DESARROLLO SOCIAL

Citar como

Antecedentes
Para analizar el desarrollo social en Mxico se opt por
mostrar sus caractersticas ms sobresalientes en dos
grandes vertientes. Por un lado, la descripcin de las
polticas sociales y, por el otro, la evolucin de algunos
indicadores considerados clave y que estn disponibles para
el periodo histrico que va del fin de la Revolucin Mexicana
hasta la actualidad.[1]

El punto de partida
El inters por el desarrollo social como un asunto pblico
est vinculado al surgimiento del Estado de Bienestar. Sus
antecedentes se encuentran en los programas de proteccin
social que incluan seguros contra enfermedades y/o
accidentes de trabajo instituidos por Otto Von Bismarck en
Alemania en la segunda mitad de la dcada de 1880. Se
considera que el Estado de Bienestar como tal surgi en
Inglaterra en la dcada de 1940 a raz del Informe Beveridge,
presentado en 1942, el cual dio origen al Estado benefactor
ingls cuya finalidad fue combatir la indigencia, las
enfermedades, la ignorancia, la suciedad y la ociosidad.
[2] As, la poblacin adquiri derechos sociales por su
condicin de ciudadanos y no por su posicin en el mercado
de trabajo. El financiamiento de la seguridad social universal
respondi a un pacto social entre trabajadores, Estado y
empresarios, esto es, la sociedad reconoci y asumi
un principio de solidaridad entre clases.[3]

Aunque en Mxico y en el resto de Amrica Latina no se

conform un Estado de Bienestar, tuvieron lugar arreglos
entre el Estado, los patrones, los trabajadores y otros
sectores de la poblacin que institucionalizaron la forma en
que se produce y distribuye el bienestar, por lo cual se
considera que configuraron un rgimen de bienestar.[4] En
Mxico, se estableci un rgimen de bienestar dual: por un
lado se privilegi a la poblacin urbana organizada, empleada
en el sector pblico y en las ramas ms dinmicas de la
economa y, por el otro, se excluy al resto de la poblacin.
En el periodo de la segunda posguerra la intervencin del
Estado en la economa y en el desarrollo social inici un
franco despliegue. La atencin de los gobiernos desarrollados
se centr en la reconstruccin de los estndares de bienestar
econmico y social gravemente daados o destruidos por la
guerra. En Mxico, se emprendi un proceso de
industrializacin por sustitucin de importaciones que puso
nfasis en el crecimiento econmico.
Diversos autores fechan el inicio del desarrollo social y
econmico del Mxico moderno al trmino de la Revolucin
Mexicana. Para la descripcin de la evolucin del desarrollo
social se utilizan las cuatro fases propuestas por Carlos
Barba quien emplea como criterio de periodizacin los
avances y transformaciones del rgimen de bienestar y de las
polticas sociales.[5]
1917-1940. Fase de
posrevolucionaria.

constitucin

de

la

poltica

social

1940-1982. Etapa de articulacin entre la poltica social y el

modelo de sustitucin de importaciones.
1982-1988. Fase de crisis de articulacin entre la poltica
social y la industrializacin.
1989 a la fecha. Cambio en el paradigma del bienestar.

