetivos, que consideren las demandas y necesidades de diferentes sectores
sociales, incidiendo de manera ms efectiva sobre los factores que favorecen o
inhiben el surgimiento de determinado problema, en este caso, lo relacionado con
la aparicin de conductas delictivas.
El propsito de la presente investigacin es efectuar un anlisis del proceso
de planeacin estratgica realizado por el Secretariado Ejecutivo del Sistema

Introduccin

Nacional de Seguridad Pblica (SESNSP), tomando como base los principales


planes y programas que operaron durante 2007-2012 a nivel federal, considerando
tres factores: el diseo y alineacin de los objetivos; su pertinencia y utilidad; y la
concatenacin con el resto de la legislacin vigente aplicable.
Una vez analizado el Plan Estratgico se presentarn propuestas con el
propsito de observar reas de oportunidad del proceso de planeacin, para emitir
las recomendaciones correspondientes.
De conformidad con lo antes expuesto, el presente trabajo se divide en
cuatro captulos, el primero denominado Sistema Nacional de Planeacin
Democrtica y Planeacin Estratgica, establece una serie de relaciones tericas
entre cada una de las categoras asociadas al tema del objeto de estudio. A travs
de la revisin y vinculacin de cada una de ellas, se observa como se vinculan los
trminos de Estado, gobierno, administracin pblica, planeacin estratgica y el
sistema nacional de planeacin democrtica. El establecimiento de estas
relaciones permite justificar el estudio de la planeacin estratgica aplicada a la
prevencin del delito desde la administracin pblica.
En el captulo 2, titulado Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de
Seguridad Pblica, se precisan los conceptos de seguridad pblica y prevencin
del delito, del mismo modo se sealan brevemente algunos de los hechos que
caracterizan la crisis de seguridad durante el periodo sometido a revisin (20062012). As mismo, se presenta el marco legal y la estructura orgnica de la
instancia gubernamental encargada de la tarea de prevencin del delito. Es
importante mencionar que se presentan distintos esquemas con el propsito de
facilitar la exposicin de la informacin, y que, por lo tanto, nicamente se incluyen
los preceptos legales, objetivos, metas y estrategias que hacen mencin de la
prevencin del delito.
En lo que se refiere al captulo 3, titulado Prevencin del Delito como
Prioridad Estratgica, se presentan de forma detallada los siguientes planes y
programas sometidos a revisin: El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012; el
Plan Estratgico publicado por el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de
Seguridad Pblica; el Programa Nacional de Seguridad Pblica 2008-2012; el

Introduccin

Programa Sectorial de Seguridad Pblica 2007-2012 y, la Estrategia Integral para


la Prevencin y Combate de la Delincuencia. Se revisan cada uno de los objetivos,
metas, lneas de accin y estrategias que los componen, con el objeto de verificar
su pertinencia y alineacin para el cumplimiento de los propsitos establecidos en
el Plan Estratgico antes citado, as como la misin y visin de SESNSP.
Para finalizar el presente tema de estudio, se desarrollan las conclusiones
que describen las reas de oportunidad que presentan los temas revisados:
sistema nacional de planeacin, seguridad pblica, prevencin del delito y
planeacin estratgica aplicada a la prevencin. Del mismo modo, se presentan
propuestas para el fortalecimiento de la tarea de planeacin con enfoque
estratgico y prevencin social del delito.

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

1. SISTEMA

NACIONAL

DEMOCRTICA

DE
Y

PLANEACIN
PLANEACIN

ESTRATGICA
1.1

DEFINICIN DE ESTADO

Son varias las disciplinas que se ocupan y participan en la explicacin del


surgimiento y razn de ser del Estado. Como resultado de este hecho, son
diversos los enfoques que participan en su estudio, anlisis y definicin; por
mencionar algunos: el jurdico, poltico, sociolgico y psicolgico. Es importante
sealar que la tarea de sistematizar, proponer y destacar todo aquello que se ha
dicho o resulta relevante para la comprensin del poder poltico organizado, es
propia de la Teora del Estado. Las primeras aportaciones de la Teora del Estado
se registran en Alemania, cuyo enfoque se encuentra ms orientado al aspecto
normativo que poltico y social del Estado.1
Las definiciones de Estado desde la vertiente poltica, jurdica y sociolgica,
son las que se describirn en este apartado, debido a la naturaleza y propsito de
esta investigacin, consistente en ofrecer desde la perspectiva de las ciencias
sociales, especficamente desde la Administracin Pblica, un anlisis del proceso
de planeacin estratgica aplicado al mbito de la Seguridad Pblica; funcin
primordial del Estado, cuyo xito o fracaso impacta en todas las reas de la vida
poltica, social y econmica del pas.
Se hace mencin a las definiciones que permitan comprender al Estado y
su funcin de seguridad pblica, al Estado como garante de las libertades, el
orden y la paz pblicos. Se hace referencia a los aportes de Thomas Hobbes, Max
Weber y Reinhold Zippelius, quienes aportan elementos que distinguen al Estado
1

Cfr., Valads, Diego, Apuntes sobre la formacin del Concepto de Estado, Instituto de Investigaciones Jurdicas,
Universidad
Nacional
Autnoma
de
Mxico,
[en
lnea],
disponible
en:
http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2834/20.pdf, [consulta: 13 de Octubre de 2012].

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

en el desempeo de sus funciones relacionadas con la preservacin de la


Seguridad Pblica.
Thomas Hobbes: Explica el origen del Estado a partir de una transicin. El
hombre, inicialmente se encontraba en un estado de guerra, en el que todos aman
la libertad y el dominio sobre los dems valindose de los medios necesarios para
satisfacer sus deseos. As, se halla en constante riesgo de verse privado de su
vida y sus bienes, teniendo la necesidad de encontrar los medios que le permitan
desarrollarse en condiciones de estabilidad y proteccin.
Debido a esto, los hombres deben introducir una restriccin sobre s
mismos, que les permita su conservacin, llevndolos a abandonar la condicin de
guerra que es consecuencia de las pasiones de los hombres, cuando no existe
poder que les sujete. Slo as podran lograr una vida ms armnica, pues los
pactos que no descansan, sino sobre la fuerza, no pueden proteger al hombre en
modo alguno.
La generacin de un Estado, es el nico camino que permite erigir un poder
comn, que defienda a los hombres contra la invasin de los extranjeros y contra
injurias ajenas. El Estado adquiere su poder y fuerza cuando stas le son
conferidas a un hombre o a una asamblea de hombres, y que cada uno considere
como propio y se reconozca as mismo como autor de cualquiera cosa que haga o
promueva, en aquellas cosas que conciernen a la paz y a la seguridad comunes.
El fin del Estado es, particularmente la seguridad. Al asociarse los hombres
para formar Estados, introducen estas restricciones sobre s mismos.
Es entonces el Estado, una persona de cuyos actos se constituye en autora
una gran multitud mediante pactos recprocos de sus miembros con el fin de que
esa persona pueda emplear la fuerza y medios de todos como lo juzgue
conveniente para asegurar la paz y defensa comn.2
Max Weber: La definicin que ofrece Weber del Estado, se construye con
base en un elemento que lo caracteriza sociolgicamente y es un medio que
posee toda asociacin poltica. Se refiere a la violencia fsica, que no es

Cfr., Hobbes, Thomas, El Leviatn, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, Segunda edicin en espaol, 1980, pp. 120.

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

naturalmente el medio normal ni el nico del que el Estado se vale, pero s es su


medio especfico.
El Estado es aquella comunidad humana que, dentro de un territorio (el
territorio es un elemento distintivo), reclama (con xito) para s el monopolio de la
violencia fsica legtima. A todas las asociaciones e individuos slo se les concede
el derecho a la violencia fsica, en la medida que el Estado lo permite.
El Estado moderno es una asociacin de dominacin con carcter
institucional que monopoliza dentro de un territorio la violencia fsica legtima como
medio de dominacin y que, para cumplir con este fin, ha reunido todos los medios
materiales en manos de su dirigente y sus funcionarios estamentales. Como toda
empresa de dominacin, requiere una administracin que oriente la actividad
humana hacia aquellos portadores del poder legtimo y, del poder de disposicin,
sobre aquellos bienes que eventualmente, sean necesarios para el empleo del
poder fsico: el equipo del personal administrativo y los medios materiales de la
administracin.3
La potestad para hacer uso legtimo de la fuerza, otorga al Estado la
capacidad (que a su vez se convierte en obligacin) para regular y vigilar el
cumplimiento de las normas que han sido instituidas con el propsito de ordenar la
vida pblica y proteger a cada uno de sus integrantes.
Reinhold Zippelius: Distingue al Estado como el poseedor en ltima
instancia del instrumento de la regulacin normativa. El Estado regula la conducta
a travs de la aplicacin coactiva del derecho, siendo ste entonces, un aspecto
particular de la comunidad estatal: su orden jurdico.
Al constituirse los seres humanos en una institucin estatal, su conducta se
orienta a travs de una estructura de accin jurdicamente organizada, cuya
obediencia es forzada a travs de un procedimiento de aplicacin jurdicamente
estructurado, normado y homologado. La funcin del poder que el Estado posee
para la aplicacin coactiva de dichas normas, busca garantizar una convivencia
ordenada, en especial la paz y la seguridad jurdicas.

Cfr., Weber, Max, El poltico y el cientfico, Espaa, Alianza Editorial, Quinta Edicin, 1979.

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

Para el desempeo de esta funcin ordenadora y pacificadora, se otorga a


los funcionarios estatales la facultad de regular obligatoriamente la conducta de
esa comunidad y de forzarla a travs de los medios de poder, utilizando la fuerza
fsica en el caso que sea necesario.4
Se resume que el Estado se constituye al organizarse los hombres
polticamente en una comunidad sustentada y regulada por el derecho; con el
propsito de instituir un orden comn a travs de una estructura de poder que
permita a sus integrantes desarrollarse, regulando las relaciones entre cada uno,
al mismo tiempo que autorregula su actuacin. La finalidad del Estado es la
promocin y el mantenimiento del bien comn, el orden y la paz pblicos.

1.2 FUNCIONES DEL ESTADO


Debido a la magnitud y alcance de sus funciones, el Estado debe organizarse
sealando las actividades, fines y funciones requeridas para el cumplimiento de su
propsito. La actividad del Estado se refiere a lo que ste debe hacer, definido por
sus rganos, su funcionamiento y los fines de su actividad. Los fines se refieren a
aquello que debe hacerse de acuerdo con el orden jurdico de un pas. Las
funciones son medios o formas diversas que adopta el derecho para realizar los
fines del Estado, permitindole cumplir con sus atribuciones.
La doctrina clsica y la legislacin positiva han reconocido tres actividades
esenciales del Estado para realizar sus fines:
a) La funcin legislativa: Es la encaminada a establecer las normas jurdicas
generales. Reconoce al Estado Moderno como el creador del orden jurdico
nacional.
b) La funcin administrativa: Aquella que regula la actividad concreta y tutelar
del Estado,

bajo

el orden

jurdico.

La

ley debe

ser ejecutada

particularizando su aplicacin. En sentido moderno, el Estado es el


promotor del desarrollo econmico y social de un pas.

Cfr., Zippelius, Reinhold, Teora General del Estado, Mxico, Porra, Cuarta Edicin, 2002.

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

c) La funcin jurisdiccional: Es la encaminada a resolver controversias,


estatuir o declarar el derecho. La superioridad del Poder Judicial en la vida
moderna, lo coloca como rgano orientador de la vida jurdica nacional.5
Es, especficamente, a travs del ejercicio de la funcin administrativa que se
desempean las tareas en materia de seguridad pblica, que son objeto de la
presente investigacin. Debido a esto, a continuacin se profundiza en el tema de
la funcin administrativa del Estado.
La funcin administrativa es la actividad que normalmente corresponde al
poder ejecutivo, se realiza bajo el orden jurdico y limita sus efectos a los actos
jurdicos concretos o particulares y a los actos materiales, que tienen por finalidad la
prestacin de un servicio pblico o la realizacin de las dems actividades que le
corresponden en sus relaciones con otros entes pblicos o con los particulares,
reguladas por el inters general y bajo un rgimen de polica y control.6
Al ser una funcin cuyo desempeo se efecta a travs del poder ejecutivo, es
necesario revisar brevemente la composicin y atribuciones de ste.
Segn el artculo 80 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos (CPEUM),7 el Poder Ejecutivo se deposita en un individuo denominado
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Aunque es un individuo el
depositario del poder ejecutivo para el despacho de sus funciones se auxilia de
diversas instancias, a travs de las cuales podr dar resolucin a aquellos asuntos
relacionados con la funcin administrativa.
De acuerdo con el artculo 90 de la CPEUM y los artculos 1 y 2 de la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal,8 la Administracin Pblica Federal
ser Centralizada y Paraestatal. La Presidencia de la Repblica, las Secretaras
de Estado, la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal y la Procuradura General
de la Repblica, integran la administracin pblica centralizada. Los organismos
5

Serra Rojas, Andrs, Derecho Administrativo, Mxico, Porra, 1977, p. 42.


Marenhoff, Miguel, citado en Serra Rojas, Andrs, op cit, p. 58.
7
Artculo 80 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial de la Federacin, 05 de Febrero
de 1917, 136 artculos.
8
Artculos 1 y 2 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, Diario Oficial de la Federacin, 29 de
Diciembre de 1976, 50 artculos.
6

10

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

descentralizados, las empresas de participacin estatal, las instituciones


nacionales de crdito, las organizaciones nacionales auxiliares de crdito, las
instituciones nacionales de seguros y fianzas y los fidecomisos, componen la
administracin pblica paraestatal.
Para el caso del despacho de los negocios del orden administrativo
encomendados al Poder Ejecutivo de la Unin, ste se auxiliar de las siguientes
dependencias de la administracin pblica centralizada:
I.

Las Secretaras de Estado

II.

La Consejera Jurdica

El despacho de las funciones administrativas realizadas por las instancias


mencionadas, se caracteriza porque se efectan a travs de actos de autoridad
que son concretos, particulares e individualizados y no requieren controversias
jurdicas por resolver para que valga su existencia.9
Las funciones de cada una de las dependencias mencionadas, tienen como
ltimo fin satisfacer las necesidades que sean de inters pblico y actuar en
funcin del bienestar general, a diferencia de la funciones en el mbito de lo
legislativo o jurisdiccional, que se encargan de crear normas y leyes o intervenir
una vez que se presentan controversias o declaraciones, respectivamente.
La funcin administrativa consiste en tomar decisiones particulares, creadoras
de situaciones jurdicas concretas, bajo la forma de actos condicin y actos
subjetivos y se encaminan a la satisfaccin de necesidades de inters pblico.10
Procurar el bienestar general est ntimamente relacionada con la razn de ser
del Estado, pues una de las principales razones por la que los hombres recurren a
una organizacin de tipo poltico, es como ya se ha referido, el mantenimiento del
orden y la paz, con el objeto de que cada uno de los miembros que conforman
esta comunidad pueda desarrollarse de manera segura y en cada uno de los
mbitos que tiene relacin con l.

Cfr., Burgoa Orihuela, Ignacio, Derecho Constitucional Mexicano, 3 Edicin, Porra, Mxico, 1979.
Serra Rojas, Andrs, op, cit, p.59.

10

11

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

1.3 GOBIERNO
Una vez definido el Estado y sus funciones, es necesario referirse al trmino de
gobierno. Este concepto permitir comprender cmo es que el Estado puede llevar
a cabo sus funciones, ya que el gobierno se constituye como la instancia ejecutora
en lo relativo a la direccin poltica de la comunidad polticamente organizada. De
ah que gobierno, coincide en mayor medida con el poder y las funciones
ejecutivas del Estado. Segn Norberto Bobbio, el gobierno puede ser definido
como:
I. Conjunto de personas que ejercen el poder poltico: determinan la
orientacin poltica de una cierta sociedad. El poder del gobierno, cuando est
ordinariamente institucionalizado, est asociado normalmente a la nocin de Estado.
II. Conjunto de rganos a los que institucionalmente les est confiado el
ejercicio del poder. Las instituciones estatales llevan a cabo la organizacin poltica
de la sociedad y en su conjunto constituyen lo que de ordinario se define como
rgimen poltico. Los rganos del gobierno tienen la tarea de manifestar la
orientacin poltica del Estado.11
El gobierno se constituye como el conjunto orgnico, que en su
funcionamiento a nivel individual u organizacional, tiene la facultad de dirigir y
conducir aquellos aspectos concernientes a la imposicin de normas, toma de
decisiones y uso de la fuerza para hacerlas cumplir. Se requiere de imposicin ya
que

la

adopcin

de

aquellos

preceptos

establecidos

para

el

correcto

funcionamiento de la comunidad poltica, no es automtica ni espontnea.


A pesar de operar coercitivamente, la limitacin y uso del poder se hallan en
su origen y su principio de reproduccin. Esto quiere decir, y como se ha referido
anteriormente; el Estado, y por lo tanto, el poder conferido a l, se originan a partir
de la necesidad de ordenar, regular y procurar el adecuado desarrollo de la
colectividad. Un poder sin limitacin y ejercido arbitrariamente desde el Estado,
11

Bobbio, Norberto; Matteucci, Nicola; Pasquino, Gianfranco. Diccionario de Poltica, Mxico, Siglo XXI Editores,
Decimocuarta Edicin en Espaol, 2005.

12

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

contrariara su razn de ser, impidiendo su adecuado funcionamiento y


propiciando la modificacin de su estructura o su desaparicin, ya que no
responden al motivo de su surgimiento.

1.4 ADMINISTRACIN PBLICA


La actividad de la funcin administrativa es encauzada por el derecho
administrativo, que es el que regula las disposiciones relativas a la administracin
pblica, servicios pblicos y dems actividades relacionadas con dicha funcin. La
administracin pblica se constituye como un brazo ejecutor del Estado, a travs
del cual realiza estas actividades.
La fundacin de la ciencia de la administracin pblica se remonta a la
poca de la Revolucin Francesa, y es precisamente en Francia donde tienen
origen los principios que la rigen actualmente. Las acciones de tipo administrativo
realizadas a travs de los gobiernos, han existido a lo largo de la historia; pero es
durante este periodo cuando se establecen las bases que distinguen su actuar,
diferencindola de la administracin en general y hacindola integral, pues en
pocas antiguas no exista una distincin y delimitacin clara entre la
administracin de lo pblico y la accin de gobierno.
El antecedente de la administracin pblica se encuentra en la ciencia de la
polica.12 A pesar de que sta ciencia se ocupaba de la promocin del bienestar
social y lo relativo a los asuntos pblicos, se desarrollaba en el contexto
absolutista, caracterizado por la sumisin de los sbditos a travs de esquemas
autoritarios y aplicacin irregular de las leyes; privilegios, inmunidades y fueros
para unos cuantos. Estos hechos convirtieron a la polica en un tipo de
inquisicin.13
12

La ciencia de la polica fue un campo del saber administrativo, cuyo mximo exponente fue Johann Henrich von Justi.
Fue muy popular durante el siglo XVIII y rindi sus mejores frutos en Prusia. Von Justi afirmaba que el fin de la polica era
asegurar la felicidad del Estado o la sabidura de sus reglamentos, y aumentar sus fuerzas y su poder tanto como sea
posible, mientras que el fin de la ciencia de la polica consista en arreglar todas las cosas relativamente al estado
presente de la sociedad, en afirmarla, mejorarla y fortalecerla, que todo concurra a la felicidad de los miembros que la
componen. Guerrero, Omar, Estudio Introductorio, en Principios de Administracin Pblica, Fondo de Cultura
Econmica, Mxico, 2004, p. 18.
13
El precedente de la ciencia de la polica y antecedente remoto de la administracin pblica, se halla en el
Cameralismo. La cmara era la tesorera al servicio del seor feudal, que a partir del siglo XVI abandona las operaciones

13

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

Fue Jean-Charles Bonnin quin remplaz a la polica14 y fund la ciencia de


la administracin pblica, caracterizada por la relacin efectiva y bilateral entre el
individuo y la comunidad. La Francia en la que vivi Bonnin, reuna las
circunstancias propicias para el surgimiento de la administracin pblica: progreso,
bienestar, racionalidad, ciudadana, vida cvica activa; condiciones que permitiran
desechar la arbitrariedad y discrecin ilimitada que caracteriz el marco jurdico
precedente.
De acuerdo con los principios que Bonnin estableci, la administracin
pblica es definida como:
Una potencia que mejora y corrige todo cuanto existe, y da una direccin
ms conveniente a los seres organizados y las cosas Instituida para velar en los
cuidados sobre las personas y bienes en sus relaciones pblicas y hacerlos
concurrir a la comn utilidad, es el gobierno de la comunidad en su accin ejecutiva
directa de aplicacin.15
Para que pudiera cumplir con este propsito fielmente, la accin
administrativa debe llegar a cada uno de los individuos que componen la
comunidad poltica. Al revisar la transicin de la ciencia de la polica a la ciencia de
la administracin pblica, la discrecionalidad y el autoritarismo de la primera,
entorpecan el funcionamiento pleno de una administracin tal como la defini
Bonnin, pues limitaban su alcance e impedan que el Estado cumpliera con sus
propsitos de forma cabal, ante exclusin y maltrato de muchos, contrariando el
principio de cuidado, mejora y utilidad de los seres organizados y las cosas.
Una vez descritos los principios que definieron el desarrollo de la
administracin pblica, para conceptualizarla en trminos ms concretos, la
meramente financieras pero conserva su nombre y parte de su idea original. La Cmara Absolutista inaugura el estilo
administrativo de grandes proporciones, convirtindose en la espina dorsal de la administracin del Estado Absolutista.
El Cameralismo establece la dominacin por medio de la institucin del Estado Absolutista, pues racionaliza su accin a
travs de un estudio de sistematizacin, racionalizacin y organizacin del trabajo administrativo, con el propsito de
potenciar su poder. A travs del Cameralismo pudo observarse cmo el estudio del objeto de la administracin pblica
sirve para el mejoramiento del Estado, su consolidacin, permanencia y desarrollo. Snchez Gonzlez, Juan Jos, La
Administracin Pblica como ciencia, Su objeto y su estudio, Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico,
Plaza y Valds, Mxico, 2001.
14
Guerrero, Omar, op, cit, p. 19.
15
Bonnin, Charles-Jean, Compendio de los principios de administracin, en Principios de Administracin Pblica, Fondo
de Cultura Econmica, Mxico, 2004, p. 380.

14

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

comprensin del trmino administracin, constituye un paso inicial. Es importante


considerar que a pesar de que los objetos de ambas ciencias son dismiles, se
construyen sobre las mismas bases; es decir, operan bajo los mismos principios,
ya que desarrollan y optimizan procesos de distinta naturaleza, a travs de la
utilizacin de distintos recursos, con el propsito de lograr determinado fin y
buscando los resultados esperados de manera eficaz y eficiente.
A continuacin se presenta la definicin etimolgica de administracin, esta
informacin resultar til para aproximarse al concepto.
La palabra administracin se forma del prefijo ad, hacia, y de ministratio.
Esta ltima palabra viene, a su vez de minister, vocablo compuesto de minus,
comparativo de inferioridad, y del subfijo ter, que sirve como trmino de
comparacin. Si, pues, magster (magistrado) indica una funcin de preminencia o
autoridad, -el que ordena o dirige a otros en una funcin-, minister expresa
precisamente lo contrario: subordinacin u obediencia; el que realiza una funcin
bajo el mando de otro, el que presta servicio a otro.16
La subordinacin u obediencia se presentan como ejes principales que dan
forma al concepto, ya que muestran como elemento principal el sometimiento de
aquel que interviene como medio para la ejecucin las tareas requeridas. Esta
accin se refleja de manera concreta en la prestacin de un servicio. Algunos de
los exponentes del pensamiento administrativo integran distintos elementos en la
construccin de su propio concepto, stos permiten concebir de manera ms clara
la finalidad de la accin administrativa. La siguiente tabla resume de manera
concreta, algunas de estas definiciones.

16

Hurtado, Daro, Principios de Administracin, Instituto Tecnolgico Metropolitano, Colombia, 2008, p.38.

15

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

Tabla 1-1 Concepto de Administracin


AUTOR

CONCEPTO

E.F.L. Brech

Es un proceso social que lleva consigo la responsabilidad de planear y regular en forma eficiente
las operaciones de una empresa, para lograr un propsito dado.

Koontz and
ODonnell

La direccin de un organismo social, y su efectividad en alcanzar sus objetivos, fundada en la


habilidad de conducir a sus integrantes.

F. Tannenbaum

El empleo de la autoridad para organizar, dirigir y controlar a subordinados responsables (y


consiguientemente, a los grupos que ellos comandan), con el fin de que todos los servicios que se
prestan sean debidamente coordinados en el logro del fin de la empresa

Henry Fayol

Administrar es prever, organizar, mandar, coordinar y controlar.

F. Morstein Marx

Toda accin encaminada a convertir un propsito en realidad positiva. Un ordenamiento


sistemtico de medios y el uso calculado de recursos aplicados a la realizacin de un propsito.

F.M. Fernndez
Escalante

Es el conjunto de principios y tcnicas, con autonoma propia, que permite dirigir y coordinar la
actividad de grupos humanos hacia objetivos comunes.

A. Reyes Ponce

Es el conjunto sistemtico de reglas para lograr la mxima eficiencia en las formas de estructurar y
manejar un organismo social.

Fuente: Hurtado, Daro (2008).

Con base en esta informacin, pueden apreciarse distintas acepciones del


trmino. Ya sea un proceso, conjunto de reglas y principios o uso de la autoridad,
es claro que administracin se refiere a la direccin que se imprime en el proceso
encargado de desarrollar, implementar y controlar los mecanismos idneos para
alcanzar determinado fin, auxilindose de distintos recursos, resultando el humano
el principal factor para el xito de esta tarea.
Expuesto lo relativo al concepto de administracin, se hace referencia a la
definicin de administracin pblica. Antes de exponer el significado del trmino
de manera concreta, debe hacerse referencia a la multiplicidad de enfoques desde
los cuales se puede definir o estudiar. Una distincin inicial, requiere considerar
que la administracin pblica puede ser concebida como actividad, proceso o
disciplina cientfica, y al mismo tiempo puede incluirse en las categoras de arte,
filosofa y profesin.17

17

Cfr, Snchez Gonzlez, Juan Jos, op, cit.

16

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

Tomando en cuenta que ya se ha hecho referencia a los orgenes de la


administracin pblica moderna y al trmino de administracin; a pesar de la
diversidad de definiciones que se pudieran ofrecer, ya se han proporcionado
elementos que le permiten distinguir el campo de accin y propsito de la
administracin pblica. Para conceptualizarla de manera concreta, a continuacin
se presentan dos definiciones, elegidas por su practicidad y aplicabilidad al
contexto mexicano, permitiendo esclarecer el trmino de acuerdo con los fines de
este trabajo.
La administracin pblica puede ser definida a partir de dos criterios: el
orgnico y el dinmico funcional:
Orgnico: La parte de los rganos del Estado que dependen directa, o
indirectamente, del Poder Ejecutivo, tiene a su cargo toda la actividad estatal que no
desarrollan los otros poderes (Legislativo y Judicial), su accin es continua y
permanente, siempre persigue el inters pblico, adopta una forma de organizacin
jerarquizada y cuenta con a) elementos personales; b) elementos patrimoniales; c)
estructura jurdica, y d) procedimientos tcnicos.
Dinmico-Funcional: Se entiende como la realizacin de la actividad que
corresponde al conjunto que se refiere el criterio orgnico. Son los sistemas,
procesos y acciones que permiten la consecucin de sus fines.18
Para efectos de este trabajo, la conceptualizacin de administracin pblica
no har referencia a un enunciado que limite su naturaleza, estructura orgnica o
actuacin. Ms bien, se definir como el conjunto de sistemas, procesos,
procedimientos, actos y acciones concretas, caracterizados por un origen, fines,
medios y mtodos inherentes a su actuacin y que la distinguen. Son estos los
elementos que la distinguen y la definen. El siguiente esquema describe estas
caractersticas:

18

Cfr, Acosta Romero, Miguel, Teora General del Derecho Administrativo, Primer Curso, Decimosexta edicin
actualizada, Porra, Mxico, 2000.

17

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

Ilustracin 1-1 Elementos definitorios de la Administracin Pblica


Se refiere al conjunto de sistemas, procesos, procedimientos, actos y acciones concretas caracterizadas por su:

Fuente: Elaboracin propia.

La Planeacin
Considerando que la administracin pblica se auxilia para el cumplimiento de sus
fines de la ciencia administrativa, y que la presente investigacin se ocupa del
tema de planeacin estratgica, en los siguientes apartados se describir el
trmino de planeacin, y la utilizacin de esta herramienta desde la administracin
pblica aplicando la teora de sistemas.
En palabras de Henry Fayol, el logro de objetivos de la organizacin
requiere de la coordinacin y la optimizacin de recursos con que cuenta, por lo
cual el administrador deber prever, organizar, mandar, coordinar y controlar. 19
Entindase por estos trminos lo siguiente:
1) Previsin:20 avizorar el futuro y trazar el programa de accin.
2) Organizacin: construir las estructuras material y social de la
empresa.
3) Direccin: guiar y orientar al personal.

19

Hernndez y Rodrguez, Sergio, Introduccin a la Administracin, Teora General Administrativa: origen, evolucin y
vanguardia, 4 Edicin, Mc Graw-Hill, Mxico, 2006, p. 70.
20
Fayol estableci la previsin y no la planeacin como etapa independiente. Posterior a su esquema propuesto,
distintos autores prefieren la utilizacin del trmino planeacin, o lo incluyen como primera etapa del proceso
administrativo: Koontz y ODonnell, George R. Terry, Francisco J. Casillas, Jos Antonio Fernndez y Agustn Reyes Ponce.
Cfr., Hernndez y Rodrguez, ibd.

18

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

4) Coordinacin: enlazar, unir y armonizar todos los esfuerzos


colectivos.
5) Control: Verificar que todo suceda de acuerdo con las reglas
establecidas y las rdenes dadas. Su objetivo es identificar las
debilidades y errores para rectificarlos y evitar que se repitan.21
Estos conceptos, a su vez, constituyen las etapas que componen el proceso
administrativo. Si bien, este esquema inicial ha sufrido ligeras, pero diversas
modificaciones, en la literatura actual se consideran cuatro las etapas del proceso
administrativo: planeacin, organizacin, direccin y control.
Ahora, para enfocarse en lo relacionado con la planeacin, habr
considerar su definicin:

Es el proceso continuo de emprender decisiones o tomar riesgos en forma


sistemtica con el mejor conocimiento de resultados organizando
sistemticamente los esfuerzos necesarios para llevar a cabo dichas
decisiones, midiendo los resultados contra las expectativas a travs de la
retroalimentacin.22

Es una disciplina que trata de identificar acciones a travs de una secuencia


sistemtica de toma de decisiones, para generar los efectos que se espera
de ellas, o sea, para proyectar un futuro deseado y los medios efectivos
para lograrlo.23

La planeacin es un proceso que le permite a determinada organizacin o


sistema establecer un sistema de objetivos claros y coherentes, con base en un
diagnstico y un ejercicio prospectivo; propiciando la toma de decisiones, su
ejecucin y evaluacin. Pueden distinguirse tres puntos cruciales durante este

21

Chiavenato, Idalberto, Introduccin a la Teora General de la Administracin, 7a Edicin, Mc Graw-Hill, Mxico, 2007,
pp. 70,71.
22
Konntz, Harold y O,Donell, Cyril, en Lpez Berzunza, Enrique, Planeacin y Control Estratgico, Instituto Politcnico
Nacional,
UPIICSA,
[en
lnea],
disponible
en:
http://148.204.211.134/polilibros/portal/Polilibros/P_proceso/Planeacion_y_Control_Estrategio_Lic_Enrique_Lopez_Be
rzunza/pdf/Unidad%20%201.pdf, [consulta: 3 de Diciembre de 2012].
23
Kuri Abdala, Jos Antonio, Apuntes de planeacin, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Facultad de Ingeniera,
[en lnea], disponible en: http://www.ingenieria.unam.mx/~jkuri/, [consulta: 3 de Diciembre de 2012].

19

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

proceso: el establecimiento de los objetivos deseados, la eleccin de los medios


propicios para alcanzarlos y la ejecucin de las decisiones.
La importancia del proceso de planeacin radica en que ste le permitir a
la organizacin cumplir con su razn de ser, es decir, le ayudar a distinguir y a
auxiliarse de las herramientas, recursos y procesos indicados para cumplir con el
propsito por el cual fue creada.
En el caso de la administracin pblica, como brazo auxiliar del Estado para
el cumplimiento de sus fines, los asuntos que le son encomendados, estn
relacionados con la satisfaccin de las necesidades y prestacin de servicios
pblicos para el desarrollo de la poblacin. La consecucin de stos fines y el
logro de sus objetivos, se configuran como elemento crucial para el adecuado
funcionamiento

de

determinada

comunidad

pas.

Su

cumplimiento

incumplimiento, sea o no parcial, impacta en el desarrollo de cada una de las


reas de la vida pblica.
Debido a la complejidad de la dinmica social y a los mltiples asuntos que
debe atender, los resultados de las acciones emprendidas desde la administracin
pblica en los diversos mbitos de su competencia, se encuentran condicionados
por distintos factores que deben ser considerados en el proceso de planeacin. De
esta manera, la actividad de la administracin pblica deber planearse utilizando
esquemas que permitan a los administradores considerar cada uno de los factores
que pudieran influir en el cumplimiento de los fines.
La teora de sistemas es una herramienta que puede ayudar a esta tarea,
pues auxilia en el desarrollo de esquemas y formulaciones conceptuales
integrales, universales e interdisciplinarias, aplicables para la resolucin de
distintos problemas en varios campos del conocimiento. Permite sustituir la
perspectiva fragmentaria e investigar con detenimiento las relaciones entre el
medio ambiente, el sistema examinado y la decisin que debera adoptarse, al
mismo tiempo que permite su evaluacin.24

24

Cfr, Marini, Caio y de Barros, Jorge, Teora de sistemas aplicada a empresas pblicas, en Escuela Interamericana de
Desarrollo, Fundacin Getulio Vargas, Administracin de empresas pblicas, Limusa, Mxico, 1979, p. 83.

20

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

Ludwig von Bertalanffy, precursor y terico de la teora general de sistemas,


indica que el principio de sta, es la formulacin y derivacin de aquellos principios
que son vlidos para los sistemas en general. Es un instrumento til al dar, por
una parte, modelos utilizables y transferibles entre diferentes campos y evitar por
otro, vagas analogas que a menudo han perjudicado el proceso en dichos
campos. Tambin es capaz de dar definiciones exactas de conceptos y, en casos
apropiados, de someterlos a anlisis cuantitativo.25
Segn Bertalanffy, es necesario estudiar no slo partes y procesos
aislados, sino tambin resolver los problemas hallados en la organizacin y el
orden que los unifican, resultantes de la interaccin dinmica de las partes y que
hacen el diferente comportamiento de estas cuando se estudian aisladas o dentro
de un todo. La teora de sistemas, aplicada a la administracin, reconoce a las
organizaciones como sistemas que responden a dinmicas y procesos que
pueden ser esquematizados y analizados. Sistema puede ser definido como:
Un conjunto de elementos dinmicamente relacionados, que crea una actividad para
alcanzar un objetivo, actuando sobre los datos, sobre la energa, e incluso sobre la
materia, dentro de una referencia cronolgica dada y que proporciona informacin,
energa o materia.26
Los sistemas pueden ser clasificados dependiendo su origen, nivel de
interaccin con el ambiente o complejidad.27 Cuentan tambin con una serie de
caractersticas y elementos que los distinguen y les permiten ubicarse en la
categora de sistemas, que se describen a continuacin.

