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Introduccin
Todos los trabajos que analizan la instauracin y desarrollo
de la actual poltica ambiental minera de nuestro pas coinciden
en que esta habra surgido a comienzos de la dcada del noventa.
En esos aos se habra producido una especie de despertar ambiental o revolucin ambiental en el sector minero, que habra
llevado a todos los actores con responsabilidad en la materia el
Estado, los privados y las empresas transnacionales a emprender
acciones tendentes a reducir o mitigar los impactos ambientales
provocados por las operaciones mineras, ajustndose gradualmente y con la mejor voluntad a los estndares de calidad del ambiente
que se definieron a partir de entonces (Lagos, 1993, 1997; Solari,
1993b; Lagos et al., 2002; Undurraga, 2004).
Para explicar el despertar ambiental de los noventa en el
sector minero, los trabajos mencionados sugieren que recin a
fines de los aos ochenta se habra comenzado a hablar de modernizacin ambiental en nuestro pas y que dicho discurso habra
encontrado en los actores que conforman el sector minero la mejor
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FONDECYT,
Proyecto n
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Como explicacin de la tardanza que tuvo nuestro pas en implementar una poltica ambiental eficaz para el sector minero
se han planteado argumentos que no resultan satisfactorios. Se
ha sealado que antes de 1990 el pas, simplemente, no habra
estado preparado para comenzar un proceso de cambio, ya
que ni el Estado, ni buena parte de la industria tenan polticas
ambientales claramente definidas, y la institucionalidad ambiental
era extraordinariamente dbil (Lagos et al, 2002: 369). Tambin
se ha apelado como explicacin a la ausencia de voluntad poltica para desarrollar y aplicar una poltica ambiental (Solari
y Undurraga, 1993: 36). Polticas ambientales y voluntad
poltica se usan como categoras estructurales dadas, como si
estas no fueran resultado de ningn proceso poltico. Se seala
que antes de 1990 exista cierta legislacin y competencias administrativas en materia de regulacin ambiental, pero que estas no
conseguan articularse en una poltica ambiental eficaz debido a
la ausencia de una visin global, a la escasa preocupacin y
poca claridad conceptual existente, e incluso, porque a nadie
le interesaba este problema (Undurraga, 1993: 28), o porque no
se hablaba mucho del asunto (Muoz, 1987: 67). En resumen, se
reconoce que no haba polticas ambientales ni voluntad poltica
para desarrollarlas, pero no se ofrece ninguna explicacin de esta
situacin. Simplemente, se seala que el escenario cambi a partir
de los aos noventa.
Para explicar el giro ambiental minero de los noventa se reconoce, acertadamente, la confluencia de tres fuerzas: la democratizacin del pas, el retorno de las compaas mineras transnacionales
y la internacionalizacin de la economa; a lo cual se aade un
cuarto fenmeno ms difuso: la toma de conciencia pblica.
Que la democratizacin del pas haya incidido en la formulacin de una poltica ambiental efectiva es un hecho innegable.
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ana-ma, Carta de Fernando Guarello Fitz-Henry, representante de los agricultores del Valle de Aconcagua, al Ministro de Agricultura, 10.08.1960.
Se trata de uno de los informes llevados a cabo entre 1956 y 1957 para decidir la mejor localizacin de la Fundicin Nacional que, finalmente, termin
siendo construida en Las Ventanas. Citado por Gastn Ossa en La Fundicin
de Chagres y la Salud Pblica, La Unin, Valparaso, 26.05.1959, p. 4.
ana-ma, Carta de Fernando Guarello Fitz-Henry, representante de los agricultores del Valle de Aconcagua, al Ministro de Agricultura, 10.08.1960.
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Ley nm. 9.006, Autoriza al Presidente de la Repblica para que [] aplique las medidas o normas que indica para la proteccin de las plantas y sus
productos, Art. 11.