Periodo 1917-1940
En este periodo se perfil la naturaleza de la poltica
social posrevolucionaria, de la que emergi el rgimen de
bienestar mexicano. La Constitucin de 1917 tena
un elevado contenido social, principalmente en los artculos
3, 4 y 123, y consagraba la intervencin del Estado en la
promocin del desarrollo social, en el artculo 25
constitucional.[6] No obstante, an en la dcada de 1930 el
gobierno de Mxico mantuvo restringido su papel por la
escasez de recursos presupuestarios y porque todava
predominaba el paradigma liberal, que limita la participacin
del Estado en la economa y privilegia la accin individual.
Durante estos aos, se realizaron acciones importantes
en el campo de la salud pblica, entre las que destacan las
campaas sanitarias, de vacunacin y de educacin higinica,
realizadas por el Departamento de Salubridad, creado en
1917. A partir de 1934, con el primer plan sexenal de
gobierno del presidente Lzaro Crdenas, estas campaas se
extendieron por todo el pas y comenz la provisin
sistemtica de servicios de salud. Para cumplir con estas
funciones se cre en 1938 la Secretara de la Asistencia
Pblica.[7]En 1943, durante el gobierno de Manuel vila
Camacho, la fusin de ambas dependencias dio lugar a la
creacin de la Secretara de Salubridad y Asistencia. [8]
Los problemas de salud pblica en Mxico estaban
ntimamente relacionados, por un lado, con el analfabetismo
y las bajas tasas de escolaridad y, por el otro, con las casi
inexistentes redes de agua potable, drenaje y alcantarillado.
A partir de 1940, la creciente cobertura de infraestructura
social bsica, junto con las campaas sanitarias y de
alfabetizacin, contribuyeron a elevar las condiciones de
salud de buena parte de la poblacin, sobre todo urbana y
semiurbana, lo que se reflej en la notable disminucin de las
enfermedades infecciosas y parasitarias.

En materia educativa, en 1921 se cre la Secretara de

Educacin Pblica asumiendo el Estado la responsabilidad de
otorgar educacin primaria a toda la poblacin. Los
programas educativos se volcaron hacia las campaas de
alfabetizacin. Al inicio del gobierno del Gral. Lzaro
Crdenas se emprendieron acciones para extender la
educacin pblica en el nivel de primaria. En 1921, de un
total de 11 millones 749 mil habitantes, 61.5 por ciento era
analfabeta y para 1940 esta cifra disminuy a 58 por ciento,
una reduccin claramente insuficiente.
La crisis econmica mundial de 1929 impuls el
surgimiento del Estado interventor. Para Mxico, nacin
agrcola que exportaba productos primarios e importaba
bienes manufacturados, la crisis fue un golpe decisivo. De
1929 a 1932 el comercio exterior cay a la mitad. Esto
condujo a especialistas y funcionarios pblicos a modificar el
manejo de la economa, lo cual allan el camino hacia la
industrializacin del pas. No obstante, fue hasta el periodo
de
la segunda posguerra
cuando
la intervencin
gubernamental adquiri mayor vigor.
Durante la primera mitad del siglo XX el logro de
la integracin nacional fue uno de los principios que
promovieron y justificaron las polticas sociales y econmicas
como acciones prioritarias, debido a la gran dispersin y
aislamiento de los centros de poblacin. Entre las mltiples
acciones del Gobierno Federal en esa direccin estn la
construccin y la ampliacin de carreteras y caminos para
comunicar a pequeas poblaciones, ciudades y entidades
federativas, para favorecer el trnsito de bienes, servicios y
personas. En 1930, el pas contaba con mil 420 kms. de
longitud de carreteras, caminos de terracera y de brechas;
en el decenio de 1940 hubo un aumento progresivo de los
diferentes tipos de caminos, sobre todo de carreteras
pavimentadas. En 1955 la extensin de este tipo de caminos
era de 32 mil 224 kms. y para 1970 lleg a 71 mil 520 kms.