25

Von Bertalanffy, Ludwig, Teora general de los sistemas; fundamentos, desarrollo, aplicaciones, 2 edicin, Fondo de
Cultura Econmica, Mxico, 2006.
26
Chiavenato, Idalberto, en Marini, Caio, op, cit.
27
Para ejemplificar brevemente la tipologa de sistemas, pueden mencionarse los siguientes: por su origen; naturales
(resultado de proceso natural, como el sistema solar), artificiales (en su formacin interviene el ser humano). Pueden ser
tambin abiertos (tienen accin recproca con el medio ambiente, influyendo en l y siendo influido por l) o cerrados
(no hay interaccin con el ambiente). En relacin con su complejidad pueden clasificarse como complejos simples,
complejos descriptivos y excesivamente complejos. Finalmente se encuentra el sistema determinista (en el que las
acciones recprocas entre las partes revisten una forma perfectamente previsible), y el probabilista (en el que las
acciones reciprocas entre las partes revisten una forma imprevisible; son posibles dos situaciones: riesgo, cuando las
probabilidades son conocidas, e incertidumbre, cuando son desconocidas). Marini, Caio, op, cit.

21

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

Tabla 1-2 Caractersticas bsicas de los Sistemas


CARACTERSTICA

DEFINICIN

Propsito u objetivo

Todo sistema tiene un objetivo, la estructuracin de los elementos del sistema buscar el logro de
ste.

Globalismo

Se refiere a la posibilidad de que se generen impactos a causa de las modificaciones de


determinada accin. Entre las diversas partes del sistema existe una relacin causa-efecto.

Entropa

Se refiere a la tendencia que tienen los sistemas a desgastarse. A medida de que aumenta el
nmero de datos, disminuye la entropa.

Homeostasia

Es el equilibrio dinmico de los componentes de un sistema. Este concepto creado por C. Bernard
propone que todos los mecanismos vitales tienen por objetivo mantener constantes las
condiciones de vida en el ambiente interno, la estabilidad del medio interno es una condicin
primordial. Este equilibrio se logra mediante un mecanismo de autorregulacin.

Fuente: Marini, Caio (1979).

En cuanto a sus elementos, los sistemas se representan comnmente


mediante diagramas de bloques, que esquematizan los tres componentes que lo
integran:

a) Entradas: se dividen a su vez en tres categoras: materiales que


circulan por el proceso de conversin, datos ambientales que ingresan y
afectan el funcionamiento del sistema, la ltima categora abarca
energa, capital, administracin, trabajo, tierra e informacin.

b) Proceso de conversin: Transforma las entradas en salidas, tambin


refleja la modificacin contina con el transcurso del tiempo.

c) Salidas: Son los resultados que se obtienen de un proceso.


Representan los fines para los que se unen todos los elementos
integrantes de un sistema. Todo sistema necesita de un conjunto de
metas y objetivos que tratara de alcanzar, pues sin l, carece de sentido
la naturaleza del resultado. Si las metas no estn bien definidas, no son
conmensurables, ser imposible realizar una evaluacin de la eficiencia
del sistema. El problema crtico al establecer un sistema radica en
determinar las entradas y el proceso de conversin, con su capacidad y
corrientes que satisfarn mejor los criterios para medir los resultados.28
28

Marini, Caio, op cit.

22

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

El siguiente esquema ejemplifica el modelo general de sistema:


Ilustracin 1-2 Modelo general de sistema

Fuente: Marini, Caio (1979).

La utilizacin de un enfoque sistmico, permite distinguir las etapas que


componen el sistema, y para efectos del proceso de planeacin, ayuda a distinguir
los elementos que intervienen en cada una de las fases, facilitando el diagnstico
y el establecimiento de objetivos y metas, considerando diversas variables que
pudieran intervenir y/o alterar la consecucin de stos. Sistematizar las ciencias
puede dar respuesta a los graves problemas que el panorama actual suscita,
afrontar las oportunidades y peligros que lleva aparejado el progreso tcnico y
cientfico, induciendo nuevas formas de interaccin y reparto de responsabilidades
entre el Estado y la sociedad.29
29

Cfr, Schmidt-Assman, Eberhard, La Teora General del Derecho Administrativo como Sistema, Instituto Nacional de
Administracin Pblica, Marcial Pons Ediciones Jurdicas y Sociales, S.A., Espaa, 2003.

23

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

Para revisar cmo se efecta el proceso de planeacin desde la


administracin pblica, es necesario conceptualizarla en el mbito de lo pblico y
como un instrumento de gobierno. La siguiente definicin permite concebir la
planeacin en trminos de quehacer pblico-administrativo:
La planeacin es un proceso dirigido por determinados rganos de gobierno que
tiene por objeto la ordenacin racional y sistemtica de acciones para el desarrollo
nacional, mediante la aplicacin de instrumentos jurdicos, programticos, tcnicos y
metodolgicos, al calor de criterios estratgicos previamente establecidos y en orden
a ciertos principios y bases legales.30
Una vez conceptualizado lo relativo a la administracin pblica y la
planeacin, para aproximarse al objeto de esta investigacin, ser necesario
revisar los antecedentes y funcionamiento del sistema de planeacin en Mxico,
que recibe el nombre oficial de Sistema de Planeacin Democrtica, cuyo
establecimiento se encuentra en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos y es reglamentado por la Ley de Planeacin.

1.5 SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIN DEMOCRTICA


En Mxico, la planeacin se ha constituido como el principal instrumento para
orientar y organizar lo relativo a los principales temas de la agenda nacional. A
pesar de que jurdicamente, la planeacin data de hace ms de setenta y cinco
aos; su existencia y funcionamiento real se remontan a inicios de la dcada de
los ochentas, con el inicio de la administracin presidencial de Miguel de la
Madrid.31
30

Prez Castaeda, Juan Carlos, La Planeacin y el Desarrollo Rural, Cmara de Diputados, Centro de Estudios para el
Desarrollo Rural Sustentable y la Soberana Alimentaria, Primera Edicin, Mxico, 2007, p. 63.
31
El primer registro jurdico relacionado con la planeacin data del 12 de Enero de 1928, con la promulgacin de un
decreto del Congreso de la Unin que otorgaba facultades extraordinarias al Ejecutivo Federal para que expidiese una
ley conducente a la creacin de un cuerpo consultivo oficial, permanente y autnomo dedicado a la iniciativa y consulta
del gobierno federal en asuntos econmicos y sociales, integrado por representantes del sector pblico y de los obreros,
industriales, comerciantes, agricultores, consumidores y sociedades cientficas y acadmicas. Se publica por el entonces
Presidente Plutarco Elas Calles, el 15 de Junio de 1928, la Ley del Consejo Nacional Econmico, a pesar de este hecho, no
se tiene conocimiento de que el consejo haya sido formalmente instalado, o que haya llegado a sesionar. Si bien no se
menciona el trmino de planeacin, es este el primer intento por definir y priorizar las polticas pblicas para el
desarrollo. Continuacin de este esfuerzo se encuentra en la publicacin de la Ley sobre Planeacin General de la

24

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

Como parte de sus primeras acciones de gobierno, De la Madrid reform


los artculos 25 y 26 Constitucionales, y public la ley reglamentaria de ste ltimo.
Estas adecuaciones jurdicas permitieron reforzar el papel del Estado como rector
de la economa y el desarrollo nacional, e imprimirle obligatoriedad a la tarea de
planeacin. La obligatoriedad y fuerza vinculatoria emanadas de la nueva
legislacin, son los principales elementos que evidencian la importancia de la
planeacin en el nuevo esquema mexicano.
De la Madrid, define a la planeacin democrtica de la siguiente manera:
Es el instrumento que permite captar las necesidades populares, sus demandas y
sugerencias, para convertirse en un vehculo que capte los sentimientos de la nacin
y transformarlos as en un plan de gobierno. Permite articular las demandas
sociales, a fin de que el sistema poltico y la administracin pblica reconozcan y
capten las demandas, haciendo posible la construccin de programas e
instrumentos de trabajo para satisfacerlas ordenada y eficazmente.32
La planeacin democrtica concebida desde el ejecutivo federal en 1983,
implica la racionalizacin y utilizacin de los mejores instrumentos tcnicos para
conducir participativamente los esfuerzos a favor del desarrollo, propone la
realizacin de rigurosas evaluaciones en cuanto a la medicin y correccin de los
resultados, tambin seala la necesidad de efectuar enmiendas y reorientaciones
pertinentes de los procedimientos, todo esto para procurar el beneficio de las
mayoras.
De esta manera, el Sistema Nacional de Planeacin Democrtica (SNPD)
que opera actualmente, se origina a partir de la reforma al artculo 26
constitucional en 1983 y con la publicacin de la Ley de Planeacin, el 5 de Enero
de ese mismo ao. En estos documentos se establecieron los lineamientos
Repblica, el 12 de Julio de 1930; ste ordenamiento dio paso a la creacin de un Comisin Nacional de Planeacin y una
Comisin de Programa, cuyas funciones se relacionaban con la elaboracin del plano nacional de Mxico. Este plano era
una especie de inventario nacional y regionalizado de los recursos naturales del pas, que tena por finalidad planear
adecuadamente las obras de infraestructura a construir por los gobiernos emanados de la Revolucin. En 1933, el
Partido Nacional Revolucionario elabora para promocionar la campaa poltica del General Lzaro Crdenas, el Plan
Sexenal 1934-1940, este documento no estableci un sistema de planeacin, pero represent la primera agenda de
trabajo gubernamental en la historia del pas. Prez Castaeda, Juan Carlos, ibd.
32
Vid., De la Madrid, Miguel, Planeacin Democrtica, Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1983.

25

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

generales del SNPD, como eje rector en la definicin de los grandes objetivos
nacionales. A continuacin se presenta una definicin del Sistema Nacional de
Planeacin Democrtica:
Es un conjunto de relaciones que vinculan a las dependencias y entidades de la
administracin pblica federal, estatal y municipal y a los organismos e integrantes
de los sectores social y privado. Con su constitucin se identifican las
responsabilidades en la toma de decisiones y se formalizan los procedimientos para
la elaboracin del plan, programas y proyectos, consolidndose los mecanismos de
coordinacin con los gobiernos estatales y municipales y fortalecindose las
relaciones internas de la administracin pblica federal, mismos que se adecuan a
los requerimientos de informacin, capacitacin e investigacin para la planeacin. 33
El SNPD funciona al transformar, en teora, los fines del proyecto nacional
en objetivos y establecerlos en un Plan Nacional de Desarrollo. La planeacin
adquiere el adjetivo democrtica, al involucrar a diversos actores sociales, con el
propsito de captar sus necesidades, demandas y sugerencias. La participacin
posibilita sistematizar los requerimientos de distintos sectores,34 a fin de combatir
los principales problemas sociales del pas, buscando una sociedad ms justa,
equitativa y activa. Para orientar el cumplimiento de este propsito, el artculo
tercero de la Ley de Planeacin se refiere a la planeacin nacional del desarrollo,
que define de la siguiente manera:
Es la ordenacin racional y sistemtica de acciones que, con base en el ejercicio de
las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulacin y promocin de la
actividad econmica, social, poltica, cultural, de proteccin al ambiente y
aprovechamiento racional de los recursos naturales, tiene como propsito la
transformacin de la realidad del pas, de conformidad con las normas, principios y
33

Prez Castaeda, Juan Carlos, ibd.


Si bien se buscaba promover la participacin entre distintos sectores sociales, un elemento importante en el nuevo
sistema de planeacin se refera a una tendencia descentralizadora (de tipo administrativo) que permitiera y promoviera
la intervencin efectiva de los gobiernos estatales y municipales en la tarea de planeacin. Actualmente, el modelo bajo
el cual opera el SNPD se compone de dos clases de sistemas autnomos, el sistema federal y los 31 sistemas a nivel
estatal y el del Distrito Federal; stos debern articularse eficazmente, resultando todos, igual de importantes para el
cumplimiento de su propsito e integrando principios como el de integralidad, congruencia y subsidiariedad. Cfr, Prez
Castaeda, Juan Carlos, ibd.
34

26

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

objetivos que la propia Constitucin establece. Mediante la planeacin se fijarn


objetivos, metas, estrategias y prioridades, as como criterios basados en estudios
de factibilidad cultural; se asignarn recursos, responsabilidades y tiempos de
ejecucin, se coordinarn acciones y se evaluarn resultados.35
Una vez conceptualizado el SNPD, se describir brevemente su naturaleza
y operacin con base en lo establecido en la normatividad vigente y aplicable en la
materia, as como los medios para su instrumentacin: Los artculos 25 y 26
constitucionales, la Ley de Planeacin, el Plan Nacional de Desarrollo, sus
vertientes e instrumentos.
A nivel Constitucional, el

artculo 25 establece que corresponde

exclusivamente al Estado la rectora del desarrollo nacional, teniendo como


principal propsito el fortalecimiento indistinto de la libertad y dignidad de las
personas. A continuacin, el fragmento que lo seala:
Artculo 25: Corresponde al Estado la rectora del desarrollo nacional para
garantizar que este sea integral y sustentable, que fortalezca la soberana de la
Nacin y su rgimen democrtico y que, mediante el fomento del crecimiento
econmico y empleo y una ms justa distribucin del ingreso y la riqueza, permita el
pleno ejercicio de la libertad y dignidad de los individuos, grupos y clases sociales,
cuya seguridad protege esta Constitucin [...]
A travs de este precepto se fundamenta la intervencin del Estado en la
tarea de planeacin, pues lo reconoce como la mxima instancia en la direccin
del desarrollo nacional, sealando sus fines y orientacin. Es el contenido del 26
constitucional, el que indica los componentes del sistema de planeacin: bases
jurdicas y programticas, rganos para su operacin e instrumentos y
procedimientos para su operacin.36

35
36

Artculo 3, Ley de Planeacin, Diario Oficial de la Federacin, 5 de Enero de 1983, ltima reforma 27 de Enero de 2012.
Prez Castaeda, op cit.

27

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

Artculo 26:
A. El Estado organizar un sistema de planeacin democrtica del desarrollo
nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de
la economa para la independencia y la democratizacin poltica, social y cultural de
la nacin.37
Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitucin determinarn los
objetivos de la planeacin. La planeacin ser democrtica. Mediante la
participacin de los diversos sectores sociales recoger aspiraciones y demandas
de la sociedad para incorporarlas al plan y a los programas de desarrollo. Habr un
plan nacional de desarrollo al que se sujetarn obligatoriamente todos los programas
de la Administracin Pblica Federal.
La ley facultar al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participacin
y consulta popular en el sistema nacional de planeacin democrtica, y los criterios
para la formulacin, instrumentacin, control y evaluacin del plan y los programas
de desarrollo. As mismo, determinar los rganos responsables del proceso de
planeacin y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios
con los gobiernos de las entidades federativas e introduzca y concierte con los
particulares las acciones a realizar para su elaboracin y ejecucin [...]
Sealado el fundamento constitucional, es necesario describir brevemente
la ley reglamentaria del artculo 26, que es la Ley de Planeacin. sta Ley tiene
por objeto establecer los principios para la Planeacin Nacional del Desarrollo, el
funcionamiento y las bases del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica, del
37

Por solidez debe entenderse, en estricto sentido, la congruencia entre las diferentes finalidades dentro de un marco
general que permita alcanzarlas realmente. Siendo diversas las actividades del Estado, es necesario que dentro del
sistema que ste propone, se especifiquen las prioritarias para determinar cules objetivos debern alcanzarse en una
primera etapa, y cuales posteriormente. En cuanto al dinamismo, el sistema no deber encerrarse en frmulas
permanentes; debe ser capaz de responder a las necesidades cambiantes que implica el esquema de vida actual. Al
mismo tiempo ser permanente, aunque pudiera parecer contradictorio, se refiere a que los fines del desarrollo
nacional requieren de acciones continuas, que sin perder de vista las necesidades que se modifican, se persigan los
objetivos planteados a lo largo de la implementacin del plan y los programas. La equidad requiere que se establezca un
equilibrio entre todos los sectores de la poblacin, lo que significa que la consecucin de las meta, no deber implicar el
detrimento de la atencin a las demandas de diferentes grupos y clases sociales. Estas finalidades estn condicionadas
por la independencia y la democratizacin poltica, cultural y social de la nacin, previendo la necesidad de preservar las
dos caras de la soberana nacional: su capacidad autnoma de decisin y la participacin del pueblo en lo que se refiere
al desarrollo del pas. Andrade Snchez, Eduardo, Artculo 26, en Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
Comentada, Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
Procuradura General de la Repblica, 5 Edicin, 1994.

28

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

Ejecutivo Federal coordinando las actividades de planeacin con las entidades


federativas, de la promocin y garanta de la participacin de diversos grupos
sociales en la elaboracin del PND, y lo relativo a la participacin de particulares
para que contribuyan a alcanzar dichos objetivos.38
Este ordenamiento tambin seala que la planeacin ser un medio para el
desempeo eficaz de la responsabilidad del Estado, en el mbito del desarrollo
integral y sustentable del pas, tendiendo a alcanzar los fines y objetivos polticos,
sociales, culturales y econmicos que establece la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos. La responsabilidad de conducir la planeacin nacional
del desarrollo corresponde al Ejecutivo Federal, que lo har democrticamente,
con la participacin de distintos grupos sociales.
El proceso de planeacin que establece esta ley, se compone de cuatro
etapas, que pueden presentarse simultneamente durante su ejecucin, debido al
carcter permanente y continuo de sta. La siguiente tabla detalla cada una de las
etapas.
Tabla 1-3 Etapas de la Planeacin Democrtica
DESCRIPCIN
ETAPA
Formulacin
Instrumentacin

Control

Evaluacin

Se refiere al proceso de elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo y los diversos tipos de
programas establecidos en la ley (ya sean sectoriales, institucionales, especiales, regionales).
Alude a la elaboracin de programas operativos anuales en los que los objetivos de largo y mediano
plazo se expresan en trminos de metas especficas y se precisan los instrumentos y acciones que
habran de ponerse en prctica en cada ejercicio, as como los recursos de toda ndole que con tal
propsito se asignarn a la realizacin de cada accin prevista.
Se refiere a las tareas conducentes a la oportuna deteccin y correccin de desviaciones e
insuficiencias, tanto en la instrumentacin como en la ejecucin de las acciones a fin de cumplir
debidamente con los objetivos establecidos en el plan.
Concierne la accin de supervisar y cotejar con regularidad, previsiones y resultados, a fin de
retroalimentar las actividades de formulacin e instrumentacin, con lo cual se cierra el ciclo y se
asegura el carcter flexible y dinmico de todo el proceso.

Fuente: Prez Castaeda, 2007.

Este sistema de planeacin tiene cuatro vertientes, que se refieren a las


vas sobre las que se ejecutar el proceso y cmo ser la participacin de cada
uno de los actores que estn obligados a intervenir. Las vertientes son las
siguientes: obligatoria, de induccin, de concertacin y de coordinacin. stas
38

Artculo primero, Ley de Planeacin.

29

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

encuadran los planos de accin a travs de los cules el Ejecutivo Federal puede
cumplir materialmente su funcin, en lo que respecta a la planeacin nacional del
desarrollo.
La vertiente obligatoria se refiere a las actividades de carcter imperativo
que deben ser cumplidas por las dependencias y entidades de la Administracin
Pblica Federal, para la consecucin de las metas y objetivos de los planes y
programas sectoriales. Estas actividades son precisadas en programas operativos
anuales, que sealan las acciones concretas a las que las entidades mencionadas
debern ajustarse, y cuyo incumplimiento significara aplicacin de una sancin.
La vertiente de induccin remite a la actividad del Ejecutivo Federal que
tiene el propsito de incentivar entre los particulares, la movilizacin hacia el
cumplimiento de los planes y programas. La naturaleza democrtica del sistema
requiere de la intervencin de diversos sectores en el establecimiento de los
objetivos y metas. Inducir la participacin e involucramiento se logra por medio de
instrumentos de poltica econmica, actos de autoridad, ya que se orienta y/o
influye sobre la actividad de los particulares, procurando que sus fines y los del
proyecto para el desarrollo nacional, sean compatibles.
La vertiente de concertacin se refiere a las actividades conjuntas entre el
Estado y los particulares, cuyo fin busque el cumplimiento de los objetivos
nacionales.

La

accin

conjunta

se

materializa

mediante

convenios

de

concertacin, a travs de los cuales, las partes que suscriben establecen


compromisos especficos de carcter obligatorio, en pos del cumplimiento de los
planes y programas.
La vertiente de coordinacin se refiere a las acciones que se efectan entre
el gobierno federal y los gobiernos de estados y municipios, para avanzar en el
cumplimiento de las metas y objetivos de planes y programas. Es el conducto por
el cual la planeacin nacional y local se articulan, creando planos definidos de
concurrencia funcional y operativa.39
Ya que se han sealado los esquemas de actuacin, de sus participantes y
mbitos, a continuacin se precisan las herramientas de las que se auxilia la
39

Prez Castaeda, op cit.

30

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

administracin pblica en el proceso de planeacin. El instrumental es vasto y


puede dividirse en tcnico, programtico y jurdico. El esquema siguiente detalla
de manera breve cada una de estas tipologas.
Tabla 1-4 Instrumentos de la Planeacin Democrtica

Definicin

Ejemplos

Descripcin

Instrumento
Instrumentos
tcnicos

Instrumentos
programticos

Abastecen
a
los
rganos
gubernamentales
de
los elementos que les
permiten
elaborar,
operar y evaluarlos
planes y programas,
as
como
tomar
decisiones inherentes
al proceso.
Son mecanismos de
orientacin,
que
responden
a
la
permanente necesidad
de contar con una
estrategia de desarrollo
clara,
para
guiar
acciones presentes y
futuras.

Bancos de
informacin
Esquemas
presupuestales
Capital
humano

Implican la obtencin y el uso de informacin


suficiente y oportuna, cuya generacin y
anlisis son necesarios para la implementacin
de las estrategias adecuadas que permitan
alcanzar las metas y objetivos que han sido
sealados.

Plan Nacional
de Desarrollo

Precisar los objetivos nacionales, estrategias y


prioridades del desarrollo integral y sustentable
del pas, contendr previsiones sobre los
recursos que sern asignados a tales fines,
determinar los instrumentos y responsables de
su ejecucin, establecer los lineamientos de
carcter global, sectorial y regional; sus
previsiones se referirn al conjunto de la
actividad econmica y social []
Son elaborados por las dependencias cabezas
de sector; tomando en cuenta las propuestas
que presenten las entidades sectorizadas en
ellas, y los gobiernos de los estados, as como
las opiniones de los grupos sociales
interesados.
Engloban propsitos y polticas de varios
sectores de la economa y de la Administracin
Pblica Federal. Se refieren a las prioridades
del desarrollo integral del pas, fijadas en el
plan o actividades relacionadas con dos o ms
dependencias coordinadoras de sector.
Son
elaborados
por
organismos
descentralizados y empresas de participacin
estatal. Sus objetivos estarn alineados con el
Plan y los programas sectoriales.

Segundo Prrafo,
Artculo 21, Ley de
Planeacin.
Artculo
26,
CPEUM.

Programas
Sectoriales
Artculo 16, Ley de
Planeacin.

Programas
Especiales
Artculo 26,
General
Planeacin.

Ley
de

Programas
Institucionales
Artculo 24, Ley
de Planeacin

Programas
Regionales
Artculo 25, Ley de
Planeacin.

Programas
Operativos
Anuales
Artculo 27. Ley de
Planeacin.

Se refiere a espacios geogrficos cuyo


desarrollo se considera prioritario o estratgico,
en funcin de los objetivos nacionales. Se
definen por su extensin territorial, pues rebasa
el mbito jurisdiccional de una entidad
federativa.
Representan mecanismos de implementacin
de los planes y programas. Incluyen aspectos
administrativos y de poltica econmica, social,
ambiental y cultural correspondientes. Los
programas debern ser congruentes entre s, y
regirn durante el ao del que se trate, las
actividades de la administracin pblica federal
en su conjunto, servirn de base para la
integracin de los anteproyectos de o
presupuesto
anuales
que las
propias
dependencias y entidades elaboran conforme a
la legislacin aplicable.

31

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

Instrumentos
jurdicos:

A travs de stos, el
Estado puede ejercer
de manera efectiva su
papel como rector de la
economa
y
el
desarrollo nacional, de
conformidad con lo
establecido
en
el
artculo 25 de la
CPEUM. Tambin le
permite
establecer
compromisos con los
participantes pblicos y
sociales del proceso de
planeacin.
Permite
materializar
las
intenciones
del
Ejecutivo Federal.

Instrumentos
JurdicoNormativos

Instrumentos
de
Derecho
pblico

Conjunto de leyes, decretos y reglamentos de


uso obligatorio para la Administracin Pblica
Federal, orientado al manejo de las polticas del
desarrollo nacional, resaltan:
-Ley Orgnica de la administracin Pblica
Federal.
Ley
Federal
de
Presupuesto
y
Responsabilidad Hacendaria.
-Ley de Coordinacin Fiscal.
Da fuerza y legalidad a los compromisos
especficos contrados entre los distintos
rdenes de gobierno y/o los sectores social y
privado. Para esto, se cuenta con tres tipos de
convenios:
-De coordinacin Entre dos rdenes distintos
de gobierno.
-De colaboracin Entre dos o ms
dependencias de un mismo orden de gobierno.
-De concertacin Entre las dependencias de
cualquier orden de gobierno y los sectores
social y privado.

Fuente: Elaboracin propia con informacin de Prez Castaeda, 2007.

A manera de conclusin, en lo que al Sistema Nacional de Planeacin se


refiere; la administracin pblica mexicana, en teora, materializa sus propsitos y
fines a travs del establecimiento de un sistema orgnico y programtico definido,
estructurado, coordinado y homologado. Este sistema permite, en teora, definir
con precisin los objetivos nacionales, as como las estrategias y acciones
especficas que se supone procurarn en todo momento el desarrollo nacional, de
conformidad con los principios constitucionales.
El proceso de planeacin requiere de la intervencin de los tres mbitos de
gobierno (federal, estatal y municipal); del mismo modo, demanda del
involucramiento de los sectores social y privado, para conseguir la participacin
integral en el cumplimiento de sus fines y metas. Debido a la complejidad y
alcances de este sistema, el uso de herramientas que contribuyan a facilitar y
mejorar los procesos de previsin, establecimiento y consecucin de sus objetivos,
resultan una pieza clave.
Es as que la planeacin con un enfoque estratgico se convierte en uno de
los elementos a estudiar en la presente investigacin, ya que representa una
herramienta de la que se valen las organizaciones para mejorar su proceso de
planeacin.

32

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

1.6 LA PLANEACIN ESTRATGICA


Despus de haber descrito brevemente los conceptos relativos a la planeacin y
profundizar en el caso mexicano; se precisar el trmino de planeacin
estratgica, aplicado al mbito pblico. Este enfoque ha sido adoptado por
diversas entidades y dependencias gubernamentales, con el propsito de
eficientar su actuacin en su mbito de competencia.40
La planeacin estratgica,41 como una herramienta que se desarrolla y
aplica exitosamente en los terrenos de la administracin, encuentra sus
dificultades al momento de emplearse para el quehacer gubernamental. Factores
importantes a considerarse en este anlisis, se refieren a los antecedentes,
naturaleza y desempeo de la administracin pblica, especficamente en el
contexto mexicano.
Las recurrentes crisis econmicas y polticas, aunadas a los resultados
incipientes de los gobiernos en turno, fueron caractersticas de las postrimeras del
siglo XX, que colocaron a la administracin pblica como una disciplina obsoleta,
que requera de una modernizacin urgente. La nueva dinmica econmica y el
agotamiento del esquema de gobierno autoritario, obligaron a las nuevas
administraciones a reformular su organizacin, patrones directivos y de operacin,
esquemas de formulacin de polticas, su podero y manera de interpretar la
funcin pblica.

40

En un principio se argumentaba que la planeacin estratgica no era susceptible de ser aplicada a la actividad
gubernamental, puesto que se identificaba con actividades propias de la empresa privada: uso de anlisis FODA
(fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas), establecimiento de misin visin, objetivos estratgicos y
escenarios, vinculados estrechamente a los valores de la organizacin; requiere tambin el establecimiento de
liderazgos para la realizacin de proyectos y un enfoque clientelar, se auxilia de un sistema de indicadores y registro de
procesos que le permita monitorear y apreciar los resultados. La aplicacin de esta herramienta en el mbito pblico ha
superado algunos de los obstculos tcnicos para su aplicacin, y se utiliza en pases desarrollados y en vas de
desarrollo. Oropeza Lpez, Alejandro, La Evaluacin de la Funcin Pblica en Mxico, Mxico, Plaza y Valds, S.A. de
C.V., Primera Edicin, 2005, p. 64.
41
El adjetivo estratgica, tiene implicaciones de tipo militar. Proviene del griego strategia/stratgos, y significa general.
Se adopta debido al uso de lneas de accin genricas llamadas estrategias, o alternativas estratgicas, que buscan cubrir
el diferencial entre el ser y el deber ser de las organizaciones. Valds Hernndez, Luis Alfredo, Planeacin Estratgica
con Enfoque Sistmico, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Facultad de Contadura y Administracin,
2004.

33

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

Para responder a estas demandas, surgen a mediados de los ochentas, dos


tendencias para la rectificacin y reconstruccin de la administracin pblica. La
primera representada por el movimiento disciplinario y profesional del anlisis y
diseo de la poltica pblica, concentraba su atencin en mejorar la calidad de la
decisin de gobierno o de la formulacin de polticas. La segunda, fue la gestin
pblica, que enfocaba sus esfuerzos en la reorganizacin y gestin del aparato
gubernamental.
Con reformas de tipo hacendario y poltico que obligaban al sistema a
renovarse, el esquema de gestin pblica fue adoptado por las administraciones
en turno. Dicho esquema tena por objetivo conciliar la accin administrativa con
principios

referidos

la

economa,

eficacia

eficiencia

del

quehacer

gubernamental a travs de reformar los sistemas de control interno y


presupuestacin pblica, asegurar la eficiencia econmica de las operaciones de
gobierno, equilibrar el ingreso-gasto pblico, el alto rendimiento administrativo,
transparentar el ejercicio de la funcin pblica y de los recursos pblicos, as como
combatir la corrupcin.42 Dichas transformaciones permitieron e invitaron al uso de
herramientas y tcnicas de la administracin privada, una de ellas, la planeacin
estratgica.
Desde la administracin privada, la planeacin estratgica puede definirse
de las siguientes maneras:

Proceso que pretende, en primer lugar, establecer un sistema de objetivos


coherentes fijando sus prioridades; en segundo trmino, determinar los medios
apropiados para la consecucin de dichos objetivos; con ello asegurar la
efectiva ejecucin de estos medios para alcanzar los objetivos sealados43.

Una herramienta administrativa de direccin para sustentar las decisiones de


largo plazo de las empresas e instituciones que les permite gobernar su futuro y
adaptacin continua a las circunstancias cambiantes del entorno44.

42

Cfr., Aguilar Villanueva, Luis F, Gobernanza y Gestin Pblica, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, Primera Edicin,
2006.
43
Maqueda Lafuente, Javier, en Valds Hernndez, Luis Alfredo, op cit.
44
Hernndez y Rodrguez, Sergio, op cit.

34

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

El propsito de la planeacin estratgica es, permitir que la empresa obtenga,


con la mayor eficacia posible, una ventaja sostenible sobre sus competidores.45

Para su uso en el mbito pblico, no se considera el enfoque de la ventaja


competitiva, ms bien, busca observar las posibles alternativas de accin en un
escenario futuro, este planteamiento a largo plazo, es la principal motivacin y
fundamento de las decisiones tomadas en el presente. Una definicin que permite
situar de manera ms precisa la planeacin estratgica en el quehacer
gubernamental, se muestra a continuacin:
El proceso de examinar la situacin corriente de una comunidad u organizacin y su
futura trayectoria; marcar metas, desarrollar una estrategia para conseguir dichas
metas y medir los resultados. Diferentes procesos de planeacin estratgica
involucran distintas taticas, pero la mayora implican un nmero de pasos bsicos.
Anlisis de la situacin, interna y externa
Diagnstico o identificacin de las situaciones clave que afronta la organizacin
Definicin de la misin de la organizacin
Articulacin de las metas bsicas de la organizacin
Creacin de una visin
Desarrollo de una estrategia para conseguir la visin y las metas
Desarrollo de un calendario para dicha estrategia
Medicin y evaluacin de los resultados46
Se resume que la planeacin estratgica es un proceso que permite a
determinada organizacin, trazar la ruta adecuada que le permita la consecucin
de sus objetivos a largo plazo, a travs del conocimiento cabal de su situacin
presente, la toma de decisiones y, principalmente, el establecimiento de lneas de
accin (estrategias) que se alineen con un sistema de objetivos y metas
establecidos en funcin del futuro deseado, buscando, evidentemente, su

45

Morales Gonzlez, Mara; Pech Vargues, Jos Luis, Competitividad y Estrategia: el enfoque de las competencias
esenciales y el enfoque basado en los recursos, Mxico, Revista de Contadura y Administracin, No. 197, Abril-Junio
2000.
46
Osborne y Gaebler, en Oropeza Lpez, op cit.

35

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

supervivencia, modernizacin y adaptacin; sin detrimento de su eficacia y


eficiencia.
La formulacin de estrategias puede realizarse a travs de varios modelos;
siendo los tres ms comunes: diseo de estrategias, planeacin de estrategias y
anlisis de estrategias. La eleccin del modelo a utilizar debe realizarse en funcin
de las necesidades de la organizacin, considerando sus caractersticas, as como
los pros y contras que cada esquema ofrece de acuerdo con su metodologa. El
modelo utilizado en el esquema de planeacin que se analiza en este trabajo, es
el de planificacin estratgica.47
Algunas de las caractersticas de este modelo son la utilizacin de un
conjunto de procedimientos, que se remiten a la utilizacin de mtodos de
verificacin y tcnicas que le permitan seguir un orden determinado formalmente.
Es un proceso analtico y formal, que subraya la descomposicin en partes
menores, prestando atencin a tcnicas operativas como la calendarizacin, la
programacin, elaboracin de presupuestos. Las estrategias surgen completas del
proceso, para ser explicadas de tal modo que despus puedan llevarse a la
prctica, prestando especial atencin a los objetivos, presupuestos, programas y
planes operativos de diversa naturaleza.48
Para precisar algunos de los trminos recin mencionados, se incluyen las
definiciones de plan, programa y proyecto, en el plano del quehacer de la
administracin pblica.
Plan: De l se derivan los programas y proyectos necesarios para conseguir los
objetivos propuestos, y as, obtener un proceso que permita el desarrollo econmico
y social. Representa la culminacin de los esfuerzos por integrar y dar coherencia a
cada programa en relacin con los objetivos y metas generales.

