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ALCANCES DEL ORDENAMIENTO

TERRITORIAL EN LA PLANEACIN DEL


DESARROLLO. ELEMENTOS
CONCEPTUALES
Hctor Cortez Yacila1
Javier Delgadillo Macas2

Introduccin
Los temas que se discuten en el presente texto constituyen elementos bsicos y
necesarios para considerar al ordenamiento territorial como disciplina amplia,
conceptual y aplicada, que va ms all de la simple accin poltica. Esta forma de ver
al ordenamiento territorial se asocia a las modalidades actuales de concebir y operar
la planificacin espacial vinculada al quehacer pblico como instrumento
fundamental de la poltica de desarrollo regional.
El texto pone nfasis en las condiciones sociales, econmicas, ambientales y
culturales y su rol en la construccin conceptual del territorio. El componente fsico
ocupa un lugar particular, junto a procesos de socializacin de las prcticas humanas,
la cultura, los procesos identitarios, los conocimientos locales, las redes sociales
personales e institucionales; todos ellos se consideran como componentes bsicos de
la territorialidad.3 En este marco, el ordenamiento territorial se concibe como la
condicin ptima relacional entre los grupos humanos y el mbito fsico natural en el
que se asientan estos grupos humanos, y que promueven relaciones nter territoriales
cuya naturaleza, alcance y caractersticas, dependern del grado de arraigo existente,
lo cual se traducir en un mayor y mejor conocimiento de las condiciones
1

Profesor-Investigador de El Colegio de Tlaxcala, A.C.


Investigador Titular del Instituto de Investigaciones Econmicas de la UNAM.
3
La territorialidad es considerada como categora geogrfica que hace alusin a procesos de
apropiacin social del espacio y organizacin colectiva que tiene un territorio o regin determinada.
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ambientales que permitirn la transformacin progresiva de la sociedad en su


conjunto.
Esta ltima perspectiva, sin embargo, requiere de una visin
multidimensional del ordenamiento territorial que vaya ms all de slo el punto de
vista de la gran variedad de acciones tcnicas factibles de operar como instrumento
de planificacin (desde la ptica de la predisposicin ordenada de los elementos en el
espacio), sino desde la estrecha relacin integral y proactiva que guardan las
estructuras sociales, econmicas y territoriales, lo cual hace an ms difcil el logro
de los objetivos considerados en esta nueva visin del ordenamiento territorial; es
decir, un instrumento de transformacin y bienestar socioterritorial posible de
alcanzar como resultado de una nueva institucionalidad y mayor integracin del
quehacer poltico-administrativo de los diversos agentes del desarrollo y de los
distintos niveles de gobierno en que se compone la estructura pblica de un pas.
Tales elementos se presentan en este texto y se acompaan de algunos
planteamientos especficos del papel que juegan en el ordenamiento territorial
agentes y procesos del desarrollo, como son las micro, pequeas y medianas
empresas, los actores locales, la nueva ruralidad, las relaciones rural-urbanas
emergentes, entre otros procesos que se encaminan a definir las nuevas relaciones
entre ordenamiento territorial y la planeacin regional del desarrollo.

1. Dimensiones temticas del ordenamiento territorial


El territorio y el ordenamiento territorial
El ordenamiento territorial, como disciplina y como instrumento de poltica pblica,
est asociado con la forma actual de concebir el territorio, mismo que tiene sus
races en la historia del pensamiento econmico con un sentido de estrategia y
defensa de los recursos fsicos existentes, as como de apropiacin de las fuentes
naturales de riqueza. Hoy, cierta bibliografa especializada (Jimnez, 1996; Pujadas y
Font, 1998; Saravia, 1998.) est de acuerdo en concebir al territorio no slo como un
concepto que remite a cualquier extensin de superficie terrestre ocupada por grupos
humanos y delimitable a diferentes escalas geogrficas, como tradicionalmente se le
consider, sino como una categora construida sobre la base de los criterios de valor
y atributos fsicos y culturales de estos grupos humanos; es decir, el territorio no slo
es el escenario espacial de la accin social, ni nicamente el mbito fsico y natural
del cual extraen estos grupos humanos los elementos bsicos de subsistencia y los
transforman, sino que involucra tambin la dimensin espacial delimitable de la
unidad geosocial que garantiza la continuidad transgeneracional y el arraigo ancestral
de tales grupos humanos que permanecen en dichos territorios. Aqu, la relacin
entre sociedad y territorio est mediada, inevitablemente, por las relaciones de

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produccin, de distribucin y consumo que caracterizan a los modos de produccin


construidos sobre tales territorios (Cortez, 2004). Este ltimo sentido conceptual del
territorio lleg a revolucionar al orden territorial como categora temtica y ampli
su alcance y enfoque analtico hacia componentes no tan objetivos como los que eran
los componentes de la planificacin fsico-territorial en donde se priorizaron los
enfoques de los recursos naturales, el manejo de cuencas, la fisiografa, la hidrologa,
la climatologa y meteorologa, entre otros. El ordenamiento territorial, ahora,
empieza a concebirse como una transformacin inducida del espacio considerando su
diferencialidad y sus capacidades, as como el vnculo y la relacin estructural
interterritorial en el cual los componentes socioculturales y econmico-productivos
juegan roles fundamentales, siendo su objetivo optimizar las condiciones de bienestar
social. En este sentido, los ejes analticos del orden territorial se construyen de
diversos y grandes componentes en el marco de las estructuras territoriales, con
enfoque regional, y los usos del suelo, con enfoques ms localizados.
Precisamente, el orden territorial, como categora temtica y accin poltica
ordenadora, nace por las evidencias que empezaron a mostrar en la posguerra los
pases tempranamente industrializados y sus preocupaciones por las polarizaciones
territoriales, desde el punto de vista de las estructuras territoriales, y las
incongruencias en los usos del suelo, con lo cual se asocian las incongruencias
territoriales con los procesos de acumulacin y crecimiento territorial muy
diferenciado en los espacios subnacionales. Existen evidencias que permiten afirmar
que la concentracin de la produccin se ha dado a costa de la sobreexplotacin de
los recursos naturales, del deterioro ambiental de los medios rural y urbano, as como
de las condiciones demogrficas y del potencial cultural local existente. El
agravamiento de las crisis sociales, econmicas y ecolgicas que han originado y
originan estos fenmenos, dan cuenta de la importancia de los mismos y cuestionan,
implcitamente, los fundamentos de la racionalidad econmica dominante y las
posibilidades de mantener un crecimiento econmico sostenido bajo estas
condiciones. Desde estas preocupaciones es que las primeras, pero tambin las ms
recientes conceptualizaciones del orden territorial (Sechi, 1968:21 y Pujadas y Font,
1998:11), coinciden en advertir que su objeto es la bsqueda de la transformacin
ptima del espacio regional y de la distribucin poblacional y productiva de los
diferentes asentamientos con funciones y jerarquas tambin diferentes. Este objeto
tiene que ver con el desarrollo socioeconmico equilibrado de las regiones, la mejora
de la calidad de vida, la gestin responsable de los recursos naturales, la proteccin
del medio ambiente y la utilizacin racional del territorio. Se distinguen, entonces,
dos dimensiones de ndole espacial que tienen que ver con el orden territorial como
objeto que abarca tal disciplina: por un lado, las estructuras territoriales integradas
por ncleos que caracterizan a cada nivel o jerarqua territorial; por otro lado, los
usos adecuados del suelo y del espacio sin desmerecer su calidad y sus atributos.

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Desde el punto de vista de las estructuras territoriales, cuyo alcance es de


naturaleza regional, la teora territorial de la posguerra ha abordado el problema de
sus incongruencias bajo la denominada: formacin del orden territorial, y ha
buscado siempre la formulacin de una base econmica para entender este problema,
aunque se ha quedado nicamente afirmando que los problemas de este orden son
esencialmente problemas de clculo econmico; es decir, de confrontacin de las
posibles soluciones relativas al aprovechamiento de recursos limitados. Desde el
punto de vista de la formacin del orden territorial esta teora reconoce, aunque no
enfatiza, que entre los fenmenos territoriales estn los fenmenos de carcter
acumulativo que conducen a la formacin de centros urbanos de grandes
dimensiones y hacen evidente la diferencia entre asentamientos: desde una aldea
hasta una rea megalopolitana. Estos fenmenos determinan los distintos grados de
desarrollo relativo de los centros poblados ubicados en estndares territoriales
tambin distintos, establecen las diferencias de crecimiento y desarrollo entre
grandes reas o regiones tanto al interior de los pases como en el mundo, y son los
que, finalmente, conducen al establecimiento de las relaciones espaciales entre los
diferentes centros poblados. Tambin estn los fenmenos que afectan a la
distribucin de los asentamientos en el interior de los distintos centros o reas de
aglomeracin (Sechi, 1968). Actualmente, los fenmenos de carcter acumulativo
que contribuyen a la formacin de las estructuras territoriales se clasifican como
fenmenos geogrficos, y los que afectan el interior de los asentamientos, como
fenmenos urbansticos.
De otro lado, los usos del suelo, cuyo alcance es de naturaleza mucho ms
localizada, refieren a la correspondencia que debe existir entre el carcter cualitativo
y funcional de las diversas actividades econmicas y poblacionales, y las
capacidades fsico-naturales o tcnicamente adquiridas por estos suelos para soportar
tales actividades. Las mltiples interacciones entre los mbitos fsico, social y
econmico que se evidencian desde la ptica de la teora territorial, condujeron a
abordar estos componentes bajo las denominaciones: capacidad de uso del suelo,
vocacin primaria del suelo, vocacin adquirida, conflictos de uso, entre otros. Estas
denominaciones reflejan los objetivos del ordenamiento territorial, pero en un nivel
espacial muy localizado; es decir, en el nivel espacial local que tiene que ver con
medidas y acciones tambin locales. Las estructuras territoriales, en cambio, se
relacionan con los diferentes niveles o estndares de organizacin de los centros
poblados o asentamientos en el espacio en trminos de concentracin, y su nivel de
anlisis es, inevitablemente, regional. En ambos casos, el orden territorial refiere a
unidades espaciales no necesariamente coincidentes con la dimensin polticoadministrativa, sino con los distintos mbitos o niveles de anlisis espacial: urbanorural, ciudad-campo, local-nacional, regional-nacional, regional-mundial y localmundial.

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El ordenamiento territorial como instrumento para la


disminucin de las asimetras regionales
El ordenamiento territorial es fundamental en la induccin de nuevas formas de
organizacin de los espacios regionales subnacionales. Tanto el ordenamiento
territorial como el anlisis regional tomaron mayor relevancia con la preocupacin
por la proliferacin de disparidades al interior de las naciones desarrolladas, ya sea
por los retrocesos industriales que presentaban ciertos espacios (regiones-problema),
o bien por entrar en un atraso secular y haber quedado al margen de la
industrializacin o por estar asociadas a crisis regionales como consecuencia de un
crecimiento polarizado que margina una parte importante del territorio del proceso de
desarrollo (Pujadas y Font, 1998).
En los pases de menos grado de desarrollo relativo las acciones regionales se
han visto limitadas por la preocupacin central que los gobiernos han tenido con
relacin al crecimiento econmico, principalmente a travs del desarrollo de la
industria. Ciertas acciones regionales han sido puestas de manifiesto pero con
carcter de focalizaciones y relaciones coyunturales que no han sido previstas en el
marco de una estructura integrada que contemple al territorio como expresin de las
polticas de desarrollo. En los ltimos aos, varios pases de la regin
latinoamericana han manifestado claras intenciones de realizar intervenciones
regionales ms sistemticas. En esa medida, el ordenamiento territorial debe
postularse como el instrumento de poltica integrada que prev y disminuye los
desequilibrios espaciales, los cuales se traducen en una profundizacin y agudizacin
de los malestares sociales, culturales, econmicos y, fundamentalmente, en
degradacin del medio ambiente, en el contexto de una poltica territorial que forme
parte de una correspondiente poltica regional. Esta necesidad se plantea no slo por
los actuales desequilibrios territoriales existentes, producto de los estilos de
desarrollo seguidos en la regin, sino por las consecuencias que identifica el anlisis
regional prospectivo con relacin a los efectos que sobre el territorio, el ambiente y
las condiciones y estructuras sociales, poseen las relaciones de globalidad e
internacionalizacin en el mundo moderno que no pasa necesariamente por un
ordenamiento racional (Ramrez, 1998).
Es necesario el control territorial por parte del Estado para propender a una
redistribucin de la concentracin del capital reconociendo las responsabilidades que
poseen al respecto los factores de produccin y los mecanismos de mercado, los
cuales tienden a producir importantes diferenciaciones territoriales y regionales a
travs de los fenmenos de concentracin y centralizacin, los cuales expresan
direccionalidades especficas de los actores econmicos en la distribucin de las
actividades econmicas con relacin a la localizacin conjunta de los recursos
naturales, condiciones generales de la produccin y reproduccin social, y el soporte

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material de dichas actividades, as como el acceso diferenciado de los agentes


sociales a dichos elementos (ibid). De esta manera, desde el punto de vista territorial,
es importante pensar en una reprogramacin del nivel productivo que sea
descentralizado y sobre la base de los potenciales ecolgicos y poblacionales locales
de cada regin y, an ms, de cada jurisdiccin o unidad territorial en la cual se
aplica o pretende aplicar el ordenamiento. Sin embargo, es importante tambin anotar
que esta descentralizacin no significa redistribuir los actuales modelos en diferentes
puntos del territorio nacional como podra argumentarse en las tcnicas de los
llamados Nuevos Polos de Desarrollo o zonas compensatorias. Esto exige la creacin
de una nueva racionalidad de desarrollo que visualice perspectivas futuras ms all
de los mbitos espaciales de planeacin u ordenamiento, o de la promocin de las
reas subdesarrolladas a travs de asentamientos industriales o abundancia relativa
de recursos naturales, y/o de descentralizar funciones y poderes como suele hacerse
en ciertas prcticas de ordenamiento en Latinoamrica, sino ms bien enfatizar en el
conocimiento de los potenciales naturales y culturales y emprender acciones a futuro
considerando a la naturaleza como base de los procesos productivos y, a la
poblacin, agentes y actores locales, como los principales perceptores de los
impactos ambientales en este nivel; como los protagonistas histricos de las
construcciones territoriales, y como los principales agentes que, junto a sus
instituciones, desarrollan procesos de restauracin y de gestin ambiental. Leff
(1998: 675) menciona que este criterio es bsico para postular alternativas de
atenuacin de conflictos por intereses ambientales en el territorio y para lograr la
autonoma de las comunidades en su manejo productivo y la participacin directa en
la autogestin de sus recursos productivos.