Periodo 1940-1982
A partir de 1940, los gobiernos pusieron mayor nfasis en
el logro del crecimiento econmico a travs de la
industrializacin. As, aunque contino la promocin estatal
del desarrollo social, se consideraba que el crecimiento
econmico se convertira en s mismo en un mecanismo para
elevar el nivel de vida de la poblacin.
A lo largo de las dcadas de 1940 y 1950 la inversin
pblica en infraestructura y el fomento industrial fue
prioritaria. La ampliacin de las reas de riego, la
construccin de presas y diques, la electrificacin de amplias
zonas del territorio, la construccin de carreteras y de
sistemas de comunicaciones, generaron empleos e ingresos.
Mientras la estructura productiva se ampli y diversific, las
acciones de bienestar, acotadas a grupos organizados
urbanos, se tradujeron en la mejora de diversos indicadores
sociales, sobre todo en trminos de ampliacin de la
cobertura de salud y educacin.[9]
El gasto social creci en la medida en que se ampliaron
los servicios bsicos, las acciones de salud y de educacin. La
intervencin estatal en la economa se financi con los
ingresos petroleros, los cuales fueron insuficientes, por lo
cual se inaugur el recurso de utilizar el dficit fiscal. [10] Entre
1940 y 1958 la inflacin creci como resultado del dficit
pblico que financi la intervencin en la economa y las
acciones sociales, provocando que los logros de los
asalariados se revirtieran.[11] Para combatir la inflacin y
reducir el dficit, la poltica econmica de los aos siguientes
se centr en el crecimiento sin inflacin, por lo que se conoce
a este periodo como de Desarrollo Estabilizador (1958-1970).
La intensa actividad gubernamental a favor del desarrollo
econmico desplegada de 1950 a 1970 fue alentada por las
propuestas
de
crecimiento
econmico
mediante
la

industrializacin por sustitucin de importaciones promovida

por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL),
creada
en
1947.
Estas
recomendaciones
coincidieron con el discurso y los objetivos nacionalistas que
caracterizaron a este periodo. [12]
En este periodo, el avance ms importante en materia
social fue la creacin, en 1943, del Instituto Mexicano del
Seguro Social (IMSS) y, posteriormente, del Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado (ISSSTE) en 1959, que sustituy a la Direccin de
Pensiones Civiles y Retiro. Estas instituciones garantizaron el
derecho a la salud y la seguridad social. La seguridad social
ya se haba instaurado en varios pases de Amrica Latina
(Argentina, Chile, Uruguay, entre otros) de manera que
Mxico estaba rezagado en la materia. A mediados de la
dcada 1960 el sistema de proteccin social registr un logro
notable al hacer obligatorias las aportaciones empresariales
para la vivienda social.
Para Viviane Brachet, el rasgo ms significativo de la
dcada de 1940 fue el surgimiento y la consolidacin del
corporativismo, el cual devino crucial para el desarrollo
social ya que buena parte de los beneficios en materia de
bienestar y seguridad social se destinaron, desde entonces, a
los grupos de trabajadores organizados. De esta forma,
Brachet considera que la seguridad social y los avances en
materia laboral fueron una forma de controlar al movimiento
obrero ante el fin de la Segunda Guerra Mundial, el avance
del socialismo y el comienzo de la Guerra Fra. [13]
La agenda internacional tuvo gran influencia en el diseo
de polticas sociales, a travs de la difusin de las medidas de
bienestar europeas como modelo para elevar las condiciones
de vida de la poblacin o bien, mediante la activa
intervencin de organismos como el Banco Interamericano de
Desarrollo. Ante el triunfo de la Revolucin Cubana, el