47

La planificacin estratgica es una de las corrientes ms antiguas en lo que a elaboracin de estrategias se refiere.
Domin el panorama durante los aos sesenta, pero su influencia ha disminuido, ya que ha sufrido de algunos fracasos
muy visibles. Henry Mintzberg seala que la profundizacin y el estudio del tema se desarroll ampliamente, pero slo
en trminos cuantitativos, repitiendo ideas bsicas que eran concebidas casi de manera trivial, impidiendo el desarrollo
y evolucin del modelo. Mintzberg, Henry; Brian Queen, James; Voyer, John, El proceso estratgico, Conceptos,
contextos y casos (Edicin breve), Mxico, Prentice Hall, Primera Edicin, 1997.
48
Mintzberg, Henry, ibd.

36

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

Programa: Se encarga de unir los proyectos para la planeacin del desarrollo y


darles coherencia con relacin a cada uno o varios objetivos.
Proyecto: Es la unidad mnima del plan, compuesto por un conjunto de actividades
coherentes con objetivos y meta asignados al programa o programas vigentes.49
La implementacin de cada una de las acciones contenidas en los planes,
programas y proyectos, requiere de la intervencin del recurso humano en sus
distintos niveles de organizacin y operacin. La siguiente tabla permite apreciar
dichos niveles, el tipo de decisiones que les corresponde tomar y su mbito de
accin en la estructura programtica.
Tabla 1-5 Niveles de decisin y agregacin en la Administracin Pblica
NIVEL
Mandos Superiores

Mandos Medios

Enlace y Operativos

PUESTOS
Director General Adjunto, Director General, Jefe de
Unidad,
Coordinador
General,
Oficial
Mayor,
Subsecretario, Secretario. (o su equivalente en el sector
paraestatal)
Director de rea, Subdirector de rea,
Jefe de
Departamento. (o su equivalente en el sector
paraestatal)
Enlace de alta y baja responsabilidad. (o su equivalente
en el sector paraestatal)

AGREGACIN
Planes

Programas

Proyectos

Se observa la divisin de las funciones que a cada nivel corresponde, lo


que evidencia la precisin y detalle con las que este proceso de planeacin debe
ser diseado e implementado. Debido a esta exactitud, que podra traducirse
como rigidez, la metodologa del modelo de planificacin estratgica ha recibido
distintas crticas y posibles respuestas a sus fracasos. Algunos tericos o
estudiosos del tema, explican los resultados negativos a partir de la falta de
compromiso de los mandos superiores y los climas organizacionales incompatibles
con el ejercicio de la planeacin. Con frecuencia se piensa que este modelo es
adecuado para abordar el cambio y los ambientes turbulentos, sin embargo, las
organizaciones normalmente hacen planes para fijar un rumbo, no para alentar el
cambio. En este contexto, la planeacin, que obliga a ceirse a los planes y
programas establecidos, est diseada para ser inflexible. Hay evidencia de que la

49

Vldes Hernndez, op cit.

37

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

planeacin, por su

naturaleza descompositiva y por el uso de categoras

existentes, se convierte en un proceso conservador y no en uno creativo. 50 Es


decir, la desagregacin de cada una de las tareas que integran el proceso de
planeacin, as como la proyeccin y estrategia correspondientes a cada una,
limitan la capacidad de adaptacin o mejoras una vez que se ha iniciado la
implementacin.
A pesar de las crticas, es este el enfoque que se ha implementado en la
administracin pblica mexicana en la actualidad. Si bien, resulta imperante la
adopcin de herramientas y procesos que permitan modernizar el quehacer
administrativo, en un contexto caracterizado por procesos de democratizacin,
globalizacin, tecnificacin, pauperizacin, crisis y transformacin; es necesario
hacerlo considerando alternativas que permitan aproximarse adecuadamente a
necesidades sociales especficas; as como aquellas demandas sensibles y
urgentes, que llevan aos sin atenderse cabalmente, siendo condicionadas por
voluntades polticas o errores administrativos.
Considerando el esquema de operacin actual de la administracin pblica
mexicana actual, y la adopcin de la planeacin estratgica por parte de diversas
instancias en el mbito gubernamental, aunque este modelo sea susceptible de
crticas o dificultades en su implementacin, analizarlo y estudiarlo permitir
ofrecer posibles soluciones para su mejora y modernizacin en cuanto a nuestro
tema de estudio, relacionado con la planeacin estratgica y la prevencin del
delito. De este modo, a continuacin se presenta una descripcin del proceso de
planeacin estratgico, que permitir, en los captulos siguientes, observar su
comportamiento al ser aplicado en el caso de la seguridad pblica y la prevencin
de delito, para su posterior anlisis y evaluacin.

50

Mintzberg, Henry, op cit.

38

Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y Planeacin Estratgica

Descrito el enfoque de planeacin estratgica, para conocer cmo se


efecta la planeacin en el caso de la seguridad pblica y la prevencin del delito,
que como ya se mencion, es nuestro tema de estudio; a continuacin se
enuncian los planes y programas aplicables a este mbito, de conformidad con el
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y estructura programtica correspondiente.
El contenido de cada uno de estos planes se detalla en el captulo 3 de este
trabajo.
En primer trmino se encuentra el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012,
le siguen el Programa Nacional de Seguridad Pblica 2008-2012 y el Programa
Sectorial de Seguridad Pblica 2007-2012. Finalmente se encuentra la Estrategia
Integral de Prevencin del Delito y Combate a la Delincuencia.
Estos documentos regulan el marco de actuacin y planeacin de las
instancias a cargo de la seguridad pblica. El contenido programtico en la
materia al que hacen referencia los planes y programas mencionados, permitir
contextualizar lo relativo a la prevencin del delito desde el mbito federal, al
mismo tiempo, proporcionar los elementos para realizar el anlisis posterior del
proceso de planeacin estratgica que elabor e instrument el Secretariado
Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica.
En el siguiente captulo, se describir lo relativo a las nociones de seguridad
pblica, prevencin del delito, el contexto de la seguridad pblica en Mxico, para
finalizar con el marco jurdico que regula la materia en Mxico, as como la
estructura orgnica cuya competencia incluye las labores de prevencin social del
delito.

39

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

2. PREVENCIN DEL DELITO EN EL SISTEMA


NACIONAL DE SEGURIDAD PBLICA
2.1 ESTADO, GOBIERNO Y SEGURIDAD PBLICA
Desde sus orgenes, el Estado ha tenido como uno de sus principales propsitos
la proteccin y salvaguarda de la vida y los bienes de sus integrantes. El
desempeo de estas actividades agrupa los fines que se identifican con la funcin
de seguridad pblica que desempea el Estado en la actualidad. En el captulo
anterior, se seal al Estado como aquel que instituye un orden comn a travs de
una estructura de poder y un esquema normativo que busca la promocin y
mantenimiento del bien comn, el orden y la paz pblicos, y al gobierno como la
instancia que determina la orientacin poltica de una sociedad determinada; por lo
tanto, resta profundizar la relacin que stos guardan con la seguridad pblica,
uno de los principales conceptos a analizar en este captulo.
Entonces, es prudente describir el surgimiento de la funcin de la seguridad
pblica y su importancia para el desempeo y cumplimiento de los fines del
Estado, as como el contexto y la situacin que actualmente guarda en Mxico. La
comprensin de estas variables, permitirn profundizar en el estudio y la emisin
de propuestas que coadyuven a generar, desde el proceso de planeacin en la
administracin pblica, soluciones factibles que atiendan las necesidades urgentes
que en la actual crisis en materia de seguridad pblica, Mxico atraviesa. A
continuacin, se examinan los elementos que intervienen en la configuracin del
trmino seguridad pblica, partiendo de la actuacin e intervencin del Estado y el
Gobierno.
El funcionamiento pacfico y ordenado de la comunidad poltica, es una de
las condiciones que permiten su permanencia. De esta manera, la funcin de
seguridad pblica se convierte en un elemento cuyo xito o fracaso, repercute de
manera directa en las condiciones que el Estado realiza su labor y cumple con sus
propsitos. El mantenimiento de la seguridad pblica, descansa en dos elementos

40

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

caractersticos del Estado y el Gobierno: el monopolio legtimo de la fuerza, y la


determinacin de las directrices y orientaciones para conseguir el mantenimiento
de la paz y el orden, respectivamente.
En la construccin de la seguridad pblica, intervienen la regulacin de
conductas y todos aquellos procesos relativos a la procuracin del cumplimiento
de dichas normas. Estos procesos solo pueden ser realizados a travs del aparato
estatal, sus instancias gubernamentales y procesos administrativos. Ya que se
han establecido, de manera breve, las conexiones entre Estado, gobierno y
seguridad pblica, resultando importante definir con mayor precisin sta ltima, y
contextualizar su operacin.
Seguridad proviene del latn securtas, y se define como: cualidad de seguro /
certeza / Fianza u obligacin de indemnidad a favor de alguien, regularmente en
materia de intereses. De acuerdo con la misma fuente, el adjetivo de seguro se
utiliza para referir aquello libre y exento de todo dao, peligro o riesgo.51
La definicin

citada, permite resaltar dos aspectos del concepto

mencionado: debe hacerse manifiesta una situacin que represente peligro o


riesgo, y la posibilidad o condiciones para que ste pueda evitarse o eludirse
certeramente.52 Una definicin ms concreta, que especifica las races del trmino
y precisa la idea de proteccin y cuidado es la siguiente:
En general, la seguridad significa cualidad de seguro; es decir, est ligado a las
nociones de garanta, proteccin, defensa, libertad, salvedad y tranquilidad ante las
amenazas. El trmino securitas deriva del adjetivo securus y ste, a su vez, del
verbo curare, por lo que remite a la idea de cuidarse en toda la extensin de la
palabra. La seguridad supone un concepto mucho ms amplio que la proteccin, la

51

Diccionario de la Real Academia Espaola, [en lnea], disponible en: http://lema.rae.es/drae/, [consulta: 15 de Enero
de 2013].
52
Algunos tericos sealan que es importante distinguir el elemento subjetivo inserto en el concepto de seguridad, pues
la nocin sobre si algo o alguien es seguro o no, depender en buena medida del sentimiento o percepcin de la persona
susceptible de calificarlo como libre de peligro. Gonzlez Ruiz, Samuel; Lpez Portillo, Ernesto; Yaes, Jos Arturo,
Seguridad Pblica en Mxico: problemas, perspectivas y propuestas, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
1994.

41

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

proteccin es auxiliar y/o socorrer, en cambio, la seguridad adems de auxiliar es


tambin prever y restablecer.53
Es necesario dimensionar la importancia de la preservacin de la seguridad
en todas las esferas de la vida pblica y privada. La seguridad implica una
exigencia fundamental del hombre que tiene por objeto controlar su destino y
disponer libremente de su propia vida; as, en el hombre la seguridad no se
presenta como un anhelo accidental o de coyuntura sino como una parte esencial
de su naturaleza racional [] El hombre requiere de mayor seguridad en la
medida que pretende ejercer plenamente su libertad de manera responsable y
cuando, por consiguiente, valora el orden social establecido que le permite
condiciones para su desarrollo individual.54
Ahora, para precisar a la seguridad con su adjetivo de pblica, es
conveniente referirse a su definicin legal, as como describir brevemente su
evolucin histrica. Antes de desarrollar estos tpicos, es necesario sealar que
por s mismo, el concepto de seguridad pblica es susceptible de diversas
interpretaciones, cuya amplitud o acotacin depende de varios factores. Puede
caracterizarse como la inviolabilidad del orden jurdico objetivo, de los derechos
subjetivos, del particular, as como de las instituciones y los organismos del
Estado y de los dems portadores de la soberana.
En cuanto a la evolucin histrica del concepto, se tomar como punto de
partida los referentes medievales-absolutistas de la seguridad pblica. Durante
este periodo se cristaliza en los monarcas absolutistas, la monopolizacin del
poder. Esta se convierte entonces, en una etapa clave en el proceso de creacin y
establecimiento de monopolios estables que detenten el uso de violencia fsica.
El poder que detenta el Estado, y su capacidad para hacerse obedecer a
travs (entre otros medios) del uso de la violencia, encuentran su relacin con la
seguridad pblica, especficamente con la prevencin de los delitos, al ser la
coaccin fsica un factor que antecede a la coaccin psicolgica. Aunado a este
53

Garza Salinas, Mario, Polticas Pblicas y Seguridad en el Marco de la Accin del Estado, en Pealoza, Pedro y Garza
Salinas, Mario (coordinadores), Los Desafos de la Seguridad Pblica en Mxico, Mxico, Primera Edicin, Procuradura
General de la Repblica, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2002, p. 110.
54
Rosas Ramrez, Salomn, en op cit.

42

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

elemento coercitivo, en la construccin de la seguridad en la poca medieval, el


prncipe debera otorgar proteccin a sus sbditos; a cambio de que stos no
portaran armas.
Hasta el siglo XVI, las relaciones entre soberanos y sbditos estaban
regidas por pactos, que establecan los deberes de cada uno en relacin con el
otro. Los asuntos de acuerdo eran: los antiguos derechos, la libertad habitual, la
inviolabilidad del domicilio, la proteccin contra detenciones arbitrarias (habeas
corpus), condiciones de imposicin y pago de impuestos, entre otras.
Si bien, la seguridad que el prncipe procuraba a los sbditos era incipiente,
la intervencin del factor econmico resulto un factor determinante que dio origen
a la monopolizacin de la seguridad como un pilar del Estado Moderno. Los
elementos esenciales de los pactos polticos medievales procuraban la proteccin
de las personas y la circulacin de mercancas. Esta funcin fundamentaba
polticamente la intervencin del Estado Absolutista, que acab con el orden
poltico medieval y asumi el monopolio total del gobierno ilimitado.55
El concepto de seguridad se representa como la paz y la tranquilidad de la
vida de los sbditos y el comercio en las ciudades y caminos, resultando en un
elemento de la legitimidad pactada; objetivo del sistema de gobierno de los
prncipes medievales, y posteriormente, de los soberanos absolutistas.
Una vez que el Estado se ocupa formalmente de lo relativo al
mantenimiento de la paz y la seguridad pblicas, se desarrolla la ciencia de la
polica, cuya funcin consista, como se especific en el primer captulo, en
arreglar todas las cosas relativamente al estado presente de la sociedad, en
afirmarla, mejorarla y fortalecerla, que todo concurra a la felicidad de los miembros
que la componen. Bajo este mismo enfoque, la polica tena como propsito
asegurar la felicidad del Estado o la sabidura de sus reglamentos, y aumentar sus
fuerzas y su poder tanto como sea posible.56
La polica se convierte entonces en la institucin encargada del
mantenimiento del orden y la paz en lo que a varios asuntos pblicos se refera.
En 1667, Luis XIV, crea la institucin de la polica, al nombrar al lugarteniente de la
55
56

Ibd.
Guerrero, Omar, op cit.

43

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

polica; esta figura se encargaba de un sinnmero de temas, tales como calidad en


los alimentos, precios, construcciones, sanidad, nodrizas, inundaciones, incendios,
carruajes, libros, entre otros.
La figura jurdica de la ciencia de la polica o del Ius Politae, es el
antecedente genrico del trmino que hoy se conoce como la ciencia de la
administracin pblica, debido a su intervencin para el mejor desempeo de los
asuntos pblicos con el propsito de mejorar y procurar el adecuado desarrollo de
los integrantes de la comunidad.
A pesar de que el propsito de la funcin de la seguridad y de la polica
estaba definido, el hecho de que stas se desarrollaran en la poca absolutista,
condicionaba su adecuado desempeo, ya que los el poder que detentaban los
monarcas, les permita tomar decisiones de manera discrecional y arbitraria. El
uso del poder, debera ejercerse en funcin y a favor del bienestar general, pero
slo el monarca determinaba aquello que poda hacerse para mantener el orden,
sin importar que fuera en detrimento de las garantas o derechos de algunos de
los sbditos.
En medio de estas prcticas, en el campo de la seguridad pblica, tambin
el pensamiento ilustrado produca diversos conceptos en lo que a poltica, leyes,
seguridad y penalidad se refera. Se profundizar ms adelante en los aportes del
pensamiento ilustrado, principalmente en la aportacin de Csare Beccaria, cuya
obra permitir precisar y contextualizar el trmino de prevencin del delito.
Es posible observar que la funcin de seguridad pblica que el Estado
desempeaba, encarn principalmente en la figura de la polica, pero no es sta
su nica extensin ni el nico medio que utiliza para el desempeo de sus
actividades. Para precisar el concepto de seguridad pblica, resalta el elemento de
que es un trmino ligado con la proteccin de la paz pblica.
Una primera definicin, se refiere al conjunto de polticas y acciones
coherentes y articuladas, que tienden a garantizar la paz pblica a travs de la
prevencin y represin de los delitos y de las faltas contra el orden pblico,
mediante el sistema de control penal y el de polica administrativa. 57 La proteccin
57

Zaffaroni, Eugenio Ral, en Gonzlez Ruiz, Samuel, op cit.

44

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

de la paz pblica incluye la prevencin y represin de aquellas actividades u


omisiones que la perturben, este concepto incluye tambin los aparatos de los que
se vale el Estado para cumplir con sus funciones, el sistema penal y el policial.
Para precisar en el contexto mexicano, su definicin legal, se encuentra
evidentemente, en el marco jurdico que regula la funcin de la seguridad pblica
en Mxico, y la conceptualiza en trminos de sus atribuciones. La Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en su artculo 21, y la Ley General del
Sistema Nacional de Seguridad Pblica en su artculo 2, se refieren a ella de la
siguiente manera:
La seguridad pblica es una funcin a cargo de la Federacin, el Distrito Federal, los
Estados y Municipios, que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de
las personas, as como preservar las libertades, el orden y la paz pblicos y
comprende la prevencin especial y general de los delitos, la investigacin para
hacerla efectiva, la sancin de las infracciones administrativas, as como la
investigacin y persecucin de los delitos y la reinsercin social del individuo, en
trminos de esta Ley, en las respectivas competencias establecidas en la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos []58
En primera instancia, la Ley hace referencia al mbito de competencia de la
seguridad pblica. Se trata de una funcin que se desempea en el marco de un
Estado Federado, por lo tanto, lo relativo a esta tarea compete a los tres rdenes
de gobierno. Al ser funcin compartida, requiere de la intervencin y participacin
activa de cada una de las instancias a quienes es encomendada, en lo relativo a
las funciones, atribuciones y responsabilidades que las leyes correspondientes
indiquen.
En cuanto a sus fines o propsitos, comprende cinco aspectos a vigilar y
preservar, en dos esferas, actuar en trminos de las personas y lo pblico.
Relativo a las personas, en lo individual, procurar su integridad, derechos y

58

Artculo 2, Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, Diario Oficial de la Federacin, 2 de Enero de 2009,
152 artculos.

45

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

libertades; en lo que respecta al mbito pblico59 buscar preservar el orden60 y la


paz.
Para cumplir con los propsitos mencionados, la ley establece que el
Estado podr realizar las siguientes funciones: prevenir de manera especial y
general los delitos, as como realizar las investigaciones necesarias para eficientar
esta tarea; sancionar las infracciones administrativas; investigar y perseguir los
delitos y finalmente, ocuparse de la reinsercin social del individuo. La naturaleza
de las funciones se refiere a la totalidad de un proceso relacionado con aquellas
conductas que atenten contra la integridad, los derechos, las libertades, el orden y
la paz pblicos; buscando primordialmente, evitar que estas aparezcan. Debido a
la imposibilidad de una sociedad libre de delitos, es necesario que se establezcan
los mecanismos indicados para tratar este fenmeno desde su comisin, hasta la
readaptacin de quien lo efecta-, tambin competencia de la funcin de la
seguridad pblica.
Ya que se ha hecho referencia a la definicin legal aplicable en Mxico, se
describir brevemente el estado que guarda la seguridad pblica en el pas, lo que
permitir entender el porqu del contenido programtico y los requerimientos en
materia de prevencin del delito, tema eje para el desarrollo de este trabajo.

59

Luis Aguilar Villanueva, define al mbito pblico como el campo de interacciones e interpelaciones en que los
ciudadanos individuales, por s mismos o por los voceros de sus organizaciones hacen poltica y polticas, y concierne a lo
que es accesible y disponible sin excepcin para todos los individuos de la asociacin poltica. Aguilar Villanueva, Luis,
Coleccin de Antologas de Polticas Pblicas, Mxico, Miguel ngel Porra, 1992.
60
En un sentido general, orden pblico designa al estado de coexistencia pacfica entre los miembros de una
comunidad. Esta idea est asociada con la nocin de paz pblica, objetivo especfico de las medidas de gobierno y
polica. En un sentido tcnico, la dogmtica jurdica con orden pblico se refiere al conjunto de instituciones jurdicas
que identifican o distinguen el derecho de una comunidad; principios, normas e instituciones que no pueden ser
alteradas ni por voluntad de los individuos ni por la aplicacin del derecho extranjero. Estos principios e instituciones no
son slo normas legisladas. Podra decirse que el orden pblico se refiere a la cultura jurdica de una comunidad
determinada, incluyendo sus tradiciones, ideales e incluso dogmas y mitos sobre su derecho y su historia institucional. Si
cabe una amplia metfora podra decirse que orden pblico designa la idiosincrasia jurdica de un derecho en
particular. La doctrina reconoce esta idea de orden jurdico cuando indica que el orden pblico, como institucin
jurdica, se constituye de principios y axiomas de organizacin social que todos reconocen y admiten aun cuando no se
establezcan. El orden pblico constituye las ideas fundamentales sobre las cuales reposa la constitucin social. El
orden pblico, independientemente de su significado en gran medida equvoco- funciona como un lmite por medio del
cual se restringe la facultad de los individuos sobre la realizacin de ciertos actos o se impide que ciertos actos jurdicos
vlidos tengan efectos dentro de un orden jurdico especfico. Tamayo y Salmoran, Rolando, Diccionario Jurdico
Mexicano Tomo VI L-O, Mxico, Primera Edicin, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, 1984, pp. 116-117.

46

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

2.2 LA CRISIS DE SEGURIDAD PBLICA EN MXICO


La seguridad pblica forma parte esencial del bienestar de una sociedad. Un Estado
de Derecho genera las condiciones que permiten al individuo realizar sus
actividades con la confianza de que su vida, su patrimonio y otros bienes jurdicos
tutelados estn exentos de todo peligro, dao o riesgo. Ante la realidad de un
Estado que no cumple con una de sus principales funciones, la de suministrar
seguridad, los ciudadanos tendrn que centrar todos, o gran parte de sus esfuerzos
en la defensa de sus bienes y derechos.61
Es evidente que durante los ltimos aos, particularmente las dos ltimas
dcadas, el tema de la inseguridad ha ocupado los primeros lugares de la agenda
pblica en nuestro pas. Los incrementos de los ndices delictivos, el aumento del
uso de la violencia y el fortalecimiento del crimen organizado son slo algunos de
los indicios que evidencian la agudizacin de las condiciones de inseguridad, y
con ello, la necesidad de reformar y repensar las polticas en materia de seguridad
pblica, que hasta la fecha, han ofrecido resultados poco satisfactorios.
Para dimensionar dicha problemtica, es importante mencionar la ausencia
de diagnsticos, estudios o estadsticas confiables y contundentes que describan
la situacin que guarda la seguridad pblica en Mxico. Esto impide conocer la
magnitud real del fenmeno delictivo en el contexto nacional, minando la
capacidad gubernamental, institucional y ciudadana para reaccionar ante la
inseguridad, que por hoy, es uno de los principales problemas que afecta a los
mexicanos.
La seguridad en Mxico se deterior en un proceso constante y acumulativo
que dur aproximadamente cincuenta aos; hay que notar que no se trata de un
incidente instantneo y nico. Dicha alteracin encuentra su origen en diversas
causas, para las que los especialistas han sealado ms de un centenar.62 La
inseguridad es un fenmeno multicausal, que responde a la conjuncin de factores

61
62

Gonzlez Fernndez, Jos Antonio, La seguridad pblica en Mxico, en Pealoza y Garza, op cit.
Romero Apis, Jos Elas, La seguridad pblica en Mxico, en Pealoza y Garza, op cit.

47

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

de diversa naturaleza, que se relacionan y responden a condiciones y contextos


especficos. Algunos de las ms sobresalientes se ejemplifican en la siguiente
tabla.
Tabla 2-1 Posibles causas de la violencia y delincuencia en Mxico

TIPOLOGA

FACTORES

Histrico

Frustraciones ancestrales, composicin tnica de la poblacin, predisposicin


congnita, condiciones geogrficas, alteraciones climatolgicas.

Econmico

Desarrollo econmico desigual, desempleo o subempleo, falta de expectativas


profesionales, insuficiencia retributiva del salario, nuevos patrones de consumo.

Social

Deficiente planeacin
disgregacin familiar.

PolticoAdministrativo

Corrupcin, incompetencia policial, abandono presupuestal, abandono administrativo,


falta de voluntad poltica para combatir la delincuencia, insuficiencia de centros de
readaptacin social.

Jurdico

Benevolencia de las penas, deficiente legislacin, procedimientos tortuosos e


incomprensibles en materia penal.

Cultural

Bajo nivel educativo, cultura de la impunidad, crisis de valores, promocin de la


violencia a travs de los medios.

urbana,

sobrepoblacin,

mala

canalizacin

del

ocio,

Fuente: Romero Apis, 2002.

Si bien no se profundizar en la descripcin de cada uno de estos factores,


enunciarlos permite comprender que se trata de un fenmeno complejo, que
responde a varias causas que se conjugan en diferentes tiempos y contextos, por
lo tanto, combatir el fenmeno delictivo no permite soluciones reduccionistas o
cortoplacistas que no consideren la diversidad de elementos que influyen en la
generacin de condiciones de seguridad.
Una vez que se ha considerado la complejidad del fenmeno, es necesario
describir el panorama nacional. La presentacin de estadsticas oficiales que se
realiza a continuacin tiene como propsito conocer la informacin disponible que
describe el fenmeno a nivel nacional, ms no pretende dimensionarlo o
describirlo, ya que Mxico no cuenta con estadsticas confiables en materia de
seguridad pblica, as que algunos de los datos presentados, solo representan un
espectro del fenmeno que difcilmente se aproximar a la realidad.

48

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

Para resolver de algn modo las deficiencias de las cifras oficiales, se


recurre al uso de encuestas efectuadas por diversas instituciones especializadas
en el tema o en la elaboracin de estos instrumentos.
La informacin que enseguida se presenta, se refiere a algunos de los
datos que conforman el panorama de la seguridad en Mxico, y hacen referencia a
cifras o hechos vinculados con tres variables: los ndices delictivos, los niveles de
violencia (principalmente la generada por el narcotrfico), y la percepcin
ciudadana con respecto a la seguridad.
Previo a la presentacin de las estadsticas relativas a los ndices delictivos,
es necesario distinguir el tipo de informacin que determinada cifra ofrece. Debido
a que en el pas hay un alto ndice de delitos que no se denuncian, es difcil
calcular con precisin el total de delitos cometidos, sin embargo existen datos que
permiten aproximarse a universo de los delitos cometidos63.
El Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica
(SESNSP) reporta el total de los delitos del fuero federal y comn desde 1997 a
nivel nacional. Hay que distinguir que estas cifras reportan aquellos delitos que se
hicieron del conocimiento de la autoridad, ms no la totalidad de los que fueron
cometidos.
Del total de delitos del fuero federal denunciados, se distinguen dos tipos,
los delitos contra la salud, y los delitos diversos. Los del primer tipo incluyen la
produccin, transporte, trfico, comercio, suministro y posesin de sustancias
ilegales. Los del segundo tipo abarcan delitos relacionados con instituciones
bancarias y de crdito, patrimoniales, fiscales, ambientales, propiedad intelectual e
63

Segn el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI), en Mxico se generan distintas cifras estadsticas que
permiten conocer el panorama sociodemogrfico de la delincuencia. Estas cifras se identifican como real, oculta, oficial,
aparente y legal. La cifra real de la delincuencia se refiere al conjunto de todos los hechos constitutivos de delitos
realizados, as como a las personas que los han cometido o resultado vctimas de ellos. Una parte de estos hechos no se
hace del conocimiento de las autoridades a quienes corresponde su investigacin y sancin, conformando as la llamada
cifra oculta o cifra negra. Aquellos hechos que se denuncian ante la autoridad correspondiente, son identificados como
la cifra oficial, misma que al ser registrada de forma permanente suministra informacin continua. La cifra real de los
delitos est conformada por una cifra oculta y otra cifra oficial, a su vez, la cifra oficial est compuesta por la cifra
aparente (personas y sus delitos registrados en averiguaciones previas del Ministerio Pblico) y la cifra legal (Presuntos
delincuentes, delincuentes sentenciados y sus delitos registrados en procesos y sentencias dictadas en juicios en materia
penal). Arango Durn, Arturo y Lara Medina, Cristina. Las estadsticas de seguridad pblica en Mxico, Situacin y
Perspectivas, en: Gonzlez Placencia Luis; Arce Aguilar Jos Luis; lvarez, Metztli (coord.) Aproximaciones empricas al
estudio de la inseguridad, Mxico, Primera Edicin, Miguel ngel Porra, 2007, p. 11.

49

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

industrial, de servidores pblicos, asociacin delictuosa, robo en carreteras, y


relacionados con violaciones a la Ley General de Poblacin, entre otros.
En la siguiente grfica se observa la evolucin del total de los delitos del
fuero federal, denunciados entre 1997 y 2011.
Grfica 2-1

Fuente: Elaboracin propia con cifras del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica.

Recordemos que esta cifra no evidencia el total de delitos que fueron


cometidos, sin embargo, se aprecia que la tendencia no vari de manera
significativa desde 1997 hasta 2005. Es a partir de 2006, cuando se registra un
aumento del nmero de denuncias. El pico ms alto se registra en 2007, y aunque
despus de esta fecha la tendencia se mantiene estable, las cifras permanecen en
un intervalo superior a los cien mil delitos y muy cercano a los ciento cincuenta mil.
En cuanto los delitos contra la salud y delitos diversos, la siguiente grfica
compara su evolucin, entre 1997 y hasta el tercer trimestre de 2012.
Grfica 2-2

Fuente: Elaboracin propia con cifras del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica. *En 2012, se reporta el total
de delitos de enero a septiembre.

50

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

Se observa que, inicialmente, el total de delitos contra la salud era un


60.13% menor que el total de delitos diversos, sin embargo sta cifra inicial
present una tendencia a la alza que a partir de 2006, se increment para superar
la cifra total de delitos diversos. A pesar de que el total de delitos contra la salud
super el total de delitos diversos, la situacin continu slo durante tres aos,
para decrecer nuevamente y, a finales del tercer trimestre de 2012 present una
incidencia un 66.37% menor que los delitos diversos.
Al observar por separado cada tendencia, en lo que respecta a delitos
diversos, se aprecian ligeras variaciones hasta 2006, para incrementarse
constantemente, como se observa hasta 2011. Referente a los delitos contra la
salud, la tendencia presenta ligeras variaciones hasta 2005, ao en que presenta
un aumento significativo, para continuar incrementndose hasta 2007 y finalmente
decrecer. A pesar de que la cifra de delitos contra la salud muestra una
disminucin de 2007 a 2011, el total de delitos contra la salud registr un aumento
del 29.27% entre 1997 y 2011.
En lo que respecta a los delitos del fuero comn, la siguiente grfica
muestra la evolucin del total de delitos denunciados entre 1997 y 2012. Estos
delitos que incluyen robo a casa habitacin, negocio, transportistas, bancos, casas
de cambio, casas de bolsa, transentes, y vehculos; fraude, abuso de confianza,
extorsin, lesiones, homicidios, delitos sexuales, secuestro, amenazas, dao a
propiedad ajena y otros.
Grfica 2-3

Fuente: Elaboracin propia con cifras del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica

51

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

Se observan incrementos y decesos significativos entre 1997 y 2001, las


cifras totales se mantienen ligeramente estables hasta 2005, y posteriormente
muestran una tendencia constante a la alza hasta 2010, evidenciando ligeras
disminuciones los dos aos siguientes.
Al comparar le evolucin de los delitos denunciados del fuero federal y del
fuero comn, se aprecia que la tendencia de los ndices de denuncia que
presentan los segundos es ms estable en el caso de los primeros. Esto indica
que, a pesar de que es bien conocido el incremento dramtico de la incidencia
delictiva, el Ministerio Pblico sigue procesado volmenes similares de casos.64
Una vez que se ha considerado la cifra total de denuncias a nivel nacional,
es necesario revisar la incidencia delictiva a nivel nacional y las cifras con respecto
a los delitos que no se denuncian. El grfico 2-4 muestra la incidencia delictiva por
entidad federativa.

64

Ch, Rafael; Rivera, Marien, Nmeros Rojos del Sistema Penal, Mxico, Centro de Investigacin para el Desarrollo, A.C.,
2011, [en lnea], disponible en: http://www.cidac.org/esp/cont/publicaciones/N_meros_Rojos_del_Sistema_Penal.php,
[consulta: 8 de Febrero de 2013].

52

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

Grfica 2-4 Incidencia delictiva por Entidad Federativa 2010 (por cada 100 mil habitantes)

Fuente: CIDAC, con datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de
Seguridad Pblica, CONAPO e ICESI

El promedio a nivel nacional, es de 9748 delitos por cada 100 mil


habitantes. Las entidades que se presentan una incidencia delictiva similar al
promedio nacional, son Aguascalientes, Coahuila, Durango y Nuevo Len. La
entidad con mayor incidencia delictiva es Tabasco, con 24,424 delitos, 250.55%
superior a la media nacional. Las entidades con menor incidencia son Campeche y
Tlaxcala.

53

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

La grfica siguiente muestra la cifra negra por entidad federativa en 2010,


es decir la proporcin de delitos cuya comisin no se hizo del conocimiento de la
autoridad en cada uno de los estados y el Distrito Federal.
Grfica 2-5 Cifra Negra por Entidad Federativa 2010 (por cada 100 mil habitantes)

Fuente: CIDAC, con datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica,
CONAPO e ICESI

Para 2010, el promedio nacional de cifra negra es de 83%, lo que significa


que ocho de cada diez delitos cometidos en el pas no son denunciados. Este
porcentaje es uno de los ms altos en el mundo, y para el caso nacional, las
vctimas indican las razones por las cuales no efectan la denuncia
correspondiente. La siguiente grfica muestra los motivos por los que no se
denuncian los delitos, con base en informacin de la Sexta Encuesta Nacional

54

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

sobre Inseguridad (ENSI-6), realizada en 2008 y publicada en 2009 por el Instituto


Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad (ICESI).65
Grfica 2-6 Motivos por los cuales no se denuncian los delitos, 2008.

Fuente: ENSI-6, ICESI

Las tres razones principales por las cuales no se denuncia, estn


vinculadas al desempeo y los resultados de las autoridades competentes: en
primer lugar, un 39% considera que efectuar una denuncia slo representa prdida
de tiempo, un 16% manifiesta que se abstiene de notificar su condicin de vctima
pues desconfa de la autoridad y, un 10% considera que interponer una denuncia
significa enfrentarse a trmites largos y difciles. Evidencia de la ineficacia de los
Ministerios Pblicos, se refleja en que a nivel estatal, estas instancias investigan
slo el 20% de los delitos que se cometen en el pas; el 9% llega a un juez y el 1%
se castiga.