El enfoque de la sustentabilidad: Las relaciones entre poblacin,


territorio y medio ambiente en el ordenamiento territorial
La sustentabilidad del desarrollo no slo es un tema relevante en el fundamento y los
objetivos del ordenamiento territorial, sino tambin es el elemento que se expresa
como un reto para el xito en la aplicacin de las medidas de poltica territorial en
tanto la sustentabilidad del desarrollo involucra temticas tan bastas y complejas con
interacciones mltiples entre los cuales se hace referencia a los procesos
poblacionales y demogrficos, la comunidad local, las prcticas y actores sociales,
los gobiernos locales, las instituciones, las prcticas econmicas, los procesos
culturales y la tecnologa. Tal vez el ms importante enfoque de la sustentabilidad
del desarrollo se establezca desde el equilibrio sociedad-naturaleza o poblacinmedio ambiente, mismos que distinguen tambin al ordenamiento territorial como
disciplina y cuyos principales indicadores son aquellas relaciones entre cada uno de

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los temas presentados antes y el medio ambiente, relaciones siempre asociadas con el
ordenamiento territorial, las cuales se resumen a continuacin.
Las relaciones entre los procesos demogrficos y ambientales son mltiples y
complejas, en oposicin al paradigma normal en la que ha estado inscrita la
demografa con relacin al predominio del maltusianismo ecologizado en la cual la
relacin poblacin-recursos se reduce a una relacin unidimensional y genrica del
incremento de poblacin sobre recursos escasos. Leff (1992) afirma, con relacin a
los estudios que vinculan a la poblacin con los recursos naturales, que en este
campo predominan los estudios que tratan del impacto que las transformaciones
ambientales imprimen a los diferentes procesos demogrficos. Afirma que, por
ejemplo, los cambios en los patrones de uso del suelo, la construccin de una presa o
un desastre ambiental, tienden a expulsar a la poblacin de su medio; as mismo, las
distintas formas de contaminacin tienen efectos sobre la salud, la morbilidad y la
mortalidad; el cambio de cultivos tradicionales de autoconsumo por cultivos
comerciales ocasiona, en ciertos casos, desnutricin en la poblacin con incidencia
en su estructura. Sin embargo, es posible que los estudios que poseen como objeto de
estudio la relacin inversa; es decir, el efecto de los procesos demogrficos sobre las
diferentes transformaciones ambientales sean escasos debido a que este tipo de
relaciones no sean tan directas como los anteriores, sino que se presentan como
resultado de mediaciones tecnolgicas, econmicas, culturales, etctera, las cuales
sern analizadas ms adelante.
Desde el punto de vista de la comunidad local y su relacin con el medio
ambiente, es importante destacar las diferencias existentes entre las caractersticas de
las sociedades en general y las sociedades comunales en particular. Amaya (1995),
seala que existen diversos tipos de sociedades, entre ellas, las sociedades
asociacionales, modernas y comunales.
Las sociedades asociacionales son muy complejas y tienden a ser
mecanizadas e industrializadas, con una gran variedad de funciones ocupacionales.
La sociedad moderna es una ciudad planificada y se gobierna con estilos tcnicos
innovados, ya que las combinaciones gigantescas que se observan en las diversas
ramas de la vida as lo requieren (dem).
Dentro de los sistemas territoriales, las sociedades asociacionales y modernas
se vinculan en mucho mayor medida con el mundo globalizado y requieren de alta
competitividad; es decir, de alta concertacin de esfuerzos entre los sectores pblico
y privado orientados a disear estrategias tecnolgicas, productivas, comerciales e
infraestructurales, que permiten aumentar y utilizar racionalmente los recursos
productivos. Sin embargo, en este tipo de sociedades, la globalizacin, desde el
punto de vista ambiental y territorial, posee, adems de una forma especial y
particular de tratamiento, un alto riesgo de ocasionar desequilibrios debido a su
racionalidad preponderantemente economicista, lo cual debe ser considerado de
manera preponderante en los procesos de ordenamiento del territorio. Dichos riesgos

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son, entre otros: la posible marginacin de ciertas reas que no resultan relevantes
para la economa global, la fragmentacin de territorios de acuerdo con los grados de
insercin en la economa global, y el riesgo de imposicin de sistemas no sostenibles
(El MHCP-Colombia-IGAC, 1997).
La relacin de la comunidad local con el medio ambiente se presenta a travs
de la utilizacin de los elementos y servicios ambientales va sus prcticas
econmicas y otras actividades poblacionales necesarias y rutinarias. As mismo,
estas relaciones se presentan adoptando la forma de espacialidad en el sentido del
significado que tiene la localizacin espacial de sus actividades econmica con
relacin a otros agentes; y conflictos por el uso de la tierra y acciones comunales
orientadas a proteger su entorno de efectos negativos que advierten los procesos
productivos de gran escala que coexisten e interactan con las prcticas comunales.
Sin embargo, los actores comunales tambin interactan negativamente con el medio
ambiente ya que se reconoce que ciertas prcticas locales contribuyen al deterioro
ambiental; no obstante esto, en la generalidad de los casos se advierte una ptima y
ms profunda relacin entre las comunidades y su medio ambiente ya que en stas la
poblacin garantiza un equilibrio armnico con la naturaleza, no slo porque
practican o desarrollan procesos productivos de baja escala, la poblacin no sea tan
numerosa o porque mantienen un bajo nivel de consumo (autosubsistencia o baja
articulacin estructural), sino porque construyen un imaginario social con base en la
revalidacin de los elementos naturales como parte inherente a su tradicin cultural e
histrica, lo cual no permite adoptar acciones agresivas contra la naturaleza como
prctica habitual en su modo de vida. De all nace precisamente el apego afectivo al
territorio, y particularmente al lugar de origen, lo cual, tal como lo seala Gimnez
(1996), parece ser una constante antropolgica en la relacin del hombre con su
medio ambiente.
En las relaciones entre las prcticas y actores sociales con su medio ambiente,
asociadas al orden territorial, es importante tener en cuenta que el territorio es el
resultado de redes, circuitos y flujos proyectados por grupos sociales en el espacio.
En consecuencia, tal como se mencion lneas arriba, el ordenamiento territorial debe
reconocer la existencia de actores sociales en su expresin diferenciada (cfr. MHCP,
1997). En efecto, el territorio no es un mbito pasivo del proceso de desarrollo, un
simple marco de actuacin ni un mero receptculo de actividades, sino el resultado
de las formas particulares del movimiento de los fenmenos sociales incluidos los
soportes fsicos en los que los primeros se desarrollan (MHCP-Colombia- IGAC,
1997).
Existen actores o grupos sociales cuyas prcticas e intereses no slo son
diferentes sino contradictorios. De esta manera, cada grupo social tiene su propia
visin del mundo; posee una cosmovisin propia y una conciencia que define y
retroalimenta relaciones especficas diferentes con la naturaleza y las maneras de
organizarse para transformarla. En los mbitos territoriales los actores son tantos

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como tantas fuerzas o grupos representando intereses existan: empresas,


organizaciones de base, barrios, municipios, etc.. Estos actores, en tanto participan en
el territorio, compiten por espacio y recursos; as mismo estructuran su organizacin
y establecen relaciones entre ellos. En esta perspectiva, se suelen distinguir dos
grandes tipos de actores: gubernamentales y no gubernamentales (ibid). El
ordenamiento territorial debe contemplar y considerar la naturaleza de estos grupos y
actores sociales y diferenciarlos con respecto a los tipos de uso que hacen del
territorio y con respecto a la relacin de propiedad que poseen sobre el mismo. Debe
considerarse tambin la participacin social de esto actores, la autonoma territorial y
la descentralizacin administrativa: la participacin social es el ejercicio de los
derechos democrticos de los ciudadanos y la comunidad organizada para participar
en decisiones que rigen su propio desarrollo. Puede ser en forma individual o
colectiva por medio de diferentes tipos de asociaciones: culturales, sindicales,
polticas, ecolgicas, profesionales, etc. La autonoma territorial es el derecho de las
entidades territoriales para definir con criterio poltico normas propias, escoger sus
autoridades, gestionar sus requerimientos y administrar sus recursos. La
descentralizacin administrativa permite la viabilizacin de la participacin social y
la autonoma territorial. Sin embargo, la incorporacin y el tratamiento de estos
elementos en los planes de ordenamiento territorial atraviesa por el conocimiento y
consideracin de los procesos institucionales, culturales, tecnolgicos, etc., los cuales
sern analizados ms adelante.
De otro lado, al discutir, la relacin de los gobiernos locales con el medio
ambiente y el orden territorial, la caracterstica ms saltante es que los diferentes
niveles de gobierno se distribuyen en forma jerrquica desde el nivel central-nacional
hasta el nivel local, pasando por niveles intermedios tales como los regionales o
estatales. A travs de estos niveles, mismos que constituyen la estructura del poder
poltico, fluyen fundamentalmente decisiones que son ejecutadas en los niveles que
les corresponden. En esta estructura poltica, el gobierno local es el nivel ms
prximo a la comunidad. Este nivel de gobierno, en tanto administra las actividades
locales, establece relaciones directas con los actores sociales que usan y transforman
el territorio: las actividades econmicas y acciones sociales que implican la
utilizacin de recursos naturales, la contaminacin y degradacin de los mismos, as
como la ocupacin y distribucin de la poblacin en el territorio local, son
contempladas, organizadas y/o dirigidas y controladas por los gobiernos locales; de
ah que los conflictos ambientales puedan entenderse como una anomala en las
relaciones entre la administracin local y los actores sociales y econmicos por la
escasa capacidad de estas administraciones locales de generar procesos de
gobernabilidad que contribuyan a la consolidacin del gobierno local en el marco de
descentralizacin administrativa. Por lo general, la descentralizacin del Estado y el
fortalecimiento del poder local mejoran las posibilidades de participacin en la
formulacin de estrategias de ordenamiento y, en general, de desarrollo. Dada la gran

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variedad de situaciones locales en cuanto a disponibilidad de manejo de los recursos


naturales, y la imposibilidad de conocer esa diversidad y responder a ella en forma
centralizada, la descentralizacin abre nuevas posibilidades para adaptar las polticas
a las condiciones sociales y participacin en la formulacin de estrategias de
ordenamiento y desarrollo. En este sentido, la gestin microregional ofrece mucho
como instrumento para el ordenamiento territorial y desarrollo local (GIDSARN,
1995).
Ejercer la gobernabilidad en una entidad territorial implica crear y fortalecer
mecanismos de participacin de la comunidad en la gestin del desarrollo local. El
MHCP-Colombia-IGAC (1997), afirma que la gobernabilidad implica desarrollar
mecanismos que contribuyan a fortalecer la estructura del Estado y se desarrolle la
complementariedad, la autonoma y la coherencia entre las acciones que realizan los
diferentes entes en los diferentes niveles territoriales. Este ejercicio realimenta a la
vez la viabilidad de la participacin comunal debido a la fluidez de las decisiones. La
gestin de los gobiernos locales posee mucha importancia debido a que sta est
asociada con experiencias en las que se registra un bajo nivel de organizacin
comunitaria y altos ndices de conflictividad cuando esta gestin se basa en modelos
no participativos con dominio de decisiones de la corporacin municipal, en tanto los
modelos participativos se relacionan con la presencia de la cooperacin organizada
de los vecinos a travs de asociaciones especficas (Macleod, 1998)4.
Desde el punto de vista territorial, la descentralizacin y transferencia del
poder poltico, institucional y fiscal del nivel nacional hacia los entes o niveles
territoriales primarios, exige que los gobiernos locales o de otros niveles tengan un
papel fundamental en el proceso de ordenamiento territorial del nivel que les
corresponda y se responsabilicen de funciones especficas, una de las cuales es
mantener la integridad territorial a travs del fortalecimiento del sistema territorial,
la prestacin de servicios pblicos y la conservacin del medio ambiente.
Por su parte, la temtica institucional est vinculada en buena medida con la
comunidad local. Para propsitos de identificar y definir las capacidades que como
grupo organizado poseen las comunidades locales e incluir en el mismo trmino a las
formas de organizacin del Estado, se ha credo conveniente entender por institucin,
a ...las formas o condiciones de conducta establecidas que garantizan la efectividad
de un grupo (Iver, 1994)5. As, las instituciones poseen las caractersticas siguientes:
de estar reguladas por la comunidad o asociadas por ella; son permanentes, no en el
sentido de rigidez poltica y operativa sino en el sentido de su existencia; estn
organizadas; constituyen cierta unidad estructurada cuyas funciones estn
4

Poder Local: Reflexiones sobre Guatemala. Primer Congreso Regional de Medio Ambiente y
Desarrollo Sostenible. Ciudad de Guatemala del 17 al 12 de agosto de 1998. Flacso-Guatemala.
Documento Base.
5
En M. Amaya Serrano. Sociologa General. McGraw-Hill. Mxico, 1995.

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determinadas por la misma finalidad que se persigue; adems son de notable


importancia, incluso en su aspecto normativo y de sanciones ya que, al formar parte
de la cultura local, constituye un rasgo tpico de la manera de vivir de un pueblo.
Las caractersticas antes descritas permiten establecer tericamente ciertas
relaciones de carcter funcional que poseen las instituciones sociales con el medio
ambiente a travs de las acciones benficas, adversas o indistintas, que los agentes
sociales emprenden con el medio ambiente. Junto a la gobernabilidad por parte de las
autoridades locales, el desarrollo institucional de la comunidad o sociedad local
permite la aplicacin de acciones integrales y de carcter participativo. Es importante
tambin tener en cuenta que, en ambos casos, un rgimen institucional rgido, por su
carcter poco democrtico, no permite establecer canales adecuados por los cuales se
viabilizaran las demandas sociales y ambientales. Al respecto, Guimaraes (1995)
menciona, con relacin a los Estados de Amrica Latina y el Caribe, que aunque los
Estados son conscientes del agotamiento de los recursos naturales y otros efectos
ambientales, no se adoptan las medidas indispensables para la transformacin de las
instituciones econmicas, sociales y polticas que dieron sustentacin al estilo
vigente. A lo ms se hace mencin a la nocin de sustentabilidad para introducir lo
que equivaldra a una restriccin ambiental en el proceso de acumulacin capitalista,
sin afrontar todava los procesos institucionales y polticos que regulan la propiedad,
control, acceso y uso de los recursos naturales. Es importante, entonces, para
propender al desarrollo exitoso no slo del ordenamiento territorial sino de las
mismas polticas territoriales, revisar y replantear, tal como lo seala Guimaraes
(1995), las formas de organizacin institucional y polticas que regulan la propiedad,
control, acceso y uso de los recursos naturales, as como la viabilidad de la fluidez de
las decisiones polticas y abrir espacios en las estructuras orgnicas institucionales
que permitan la participacin de la comunidad organizada y la flexibilidad en la
ejecucin de las polticas relacionadas con diversas alternativas existentes para la
solucin de la problemtica ambiental.
Respecto a las relaciones entre las prcticas econmicas y el medio ambiente,
estas han sido enfocadas desde varios puntos de vista. Trminos tales como:
temporalidades, ciclos energticos, internacionalizacin de externalidades, costos
ambientales, etc., han sido frecuentemente mencionados en el discurso de diversas
corrientes que analizan estos temas. Sin embargo, para poder vincular estas
relaciones al ordenamiento territorial interesan principalmente aquellas que se
refieren a la tenencia del espacio y la redistribucin espacial de las actividades
econmicas.
Tal como se precisa en la literatura especializada, se distingue un importante
dualismo en las tendencias de apropiacin y dominio del espacio por parte de los
agentes sociales y econmicos. Este dualismo obedece al diferencial de relaciones
que los agentes establecen con la naturaleza. La apropiacin y dominacin de la
naturaleza est estrechamente relacionada al proceso productivo en el caso de los

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agentes privados y, en el caso de las comunidades locales, adicionalmente al proceso


productivo que por lo dems es de pequea escala, al significado social y expresin
cultural que representa para los usuarios. Se evidencia entonces un diferencial de
intereses econmico entre los agentes sociales frecuentemente antagnicos en la cual
puede distinguirse, por un lado, la tendencia a la globalizacin de un importante
sector del primer grupo (actores privados) y, por otro, la existencia de sociedades
locales arraigadas en grados superlativos con la naturaleza. El conocimiento del
carcter e intensidades de las prcticas econmicas de los actores sociales, las cuales
constituyen expresiones concretas de los niveles diferenciados de apropiacin del
espacio, implica una especial atencin en la bsqueda de soluciones a los problemas
ambientales ocasionados por estos actores econmicos en su afn por obtener el
mayor usufructu posible del territorio principalmente con relacin al uso de los
recursos naturales. Una de las soluciones a este tipo de problemas puede ser la
racionalizacin del uso de la tierra dentro de los procesos de ordenamiento
territorial. En este sentido, la zonificacin de la cobertura y uso de la tierra dentro de
estos procesos permite reorientar las actividades y sistemas de produccin y
extraccin, y es un elemento bsico para desarrollar la evaluacin del uso de la tierra
al identificar y caracterizar los tipos de uso de la misma. Tambin esta zonificacin
permite, al referirse al mbito ecolgico propiamente dicho, establecer con propiedad
las capacidades de uso mayor del suelo y prever conflictos ecolgicos; mientras que,
al referirse al mbito socioeconmico y diferenciar naturaleza, carcter e intensidad
de uso del suelo, prev conflictos sociales.
Al hablar de la culturas locales y el medio ambiente en el ordenamiento del
territorio, Amaya (1995 : 165) precisa que la cultura, desde el punto de vista ms
general, es el conjunto de las maneras de actuar y de pensar que comparten los
miembros de una sociedad. Indica que la influencia del ambiente cultural sobre el
individuo es muy profunda y que gran parte de la gente no puede sustraerse
fcilmente a ella; concepto que permite afianzar las ideas que, con relacin al vnculo
entre la cultura y el medio ambiente, advierten ciertos estudiosos del tema.
Los grupos humanos que permanecen en un territorio determinado poseen
una determinada ideologa y una forma especfica de considerar el universo:
cosmovisin. El territorio se enmarca en esa cosmovisin como expresin objetiva
de las relaciones ideolgicas e histricas concretas con la naturaleza que se traducen
en culturas territoriales. Lpez (1980)6 define la cosmovisin como el conjunto
articulado de sistemas ideolgicos relacionados entre s en forma relativamente
congruente con el que el individuo o grupo social, en un momento histrico, pretende
6

En Crdenas O., Marisol. La Cultura en los Escenarios Globales: Las expresiones Artsticas,
Estticas y Simblicas de las Culturas Tradicionales y Modernas frente a los Procesos de Cambio
Tecnolgico, tiempo Economas-mundo y Escenarios Globales (espacio-) en las Sociedades
Contemporneas. UAN-Xochimilco. Doctorado en Ciencias Sociales. Documento de Trabajo.