gobierno de Estados Unidos cre en 1963 la Alianza para el

Progreso como agenda del desarrollo social en esta dcada,
estrategia que cont con amplio apoyo de instituciones
multilaterales como el Banco Mundial, fundado en 1944 y el
Banco Interamericano de Desarrollo creado en 1957.[14]
El fin del desarrollo estabilizador
El agotamiento del modelo de crecimiento se expres en
fuertes desequilibrios econmicos y financieros al comenzar
la dcada de 1970. Entre los problemas que ya eran
manifiestos desde mediados de la dcada 1960 puede
mencionarse el elevado crecimiento demogrfico (3.2 por
ciento anual) frente al cual las polticas de empleo,
educacin, habitacin, atencin a la salud, asentamientos
humanos, cobertura de demanda de alimentos y vestido, eran
insuficientes.[15] A partir de 1970, se inici una tendencia
descendente en el crecimiento demogrfico explicable, en
buena parte, por las polticas de control de la natalidad.
Los montos del financiamiento al desarrollo social
proporcionados por la Alianza para el Progreso, el Banco
Interamericano de Desarrollo y el Banco Interamericano de
Reconstruccin y Fomento disminuyeron drsticamente, de
89 millones de dlares en el bienio 1962-1964 se pas a 25.1
millones en 1964-1970. Estos prstamos se emplearon
principalmente en la ampliacin de redes de agua potable y
drenaje y, en menor medida, para la educacin.[16]
La crisis econmica de 1976 paraliz las acciones sociales
reformistas y la austeridad fiscal condujo a un acercamiento
ms estrecho del Estado con la iniciativa privada, conocido
como Alianza para la Produccin. De acuerdo con Rolando
Cordera, la estrategia de industrializacin sustitutiva
favoreci el crecimiento econmico pero molde un
desarrollo social desequilibrado y, aunque hubo una
disminucin relativa de la pobreza, la desigualdad social se
erigi como un rasgo inherente al desarrollo social del pas. [17]

El breve auge petrolero de comienzos del decenio 1980

permiti nuevas reformas sociales que casi de inmediato
fueron detenidas por el surgimiento de la crisis de 19801982, desencadenada por la imposibilidad de pagar la deuda
externa. Se inici la reforma del Estado que, entre otras
cosas, implic el redimensionamiento del sector pblico y el
replanteamiento del papel del Estado en las polticas sociales.
[18]

Polticas sociales precursoras del combate a la pobreza

En 1973 se instituy el Programa de Inversiones Pblicas
para el Desarrollo Rural Integral (Pider), cuya finalidad fue
integrar todos aquellos programas destinados al medio rural,
ejecutados por los tres niveles de gobierno. Se pretenda que
los programas de desarrollo rural fuesen autofinanciables.
Parte de los recursos del Pider provinieron de organismos
multilaterales como el Banco Mundial y el Banco
Interamericano de Desarrollo.[19]
En 1976 se crearon dos programas emblemticos de ese
momento, el Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos
Marginados y el Sistema Alimentario Mexicano. El primero es
un antecedente notable de las polticas de combate a la
pobreza, que por medio de la Coordinacin General del
Programa realiz un amplio diagnstico sobre la situacin de
los grupos y reas marginadas del pas. Sus resultados
mostraron una radiografa de la marginacin que hizo posible
programar acciones especficas en los campos de la salud,
abasto alimentario, mejoras en viviendas rurales, ampliacin
de las redes de agua potable, electrificacin, construccin de
caminos, as como actividades de apoyo a la organizacin
campesina. Aunque el programa slo tuvo vigencia de 1976 a
1982, el enfoque de atencin a grupos marginados, sobre
todo en el medio rural, fue un reconocimiento implcito de
que las polticas universales y los subsidios generalizados al
consumo aplicados hasta el momento no llegaban a esos

segmentos de la poblacin, como revelaron los estudios

realizados.[20]
El Sistema Alimentario Mexicano buscaba combatir la
prdida de autosuficiencia alimentaria en productos bsicos
agropecuarios y coadyuvar a disminuir la pobreza extrema.
Estos dos programas fueron cancelados al comenzar la crisis
econmica y financiera de comienzos de la dcada de 1980
que dio lugar al proceso de ajuste estructural. Estas
circunstancias condujeron a un cambio profundo en las
polticas sociales.[21]
Periodo 1982-1988
A partir de la dcada de 1980, Mxico vivi un proceso de
crisis y ajuste estructural que implic un cambio de modelo
econmico basado en la apertura econmica y comercial y en
la desregulacin financiera. Este proceso trajo consigo
profundos cambios en el diseo y ejecucin de las polticas
sociales, como la sustitucin del universalismo que privilegi
a estratos medios y altos urbanos por polticas y programas
selectivos y focalizados a los segmentos de poblacin con
mayores carencias y rezagos.[22]
Con el proceso de ajuste iniciado en 1982-1983 el gasto
pblico en general y el social en particular, tuvieron recortes
sustantivos. La poltica social fue sometida a criterios de
eficiencia en la asignacin de recursos. La falta de
presupuesto para enfrentar la demanda de bienes y servicios
pblicos ampli las desigualdades sociales y la pobreza
aument.[23]
Llama la atencin la ausencia de polticas sociales
compensatorias que amortiguaran los efectos de la crisis y el
ajuste estructural,
con excepcin de los Programas
Regionales de Empleo, cuyos efectos fueron muy limitados.
[24]