65

Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad, A.C. Victimizacin, incidencia y cifra negra en Mxico, Anlisis de
la ENSI-6, Mxico, 2009, [en lnea], disponible en: http://www.seguridadcondemocracia.org/encuestas/analisis-einterpretacion/cuadernos-del-icesi-8.-victimizacion-incidencia-y-cifra-negra-en-mexico.html, [consulta: 8 de Febrero de
2013].

55

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

Adicional a los ndices de victimizacin y el bajo porcentaje de delitos


denunciados, un factor importante relacionado con las condiciones de seguridad y
la percepcin de inseguridad, es el relativo a la violencia y delincuencia vinculada
con la actividad del narcotrfico, que se ha incrementado de manera alarmante
durante el ltimo sexenio.
De acuerdo con el Centro de Investigacin para el Desarrollo A.C. (CIDAC),
datos de Presidencia de la Repblica revelan que el incremento porcentual de
homicidios relacionados con el crimen organizado durante la administracin
pasada, fue de 700% en slo tres aos, de 2007 a 2010. Las cifras registran cerca
de 500 muertes durante el primer trimestre de 2007, a ms de 4000 en el tercer
semestre de 2010.
Durante este periodo (2007-2010), cerca de 35 mil personas murieron en
Mxico, por causas presuntamente relacionadas con la actividad del crimen
organizado. Es necesario sealar que las cifras de entre las vctimas, a aquellos
que se encontraban inmiscuido en las actividades ilcitas. 66 A continuacin un
grfico que muestra la evolucin de homicidios en nmeros absolutos.
Grfica 2-7 Evolucin de homicidios por presunta rivalidad delincuencial en nmeros absolutos

Fuente: CIDAC con datos de la base de fallecimientos ocurridos por presunta rivalidad delincuencial, Presidencia

66

Ibid. Ch, Rafael; Rivera, Marien.

56

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

Se estima que entre 2000 y 2011, ocurrieron 77,846 homicidios


directamente relacionados con las operaciones de organizaciones criminales en el
territorio nacional. El 61.04% de los asesinatos (47,515) se cometi entre
diciembre de 2006 y septiembre de 2011, durante este periodo, tan slo entre
enero y septiembre de 2011 se registr un total de 12,903, segn fuentes oficiales.
Habr que agregrsele un estimado de casi 4,000 casos ocurridos en el ltimo
trimestre de 2011, para alcanzar un total de 16,414 homicidios por rivalidad
delincuencial.
De acuerdo con las cifras que reporta la Base de Datos de Fallecimientos
ocurridos por presunta rivalidad delincuencial, se observa, entonces, que al menos
el 52.7% de todos los homicidios intencionales cometidos en el pas durante 2011
se explican por las actividades de los grupos criminales, mientras que en el 2000
era el 37.2% el que se explicaba por las mismas causas.67
El impacto que la violencia y la delincuencia ha tenido sobre la ciudadana,
se refleja en la percepcin que esta tiene sobre el tema. Segn el Informe de
Resultados de la Encuesta Ciudadana sobre Seguridad Pblica 2010, realizada
por el Secretariado Ejecutivo de Seguridad Pblica, ms de la tercera parte de la
poblacin considera que el principal problema en el pas, en su estado y su
municipio es la inseguridad o la delincuencia. El siguiente grfico muestra los
resultados de la encuesta, relativos a la percepcin de la ciudadana sobre las
principales problemticas.

67

Ros, Viridiana, El asesinato de periodistas y alcaldes en Mxico y su relacin con el crimen organizado, en Aguilar, Jos
Antonio (coord.), Las bases sociales del crimen organizado y la violencia en Mxico, Mxico, Centro de Investigacin y
Estudios en Seguridad, Secretara de Seguridad Pblica Federal, 2012.

57

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

Grfica 2-8 Resultado Nacional

Fuente: Informe de Resultados de la Encuesta Ciudadana sobre Seguridad Pblica 2010. Secretariado Ejecutivo del Sistema
Nacional de Seguridad Pblica

Los resultados revelan que en el tema relativo a la seguridad pblica se


constituye como la principal preocupacin de la ciudadana, ya que en 2010, tres
de cada diez personas encuestadas, manifiestan que la inseguridad es el principal
problema y ste se constituye el principal problema a nivel nacional, estatal y
municipal.
Segn datos de encuestas ms recientes, la seguridad contina como el
tema que genera mayor preocupacin entre la poblacin mexicana. La Encuesta
Nacional de Victimizacin y Percepcin sobre Seguridad Pblica, realizada en
2012 por el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, pregunt a la poblacin
sobre las tres principales problemticas que perciben en el pas y que les generan
mayor preocupacin. Del total de las menciones, la inseguridad se coloc como la

58

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

principal preocupacin, que represent el 19% (casi la quinta parte) del total de las
respuestas. A continuacin un grfico que detalla los resultados.
Grfica 2-9 Principales preocupaciones entre la poblacin

Fuente: ENVIPE 2012. INEGI

De los 76228,271 entrevistados, 43840,033 sealaron a la inseguridad


como una de sus tres principales preocupaciones. Esto quiere decir que el 57.5%,
ms de la mitad de la poblacin, est preocupado con respecto a la seguridad
pblica.
Una vez que se han presentado algunas cifras para comprender la situacin
por la que Mxico atraviesa en lo que a seguridad pblica se refiere, se puede
concluir lo siguiente:
Durante las ltimas dcadas, la crisis de seguridad pblica se ha constituido
en una de las principales preocupaciones de los ciudadanos mexicanos. La
agudizacin de los problemas de inseguridad est asociada con varios factores,
por mencionar los ms importantes y evidentes: los incrementos de los ndices
delictivos, la comisin de delitos cada vez ms violentos y sobre todo, la incipiente
e insuficiente respuesta por parte del Estado Mexicano para enfrentar dicha
problemtica.

59

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

El Estado Mexicano no cuenta con las herramientas necesarias para hacer


frente a la violencia y la delincuencia, comenzando por la ausencia de informacin
y datos confiables, relevantes o precisos que permitan aproximarse al fenmeno
delictivo certeramente. Otra de sus carencias, se refiere a la reaccin de las
autoridades competentes ante la comisin de algn delito; los bajos ndices de
denuncia evidencian su incapacidad, lo que significa deficiencias institucionales en
lo que respecta a la investigacin de los delitos, imparticin de justicia, atencin a
las vctimas y reinsercin social del delincuente.
El alarmante incremento de los delitos y niveles de violencia generados por
la actividad del narcotrfico, redimensionan y complejizan el estudio y el
tratamiento al problema de la inseguridad en el contexto mexicano, reafirmando y
demandando de manera urgente intervenciones focalizadas y sustentadas en el
conocimiento de la problemtica, en los distintos panoramas que presenta el
escenario nacional.
El aumento de la incidencia delictiva evidencia de que las instancias
responsables en la materia, no han prestado atencin ni encausado los esfuerzos
necesarios a aquellas polticas y acciones relacionadas con la prevencin del
delito y atencin a los factores de riesgo. Los problemas relativos a la inseguridad
han adquirido una dimensin insospechada que requiere atencin inmediata, para
revertir y prevenir en la medida de lo posible, secuelas y daos potenciales que es
posible atender.
La prevencin del delito, ms que una poltica o criterio requerido en la
agenda pblica derivados de la crisis, representa un conjunto de principios,
intervenciones y herramientas encausados a prevenir el delito. En una sociedad
temerosa y lastimada como la nuestra, anticiparse a la comisin del delito
representa, no slo evitar las cuantiosas prdidas econmicas generadas a causa
de la inseguridad (considrese principalmente los costos derivados de la
investigacin y persecucin de los delitos, imparticin de justicia y el proceso de
reinsercin social de quienes delinquen, aunado a las prdidas de grandes,
pequeas y medianas empresas, o exacciones por la contratacin o adquisicin
de seguridad privada), sino, en lo que respecta al mbito de competencia y

60

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

funciones del Estado, generar las condiciones adecuadas para que cada uno de
los mexicanos tenga acceso a las condiciones y elementos necesarios que
promuevan su adecuado desarrollo, minimizando, de esta manera, las
probabilidades de que alguno de ellos se involucre en actividades ilcitas o
socialmente dainas.
Prevenir el delito, no se trata solamente de una actividad o criterio auxiliar y
supeditado a la poltica criminal

68

y de seguridad pblica, se trata de un conjunto

acciones que buscan y promueven el mejoramiento de la calidad de vida de todos


los mexicanos. No es cuestin de procurar nicamente que haya menos
delincuentes o menos delitos, se trata de un asunto que lleva la atencin y
esfuerzos a intentar dignificar la vida y el crecimiento de todos y cada uno a
quienes el Estado, el gobierno y las leyes, en algn momento se los han
prometido, por el simple hecho de ser seres humanos, de ser mexicanos.
He aqu la razn por la cual, esta investigacin dirige la atencin al estudio
de la prevencin social del delito en Mxico, en lo relacionado con su proceso de
planeacin estratgica. Para precisar el concepto de prevencin social del delito,
en las pginas siguientes se especificar su definicin, uso, concepcin legal y
desarrollo en Mxico.

2.3 PREVENCIN

SOCIAL DEL DELITO EN

MXICO:

DEFINICIN Y ANTECEDENTES
Durante las ltimas dcadas los ndices delictivos se han multiplicado de
forma alarmante a nivel mundial. Existe una opinin generalizada que coincide en
la existencia de una severa crisis de seguridad pblica internacional. Las nuevas
68

Para fines prcticos, puede definirse a la poltica criminal desde dos puntos de vista. Por un lado, como la poltica que
el Estado adopta para cumplir su funcin en materia criminal, y tiene como objetivo primordial la lucha contra el delito
para lograr la vida ordenada en comunidad; lo realiza previnindolo y/o reprimindolo a travs de una serie de medidas
y estrategias que, por ello son consideradas poltico-criminales. Por otro lado, lo considera el conjunto de conocimientos
en torno a ese grupo de medidas, estrategias, acciones o decisiones que el Estado adopta para enfrentar el problema de
la delincuencia. Moreno Hernndez, Moiss, en Corona Aguirre Liliana, La Participacin ciudadana como parte
integrante de la seguridad pblica en Mxico, Tesis de Licenciatura, Universidad de las Amricas de Puebla, [en lnea].
Disponible en http://catarina.udlap.mx/u_dl_a/tales/documentos/ledf/corona_a_la/capitulo3.pdf, [consulta: 21 de
febrero de 2013].

61

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

configuraciones mundiales en la esfera econmica, poltica, tecnolgica y social,


agudizan el problema y dificultan su solucin, pues exponen a un fenmeno ya de
por s multicausal, a toda una gama de recursos, valores, oportunidades y
experiencias conectadas en una red mundial, que potencializan y facilitan la
comisin de delitos.
En cuanto a las posibles soluciones a esta problemtica, se observa la
persistencia en el uso de tratamientos punitivos-represivos,69 que han demostrado
en numerosos casos poca eficiencia y altos costos econmicos y sociales en el
tratamiento al fenmeno delictivo. Los resultados obtenidos, demandan la
bsqueda de intervenciones enfocadas en prevenir su aparicin.
Como se mencion anteriormente, el delito es un fenmeno complejo que
no responde a causas o factores especficos. Por lo tanto, pensar en
intervenciones que busquen prevenir el delito, requiere considerar distintas
variables y campos de accin para implementar dichas medidas, que estn
dirigidas a atacar las posibles causas o factores asociados a su aparicin.
Las teoras del crimen sealan tres grandes tipos de variables asociadas a la
criminalidad, una de ellas relacionada con las caractersticas de los delincuentes,
otra con los factores situacionales o ambientales que propician el crimen y, por
ltimo, el comportamiento de la vctima; aunque los componentes de los tres
grandes grupos de variables se encuentran estrechamente relacionados, sus nfasis
los hacen diferentes. Las premisas bsicas de la prevencin del delito son:
1. Acatamiento estricto de la ley.
2. Sistema equitativo de justicia.
3. Participacin ciudadana cuantitativa y cualitativa.
4. Anlisis especfico de zonas crimingenas.
69

Son dos las finalidades bsicas de la poltica criminal: la represin del delito y la prevencin de ste. El modelo
reactivo-punitivo es el que se integra por intervenciones ejecutadas despus de que el delito ha sido cometido, con el
propsito de castigar al sujeto que lo ha realizado. Cfr., Pedro Pealoza, Paradigmas y modelos de prevencin social del
delito. Entre el Estado de polica y el Estado social y democrtico de derecho, Mxico, IV Congreso Internacional de
Poltica Criminal y Prevencin del Delito, 2009. El modelo reactivo punitivo es un trmino utilizado por instancias
competentes en materia de Seguridad Pblica en el pas. Durante la administracin de Felipe Caldern (2006-2012)
dicho trmino se utiliz para describir la transicin entre el tradicional modelo policial y un modelo que buscara prevenir
el delito a travs de las intervenciones de tipo social y la participacin ciudadana.

62

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

De acuerdo con lo anterior, la actividad preventiva puede realizarse en


distintos niveles, mbitos y momentos con el propsito de evitar que el delito se
cometa. Se encuentran principalmente las intervenciones de tipo situacional y
social que se describen a continuacin:
La prevencin situacional es el conjunto de medidas no penales, tendientes a
eliminar o reducir las ocasiones que propician la comisin de un delito a travs de la
instalacin, por ejemplo, de sistemas de alarmas, cerraduras, etctera. Parte de que
el delito resulta, en gran medida, las elecciones que pueden encontrarse en un
infractor potencial y sus efectos pueden apreciarse en el corto plazo.
Se entiende por prevencin social, toda accin de carcter social y no penal dirigida
al mejoramiento de la calidad de vida, mediante la ejecucin de acciones tendientes
a que determinado fenmeno delincuencial no aparezca o atene sus efectos.70
La prevencin situacional del delito, procura desincentivar la comisin del
delito al intervenir en el ambiente, en cambio, la prevencin social del delito, busca
actuar sobre el individuo y sus condiciones sociales, intentando proporcionar
herramientas y generar condiciones que eviten que este opte por conductas
delictivas o socialmente dainas.
El trmino sobre el cual se centra la investigacin, se refiere a este ltimo:
la prevencin social del delito, debido a su naturaleza social y a que sus
intervenciones se encuentran relacionadas con uno de los fines ltimos del
Estado: la procuracin de la seguridad de quienes lo integran, as como la
intervencin que efecta de manera temprana para reducir daos, costos, vctimas
y vidas vinculadas con el delito.
Despus de esta aclaracin, es necesario precisar con mayor detalle
aspectos relacionados con la prevencin social del delito, para despus
contextualizar el trmino en el mbito nacional.

70

Pealoza, Pedro, Prevencin Social del Delito. Asignatura pendiente, Mxico, Primera edicin, Porra, 2004.

63

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

La prevencin es definida como la preparacin y disposicin que se hace


anticipadamente para evitar un riesgo o ejecutar una cosa.
La prevencin del delito comprende todas las acciones necesarias que disminuyan
la posibilidad de que se presenten conductas antisociales en la sociedad.71
En materia criminolgica, prevenir es conocer con anticipacin la posibilidad de una
conducta antisocial, disponiendo los medios necesarios para evitarla.72
En el caso de la prevencin social del delito, que ya se ha definido
brevemente, se trata de una corriente que sola sealar a la reforma social como
un instrumento de la prevencin antidelincuencial, y que la criminalidad se
reconoca como efecto de las desigualdades sociales. Reducir o eliminar las
contradicciones sociales implicaba reducir o eliminar la criminalidad: salarios ms
altos, menor desocupacin, ms educacin era igual a menos criminalidad y ms
seguridad.
La prevencin social del delito exige reivindicar la necesidad de dejar hablar
nicamente de seguridad pblica y considerar otras seguridades, tales como la
cultural, laboral, educativa, entre otras. Es entonces, parte medular de la poltica
del Estado, independiente de la rbita punitiva e influyente del conjunto de la
poltica criminal, resaltando los vectores que favorecen la lucha contra la exclusin
y la inequidad social.73
Hasta la fecha, no existe en Mxico una definicin puntual y rigurosa,
contenida en el marco jurdico que regula la materia. Lo ms aproximado a una
definicin de prevencin social del delito, es lo contenido en el artculo 2 de la Ley
General para la Prevencin Social de la Violencia y la Delincuencia, publicada el
24 de Enero de 2012, cuyo texto seala lo siguiente:

71

Escudero, lvarez, en Pealoza, Pedro, Ibd. p. 8.


Herrera Prez, Agustn, La Prevencin de los Delitos: Elemento Fundamental de la Seguridad Pblica, Revista de
Administracin
Pblica,
[en
lnea]
Disponible
en:
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/106/pr/pr6.pdf, [consulta: 04 de Marzo de 2013].
73
Pealoza, Pedro, Paradigmas y modelos de prevencin social del delito. Entre el Estado de polica y el Estado social y
democrtico de derecho, Mxico, IV Congreso Internacional de Poltica Criminal y Prevencin del Delito, 2009
72

64

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

La prevencin social de la violencia y la delincuencia es el conjunto de polticas


pblicas, programas y acciones orientadas a reducir factores de riesgo que
favorezcan la generacin de violencia y delincuencia, as como a combatir las
distintas causas y factores que generan.74
El contenido de esta Ley, sobre el cual se profundizar en pginas
siguientes, evidencia la poca claridad que se tiene sobre el concepto. Si bien el
documento seala los mbitos de accin y modos de operacin en cada uno de
ellos, la definicin citada ni siquiera distingue entre prevencin social del delito y
prevencin social de la violencia. Otra de las grandes deficiencias de este
concepto se refiere a su falta de precisin, ya que el trmino factores de riesgo
que aparece como el eje de actuacin (disear e implementar las polticas en
funcin de reducir los factores de riesgo), no es definido o especificado.
Otro instrumento jurdico que permite apreciar concepciones importantes
con respecto a la prevencin social del delito en Mxico, son los Lineamientos de
la Poltica de Prevencin Social de la Violencia, la Delincuencia y la Participacin
Ciudadana. Estos lineamientos definen la prevencin social y la prevencin del
delito por separado:
La prevencin social implica disear y aplicar todas las medidas necesarias de
carcter jurdico, poltico, administrativo y cultural que promuevan el respeto y la
conservacin de los derechos humanos, y que aseguren, ante una eventual
violacin, sta sea considerada y tratada como un hecho ilcito susceptible de
acarrear sanciones para quien las cometa [] El objetivo central de la prevencin
social es disminuir la incidencia de la violencia en espacios territoriales definidos, por
medio de intervenciones pblicas (gubernamentales, privadas y comunitarias) de
carcter preventivo e integral que, en corto y mediano plazo, permitan recuperar la
seguridad, elevar el bienestar comn, promover la cultura de la paz, impulsar la
participacin ciudadana y con todo ello, fortalecer la cohesin social [...] La
prevencin social busca promover una cultura de la prevencin que incida sobre
74

Diario Oficial de la Federacin, Ley General para la Prevencin Social de la Violencia y la Delincuencia, Artculo 2, 24 de
Enero de 2012, 30 artculos.

65

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

contextos de riesgo sociales, econmicos, demogrficos, urbanos y jurdicos-, que


propician o agravan la violencia y la actividad delictiva entre grupos especficos de la
poblacin.
La prevencin del delito se visualiza como el conjunto de acciones que buscan
disuadir o desalentar la comisin del delito mediante el incremento de penas y
mayor capacidad operativa, y de respuesta de las policas. 75
Los lineamientos, emitidos previo a la publicacin de la Ley General para la
Prevencin Social de la Violencia y la Delincuencia, ubican a la prevencin social,
en su categora genrica, no en el trmino especfico de prevencin social del
delito. Se observa que la prevencin social integra elementos asociados al
desarrollo, e incluso considera el trmino de seguridad ciudadana76 como una de
las bases o principios rectores para la promocin del bienestar y la prevencin de
75

Lineamientos de la Poltica de Prevencin Social de la Violencia, la Delincuencia y la Participacin Ciudadana, Diario


Oficial de la Federacin, 26 de Enero de 2011.
76
La Comisin Interamericana de Derechos Humanos indica que la expresin seguridad ciudadana surgi en Amrica
Latina durante el proceso de transicin democrtica, con el propsito de diferenciar la naturaleza de la seguridad en
regmenes democrticos frente a la seguridad en los regmenes autoritarios. El concepto de seguridad ciudadana tiene
su origen en los aportes de los organismos internacionales y en el desarrollo de la doctrina jurdica sobre los derechos
humanos. Inicialmente se adopt el trmino seguridad humana y se defini como el establecimiento de los medios o
condiciones que hacen posible el desarrollo de la persona. Este proceso exige ampliar las opciones de los individuos,
desde el disfrute de la vida saludable y prolongada, hasta el acceso a los recursos necesarios para un nivel de
prosperidad que incluya el trabajo, la vivienda, la educacin, la recreacin y el acceso al conocimiento, pasando, por el
ejercicio de libertades polticas, econmicas y sociales. La seguridad ciudadana constituye una expresin que est
asociada a conceptos de seguridad interior, seguridad pblica, seguridad nacional, seguridad urbana, ciudad
segura, tiene un contenido mucho ms amplio y remite a la seguridad primordial de las personas y de todos los grupos
que integran la sociedad. En rigor, la seguridad ciudadana es slo una de las dimensiones de la seguridad humana, que
incluye seguridad econmica, seguridad alimentaria, seguridad en materia de salud, seguridad ambiental, seguridad
personal, seguridad de la comunidad y seguridad poltica. Segn el Informe sobre Desarrollo Humano, la seguridad
ciudadana se concibe como la situacin social en la que todas las personas pueden gozar libremente de sus derechos
fundamentales, a la vez que las instituciones pblicas tienen la suficiente capacidad, en el marco de un Estado de
derecho, para garantizar su ejercicio y para responder con eficacia cuando estos son vulnerados. De este modo, es la
ciudadana el principal objeto de la proteccin estatal. En suma, la seguridad ciudadana deviene en una condicin
necesaria aunque no suficiente- de la seguridad humana que, finalmente, es la ltima garanta del desarrollo humano.
Por consiguiente, las intervenciones institucionales destinadas a prevenir y controlar el fenmeno del delito y la
violencia (polticas de seguridad ciudadana) pueden considerarse una oportunidad indirecta pero significativa para, por
un lado, apuntalar el desarrollo econmico y sostenible y, por otro, fortalecer la gobernabilidad democrtica y la
vigencia de los derechos humanos. Garca Cordero, Fernando, Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos, en: Garca, S.
y Gonzlez, O. La situacin actual del sistema penal en Mxico. XI Jornadas sobre Justicia Penal, Mxico, Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, Instituto Nacional de Ciencias Penales, 2011;
Informe sobre Desarrollo Humano para Amrica Central 20092010, [en lnea] Disponible en:
http://hdr.undp.org/es/informes/regionalreports/americalatinacaribe/name,19660,es.html, [consulta: 09 de Mayo de
2012]; Organizacin de Estados Americanos, Comisin Interamericana de Derechos Humanos, Informe sobre Seguridad
Ciudadana
y
Derechos
Humanos
2009,
[en
lnea]
Disponible
en:
http://www.oas.org/es/cidh/docs/pdfs/SEGURIDAD%20CIUDADANA%202009%20ESP.pdf, [consulta: 09 de Mayo de
2012].

66

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

la violencia y la delincuencia. Si bien el documento considera intervenciones de


tipo social, relativas al mejoramiento de las condiciones de vida de los individuos,
que por su condicin se encuentran vulnerables, esto slo es relativo a la
prevencin social, pues como se aprecia, al hacer referencia a la prevencin del
delito incluye medidas propias de la penal o punitiva.
A pesar del avance que significa la definicin de un enfoque preventivo que
considera al individuo y su desarrollo propicio, es evidente la deficiente concepcin
que se tiene de la prevencin del delito, cuya funcin y naturaleza no pude ser
correctamente precisada y conjuntada con el aspecto social, y que, en caso de ser
un poco ms especfica, como en el caso de la Ley General para la Prevencin
Social de la Violencia y la Delincuencia, contiene varias lagunas o algunos otros
conceptos que resultan claves pero tampoco se definen o precisan.
Algunas de las posibles causas de estas deficiencias, pueden hallarse en el
hecho de que en Mxico, hasta finales del siglo XX, la poltica de prevencin del
delito se haba caracterizado por incluir elementos punitivos o penales. Es decir,
se intervena y se adoptaban medidas que desincentivaran la comisin de los
delitos, una vez que stos haban sido efectuados. La prevencin del delito se
enfocaba en aspectos relativos al castigo y la pena, como base para evitar que
nuevos delitos fueran cometidos.
A partir de 2006, el concepto de prevencin social del delito en Mxico se
fortaleci, ya que excluy los elementos de tipo punitivo, para enfocarse,
tericamente, en la promocin del desarrollo y el mejoramiento de las condiciones
de vida de las personas como base para evitar o reducir determinados fenmenos
delincuenciales.
[] se le dio un nuevo enfoque a la seguridad pblica: la estrategia parti de una
poltica criminal que privilegia la prevencin del delito sobre el combate del mismo.
Busc crear una nueva cultura de la prevencin que consiste en vigilar, disuadir y
evitar la comisin del delito a partir del hogar, la escuela y la familia, a travs del

67

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

arraigo de una cultura de valores y respeto a las leyes, y del involucramiento de una
ciudadana participativa y responsable.77
A pesar de este avance, las polticas en la materia implementadas por la
administracin del entonces Presidente Felipe Caldern, tampoco ofrecieron
resultados satisfactorios. Derivaron en esfuerzos aislados que no se construyeron
bajo un verdadero enfoque preventivo, y a pesar de que se construy un concepto
ms social de prevencin del delito, se observa que jurdicamente y en la prctica,
en Mxico, an no hay claridad con respecto a la definicin e implementacin
adecuada de polticas para la prevencin social del delito.
Con el propsito de analizar el Plan Estratgico publicado por el
Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, en lo
relacionado con la Prevencin Social del Delito, en los siguientes apartados se
describe con mayor precisin su marco jurdico y la estructura orgnica
responsable en la materia.

2.4 MARCO JURDICO DE LA SEGURIDAD PBLICA Y LA


PREVENCIN DEL DELITO
Es importante mencionar que toda la informacin relativa a las leyes, normas,
lineamientos, planes y programas mencionada aqu, es aquella que se encontraba
vigente durante la administracin presidencial de 2006 a 2012, ya que es durante
este periodo que se publica los planes y programas que se analizarn en pginas
siguientes. Del mismo modo, las disposiciones que se detallan a continuacin, se
precisarn slo en lo que respecta a puntos clave en materia de seguridad pblica
y a las labores de prevencin del delito.

77

Secretara de Seguridad Pblica, Estado y Seguridad Pblica, Mxico, Primera Edicin, Fondo de Cultura Econmica,
2005, p. 13.

68

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos


(CPEUM)
De conformidad con lo establecido en la CPEUM, son los artculos 21 y 73 de este
ordenamiento, los que rigen en materia de seguridad pblica.
Desde la publicacin de la Constitucin de 1917, el artculo 21 ha sido
reformado en 5 ocasiones: el 3 de Febrero de 1983, el 31 de Diciembre de 1994,
el 3 de Julio de 1996, el 20 de Junio de 2005 y el 18 de Junio de 2008 (ver Anexo
1).78 A la fecha, el artculo 21 establece que la Seguridad Pblica es una funcin a
cargo de la Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que
comprende:

La prevencin especial y general de los delitos,

La investigacin para hacer efectiva la labor de prevencin,

La sancin de las infracciones administrativas.

La actuacin de las instituciones de seguridad pblica se regir por los


principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto
a los derechos humanos reconocidos en la CPEUM.
Del mismo modo, seala que el Ministerio Pblico y las instituciones
policiales de los tres rdenes de gobierno debern coordinarse entre s para
cumplir con los objetivos de la seguridad pblica, conformando el Sistema
Nacional de Seguridad Pblica que deber, entre otras, formular polticas pblicas
tendientes a prevenir la comisin de delitos.
Es posible observar, de acuerdo con el precepto constitucional, que una de
las primeras funciones que compete a la seguridad pblica es la relacionada con
la prevencin especial y general de los delitos, as como la realizacin de
investigaciones que permitan hacer efectiva esta labor. La importancia y el trmino
de prevencin del delito, alcanzan el reconocimiento constitucional hasta la ltima

78

Texto Original de la Constitucin de 1917 y las Reformas Publicadas en el Diario Oficial de la Federacin del 5 de
Febrero de 1917 al 1 de Junio de 2009. Instituto de Investigaciones Jurdicas. Universidad Nacional Autnoma de
Mxico. [en lnea] Disponible en: http://www.bibliojuridica.org/libros/6/2802/8.pdf, [consulta: 28 de Mayo de 2012].

69

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

y reciente reforma: el 18 de Junio de 2008. Su incorporacin tan reciente, puede


explicar la poca claridad en el concepto y en el diseo e implementacin de
polticas en la materia.
Las reformas al artculo 21 constitucional de 1994, innovaron debido a que:
1. Se otorga rango constitucional a la fenomenologa propia de la seguridad
pblica, trascendiendo el mbito municipal.
2. Se da claridad al concepto al considerarlo integralmente, en todas sus
manifestaciones y competencias.
3. Se considera a la seguridad pblica como una funcin del Estado, ampliando su
mbito, fortaleciendo las atribuciones y responsabilidades de las instituciones e
instancias responsables y permitiendo y promoviendo mayor participacin de la
sociedad.
4. Se crea un nivel superior de coordinacin obligatoria en todas las instituciones e
instancias relacionadas con la seguridad. 79
En lo que respecta al artculo 73, establece lo siguiente:
Artculo 73: El Congreso tiene Facultad
XXIII. Para expedir leyes que establezcan las bases de coordinacin entre la
Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, as como para
establecer y organizar a las instituciones de seguridad pblica en materia federal, de
conformidad con lo establecido en el artculo 21 de esta Constitucin.80
De igual modo, este artculo es reformado el 18 de Junio de 2008 y coloca a
la coordinacin como un elemento indispensable en lo que a labores de seguridad
pblica, y por lo tanto, de prevencin del delito se refiere. Del mismo modo, otorga
al Congreso la facultad de regular a las instituciones de seguridad pblica en
materia federal.

79

Sandoval Ulloa, Jos, Introduccin al Sistema Nacional de Seguridad Pblica, Mxico, 2 edicin, 2000.
Artculo 73 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial de la Federacin, 05 de Febrero
de 1917, 136 artculos.
80

70

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal


Este ordenamiento enmarca las funciones relativas a la seguridad pblica y
prevencin del delito, y durante el la gestin del gobierno federal de 2006 a 2012,
stas se encontraban dentro de las atribuciones de la Secretara de Seguridad
Pblica Federal. De acuerdo con su artculo 30 bis, a la citada dependencia
corresponde el despacho de los siguientes asuntos relativos a la prevencin del
delito:
Artculo 30 bis. A la Secretara de Seguridad Pblica corresponde el despacho de
los siguientes asuntos:
I. Desarrollar las polticas de seguridad pblica y proponer la poltica criminal en el
mbito federal, que comprenda las normas, instrumentos y acciones para prevenir
de manera eficaz la comisin de los delitos.
VI. Proponer en el seno del Consejo Nacional de Seguridad Pblica, polticas,
acciones y estrategias de coordinacin en materia de prevencin del delito y poltica
criminal para todo el territorio nacional.
XIII. Establecer un sistema destinado a obtener, analizar, estudiar y procesar
informacin para la prevencin de delitos, mediante mtodos que garanticen el
estricto respeto a los derechos humanos.
XV. Efectuar en coordinacin con la Procuradura General de la Repblica, estudios
sobre los actos delictivos no denunciados, e incorporar esa variable en el diseo de
polticas en materia de prevencin del delito.81

Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica


Se trata de un ordenamiento reglamentario del artculo 21 Constitucional. Esta ley
tiene por objeto:

81

Artculo 30 bis, Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. Es importante mencionar que este artculo se
encontraba vigente durante la administracin del gobierno federal de 2006 a 2007. La Secretara de Seguridad Pblica
Federal desapareci el 3 de Enero de 2013, un da despus de la publicacin del Decreto por el que se reforman,
adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, en el Diario Oficial
de la Federacin el 2 de Enero de 2013. Las funciones relativas a la prevencin del delito, fueron absorbidas por la
Secretara de Gobernacin.

71

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

Regular la integracin, organizacin y funcionamiento del Sistema


Nacional de Seguridad Pblica.

Establecer la distribucin de competencias y las bases de


coordinacin entre la Federacin, los Estados, el Distrito Federal y
los municipios, en esta materia.

En consecuencia con lo establecido en el artculo 21 constitucional, en esta


Ley se describe el objeto de la seguridad pblica y de manera ms precisa, las
acciones que comprende.
Su Objeto:

Salvaguardar la integridad y derechos de las personas.

Preservar las libertades, el orden y la paz pblicos.

Comprende:

La prevencin especial y general de los delitos,

La investigacin para hacerla efectiva,

La sancin de las infracciones administrativas,

La investigacin y la persecucin de los delitos y

La reinsercin social del individuo

Del mismo modo, en materia de prevencin, atribuye al Estado las


siguientes responsabilidades.
El Estado desarrollar polticas en materia de prevencin social del delito con
carcter integral, sobre las causas que generan la comisin de delitos y conductas
antisociales, as como programas y acciones para fomentar en la sociedad valores
culturales y cvicos, que induzcan el respeto a la legalidad y a la proteccin de las
vctimas.82
Uno de los elementos ms importantes en el fortalecimiento de la poltica de
prevencin del delito, se refiere a la informacin estadstica con respecto al
fenmeno delictivo. En su Ttulo Sexto, Captulo nico, se seala que La
82

Artculo 2, Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, Diario Oficial de la Federacin, 2 de Febrero de
2009, 152 artculos.

72

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

Federacin, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios suministrarn,


intercambiarn,

sistematizarn,

consultarn,

analizarn

actualizarn

la

informacin que diariamente se genere sobre seguridad pblica mediante los


sistemas e instrumentos tecnolgicos respectivos. Del mismo modo, en el Ttulo
Sexto, Seccin Segunda; el presente ordenamiento seala la integracin de un
Sistema nico de Informacin Criminal. La Federacin, los Estados, el Distrito
Federal y los Municipios sern los responsables de integrar y actualizar este
sistema, con la informacin que generen las Instituciones de Procuracin de
Justicia e Instituciones Policiales.
Dicha informacin coadyuvar a salvaguardar la integridad y los derechos
de las personas, as como preservar las libertades, el orden y la paz pblicos,
mediante la prevencin, persecucin y sancin de las infracciones y los delitos, as
como la reinsercin social del delincuente y del adolescente. En cuanto a la
estructura para la operacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, se
describir en el siguiente apartado.

Ley General para la Prevencin Social de la Violencia y la


Delincuencia
Publicada el 24 de Enero de 2012, tiene por objeto establecer las bases de
coordinacin entre la Federacin, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios
en materia de prevencin social de la violencia y la delincuencia en el marco del
Sistema Nacional de Seguridad Pblica.
Este ordenamiento establece los criterios y mtodos de operacin para la
planeacin, programacin, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas,
programas y acciones que se realizarn en los diversos mbitos de competencia
por conducto de las instituciones de Seguridad Pblica y dems autoridades
competentes en la materia, en funcin del cumplimiento de la Ley.
Establece los principios bajo los cuales deber disearse y operar toda
accin institucional en la materia:

Respeto a los derechos humanos (ya mencionadas con anterioridad).