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aprehender el universo. Desde este punto de vista, interesa sobremanera distinguir la


cosmovisin de las sociedades tradicionales con respecto a las cosmovisiones de las
sociedades modernas, en tanto interesa al ordenamiento territorial el tratamiento
diferenciado de estas sociedades como condicin para definir responsabilidades. El
ordenamiento territorial debe considerar las diferencias culturales no slo para la
asignacin de funciones y responsabilidades ambientales a los actores y entidades
territoriales, sino tambin para rescatar diferencialmente las capacidades de
aprovechamiento y uso racional de los recursos naturales por parte de estos actores,
la aplicacin de tecnologas adecuadas y la optimizacin de las acciones humanas en
provecho del medio ambiente. En este contexto, la cultura debe ser considerada
como una fuerza generadora de una conciencia personal y colectiva que se
identifique con el medio ambiente y aprovechar la energa individual como
catalizadora de una energa social transformadora. Estos recursos internos se conocen
como patrones culturales de una sociedad (MHCP-Colombia-IGAC, 1997)7
Por ltimo, al referirnos a la tecnologa como instrumento de produccin y
como conocimiento especializado aplicado fundamentalmente a las prcticas
econmicas por parte de los actores, las cuales estn estrechamente vinculadas con
los procesos ambientales en el territorio, tenemos que diferenciar, tal como lo hemos
hecho en temas anteriores, dos tipos de tecnologa: las creadas y usadas bajo la
exigencia de una alta competitividad de los procesos productivos y aquellas
elaboradas y aplicadas en el devenir histrico de las prcticas sociales y econmicas
comunales.
El primer tipo de tecnologa se caracteriza por ser especializada en altos
insumos, ciencia y tecnologa altamente especializada, alto consumo de qumicos
(sobre todo en el caso de la agroindustria), transferencia vertical y tecnologa
intensiva en capital, entre otros. Este tipo de tecnologa ha contribuido en gran
medida (sobre todo en la agricultura en Amrica Latina), a la contaminacin por el
uso de agroqumicos, degradacin de los suelos, prdida de biodiversidad y
deforestacin, erosin gentica y problemas ambientales globales. (GIDSARN, 1995
: 45-46). Ante esta situacin, la literatura especializada al respecto propone paquetes
que utilizan tecnologa de carcter sistmico, ciencia y tecnologa interdisciplinaria,
generalmente bajo consumo de agroqumicos, transferencia horizontal compartida e
intensiva de trabajo. Sin embargo, para esta eleccin en la prctica cotidiana, casi
siempre se considera el costo de acceso a diferentes tecnologas de acuerdo al patrn
de produccin dominante; de ah la dificultad de no tener muchas posibilidades de
elegir capacidades locales ya que estas capacidades resultan poco atractivas a la
acumulacin del capital; y ...al distinguir y elegir entre capacidad tecnolgica,
7

Tal diferenciacin incluye la delimitacin de reas culturales y naturales como patrones naturales y
culturales del pas y/o regin: grupo tnico y otros bienes culturales como monumentos arqueolgicos,
etc., lo cual es responsabilidad del Plan de Ordenamiento Territorial.

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tcnicas existentes, tcnicas disponibles y tcnicas efectivamente utilizadas, se remite


nuevamente a la racionalidad econmica dominante, la cual es la racionalidad
econmica del propio sistema (Gutman s.f. : 187). Por esta razn, algunos autores
estn de acuerdo en mencionar que el cambio en las relaciones entre poblacin y
medio ambiente atraviesan por reconsiderar los instrumentos tecnolgicos
mediadores entre la sociedad y la naturaleza, elementos fundamentales en la
organizacin del espacio.

La interaccin y correspondencia entre las estructuras


econmica, social y territorial: el carcter complejo
del ordenamiento territorial
La complejidad en la forma de concebir y actuar sobre la dinmica de los territorios
concentradores y/o de importante crecimiento, para postular la descentralizacin de
la produccin como medida de ordenamiento y disminuir la polarizacin de las
estructuras territoriales, se expresa en la asociacin y estrecha correspondencia que
poseen los fenmenos econmicos, sociales y territoriales.
Tal como se mencion lneas arriba, la acentuada divisin sectorial en la
estructura de una economa se origina por la bsqueda del incremento de valor, lo
que ha originado cambios profundos en tal estructura, paralelamente a los cambios en
la estructura de los territorios. El cambio en las configuraciones de las estructuras
econmicas implica un desplazamiento o movilidad sectorial de los factores desde
sectores no tecnificados y de baja productividad hacia sectores tecnificados o, en
todo caso, sectores con elasticidades de demanda superiores. Tambin refiere a las
localizaciones iniciales del capital considerando las ventajas competitivas y
productivas de los sectores econmicos. Lo anterior implica considerar dos
elementos de importancia en las transformaciones de las estructuras econmicas: la
tecnologa y la estructura de consumo (Polse, 1998).
Las transformaciones en la estructura econmica que han ocurrido o vienen
ocurriendo son: primero, el cambio de los procesos de acumulacin del sector
primario al sector secundario, principalmente industrial manufacturero; segundo, el
incremento del PIB y el desplazamiento de la poblacin econmicamente activa
ocupada hacia el sector terciario. Precisamente, el intenso proceso de urbanizacin y
el crecimiento de ciudades en nuestros pases se explica, en gran medida, por la
transicin de una economa en la que predominaban las actividades primarias, a una
economa donde predominan las actividades industriales, comerciales y de servicios8.
La evolucin de las estructuras econmicas (composicin sectorial de la
produccin y el empleo), tiene mucho que ver con el crecimiento econmico y fsico.
8

Es lo que se combino en denominar aqu como primer y segundo cambio estructural,


respectivamente.

60

Los incrementos en los ingresos se acompaan con una nueva combinacin de


industrias de acuerdo a las estructuras de consumo y el nivel tecnolgico del
momento. Ciertos sectores de actividad desaparecen o se contraen, otros nacen o se
amplan. El tamao ptimo y la distribucin espacial de las unidades de produccin
varan de una industria a otra. As, la transformacin de las estructuras de actividad
econmica implica un cambio constante en la localizacin del empleo y de la
poblacin: es una realidad cambiante. Tales cambios tienen cabida en determinados
espacios geogrficos o territorios, y no en otros. Las relaciones econmicas surgidas
de estos procesos de cambio se establecen en lugares con condiciones aptas de
localizacin y recurrentes en continuos procesos cclicos de aglomeracin que, a la
vez, retroalimentan tales condiciones favorables para la consolidacin de tales
lugares, espacios o territorios, hasta que alcanzan lmites espaciales y empiezan a
integrar nuevos territorios9. En otras palabras, las transformaciones de las estructuras
econmicas debern llevarse a cabo no en cualquier nivel de la estructura territorial,
sino en aquellos espacios donde existan las condiciones propicias para ello tales
como externalidades positivas y elevados niveles de productividad e ingresos percpita capaces de reproducir tales condiciones favorables. Estas condiciones son
caractersticas de economas de aglomeracin y de escala, las cuales se presentan
primariamente en las ciudades y en las concentraciones urbanas, dando como
resultado una reestructuracin territorial y modificando la red urbana y el sistema de
centros poblados. As, la geografa del empleo y de las poblaciones sufre grandes
transformaciones, apareciendo las concentraciones y megaconcentraciones e
incidiendo, de esta manera, en el tamao y distribucin de las ciudades.
En efecto, el tamao de las ciudades es tambin reflejo de las estructuras
econmicas del pas. Si las industrias no son sensibles a las economas de
aglomeracin y los costos de transporte son elevados, entonces la red urbana del pas
se caracterizar por contener ms ciudades pequeas y medianas. Por el contrario, si
los sectores industriales son sensibles a las economas de aglomeracin, entonces
habr grandes ciudades. En consecuencia, la transformacin de las estructuras
econmicas tiene por efecto el desplazamiento de la red urbana de centros poblados
de distintos tamaos, lo cual hace referencia a los cambios en las estructuras
territoriales.
La distribucin de las ciudades en el espacio tambin est asociada con el
cambio sectorial de la economa. Este cambio en las estructuras econmicas (cambio
estructural) origin un traslado o desplazamiento geogrfico de la demanda hacia los
lugares y territorios de alta concentracin y productividad; pero tambin de elevados
salarios y mejoras relativas en el bienestar humano. Tales condiciones son
caractersticas de las ciudades. Estas difieren en grado sumo de un campo
descapitalizado, no tecnificado y un sector primario con escasa productividad. Estas
9

Es decir, nuevos mercados locales.

61

desigualdades constituyen la base de los intensos procesos migratorios, aunque los


lmites del sector industrial y la escasa capacidad de ofrecer servicios y elevar la tasa
de empleo formal de las grandes ciudades, actualmente, estn generando cinturones
de miseria urbana.
En las grandes concentraciones urbanas coexisten dos grandes tendencias
simultneas de requerimiento de mano de obra que dan lugar a la caracterizacin de
las denominadas ciudades duales por Castell y a la polarizacin social de Sassen. Se
presentan, por un lado, tendencias modernizadoras hacia tecnologas de punta y
procesos de innovacin, capacitacin y alta calificacin de la mano de obra, mismos
que alcanzan niveles superiores en la estructura de ingresos, aunque estas
caractersticas correspondan a un sector muy especializado de la poblacin. Por otro
lado, y paralelamente, la limitada capacidad de absorcin de mano de obra en el
sector industrial y la sobre oferta de la misma, hacen no slo que sta presione a la
baja los niveles salariales de la industria, sobre todo en subsectores no calificados,
sino tambin que dicha mano de obra se traslade al sector terciario, principalmente
informal en calidad de subempleo lo que, junto al desempleo, inician el consecuente
incremento del rezago y marginacin urbana y la formacin de cinturones de miseria,
ocupacin arbitraria del suelo y degradacin del ambiente urbano. En trminos
absolutos, la poblacin en estado de pobreza de las ciudades, incluso, supera la
poblacin pobre del medio rural. Todo ello induce hacia cambios la movilidad social
que recompone las estructuras sociales en un territorio determinado.
Lo que indican estos altos niveles de correspondencia estructural es que las
medidas de ordenamiento territorial que se apliquen debern considerar el carcter
complejo del mismo. Las interacciones sectoriales no slo son necesarias para atacar
desde diferentes dimensiones los problemas territoriales, sino tambin porque
fundamentalmente el carcter asociativo multidimensional de los procesos
territoriales as lo requieren. Desde esta complejidad se podra fcilmente explicar el
escaso xito que ha tenido la aplicacin de muchos instrumentos de ordenamiento
territorial en nuestros pases.

2. Territorio y planeacin. Evolucin de conceptos


La planificacin territorial, el ordenamiento territorial
y la planeacin del desarrollo
La ordenacin del territorio hace alusin a la preferencia del enfoque planificado de
la dinmica geoeconmica versus la evolucin espontnea de la misma regida por
leyes de mercado y su interaccin con el sistema territorial, en tanto el dejar hacer
difcilmente garantiza el cumplimiento de los criterios de racionalidad y
sostenibilidad a los que el concepto de ordenacin refiere. La experiencia ensea que

62

sin reflexin y previsin del futuro, un crecimiento espontneo conduce a la


aparicin de actividades desvinculadas del medio, a su localizacin desordenada, a
un comportamiento insostenible a largo plazo, a desequilibrios territoriales,
conflictos de uso y ocupacin desordenada del suelo, degradacin ambiental,
destruccin de recursos y proliferacin de externalidades negativas de todo tipo. Se
vislumbra, entonces, una accin temtica amplia como alcance disciplinario del
orden territorial y se caracteriza por su carcter articulado y por la necesidad de
superar la parcialidad y el reduccionismo de la planificacin sectorial, en tanto el
desarrollo se plasma en un sistema territorial que, de acuerdo con ciertas teoras
como la sistmica y los enfoques holsticos, no puede ser entendido ni planificado si
no se considera su perfil de integracin. Aqu, lo que se desarrolla es un territorio en
toda su complejidad en el que la poblacin dispondra de una satisfactoria calidad de
vida (Gmez, 2002). De esta manera, el ordenamiento territorial tuvo,
necesariamente, que vincularse con los procesos de planificacin territorial que
coincidi, en sus orgenes, con el arraigo ideolgico de un sistema de planificacin
dominante.
La planificacin territorial fue un trmino muy usado hasta antes de la
implantacin generalizada de polticas neoliberales que despojaron a muchos
gobiernos de sus capacidades de actuar sobre los agentes y territorios comprometidos
con los ms importantes cambios y transformaciones, junto con la cada ideolgica
en el mundo de la economa planificada centralmente a raz de los cambios en la exUnin de Repblicas Socialistas Soviticas (URSS), que condujeron a recluir, al
menos temporal y parcialmente, a la planificacin bajo el dominio del ordenamiento
territorial. En las etapas actuales, aunque tericamente sigue teniendo vigencia la
planificacin, sta va casi siempre vinculada con el ordenamiento territorial y se
entiende, ms que desde su significado ideolgico, en el sentido instrumental de su
aplicacin. Es comn, hoy, entender la Planificacin no bajo su contexto ideolgicoconceptual ms originario, sino desde la perspectiva de la formulacin de acciones a
travs de planes; es decir, desde la definicin de estos planes entendidos como
propuestas de lneas de accin encaminadas a conseguir objetivos, no imgenesobjetivos, fijados preliminarmente referidos a regular la dinmica del territorio, de tal
forma que sea capaz de prever situaciones no reidas con los intereses generales de
la poblacin. Aqu, se entiende la planificacin como una actividad propia del ser
humano y se puede aplicar a mltiples facetas de la actividad humana. Sin embargo,
en poltica pblica, incluso, ya poco se hace alusin a la planificacin territorial
como instrumento de cambio espacial y se habla mucho ms del ordenamiento del
territorio que de la planificacin territorial.
Desde la ptica de sus componentes temticos, una perspectiva interesante de
la planificacin territorial seala que sus enfoques no enfatizan tanto las estructuras
territoriales como s lo hace el ordenamiento territorial (Da Rosa Pires y Reis, 1990),
por lo que es posible afirmar que la planificacin, como instrumento de

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ordenamiento, tendra un lugar especfico y muy diferenciado en las polticas


territoriales de las naciones y estuvo referida principalmente a ordenar las
condiciones fsicas internas de los asentamientos relacionadas con la distribucin
urbana: urbanizacin de zonas altamente vulnerables a los fenmenos naturales, falta
de reas verdes y de espacios recreativos, localizacin de industrias en barrios
residenciales, zonas enormes sin servicios comerciales adecuados cercanos,
deficiencias en el sistema de transporte pblico para las nuevas necesidades
metropolitanas o de ciudades pequeas en crecimiento, entre otros temas, mientras
que el alcance regional del ordenamiento no se precisaba an en este enfoque, mismo
que fue advertido por el ordenamiento territorial para ampliar su enfoque a este nivel
de anlisis espacial en tanto se identifican mltiples interacciones y flujos
interterritoriales que tienen gran incidencia en el mbito local reestructurando a ste
proporcionalmente a la intensidad del flujo.
En consecuencia, el concepto de ordenamiento territorial se desarrolla a partir
de la evolucin conceptual de la planificacin, primero, y posteriormente, la
planificacin regional y territorial, producto de dos hechos: el debilitamiento
estructural, ideolgico y poltico del sistema planificado de las economas de las
naciones; y la necesidad de explicar y proponer soluciones integrales a los
desequilibrios territoriales que continuaban acentundose identificados por las
ciencias regionales en trminos de desplazamientos poblacionales pronunciados,
concentraciones productivas, reas de extrema pobreza, deterioro ambiental de zonas
urbanas y rurales y, en general, por las importantes desigualdades de desarrollo al
interior de los pases considerndose, entonces, no slo la urgente necesidad de
aplicar medidas correctivas a travs de los instrumentos de poltica pblica, sino
tambin distinguiendo mayores alcances disciplinarios y espaciales debido a la
complejidad del problema y a las acentuadas relaciones de intercambio que
caracterizan actualmente los procesos globales: la ordenacin fsica de los suelos
cede el paso a la dimensin multidimensional actual en que se basa el ordenamiento
territorial.
La prctica del ordenamiento territorial se fundamenta en la elaboracin,
aprobacin y ejecucin de planes; es decir, se trazan lneas de accin dirigidas a
alcanzar determinados objetivos territoriales. Esto presupone una estrecha relacin
entre la planificacin del desarrollo y el ordenamiento del territorio. De esta manera,
la planificacin, entendida conceptualmente como instrumento que orienta las
acciones de los gobiernos para lograr el desarrollo de sus pases o unidades
territoriales internas, precede y explica la evolucin conceptual del ordenamiento
territorial. Giordani (1979)10, menciona que la planificacin, como instrumento que
gua y orienta el desarrollo de los pases, aparece histricamente con el nacimiento
de la sociedad sovitica (URSS) ante la necesidad de orientar cuantiosos recursos a la
10

En base a los estudios de J.M. Keynes.