Periodo 1989-2005
A partir de 1988 inici un nueva etapa de la poltica social
mediante un paquete alternativo de bienestar social que
busc compensar los rezagos sociales con recursos fiscales
escasos. Las polticas sociales de la dcada de 1990
significaron una suavizacin de las polticas de mercado
abierto, con un nuevo enfoque en las polticas de bienestar,
en las cuales se mezcla el asistencialismo con polticas
sociales selectivas y programas focalizados. [25]
El primero de estos programas fue el Programa Nacional
de Solidaridad (Pronasol) iniciado en 1988. De acuerdo con
Rolando Cordera el desafo era grande ya que a los rezagos
acumulados se sum la demanda de nuevos servicios, como la
construccin de ms escuelas, la ampliacin y la
rehabilitacin de la infraestructura bsica (agua potable,
alcantarillado), el rezago habitacional y la demanda de
servicios de salud tanto de los beneficiarios de sistemas
institucionales como de los que estaban fuera de los mismos.
[26]

Las acciones del Programa Nacional de Solidaridad

tuvieron como eje de articulacin el fomento de las relaciones
sociales en las comunidades en pobreza extrema, para lo cual
los recursos fiscales federales se proporcionaron a las
comunidades, situacin propicia para el manejo clientelar del
Programa, lo que provoc fuertes crticas. El Programa
estaba dirigido a los indgenas, los campesinos en pobreza
extrema y los grupos urbanos marginados ms afectados por
las polticas de ajuste. Las acciones se realizaron en los
mbitos de alimentacin, salud, tenencia de la tierra,
vivienda, la educacin e infraestructura agropecuaria.
[27]
Segn Mario Coria, el impulso a las redes sociales de cada
comunidad y la recuperacin de polticas y programas
especficos de atencin a los ms pobres fueron las
principales aportaciones de Pronasol. El cambio de enfoque
que implic el diseo y ejecucin de Pronasol introdujo

cambios en los programas asistenciales anteriores que no

dejaban espacio para la participacin de las personas. [28]
Desde finales de la dcada de 1980, en la medida en que
la reforma econmica y el cambio estructural avanzaron, el
gasto social registr una paulatina recuperacin. As, en 1988
el gasto social represent 31.9 por ciento del gasto
programable y en 1993 ascendi a 51.1 por ciento. Los
renglones de gasto social que tuvieron mayores incrementos
fueron educacin y salud.[29]
En 1997 inici el Programa de Educacin, Salud y
Alimentacin (Progresa) con un enfoque de poltica social
integral, que proporciona servicios de salud, alimentacin y
educacin para desarrollar las capacidades de las personas y
las familias en condiciones de pobreza extrema,
incorporando un enfoque de gnero que pretenda favorecer
la asistencia y la permanencia de las nias en la escuela y el
papel de la mujer en casa, al administrar las transferencias
monetarias que el programa proporciona.[30] A partir del 2001
el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa)
se
denomina
Programa
de
Desarrollo
Humano
Oportunidades.[31] Progresa inici sus actividades atendiendo
a familias en pobreza extrema en el medio rural y, a partir del
2001, Oportunidades ha extendido su cobertura a zonas
urbanas.
Oportunidades, que es un programa de transferencias
monetarias condicionadas dirigido a la formacin de capital
humano, es considerado un programa social exitoso y
emblemtico: su diseo, operacin y buenos resultados en la
reduccin de la pobreza extrema ha favorecido a que se tome
como modelo en otros pases de Amrica Latina. [32]
El programa Oportunidades forma parte de la estrategia
Contigo, que es una estrategia integral de desarrollo social
enfocado a la disminucin de la pobreza. Contigo se concibe
como una nueva forma de abordar el desarrollo social,