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En la zona de Maitenes [...] se han producido muertes de animales, especialmente ovejunas, los cuales por respirar a flor de tierra absorben as las
dosis ms altas de SO2 [...]. En los eucaliptos del lado que sopla el viento
[se nota] la ausencia de hojas [...]. En frutales como higueras, duraznos,
parrones y otros frutales [] se observa el achaparramiento de los rboles
por quemaduras de los brotes nuevos, cada de las hojas y de los frutos en
la mayora de los casos, no alcanzando estos a madurar, especialmente higos
y parrones [...]. Las siembras de arvejas [...] presentaban las hojas basales
con los bordes quemados, especialmente [en] las hojas pequeas, pegadas
al suelo, se notaban ms los sntomas de quemaduras por so2. Ibidem.
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Considerados los casos de Chagres y Ventanas desde el punto de vista de la gestacin de la poltica ambiental minera (y lo
mismo cabra decir si revisramos otros casos de conflictividad
ambiental), podemos afirmar que estos tuvieron dos efectos: llevar a la agenda pblica el problema de la contaminacin por so2
y propiciar el desarrollo de suficiente saber ambiental y, por lo
tanto, de una capacidad tcnica de regulacin sobre la actividad,
ya fuera en el sentido de evaluar sus consecuencias o de mitigar
el impacto. Por otra parte, en el desarrollo de estos conflictos, el
marco institucional fue presionado al mximo, hasta llevarlo a su
agotamiento. El sector minero ech mano a todos los resquicios
tcnicos, legales y polticos que caba, para eludir la adopcin de
medidas eficaces de control ambiental, hasta llegar a un punto sin
retorno. Con los sistemas de monitoreo ya instalados y operativos,
los efectos de las emisiones de las fundiciones quedaron suficientemente demostrados, reconocidos y divulgados. Al mismo tiempo,
las posiciones de defensa de la calidad del ambiente al interior de
la administracin y del sistema judicial ya se haban consolidado.
El sector minero se haba quedado solo y con toda la evidencia
en su contra. Durante los aos sesenta, setenta y ochenta hicieron
lo que tenan que hacer: negar el problema y eludir la adopcin
de medidas de mitigacin efectivas (y costosas). A finales de los
ochenta esa estrategia estaba ya agotada.
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Con esta iniciativa legal, el gobierno federal se hizo cargo del problema de
la contaminacin a nivel nacional; fija metas y plazos y sanciones, en vistas
a proteger y elevar la calidad del recurso aire de la nacin, para promover
la salud pblica y el bienestar y la capacidad productiva de su poblacin.
Zauschquevich y Sutulov (1975), El cobre chileno, op. cit., p. 206.
Sutulov et al (1978), Del cobre y nuestro desafo, Centro de Investigacin
Minera y Metalrgica, Santiago, p. 235.
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(...) la incidencia econmica que pueden tener las medidas conservacionistas si stas no conjugan adecuadamente
la proteccin de los recursos naturales con las necesidades
del desarrollo, especialmente, en el caso de nuestro pas
donde los grandes yacimientos mineros se encuentran, por
regla general, en reas desrticas o montaosas, de muy
escasa poblacin y casi nulo aprovechamiento agrcola23.
Persuasivamente, cochilco expuso lo ocurrido con las fundiciones y refineras de cobre de Estados Unidos en los setenta;
un alto porcentaje de las cuales habra tenido que cerrar a consecuencia de las polticas anti-contaminacin impuestas por las
autoridades de ese pas. Influida por estos argumentos, la comisin
concluy que no era posible seguir adelante con la tarea de fijar las
tolerancias permisibles, mientras el gobierno no definiera las
prioridades y lmites en la transaccin entre el desarrollo econmico y la proteccin de la calidad del ambiente24. La comisin
estableca como principio que la salud humana deba cautelarse,
pero que otros parmetros de la calidad ambiental eran susceptibles de una transaccin en beneficio de objetivos de desarrollo.
Este era el caso de la actividad minera, tan ntimamente ligada al
desarrollo econmico, para la cual se estimaba aceptable cierto
grado de deterioro ambiental, cuyo lmite deba fijar el Estado.