64

satisfaccin de necesidades de grandes masas de poblacin a travs de un nuevo


instrumento de gestin que sustituya la operacin libre de las fuerzas del mercado
que operan en los pases capitalistas. En estos ltimos pases, y como consecuencia
de la gran crisis de los aos 30, se distingue una mayor participacin del Estado tanto
en el gasto pblico y en la produccin militar como en la legislacin financieromonetaria; participacin que puede asociarse a la idea de planificacin, aunque no
precisamente haya sido como en el caso de la ex-Unin Sovitica que se opona a los
mecanismos del mercado, sino ms bien como regulador del mismo dentro del
contexto de la propia sociedad capitalista (dem).
Durante el perodo de post-guerra, la idea de planificacin se extiende en los
pases capitalistas a pedido del Programa de Recuperacin Econmica (Plan
Marshall) organizado en 1948, quin solicitaba a las naciones participantes elaborar
planes integrales de cuatro aos de duracin. No era slo el inters por la
recuperacin de las zonas devastadas por la guerra, lo que requera nuevas
aproximaciones al desarrollo, sino tambin la oposicin al mundo socialista
emergente. A partir de entonces, la programacin de actividades a nivel de regiones,
sectores, pases enteros y reas de influencia, van a estar condicionadas por la base
productiva del modo de produccin capitalista que alcanza una expresin importante
como consecuencia del rpido avance tecnolgico, principalmente por
requerimientos militares y por el crecimiento de los Estados Unidos de Amrica y su
expansin a nivel mundial.
De esta manera, por un lado, van a existir formaciones econmicas y sociales
sujetas a las leyes de la planificacin y, por otro lado, a las leyes del mercado.
Surgen as mismo relaciones de exclusin entre las acciones de planificacin y las
del mercado. Uno de los temas ampliamente discutidos por muchos aos fue cmo
lograr una planificacin econmica racional en la cual se asigne adecuadamente
recursos a las actividades que realmente lo requeran, teniendo en cuenta que para la
eficiente utilizacin de estos recursos se usaban ndices de escasez obtenidos a travs
de procesos relativos a los bienes y servicios en el mercado libre, es decir, sin
ninguna o con escasa intervencin del Estado, lo cual es propio de una economa
capitalista. La crtica consista en que, en efecto, se podan obtener resultados
materiales positivos en una economa planificada, pero sin saber exactamente el
costo al cual se haban obtenido dichos resultados, con la posibilidad de haber sido
obtenidos a costa de grandes despilfarros. En los pases capitalistas que salen
triunfantes de la Segunda Guerra Mundial, el ordenamiento de la produccin
atravesaba por resolver la situacin tanto econmica como poltica, y esto requera
un mnimo de programacin de actividades (dem).
Como disciplina, la planificacin econmica advirti las desigualdades que el
desarrollo econmico da lugar tanto entre regiones como al interior de ellas.
Implantada en muchos pases, sobre todo europeos, y aplicada a travs de los planes
de desarrollo, dio nacimiento a la Economa Regional y plante la necesidad de

65

coordinacin entre la planificacin econmica y la planificacin territorial y


urbanstica para evitar los desequilibrios estructurales causados por la aplicacin
simultnea de polticas centralistas y/o sectoriales contradictorias. Era necesario
entonces programar las acciones (planes) orientadas a evitar o atenuar los
desequilibrios territoriales; as, fue tomando forma la ordenacin fsica del territorio
entendida como la ordenacin de los diferentes usos del suelo que se llevan a cabo en
un determinado territorio, la cual se postulaba como disciplina inseparable de la
planificacin territorial. Es de la ordenacin fsica que nace el ordenamiento del
territorio (Miralles, s.f.), concebido ste como la expresin espacial de las polticas
econmicas, sociales, culturales y ecolgicas de la sociedad (Pujadas y Font, 1998 :
331).

La planificacin y el ordenamiento territorial en


Amrica Latina y Mxico
El ordenamiento territorial se entiende, entonces, como un instrumento de poltica
que permite poner en prctica mecanismos que contribuyan a redistribuir a la
poblacin y las actividades econmicas en el territorio con el objetivo de prevenir la
aparicin de fuerzas desequilibrantes. As, se va realimentando y cobra mayor
importancia en los pases de Amrica Latina en las ltimas dcadas debido a los
importantes desplazamientos poblacionales y concentraciones econmicas que se
vienen presentando en estos pases formando grandes ciudades y la metropolizacin
de stas, con las consecuencias ambientales que esto acarrea tanto en las reas
deprimidas o despobladas como en las reas urbanas altamente congestionadas (Cfr.
CDMAALC-BID-PNUD11, 1990).
En Amrica Latina la planificacin se dio a conocer a mediados del siglo
pasado como una disciplina muy ligada a la economa; luego invadi todos los
campos del quehacer humano (Matur, 1979). Las prcticas de las economas
planificadas se relacionan con el control nacional sobre los procesos de acumulacin
y procesos econmicos en su conjunto. De esta manera, la planificacin se
relacionaba directamente con el desarrollo nacional en pases en vas de desarrollo
como son los pases de la regin Latinoamericana.
La visin espacial de la economa se inici con la planificacin econmica,
misma que fue continuada y enfatizada por la planificacin regional. La planificacin
regional se incorpora en Amrica Latina en el contexto de la planificacin del
desarrollo; su objetivo es el ordenamiento del espacio a partir del equilibrio
econmico-estructural como una estrategia de desarrollo nacional. Las teoras
existentes al respecto no precisan cunto de propio y de importado poseen los
11

Comisin de Desarrollo y Medio Ambiente para Amrica Latina-Banco Interamericano de


Desarrollo-Programa de las Naciones Unidas para en Desarrollo.

66

trminos de planificacin regional y ordenamiento espacial en Amrica Latina. Sin


embargo, Rofman (1978) seala que estos trminos aparecen como resultado de las
medidas de los gobiernos que pusieron en marcha acciones orientadas a solucionar
problemas espaciales, y que no existen mayores indicios sobre la procedencia del
surgimiento de estas decisiones polticas y la procedencia de las principales
herramientas destinadas a implementar los respectivos planes; sin embargo, seala
tambin que, al analizar las variables de las polticas de desarrollo latinoamericanas,
se observa que abundan teoras diseadas y experimentadas en pases principalmente
industrializados del mundo capitalista e incorporadas no como una necesidad
concreta e histrica de nuestra realidad, sino que fueron importadas, al igual que
otros tantos experimentos sociales y polticos, desde centros de produccin
ideolgicos del sistema capitalista internacional (dem).
La influencia de Naciones Unidas en Amrica Latina, las relaciones con los
Estados Unidos dentro de los marcos de la Alianza para el Progreso (ALPRO)
firmado por los Gobiernos de la Regin, excepto Cuba, y la gran diferencia
socioeconmica de los pases Latinoamericanos con el mundo capitalista emergente
de la segunda Guerra mundial, contribuyeron a la instauracin de la idea de
planificacin o programacin global en Amrica Latina. Si bien es cierto que
Naciones Unidas (ONU), la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio
(ALALC) y la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) propugnaban
para la regin el establecimiento de un pensamiento propio y la bsqueda de un
conocimiento que explique la propia realidad Latinoamericana, lo cual hace de la
planificacin o programacin en Amrica Latina un mtodo de investigacin y
preocupacin intelectual ms que un instrumento de desarrollo aplicado por los
gobiernos de la regin, tambin buscaban, implcitamente, nuevas relaciones de
dependencia con el mundo capitalista avanzado a partir de la insistencia sobre la
necesidad de la programacin global y los planes de desarrollo que deben aplicar los
gobiernos, as como el rol vanguardista que debe asumir el Estado en la promocin
del desarrollo y la modernizacin industrial que absorba mano de obra y que
sustituya importaciones. Estos planteamientos logran ser expresados
fundamentalmente en los programas de los gobiernos de la regin. Este modelo de
programacin fue impulsado por parte de los Estados Unidos como respuesta global
al modelo cubano (ILIS-FFE, 1976)12. De acuerdo a este mismo autor, es a partir de
la revolucin cubana que comienza a desarrollarse el sistema de planificacin
propiamente dicha en Amrica Latina.
En Amrica Latina, la planificacin pasa por diversas fases, desde su
aparicin como tcnicas de proyecciones hasta su consolidacin institucional. Estas
fases se asocian a las transformaciones sociales y econmicas de las sociedades y
12

Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales-Fundacin Friederich Ebert. Venezuela,


marzo 1976.

67

regiones. Precisamente a esto obedece tambin la crisis de la planificacin en


Amrica Latina al verse ...asociada a las vicisitudes del desarrollo del modelo
sustitutivo de importaciones y a los vaivenes de los sistemas polticos que imperan en
la regin, desde aquellos regmenes de democracia representativa a los ms diversos
tipos de dominacin militar (Giordani, 1979).
Sobre este ltimo punto, CDMAAC et al (1989) seala que, efectivamente, la
crisis de la planificacin en la regin ha sido originada por los claros
distanciamientos entre los planes ofrecidos como promesas y el proceso real de
discusin y toma de decisiones que gua la accin cotidiana de los gobernantes. Esto
supone una evidente carencia de significado y valoracin de la poblacin ante una
accin poltica inadecuada y exige una revisin de los procedimientos a travs de los
cuales se han venido formulando y poniendo en ejecucin los planes en Amrica
Latina. Etulain (1997) est de acuerdo con esta afirmacin y menciona que, ...han
cambiado los objetivos de la planificacin y que se debe pasar de un modelo de
planificacin que operaba sobre el objeto (la ciudad, la regin, etc.), a otro modelo
basado en los sujetos de la planificacin (factores y actores sociales, polticos y
productivos regionales y no regionales que operan en la regin)..., agrega tambin
que ...teniendo en cuenta las nuevas realidades y tendencias, surge la necesidad de
recuperar el debate sobre la forma de enfrentar la cuestin territorial, y con ella, el rol
de la planificacin socioterritorial, conllevando necesariamente a una revisin de sus
mtodos y de sus marcos interpretativos.
Ciertos autores, estudiosos de la problemtica regional en Amrica Latina, al
tratar los desequilibrios regionales, sealan que los modelos adoptados en Amrica
Latina tuvieron que darse junto con los movimientos tericos difundidos antes,
durante y, especialmente, al final de la Segunda Guerra Mundial, para afrontar, entre
otras situaciones, la problemtica de regiones deprimidas en los pases desarrollados
y el manejo de las situaciones urbanas y metropolitanas en dichas economas
avanzadas, as como las graves situaciones sociales que se observan en las excolonias liberadas de Asia y Africa. Otros autores, al analizar los planes de desarrollo
tradicionales sealan que, la dimensin econmica de estos planes, al no
considerar aspectos sociales como la distribucin del ingreso, de equipamiento
urbano, de ordenamiento regional, etctera, se cien al esquema de que la
planificacin es el instrumento diseado para tornar ms eficiente el proceso de
acumulacin del capital acorde con la estrategia de desarrollo dominante. El sentido
economicista de dichos planes se fundamenta en las recomendaciones sobre
nuevas inversiones en capital productivo de bienes y de infraestructura bsica
compatible con los esquemas de localizacin propuestas o sugeridas explcitamente
(dem). En este sentido, la idea de eficiencia supone que cualquier poltica de
planificacin regional que se adopte, debe apuntar a incrementar la eficacia del
proceso productivo, lo que se puede lograr, segn dichos planteamientos,
descongestionando reas densamente aglomeradas, trasladando industrias a zonas

68

donde los recursos naturales son ms fcilmente obtenibles, etctera. Es decir que,
distribuyendo las principales localizaciones productivas se lograra un mayor
bienestar, ya que todo el sistema estara en mejores condiciones para producir bienes
y servicios a disposicin de la poblacin.
Estos criterios desarrollistas de la planificacin se evidencian inicialmente en
los pases que tuvieron un temprano perodo de industrializacin en Amrica Latina
tales como Argentina, Chile, Uruguay y Brasil. Jacinto y Castronovo (1997)
mencionan que en Argentina la planificacin se institucionaliz durante la dcada de
los aos 50 como la accin interventora sobre la realidad guiada por objetivos de
transformacin, y que sta fue asumida como una funcin del gobierno para alcanzar
los objetivos de las administraciones desarrollistas y tuvo un carcter marcadamente
vertical. En Chile, se menciona que el modelo neoliberal ha planteado
contradicciones evidentes entre su lgica y la aplicacin de una poltica de
planificacin ambiental, lo mismo que puede afirmarse para el caso del ordenamiento
territorial (Navarro y Almendras, 1997). La historia de Uruguay en los temas de
planificacin y ordenamiento territorial revela que stos han sido fragmentarios y
parciales y, en consecuencia, cada organismo que planifica sobre el territorio lo ha
regionalizado segn su propio criterio (Betancor, 1997).
En la actualidad, la gran mayora de los pases de Amrica Latina, los cuales
han adoptado modelos neoliberales de desarrollo, se enfrentan a las mismas
paradojas del desarrollo con relacin a la adopcin y aplicacin de instrumentos
reguladores y ordenadores en respuesta a los importantes desequilibrios espaciales
que experimentan. Cabe precisar tambin que en la gran mayora de estos pases se
vienen analizando el discurso y las prcticas polticas de los gobiernos en el campo
del ordenamiento territorial a fin de encontrar las mejores formas de su aplicacin.
Pichardo (1974) menciona que, en Mxico, el primer Plan sexenal fue
elaborado en el ao 1933 por la Comisin del Programa del Partido Nacional
Revolucionario y constituye el primer intento de entender la poltica econmica del
Gobierno en su totalidad. El General Crdenas crea el Comit Asesor Especial en
1935 para coordinar las polticas nacionales, el Fondo para el Fomento Industrial
creado en 1941 y la Comisin Federal de Fomento Industrial de 1944, con facultades
de planeacin industrial ms amplias que los primeros. Esta ltima comisin origin
grave inquietud entre los crculos empresariales nacionales y extranjeros, pensndose
en serias limitaciones a las oportunidades de inversin del sector privado. El
acelerado ritmo de crecimiento de la industria, propiciado por las oportunidades que
brindaba la guerra y la falta de personal tcnico e incertidumbre en materia de
funcionamiento, hicieron que esta comisin, al igual que el fondo, terminara en la
nada.
El Presidente Miguel Alemn trat de reiniciar las actividades de la Comisin
creando la comisin Nacional de Inversiones en 1947, la cual tampoco dio resultado
debido probablemente a la intervencin regulatoria del Congreso en materia de