73

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

Integralidad: Se refiere al desarrollo de polticas pblicas eficaces, en


un marco de participacin ciudadana y comunitaria.

Intersectorialidad y transversalidad: Deber existir articulacin,


homologacin y complementariedad entre las acciones implementadas.
Incluir las relacionadas con la justicia, seguridad pblica, desarrollo
social, economa, cultura y derechos humanos, con atencin particular a
grupos en situacin de riesgo.

Trabajo conjunto: Las acciones debern realizarse de manera


conjuntas -autoridades, rdenes de gobierno, sectores y grupos de la
sociedad civil organizada y no organizada, comunidad acadmica.

Continuidad de las polticas pblicas: Con esto, se busca detonar


cambios sociales y culturales, a travs de participacin, asignacin de
presupuesto, monitoreo y evaluacin.

Interdisciplinariedad: El diseo de las polticas y programas deber


considerar los conocimientos y las herramientas de diversas disciplinas,
as como experiencias nacionales e internacionales.

Diversidad: Consiste en considerar las necesidades y circunstancias


especficas, determinadas por el contexto local territorial, el gnero, la
procedencia tnica, sociocultural, religiosa, as como las necesidades de
grupos vulnerables o el riesgo.

Proximidad: Comprende la resolucin pacfica de conflictos, de respeto


a los derechos humanos y promocin de la cultura de la paz, siendo la
base el trabajo social comunitario, as como el contacto permanente con
los actores sociales y comunitarios.

Transparencia y Rendicin de Cuentas.83

Se describen cuatro mbitos en los que se desarrollarn las labores para la


prevencin social. La siguiente tabla los describe, sealando su objetivo y las
acciones consideradas en cada uno de ellos.
83

Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, Diario Oficial de la Federacin, 2 de Febrero de 2009, 152
artculos.

74

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

Tabla 2-2 mbitos que incluye la prevencin social de la violencia y la delincuencia


MBITO

OBJETIVO

ACCIONES

mbito
social

Sin objetivo

mbito
comunitario

mbito
situacional

mbito
psicosocial

Atender a
factores que
generan la
violencia y la
delincuencia
mediante la
participacin
ciudadana y
comunitaria,

Modificar el
entorno para
propiciar
convivencia y
cohesin social,
disminuir
factores de
riesgo que
facilitan
fenmenos de
violencia e
incidencia
delictiva.
Incidir en las
motivaciones
individuales
hacia la
violencia o las
condiciones
crimingenas
con referencia a
los individuos, la
familia, la
escuela y la
comunidad.

Programas integrales de desarrollo social, cultural, econmico


(incluidos los de salud, educacin, vivienda, empleo, deporte y
desarrollo urbano)
Promocin de actividades que eliminen la marginacin y exclusin.
Fomento de solucin pacfica de conflictos.
Estrategias de educacin y sensibilizacin de la poblacin para
promover la cultura de la legalidad y tolerancia.
Programas que modifiquen las condiciones sociales de la comunidad y
generen oportunidades de desarrollo privilegiar a grupos en riesgo-

Diagnsticos participativos, mejoramiento de las condiciones de


seguridad en su entorno, practicas que fomenten la cultura de la
prevencin, autoproteccin, denuncia ciudadana y mecanismos
alternativos a la solucin de controversias.
Mejoramiento del acceso de la comunidad a los servicios bsicos.
Fomento del desarrollo comunitario, la convivencia social y la
cohesin social entre comunidades con problemas.
Promocin de la participacin ciudadana y comunitaria con efectiva
intervencin ciudadana, a travs de mecanismos que garanticen su
efectiva intervencin
Fomento a actividades de las organizaciones de la sociedad civil.

Mejoramiento y regulacin del desarrollo urbano, rural, ambiental y el


diseo industrial.
Uso de nuevas tecnologas
Implementacin de mecanismos de vigilancia
Implementar medidas administrativas dirigidas a disminuir la
disponibilidad de medios comisivos o facilitadores.
Aplicacin de estrategias para garantizar la no repeticin de casos de
victimizacin.

Impulso para el diseo y aplicacin de programas formativos de


habilidades para la vida, -principalmente a la poblacin en riesgoInclusin de la prevencin de la violencia, delincuencia y adicciones
en polticas pblicas en materia de educacin.
Fortalecimiento a las capacidades institucionales que aseguren
sostenibilidad en los programas preventivos.

Fuente: Elaboracin propia con base en la Ley General para la Prevencin Social de la Violencia y la Delincuencia, 2012.

75

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

Esta ley, tambin identifica las instancias de coordinacin, que en seguida


se mencionan: Consejo Nacional de Seguridad Pblica, Secretariado Ejecutivo del
Sistema Nacional de Seguridad Pblica, Centro Nacional de Prevencin del Delito
y Participacin Ciudadana, as como la Comisin Permanente de Prevencin del
Delito y Participacin Ciudadana.
Se establecen las directrices que deber incorporar el Programa Nacional
de Seguridad Pblica e indica las fuentes de financiamiento y sanciones en caso
de incumplimiento de las disposiciones establecidas.

2.5 ESTRUCTURA

ORGNICA DEL SISTEMA NACIONAL

DE SEGURIDAD PBLICA PARA LA PREVENCIN DEL


DELITO
Con el objetivo de facilitar la comprensin de la estructura orgnica del Sistema
Nacional de Seguridad Pblica, en el Anexo 2 y 3, se encuentra disponible una
serie de esquemas que ilustran cmo se organizan dos las instancias
mencionadas a continuacin: el Sistema Nacional de Seguridad Pblica y el
Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica.

Lineamientos de la Poltica de Prevencin Social de la


Violencia, la Delincuencia y la Participacin Ciudadana
Estos lineamientos estn diseados para coincidir y desarrollar lo plasmado
en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, en lo relacionado con la prevencin
social del delito.
Segn el PND la poltica preventiva es parte sustancial de combate al crimen
organizado, por lo que es necesario dar impulsos a programas y acciones integrales
a fin de evitar que haya ms mexicanos que se conviertan en delincuentes, que
sufran violaciones a su integridad y patrimonio o queden atrapados en el consumo
de drogas. Para tal fin, es prioritario fomentar un mayor nivel de desarrollo y
mejores condiciones de vida que prevengan conductas delictivas en las

76

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

comunidades y espacios urbanos, y garanticen a toda poblacin el goce de sus


derechos y libertades. 84
Los lineamientos se dividen en seis apartados:
1. La perspectiva de la seguridad ciudadana y la prevencin social: Define el
trmino de prevencin social, su propsito y objetivos, al mismo tiempo que
vincula las tareas de prevencin de la violencia y delincuencia con los
principios de la seguridad ciudadana.
2. Principios y enfoques de la poltica de prevencin social: Seala los
principios bajo los cuales debern construirse y operar las polticas
preventivas, algunos son muy similares a los que contienen la Ley General
para la Prevencin Social de la Violencia y la Delincuencia: Integralidad social
y comunitaria; dimensin territorial decisiva, focalizada y multidimensional,
articulada y transversal; coordinacin interinstitucional; efectos continuos y
consistentes; institucionalizacin y compromiso con una cultura de la
prevencin.
Tambin indica que las acciones impulsadas por el Centro Nacional de
Prevencin del Delito y Participacin Ciudadana, debern contener los
siguientes enfoques: Perspectiva de gnero, seguridad ciudadana, ciudades
seguras y derechos humanos.
3. Prioridades de la poltica de prevencin social: Indica los mbitos y
momentos de intervencin en funcin de las particularidades locales, y se
clasifican por prioridades.- tipo de violencia; grupos poblacionales; ciudades,
zonas y regiones; y de la participacin ciudadana.
4. Vertientes y componentes de la poltica de prevencin social: Especifica
los tipos de vertientes que puede adquirir la tarea de prevencin social del
delito para cumplir con su propsito: prevencin situacional; prevencin social;
prevencin comunitaria; prevencin para el desarrollo y fortalecimiento
institucional.

84

Lineamientos de la Poltica de Prevencin Social de la Violencia, la Delincuencia y la Participacin Ciudadana, Diario


Oficial de la Federacin, 26 de Enero de 2011.

77

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

5. Seguimiento y evaluacin de las polticas de prevencin social: Con el


propsito de monitorear y dar seguimiento a las acciones emprendidas en la
materia, se establecen las siguientes acciones que permitirn evaluar y mejorar
el desempeo de las polticas para la prevencin: estrategias de monitoreo;
diseo

de

indicadores;

establecimiento

de

sistemas

de

informacin;

coordinacin con gobiernos estatales y municipales; divulgacin de la


informacin; mejora en las estrategias de diseo e implementacin; mejora en
la estrategia de programacin y presupuestacin y; ofrecer informacin
confiable.
6. La accin institucional: Se describen los objetivos prioritarios que debern
perseguir las instancias competentes, as como la responsabilidad que stas
tienen para el establecimiento de rutas y lineamientos que fortalezcan la
poltica de prevencin de la violencia y la delincuencia.

Sistema Nacional de Seguridad Pblica (SNSP)


Este sistema es creado como resultado de las reformas constitucionales en
materia de seguridad pblica y procuracin de justicia de 1994, propuestas por el
entonces presidente Ernesto Zedillo. Casi un ao despus de que stas fueran
aprobadas, se publica su ordenamiento regulador, la Ley General que establece
las bases de coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica (11 de
Diciembre de 1995).
El Sistema Nacional de Seguridad Pblica es el conjunto de instancias,
instrumentos y mecanismos jurdicos de coordinacin que establecen y
promueven reglas, polticas, lineamientos y acciones que tienden a armonizar el
ejercicio de las atribuciones de las instituciones de la federacin, el Distrito
Federal, los Estados y los Municipios que tienen a su cargo, constitucionalmente,
la funcin estatal de la seguridad pblica85. En el Anexo 2 se muestra la estructura
orgnica del SNSP.

85

Sandoval Ulloa, Jos, ibd. p. 45.

78

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

El SNSP se integra por:


I.

El Consejo Nacional de Seguridad Pblica (CNSP):

II.

La Conferencia Nacional de Procuracin de Justicia;

III.

La Conferencia Nacional de Secretarios de Seguridad Pblica o sus


equivalentes;

IV.

La Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario;

V.

La Conferencia Nacional de Seguridad Pblica Municipal;

VI.

Los Consejos Locales e Instancias Regionales, y

VII.

El Secretariado Ejecutivo del Sistema.

Consejo Nacional de Seguridad Pblica


La principal funcin del CNSP consiste en promover la coordinacin de las
instancias que integran el SNSP para impulsar la homologacin y el correcto
desarrollo de los modelos ministerial, policial y pericial,

as como el

establecimiento de mecanismos para que la sociedad participe en los procesos de


evaluacin de las polticas de prevencin del delito, as como de las instituciones
de seguridad pblica, entre otras.
Estar integrado por:
I.

El Presidente de la Repblica, quien lo presidir;

II.

El Secretario de Gobernacin;

III.

El Secretario de la Defensa Nacional;

IV.

El Secretario de Marina;

V.

El Secretario de Seguridad Pblica;

VI.

El Procurador General de la Repblica;

VII.

Los Gobernadores de los Estados;

VIII.

El Jefe del Gobierno del Distrito Federal, y

IX.

El Secretario Ejecutivo del Sistema.

El Consejo contar con las siguientes comisiones permanentes:


I. De Informacin;
II. De Certificacin y Acreditacin,
III. De Prevencin del Delito y Participacin Ciudadana.

79

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

Estas comisiones se coordinarn con el Secretario Ejecutivo del Sistema


Nacional de Seguridad Pblica, a fin de dar seguimiento al cumplimiento de las
disposiciones aplicables por parte de los Centros Nacionales que integran el
Secretariado Ejecutivo.
El Consejo Nacional determinar el objeto, integrantes, deberes y
funcionamiento de las mismas. En las Comisiones podrn participar expertos de
instituciones acadmicas, de investigacin, as como agrupaciones del sector
social y privado relacionados con su objeto.

Comisin

Permanente

de

Prevencin

del

Delito

Participacin Ciudadana
La comisin es una instancia colegiada del Consejo Nacional que tiene
como objetivo apoyar en el anlisis e instrumentacin de las polticas,
lineamientos, programas, acciones y dems instrumentos en materia de seguridad
pblica, prevencin social del delito y participacin ciudadana de conformidad con
lo establecido en los lineamientos aplicables en la materia, principalmente los
Lineamientos de la Poltica de Prevencin Social de la Violencia, la Delincuencia y
la Participacin Ciudadana; as como realizar en coordinacin con el Secretariado
Ejecutivo, diversas acciones para dar seguimiento al cumplimiento de las
disposiciones aplicables por parte del Centro Nacional, conocer y resolver los
asuntos en la materia que le compete de conformidad con la Ley, los lineamientos,
los estatutos, los acuerdos del Consejo Nacional y dems disposiciones
aplicables.
Contar con un presidente, un secretario tcnico; podr organizarse en
subcomisiones y como se seal anteriormente, podrn participar expertos,
instituciones acadmicas y organizaciones civiles.

80

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

Secretara de Gobernacin y el Secretariado Ejecutivo del


SNSP
El Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica es un
rgano Administrativo Desconcentrado de la Secretara de Gobernacin, el cual
cuenta con autonoma tcnica, de gestin y presupuestal, cuyo propsito es
ejecutar y dar seguimiento a los acuerdos del Consejo Nacional de Seguridad
Pblica, instancia superior de coordinacin y de definicin de las polticas pblicas
en materia de seguridad pblica; por lo tanto es el rgano operativo, el eje de
coordinacin entre las instancias federales, estatales y municipales responsables
de la funcin de salvaguardar la integridad de las personas, la seguridad
ciudadana, as como de preservar el orden y la paz pblicos.
Misin: Conducir, impulsar y propiciar el cumplimiento de los fines y objetivos del
Sistema, y su funcionamiento eficaz, en concordancia con el Consejo Nacional,
mediante la generacin de iniciativas, directrices, consensos, normas y medicin de
resultados, con profesionalismo, confiabilidad, honestidad y eficacia.
Visin 2040: El Secretariado Ejecutivo tiene como motor fundamental el Instituto
Nacional de Prevencin del Delito y Participacin Ciudadana, centrado en formar
ciudadanos virtuosos, practicantes del bien comn e interaccionando con los
sistemas nacionales de educacin, salud, desarrollo econmico y recreativo.
En el Anexo 3, se muestra la estructura orgnica del SESNSP, que se integra por:

Secretario Ejecutivo.

Secretario Ejecutivo Adjunto.

Centro Nacional de Informacin.

Centro Nacional de Prevencin del Delito y Participacin Ciudadana.

Centro Nacional de Certificacin y Acreditacin.

Direccin General de Planeacin.

Direccin General de Vinculacin y Seguimiento.

Direccin General de Asuntos Jurdicos.

Direccin General de Registro Pblico Vehicular.

81

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

Direccin General de Administracin.

Direccin General de Coordinacin Operativa.

Direccin General de Apoyo Tcnico.

rgano Interno de Control.

Centro Nacional de Prevencin del Delito y Participacin


Ciudadana
De acuerdo con el artculo 20 de la Ley General del Sistema Nacional de
Seguridad Pblica, sus principales atribuciones son:
I. Proponer al Consejo Nacional lineamientos de prevencin social del delito, a
travs del diseo transversal de polticas de prevencin, cuyas acciones tendrn el
carcter de permanentes y estratgicas;
II. Promover la cultura de la paz, la legalidad, el respeto a los derechos humanos, la
participacin ciudadana y una vida libre de violencia;
III. Emitir opiniones y recomendaciones, dar seguimiento y evaluar los programas
implementados por las instituciones de seguridad pblica, en los tres rdenes de
gobierno para:
a) Prevenir la violencia infantil y juvenil;
b) Promover la erradicacin de la violencia especialmente la ejercida contra nias,
nios, jvenes, mujeres, indgenas, adultos mayores, dentro y fuera del seno
familiar;
c) Prevenir la violencia generada por el uso de armas, el abuso de drogas y alcohol,
y
d) Garantizar la atencin integral a las vctimas.
IV. Realizar, por s o por terceros, estudios sobre las causas estructurales del delito,
su distribucin geodelictiva, estadsticas de conductas ilcitas no denunciadas,
tendencias histricas y patrones de comportamiento que permitan actualizar y
perfeccionar la poltica criminal y de seguridad pblica nacional;
V. Realizar, por s o por terceros, encuestas victimolgicas, de fenmenos delictivos
y otras que coadyuven a la prevencin del delito;

82

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

VI. Promover la inclusin de contenidos relativos a la prevencin del delito en los


programas educativos, de salud, de desarrollo social y en general en los diversos
programas de las dependencias y entidades federales, as como colaborar con los
Estados, el Distrito Federal y los Municipios en esta misma materia;
VII. Organizar seminarios, conferencias y ponencias sobre prevencin social del
delito;
VIII. Coordinarse con otras instancias competentes en la materia para el ejercicio de
sus funciones;
IX. Promover la participacin ciudadana para el fortalecimiento del Sistema en los
trminos de esta Ley, y
X. Las dems que establezcan otras disposiciones, el Consejo Nacional y su
Presidente.

Secretara de Seguridad Pblica Federal


Como se ha hecho referencia, la Secretara de Seguridad Pblica Federal fue una
dependencia del Poder Ejecutivo Federal central, cuyas atribuciones se
especificaban en el artculo 30 bis de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal. Debido a que sus atribuciones ya han sido enumeradas, se enuncia su
misin y visin.
Misin: En coordinacin con los tres rdenes de gobierno, prevenir y abatir la
comisin de delitos mediante polticas pblicas aplicadas con calidad,
profesionalismo y honestidad, que coadyuven al desarrollo integral del pas y
privilegien la participacin ciudadana y la atencin a las vctimas para generar un
ambiente de seguridad, confianza y respeto al orden jurdico.
Visin: Ser una secretara de estado que garantice la integridad y el patrimonio de
las personas, el mantenimiento del orden pblico y la preservacin del estado de
derecho para genera confianza y dar respuesta a las demandas sociales, mediante
estrategias y acciones que permitan establecer una adecuada coordinacin de
esfuerzos entre los tres rdenes de gobierno, impulsar la participacin ciudadana y

83

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

promover la cultura de la legalidad entre la poblacin con respeto a los derechos


humanos.86

Direccin General de Prevencin del Delito y Participacin


Ciudadana
De conformidad con lo que estableca el Reglamento Interior de la Secretara de
Seguridad Pblica Federal, en su artculo 24, las atribuciones de esta Direccin
General se enumeran en el presente trabajo con el objetivo de resaltar la unidad
administrativa estrictamente relacionada con el tema de prevencin del delito.
I.

Disear, analizar, aplicar y evaluar las polticas y criterios para la

elaboracin de estudios y metodologas especializados en causas estructurales de


la comisin de delitos, mediante diagnsticos de seguridad pblica;
II.

Integrar y analizar los datos sobre las causas de la violencia y la

delincuencia, dentro del mbito de competencia de la Secretara, a fin de definir


estrategias que orienten de manera georeferenciada las acciones de prevencin del
delito;
III.

Elaborar estudios que permitan conocer las conductas antisociales de

manera temprana a nivel comunidad, que impulsen acciones de prevencin y


atencin con autoridades y sociedad;
IV.

Elaborar estudios encaminados a la deteccin y clasificacin de los

principales factores de riesgo del pas, mediante la formulacin de diagnsticos de


causas de la violencia y la delincuencia, a fin de coordinar e instrumentar las
acciones prioritarias en las zonas de riesgo;
V.

Aplicar las polticas, programas, proyectos y las acciones de la Secretara en

materia de prevencin social del delito;


VI.

Verificar la ejecucin y seguimiento de acciones de prevencin social del

delito y cultura de la seguridad ciudadana, que se realicen en coordinacin con las


unidades administrativas competentes de la Secretara;
86

Informe de Rendicin Cuentas de la Administracin Pblica Federal 2000-2006, Primera etapa, [en lnea] Disponible
en: mediantewww.ssp.gob.mx/portalWebApp/ShowBinary?nodeId=/BEA+Repository/90905//archivo. [consultado: 13
de Marzo de 2013].

84

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

VII.

Establecer y mantener redes de colaboracin de la Secretara con grupos

organizados del sector privado, acadmico, organizaciones civiles, y de otros


sectores sociales, as como, en el marco del Sistema, con entidades federativas,
municipios e instituciones pblicas, para la promocin y desarrollo de polticas
pblicas de prevencin social del delito, y la ejecucin de acciones conjuntas
tendientes a prevenir la comisin de delitos y garantizar el pleno ejercicio de la
libertad y el Estado de Derecho;
VIII.

Promover, en el mbito de competencia de la Secretara, el intercambio de

experiencias con entidades federativas e instituciones nacionales e internacionales


de carcter pblico o privado, respecto de la participacin ciudadana, la cooperacin
para fortalecer las acciones y los servicios en materia de prevencin del delito;
IX.

Disear, planear y fomentar los cursos, coloquios, mesas redondas, foros o

cualquier otra actividad de carcter cultural o acadmico en materia de prevencin


del delito, cultura de la legalidad, participacin ciudadana y seguridad pblica;
X.

Impulsar la integracin de consejos ciudadanos, proporcionando

herramientas y capacitacin para su funcionamiento, en el mbito de su


competencia;
XI.

Favorecer y propiciar la participacin activa de la ciudadana, mediante la

capacitacin en el uso de medidas y mecanismos de autoproteccin;


XII.

Impulsar ante las instancias competentes, en el marco de la Ley General,

enlaces con los municipios, para la creacin de comits ciudadanos de seguridad


pblica, a niveles locales y microsociales, transfirindoles capacidades de
autogestin y organizacin para resolver su problemtica de seguridad;
XIII.

Propiciar el acercamiento de los cuerpos policiales con los grupos sociales

organizados en distintas circunscripciones territoriales para fortalecer la proximidad


social entre autoridad y sociedad;
XIV.

Proponer y difundir el funcionamiento de mecanismos de denuncia annima

alentando a la ciudadana para hacer uso de los mismos;


XV.

Instrumentar mecanismos que permitan a la ciudadana supervisar y

proporcionar informacin respecto de las acciones de seguridad pblica

85

Prevencin del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica

implementadas por la Secretara, para su canalizacin a las instancias


correspondientes;
XVI.

Disear y coordinar los programas y acciones para prevenir la violencia

familiar, as como los referentes a la equidad de gnero, en cumplimiento a las


disposiciones aplicables;
XVII.

Aplicar y promover las polticas de prevencin de violencia con perspectiva

de gnero, en el mbito de competencia de la Secretara;


XVIII. Colaborar, dentro del mbito de competencia de la Secretara, en el
cumplimiento de los convenios internacionales sobre derechos de las mujeres y la
igualdad de gnero suscritos por el Estado Mexicano;
XIX.

Formular y actualizar la gua base para la elaboracin de planes de

seguridad que contengan los criterios bsicos para garantizar la seguridad y


funcionamiento de las instalaciones estratgicas, y
XX.

Las dems que le confieran otras disposiciones o el Secretario.

Una vez que se ha descrito el marco jurdico que regulaba la prevencin del
delito en Mxico entre 2006 y 2012, as como la estructura orgnica de aparato
gubernamental encargado de la seguridad pblica; en el siguiente captulo se
realizar el anlisis correspondiente a la estructura programtica para la
prevencin del delito, que permitir determinar la pertinencia del proceso de
planeacin estratgica.

86

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

3.-

PREVENCIN DEL DELITO COMO

PRIORIDAD ESTRATGICA
A lo largo de este captulo se presenta un breve anlisis de algunos de los
elementos que integran el Plan Estratgico publicado por el Secretariado Ejecutivo
del Sistema Nacional de Seguridad Pblica (SESNSP) durante la administracin
del gobierno federal de 2006 a 2012. Los contenidos sometidos a revisin, sern
aquellos relacionados con el tema de prevencin social del delito.
Considerando los contenidos tericos descritos en el captulo primero, se
tomar como referencia el enfoque de planeacin estratgica, con el propsito de
adaptar algunos de los componentes que integraron el proceso a travs del cual
se elabor el Plan Estratgico del SESNSP. Esta adecuacin permite distinguir los
elementos que intervienen en este proceso y ubicar las etapas que corresponden
al enfoque sistmico: las entradas, los procesos y las salidas segn la teora de
sistemas87.
Debido a los alcances de este trabajo y al carcter confidencial inherente a
la informacin relativa a la seguridad pblica, la revisin que se efecta a
continuacin

incluye

nicamente

los

planes

programas

relacionados

directamente con el diseo e implementacin del Plan Estratgico del SESNSP, es


decir, los principales documentos de carcter federal, derivados de lo establecido
en el PND 2007-2012.
Se eligi utilizar como base del anlisis a estos planes y programas, debido
a su impacto sobre el resto de las acciones ejecutadas en todos los mbitos de
gobierno, en lo relacionado con la prevencin del delito. Los planes y programas
que se revisan en este captulo, fueron fundamento y gua para la implementacin
de los proyectos para la prevencin del delito en el mbito estatal y local.

87

El concepto de entradas, procesos y salidas, de acuerdo con la Teora de Sistemas, se describieron en el captulo 1.

87

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

Al examinar estos componentes se podrn determinar algunos de los


aciertos y deficiencias en el proceso de planeacin estratgica en lo que a
prevencin del delito se refiere.
En seguida, se presenta un esquema para identificar los componentes del
Plan Estratgico y su implementacin, desde la perspectiva del enfoque sistmico.
La ilustracin 4-1 describe este proceso y los elementos involucrados en este.
Ilustracin 3-1 Modelo general de sistema

Fuente: Adaptacin de Marini, Caio (1979).

El esquema original del modelo general de sistemas se muestra en el


captulo 1, en el apartado 1.4.1. A diferencia de ese, el que aqu se presenta
incluye recuadros que ubican en el modelo de sistemas, las etapas del proceso de
planeacin estratgica, en las entradas se encuentra el ejercicio de diagnstico y
la elaboracin del Plan Estratgico; en el proceso de conversin, se ubica la
implementacin de los programas y ejecucin de las acciones concretas para
materializar los objetivos planteados; en lo que respecta a las salidas, estn los
resultados de las actividades realizadas y la evaluacin de stas.

88

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

Cabe hacer una mencin especial a las metas u objetivos, que desempean
un papel fundamental en el proceso de planeacin estratgica, ya que indican el
derrotero a seguir para que la institucin llegue al punto que se propuso.
Este ejercicio, permite observar que el proceso de planeacin estratgica
incluye: un diagnstico, el establecimiento de objetivos, metas y estrategias, la
implementacin de los planes y programas, la generacin de resultados y su
respectiva evaluacin. En lo que respecta al proceso de planeacin efectuado
desde la administracin pblica, no siempre se implementan las actividades
requeridas en cada una de estas etapas. En el caso del SESNSP, no existe un
ejercicio de diagnstico disponible para la consulta del pblico en general,
tampoco se reportan de manera concreta los resultados de los planes y programas
implementados.
Previo a la revisin de los planes y programas, se describen grosso modo
dos procesos de planeacin estratgica. El primero, se refiere al proceso adoptado
por el SESNSP para la elaboracin de su plan estratgico y el segundo se refiere
al proceso de planeacin estratgica segn los principios aplicables a la
administracin

en

general.

Estas

observaciones correspondientes para

descripciones

permiten

calificar el proceso

efectuar
de

las

planeacin

estratgica diseado desde el SESNSP, as como cada uno de los planes y


programas en el mbito de seguridad pblica, especficamente en el tema de
prevencin del delito.
En el caso del proceso de planeacin estratgica realizado desde el
SESNSP, ste se describe en el esquema 4-2, en el cual se aprecia el modelo
utilizado y los elementos que intervinieron en ste, dando lugar al Plan
Estratgico, que incluye el Plan Tctico y el Plan Operativo.

89

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

Ilustracin 3-2 Modelo de Planeacin Estratgica del SESNSP

Fuente: SESNSP

A partir de la interaccin de los elementos ilustrados, se obtienen dos


resultados: el plan estratgico y el plan tctico. El primero se logra despus de un
ejercicio de diagnstico en conjunto con la misin, visin y estrategias del Sistema
Nacional de Seguridad Pblica y el SESNSP, incluye los ejes prioritarios y los
objetivos estratgicos. El plan tctico, deriva de las directrices y se concentra en
alcanzar los objetivos, a partir de la implementacin de programas y proyectos
prioritarios.
La distribucin de los elementos permite apreciar nicamente las
interconexiones de los elementos que participan en el proceso de planeacin, pero
no es lo suficientemente claro ni organizado como para comprender el orden y la
pertinencia de cada uno de los factores que intervienen. Un modelo de planeacin,
debera mostrarse de manera comprensible, cronolgica y esquemtica la
participacin e influencia de cada uno de los elementos.
Una vez revisado el modelo para la planeacin estratgica del SESNSP, se
describe el proceso de planeacin aplicable segn los principios generales de la

90

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

administracin estratgica88. Esta descripcin tiene como propsito apreciar el


proceso segn la teora y despus contrastarlo con los la tarea de planeacin
efectuada por el Secretariado, esto a travs de la revisin de los planes y los
programas correspondientes. Conocer cmo se efecta el proceso en la teora y
en la prctica permite observar similitudes y diferencias para posteriormente,
detectar aciertos y reas de oportunidad. De esta manera se coadyuva al
fortalecimiento de la planeacin estratgica como una herramienta para el
adecuado desempeo de las instituciones pblicas.
De acuerdo con los principios de la administracin estratgica, el proceso
de planeacin consta de tres etapas:
a) Formulacin: Incluye desarrollar la visin y misin, identificar las
oportunidades y amenazas externas para la organizacin, determinar las
fortalezas y debilidades internas, establecer objetivos a largo plazo, generar
estrategias alternativas y particulares a seguir.
b) Implementacin: Durante esta etapa la organizacin moviliza y hace
uso de todos aquellos recursos que le permitan alcanzar los objetivos que
previamente se ha planteado.
c) Evaluacin: Es la etapa final del proceso e incluye la revisin de los
procesos y tareas desarrollados, con el objetivo de determinar en qu medida
estn funcionando correctamente. Hay tres actividades fundamentales de la
evaluacin: revisin de los factores internos y externos que son base de la
estrategia actual, la medicin del desempeo, y la implementacin de acciones
correctivas.
A

continuacin

se

muestra

el

modelo

de

planeacin,

segn

la

administracin estratgica, que seala en qu consiste cada proceso e identifica,


paso por paso, las actividades que debern realizarse.

88

La administracin estratgica se define como el arte y la ciencia de formular, implementar y evaluar decisiones
multifuncionales que le permita a una organizacin lograr sus objetivos. David, Fred, Conceptos de Administracin
Estratgica, Mxico, Decimoprimera Edicin, Pearson-Prentice Hall, 2008, p. 5.

91

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

Ilustracin 3-3 Proceso de Planeacin Estratgica

Fuente: David, Fred, 2008.

En este esquema, la etapa de formulacin abarca desde la elaboracin de


las declaraciones de visin y misin, hasta la generacin, evaluacin y seleccin
de estrategias. La etapa de implementacin, a la ejecucin de las estrategias, y
finalmente, la evaluacin corresponde a la medicin y evaluacin del desempeo.
Al contrastar este esquema con el elaborado por el SESNPS, se observa
que el este ltimo permite ubicar etapas concretas e inferir las actividades que
derivan de cada una de ellas. Al comparar el esquema aplicado a la administracin
pblica y el que propone la administracin estratgica, tomando como referencia el
esquema de la ilustracin 4-2 y 4-3, destaca que el elaborado por el SESNSP
carece de claridad, tanto en las etapas como en las estrategias.
En el esquema publicado por el SESNSP, se observa la ausencia de etapas
o actividades necesarias para reforzar el enfoque estratgico de esta herramienta
para la planeacin. Algunos de estas etapas son la evaluacin de estrategias y la
medicin del desempeo.
Una vez descrito el proceso de planeacin aplicado al mbito de la
Seguridad Pblica y el esquema general de planeacin en el mbito de la
administracin estratgica, se analiza el plan y los programas generados o

92

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

derivados del Plan Estratgico, ya que como se mencion, estos incluyen la


mayora de la informacin disponible y susceptible de ser revisada para los fines
de esta investigacin. El plan y los programas elaborados, responden a la misin y
visin del SENSP y del Sistema Nacional de Seguridad Pblica. De acuerdo con
informacin publicada en el portal electrnico del SESNSP:
El Secretariado Ejecutivo inici un proceso de planeacin estratgica con el fin de
alinear retos y objetivos a fines comunes acordes al PND, Programas Sectoriales y
Especiales, as como a las nuevas disposiciones legales, considerando:

Visiones a largo plazo 2040

Ejes prioritarios y objetivos estratgicos al 2012 89

Se aprecia entonces, que planear con enfoque estratgico, segn el


SENSP, responde a la necesidad de alinear los propsitos y objetivos del conjunto
de programas y disposiciones relativas a las tareas de seguridad pblica, teniendo
como base la visin a largo plazo (2040) y los ejes prioritarios y objetivos
estratgicos previstos hasta 2012. El principal objetivo, es, en teora, alinear
esfuerzos y dirigirlos al cumplimiento de la misin y visin proyectadas, que son
las siguientes:
Misin: Conducir, impulsar y propiciar el cumplimiento de los fines y objetivos del
Sistema, y su funcionamiento eficaz, en concordancia con el Consejo Nacional,
mediante la generacin de iniciativas, directrices, consensos, normas y medicin de
resultados, con profesionalismo, confiabilidad, honestidad y eficacia.
Visin 2040: El Secretariado Ejecutivo tiene como motor fundamental el Instituto
Nacional de Prevencin del Delito y Participacin Ciudadana, centrado en formar
ciudadanos virtuosos, practicantes del bien comn e interaccionando con los
sistemas nacionales de educacin, salud, desarrollo econmico y recreativo. 90

89

Secretara de Gobernacin, Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, [en lnea], disponible
en: http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/es/SecretariadoEjecutivo/Planeacion_Estrategica, [consulta: 9 de
Abril de 2013].
90
Secretara de Gobernacin, Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, [en lnea], disponible en:
http://portal.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/?page=sesnsp-mision-y-vision, [consulta: 9 de Mayo de 2013].