superando las deficiencias de los programas anteriores, que

tendan a duplicar esfuerzos y, por otro lado, a dejar reas
prioritarias sin atencin. De acuerdo con Miguel Szkely la
idea central en la nueva estrategia es que en Mxico la
pobreza y, en general, los rezagos sociales, son causados
principalmente por la elevada desigualdad en la posesin de
recursos y no por la incapacidad de la economa para generar
bienes y servicios para toda la poblacin. [33] Contigo est
basado en cinco vertientes: capacidades, oportunidades,
seguridad, patrimonio y equidad.[34]
Las reformas econmicas han dado resultados mixtos. Las
reformas han sido exitosas al conseguir los equilibrios
fiscales y controlar la inflacin. No obstante, el ritmo de
crecimiento econmico y la evolucin del mercado laboral no
han sido favorables para la reduccin de la pobreza en
Mxico.[35]
La CEPAL destaca que dos caractersticas generales en
los pases de Amrica Latina son la terciarizacin y la
informalizacin. Durante la dcada de 1990, el pobre
desempeo econmico se ha combinado con una profunda
transformacin de la estructura ocupacional. El empleo ha
seguido descendiendo en los sectores primario y secundario,
y ha aumentado en el comercio y en los servicios. Esto ha
trado consigo una creciente informalizacin de la fuerza de
trabajo.[36] Se estima que en Mxico existan 8.6 millones de
personas ocupadas en el sector informal en 1995, lo que
equivale a 25.7 por ciento del total de personas ocupadas.
Para 2003 la ocupacin en la informalidad aument a 10.8
millones de personas, cifra que representa 26.7 por ciento de
la ocupacin total del pas; este ao la produccin del sector
informal represent 10 por ciento del PIB. [37] No est por
dems recordar que este amplio segmento de la poblacin no
tiene acceso a la seguridad social, ni a servicios de salud
institucionales. A partir del 2003 se le brinda el Seguro
Popular.

Se considera que la poltica econmica no ha sido

benfica para el mejoramiento de las condiciones de
bienestar en los ltimos 25 aos, ya que no hay congruencia
entre los objetivos de la poltica social y la poltica
econmica. De hecho, la poltica social ha funcionado como
paliativo de los resultados negativos del bajo crecimiento
econmico y de los procesos de ajuste estructural. [38]
Las polticas y programas sociales para la superacin de
la pobreza fueron perfeccionndose tomando la experiencia
de Pronasol y, sobre todo, las recomendaciones del Banco
Mundial. El enfoque de programas selectivos y focalizados
lleva implcita la concepcin de que la reduccin de la
pobreza solo podr lograrse con la participacin de los
beneficiarios (la corresponsabilidad). Para poner fin al sesgo
asistencialista, los programas dan prioridad al desarrollo de
las capacidades de las personas para que, una vez que cese la
intervencin de poltica pblica, tengan los elementos para
enfrentarse al mercado laboral y a la vida social.
Evolucin de los principales indicadores del desarrollo
social
Los indicadores que se abordan en los siguientes
apartados son promedios y/o tasas nacionales que no dan
cuenta de las asimetras regionales, entre entidades
federativas y de los grupos tnicos.
Aspectos demogrficos
El incremento demogrfico registr tasas superiores a 3
por ciento en promedio anual, entre 1950 y 1970. El
crecimiento econmico fue insuficiente para absorber el
aumento de la poblacin y para atender la demanda de
bienes y servicios. El crecimiento de la poblacin inici su
descenso en gran parte por la aplicacin de medidas de

planificacin familiar al amparo de la Ley General de

Poblacin aprobada en 1974.