Emitido su informe, la comisin se disolvi excusndose por no
dar cumplimiento a la tarea encomendada.
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Nota. En el punto B un nivel alto de actividad minera (a) solo es compatible con un nivel reducido de la
actividad agrcola (b). Reducir la actividad minera hasta niveles compatibles con una mayor actividad
agrcola (punto A) resta valor a la actividad minera (a DHQXQDPDJQLWXGPD\RUTXHHOEHQHFLRTXH
obtiene la actividad agrcola gracias a esa reduccin (b b).
La larga disputa con la Fundicin de Chagres haba demostrado a las autoridades del sector agrcola la importancia de contar
con estndares de calidad del ambiente muy bien definidos. Asumida esa experiencia, en junio de 1984, el Ministerio de Agricultura
le encarg al Instituto Nacional de Normalizacin (inn) la tarea
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Ibidem, p. 2.
En rigor, este razonamiento no slo deba llevar a la superposicin de la
actividad minera sobre la agrcola, sino tambin a ofrecer compensaciones
a esta ltima, cosa que jams lleg a plantearse.
inn, Informe sobre normas de calidad de aire y de suelo, Santiago, agosto
de 1985, pp. 49.
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Costo,
%HQHFLR
%HQHFLR
marginal neto
Costo
marginal
externo
Nivel de Produccin
(nivel de contaminacin)
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Ibidem.
inn, Informe sobre normas de calidad de aire y de suelo, Santiago, agosto
de 1985, pp. 10-11.
Ministerio del Interior-odeplan, Decreto N 133, 30.01.1985, Aprueba el
documento: Programas Ministeriales, ao 1985, p. 63.
Ibidem, p. 64.
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En el documento se haca nfasis en la necesidad de compatibilizar la proteccin del medio ambiente con la vieja consigna
del aprovechamiento de los recursos naturales como factores
de progreso y desarrollo econmico y social (Casal, 1990: 9).
Adems, se volva a defender un tratamiento diferenciado para
las faenas instaladas y funcionando desde hace muchos aos, que
se han regulado por la legislacin existente (Ibidem: 10), y los
proyectos a desarrollarse en el futuro, exigiendo a estos ltimos
las evaluaciones de impacto ambiental y el uso de tecnologa
adecuada que neutralice las emisiones (Ibidem: 9). En resumen,
desde el sector minero se peda una legislacin moderada, pues, en
caso contrario, las empresas del sector no estaran en condiciones
(ni disposicin) de respetarla.
Esperamos que en el futuro, partiendo por [...] el equilibrio
entre el desarrollo econmico y la naturaleza, nos permita llegar
a una Ley General del Uso y Proteccin del Medio Ambiente que
sea clara, comprensible, realista, flexible para diferentes escenarios
y finalmente eficaz y cumplible (Ibidem: 10).
Como se sabe, los aos noventa fueron los aos de transicin,
esto tambin en materia medio ambiental. Entre 1990 y 1999 se
crea la conama, se prepara y discute el Proyecto de Ley sobre
Bases del Medio Ambiente (1992) y el Reglamento del Sistema
de Evaluacin de Impacto Ambiental (1997) y, posteriormente, se
dictan algunas normas de emisin complementarias. En el marco
de ese proceso de transicin volvieron a aparecer los argumentos
del discurso ambiental minero de los setenta y ochenta. codelco,
por ejemplo, a principios de los noventa segua defendiendo la
idea de que Chile no se puede dar el lujo de aplicar restricciones
ambientales similares a las de los pases industrializados [] sin
provocar una prdida de competitividad de sus operaciones36. La
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v. Conclusiones
Para analizar el origen de la poltica ambiental minera en nuestro
pas no nos parecen idneas las categoras de voluntad poltica
o conciencia pblica en las que se ha apoyado la visin predominante. Tampoco resulta convincente la teora de la adaptacin
institucional en la que dicha lectura parece basarse. Alternativamente, creemos haber aportado aqu algunas claves para entender la poltica ambiental minera vigente en nuestro pas como
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Bibliografa
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