69

empresas y organismos descentralizados del Estado. En 1953, nuevamente, el


Presidente Adolfo Ruiz Cortnez, crea un Comit de Inversiones; sin embargo, las
dependencias del Ejecutivo Federal y las organizaciones descentralizadas hicieron
caso omiso a las facultades de coordinacin que le corresponda a este nuevo
organismo.
En el primer ao de mandato del Presidente Lpez Mateo (1958-1964) se crea
la Secretara de la Presidencia entre cuyas funciones relacionadas a la elaboracin de
planes y programas especiales del Gobierno estaban las de planear obras y sistemas y
su aprovechamiento, proyectar el desarrollo de las regiones y localidades que seale
el Presidente; es decir, se agregan, por primera vez, al ms alto nivel, funciones de
planeacin regional en el pas. Al reconocerse que la Secretara de la Presidencia,
pese a estar facultada para intervenir en la planeacin econmica, por s misma no
estaba en posibilidades de lograr la coordinacin de funciones que la planeacin
presupone, en 1962 se crea la Comisin Intersecretarial para la Formulacin de
Planes Nacionales de Desarrollo. Las dificultades relativas a su autoridad y los
problemas relativos a su integracin y operaciones no permitieron el xito de esta
Comisin, ya que ...el rgano de planeacin no puede limitarse a elaborar
comentarios sobre la poltica econmica gubernamental ni tampoco a formular
estimaciones sobre el desarrollo del pas. Debe ser una fuente permanente de nuevas
directrices econmicas que sealan y orientan el rumbo de las actividades del
Gobierno... (dem).
Hasta 1974 no exista un organismo central de planificacin en Mxico pero
s un sistema centralizado de planificacin. Este sistema de planificacin se basaba
en disposiciones presidenciales que obligan a todas las Secretaras, Departamentos,
Organizaciones Descentralizadas y Empresas de participacin estatal, elaborar en
plazos determinados tanto sus programas de inversiones como sus programas de
actividades para el sexenio que se inicia. De esta manera, las tareas de planificacin
econmica y social del pas son responsabilidad de varios organismos e instituciones.
La organizacin federal en Mxico impone relaciones formales a la planeacin
econmica de carcter social ya que los planes de desarrollo elaborados por el
Gobierno Federal no pueden obligar a los Estados Federales ni a las autoridades
municipales, sino nicamente al sector pblico federal; sin embargo, existen ciertos
mecanismos de coordinacin que permiten la aplicacin conjunta de programas de
Gobierno. Hasta este entonces, la planificacin era solamente federal y comprenda
nicamente al gasto pblico de inversin.
En materia de planeacin espacial, la primera gran iniciativa del Estado para
intervenir activamente fue la promulgacin de la Ley General de Asentamientos
Humanos expedida en mayo de 1976 y refrendada en 1981 y 1983 (Garza, 1989 :

70

11)13. El Plan de Desarrollo Urbano aprobado en 1978 inicia la etapa de


institucionalizacin de la planificacin espacial en el pas (dem). Por su parte,
Connolly (1996), indica que el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Vivienda
(PNDUV) presentado a partir de 1984 por la Secretara de desarrollo Urbano y
Ecologa (SEDUE), constituye el segundo Plan Nacional de importancia en la
historia del pas en este aspecto. Indica que este programa, sin embargo, coincide con
las polticas econmicas neoliberales y la estrategia monetaria del Gobierno de
Miguel de la Madrid. ... En contraste, en materia urbana, su Gobierno consolida el
marco legal de la planificacin, aunque la crisis econmica del Estado impide su
participacin real en el desarrollo urbano (dem).
Rbora (1978) seala que, es a partir del agotamiento del modelo de
desarrollo estabilizador en los ltimos aos de la dcada de los 60 cuando surge en
Mxico la preocupacin por una poltica urbana regional ms integrada. En la dcada
de los aos 70 se distinguen dos etapas fundamentales: la primera de 1970 a 1975 en
que el nfasis estuvo dado a lo regional y, la segunda, de 1976 en adelante, en la que
lo urbano cobra importancia.
Sin embargo, los planes y programas de ordenamiento econmico y territorial
eran difciles de aplicar. A finales de la dcada de los 70s se reafirmaba que,
...concebido el ordenamiento territorial como la dimensin espacial de la poltica
socioeconmica nacional, su consistencia implica necesariamente que se visualice a
largo plazo la poltica socioeconmica gubernamental. Esto parece difcil, si no
imposible, partiendo del hecho de que la poltica socioeconmica del pas, no cuenta
con directrices globales y sectoriales a largo plazo (dem).
El ordenamiento ecolgico y el ordenamiento territorial, los cuales se vienen
aplicando actualmente en Mxico, posiblemente sean los productos ms reciente de
los instrumentos de la planeacin regional (Estrada, 1996), entendidos como
instrumento de planeacin territorial y regional cuyo propsito es favorecer el
desarrollo sustentable de las actividades humanas y productivas. Este autor menciona
que el ordenamiento ecolgico tiene su origen en la constitucin mexicana de 1917
sobre el aprovechamiento racional y equitativo de los recursos naturales. La
Conferencia Mundial sobre el Hbitat y la Conferencia Internacional sobre el Medio
Ambiente Humano organizadas por las Naciones Unidas y realizadas en los aos 70,
las mismas que pusieron nfasis nicamente en la proteccin de la salud humana en
relacin a la contaminacin ambiental, se tradujeron en Mxico en la Ley Federal de
Prevencin de la Contaminacin ambiental (1971) dejando en segundo plano de
importancia los recursos naturales en la planificacin. La Ley Federal de Proteccin
al Ambiente de 1972 y los Ecoplanes elaborados al inicio de los 80s (1982 en la

13

De acuerdo a Rbora (1978), fue el primer gran salto que, junto con el Plan Nacional de Desarrollo
Urbano, dio el pas en matera de ordenamiento territorial.

71

SAHOP14) empiezan a consolidar la planeacin regional sustentada en criterios


ecolgicos; sin embargo, debido a la carencia de elementos jurdicos que articularan
los planteamientos propuestos en una legislacin de usos del suelo, estos Ecoplanes
quedaron slo como un antecedente histrico (Ibid : 710). A partir de los 80s (1988)
se promulga la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente
que explcitamente seala lo que hoy se conoce como ordenamiento ecolgico, el
mismo que debe apoyarse en la planeacin, programacin y legislacin del uso del
suelo, y responsabiliza de los mismos a los gobiernos locales a partir de la
informacin que proporcione el gobierno central.
Por su parte, el ordenamiento territorial en Mxico se asocia con la
formulacin e implementacin de diversos planes gubernamentales relacionados con
la pobreza y la marginacin, sobre todo en reas rurales. Un antecedente importante
que se relaciona con el impulso de las ciudades pequeas y los centros de apoyo rural
en el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos, lo represent El
Programa Nacional de Desarrollo Urbano 1995-2000. Este programa sectorial
estableci en su momento dos objetivos particulares para alcanzar resultados en el
mbito territorial del pas: a) fortalecer el desarrollo de las reas rurales mediante
ciudades de apoyo en regiones definidas coordinadamente entre el gobierno federal y
las entidades federativas; b) difundir el desarrollo de los centros de poblacin y de
las reas rurales ms dinmicas hacia el resto del territorio y atender prioritariamente
a las zonas con los problemas ms urgentes, para reducir los desequilibrios
regionales en los niveles de bienestar de la poblacin que presenta el pas.
De acuerdo a estos objetivos se pretendi dar prioridad al combate a la
pobreza en estos centros pequeos, promoviendo acciones en aquellas localidades
relacionadas con las regiones indgenas de mayor pobreza y con las zonas de mayor
marginacin. En este aspecto se consideraron prioritarias 17 regiones con 65
ciudades, priorizando el impulso a la microempresa y la articulacin de la actividad
informal y de pequea escala con la produccin de alta densidad de mano de obra.
Tambin en este Programa se propuso promover que en los centros de
poblacin rurales exista la disponibilidad de infraestructura, equipamiento y servicios
urbanos para incentivar el desarrollo equilibrado entre campo y ciudad, y mantener
en lo posible el arraigo de la poblacin que emigra por carencias en la satisfaccin de
sus necesidades.
Cabe resaltar que en su contenido se incluy una visin de diferenciacin
territorial y de especializacin econmica, al considerar como prioridad a las
regiones rezagadas que a su vez son espacios no-exportadores, para que, de ser
exitosas las estrategias contenidas, a la larga se constituyan en importantes
abastecedoras de materias primas y medios de consumo para las regiones, ciudades y
poblaciones exportadoras. Esto, segn el Programa, significaba apoyar la
14

Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas (SAHOP).

72

consolidacin de asentamientos humanos de prioridad estatal o municipal,


supuestamente con capacidad de recepcin de inversin y poblacin, que son
complementarios a los que se integran en las estrategias de desarrollo urbano que
fueron considerados en el programa de las 100 Ciudades.
En ese mismo sexenio, el Programa para Superar la Pobreza 1995-2000
sostena, por su parte, como objetivo general, establecer las condiciones materiales
necesarias para impulsar la plena incorporacin de poblacin en pobreza extrema al
proceso de desarrollo y con ello contribuir a la efectiva elevacin de los niveles de
bienestar y desarrollo social en el pas.
Quedaba explcito que el propsito central era lograr una reduccin de la
pobreza extrema en el mediano plazo, privilegiando la atencin a grupos y regiones
con mayores desventajas econmicas y sociales, con el respaldo de lo que en su
momento fueron tres polticas fundamentales: el desarrollo de acciones coordinadas
y concurrentes para incrementar las capacidades individuales y familiares; la
construccin de infraestructura bsica municipal; y el impulso a las actividades
productivas que aumentan el ingreso y el empleo (Secretara de Desarrollo Social,
1998).
Una de las estrategias centrales de este Programa consisti en apoyar a
Regiones de Atencin Prioritaria. Para tal fin se identificaron con precisin a las
regiones y municipios que por sus altos niveles de pobreza requieren de atencin
prioritaria. Para elaborar esa regionalizacin se tomaron en cuenta las privaciones y
rezagos que existen en materia de alimentacin, educacin, salud, servicios bsicos,
condiciones de la vivienda, infraestructura para la produccin, ingreso de manera
relevante, zonas de baja productividad agrcola o ridas y asentamientos de
importantes grupos indgenas. De esta forma, en los 31 estados del pas se integraron
91 regiones prioritarias que incluyeron 1,377 municipios, de los cuales 1,105
conformaban regiones compactas geogrficamente y 272 eran considerados como
municipios prioritarios (Secretara de Desarrollo Social, 1998).
A partir de los objetivos rectores planteados en el Plan Nacional de
Desarrollo 2001-2006, se define como parte de la misin de Sedesol, en el contexto
institucional, instrumentar la Poltica de Ordenacin del Territorio para que sea
complementaria a la Poltica de Desarrollo Urbano y Regional, poniendo nfasis en
la correspondencia que debe existir entre las aspiraciones locales con las directrices
nacionales en el marco el un Pacto Federal. Para ello, la Secretara de Desarrollo
Social elabor el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del
Territorio 2001-2006 (PNDU-OT), en el cual se establecen los principios, objetivos,
estrategias y lneas de accin que determinan las acciones del gobierno federal en la
materia. As, el PNDU-OT propone establecer una poltica de ordenacin del
territorio que integre todos los mbitos espaciales que ocupa el sistema de
asentamientos humanos, desde las localidades rurales, pequeas y dispersas, hasta las
grandes metrpolis, en un esquema de planeacin y actuacin que combata las causas

73

estructurales de la pobreza y la marginacin; que permita maximizar la eficiencia


econmica del territorio y que fortalezca la cohesin poltica, social y cultural del
pas, en un marco de sustentabilidad (Semarnat, 2004).
Para cumplir sus objetivos, el PNDU-OT plantea objetivos y estrategias
especficas complementarias entre s, las cuales estn incluidas en el Programa
Hbitat. Aqu, juegan un importante papel los Programas Estatales de Ordenacin
del Territorio (PEOT). Su concepcin parte de la coordinacin interinstitucional
entre la SEDESOL, la SEMARNAT, el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e
Informtica (INEGI) y el Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO), y ha contado
con la colaboracin del Instituto de Geografa de la Universidad Nacional Autnoma
de Mxico (UNAM). El principal sustento del Programa Hbitat es la Estrategia
Nacional de Ordenacin del Territorio, la cual define como dos de sus acciones
fundamentales el establecimiento de un Acuerdo Nacional para la Ordenacin del
Territorio y la elaboracin de un Proyecto Territorial de Nacin (PTN) con un
horizonte al ao 2025. Para ello se organiz un Grupo Interinstitucional para la
Ordenacin del Territorio en el que participan la Presidencia de la Repblica,
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, SEDESOL, SEMARNAT, Secretara de
Comunicaciones y Transportes, Secretara de Educacin Pblica, Secretara de
Turismo, Comisin Nacional de Fomento a la Vivienda, Instituto Nacional de
Estadstica, Geografa e Informtica, Consejo Nacional de Poblacin, Comisin
Nacional del Agua, Comisin Federal de Electricidad, PEMEX y UNAM. A este
grupo se suman otros integrantes entre los que destacan representantes de todos los
rdenes de gobierno, organizaciones de la sociedad civil y gremiales, as como
instituciones de educacin superior y de investigacin teniendo, entre sus
lineamientos de accin, integrar el Ordenamiento Territorial al desarrollo rural
sustentable (Semarnat, 2004).
En cuestin de Ordenamiento Territorial, en Mxico se reconoce que en
trminos econmicos ms de la mitad del producto nacional se genera en cinco
entidades (Distrito Federal, Estado de Mxico, Nuevo Len, Jalisco y Veracruz), y
que la produccin rural representa menos del 5 por ciento del PIB. En trminos
sociales existen claras disparidades entre regiones, municipios, localidades, grupos
sociales, etnias, familias y gneros. Y en trminos espaciales una cuarta parte de
nuestra poblacin se ubica en tan slo 4 grandes zonas metropolitanas y otra cuarta
parte en ms de 195 mil localidades muy pequeas, dispersas y frecuentemente
aisladas. Tales desequilibrios estn motivando importantes preocupaciones en
materia de normatividad.
Desde este ltimo punto de vista, una de las acciones normativas ms
importantes en esta materia en este sexenio son las normas relacionadas con los
programas estatales de ordenamiento territorial. El Ordenamiento Territorial,
conforme a la Carta Europea de Ordenacin del Territorio (Consejo de Europa,
1983), se entiende como la expresin espacial de la poltica econmica, social,

74

cultural y ecolgica de toda sociedad. Es, a la vez, una disciplina cientfica, una
tcnica administrativa y una poltica concebida como un enfoque interdisciplinario y
global, cuyo objetivo es el desarrollo equilibrado de las regiones y la organizacin
fsica del espacio bajo un concepto rector. En este contexto, desde el 2000,
dependencias de la Administracin Pblica Federal como la Secretara de Desarrollo
Social (SEDESOL), la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales
(SEMARNAT), el Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO) y el Instituto
Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI), conjugan esfuerzos para
formular programas estatales de ordenamiento territorial en las entidades federativas,
articulndose un mecanismo de concertacin con los gobiernos de los estados y el
Distrito Federal, a propsito de la elaboracin de dichos programas por cada uno de
ellos en el marco de un esquema democrtico, participativo y plural con amplio
respeto al federalismo. Estos esfuerzos, a un horizonte del 2025, se ligan al
Programa Nacional de Hbitat con especial nfasis en los fenmenos de
metropolizacin y conurbacin, al tiempo que se relaciona con la planeacin
estratgica y el desarrollo regional, en la medida que la ordenacin del territorio se
plantea como estrategia inductora de la sinergia entre lo urbano y lo rural15.

La visin espacio-regional del ordenamiento territorial


Tal como se mencion lneas arriba, el territorio puede contemplarse tanto en el
mbito mundial considerando las interacciones entre territorios regionales mundiales
y territorios nacionales; en el mbito nacional considerando territorios regionales
locales o subnacionales; o en las propias reas urbanas considerando territorios
perifricos y centrales. En este punto se hace referencia al anlisis territorial regional
en el mbito nacional.
Las primeras versiones de estos conceptos estuvieron relacionadas con la
visin contemplativa identificada con la regin-paisaje de Vidal de la Blache, que
responda a un concepto clsico de fines del siglo XIX, cuando el capitalismo
acentuaba su control en la economa de los pases desarrollados produciendo
transformaciones radicales en la economa y el territorio, en el marco de la primera
fase de globalizacin de la historia mundial que fue calificada de imperialismo. Los
efectos de este capitalismo en su fase imperialista hicieron que los gegrafos
enfatizaran las nuevas divisiones regionales. Posteriormente, si bien los herederos de
Vidal de la Blache mantuvieron a la geografa regional en un marco estrecho de las
descripciones acadmicas, el pensamiento geogrfico tuvo la capacidad de
desarrollar una geografa regional de fuerte arraigo. Los aos cincuenta del siglo
pasado constituyeron el viraje ms importante del pensamiento regional con la
15

Responsable del Proyecto de Ordenamiento Territorial en oficinas centrales. Direccin General de


Geografa. INEGI. (en) Revista de Informacin y anlisis N 20, Mxico, 2002.