93

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

Las acciones que el Gobierno Federal realiz en materia de seguridad


pblica, en teora, deberan responder a la misin y visin establecidas. Al revisar
con mayor detenimiento el significado de la misin y la visin 2040, es posible
observar lo siguiente91:
Referente a la misin, su determinacin representa el paso ms importante
de todo el modelo de planeacin. La misin significa el objetivo ms elevado,
todos los dems propsitos y etapas se basan en este ltimo. La misin se puede
calificar como la finalidad o el propsito que persigue una organizacin. Si no
existe una misin clara, la planeacin carece del eje alrededor del cual giran las
estrategias y tcticas.92
Al revisar la misin del SENSP, es claro que su razn de ser se origina en
la necesidad de propiciar y vigilar el cumplimiento de los objetivos del mismo
Sistema, a travs del Consejo Nacional de Seguridad Pblica. En la teora, para
alcanzar su propsito, tendra que haber hecho uso de las herramientas y los
instrumentos de evaluacin necesarios, en el marco de los valores de
profesionalismo, confiabilidad, honestidad y eficacia.
En este caso, el SESNSP es la instancia ejecutora y se observa que su
misin

no

est

directamente

relacionada

con

actividades

relacionadas

directamente con la seguridad pblica, ms bien se trata de una instancia auxiliar


y ejecutora que coadyuva en el cumplimiento y alineacin de los objetivos del
sistema.
En cuanto a la visin, est construida a partir de elementos y conceptos que
hasta 2012 no se materializaron ni se definieron adecuadamente. No hay registros
de la creacin u operacin del Instituto Nacional de Prevencin del Delito y
Participacin Ciudadana. Del mismo modo, establecer como meta la formacin de
91

Uno de los factores importantes a considerar en esta revisin, es que este proceso involucra a diversas dependencias
e instancias gubernamentales que se dedican a labores relativas al mbito de la seguridad pblica, por lo tanto la
participacin de cada una de ellas involucra su misin y visin para el desarrollo de las actividades conducentes a la
consecucin de los propsitos y objetivos planteados. La diversidad de cada una de ellas y los diferentes asuntos y
funciones que les corresponden, hace an ms complejo el desarrollo y ejecucin del plan estratgico al que aqu se
hace referencia. Por lo tanto, slo se considera la misin y la visin de la instancia que en teora disea y se encarga de
iniciar y monitorear la ejecucin del plan estratgico: El Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad
Pblica (SESNSP). La misin y la visin 2040 del SENSP se mencionaron en el captulo 2 y se hace referencia a ellas
nuevamente, ya que son la base de la instancia encargada del proceso que es objeto de anlisis en esta investigacin,
por lo tanto se convierten en los referentes y guas del plan y los programas que se revisan en este captulo.
92
Sachse, Matthas, Planeacin Estratgica en Empresas Pblicas, Mxico, Editorial Trillas, 1990, p. 43.

94

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

resultados virtuosos, podra representar un obstculo en el proceso de


implementacin, debido a la complejidad para conceptualizar y materializar dicho
trmino.
Despus de revisar la misin y la visin, y considerando que el ejercicio de
diagnstico realizado por el SESNSP, el siguiente elemento susceptible a ser
sometido a revisin, es el conjunto de programas derivados del Plan Estratgico.
Para analizar el contenido de la estructura programtica, se hace uso de las
herramientas para la planeacin estratgica diseadas y utilizadas por el Gobierno
Federal durante el periodo 2006-2012. Considerando que se trata de planes y
programas, los elementos a examinar son los siguientes:
a) Formulacin de objetivos: Se revisar la construccin de stos, con base en las
caractersticas que los objetivos deben observar, segn el documento mencionado.
b) Alineacin: Se verificar la congruencia que guardan entre s cada uno de los
objetivos, estrategias y lneas de accin relacionados con la prevencin del delito; de
conformidad con lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y el
Plan Estratgico publicado por el SESNSP.
Para efectuar dicha revisin, se considera el anlisis de los planes y programas
vinculados a las actividades estratgicas de prevencin del delito. La estructura
programtica que sustenta estos programas, es la siguiente:

Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012

Programa Nacional de Seguridad Pblica

Programa Sectorial de Seguridad Pblica

Plan Estratgico publicado por el SESNSP

Estrategia Integral de Prevencin del Delito y Combate a la Delincuencia

95

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

El siguiente diagrama ejemplifica la relacin que guardan cada uno de estos


planes y programas.
Ilustracin 3-4 Estructura programtica para la prevencin del delito

Fuente: Elaboracin propia.

Se observa que los Programas Nacional y Sectorial son consecuencia de lo


establecido en el Plan Nacional de Desarrollo. En el caso del Plan Estratgico y la
Estrategia Integral, son documentos que se alinean con el PND, pero su
elaboracin se origina desde instancias que a su cargo tienen la seguridad pblica
y la prevencin del delito.
A continuacin se examinarn cada uno de estos documentos, segn los
criterios mencionados anteriormente: objetivos y alineacin.

3.1 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2007-2012


En relacin con el PND, la informacin referente al tema de prevencin del delito
se condensa en la siguiente tabla, con el propsito de observar los objetivos y
estrategias referentes a este tema. Esta informacin permite revisar cada uno de
los objetivos y estrategias que corresponden al Eje Rector 1 y el Tema 1.11.

96

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

Tabla 3-1 Plan Nacional de Desarrollo

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2007-2012


Eje Rector 1: Estado de Derecho y Seguridad
TEMA 1.11

OBJETIVO 16

ESTRATEGIAS

Prevencin del
delito
La poltica preventiva
es parte sustancial
del combate contra el
crimen. Por esto es
necesario dar
impulso a programas
y acciones integrales
a nivel nacional,
regional, estatal,
municipal y
delegacional, a fin de
evitar que haya ms
mexicanos que se
conviertan en
delincuentes, que
sufran violacin a su
integridad y su
patrimonio o que
queden atrapados
por el consumo de
drogas. La funcin de
la prevencin social
consiste en eliminar
los problemas que
puedan llevar a un
joven a delinquir. En
la medida en que se
vayan abriendo
mejores y ms
eficaces
oportunidades para
la educacin, la
capacitacin y el
empleo, y se
extiendan entre la
poblacin los valores
de respeto a la
legalidad y el
derecho, habr de
ser menos frecuente
la tentacin de
buscar beneficios
econmicos fuera de
la ley, o de procurar
la justicia por propia
mano.

Fomentar un mayor nivel


de desarrollo y mejores
condiciones de vida que
prevengan
conductas
delictivas
en
las
comunidades y espacios
urbanos, y que garanticen
a toda la poblacin el goce
de
sus
derechos
y
libertades.
El riesgo de integrarse a
una pandilla o de caer en
la
delincuencia
es
agravado por un entorno
de
violencia,
desintegracin
familiar,
criminalidad y falta de
oportunidades
de
desarrollo. La vinculacin
entre la poltica social y las
estrategias en materia de
seguridad
es
una
herramienta fundamental
en la prevencin del delito.
Los
programas
que
implementan la Secretara
de Educacin Pblica, la
Secretara de Desarrollo
Social y la Secretara de
Salud tienen un gran
impacto en la seguridad
pblica, pues contribuyen a
reconstruir el tejido social,
a elevar la calidad de vida
de las comunidades y a
ofrecer alternativas de
esparcimiento y desarrollo
para los nios y jvenes.
Las siguientes estrategias
requieren
de
la
concurrencia de esfuerzos
a nivel federal y local de
las
diferentes
dependencias para tener
un mayor impacto en la
prevencin del delito.

ESTRATEGIA 16.1 Fortalecer la cultura de legalidad y el


combate al narcotrfico y al narcomenudeo a travs del
fortalecimiento del tejido social.
Es necesaria la participacin de la sociedad en su conjunto,
para defender la integridad familiar amenazada por el crimen y
las adicciones. En materia de adicciones, se intensificarn las
acciones en el sistema educativo para generar conciencia
mediante el conocimiento de los efectos perniciosos de las
drogas en la salud fsica y mental de quienes las consumen.
Se emprendern tambin campaas de difusin para la
poblacin en general en el mismo sentido. Se mejorarn las
oportunidades de rehabilitacin para quienes deciden alejarse
de las adicciones, y se brindar informacin oportuna a las
familias y comunidades para que sepan cmo ayudar a un
adicto a superar su condicin.
ESTRATEGIA 16.2 Establecer mecanismos de coordinacin
con la sociedad civil para rescatar los espacios pblicos y
garantizar que sean espacios para los ciudadanos.
Se redoblarn esfuerzos para la deteccin anticipada de
grupos proclives al delito y se llevarn a cabo programas
educativos y medidas de prevencin entre la poblacin. Todo
ello se har para inhibir la formacin de pandillas que se
dediquen a delinquir y a invadir los espacios pblicos.
Los espacios pblicos deben ser para los ciudadanos y no para
los delincuentes. Los criminales deben ser aprehendidos y
consignados para que haya tranquilidad en los hogares, las
calles, las plazas, en las escuelas, en los centros de trabajo y
en donde viven las familias. De esta manera, se fomenta
tambin la convivencia comunitaria, que ayuda a crear redes y
generar capital social.
ESTRATEGIA 16.3 Reforzar la seguridad y la cultura de
prevencin en las escuelas, con la participacin de maestros,
padres de familia y la comunidad, a fin de lograr escuelas
seguras sin la amenaza de las drogas, priorizando las escuelas
ubicadas en las zonas de mayor ndice delictivo.
Esta estrategia tendr la operacin de los Consejos Escolares
de Participacin Social como el rgano estratgico articulador
de la accin de profesores, alumnos y padres de familia. A
travs de talleres sobre prevencin del delito, se capacitar a
las maestras y a los maestros, as como a los padres de familia
para que tengan los conocimientos y habilidades necesarios
para enfrentar el problema de las adicciones. Se empezar por
las escuelas ubicadas en las zonas de mayor ndice delictivo.
Adicionalmente, se van a distribuir materiales de capacitacin y
de informacin, para que la sociedad en su conjunto participe
en la construccin de un entorno seguro en la escuela. Las
acciones se vincularn a la difusin educativa sobre la
centralidad de los valores humanos, la tica, el dilogo, la
tolerancia y la honestidad; con todo ello se fomentar la cultura
de la legalidad, de la denuncia y de la participacin social.
ESTRATEGIA 16.4 Fortalecer las capacidades de las

97

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

dependencias responsables de la aplicacin de la Ley Federal


de Armas de Fuego y Explosivos.
El trfico ilegal de armas es una actividad delictiva que se ha
incrementado. La vinculacin que tiene con el narcotrfico, las
actividades con recursos de procedencia ilcita y la corrupcin,
entre otros delitos, demanda la aplicacin de medidas
conjuntas, coherentes, objetivas e integrales para hacerle
frente, y garantizar a la sociedad un entorno que les d
tranquilidad.
Para ello, se modernizarn y mejorarn los procedimientos en
la aplicacin de la Ley Federal de Armas de Fuego y
Explosivos, que permitan a las dependencias responsables de
su aplicacin tener mayor control y regulacin de armas de
fuego, municiones, explosivos, sustancias qumicas peligrosas
y artificios pirotcnicos dentro del pas.
Fuente: Presidencia de la Repblica (2012)

Relativo a la prevencin del delito, el PND establece un tema, un objetivo y


cuatro lneas de accin, las cules dirigen y enmarcan todo el conjunto de
actividades y proyectos que toda institucin pblica busque implementar en la
materia.
En cuanto al tema 1.11, denominado Prevencin del delito, ste coloca a la
poltica preventiva como parte sustancial en el combate al crimen, enfatizando la
necesidad de impulsar proyectos integrales en todos los mbitos de gobierno. La
poltica preventiva se disea para evitar el surgimiento de nuevos delincuentes, as
como la violacin de la integridad y el patrimonio de los mexicanos. La prevencin
social busca eliminar los factores de riesgo que puedan llevar a delinquir,
poniendo especial nfasis en la juventud mexicana.
El Objetivo 16, coloca al fomento de un mayor nivel de desarrollo y el
mejoramiento de las condiciones de vida como el eje para la prevencin de
conductas delictivas en las comunidades y espacios urbanos, garantizando a la
poblacin el goce de sus derechos y libertades. Destaca la necesidad de trabajar
con los factores de riesgo y vincular distintas dependencias, sectores y estrategias
para el desarrollo de una poltica integral de prevencin con mayor impacto.
Se observa congruencia y alineacin entre algunos de los elementos del
tema 1.11 y el objetivo 16, tal como la importancia de intervenir sobre los factores
de riesgo, la inclusin de diversos mbitos y actores en la implementacin de la
poltica preventiva, el mejoramiento de las condiciones de vida de los mexicanos, y

98

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

finalmente, la importancia de disear estrategias que protejan y procuren el


adecuado desarrollo del sector de la juventud en el pas.
Las siguientes cuatro estrategias, tericamente estn formuladas en funcin
de alcanzar los propsitos plasmados en el tema y objetivo anteriores:
16.1) Fortalecer la cultura de la legalidad y el combate al narcotrfico,
prevenir el consumo de adicciones al reforzar el tejido social y promover la
participacin ciudadana.
16.2) Establecer mecanismos de coordinacin con la sociedad civil para
rescatar los espacios pblicos, detectar poblaciones en riesgo e intervenir de
manera temprana. Procurar la captura de los delincuentes y fomentar la
convivencia comunitaria.
16.3) Reforzar la seguridad y la cultura de prevencin en las escuelas, a fin
de intervenir y evitar que las drogas lleguen a los nios y jvenes, interviniendo
con base en los factores de riesgo detectados. Esta estrategia incluye un proyecto
muy especfico, y pretende trabajar a travs de la difusin educativa referente al
fomento de la cultura de la legalidad, de la denuncia y de la participacin social.
16.4) Fortalecer las capacidades de las dependencias responsables de la
aplicacin de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, debido a la relacin
entre este hecho y el fenmeno del narcotrfico.
Descritos los principales contenidos de las estrategias del PND, se observa
que no todas responden a lo que establecen el tema y el objetivo que las
preceden. Esto es ms evidente en el caso de caso de la estrategia 16.4, que
dirige los esfuerzos a una accin que poco tiene que ver con la prevencin social y
con un enfoque intersectorial e institucional; lo relativo a la poltica para la
regulacin de armas de fuego y explosivos es un proyecto que no debi incluirse
en el tpico relativo a la prevencin del delito, si bien est relacionado con la
comisin de delito y el narcotrfico que el PND busca confrontar, es un hecho que
la implementacin de este tipo de estrategias no atiende los factores de riesgo ni
promueve el tipo de intervenciones que aparentemente estn plasmadas en el
objetivo 16.

99

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

Del mismo modo, las estrategias 16.1 y 16.3 buscan operar a travs de la
promocin y difusin de los valores y la educacin, en el mbito social o educativo,
respectivamente. Por tratarse de estrategias globales, resulta repetitivo y estos
propsitos son susceptibles de incluirse en una sola estrategia; a pesar de que la
juventud y niez representan un sector prioritario por atender, pareciera que no
quedo espacio para incluir estrategias que promovieran el trabajo intersectorial, o
que propiciaran el desarrollo econmico, educativo, cultural o social de
poblaciones en riesgo. Proyectos de este tipo deberan preceder a aquellos que
buscan promover la participacin ciudadana y la reconstruccin del tejido social.
En resumen, a pesar de que existe congruencia en algunos de los
elementos que presenta el PND para la prevencin del delito, las estrategias que
presenta son cuestionables en la medida que stas, no representan una opcin
que permita el cumplimiento del objetivo 16: no indican qu hacer para mejorar las
condiciones de vida de los mexicanos, o cmo las instancias a cargo de esta tarea
cooperarn para generar acciones que contribuyan a prevenir y disminuir factores
de riesgo.
Por otro lado, la naturaleza de la poltica de seguridad implementada por el
Gobierno Federal durante el sexenio 2006-2012, centrada en el combate al
narcotrfico, invadi aquello relativo a la prevencin. En su mayora el PND asocia
los factores de riesgo al narcotrfico y su impacto en la vida de los mexicanos,
tales como el consumo de drogas, violencia, adicciones, el trfico de armas u
asociaciones delictuosas con este tipo de organizaciones criminales; restndole
importancia a aquellos factores que toda poltica social de prevencin del delito
debera considerar combatir con urgencia: la pobreza, la desigualdad, la
marginacin, el desempleo y el difcil acceso a la educacin y la seguridad social.
La formulacin de estas estrategias y su direccin, representaron los
primeros obstculos para la formulacin e implementacin de una poltica integral
de prevencin del delito. De acuerdo con un esquema de planeacin, las
estrategias del PND, encuadran y orientan el resto de los objetivos y programas
del gobierno federal y los gobiernos locales. En este caso, los programas y
proyectos derivados del PND, difcilmente dirigieron sus esfuerzos a la

100

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

construccin de acciones integrales pues los ejes prioritarios estn formulados de


manera parciales, slo a ciertos temas que resultaron prioritarios para el gobierno
en turno, omitiendo asuntos relevantes para la generacin de una poltica integral
de prevencin del delito.
En seguida se revisa el Plan Estratgico publicado por el SESNSP, que
constituye la base de la presente investigacin, al ser el plan con carcter
estratgico elaborado por el Gobierno Federal.

3.2

PLAN

ESTRATGICO

DEL

SECRETARIADO

EJECUTIVO DEL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD


PBLICA
Este Plan se formula con base en una visin a largo plazo para el 2040,
alcanzable a travs de diez ejes prioritarios, con sus respectivos objetivos
estratgicos y estrategias para 2012. Como se ha mencionado, el anlisis se
enfoca en lo relativo a la prevencin del delito, que se ubica en la prioridad
estratgica nmero VI entre las diez establecidas en este documento:
I. Liderazgo y Negociacin
II. Alineacin y Normatividad
III. Medicin y Transparencia
IV. Financiamiento de Proyectos y Programas de Seguridad Pblica
V. Participacin Ciudadana
VI. Prevencin del Delito
VII. Profesionalizacin de las Instituciones de Seguridad Pblica y de Procuracin de
Justicia
VIII. Sistema Nacional de Informacin
IX. Desarrollo Institucional
X. Registro Pblico Vehicular
La tabla 1-7 resume el contenido de los objetivos y metas derivadas de la
prioridad VI. Prevencin del delito, y el objetivo estratgico que le corresponde.

101

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

Tabla 3-2 Plan Nacional de Desarrollo

PLAN ESTRATGICO
Prioridad
Estratgica
Objetivo
Estratgico

VI. PREVENCIN DEL DELITO

Estrategia

Objetivo General

Meta

VI.1.1.og.1 Desarrollar un
mecanismo de vinculacin entre los
programas de prevencin social de la
violencia y la delincuencia referidos
en los planes sectoriales nacionales
atinentes y los programas de
desarrollo social, econmico y
educativo que se relacionen.

VI.1.1.og.1.m.1 Construir estrategias


para implementar acciones en los
tres rdenes de gobierno para
disear y generar programas,
mecanismos y polticas pblicas que
incidan en la prevencin social de la
violencia y la delincuencia con
participacin ciudadana.

VI.1.1.og.2 Fortalecer la Red


Nacional de Municipios por la
Seguridad y la Convivencia
Ciudadana.

VI.1.1.og.2.m.1 Promover y asistir la


implementacin de los proyectos en
materia de prevencin social de la
violencia y la delincuencia con
participacin ciudadana impulsados
por el Centro Nacional de
Prevencin del Delito y Participacin
Ciudadana.

VI.1.2.og.1 Disear un mecanismo de


articulacin que contemple la
coordinacin de programas y planes
en los tres mbitos de gobierno.

VI.1.2.og.1.m.1 Realizar un Modelo


de Prevencin Social de la Violencia
y la Delincuencia con Participacin
Ciudadana que gue las polticas y
programas.
VI.1.2.og.1.m.2 Realizar un Modelo
de Participacin Ciudadana para la
Seguridad y Convivencia Ciudadana
que gue las polticas y programas.

VI.1.3.og.1 Armonizar el marco


normativo, en materia de prevencin
social de la violencia y la
delincuencia, a nivel federal, estatal y
los bandos de buen gobierno
municipales.

VI.1.3.og.1.m.1 Emitir
recomendaciones en relacin a la
homologacin de las leyes estatales
de seguridad con respecto a la Ley
General del Sistema Nacional de
Seguridad Pblica.

VI.1.3.og.2 Promover polticas


pblicas que favorezcan entornos
seguros en los mbitos familiares,
escolares, laborales y pblicos.

VI.1.3.og.2.m.1 Definir una poltica


pblica que atienda la participacin
de la juventud en la prevencin
social de la violencia, la delincuencia
y la construccin de cultura
ciudadana y legalidad para fortalecer
el capital social.

VI.1.4.og.1 Desarrollar un sistema de


monitoreo y evaluacin de la
implementacin y resultados de la

VI.1.4.og.1.m.1 Construir los


indicadores para medir progresos y
evaluar el impacto de la poltica, de

VI.1.1 Coordinar acciones


en los tres rdenes de
gobierno que incidan en la
prevencin social de la
violencia y la delincuencia
y en la seguridad
ciudadana vinculados al
desarrollo social,
econmico y educativo.

VI.1.2 Articular y coordinar


los planes, programas y
estrategias de prevencin
en los tres mbitos de
gobierno alineado al
Modelo Nacional de
Prevencin Social de la
Violencia y la Delincuencia
y de Seguridad
Ciudadana.

VI.1.3 Desarrollar e
implementar polticas
pblicas eficientes en la
prevencin social de la
violencia y la delincuencia
y de seguridad ciudadana.

VI.1.4 Sistematizar
monitoreos y procesos de
evaluacin de la

VI.1 Contar con un sistema de prevencin del delito


articulado y vinculado al desarrollo social, econmico y
educativo

102

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

implementacin y
poltica de prevencin social de la
resultados de la poltica
violencia y la delincuencia, y la
de prevencin social de la
seguridad y participacin ciudadana.
violencia, la delincuencia,
seguridad y participacin
ciudadana.
Fuente: www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx

los programas y las acciones en


materia de prevencin social de la
violencia y la delincuencia, para la
seguridad y la participacin
ciudadana.

El objetivo estratgico indica que debe contarse con un sistema de


prevencin del delito articulado y vinculado al desarrollo social, econmico y
educativo. Para la consecucin de este planteamiento, se disearon un plan
tctico

uno

operativo,

que

incluyen

objetivos

generales

metas,

respectivamente. Es decir, el contenido correspondiente a la columna de objetivos


generales, corresponde al plan estratgico y la columna de metas, se refiere al
plan tctico, que en ambos casos publica el SESNSP, como resultado y para la
consecucin del plan estratgico.
Durante el proceso de planeacin, la elaboracin de distintos tipos de
planes corresponde a la necesidad de abarcar desde lo global hasta lo ms
especfico, distinguindose tres niveles de planeacin: el estratgico, el tctico y el
operativo.
La planeacin estratgica centra su atencin en la razn de ser de la
organizacin y aquello que se ha planteado ser y hacer en un futuro. Las
directrices, objetivos y estrategias establecidos en este nivel son de carcter
general y estn dirigidos a todos aquellos que integran la institucin.
El nivel tctico toma como punto de partida la estrategia formulada en el
nivel anterior, prev la forma de hacer uso de recursos y mtodos para
concretarla. La naturaleza de las funciones tcticas, requiere que articulen de la
manera adecuada los esfuerzos y los medios para que sean aprovechados
ptimamente y se logren los resultados esperados. Es aqu donde se articulan los
recursos y procedimientos de una manera ms concreta.
La planeacin operativa centra su atencin en los aspectos ms
especficos, locales e inmediatos que debern desarrollarse o efectuarse en el da

103

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

a da. El desarrollo de estas tareas responde a metas internas y de corto plazo.


Generalmente, estos planes operan de manera anual o multianual.93
Considerando las caractersticas que cada plan debe reunir segn el nivel
en el que es diseado y tomando en cuenta que la tabla anterior integra el
contenido del Plan Estratgico, el Plan Operativo y el Plan Tctico, en seguida se
establece cul es la relacin que guardan entre s cada una de las estrategias,
objetivos y metas.
La primera estrategia se refiere al establecimiento de un sistema de
coordinacin entre las acciones para la prevencin social del delito y la violencia
que emprendan los tres rdenes de gobierno, esto dentro de un marco de
promocin a la seguridad ciudadana considerando los aspectos de tipo social,
econmico y educativo. Los objetivos correspondientes a esta estrategia son dos:
el desarrollo de mecanismos de vinculacin entre los proyectos para la prevencin
social alineados con la estructura programtica institucional, vinculados al
desarrollo social, educativo y econmico; y el fortalecimiento de la Red Nacional
de Municipios por la Seguridad y la Convivencia Ciudadana.
La relacin entre la estrategia y los objetivos se refiere a que ambos
integran contenidos que buscan promover el desarrollo social, econmico y
educativo, as como la seguridad ciudadana como herramienta para la prevencin,
sin embargo, el objetivo relativo al fortalecimiento de la Red Nacional de
Municipios, se presenta como una accin concreta, que pareciera no conducir al
propsito de alineacin entre los tres rdenes de gobierno, pues centra sus
esfuerzos en el nivel municipal. Si bien las acciones a nivel local son importantes,
estos objetivos deberan buscar el fortalecimiento en los niveles de coordinacin y
formulacin de estrategias intergubernamentales.
Las metas correspondientes a los objetivos de la estrategia VI.1.1, buscan
en primer lugar, la construccin de estrategias que permitan la correcta
implementacin de acciones preventivas en los tres rdenes de gobierno,

93

Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Diplomado de Presupuesto Base
Resultados.
Mdulo
3
Planeacin
Estratgica,
[en
lnea],
disponible
en:
http://www.gobernacion.gob.mx/work/models/SEGOB/Resource/1093/3/images/Modulo-3_planeacionestrategica.pdf, [consulta: 9 de Junio de 2013].

104

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

incidiendo efectivamente sobre la violencia y la delincuencia; en segundo lugar,


promover y auxiliar en la implementacin de proyectos en materia de prevencin y
participacin ciudadana, a travs del Centro Nacional para la prevencin del Delito
y la Participacin Ciudadana (CNPDyPC).
A pesar de que estas metas, responden a lo planteado en sus objetivos
correspondientes, no responden a la estrategia nmero VI.1.1, o bien, omiten
informacin y aspectos de vital importancia para un plan estratgico, es decir, son
ms concretas que las que corresponderan a un instrumento de este tipo: la
primer meta busca construir estrategias, pero no se sabe de la existencia de un
diagnstico que determine el tipo de intervenciones que requiere cada estado o
municipio, a efecto de intervenir de manera focalizada, eficaz y coordinada. En el
caso de la segunda meta, se busca apoyar y prevenir a travs del CNPDyPC, pero
nuevamente, para auxiliar de manera efectiva a entidades y municipios, es
necesario conocer las necesidades que cada uno presenta en la materia, as como
revisar y documentar el tipo y el desarrollo de los proyectos con los que se cuenta,
para coordinarlos y asistirlos en su implementacin y mejora.
La estrategia nmero VI.1.2, es similar a la que la precede, busca articular y
coordinar los proyectos y actividades de los tres rdenes en gobierno en materia
de prevencin, de conformidad con lo establecido en el Modelo Nacional de
Prevencin Social de la Violencia y la Delincuencia y de Seguridad Comunitaria.
Esta estrategia se aprecia ms un complemento de la primera, por lo tanto, no
merecera una nueva mencin ya que el objetivo que incluye, es repetitivo, pues
se refiere al diseo de un mecanismo de articulacin para coordinar dichos
programas y planes.
Ya se ha especificado que el nivel estratgico se diferencia del tctico por
su nivel de desagregacin y especificidad: el primero responde directamente a la
misin y a la visin; el segundo establece acciones concretas para alcanzar los
objetivos de la institucin. A pesar de que disear mecanismos de articulacin es
una accin ms especfica que la de articular y coordinar los planes y programas,
el objetivo no es lo suficientemente especfico ya que no describe una accin que
en realidad permita la consecucin de los fines mencionados. No se observa una

105

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

propuesta concreta y se maneja el mismo discurso: deben coordinarse todas las


acciones en materia de prevencin, pero no describe cmo. Tampoco hace
referencia al Plan Nacional de Prevencin Social de la Violencia y la Delincuencia
y de Seguridad Ciudadana, sealado en la estrategia VI.1.2.
El objetivo VI.1.2.og.1, incluye dos metas: la realizacin de un modelo de
prevencin social que gue las polticas y programas, as como la realizacin de un
modelo de participacin ciudadana. En este caso, no especifica si estas
estrategias forman parte del Modelo Nacional de Prevencin Social de la Violencia
y la Delincuencia y de Seguridad Ciudadana, y tampoco queda claro cmo ser la
implementacin de dichos modelos. Es conveniente resaltar, que la redaccin de
las metas, tampoco dejan muy claro qu se har, si los modelos se disearn o
implementarn.
La estrategia VI.1.3 consiste en el desarrollo de polticas pblicas eficientes
para la prevencin social de la violencia y la delincuencia. Esta estrategia es un
propsito implcito, inherente al diseo de una poltica nacional y un plan
estratgico para la prevencin social del delito. Esta estrategia no seala acciones
que contribuyan al cumplimiento de la misin y visin, sea del SESNSP o del
Sistema Nacional de Seguridad Pblica, slo describe cmo debe ser el diseo y
la implementacin de las acciones para la prevencin.
A esta estrategia, le corresponden dos objetivos y a cada uno de estos, una
meta. Los objetivos buscan homologar el marco normativo en materia de
prevencin en todos los mbitos de gobierno y, la promocin de polticas pblicas
que favorezcan la construccin de entornos seguros en diversos mbitos, como el
familiar, escolar y laboral. Estos dos objetivos incluyen elementos que contribuyen
a alcanzar el objetivo estratgico, pues buscan armonizar el marco normativo a
nivel federal, estatal y municipal y al mismo tiempo, impactar en distintos mbitos.
Pese a incluir estos elementos, no hay relacin alguna entre stos y la
estrategia que les corresponde. Si la estrategia busca desarrollar e implementar
polticas eficientes, no hay elementos en el plan tctico que permitan alcanzar la
eficiencia en las polticas preventivas, tales como el desarrollo de mecanismos de
seguimiento, evaluacin y control.

106

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

En el caso de las metas, se trata en primer trmino de emitir


recomendaciones que permitan homologar leyes estatales, en relacin la Ley
General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica; en segundo, buscan definir
una poltica pblica dirigida a la juventud, para prevenir socialmente el delito a
travs de la promocin de valores y la construccin de capital social. Estas metas
tampoco responden a sus objetivos, ya que en el primer caso, nicamente se
enfatiza la tratamiento hacia las leyes a nivel estatal, no se ofrece una solucin
integral para la normatividad en todos los mbitos de gobierno; en el caso de la
segunda meta, slo se enfoca en el desarrollo de una poltica juvenil, limitada a
actuar slo en el mbito educativo, pues no hace referencia a intervenciones en el
plano econmico, social o laboral de las familias y no slo de los jvenes.
La ltima estrategia (VI.1.4) se refiere a la sistematizacin y monitoreo de
los procesos de evaluacin e implementacin de las polticas preventivas. De aqu
se desprenden un objetivo y su meta correspondiente, que procuran el desarrollo
de un sistema de monitoreo y evaluacin, as como la construccin de indicadores
para medir el impacto de los proyectos desarrollados, respectivamente.
La meta y el objetivo responden a lo planteado en la estrategia, ya que las
actividades descritas forman parte de los procesos de seguimiento y evaluacin,
los cuales no son suficientes para guiar en el diseo e implementacin de
procesos

de

sistematizacin

y evaluacin

de

las

polticas preventivas.

Nuevamente se omiten etapas o aspectos importantes en el desarrollo de


sistemas que permitan sistematizar y monitorear los resultados obtenidos, debido
a que el hecho de desarrollar un sistema de indicadores no es suficiente para dar
seguimiento y controlar la estructura programtica, a nivel nacional y en cada uno
de los mbitos de gobierno.
En general, puede observarse que el plan estratgico, el plan tctico y el
plan operativo procuran su alineacin y en algunos puntos responden al objetivo
estratgico referente al tema de prevencin del delito. A pesar de cumplir con
estos requerimientos bsicos, al revisar cada uno de los objetivos y las metas,
stos son simples o responden a temas muy especficos. La omisin de acciones
contundentes para la solucin de problemas cruciales en el tratamiento preventivo

107

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

para la aparicin de la violencia y la delincuencia, evidencian que la


transversalidad e integralidad de la poltica preventiva slo se mantiene en el
discurso.
No se hace referencia ni se buscan vincular temas relacionados con el
sistema educativo, econmico y de desarrollo social para dar cauce a los
proyectos preventivos, a pesar de que ste es el principal propsito del objetivo
estratgico: implementar un sistema de prevencin del delito vinculado al
desarrollo social, econmico y educativo.
La prevencin social del delito, durante el periodo 2006-2012, desarrolla
conceptos importantes, pues establece el mejoramiento de las condiciones de vida
de la poblacin como la base para evitar o reducir ciertos fenmenos
delincuenciales. A pesar de reconocer la relacin entre ambas variables, durante
el proceso de planeacin estratgica, no se establecen acciones concretas e
integrales que permitan vincular el sistema econmico, social, educativo, cultural y
laboral al desarrollo y fortalecimiento de polticas enfocadas a la prevencin del
fenmeno delictivo y de la violencia.
Si el plan estratgico y los planes tctico y operativos derivados de ste, no
fueron capaces de establecer lneas de accin y estrategias que respondan a los
objetivos estratgicos, a la misin y la visin del SESNSP, puede suponerse que
el resto de los planes y programas a nivel estatal y local, difcilmente tendrn una
visin clara y un enfoque social en la construccin de polticas para la prevencin
del delito.
Para profundizar ms en este supuesto, se presentan algunos puntos del
Programa Nacional y el Programa Sectorial de Seguridad Pblica.

3.3 PROGRAMA NACIONAL DE SEGURIDAD PBLICA


El Programa Nacional de Seguridad Pblica contiene tres objetivos relativos al
tema de la prevencin del delito, a cada uno de ellos le corresponden distintas
estrategias y lneas de accin. La tabla 3-8 condensa toda la informacin de este
plan, en lo que respecta a prevencin del delito. Del mismo modo, se menciona la

108

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

relacin que guardan cada uno de estos elementos y cmo se relacionan con el
PND y el Plan estratgico.
Tabla 3-3 Programa Nacional de Seguridad Pblica

PROGRAMA NACIONAL DE SEGURIDAD PBLICA 2008-2012

OBJETIVO
OBJETIVO 1. Prevenir
conductas delictivas con
mecanismos que garanticen
la convivencia social y
familiar segura en lugares
pblicos y en el entorno
escolar; fortalecer la cultura
de la legalidad y la atencin
a vctimas del delito, as
como el respeto y
proteccin a los derechos
humanos de la poblacin
por parte de los encargados
de la seguridad pblica en
los tres rdenes de
gobierno.
OBJETIVO 2
Combatir frontalmente el
fenmeno delictivo y
consolidar el Estado de
Derecho con la
coordinacin y
corresponsabilidad de los
tres rdenes de gobierno, a
travs de la Estrategia
Nacional de Prevencin del
Delito y Combate a la
Delincuencia en el marco
del Sistema Nacional de
Seguridad Pblica.
OBJETIVO 4
Garantizar un sistema
tecnolgico de informacin
y telecomunicaciones
avanzado que d soporte a
la Estrategia Nacional de
Prevencin del Delito y
Combate a la Delincuencia,
para compartir
oportunamente informacin
entre las corporaciones de
seguridad pblica en los
tres rdenes de gobierno.

ESTRATEGIA

LNEA DE ACCIN

Estrategia 1.1
Incrementar la presencia y
efectividad policial en lugares
pblicos y de convivencia
familiar en entidades federativas
y municipios, como mecanismo
para prevenir la comisin de
delitos y propiciar un entorno
ms seguro.
Estrategia 1.2
Reforzar
los
vnculos
de
colaboracin con las instancias
de participacin ciudadana en
los tres rdenes de gobierno,
para que funjan como canales
de
interlocucin
en
la
recuperacin de la seguridad.
Estrategia 2.1
Apoyar
a
las
entidades
federativas en el combate de los
delitos ms sensibles para la
sociedad.