75

consolidacin del concepto de espacio nodal, cuyo fundamento, con toda justicia, se
encuentra en las aportaciones de economistas de inicios del siglo XIX. El vocero ms
conocido de esta corriente es Francois Perroux que, desde la economa, revolucion
el paradigma regional tradicional destacando las concentraciones y polarizaciones del
crecimiento (Hiernaux, 1991).
La teora del crecimiento polarizado de este autor (Perroux, 1950 y 1955), se
engarzaba perfectamente con las nuevas tendencias del capitalismo triunfante de la
posguerra. Este autor conceba, desde una visin econmica, la nueva articulacin
entre el capital de los grandes conglomerados de la economa con los territorios de
los llamados primer y tercer mundo. As, Perroux inicia una secuencia importante en
los estudios territoriales que buscan explicacin a las transformaciones territoriales
de los pases del tercer mundo como funcin de las relaciones internacionales con el
primer mundo16. De esta manera suele sealarse en cierta literatura que trata este
tema (Hiernaux, 1991, por ejemplo), que la gnesis de la teora del espacio
polarizado y de las regiones articuladas en torno a un polo de crecimiento, fue el
resultado de la interaccin entre la posicin de los economistas asumida por Perroux,
y la de los gegrafos, representada por Boudeville. Este ltimo autor seala que para
inicios de los sesentas haba quedado determinada la tipologa de regiones que an
atrae a los funcionalistas: la regin homognea, la regin nodo y la regin plan,
siendo sta ltima el reflejo de la creciente participacin del Estado capitalista como
regulador econmico, social y territorial (Boudeville, 1965, en Hiernaux, 1991).
La corriente marxista sobre las regiones, al igual que la corriente
funcionalista, niega su existencia en tanto sean espacios homogneos. Los estudios
territoriales en estas corrientes no reconocen el derecho de existencia de la regin
como medio natural y homogneo. Estos tericos aluden que el capitalismo, en su
fase expansiva (que inici en la posguerra), manifest la tendencia a superar las
fronteras nacionales. Son las grandes corporaciones multinacionales las que
organizan el espacio a escala planetaria. Su proposicin fue admitida por los
funcionalistas que consideran inclusive que se deba planificar la expansin
capitalista por encima de las fronteras nacionales, previniendo as la conformacin de
grandes bloques econmicos y la desaparicin progresiva de las fronteras
econmicas e inclusive polticas, en tanto el territorio requiere de un cuerpo polticoadministrativo de Estado-nacin si consideramos territorios nacionales.
El pensamiento marxista, en tanto la inevitable articulacin estructural
internacional de los pases, reconoce la importancia de la participacin del Estado en
los procesos econmicos, sociales y territoriales, y admite la necesidad de formar una
unidad espacio-nacin como referencia obligada que represente el nivel intermedio
de anlisis entre la esfera local y el mbito internacional.
16

Este tema es un punto importante que sostiene esta investigacin para fundamentar el patrn
diferenciado de las transformaciones territoriales en pases perifricos.

76

Uno de los elementos que permiten una nueva concepcin regional es, en
primer lugar, la evolucin tecnolgica, o mejor dicho la revolucin tecnolgica. Esto
ha puesto en tela de juicio muchos de los factores que fueron considerados para la
formacin de los paradigmas tradicionales del anlisis territorial. Es evidente que la
distancia, por ejemplo, como expresin fsica del territorio, sea el elemento clave
para la comprensin de las diferenciaciones territoriales de las actividades
productivas, pero sta desempea un papel muy diferente en la poca actual. La
distancia, tal como ha sido sealado lneas arriba, ha sido considerada por los
estudiosos territoriales funcionalistas como una variable central del anlisis espacial.
En el pensamiento neoclsico, la distancia llega a ser tan importante que el espacio
sufre una castracin conceptual significativa, que lo reduce a una simple relacin
distancia-costo. Sin embargo, la tecnologa ha resuelto parcialmente el problema de
la distancia, permitiendo la accesibilidad rpida entre diversos puntos del espacio. En
este sentido, la importancia de la informtica en la nueva estructuracin del territorio
no tiene precedentes. La valorizacin de diversas localizaciones para ciertas
fracciones del capital se relaciona cada vez menos con la distancia geogrfica, y
considera como factor central la insercin diferencial en las redes de comunicacin.
Evidentemente que existen fuertes diferencias entre distintas ramas econmicas para
aprovechar las facilidades brindadas por las nuevas tecnologas: las ramas de punta
tienen sin lugar a duda muchas potencialidades para aprovechar las ventajas
comparativas de la tecnologa de comunicacin, mientras las ramas tradicionales
siguen atadas a los tradicionales factores de localizacin, en el marco del consabido
anlisis weberiano y sus derivaciones posteriores (Federwish, Zoller, 1986); sin
embargo, no cabe duda que la revolucin tecnolgica es, adems, esencial por sus
impactos sobre la organizacin del trabajo y la sustitucin del trabajador por la
mquina (Hiernaux 1991).
Otro elemento importante en esta nueva perspectiva regional es la cuestin de
la flexibilidad del trabajo en el marco de las nuevas formas de organizacin del
mismo. Lipietz (1989) distingue nuevas formas, correspondiendo a diversas maneras
segn las cuales las distintas fracciones del capital han respondido a la potencialidad
de la flexibilidad. La va neo-tayloriana consiste en la desintegracin territorial de los
procesos de trabajo, que distribuye territorialmente los niveles de calificacin y
aprovecha diferencialmente las ventajas comparativas de los espacios de integracin.
Es el caso de la maquiladora por ejemplo. Las reas productivas especializadas,
segn su modalidad territorial en la proposicin de Lipietz, son ...aglomeraciones de
formacin reciente, estableciendo una dbil relacin con la formacin social regional
preexistente. Estas son monosectoriales, orientadas hacia la exportacin, con dbiles
vnculos interfirmas en su territorio.
La va californiana, siguiendo al mismo autor, impulsa un sistema productivo
local basado en la aglomeracin de capacidades individuales (know-how)
presentadas en un mercado especializado. Finalmente, la va saturniana, busca la

77

calificacin y la cooperacin en las relaciones profesionales en la unidad de


produccin y propicia, adems, la aparicin de acuerdos entre firmas. El modelo
territorial correspondiente sera el de rea-sistema con fuerte integracin interna.
Por otro lado, la formacin de bloques econmicos es otro de los factores de
mayor relevancia para la propuesta de un nuevo enfoque territorial. En efecto, la
homogeneizacin progresiva de las condiciones entre pases en materia de aranceles,
entre otros, borra la primaca del espacio-nacin como unidad de referencia para el
estudio territorial. La formacin de grandes bloques en el capitalismo actual significa
la eliminacin de las fronteras econmicas y a veces polticas contra las cuales
luchaban mentes precursoras como Perroux desde los aos cincuenta. De esta forma,
hoy, la unidad de referencia del capitalismo es otra.
En los enfoques neoliberales tambin se distinguen tendencias de
homogeneizacin de los territorios. Sin embargo, Ramrez (1991), contrariamente,
seala que la tendencia homogeneizante del capital implica necesariamente una
heterogeneidad territorial y social que se reproduce bajo condiciones particulares y
diversas dependiendo del modelo especfico que adopta la reproduccin capitalista.
La regin es, a su vez, un territorio homogneo, pero es tambin diferente tanto en su
dimensin espacial como social. Indica que no es vlido la negacin de la regin
fundamentndose exclusivamente en la tendencia homogeneizante del espacio por el
capital en la medida que hace referencia exclusivamente a una fase de la tendencia
(la homogeneizacin), sin establecer la contradiccin que tiene el mismo capital y
que incluye, a su vez, la diferenciacin originada por las desigualdades territoriales y
sociales del propio sistema capitalista.
Desde el punto de vista de la estructura social tambin se precisa el vnculo
con las regiones. Esta ltima autora seala que la burguesa no es una ni nica, sino
que tiene diferencias que se perciben tanto por el origen de la actividad de donde
provienen como de la unidad territorial que controlan. As, con relacin al primer
caso, no es la misma forma de reproduccin ni los intereses de la burguesa agrcola
que los de la industrial, comercio o finanzas, como tampoco son, en el segundo caso,
los mismos intereses los de las burguesas muy locales o de importancia regional o
bien la que se ha desarrollado a partir de la nacin o transnacionalizacin de la
economa. En los mbitos espaciales tambin se encuentran sujetos sociales que no
poseen este capital y que se manifiestan y organizan en formas especificas en su
interior. As, es posible tambin hablar de regin como unidad de anlisis de las
relaciones de clase, en donde los trabajadores y la forma como entran en contacto
con su entorno, su acceso a la produccin, etc. proporciona una parte fundamental
para la comprensin de la realidad territorial. El regionalismo, o sea la forma como
perciben los trabajadores su relacin con el entorno productivo y cultural,
representara su proyecto regional o nacional, mismo que entra en contraposicin con
el del capital.

78

Los elementos que se acaban de discutir dan la pauta para percibir al espacio
regional subnacional como un nivel territorial de anlisis espacial. La regin, as,
constituye la unidad territorial geosocioeconmica articulada sobre la cual el pas
basa su desarrollo. El ordenamiento del territorio, de esta manera, garantizar las
relaciones de complementariedad y correspondencia armnica entre estos espacios
regionales para territorializar el desarrollo en un sentido espacialmente equilibrado.

El desarrollo local como medida de ordenamiento territorial


La teora referida al desarrollo local nos seala que este modelo parece advertirse
como alternativa de crecimiento territorial en reas poco favorecidas actualmente por
el capital y su acumulacin. Desde este punto de vista se constituye en una de las
ms importantes alternativas para atenuar los desequilibrios en trminos de
crecimiento territorial, aunque no sea necesariamente la nica, en la medida que
estimula el crecimiento de las reas o regiones deprimidas y, con ello, se podra
suponer, disminuye la polarizacin de las jerarquas en el territorio.
La tendencia predominante actual del crecimiento de ciertas reas internas de
los pases subdesarrollados y, en consecuencia, las polarizaciones entre los distintos
niveles, estndares o jerarquas territoriales existentes pueden, con cierta facilidad,
explicarse a partir de su articulacin externa o, en todo caso, a partir de una
sustantiva presencia de elementos externos. Sin embargo, en la ltima dcada se ha
ido abriendo camino una tendencia de aproximacin al crecimiento y desarrollo
considerando las posibilidades internas de las economas de las regiones y
localidades con capacidad de aportar elementos construidos en el propio mbito
local, y crecer utilizando el potencial de desarrollo existente en el propio territorio.
Con ello se contribuira a disminuir el crecimiento territorial diferenciado
induciendo, tambin, a la descentralizacin y distribucin del crecimiento con lo cual
se tendera a establecer el supuesto orden territorial, motivo por dems suficiente
para que el desarrollo local se constituya como una parte bsica del ordenamiento
territorial. A esta ltima corriente se le ha optado por denominar desarrollo
endgeno (Vzquez, 2000), dado que los sistemas locales de empresas juegan un
papel relevante en los procesos de crecimiento y cambio estructural ya que, de
acuerdo a este autor, al igual que las grandes empresas, stas impulsan la formacin
de externalidades y, por lo tanto, rendimientos crecientes y desarrollo econmico; de
la misma manera fortalecen los factores inmateriales del desarrollo que los ajustes y
la reestructuracin productiva necesitan.
El nivel local de anlisis se concibe en el anlisis territorial regional desde
hace aproximadamente dos dcadas despus de una secuencia histrica de formas de
concebir una regin, desde aquellos estudios que empezaban con la Geologa y
continuaban con una serie de secciones hacia arriba a travs de la economa, la
demografa para concluir con la poltica y la cultura, hasta que, en la dcada de los

79

sesenta, hubo una crtica muy fuerte a este tipo de estudios que se fundamentaba en
la falta de cientificidad y la falta de profundidad en el contenido que manejaban
promovida precisamente por cuantitativistas que posteriormente dejaron sentir su
presencia. Posteriormente, ante la necesidad de reconocer la dinmica interna que se
origina en el seno mismo de la regin a partir de su capacidad inherente que es
fundamental para el desarrollo del capitalismo, Massey (1991) seala que a partir de
la dcada de los ochenta nace una nueva geografa regional que centra su atencin
ms en el nivel local, y que trae consigo dos consecuencias fundamentales: por un
lado, la bsqueda del reconocimiento de la singularidad de cada lugar y, por otro
lado, la posibilidad de encontrar entre las causas de la dinmica propia de las
regiones (incluso de la accin poltica), las que operen en el nivel local.
Lo que se promueve en esta posicin es comprender que las formas
particulares que adopta la acumulacin del capital en los diversos lugares de un pas
se conjugan con la realidad especfica de cada geografa. Es importante, sin embargo,
mencionar que entre los legados tericos de la corriente estructuralista destaca aquel
que indica que el concepto de espacio social, que es el espacio socializado, tiene que
formarse desde el punto de vista de la organizacin espacial de las relaciones
sociales, y que una regin debe definirse a partir de la respuesta a cmo las
relaciones sociales se expanden espacialmente. As, en la esfera de la economa, en
donde por ejemplo se cuenta con el concepto de estructuras espaciales de la
produccin, se refiere a la organizacin espacial de las relaciones de produccin que
no son sino las formas espaciales que adoptan las relaciones de produccin. De esta
manera, puede concluirse que una regin no es necesariamente una unidad territorial
homognea. Por el contrario, entre sus principales caractersticas se pueden encontrar
la heterogeneidad, la desigualdad y los conflictos internos que en ella se desarrollan.
Mencin aparte merecen los trminos crecimiento y cambio estructural que
aborda esta teora para referirse al desarrollo local en la literatura consultada. En
efecto, el desarrollo econmico local se concibe como un proceso de crecimiento y
cambio estructural que mediante la utilizacin del potencial de desarrollo existente
en el territorio conduce a la mejora del bienestar de la poblacin de una localidad o
territorio regional aprovechando la capacidad de estos mbitos locales, de liderar el
proceso de cambio. Este proceso de crecimiento y cambio estructural es denominado
desarrollo local endgeno.
La literatura de desarrollo local discute las potencialidades territoriales en el
sentido que las localidades tienen un conjunto de recursos (econmicos, humanos,
institucionales y culturales) y de economas de escala no explotadas que constituyen
su potencial de desarrollo a partir del crecimiento econmico sobre la base de estas
potencialidades. Cada localidad o territorio se caracteriza, por ejemplo, por poseer
una determinada estructura productiva, un mercado de trabajo, un sistema
productivo, una capacidad empresarial y conocimiento tecnolgico, una dotacin de
recursos naturales e infraestructura, un sistema social y poltico, una tradicin y una

80

cultura, sobre los que se podran articulan los procesos de crecimiento econmico
local; sin embargo, tales atributos, o la intensidad de su presencia, vara en cada
territorio o localidad y es funcin de su actual grado de crecimiento y desarrollo
relativo con respecto a otros territorios, lo que es tambin un reflejo e imagen
reproducida de la acumulacin y presencia histrica del capital fundamentalmente.
No obstante lo anterior, s es posible rescatar y revalidar, para establecer las
posibilidades de un crecimiento territorial a partir de las virtudes locales17 en general
tanto en territorios en crecimiento como en territorios deprimidos, lo que seala
Vzquez (2000), en el sentido que todo proceso de desarrollo local se caracteriza por
la utilizacin eficiente del potencial econmico local que se ve facilitada por el
funcionamiento adecuado de las instituciones y mecanismos de regulacin del
territorio. Tambin es importante considerar la forma de organizacin productiva, las
estructuras familiares y tradiciones locales, la estructura social y cultural y los
cdigos de conducta de la poblacin, los cuales condicionan los procesos de
desarrollo local, favorecen o limitan la dinmica econmica y, en definitiva,
determinan la senda especfica de desarrollo de las ciudades, pueblos y regiones.
Desde este punto de vista, el desarrollo local obedece no a una visin territorial
nicamente contemplada desde el crecimiento y cambio estructural, sino tambin
desde la organizacin de todas las actividades productivas incluidas las actividades
primarias. As, en ambos caso, se partira del hecho que el territorio no es un mero
soporte fsico de los objetos, actividades y procesos econmicos, sino que es un
agente de transformacin social, vinculando esta caracterstica local de la economa
con el sistema productivo y econmico de la regin y del pas a travs de su
especificidad territorial en su componente de identidad econmica, social y cultural.
En esta perspectiva, el proceso de desarrollo local es un proceso que integra lo social
con lo econmico desde dos puntos de vista: primero, en tanto se aprovechan los
procesos culturales y sociales como medios para potenciar la produccin y
productividad; segundo, en la medida que la inversin propiamente dicha se realiza
con la conviccin de resolver problemas locales que afectan a las empresas y a la
economa local, pero tambin a la accin organizativa comunal. Es decir, se
combinan aqu tres componentes: el econmico que permite usar los factores
productivos para consolidar la economa local; el sociocultural en que se basa el
proceso de desarrollo considerando las relaciones sociales de apoyo a la economa,
las instituciones locales, las tradiciones y los valores; y el poltico-administrativo,
para crear un entorno favorable a la produccin e impulsar el desarrollo.
Las reas ms deprimidas, que en pases subdesarrollados constituyen las
reas primarias, rurales o de escaso o nulo crecimiento econmico y territorial, se
presentan con profundas dificultades para reactivar sus aparatos productivos
ineficientes y artesanales que no permiten el incremento de valor de su produccin y
17

En esta expresin estn contenidas las limitaciones que se discutieron en el prrafo anterior.