Lnea de accin 1.1.1


Recuperar, con la participacin de las
corporaciones policiales de los tres
rdenes de gobierno, lugares pblicos y
de convivencia familiar como escuelas,
parques, jardines, plazas y centros de
entretenimiento, que han sido invadidos
por la delincuencia.

Estrategia 2.2
Promover la cultura de la
denuncia ciudadana de hechos
probablemente delictivos, en los
tres rdenes de gobierno.

Estrategia 4.1
Contribuir a la puesta en marcha
de la Plataforma Mxico en los
tres rdenes de gobierno, para
generar
informacin
que
optimice la funcin policial.

Lnea de accin 1.2.1


Fortalecer las acciones con la sociedad
civil en la prevencin del delito y la
cultura de la denuncia, a travs de las
instancias de participacin ciudadana en
los tres rdenes de gobierno para lograr
un entorno escolar seguro.
Lnea de accin 2.1.1
Elaborar,
de
acuerdo
a
las
competencias de cada orden de
gobierno, acciones para disminuir la
incidencia de secuestros, homicidios
dolosos y robos con violencia.
Lnea de accin 2.2.1
Impulsar y fortalecer la cultura de la
denuncia a travs de campaas de
difusin.

Lnea de accin 4.1.1


Interconectar la infraestructura de
informacin y de telecomunicaciones de
seguridad pblica.
Lnea de accin 4.1.2
Compartir
informacin
y
generar
inteligencia policial para el combate a la
delincuencia.
Lnea de accin 4.1.3
Instrumentar y adoptar el informe policial
homologado.

Fuente: Programa Nacional de Seguridad Pblica 2008-2012.

109

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

El primer objetivo busca prevenir conductas delictivas a travs de


mecanismos que refuercen la convivencia social y familiar mediante la creacin de
entornos seguros y el fortalecimiento de los valores, as como la proteccin a los
derechos humanos por parte de los encargados de la seguridad pblica. La
estrategias correspondientes son el incremento de la presencia y efectividad
policial en espacios pblicos, para propiciar entornos seguros; y reforzar los
vnculos de colaboracin con instituciones que promueven la participacin
ciudadana. En cuanto a las lneas de accin, una se encuentra encaminada a la
promocin de la participacin de las instituciones policiales de los tres rdenes de
gobierno en las acciones preventivas, la segunda se vincula a la promocin de la
participacin en el caso de las organizaciones de la sociedad civil para la
construccin de entornos escolares seguros.
El tema de prevencin del delito contenido en el primer objetivo, encuentra
similitudes con el objetivo general del plan estratgico del SESNSP, ya que busca
intervenir en el mbito social y familiar, as como en los espacios pblicos.
Nuevamente se hacen presentes los proyectos que consideran el aspecto social y
educativo para prevenir factores de riesgo.
A pesar de estas consideraciones, este objetivo es demasiado amplio, ya
que busca cubrir muchos aspectos que de por s son complejos y requieren
acciones muy especficas para su tratamiento, tal como el diseo de
intervenciones en el mbito escolar, familiar y en los espacios pblicos; as como
procurar la proteccin de los derechos humanos por parte de las autoridades
competentes en la materia.
Por el contrario, las estrategias y lneas de accin estn dirigidas a asuntos
muy especficos, y no se remiten a intervenciones en el mbito social: en el caso
de la primera estrategia, al considerar el incremento de la presencia y efectividad
policial, no se estn utilizando mtodos efectivos en lo que a prevencin social se
refiere, la vigilancia policial es una medida preventiva, pero en el mbito
situacional, ya que sirve como una medida que puede disuadir a los posibles
delincuentes de cometer el ilcito, ms no incluye elementos que se relacionen con
el mbito laboral, educativo, cultural o de desarrollo social.

110

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

En el caso de la segunda estrategia, al referirse al reforzamiento de los


vnculos de colaboracin entre las instancias de participacin ciudadana de los
tres rdenes de gobierno, nuevamente se omiten acciones que se dirijan al
mejoramiento concreto de las condiciones de vida de las poblaciones vulnerables
o en riesgo. Si bien, la participacin ciudadana juega un papel relevante, en este
caso, esta estrategia no est alineada con el objetivo, ya que se refiere al
mejoramiento de los canales de comunicacin entre la sociedad organizada y el
gobierno, y no al desarrollo de mecanismos que garanticen la convivencia social,
para as, prevenir el delito.
Por el contrario, las lneas de accin guardan ms congruencia en relacin
con las estrategias de la que derivan: buscan recuperar la participacin de las
instancias policiales a nivel federal, estatal y local; y fortalecer las acciones de la
sociedad civil. A pesar de responder a lo planteado en la estrategia, su
formulacin se refiere a acciones muy ambiguas, que requieren de otras
actividades mucho ms concretas para lograr materializar lo que se proponen, por
lo tanto no estn formuladas correctamente. Por ejemplo, la recuperacin de la
participacin se lograra a travs de programas de capacitacin y actualizacin,
as como el fortalecimiento de la sociedad civil para la construccin de entornos
seguros, podra materializarse mediante la creacin de comits de seguridad o
que capaciten en la materia, a modo de generar intervenciones del gobierno y la
ciudadana en asuntos que incidan sobre los factores de riesgo, como la violencia
escolar o el uso de drogas.
Aunque las estrategias y lneas de accin buscan incidir sobre temas
relevantes en la prevencin del delito, los proyectos que pueden responder a
stos, estarn acotados a la actividad policial, el entorno escolar y la participacin
de la sociedad civil. Estos elementos no son suficientes para lo que el primer
objetivo pretende alcanzar, y an ms importante, en ninguna de los componentes
de este objetivo se describe una accin concreta para la proteccin de los
derechos humanos desde las autoridades en el mbito de la seguridad pblica.
En el caso del objetivo nmero 2, se propone combatir frontalmente el
fenmeno delictivo y consolidar el Estado de Derecho a travs de la Estrategia

111

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

Nacional de Prevencin del Delito y Combate a la Delincuencia, que se detallar al


final del presente captulo. La redaccin de este objetivo, inicialmente parece ms
reactiva que preventiva, ya que utiliza el trmino combate frontal en contra de las
manifestaciones que contribuyen al crecimiento y fortalecimiento del fenmeno
delictivo.
Las estrategias responden a la misma dinmica, con respuestas de alcance
inmediato, dirigidas a tratar el fenmeno delictivo una vez que este se ha
cometido. Las respuestas institucionales ante la comisin de los delitos deben ser
inmediatas, eficientes y eficaces, pero en este caso, el objetivo y las estrategias
planteadas se disean para funcionar a travs de una estrategia de prevencin del
delito, buscando enfrentar el fenmeno en sus etapas ms avanzadas.
Las lneas de accin, nuevamente se muestran alineadas con las
estrategias, resultando focalizadas e insuficientes para alcanzar los propsitos
planteados. En el caso de la primera lnea de accin, se elaborarn acciones para
disminuir la incidencia de delitos de alto impacto; para alcanzar medianamente
este propsito, se requiere de intervenciones en diversos aspectos, como se ha
mencionado, econmico, social, educativo, en el mbito de justicia y seguridad
social, de no considerar todos estos factores, las acciones para disminuir la
incidencia delictiva sern infructuosos. La segunda lnea de accin, busca
promover la cultura de la denuncia a travs de campaas de difusin; en este
caso, puede suponerse que la implementacin campaas informativas o que
promuevan la denuncia no sern suficientes para fomentarla, es necesario mejorar
el desempeo y capacidad de respuesta de los canales e instituciones a cargo del
recibimiento y procesamiento de las denuncias en los tres mbitos de gobierno.
El tercero y ltimo objetivo involucra el uso de recursos tecnolgicos, en un
marco de colaboracin intergubernamental para la prevencin del delito y el
combate a la delincuencia. Se compone de una estrategia referente a la activacin
de Plataforma Mxico94 a nivel federal, estatal y local, a fin de que la informacin
94

Es un concepto tecnolgico avanzado de telecomunicaciones y sistemas de informacin, que integra todas las bases
de datos relativas a la seguridad pblica, con la finalidad de que se cuente con todos los elementos de informacin, para
que las instancias policiales y de procuracin de justicia de todo el pas, lleven a cabo las actividades de prevencin y
combate al delito, delito, mediante metodologas y sistemas homologados. Secretara de Seguridad Pblica, Plataforma
Mxico, [en lnea] disponible en: http://scm.oas.org/pdfs/2008/RM00021T.pdf, [consultado el: 20 de Agosto de 2013].

112

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

obtenida optimice la funcin policial. De la estrategia 4.1 derivan tres lneas de


accin.
En este caso, las tres lneas de accin sealan acciones concretas que
permiten instrumentar actividades que permiten la consecucin de los propsitos
mencionados: interconectar la estructura de informacin, compartir la informacin
y generar inteligencia policial e instrumentar y adoptar el informe policial
homologado.
En general se observa que a lo largo de este Plan la concepcin de
prevencin del delito dista de lo planteado en el Plan Estratgico, debido al tipo de
intervenciones y a los mbitos de accin en los que se implementarn las
acciones descritas. El eje de referencia para la implementacin de lo sealado en
este documento, como se mencion, es la Estrategia Nacional para la Prevencin
del Delito y Combate a la Delincuencia, sta a su vez incluye distintos ejes, uno de
los cuales est destinado al tema de la prevencin del delito con un enfoque ms
social, por lo que, evidentemente el tipo de acciones preventivas a las que hace
referencia este Plan, no tendran una orientacin social, es decir, enfocarse en
aquellos aspectos relacionados con el mejoramiento de la calidad de vida de los
mexicanos, como lo sealado en la visin y misin del SESNSP.
Estos elementos permiten apreciar el nivel de conocimiento y operatividad
por parte del gobierno federal y las instituciones competentes en la materia, en lo
que a prevencin del delito se refiere. Es evidente que se han construido
conceptos claves, importantes en la definicin de una poltica para la prevencin
del delito, sin embargo, se considera que an los esfuerzos no son suficientes,
debido a que las acciones requeridas para materializar de manera integral los
propsitos mencionados no se han incluido adecuadamente en la estructura
programtica revisada en este documento. Se busc atender los asuntos ms
urgentes a travs de la respuesta policial de tipo reactivo y las intervenciones
posteriores a la comisin de los delitos, como intensificar el proceso para la
persecucin y castigo de los ilcitos.
El Programa Sectorial de Seguridad Pblica en conjunto con el Plan
Nacional de Seguridad Pblica, formaron parte de los principales instrumentos en

113

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

la construccin de la poltica de seguridad y prevencin del delito, durante la


administracin del gobierno federal de 2006 a 2012. En teora, ambos tuvieron
como referencia lo establecido en la Estrategia Nacional para la Prevencin del
Delito y Combate a la Delincuencia.

3.4 PROGRAMA SECTORIAL DE SEGURIDAD PBLICA


Este Plan contiene dos objetivos sectoriales relativos al tema de prevencin del
delito, con las respectivas estrategias y lneas de accin para su consecucin. La
tabla 1-9 incorpora estos elementos, del mismo modo que en los casos anteriores
se procede a establecer la pertinencia y alineacin con el resto de la estructura
programtica (PND 2007-2012 y el Programa Nacional de Seguridad Pblica
2008-2012.
Tabla 3-4 Programa Sectorial de Seguridad Pblica

PROGRAMA SECTORIAL DE SEGURIDAD PBLICA 2007-2012


OBJETIVO SECTORIAL
Objetivo sectorial 2.
Combatir la impunidad,
disminuir los niveles de
incidencia delictiva y
fomentar la cultura de la
legalidad, garantizando a la
ciudadana el goce de sus
derechos y libertades.

ESTRATEGIA

LNEA DE ACCIN

Estrategia 1.
Implantar
la
estrategia
interinstitucional
Limpiemos
Mxico en las poblaciones con
mayor ndice delictivo para
prevenir eficazmente el delito,
las adicciones y recuperar para
la
sociedad
los
espacios
pblicos de convivencia.

Lnea de Accin 1.
Articular la participacin intersectorial y
ciudadana de la estrategia Limpiemos Mxico
para garantizar un entorno escolar seguro e
incrementar la percepcin de seguridad en la
ciudadana.
Lnea de Accin 2.
Transferir e implantar en las ciudades con
mayores ndices delictivos los programas de
prevencin del delito y participacin ciudadana,
con el fin de crear redes sociales que atiendan
las diferentes causas de la inseguridad.
Lnea de Accin 3.
Consolidar los Consejos Ciudadanos estatales y
municipales, as como las redes sociales que
generen dinmicas de vinculacin y participacin
ciudadana, a fin de que los miembros de la
comunidad puedan integrarse a ella a partir de
un sentimiento de pertenencia, identidad y
mutuo compromiso.
Lnea de Accin 4.
Capacitar al personal policial en materia de
derechos humanos y atencin a vctimas por tipo
de delito, con el objeto de generar una cultura de
respeto y promocin a los derechos humanos.

114

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

Objetivo sectorial 4:
Incorporar tecnologas de
informacin y
telecomunicaciones a la
funcin policial para crear
interconexiones de bases
de datos a nivel federal,
estatal y municipal, y
generar estrategias
coordinadas de prevencin
y combate al delito.

Estrategia 1.
Fortalecer la infraestructura de
telecomunicaciones
de
las
instituciones
de
seguridad
pblica
a
travs
de
la
interrelacin e interconectividad
de sus sistemas en la Plataforma
Mxico, para generar mtodos
uniformes
de
actuacin,
inteligencia policial y bases de
datos de acceso comn en los
tres rdenes de gobierno para el
combate a la delincuencia.
Fuente: Programa Sectorial de Seguridad Pblica 2007-2012.

Lnea de Accin 1.
Consolidar
la
infraestructura
de
telecomunicaciones a nivel nacional en materia
de seguridad pblica, a fin de ampliar la
cobertura de los nodos de interconexin de las
bases de datos de las corporaciones policiales
de los tres rdenes de gobierno.

El primer objetivo sectorial, pretendi combatir la impunidad y disminuir la


incidencia delictiva a travs de la cultura de la legalidad y asegurar el acceso de
los ciudadanos a sus derechos y libertades. De su anlisis se observan similitudes
entre ste y el primer objetivo del Plan Nacional de Seguridad Pblica. Ambos
objetivos se refieren al fomento de la cultura de la legalidad y los valores cvicos,
como un instrumento adecuado para disminuir la incidencia delictiva.
Por este punto y lo relacionado con asegurar el acceso de los mexicanos a
sus derechos y libertades, es evidente la alineacin con el Plan Estratgico, ya
que considera aspectos relacionados con la calidad de vida y garantas de los
ciudadanos, factores a considerar en la construccin de una poltica integral y a
largo plazo.
El combate a la impunidad se presenta como el principal componente de
este objetivo y coincide con la dinmica de intervencin reactiva, observada en los
componentes anteriores. Su estrategia correspondiente, es decir, la nmero 1, se
refiri a la aplicacin del programa Limpiemos Mxico. Este programa tiene como
propsito prevenir el delito, evitar las adicciones y construir espacios pblicos ms
seguros. Al comparar lo que plantea el objetivo sectorial 2 con la estrategia 1, se
encuentra una disociacin total, pues se refiere a aspectos totalmente distintos y
no describe una accin ms concreta o especfica, los propsitos de ambos son
amplios y dismiles.
Corresponde a la estrategia nmero 1, cuatro lneas de accin: articular la
participacin de forma intersectorial, transferir a zonas de riesgo la implementacin
de estrategias y proyectos para la prevencin del delito, para la creacin de redes

115

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

que impacten sobre las causas de la inseguridad; consolidar la creacin de


consejos de participacin a nivel local, para generar cohesin, identidad y
compromiso y finalmente se establece la capacitacin del personal policial en
materia de derechos humanos.
No existe alineacin entre el objetivo, la estrategia y las lneas de accin, el
primero est dirigido al combate de la impunidad y la disminucin de los ndices
delictivos, la estrategia procura la implementacin de la estrategia limpiemos
Mxico, y finalmente las estrategias se concentran en la creacin de capital
social, la capacitacin del personal policial, la promocin de la participacin
ciudadana. Se trata ms de acciones aisladas, ya que stas estrategias no
contribuyen a combatir la impunidad, aunque si responden a las necesidades y
tareas relativas a la prevencin del delito.
El segundo objetivo que corresponde al plan sectorial, est relacionado con
el uso de tecnologas de la informacin y telecomunicaciones para eficientar el
desempeo policial y as hacer frente al delito. La estrategia busca fortalecer la
infraestructura de telecomunicaciones de las instituciones de seguridad pblica al
reforzar los sistemas de Plataforma Mxico, cuyos resultados sirvieron de apoyo
para el mejoramiento de los mtodos de intervencin policial en el combate a la
delincuencia. La lnea de accin se orienta a la consolidacin de la infraestructura
de telecomunicaciones a nivel nacional, para ampliar la cobertura de los nodos de
interconexin de las corporaciones policiales.
En este caso, objetivo, estrategia y lnea de accin convergen sobre un
mismo tema, el relativo al desarrollo de telecomunicaciones y tecnologas de la
informacin, cabe destacar que no respetan los niveles de especificidad que cada
uno debera apuntar, ya que cada uno debera dirigirse a acciones propias del
mbito de planeacin, operacin e instrumentacin. Del mismo modo, los
proyectos y tareas descritas buscan coadyuvar a mejorar el desempeo policial
para la prevencin del delito. Como se ha mencionado, este tipo de intervenciones
estn ms orientadas hacia lo reactivo que lo preventivo en trminos de lo social.
Debe observarse tambin que este ltimo objetivo coincide con el del Programa
Nacional de Seguridad Pblica, previamente revisado.

116

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

Los objetivos y las estrategias revisadas tuvieron como propsito prevenir el


delito, sin embargo no respondieron al plan estratgico que especificaba el
establecimiento de un sistema nacional de prevencin del delito que debera
alinear y orientar la estructura legal y programtica, as como los esfuerzos
institucionales para prevenir el delito a travs de intervenciones integrales en
diversos mbitos sociales.
Debe mencionarse que el Programa Nacional y el Programa Sectorial de
Seguridad Pblica estn ms orientados al combate del delito que a un verdadero
enfoque preventivo, y no procuran el establecimiento de acciones concretas que
permitan orientar los esfuerzos a nivel federal, estatal y local hacia una poltica
integral para la prevencin del delito, que involucre aspectos relacionados al
mejoramiento sustancial de la calidad de vida de los mexicanos, siendo esta la
base para reducir o prevenir ciertos fenmenos delictivos, aunque se trate de
estrategias a largo plazo.
Es claro que el tratamiento del fenmeno delictivo debe realizarse en dos
vertientes, primero en el diseo e implementacin de polticas dirigidas a disminuir
los ndices delictivos a travs de acciones inmediatas, es decir, acciones que
incidan directamente sobre el proceso que se desencadena una vez que el delito
ha sido cometido. Por otro lado, deben formularse proyectos para articular el
conjunto de responsabilidades institucionales que inciden sobre todos aquellos
factores que intervienen en la construccin de situaciones o factores de riesgo, es
decir, proyectos y acciones que intervengan de manera temprana sobre la
comisin de posibles delitos y sus autores, dndole verdadero sentido y vigencia a
la prevencin social del delito.
El conjunto de programas, planes y disposiciones no diferencian de manera
contundente ambas estrategias (las reactivas y las preventivas) y sus niveles de
intervencin. Esta es una de las razones que explica por qu durante el diseo y
generacin de estrategias y lneas de accin, la mayora de ellas se dirigi a
combatir o disuadir factores de riesgo relacionados con conductas o hechos
generados en etapas ms cercanas a la comisin del delito, incluso hacia aquellos
que aparecen una vez que ste se ha cometido.

117

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

El ltimo referente para el desarrollo e implementacin de polticas pblicas


para a la prevencin del delito, es la Estrategia Integral para la Prevencin del
Delito y el Combate a la Delincuencia, mismo que se ha mencionado, orienta a la
implementacin de las acciones plasmadas en los programas nacional y sectorial.

3.5 ESTRATEGIA

INTEGRAL PARA LA PREVENCIN DEL

DELITO Y COMBATE A LA DELINCUENCIA


Este documento se integr por 7 ejes, siendo el nmero 2 el vinculado al tema de
prevencin del delito y participacin ciudadana. La siguiente tabla muestra un
resumen de los aspectos ms importantes y ejes para su implementacin. Dicha
informacin se compara con los resultados obtenidos de la revisin de los planes y
programas anteriormente revisados, con el propsito de observar la alineacin que
existe entre ellos y si es que responden a los mismos fines, y finalmente, la
coherencia que guardan cada una de las acciones y prioridades mencionadas
contenidas en esta estrategia.
Tabla 3-5 Estrategia Integral de Prevencin del Delito y Combate a la Delincuencia.

ESTRATEGIA INTEGRAL DE PREVENCIN DEL DELITO Y COMBATE A LA


DELINCUENCIA
Alinear las capacidades del Estado Mexicano contra la delincuencia
EJE 1
Prevencin del delito y participacin ciudadana
EJE 2

Atiende a factores que originan el delito


Desarrolla e instrumenta principios de cultura de la legalidad
Busca la transicin de un Modelo Reactivo y punitivo a uno de Aproximacin Integral con la
Sociedad, caracterizado por
Vinculacin ciudadana
Proteccin a los Derechos Humanos

Plantea:
Generar dinmicas sociales para que los miembros de la comunidad puedan integrarse a ella a
partir de un sentimiento de pertenencia, identidad y mutuo compromiso. Para esto se crearn:
Consejos ciudadanos de seguridad pblica
rganos de vinculacin y enlace con las organizaciones sociales

Incluyen la opinin de expertos y ONG en:


Planeacin de las polticas de seguridad
Revisin crtica de los resultados a nivel federal, estatal y municipal.

Promover la formacin de redes sociales multiplicadoras que difundan la cultura de la

118

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

EJE 3

denuncia y la participacin social.


El trabajo se vincula con las Secretaras de Desarrollo Social, de Salud, de Educacin y la
Comisin Nacional del Deporte.

La Estrategia est integrada por tres programas:


Localidades urbanas
Escuela Segura
Destinado a
con altos ndices de
Salud solo sin drogas
pobreza y desigualdad
Recuperacin de espacios pblicos
Desarrollo institucional

EJE 4

Sistema Penitenciario

EJE 5

Combate a la corrupcin

EJE 6

Tecnologa

EJE 7

Indicadores de Medicin establecidos por la Sociedad Civil

La estrategia que nos ocupa es dirigida a la prevencin y combate del


delito, por lo que incluye un eje dedicado nicamente al tema de la prevencin del
delito en conjunto con la participacin ciudadana. Lo que supone que las acciones
descritas en este apartado estarn dirigidas a proyectos de intervencin temprana,
enfocados al control e inhibicin de los factores de riesgo.
Revisando el contenido de los ejes, la mayora se enfocan en actividades y
temas relacionados con respuestas reactivas, ms para el combate, que a la
prevencin del delito. Por otro lado, al contemplar los principales puntos descritos
en este eje, se observan tres grandes temas: la intervencin sobre factores de
riesgo, la promocin de la participacin ciudadana para la generacin de capital
social, y por ltimo, las intervenciones de tipo interinstitucional e intersectorial.
Los tres puntos antes mencionados estn relacionados con los contenidos
de los planes y programas referidos anteriormente. A diferencia del PND y los
programas nacional y sectorial, en este documento se distinguen las estrategias
de tipo reactivo y de intervencin urgente, de aquellas que buscan aplicarse de
forma temprana y atender factores sociales asociados a la aparicin del fenmeno
delictivo.
En concordancia con el Plan Estratgico, las estrategias aqu planteadas,
atendan a las poblaciones en riesgo, a travs de estrategias que fomentaran el
desarrollo social en trminos educativos y culturales. Los proyectos mencionados
en esta estrategia, se observan ms como acciones aisladas, si bien todas ellas

119

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

integran un conjunto de actividades que fomentan la prevencin del delito, son


abordadas como tareas independientes, ya que en el eje 7 no se especifica cmo
se articulan o se relacionan entre s.
Dicha estrategia integral hace referencia a la intersectorialidad necesaria
para la construccin de polticas preventivas integrales, sin embargo slo integra
al mbito educativo, de salud y deportivo para la implementacin de la estrategia a
travs de programas especficos de las dependencias encargadas de estos
despachos. Como se ha mencionado, a pesar de la complejidad para abordar este
tipo de problemticas, un adecuado proceso de planeacin, demanda la
realizacin de revisiones, estudios y anlisis exhaustivos que permitan determinar
las posibles causas, consecuencias y soluciones de los retos a atender.
A pesar de que la orientacin del eje es clara, en trminos del tipo de
estrategias a utilizar y rutas a seguir, se presenta un esquema incompleto, ya que
omite temas importantes relacionados actividades que impactan de manera
contundente para la generacin de soluciones integrales, eficaces y sostenibles
para la prevencin social de delito, tales como la vivienda, el empleo, la salud y
educacin.
Para finalizar, se puede concluir que los ejes programticos y para la
planeacin sobre los cuales se pretendi construir una poltica social e integral
para la prevencin del delito, se disearon en momentos y con propsitos
diferentes. A pesar de los esfuerzos por analizar el proceso de planeacin en su
totalidad, cabe aclarar que no se encontraron elementos suficientes que
permitieran dicha tarea, por los motivos expuestos al inicio del presente captulo.
La ausencia de diagnsticos, indicadores correctamente diseados y
resultados concretos que permitieran la valoracin del desempeo de cada uno de
los proyectos mencionados, imposibilitan la realizacin de una valoracin seria
sobre el verdadero impacto de las acciones establecidas en cada uno de los
planes y programas ya revisados.
Se observa que los propsitos planteados en el Plan Estratgico y la
estructura derivada de este, el conjunto de programas y planes que lo precedieron
no contaban con el mismo enfoque ni buscaban direccionar los esfuerzos de la

120

Prevencin del Delito como Prioridad Estratgica

misma manera. Pese a que la prevencin del delito logr colocarse como prioridad
desde la elaboracin del PND, los esfuerzos por materializar acciones preventivas
de tipo social en todos los mbitos y sectores, tanto gubernamentales como
sociales, encontr diversas limitaciones, condicionadas por aspectos que no slo
se encuentran relacionados con los procesos de planeacin y su consecuente
implementacin, sino que involucran factores ambientales, sociales, econmicos,
polticos y culturales.

121

Conclusiones

4- CONCLUSIONES
La planeacin, como ejercicio inherente al quehacer administrativo, coadyuva a la
adecuada ejecucin de toda clase de actividades y tareas que intervienen en la
consecucin de los fines de cualquier organizacin. Por lo tanto, su anlisis, as
como el desarrollo de nuevas estrategias que eficienten su desempeo, se
convierten en temas obligados para todos los estudiosos de la administracin.
En el caso de la administracin de lo pblico, la dinmica y complejidad de
los distintos factores que intervienen en la construccin de respuestas
institucionales a los grandes problemas sociales, dificultan significativamente el
diseo e implementacin de procesos funcionales, que permitan al Estado y a los
gobiernos cumplir a cabalidad con sus responsabilidades.
Ante este panorama, aunado a la agudizacin de dichos problemas en
distintos mbitos, los gobiernos se han visto en la necesidad de renovar, redisear
y repensar la manera en la que se enfrentan a este tipo de fenmenos, en el caso
de nuestro objeto de estudio destacan los asociados con la delincuencia. Pese a
que cuentan con distintos mecanismos e instrumentos de tipo jurdico, tcnico y
programtico, para cumplir con su finalidad de preservar y reforzar la seguridad
pblica, la lista de pendientes an es larga.
En el caso de Mxico, se presentan un sinnmero de problemas y
necesidades que requieren intervencin inmediata, ya que da con da impactan la
vida de cada uno sus habitantes, disminuyendo su calidad de vida, violando sus
derechos, agudizando la inseguridad y la injusticia; en la mayora de los casos sin
importar condicin econmica o social.
Como consecuencia de esta evidente urgencia de intervencin, en pocas
recientes, los gobiernos han adaptado diversas estrategias con el objetivo de
mejorar sus resultados, procesos y procedimientos administrativos. La planeacin
estratgica se incorpora como parte de esquemas que buscan precisamente,
optimizar el desempeo gubernamental a travs de intervenir en los mecanismos y
tareas administrativas.

122

Conclusiones

A pesar de tratarse de una herramienta til, pues permite realizar


proyecciones a futuro para cumplir con los objetivos de las organizaciones
pblicas, es evidente que la aplicacin de la planeacin estratgica en el mbito
pblico, no ha ofrecido los resultados que se requieren. Existen distintos factores
asociados a este hecho, que incluye a las distintas etapas del proceso de
planeacin, hasta las condiciones en el contexto donde se aplican.
El

sistema

de

planeacin

en

Mxico,

es

en

teora,

integrador,

multisistmico, transversal con una visin a futuro, sin embargo la realidad


nacional alberga diversos factores que intervienen en el diseo e implementacin
de cada uno de los componentes de dicho sistema, asociado a factores sociales,
polticos, econmicos y administrativos. Por lo tanto, ofrecer soluciones tiles y
sostenibles no depende nicamente de mejorar los procesos administrativos, sino
de generar que los planes y programas respondan a la atencin compleja que en
todos los mbitos, la sociedad enfrenta.
En el caso de la problemtica relacionada con la crisis de seguridad pblica,
destaca el hecho de que la inseguridad es un fenmeno complejo y multifactorial,
un tema que ocupa uno de los primeros lugares entre las preocupaciones de los
mexicanos y que conlleva hechos que evidencian la poca capacidad de respuesta
de las instancias de gobiernos federal, estatal y municipal para hacerles frente, as
como la incorporacin de nuevas y mejoradas herramientas para tratar los asuntos
relativos a la seguridad pbica.
Durante el periodo gubernamental 2006-2012, el tema de la prevencin del
delito en el tratamiento al problema de la inseguridad, adquiri gran importancia,
se enfatiz la necesidad de crear condiciones favorables para el desarrollo de los
individuos y grupos involucrados en el diseo e implementacin de polticas
preventivas.
El estudio de las polticas para la prevencin del delito constituy y
constituye, un elemento clave en la construccin de respuestas institucionales de
tipo integral y sostenible para el mantenimiento y fortalecimiento de la seguridad
pblica. Como consecuencia de la ya mencionada problemtica de seguridad

123

Conclusiones

pblica que el pas experimenta, la generacin de soluciones efectivas es un tema


impostergable en la agenda del gobierno federal, estatal y municipal.
Ante la necesidad de coordinar y homologar los esfuerzos y las acciones
institucionales para la prevencin del delito a lo largo del territorio nacional,
durante 2006-2012 se aplic un enfoque de planeacin estratgica al mbito de la
prevencin social del delito. La planeacin estratgica para la prevencin, fue
utilizada principalmente por el gobierno federal, como una herramienta para
mejorar los procesos de unificacin e implementacin de los planes y programas
en la materia.
Despus de revisar los elementos que integran el sistema de planeacin en
Mxico, el Plan Nacional de Desarrollo, el Plan Estratgico del Secretariado
Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, as como los programas y
lineamientos derivados de ste, y aquellos que regulan el tema de la prevencin
social de la delincuencia y la violencia a nivel federal, es posible llegar a las
siguientes conclusiones y propuestas con respecto a la planeacin estratgica
para la prevencin del delito en Mxico.

1) SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIN:


Si bien la planeacin es democrtica y busca generar las condiciones para
que diversos sectores de la poblacin se involucren, participen y contribuyan en la
construccin del Plan Nacional de Desarrollo, actualmente no existen los canales
adecuados ni suficientes para hacer partcipes a los sectores ms vulnerables de
la sociedad mexicana.
Del mismo modo, estos sectores no estn en condiciones de participar de
manera efectiva, debido a limitaciones de todo tipo propias de su condicin. Sus
carencias en el mbito econmico, educativo, social y cultural, por mencionar
algunos, impiden que puedan hacer efectivo su derecho a participar en la
generacin de planes y programas dirigidos a mejorar su calidad de vida.
Considerando lo antes mencionado, se emiten las siguientes propuestas:
a) Resulta necesario que el gobierno federal y los gobiernos locales
desarrollen mecanismos capaces de generar grupos y actores con posibilidades

124

Conclusiones

reales y efectivas de participacin. Es decir, que puedan manifestar sus


principales necesidades a modo de que stas sean incluidas en planes y
programas, para ser subsanadas conforme a los principios constitucionales
relativos a los artculos 25 y 26 constitucionales, as como los relacionados con la
proteccin de las garantas individuales.
Para desarrollar dichos mecanismos de inclusin, debe promoverse la
importancia de la participacin de la ciudadana para la construccin de las
polticas pblicas, dar a conocer a la poblacin el funcionamiento del Sistema
Nacional de Planeacin, con el objetivo de que los habitantes de todo el pas,
incluyendo zonas marginadas o de difcil acceso, conozcan las posibilidades y los
mecanismos reales y efectivos de participacin.
Si bien la planeacin tiene como base la participacin democrtica, es el
gobierno quien selecciona y procesa todas las demandas generadas. En el caso
de los temas ms sensibles y urgentes, no es suficiente integrarlos en los planes y
programas, se requiere generar los mecanismos propicios para atenderlos, que
cuenten con un riguroso diseo y los recursos suficientes para implementarse, de
acuerdo al contexto y a la capacidad instalada de cada uno de los gobiernos
estatales y municipales.
Del mismo modo, la promocin efectiva del desarrollo social entre grupos
vulnerables, es necesaria para activar la participacin real y activa de dichos
sectores de la poblacin. Los gobiernos locales deben procurar el diseo de
mecanismos que se adapten a las condiciones de vida de sus habitantes,
considerando sus usos, costumbres, lenguas o dialectos, su acceso a medios de
comunicacin e informacin pblica y su nivel educativo.
b) A partir de la revisin de los planes aqu tratados, se observan las
deficiencias metodolgicas para construir objetivos, metas y estrategias en el caso
de los programas para la prevencin del delito. Las polticas pblicas diseadas
para atender los problemas sociales, en muchas ocasiones carecen de
diagnsticos e informacin que evidencie el conocimiento de la realidad
especfica: de su poblacin objetivo; de las causas o factores que originan y

125

Conclusiones

agudizan determinada problemtica; de estadsticas confiables en lo que se


relaciona con la problemtica y; de los mtodos ms adecuados para atenderla.
Por esta razn, se propone que el gobierno, a travs de las instancias
correspondientes genere diagnsticos y bancos de informacin precisos,
integrales e interconectados entre los tres mbitos de gobierno. Esto permitir que
los encargados de disear los planes y programas, cuenten con la informacin que
les permita determinar y atender adecuadamente las causas que originan
determinada problemtica, as como los mecanismos para la correcta atencin de
la poblacin destinataria. La informacin generada a partir de la construccin de
bancos de informacin, permite tambin conocer las condiciones sobre las cuales
se implementarn determinados proyectos.
c) Resulta necesario que los tres mbitos de gobierno reformen y
homologuen los procedimientos para el diseo de planes y programas. Esto se
puede lograr a travs de: considerar las variables que intervienen en la generacin
e implementacin de programas y actividades, desde los ms generales, hasta los
ms especficos; revisar los mecanismos de diagnstico, implementacin, control y
evaluacin; y que las instancias responsables de las reas de planeacin
desarrollen guas y formatos para el diseo e implementacin de programas,
sealando rigurosamente las caractersticas que cada uno de los elementos deben
contener, as como los mtodos que se pueden utilizar para determinarlos
(objetivos, metas, poblacin objetivo, indicadores, sistemas de evaluacin y
delimitacin del problema).

2) SEGURIDAD PBLICA Y PREVENCIN DEL


DELITO
Las estadsticas con respecto a los ndices delictivos y la percepcin
negativa que los mexicanos tienen, son algunos de los principales elementos que
evidencian la crisis de seguridad pblica por la que el pas atraviesa. Las
soluciones reactivas ante la comisin y agudizacin de los delitos, han
comprobado a lo largo de los aos su ineficacia para tratar dicha problemtica.

126

Conclusiones

Como resultado de la profundizacin en el estudio y conocimiento de los


elementos que intervienen en la generacin de las conductas delictivas, se sabe
que stas tienen un origen multifactorial de complejo tratamiento, pero al mismo
tiempo, con amplia diversificacin de las posibles soluciones para prevenirlas de
manera efectiva. En vista de esto, se propone lo siguiente:
Fortalecer el reconocimiento legal e institucional de la prevencin del delito
como una de las principales herramientas para el combate integral a la
problemtica de la inseguridad pblica, ya que ofrece tratamientos integrales que
procuran dignificar la calidad de vida de las personas, al mismo tiempo que ofrece
condiciones propicias para su sano desarrollo. sta es la base para eliminar o
reducir los fenmenos asociados a la delincuencia y la violencia.
Los gobiernos locales en sus planes y programas, deben considerar a las
polticas para la prevencin ms que simples extensiones de la poltica de
seguridad pblica, deben fortalecer a las reas encargadas del diseo de polticas
preventivas, a travs de capacitacin, evaluacin y vinculacin constante con el
resto de las instancias a nivel estatal y federal.
Se requiere que los gobiernos federal y locales, aprecien el trmino de
prevencin del delito desde dos perspectivas: como un componente primordial en
la construccin de una poltica de seguridad pblica integral, y como uno de los
principales objetivos y ejes para la implementacin paralela de las polticas para el
desarrollo social, con sus implicaciones en los sectores econmico, educativo,
cultural, ambiental y de salud.
De este modo, la administracin pblica puede disear los canales,
procesos y herramientas adecuadas para que la prevencin del delito adquiera su
verdadero sentido social y que se dirija a contribuir en el mejoramiento de la
calidad de vida de los mexicanos, para que sean cada vez menos los mexicanos
que optan por conductas delictivas, ante la falta de oportunidades reales y
efectivas para ejercer sus derechos y alcanzar su sano desarrollo.
De acuerdo con los planes y programas para la prevencin del delito antes
comentados, se pueden emitir las siguientes propuestas en la materia:

127

Conclusiones

a) Se observa que se carece de una definicin precisa y clara del concepto


de prevencin social del delito, la poca claridad para describir este trmino puede
estar asociada a que se trata de un tema relativamente nuevo en Mxico. Es
posible identificar esta carencia, al revisar la legislacin que regula la materia: la
Ley General para la Prevencin Social de la Violencia y la Delincuencia publicada
el 24 de Enero de 2012, no establece una definicin especfica y concreta para la
prevencin social del delito, slo lo hace para el trmino conjunto de prevencin
social de la violencia y la delincuencia.
Resulta conveniente reformar el marco jurdico relativo a la prevencin
social del delito en Mxico, para incluir de este modo, una definicin institucional y
precisa, que se convierta en el referente para el diseo y aplicacin de polticas
preventivas en todos los mbitos de gobierno.
b) Fortalecer el sentido social de la prevencin, es decir, concientizar a
gobiernos, instituciones y toda clase de actores sociales, que la prevencin del
delito debe incluir acciones integrales y a largo plazo; se trata de programas y
proyectos integrales dirigidos a dignificar a todos aquellos que se encuentran en
situaciones vulnerables y que, derivado de las condiciones y contextos en los que
viven, se incrementan las probabilidades de que se involucren en cualquier clase
de actividades violentas o delictivas.
c) Otra accin de suma importancia relacionada con el fortalecimiento de un
enfoque preventivo en Mxico, es la diferenciacin y precisin de los tipos de
prevencin que existen: social, situacional, primaria, secundaria o terciaria 95. A
pesar de que la legislacin los distingue al sealar sus mbitos de accin,
incluyendo las prevenciones psicosocial y comunitaria, en la prctica, no se
disean programas enfocados a actuar especficamente conforme a la definicin
correcta de cada uno de estos tipos. Por lo que se deben clasificar y disear
programas y proyectos, segn el nivel de intervencin aplicable al tipo de
95

La prevencin social y situacional se han definido previamente en el captulo 2. En cuanto a la prevencin primaria, es
la que se encuentra dirigida a la poblacin en general. La prevencin secundaria se enfoca a trabajar con grupos sociales
en riesgo de realizar delitos (delincuentes potenciales). La prevencin terciaria es la dirigida a aquellos que ya han
cometido algn delito. Cfr., Pedro Pealoza, Paradigmas y modelos de prevencin social del delito. Entre el Estado de
polica y el Estado social y democrtico de derecho, Mxico, IV Congreso Internacional de Poltica Criminal y Prevencin
del Delito, 2009

128

Conclusiones

prevencin, as como capacitar a los servidores pblicos encargados de la


implementacin de las polticas preventivas.
d) El tema de la prevencin social del delito en Mxico, se encuentra
estrechamente asociado a las labores preventivas en los estados y los municipios.
A pesar de que durante la presente administracin del gobierno federal
(2012-2018), ha concretado diversos esfuerzos para hacer frente a la crisis de
seguridad a travs de estrategias preventivas, tales como la creacin de la
Comisin Intersecretarial para la Prevencin Social de la Violencia y la
Delincuencia96 y la implementacin de un Programa Nacional para la Prevencin
Social de la Violencia y la Delincuencia, y de la atencin prioritaria a municipios y
delegaciones con mayores ndices de violencia y vulnerabilidad a travs de la
cooperacin de diversos sectores de la sociedad civil, el sector privado y
organismos internacionales existen municipios que por sus caractersticas no
reciben atencin prioritaria en la implementacin de programas para la prevencin
social, a pesar de requerir recursos y capacitacin en la materia.
Ante tal situacin, es necesario considerar y conocer las caractersticas y
particularidades de cada uno de los Estados y Municipios del pas, y de ese modo
disear e implementar los programas que mejor se adapten a sus condiciones
especficas. Para ello se propone mejorar la calidad y reforzar el contenido de los
diagnsticos especficos, as como de los diagnsticos generales que incluya
aquellas variables y condiciones que inciden sobre el diseo y aplicacin de
polticas para la prevencin del delito: considerar la cifra y el tipo total de delitos
que se cometen y que son denunciados ante el ministerio pblico, profundizar el
estudio sobre la cifra negra de delitos no denunciados, realizar estudios
geodelictivos que permitan ubicar las principales zonas con altos ndices
delincuenciales, sobre las caractersticas de cada una de estas localidades, los
sistemas y las instancias de seguridad pblica en cada uno de los municipios del

96

Dicha comisin se encuentra integrada por las siguientes dependencias: Secretara de Gobernacin, Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico, Secretara de Desarrollo Social, Secretara de Economa, Secretara de Educacin Pblica,
Secretara de Comunicaciones y Transportes, Secretara de Salud, Secretara del Trabajo y Previsin Social, Secretara de
Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano. Secretara de Gobernacin, Bases del Programa Nacional para la Prevencin
Social de la Violencia y la Delincuencia e Instalacin de la Comisin Intersecretarial, [en lnea], disponible en:
http://www.gobernacion.gob.mx/archivosPortal/pdf/Bases120213.pdf, [consulta: 11 de Agosto de 2013].

129

Conclusiones

pas, as como las cifras relativas al sistema penitenciario, reinsercin social,


desarrollo humano y derechos humanos, por mencionar algunas.
Detectar las necesidades y fortalezas de cada uno de estos distintos
contextos, permitir disear planes y programas generales y especficos que
respondan a stas necesidades, evitando la implementacin de acciones aisladas
y que no acten sobre los verdaderos factores que dan origen a la problemtica
asociada a la comisin de delitos.
e) Se requiere fortalecer el sentido social de la prevencin, es decir,
considerar los distintos factores asociados a un enfoque preventivo de tipo social,
como lo son las condiciones relativas a la educacin, la salud, el empleo, la
vivienda, acceso a servicios bsicos, respeto a los derechos humanos, entre otros.
La procuracin para el mejoramiento efectivo y sostenido de la calidad, as como
el acceso de cada uno de estos mbitos entre los diferentes sectores de la
poblacin, significa reforzar el desarrollo integral de los mexicanos, as como
propiciar la prevencin efectiva de las conductas delictivas, asociadas a la
pobreza, la injusticia social, la inaccesibilidad a servicios como la salud y
educacin, as como la falta de empleo.
j) Existen otros aspectos importantes a considerar para la generacin de
una poltica para la prevencin efectiva e integral, tienen que ver con el
desempeo de la actividad gubernamental en Mxico en lo relativo al sistema de
procuracin de justicia, el sistema de readaptacin social, as como la capacitacin
y profesionalizacin de los servidores pblicos que se desempean en estos
mbitos.
Con la atencin a los aspectos mencionados en el punto anterior, se
generan soluciones desde espacios que complementan la poltica preventiva, una
vez que el delito se ha cometido, coadyuvando en la generacin de procesos de
readaptacin efectivos y evitando la reincidencia. Fortalecer los procesos
asociados al tratamiento del fenmeno delictivo, una vez que ste se ha cometido,
evidencia una poltica integral de seguridad pblica, que procura la readaptacin
efectiva del individuo no limitndose a la imposicin de sanciones o privacin de la

130

Conclusiones

libertad, sino que le proporciona las herramientas necesarias para que este
proceso se efecte con xito.
La prevencin social del delito no tiene una definicin ni mbitos de accin
limitados, se trata de acciones integrales, transversales y complementarias, que a
travs de diferentes medios y con diferentes propsitos, convergen en un mismo
objetivo: propiciar y proporcionar a la poblacin (en general y expuesta a factores
de riesgo) situaciones y elementos que coadyuven a su sano desarrollo y el
mejoramiento de su calidad de vida, disminuyendo as la probabilidad de que el
individuo se involucren en actividades delictivas o socialmente dainas.

3)

PLANEACIN

ESTRATGICA

PARA

LA

PREVENCIN DEL DELITO:


La planeacin estratgica es una herramienta a travs de la cual,
determinada organizacin establece los objetivos, metas, proyectos y actividades
concretas para la consecucin de sus fines, esto lo logra auxilindose de un
diagnstico, un sistema coherente y ordenado de objetivos, as como el
establecimiento de indicadores y metas sometidos a constantes procesos de
mejora y evaluacin.
Durante el captulo 3 del presente documento, se describi el proceso de
planeacin estratgica, as como el derrotero para la prevencin del delito, trazado
por el gobierno federal a travs de las instancias correspondientes, en este caso
durante el periodo analizado (2006-2012). Una vez sometidos a revisin los planes
y programas en la materia, se puede concluir lo siguiente:
a) Respecto al contenido programtico revisado corresponde a fragmentos
del Plan Nacional de Desarrollo, el Programa Nacional de Seguridad Pblica, el
Programa Sectorial de Seguridad Pblica, el Plan Estratgico del Secretariado
Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica (SESNSP), que incluye el
Plan Tctico y el Plan Operativo; as como la Estrategia Integral de Prevencin del
Delito y Combate a la Delincuencia.

131

Conclusiones

El nico documento que tiene un estricto carcter estratgico, as como su


nombre

lo

indica,

es

el

Plan

Estratgico

publicado

por el

SESNSP,

independientemente de que fue ste y los dems documentos se sometieron a


revisin, debido a que dicho Plan Estratgico es el nico que tiene una visin a
largo plazo, encontramos el primer obstculo para la implementacin de una
poltica integral para la prevencin con resultados a largo plazo.
Las estrategias contenidas en el resto de los documentos no incluyen una
visin a largo plazo, es decir, no estn diseadas para trascender ms all de su
periodo de vigencia y no incluyen acciones que pretendan generar cambios
profundos, ms all del discurso.
Considerando que la prevencin para resultar exitosa requiere de una
poltica a largo plazo, pues incluye la atencin de problemticas cuya solucin
requiere intervenciones cuyos resultados son slo observables en un periodo
considerable, y que la planeacin estratgica tiene un enfoque a futuro, los planes
y programas implementados en la actualidad, no responden a los requerimientos
de una poltica preventiva ni a un enfoque estratgico, en virtud que la poltica
preventiva debe ser diseada con una visin a futuro, sin detrimento de
intervenciones que atiendan a problemticas que requieren intervencin
inmediata, as como proyectos enfocados a la atencin de sectores de la
poblacin que participan o participaron en actividades delictivas. Un adecuado
diseo a futuro, requiere de un diagnstico integral y oportuno, que permita
conocer las necesidades y los tipos de intervenciones requeridos para alcanzar los
objetivos correctos.
De acuerdo con lo anterior destaca, la necesidad de mejorar el proceso
para la construccin de los objetivos y las metas, para que cumplan con las
caractersticas bsicas de este tipo de componentes: que sean claras, precisas,
comprensibles, alcanzables, medibles. Las metas y objetivos deben ser
construidos

considerando

un

propsito

factible

de

alcanzar

teniendo

conocimiento de las caractersticas de la poblacin objetivo y los recursos


disponibles para su ejecucin. La relacin entre un proyecto o actividad especfica
y sus resultados, puede alterarse segn la coherencia y pertinencia del primero,

132

Conclusiones

en relacin con el contexto y las circunstancias del ambiente en el que se


implementa.
Desvincular los programas y acciones que comprometen el desarrollo social
y el mejoramiento de las condiciones de vida de los mexicanos, a un gobierno o a
una administracin especfica, esto no significa desvincular el compromiso que
contraen cada una de las distintas administraciones. Por lo tanto se propone el
diseo de mecanismos que permitan instrumentar proyectos a largo plazo, cuya
implementacin no se encuentre condicionada a los intereses de aquellos grupos
que gobiernen en un momento determinado.
Esta propuesta responde a las necesidades de la planeacin, pensando en
el tipo de problemas sociales que existen en el pas. La naturaleza y origen de
estas problemticas requieren de proyectos transexenales, incapaces de
colocarse al margen de una sola administracin gubernamental.
Intervenir con un enfoque a largo plazo revela la complejidad de la
problemtica a atender, ya se ha mencionado que varios de los grandes
problemas sociales que afectan a la poblacin en los mbitos mencionados,
requiere de intervenciones urgentes y de la implementacin de soluciones
dirigidas a los factores estructurales que los originan, y con la conviccin que los
resultados slo sern visibles a largo plazo.
b) Los informes del Gobierno Federal 2006-2012, al cierre de esa
administracin, en los cuales se reportaron los resultados de los programas
implementados, no indican cmo fue el desempeo de estos programas, slo se
presentan cifras que se refieren al nmero de eventos o beneficiarios, no reportan
cifras que permitan apreciar cul fue el verdadero impacto de cada una de las
acciones sometidas a evaluacin, las evaluaciones no se dirigen a medir la utilidad
del programa para efectos de atencin a la problemtica de la delincuencia, lo que
revela las deficiencias en el proceso de diseo e implementacin de los
mecanismos de seguimiento y evaluacin.
Para ejemplificar, se muestran algunos de los indicadores generados para
medir el impacto del Programa Nacional de Seguridad Pblica y el Plan Sectorial
de Seguridad Pblica (Ver Anexo 4), en el cual se observan deficiencias en el

133

Conclusiones

diseo de mecanismos de evaluacin, adicionalmente al establecimiento de los


objetivos, metas y estrategias que constituyen los Planes y Programas, y que
fueron revisados en el Captulo 3.
Por lo que se requiere de la intervencin de personal pblico especializado
para la elaboracin, implementacin y evaluacin de los planes y programas en el
mbito de la prevencin del delito. Debido a la complejidad de la problemtica a
tratar, en la tarea de planeacin, el establecimiento de objetivos, metas,
estrategias y su alineacin, as como los mecanismos de control y evaluacin, que
se constituyen actividades clave para el adecuado desempeo de dichos
programas de prevencin del delito, destaca la importancia de contar con personal
capacitado.
c) En cuanto al diseo e implementacin de acciones preventivas, de
acuerdo con el contexto mexicano en materia de seguridad, es de suma
importancia diagnosticar y ubicar a los grupos mayormente expuestos a factores
de riesgos y con necesidades de intervencin prioritaria. Al detectar estos grupos,
las dependencias e instituciones contaran con elementos suficientes, a fin de
focalizar las polticas preventivas y disear las estrategias adecuadas para
alcanzar una poblacin o sector especfico.
Se propone promover una vinculacin efectiva entre las tareas de
prevencin del delito y la participacin ciudadana efectiva. Experiencias recientes,
reportan que la mayora de los casos exitosos en la implementacin de programas
para la prevencin del delito a travs de la participacin, son aquellos que integran
o se generan a travs de la informacin y esfuerzos generados por los
ciudadanos.
A pesar de que estas estrategias se aplican principalmente en la
implementacin de medidas preventivas de tipo situacional (aumento de la
vigilancia policial, restauracin de espacios pblicos, implementacin de sistemas
de alarma vecinales, promocin de la denuncia, instalacin de ms y mejores
luminarias, por mencionar algunas), este tipo de experiencias fortalecen la
cohesin de la comunidad y contribuyen a la regeneracin del tejido social, al
mismo tiempo propician el dilogo y trabajo conjunto con las autoridades.

134

Conclusiones

La sensibilizacin de la poblacin con respecto al tema de la seguridad


pblica, se logra con la capacitacin de los ciudadanos y servidores pblicos para
hacer de la construccin y el fortalecimiento de la seguridad, una tarea conjunta.
Pese a que el tema de la prevencin social del delito ha enfrentado distintas
dificultades para posicionarse en la agenda de los gobiernos, hoy, es el principal
eje y aparece como primero en la lista de planes y programas en materia de
seguridad pblica.
Como se ha expuesto, se propone el desarrollo de mecanismos y reformas
que se comprometan seriamente a generar soluciones para las problemticas que
imposibilitan el desarrollo de la poblacin mexicana: mejoramiento de la calidad de
vida, respeto a los derechos humanos, acceso a los servicios bsicos, acceso a
oportunidades en materia de educacin, salud, vivienda y empleo.
El diseo de la estructura programtica, en lo relacionado con la seguridad
pblica conforme a los principios bsicos de la planeacin, requiere de un enfoque
estratgico y verdadero sentido de prevencin social. En el caso de los objetivos y
metas establecidos, deben cumplir con las siguientes caractersticas: alcanzables,
medibles, mesurables, homologados, por mencionar algunas. Esto facilita su
implementacin y su evaluacin, mejorando significativamente el desempeo de
los programas y proyectos que los contienen, debido a que se formulan en funcin
de una necesidad que ha sido detectada correctamente y segn la solucin ms
factible y costeable.
El adecuado proceso de planeacin con enfoque estratgico, mejora el
desempeo de las acciones institucionales, en la medida que mesura, alinea,
homologa y armoniza en conjunto de objetivos y estrategias para el cumplimiento
del propsito que se haya establecido. Sin embargo, debido a la complejidad y
multiplicidad que conlleva el tema de la prevencin y el delito, la planeacin
estratgica solo representa una herramienta que auxilia los gobiernos para
implementar acciones efectivas que a corto, largo y mediano plazo desincentiven
la comisin de actos delictivos o adopcin de conductas socialmente dainas,
debiendo acompaarse de otras acciones adicionales que posibiliten el
cumplimiento de lo programado, como es: la identificacin de recursos

135

Conclusiones

econmicos, el fortalecimiento y promocin de una ciudadana activa y


participativa, la colaboracin de los tres rdenes de gobierno, as como de las
autoridades y los servidores pblicos competentes en la materia, y la posibilidad
de integrar polticas y proyectos multisectoriales, sostenibles e incluyentes.

136

Anexo 1

5.- ANEXOS
ANEXO 1
REFORMAS AL ARTCULO 21 CONSTITUCIONAL97

TEXTO ORIGINAL
DE 1917

1 REFORMA
3 DE FEBRERO
DE 1982

2 REFORMA 31
DE DICIEMBRE
DE 1994

3 REFORMA
3 DE JULIO DE
1996

La imposicin de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La persecucin de


los delitos incumbe al Ministerio Pblico y a la polica judicial, la cual estar bajo la autoridad y
mando inmediato de aqul. Compete a la autoridad administrativa el castigo de las
infracciones de los reglamentos gubernativos y de polica; el cual nicamente consistir en
multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le
hubiese impuesto, se permutar sta por el arresto correspondiente, que no exceder en
ningn caso de quince das. Si el infractor fuese jornalero u obrero, no podr ser castigado con
98
multa mayor del importe de su jornal o sueldo en una semana .
La imposicin de penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La persecucin de los
delitos incumbe al Ministerio Pblico y a la Polica Judicial, la cual estar bajo la autoridad y el
mando inmediato de aquel. Compete a la autoridad administrativa la aplicacin de sanciones
por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de polica, las que nicamente
consistirn en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la
multa que se le hubiese impuesto, se permutar esta por el arresto correspondiente, que no
exceder en ningn caso de treinta y seis horas.
Si el infractor fuese jornalero, obrero o trabajador, no podr ser sancionado con multa mayor
del importe de su jornal o salario de un da. Tratndose de trabajadores no asalariados, la
multa no exceder el equivalente a un da de su ingreso.
....
.
Las resoluciones del Ministerio Pblico sobre el no ejercicio y el desistimiento de la accin
penal, podrn ser impugnadas por la va jurisdiccional en los trminos que establezca la ley.
La seguridad pblica es una funcin a cargo de la Federacin, el Distrito Federal, los Estados
y los Municipios, en las respectivas competencias que esta Constitucin seala. La actuacin
de las instituciones policiales se regir por los principios de legalidad, eficiencia,
profesionalismo y honradez.
La Federacin, el Distrito Federal, Los Estados y los Municipios se coordinarn, en los
trminos que la Ley seale, para establecer un sistema nacional de seguridad pblica.
La imposicin de penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La investigacin y
persecucin de los delitos incumbe al Ministerio Pblico, el cual se auxiliar con una polica
que estar bajo su autoridad y mando inmediato. Copete a la autoridad administrativa la
aplicacin de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de polica, las
que nicamente consistirn en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el
infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutar esta por el arresto
correspondiente, que no exceder en ningn caso las treinta y seis horas.
.
.

97

Reformas Constitucionales por Artculo, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Cmara de Diputados,
LXII Legislatura, [en lnea] Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum_art.ht. [consultado 30
de Agosto de 2013].
98
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos que reforma la de 5 de Febrero de 1857, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, [en lnea] Disponible en:
http://www.juridicas.unam.mx/infjur/leg/conshist/pdf/1917.pdf, [Consultado: 30 de Agosto de 2013].

137

Anexo 1

4ta REFORMA
LUNES 20 DE
JUNIO DE 2005

5ta REFORMA
18 DE JUNIO DE
2008

El Ejecutivo Federal podr, con aprobacin del Senado en cada caso, reconocer la
jurisdiccin de la Corte Penal Internacional.

La investigacin de los delitos corresponde al Ministerio Pblico y a las policas, las cuales
actuarn bajo la conduccin y mando de aqul en el ejercicio de esta funcin.
El ejercicio de la accin penal ante los tribunales corresponde al Ministerio Pblico. La ley
determinar los casos en que los particulares podrn ejercer la accin penal ante la autoridad
judicial.
La imposicin de las penas, su modificacin y duracin son propias y exclusivas de la
autoridad judicial.
Compete a la autoridad administrativa la aplicacin de sanciones por las infracciones de los
reglamentos gubernativos y de polica, las que nicamente consistirn en multa, arresto hasta
por treinta y seis horas o en trabajo a favor de la comunidad; pero si el infractor no pagare la
multa que se le hubiese impuesto, se permutar esta por el arresto correspondiente, que no
exceder en ningn caso de treinta y seis horas.
Si el infractor de los reglamentos gubernativos y de polica fuese jornalero, obrero o
trabajador, no podr ser sancionado con multa mayor del importe de su jornal o salario de un
da.
Tratndose de trabajadores no asalariados, la multa que se imponga por infraccin de los
reglamentos gubernativos y de polica, no exceder del equivalente a un da de su ingreso.
El Ministerio Pblico podr considerar criterios de oportunidad para el ejercicio de la accin
penal, en los supuestos y condiciones que fije la ley.
El Ejecutivo Federal podr, con la aprobacin del Senado en cada caso, reconocer la
jurisdiccin de la Corte Penal Internacional.
La seguridad pblica es una funcin a cargo de la Federacin, el Distrito Federal, los Estados
y los Municipios, que comprende la prevencin de los delitos; la investigacin y persecucin
para hacerla efectiva, as como la sancin de las infracciones administrativas, en los trminos
de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitucin seala. La actuacin de las
instituciones de seguridad pblica se regir por los principios de legalidad, objetividad,
eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta
Constitucin.
Las instituciones de seguridad pblica sern de carcter civil, disciplinado y profesional. El
Ministerio Pblico y las instituciones policiales de los tres rdenes de gobierno debern
coordinarse entre s para cumplir los objetivos de la seguridad pblica y conformarn el
Sistema Nacional de Seguridad Pblica, que estar sujeto a las siguientes bases mnimas:

a) La regulacin de la seleccin, ingreso, formacin, permanencia, evaluacin, reconocimiento


y certificacin de los integrantes de las instituciones de seguridad pblica. La operacin y
desarrollo de estas acciones ser competencia de la Federacin, el Distrito Federal, los
Estados y los municipios en el mbito de sus respectivas atribuciones.
b) El establecimiento de las bases de datos criminalsticos y de personal para las instituciones
de seguridad pblica. Ninguna persona podr ingresar a las instituciones de seguridad pblica
si no ha sido debidamente certificado y registrado en el sistema.
c) La formulacin de polticas pblicas tendientes a prevenir la comisin de delitos.
d) Se determinar la participacin de la comunidad que coadyuvar, entre otros, en los
procesos de evaluacin de las polticas de prevencin del delito as como de las instituciones
de seguridad pblica.
e) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pblica, a nivel nacional sern aportados a
las entidades federativas y municipios para ser destinados exclusivamente a estos fines.
Fuente: Elaboracin propia con base en Reformas Constitucionales por Artculo, Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, Cmara de Diputados, LXII Legislatura y Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos que reforma la de 5 de Febrero de 1857, Instituto de Investigaciones Jurdicas.

138

Anexo 2

ANEXO 2
Con el objetivo de ubicar el Sistema Nacional de Seguridad Pblica, a
continuacin se presenta la estructura que esquematiza cada una de las unidades
administrativas que lo integran. Las reas sombreadas son aquellas cuyas
atribuciones se encuentran directamente relacionadas con el mbito de prevencin
del delito.
En esta estructura Secretariado Ejecutivo del Sistema aparece vinculado al
resto de la estructura por medio de una lnea punteada, eso quiere decir que esta
instancia es un rgano operativo del SNSP y goza de autonoma, tcnica, de
gestin y presupuestal, por lo tanto cuenta con su propio reglamento expedido por
el Ejecutivo Federal.99 Debe prestarse especial atencin a la ubicacin de la
instancia correspondiente al Secretariado,

pues es la que emite el Plan

Estratgico que es objeto de revisin para el presente trabajo.


Estructura Orgnica del Sistema Nacional de Seguridad Pblica
SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD PBLICA (SNSP)

COMISIN PERMANENTE DE
INFORMACIN
COMISIN PERMANENTE DE
CERTIFICACIN Y ACREDITACIN

CONSEJO NACIONAL DE
SEGURIDAD PBLICA

SECRETARIADO
EJECUTIVO DEL
SNSP

COMISIN PERMANENTE
PREVENCIN DEL DELITO Y
PARTICIPACIN CIUDADANA

CONFERENCIA
NACIONAL DE
PROCURACIN DE
JUSTICIA

CONFERENCIA
NACIONAL DE
SECRETARIOS DE
SEGURIDAD
PBLICA (O SUS
EQUIVALENTES)

CONFERENCIA
NACIONAL DE
SISTEMA
PENITENCIARIO

CONFERENCIA
NACIONAL DE
SEGURIDAD
PBLICA
MUNICIPAL

CONSEJOS
LOCALES E
INSTANCIAS
REGIONALES

CENTRO
NACIONAL DE
INFORMACIN

Fuente:

Elaboracin

propia

con

base

en

la

Ley

General

del

Sistema

Nacional

de

CENTRO
NACIONAL DE
PREVENCIN
DEL DELITO Y
PARTICIPACIN
CIUDADANA

Seguridad

Pblica.

99

Artculo 17 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, Diario Oficial de la Federacin, 2 de Enero de
2009, 152 artculos.

139

CENTRO
NACIONAL DE
CERTIFICACIN
Y
ACREDITACIN

Anexo 3

ANEXO 3
La estructura del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad
Pblica (SESNSP) muestra las instancias que conforman, las reas sombreadas
ubican las unidades vinculadas con la materia de prevencin del delito. El
Secretariado es la instancia que emite el Plan Estratgico, mismo que se
encuentra bajo la supervisin del Secretario de Gobernacin, en su calidad de
Presidente del Consejo Nacional de Seguridad Pblica (CNSP). El titular del
Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica es el Secretario
Ejecutivo, quien ser nombrado y removido libremente por el Presidente del
CNSP.100
Estructura Orgnica del Secretariado Ejecutivo del SNSP
CENTRO NACIONAL DE
INFORMACIN

SECRETARIADO EJECUTIVO DEL SISTEMA NACIONAL


DE SEGURIDAD PBLICA

CENTRO NACIONAL DE PREVENCIN


DEL DELITO Y PARTICIPACIN
CIUDADANA

SECRETARIO EJECUTIVO
SECRETARIO EJECUTIVO
ADJUNTO

CENTRO NACIONAL DE
CERTIFICACIN Y ACREDITACIN

DIRECCIN
GENERAL DE
VINCULACIN
Y
SEGUIMIENTO

DIRECCIN
GENERAL DE
PLANEACIN

DIRECCIN
GENERAL DE
APOYO
TCNICO

DIRECCIN
GENERAL DE
COORDINACIN
OPERATIVA

DIRECCIN
GENERAL DE
REGISTRO
PBLICO
VEHICULAR

DIRECCIN
GENERAL DE
ASUNTOS
JURDICOS

DIRECCIN
GENERAL DE
ADMINISTRACIN

RGANO
INTERNO
DE
CONTROL
Fuente: Elaboracin propia con base en el Reglamento del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad
Pblica.

100

Artculos 3,4 y 5 del Reglamento del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, Diario Oficial
de la Federacin, 26 de Octubre de 2009, 30 artculos.

140

Anexo 4

ANEXO 4
Indicadores para el Objetivo No. 1 del Programa Nacional de Seguridad Pblica 2008-2012

NOMBRE DEL
INDICADOR

UNIDAD DE MEDIDA

LNEA BASE 2006

META 2012

Patrullaje policial en
espacios pblicos

Porcentaje de
espacios pblicos con
patrullaje policial

Nuevo indicador

Cobertura con patrullaje


policial del 100% de
espacios pblicos
deteriorados, abandonados
y recuperados por
SEDESOL (Programa de
espacios pblicos
recuperados), en entidades
federativas y municipios

Municipios con
acciones en materia
de prevencin social
del delito

Porcentaje de los
municipios con al
menos 25,000
habitantes

Nuevo indicador

100% de los municipios con


al menos 25,000 habitantes

Patrullaje policial en
el entorno de
escuelas primarias y
secundarias pblicas

Porcentaje de
escuelas primarias y
secundarias pblicas

Nuevo indicador

Capacitacin de
personal policial en
derechos humanos

Nmero de personal
policial operativo
capacitado

16,364 elementos
capacitados en el
ao

Recomendaciones
emitidas por la
Comisin Nacional de
los Derechos
Humanos (CNDH)

Recomendaciones
emitidas por la CNDH

10
recomendaciones
emitidas en el ao
por la CNDH

Actualizacin de la
red nacional de
atencin a vctimas
del delito

Entidades y
municipios
integrados a la red
nacional de atencin a
vctimas del delito

Nuevo indicador

Cobertura con patrullaje


policial del 100% de
escuelas primarias y
secundarias pblicas
identificadas por la SEP
(Programa de Escuela
Segura) en entidades
federativas y municipios
348,580 elementos
policiales operativos
capacitados en materia
de derechos humanos
Menos de 10
recomendaciones
anuales emitidas por la
CNDH a instituciones de
seguridad pblica, en los
tres rdenes de gobierno
100% de las 32 entidades
federativas y de los
municipios beneficiados
con el SUBSEMUN,
integrados a la red nacional
de atencin a vctimas del
delito.

Fuente: Programa Nacional de Seguridad Pblica 2008-2012.

141

Anexo 4

Indicadores para el Objetivo No. 2 del Programa Nacional de Seguridad Pblica 2008-2012

NOMBRE DEL
INDICADOR

UNIDAD DE MEDIDA

LNEA BASE 2006

META 2012

Privaciones ilegales
de la libertad

Nmero de
privaciones ilegales de
la libertad

595 privaciones
ilegales de la libertad

Homicidios dolosos
por cada 100 mil
habitantes

Tasa de homicidios
dolosos por cada 100
mil habitantes

13 homicidios dolosos
por cada 100 mil
habitantes

Robos con violencia


por cada 100 mil
habitantes

Tasa de robos con


violencia por cada 100
mil habitantes

187 robos con


violencia por cada 100
mil habitantes

Disminucin, en cada
una de las 32 entidades
federativas, del 50% en
el nmero de
privaciones ilegales de la
libertad
Disminucin, en cada
una de las 32 entidades
federativas, del 10% en
el nmero de homicidios
dolosos, por cada 100
mil habitantes
Disminucin, en cada
una de las 32 entidades
federativas, del 25% en
el nmero de robos con
violencia, por cada 100
mil habitantes

Fuente: Programa Nacional de Seguridad Pblica 2008-2012.

Indicadores para el Objetivo Sectorial No. 2 del Programa Sectorial de Seguridad Pblica
2007-2012

NOMBRE DEL INDICADOR

UNIDAD DE MEDIDA

Poblacin beneficiada con la


implantacin de la estrategia
Limpiemos Mxico.

Porcentaje de
cobertura de
poblacin nacional.
Nmero de redes
ciudadanas
fortalecidas dentro de
la estrategia
Limpiemos Mxico.

Fortalecimiento de redes
ciudadanas en municipios
participantes en la estrategia
Limpiemos Mxico.
Capacitacin de personal operativo
de la Secretara de Seguridad
Pblica y sus rganos
administrativos desconcentrados
en materia de derechos humanos y
atencin a vctimas por tipo de
delito.

Porcentaje de
personal operativo
capacitado.

LNEA BASE
2006

META 2012

0%

75%

0%

Al menos una red


ciudadana por
municipio.

30%

100%

Fuente: Programa Sectorial de Seguridad Pblica 2008-2012.

142

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