81

no soportan la competitividad en precios con productos primarios o artesanales


importados; sin embargo, la recuperacin de los sistemas de produccin local podra
ser posible en tanto el nacimiento y consolidacin de stos se producen en reas que
se caracterizan por un sistema sociocultural fuertemente arraigado al territorio, en
donde cada espacio econmico aparece con una configuracin propia que se ha ido
definiendo como funcin de los sucesivos sistemas productivos o de los cambios
organizativos en las unidades de produccin y las instituciones. Cada espacio, unidad
o comunidad territorial se ha formado como consecuencia de las relaciones y
vnculos de intereses de sus grupos y actores sociales, de la construccin de una
identidad y de una cultura propia que la diferencia de otros espacios, unidades o
comunidades. De esta manera, la dimensin territorial se percibe como un enfoque
til para el desarrollo local, siempre basado en el inters de mantener y defender la
integridad y los intereses territoriales en todos los procesos y no nicamente en
aquellos que se vinculan al crecimiento y cambio estructural.

El papel de las micro, pequeas y medianas empresas


en el ordenamiento territorial
Las micro, pequeas y medianas empresas participan en el ordenamiento territorial
desde sus capacidades de dinamizar territorios inferiores, difundir crecimiento a
partir de procesos de descentralizacin productiva y disminuir las acentuadas
diferencias en las estructuras territoriales. Las micro, pequeas y medianas empresas
revisten una particular importancia para el crecimiento de territorios inferiores y la
disminucin de las diferencias polarizadas de las jerarquas territoriales, en tanto se
les asocia con factores extensivos en trabajo y como agentes potenciales de
formacin de conglomerados, con lo cual se postulan como agentes con capacidad de
jugar un rol importante en este objetivo territorial.
En efecto, Bianchi y Miller (1999) mencionan que los conglomerados
pueden, desde el punto de vista del desarrollo local, estar constituidos por pequeas y
medianas empresas (PyMES). Existen numerosos modelos de desarrollo local que a
menudo han sido denominados como conglomerados de PyMES; aunque existen
diferencias entre conglomerados de PyMEs como por ejemplo en el tamao, aunque
no est determinada la dimensin mnima de los conglomerados.
Por su parte, Sarav (1997) al tratar sobre el redescubrimiento de la industria
y la dinmica de un distrito industrial en Mxico, revalida el inters en las micro y
pequeas empresas (MyPES) en la conformacin de un conglomerado. Precisa que
Loveman y Sengenberger (1990) indican que tan slo un tiempo atrs podra haber
parecido anacrnico y absurdo el creciente inters que hoy despiertan las pequeas
unidades productivas y mucho ms an que desde diferentes perspectivas se
depositen en ellas las expectativas y esperanzas de crecimiento econmico y

82

generacin de empleos, e incluso sean vistas como la clave de un nuevo paradigma


productivo desde el punto de vista terico. Aade que las pequeas unidades
productivas comienzan a ser redescubiertas como un sector cuya participacin en el
nmero total de establecimientos productivos es absolutamente mayoritaria; es
tambin un sector sumamente dinmico en la generacin de empleos frente a un
contexto de generalizada desocupacin y que manifiesta una gran capacidad de
adaptacin y flexibilidad para adecuarse a las cambiantes coyunturas
socioeconmicas. Varios autores ven en las pequeas unidades productivas la base
de un nuevo paradigma productivo de especializacin flexible con capacidad de
descentralizar la produccin adecuada a las nuevas exigencias de un mercado
globalizado, una demanda diversificada y un desarrollo tecnolgico que favorece la
flexibilidad productiva (Piore y Sabel, 1990; Piore, 1990; Scott y Storper, 1987,
Scott, 1995 en Sarav, 1997). Sarav (1997) reafirma que los distritos industriales se
presentan con muchas opciones de desarrollo industrial en sectores tradicionales
cuya actividad principal se basa en las micro y pequeas empresas con capacidad de
ser competitivas y lograr relaciones laborales basadas en la calificacin del trabajo y
la cooperacin de los trabajadores en el proceso productivo. Los conglomerados,
basados en estas empresas, se han convertido en la visin central de muchas
expectativas que ven en las MyPES muchas potencialidades.
En efecto, la produccin flexible que estimul y fue estimulada, a la vez, por
la utilizacin y difusin de las tecnologas tambin flexibles que apuntan hacia la
diversidad y que tambin contribuyeron a la descentralizacin de la actividad
productiva, influyen en las estrategias de los actores y en la conformacin de
relaciones sociales que dan cuenta de situaciones econmicas e institucionales
diferentes al pasado. El concepto de competitividad, a su vez, refleja esos cambios ya
que actualmente se vincula con la calidad, la normalizacin de productos y procesos,
la flexibilidad, la adaptacin al cliente y la oportunidad de entrega (Casalet, 2000).
Sin embargo, Vzquez (ob. cit.), se pregunta hasta qu punto las empresas
locales siguen pautas de localizacin anlogas a las de las empresas urbanas, cuya
respuesta tambin estara respondiendo si las mismas garantizaran no slo el
crecimiento de los territorios de jerarquas actualmente inferiores, sino tambin si su
concentracin no rebasara la organizacin espacial local y actuara como
desestabilizador del espacio circundante como las tradicionales empresas urbanas. Es
decir, si la formacin y consolidacin de los procesos de desarrollo difuso tienen una
racionalidad territorial como los procesos de desarrollo polarizado; si los factores
como los costos de transporte, la disponibilidad de materias primas relacionadas con
la actividad transformadora local o las economas externas del rea han sido
decisivas en la conformacin de los sistemas productivos locales.

83

Las relaciones urbano-rurales, la nueva ruralidad y las reas


urbanas metropolitanas
El ordenamiento territorial centra su atencin en uno de los procesos caractersticos
de la dinmica contempornea que refiere a la relacin entre los medios urbano y
rural expresada en: intensos procesos migratorios, la sobreexplotacin de recursos
naturales, la concentracin-dispersin, el despojo de tecnologa nativa y la
descapitalizacin e improductividad del medio rural, las superconcentraciones, los
procesos de metropolitanizacin y la sobredemanda de servicios asociada con la
informalidad y marginacin urbana, entre otros, para lo cual considera fundamental
contemplar tal problemtica desde el conocimiento profundo de las interacciones de
estos medios y realiza las siguientes consideraciones:
Las diferencias entre lo urbano y lo rural han estado casi exclusivamente
referidas en forma parcial, basadas en el tamao de los municipios o en el peso que la
poblacin activa agraria tiene en el total de poblacin local. En el planeamiento
urbano esta diferencia refiere al trazado o retrazado de las lneas de delimitacin del
suelo urbano o suelo apto para urbanizar. Es la produccin informacional de las
ciudades las que promueven, precisamente, los conflictos que se desarrollan en torno
a la frontera fsica entre lo rural y lo urbano (Baigorri, 1995).
Tal como lo seala este ltimo autor, desde que la sociedad industrial se
defini como un proceso civilizatorio, uno de cuyos elementos fundamentales fue la
urbanizacin, lo rural nunca se ha definido o, si se hizo, se concibi como lo que an
no es urbano. Este autor indica que estos trminos vienen plantendose como una
dicotoma en trminos de polarizacin y luego de oposicin. Tambin se ha venido
planteando en trminos de sucesin histrica de etapas y, en consecuencia, de
jerarquizacin: si la revolucin industrial traa el progreso econmico a las
sociedades, la urbanizacin conlleva al progreso social. Esta valorizacin no ha sido
siempre explcita, pero ha estado desde luego latente en la teora (al menos en
Spencer y Durhke)18. Estos enfoques dicotmicos de lo rural y lo urbano sirvieron
para fundar en el anlisis de los autores clsicos las races en las cuales se apoya la
ruralidad en su versin tradicional. Los socilogos de Norteamrica destacan las
caractersticas diferenciales y las definiciones compuestas del mundo rural y del
mundo urbano, mostrando, al menos, nueve diferencias: diferencias ocupacionales,
diferencias ambientales, diferencias en el tamao de las comunidades, diferencia en
la densidad poblacional, diferencias en la homogeneidad/heterogeneidad de la
poblacin, divergencias en la diferenciacin, estratificacin y complejidad social,
diferencias en la movilidad social, diferencias en la direccin de las migraciones y
diferencias en los sistemas de integracin social.
18

Baigorri (1995). Ob. cit.

84

Lo que muestra la experiencia es que los trminos rural y urbano han


tipificado una relacin de anttesis entre ambas designaciones, precisamente por la
subordinacin de uno por el otro. Esta teora refiere que la contraparte del fenmeno
de aglomeracin, formacin o consolidacin de grandes ciudades en nuestros pases
ha sido el despoblamiento y abandono del campo. En este sentido, lejos de difundir
el crecimiento y propender a la articulacin de los territorios e integrar reas rurales
y urbanas, la formacin de las grandes ciudades o reas metropolitanas (reas
urbanas), origin un fenmeno paralelo de polarizacin de los mismos, y su
crecimiento se bas en la transferencia de valor desde el campo y el sector agrcola
(reas rurales), hacia las ciudades y el sector industrial, presentndose una estrecha
correspondencia espacial y sectorial de subordinacin a travs de estos procesos.
El ordenamiento del territorio deber reconocer la escasa dinmica en
trminos espaciales y sectoriales que han tenido los territorios tradicionalmente
rurales y el sector rural, frente a los otros sectores econmicos y territorios
privilegiados que se metropolitanizaron y en donde se alojaron y acumularon
capitales y otros factores de la produccin debido a sus relativos incrementos de
productividad y competitividad, lo cual origin profundas diferencias en trminos de
crecimiento econmico entre los distintos asentamientos o localidades y, como
consecuencia de ello, significativas diferencias al interior de las estructuras
territoriales de los pases, asistindose actualmente a una polarizacin de estas
estructuras y a una mayor velocidad de usos inadecuados e incompatibles de suelo,
preocupacin central del orden territorial.
En efecto, es precisamente a partir de las diferencias de concentracin
espacial de las actividades econmicas que se hace referencia a las disparidades
espaciales y a la desarticulacin y fragmentacin de los territorios, en tanto existen
unos espacios con importante crecimiento tales como lo son actualmente las ciudades
y grandes aglomeraciones urbanas y metropolitanas, y otros espacios abandonados y
con nulo o muy escaso dinamismo como son los mbitos rurales, ya sea por sus
escasas productividades primarias y el consecuente abandono econmico y
demogrfico, y/o por el escaso dinamismo intersectorial existente. En los primeros
espacios la dinmica socioeconmica est asociada con la intensa actividad
econmica que poseen y que tienden a concentrar aun ms poblacin y actividad
cuando sus relativamente mejores condiciones de productividad as lo permiten: son
las reas centrales de los modelos Centro-periferia; la periferia est constituida
precisamente por los segundos espacios, pero tambin por espacios dentro de las
aglomeraciones urbanas en donde, generalmente, se distinguen cinturones de miseria
urbana y poblacin con necesidades bsicas insatisfechas, junto a la bsqueda
incesante de espacios para localizar actividades productivas y poblacionales, sobre
todo de vivienda, lo que comnmente se asocia con la ocupacin arbitraria del
espacio y uso inadecuado del suelo urbano. Esto es un proceso ms acentuado en
espacios de naciones subdesarrolladas en las cuales el afn de crecer dio paso al

85

cambio estructural promovido por los gobiernos de turno, cuya gran velocidad con
que ocurri elimin las ya escasas posibilidades que se tenan de planear el
crecimiento de las ciudades.
Desde este punto de vista, la literatura antes citada est de acuerdo en
concebir las polarizaciones y disparidades espaciales como una consecuencia de la
movilidad territorialmente concentrada de los factores productivos expresada en la
concentracin de las actividades econmicas y productivas en general. Esta ltima
afirmacin corresponde a distintas posiciones tericas desde la economa, el territorio
y las regiones. La posicin econmica, con respecto a las grandes concentraciones,
las explica de acuerdo al diferencial de productividad sectorial existente; y la
posicin territorial de estas polarizaciones refiere a las condiciones espaciales
diferenciadas entre los mbitos concebidos tradicionalmente como rural y urbano, o
tambin denominado campo-ciudad bajo la antigua concepcin de desarrollo rural.
La posicin econmica define este proceso como cambio estructural, lo cual tiene
mucha importancia para el ordenamiento territorial en tanto la expresin espacial del
cambio en las estructuras econmicas resulta en una importante transformacin en el
que los territorios y sectores rurales resultan subordinados a los territorios y sectores
hegemnicos dominantes.
El cambio estructural, entonces, se postul como una va importante para
acelerar el crecimiento econmico sobre todo en pocas de crisis recurrentes desde
hace algunas dcadas. La escasa productividad del sector primario, o mbito rural
tradicional, frente al crecimiento paulatino inicial, aunque con importantes
restricciones despus, del sector secundario, que haca crecer el producto global,
hace aumentar el inters de los gobiernos en crear condiciones para el desarrollo y
crecimiento del sector transformador. Sin embargo, este crecimiento estuvo
localizado espacialmente en medios urbanos que ofrecan condiciones de
productividad territorial y no en otros no aptos para el capital. Estos espacios eran las
ciudades en donde se formaban las economas de aglomeracin incrementndose, de
este modo, la concentracin productiva en ciertos puntos geogrficos en perjuicio de
otros en los cuales se acentuaban las condiciones de miseria debido al abandono en
que se encontraban: el medio rural. Este cambio estructural se presenta como un
cambio en el contexto de accin de las empresas sin restricciones regulatorias
espaciales casi de ningn tipo. De esta manera se pasaba a un contexto ms
competitivo con lo cual se garantizara el crecimiento econmico. Por todos los
medios se evitaba cualquier factor que atentara contra la disminucin de la tasa de
ganancia de las empresas y se evitaba o tema, en todo caso, que entrara en crisis un
sector renaciente al cual se haba apostado con el cambio estructural, en tanto la
crisis se concibe como una crisis de la tasa de ganancia (Ortiz, 1994).
Esta acumulacin estuvo, en consecuencia, basada en los diferenciales de
productividad sectorial existente y se le conceba de importancia creciente en tanto el
sector secundario agregaba valor a los productos. Syrquin (1994) demuestra que los

86

patrones de industrializacin estn asociados con cambios en la distribucin de los


valores agregados sectoriales, pero tambin debe analizarse y concebirse junto con
los cambios en las estructuras de las demandas tanto final como intermedia, as como
en el comercio. El modelo de este ltimo autor enfatiza los procesos de
industrializacin y los relaciona con el incremento de valor agregado por su
importancia en el incremento de la productividad total de los factores, lo cual
garantiza un crecimiento importante y un gran dinamismo econmico en la transicin
al cambio. Se discute tambin que debera extenderse estos patrones o progresivos
incrementos de valor agregados al sector agrcola, rural o de bienes primarios a partir
del desarrollo agroindustrial permitiendo una mayor demanda intermedia de estos
bienes e incrementando la productividad del sector primario a partir de la integracin
generada para garantizar un flujo e intercambio permanente, y no permitir que la
industrializacin y la formacin de grandes ciudades y reas urbanas se consiga en
desmedro del medio rural o primario empobrecidos cclicamente conforme se
incrementa la productividad en la industria manufacturera que tiene escasos vnculos
con el sector primario. Si bien es cierto que este ltimo autor aporta razones
fundamentales para la intervencin del Estado en materia de polticas
macroeconmicas y comerciales que permitan el cambio estructural, pero recalca que
esta intervencin debe darse considerando las interacciones entre los diversos
sectores y su integracin. Esto es importante ya que se evitara incurrir en un simple
cambio de productividad sectorial y crecer nicamente durante la etapa de transicin
ms no de manera permanente. Aqu, la importancia de la participacin del Estado se
evidencia en mayor medida si consideramos el ritmo concentrador y de
especializacin que caracteriza a la divisin internacional del trabajo bajo
requerimiento y demandas mundiales, y el gran inters de muchas economas
semiindustrializadas de considerar el crecimiento como un paradigma fundamental
del desarrollo an a costa de las desarticulaciones territoriales y de un sector primario
empobrecido. Para Cazorla (2004), la planificacin est ligada a un sistema de
relaciones sociales sobre el territorio, en el que la racionalidad del mercado y la
racionalidad social pueden entrar en conflicto, de no mediar una actividad que las
armonice en funcin de unas intenciones de orden superior. Alude as este autor a la
funcin del Estado como la forma ms frecuente de organizacin de la sociedad que
habla en nombre de la comunidad poltica encargndose de esta mediacin.
Syrquin (1994) seala que hay condiciones necesarias y suficientes que se
requieren para contribuir a los cambios estructurales. Si bien es cierto que el
moderno proceso de crecimiento econmico puede ser descrito como un proceso de
industrializacin, esto va mucho ms all de un simple cambio en el origen sectorial
de la produccin y alcanza los lmites de las estructuras sociales de organizacin, de
invencin, de arreglos, de acuerdos y de cooperacin y participacin conjunta en las
actividades econmicas en armona con la estructura territorial del espacio que las
contiene. En este sentido, el potencial de crecimiento, vindolo desde la ptica de las

87

fuentes convencionales que lo originan, termina siendo un factor necesario, pero no


suficiente. Este particular punto de vista del autor lo acerca al planteamiento de la
nueva ruralidad descrito anteriormente, lo que induce a concebir al medio rural como
la expresin socioeconmica y espacial del crecimiento multisectorial desde la ptica
econmica, induciendo tambin el incremento de la demanda y la formacin de
aglomeraciones, con lo cual se reduciran las diferencias entre los distintos niveles de
las estructuras territoriales, proceso que conducira al ordenamiento del territorio.
Por su parte, Juan Gast19 atribuye al ordenamiento del territorio de espacios
rurales una connotacin mucho ms amplia en trminos de alcance temtico de este
ordenamiento, que se ubica en el mbito de los elementos mismos del desarrollo
integral de estos espacios. Precisa que el territorio es el espacio y el lugar donde se
integra la naturaleza con la tecnologa y la sociedad, razn por la cual es necesario
que se organice para dar cabida a diversas actividades y funciones. Sostiene que en el
ordenamiento del territorio rural se debe considerar a ste como un todo para lograr
una armona ecosistmica, entendindola como el equilibrio de los distintos
elementos que lo componen. Ello se plantea como una alternativa a la visin dualista
de la naturaleza que no considera la reciprocidad de la relacin entre la sociedad y la
naturaleza ni el desarrollo de una coordinacin entre ellas. Seala que mediante una
visin de conjunto se puede llegar a una planificacin que resulte ambientalmente
sustentable y que contemple un desarrollo armnico entre los factores ecolgicos,
sociales, culturales y econmicos, manteniendo el potencial de los recursos
productivos para las futuras generaciones. Se plantea que un instrumento de
informacin territorial del espacio rural es el mejor medio para lograr esta
interrelacin, pues se le refieren a este espacio informaciones que provienen de los
ms distintos aspectos de la realidad como es el clima, la geoforma, el suelo, los
recursos hidrolgicos, la vegetacin, los datos econmicos, culturales, demogrficos,
etc. As, se puede realizar un manejo integral de la informacin permitiendo simular
modelos capaces de reproducir aproximaciones al comportamiento de los fenmenos
que se estudian. Adems, se debe incidir en la gobernabilidad local en la medida que
es el medio y una jerarqua administrativa del territorio, donde se puede hacer la
planificacin a escala humana y donde se llevan a cabo las acciones. En definitiva, el
ordenamiento territorial equivale a una planificacin que establece un marco
regulador que tiene como fin generar las condiciones para optimizar la calidad de
vida de la poblacin en una perspectiva global y de largo plazo. Considera la
comunidad organizada, el medio fsico, las tecnologas disponibles, los
requerimientos de la sociedad en cuanto a calidad de vida, sustentabilidad del
territorio y equidad.
Este ltimo autor citado considera la ordenacin del territorio rural como el
conjunto de operaciones llevadas a cabo en un territorio para elevar la calidad de
19

Citado en Gmez (2002).

88

vida de los actores en su medio, donde se incluyen: un mejoramiento del hbitat,


acondicionamiento de las viviendas rurales, conservacin y actualizacin de los
pueblos, del patrimonio cultural y antropolgico, los servicios de salud pblica, la
educacin, el saneamiento, la capacitacin, el empleo, la conservacin de los
recursos naturales y, en general, todo lo relacionado con la sustentabilidad del
sistema y la calidad de vida.
Debemos sealar tambin que el ordenamiento territorial debe tomar en
consideracin el que varios de los territorios tradicionalmente denominados rurales
se empieza a detectar la presencia de intereses de sectores industriales, de servicios y
de actividades que no son nuevas, pero toman mayor importancia al dirigirse al
mercado y no al autoconsumo. El territorio rural ha adquirido nuevos valores por sus
recursos humanos, ambientales y por una creciente diversificacin de las actividades
productivas, lo que implica una nueva visin de lo rural que se presenta como un
nuevo marco para la construccin de una nueva ruralidad. Lo rural no ha
desaparecido y se aprecian nuevas especificidades. Si bien no se vislumbra la
desaparicin de viejas formas de interpretacin, se afirma la existencia de nuevos
elementos que permiten confirmar la posible presencia de un nuevo orden rural que
se opone (o diversifica) al anterior. Esta nueva concepcin deja la visin
monoespecfica tradicional de la produccin del campo; va dejando de lado tambin
las visiones sectorizadas de lo rural y tambin las tradicionales formas de medicin
en trminos de poblacin, PEA ocupada sectorial o de escasa dinmica
geoeconmica. Ya no podr medirse la ruralidad en trminos ocupacionales donde la
sociedad rural se dedica a actividades relacionadas con la agricultura que la hace
diferente a la poblacin urbana, ni a los factores ambientales referidos a que los
trabajadores rurales tienen sus actividades al aire libre en contacto con la naturaleza y
expuestos a las condiciones climticas, a diferencia de los habitantes urbanos que se
le separa de la realidad natural; ni en el de densidad de poblacin en el sentido de que
las comunidades urbanas presentan una mayor aglomeracin respecto a las
comunidades rurales. Tampoco podrn tener muchos sentido otras diferencias que se
relacionan con el tamao de las comunidades; la homogeneidad de la poblacin rural
en comparacin con la heterogeneidad de los habitantes del mbito urbano a partir de
caractersticas psicosociales (lenguaje, creencias, opiniones, tradiciones, etc.). Se
pondr en discusin tambin la complejidad en la estratificacin social en la que las
aglomeraciones urbanas presentan una complejidad mayor, que se manifiesta en una
ms clara diferenciacin y estratificacin social.
Una de las razones que explica la menor estratificacin en el medio rural con
respecto a las ciudades, radica en que las comunidades rurales expulsan hacia las
ciudades tanto a los individuos que se han vuelto excesivamente ricos, como a
quienes se han vuelto excesivamente pobres; en consecuencia, la permanente
eliminacin de los grupos extremos hace que las comunidades rurales sean ms
homogneas. De igual manera las diferencias en la movilidad social, ya que la

89

poblacin urbana se moviliza de un lugar a otro, cambia de ocupacin, de posicin


social, por lo cual tiene ms movilidad horizontal y vertical que la observada en las
comunidades rurales. Todos estos cambios sociales y estructurales caracterizan la
denominacin de un enfoque particularmente importante que reporta actualmente la
literatura: el enfoque de la nueva ruralidad (Echenique20, Llambi21, Echeverri y
Ribero, 2002; Gmez, 2002).
La nueva ruralidad, entonces, emerge como consecuencia de los profundos
cambios que operan en la sociedad. La agricultura deja de ser la nica actividad en
zonas rurales y declina para dar paso al desarrollo de nuevas actividades como
deportes, turismo, artesana, servicios, etc. Por efectos de la facilidad de las
comunicaciones tambin se presentan, en la poblacin rural, algunos cambios en los
hbitos de abastecimiento y en la forma de alimentarse, junto con la diversificacin
de la dieta, nuevos hbitos de consumo, segmentacin de los productos alimenticios,
preocupacin por la salud, creacin de empleos no rurales en el medio, cambios en
los flujos migratorios de mano de obra temporal y la presencia de inmigrantes. Todos
estos cambios se traducen en nuevas demandas que la sociedad formula a la
ruralidad. La nueva ruralidad emerge sobre la base de un sector rural ms
participativo, diversificado, dinmico y con economas competitivas.
El enfoque de nueva ruralidad todava no encuentra una definicin conceptual
acabada y, por lo tanto, las diversas actividades difusas presentes hoy en el campo,
diferentes a las actividades tradicionales, muchas de ellas de tipo coyuntural en la
dinmica de la globalizacin, difcilmente pueden encuadrar todava en un modelo de
desarrollo, ms all de ciertos nichos productivos, experiencias aisladas y alcances
regionales limitados. Gmez (2002)22, entre otros, ha utilizado en esta construccin
de nueva ruralidad la teora de rango medio, heterognea, y sistmica sobre la base
de un marco multidisciplinario que se basa en la sociologa rural, considerando
disciplinas fronterizas y otras complementarias para recuperar el origen de la
ruralidad y definir lo que se entiende por nueva ruralidad. En el sentido en que se
postula esta nueva ruralidad, ya no es posible hacer diferencias tan importantes entre
lo rural y lo urbano, y la integracin toma un carcter sectorialmente unificado.
Sobre este ltimo punto, algunos estudiosos coinciden en que las fronteras entre lo
rural y lo urbano ya no existen. Tierry Link (2001)23 plantea que la nueva ruralidad
elimina la dicotoma entre lo rural y lo urbano. Se dice, incluso, que esta dicotoma
ha dejado de tener sentido.
20

Mencionado en Bauelos, Javier e Isaac Garca.(2002) Ssifo en el campo mexicano. (sobre el


segundo coloquio internacional El desarrollo rural en el Mxico del Siglo XXI ). Revista de la
Universidad de Mxico, nmero 612, UNAM, Mxico, junio.
21
Mencionado en Bauelos, Javier y Garca, Isaac (2002), op. cit.
22
Gmez, Sergio (2002). La nueva Ruralidad. Revisin bibliogrfica: un intento por definir sus
lmites y una propuesta conceptual para realizar investigaciones Universidad Austral de Chile. Junio.
23
Mencionado en Torres (2003).

90

En esta ltima postura de ruralidad, el abordaje de la planificacin rural desde


el ordenamiento territorial deber ceirse, inevitablemente, a nuevas propuestas
metodolgicas de anlisis y como propuesta instrumental, considerando las
diferencias sectoriales ya no nicamente desde el enfoque regional de los
intercambios territoriales, principalmente econmicos y demogrficos, sino tambin
reconocer dinmicas y diferencias sectoriales y socio-demogrficas locales en
contextos espaciales tambin locales, lo que le otorga al anlisis microrregional un
sentido ms utilitario y amplio. Se asiste, entonces, no slo a un mayor alcance
temtico del ordenamiento del territorio como disciplina, sino tambin a una
reformulacin de la dimensin espacial en sus anlisis.

3. Conclusiones
Los actuales alcances temticos del ordenamiento territorial, como disciplina, estn
casi determinados por la evolucin de dos categoras conceptuales que se asocian
entre s por las mismas condiciones estructurales que originaron tal evolucin:
territorio y planificacin; mientras que la expresin poltica del ordenamiento se
debata en una serie de cambios institucionales y jurdico-normativos, asociados con
la concepcin tradicional del territorio y, a la vez, con las aceleradas dinmicas
socio-espaciales experimentadas a partir de la segunda mitad del siglo pasado, que no
permitieron direccionar una poltica territorial con objetivos claros y acciones
efectivas.
Se planteaba la necesidad de disminuir las acentuadas diferencias socioterritoriales existentes en los pases en el mundo, pero no se vislumbraba un canal
adecuado y consensuado para abordar tal situacin. El debate inicial estuvo inmerso
en las connotaciones poltico-ideolgicas de los dos sistemas hegemnicos
emergentes que no dejaban de incidir en las polticas nacionales, y tampoco
permitan definir una direccin tcnica efectiva de las formas de abordar los
problemas socio-territoriales, creando mucha versatilidad y grandes vacos en las
formulaciones territoriales o, en su defecto, atendiendo a extremos controlistas que
no daban resultados positivos en la prctica, mientras las diferencias territoriales al
interior de los pases se acentuaban. An en la actualidad, a pesar de las evidencias
de los escasos resultados obtenidos respecto a disminuir las diferencias de las
grandes polarizacin de los territorios, sobre todo en pases subdesarrollados, se
acostumbra emprender esfuerzos territoriales por la va de los enfoques sectoriales, y
menos an se abordan los problemas territoriales desde una visin de poltica pblica
integrada, lo cual es consecuencia no slo de tener una idea parcial de los procesos
territoriales, sino tambin de obviar las mltiples interacciones y vnculos
estructurales y funcionales existentes entre los componentes social, econmico
propiamente dicho y espacial, categoras sobre las cuales est construida la nueva
concepcin del territorio en la forma como se ha planteado lneas arriba.

91

Producto de esta ltima forma de concebir el territorio, precisamente, se anota


la necesidad de considerar actores y acciones emergentes en las nuevas
formulaciones territoriales y en la nueva visin de poltica pblica territorial. Aqu,
las categoras temticas de territorio y nueva ruralidad, desarrollo local y
endogenismo,
planeacin
emergente
del
desarrollo
regional,
neoinstitucionalismo, nueva geografa econmica, entre otros conceptos y
dimensiones temticas, cobran importancia para la definicin de una nueva etapa del
ordenamiento territorial en Mxico, en tanto aportan evidencias de nuevas y
mltiples relaciones entre las dimensiones temticas del ordenamiento territorial;
entre poblacin, territorio y medio ambiente; entre las estructuras econmica, social
y territorial y el carcter complejo del ordenamiento territorial; entre el desarrollo
local y el ordenamiento territorial; entre las micro, pequeas y medianas empresas y
el ordenamiento territorial; entre el marco operativo del ordenamiento territorial y la
dimensin ambiental, y entre los conceptos tradicionales y las dimensiones actuales
de las relaciones rural-urbanas y las funcionalidades de los mbitos metropolitanos y
los sistemas intermedios de ciudades, todos ellos siempre asociados con el
ordenamiento territorial como instrumento preciso de una poltica territorial del
desarrollo deseable para el pas.

Bibliografa
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Sociologa, Grupo 5. Sociologa Rural. Granada, Espaa.
Bauelos, Javier y Garca, Isaac (2002). Ssifo en el campo mexicano. (Sobre el
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