2.1.

LA POLTICA TRIBUTARIA
2.1.1. Definicin
Es la rama de la poltica fiscal que trata de

tal vez, sea el campo de la poltica pblica

la distribucin de la carga impositiva y los

donde existen ms intereses en juego.

efectos de los tributos sobre el proceso

econmico. Sus objetivos son:

Figura N 1: Poltica Tributaria

Fuente: (SUNAT, La tributacin y el presupuesto pblico,

a. Asegurar la sostenibilidad de las

finanzas

pblicas,

manteniendo

dficits y ratios de deuda bajos o

declinantes.
b. Eliminar las

distorsiones

del

Sistema Tributario, para promover

la
c.

eficiencia

econmica

incrementar los ingresos tributarios.

Movilizacin de nuevos recursos a
travs

de

ajustes

reformas

2007)

La Poltica Tributaria da lugar al sistema

tributario que es el conjunto de normas
legales que crean los tributos; y a la
Administracin Tributaria encargada de

tributarias.

recaudar

los

tributos

fiscalizar

el

La Poltica Tributaria es parte de la poltica

cumplimiento de las obligaciones tributarias

fiscal, es decir, parte de la poltica pblica.

de los contribuyentes. En el caso del

Una poltica pblica se presenta bajo la

Per,

forma

accin

constituida por la SUNAT, los MUNICIPIOS

de

y otras entidades cobran tasas por los

de

un

gubernamental

programa
en

un

de
sector

la

sociedad o en un espacio geogrfico, en

el que
sociedad

se

articulan

civil.

El

el Estado

la

Administracin

Tributaria

servicios que prestan.

y la

Estado participa de

manera activa en la denominada Poltica

Tributaria, a diferencia de lo que sucede
con otras como, por ejemplo, la poltica
monetaria. (Bravo Salas, 2010).

2.1.2. Lineamientos de Poltica Tributaria

Al analizar a profundidad el Sistema
Tributario peruano, sostenemos que sus
principales problemas son: el bajo nivel de
la recaudacin, que lo hace insuficiente

Segn Bravo Cucci (2006), la Poltica

para

financiar

Tributaria afecta casi todos los aspectos de

adecuados;

la economa y la sociedad. El tamao del

recaudacin en el gobierno central y la

Estado, la magnitud de la redistribucin de

poca

la riqueza y las decisiones de consumir e

regionales y locales; la estructura de la

invertir estn relacionados con este campo

recaudacin con mayor preponderancia de

fundamental de la poltica. Dados los

los

grandes efectos que puede tener en la

recaudacin de los impuestos directos, que

eficiencia y la equidad, la Poltica Tributaria,

determina que el impacto de la tributacin

la

servicios
concentracin

participacin

impuestos

pblicos

de

los

indirectos

de

la

gobiernos

la

baja

en la equidad sea mnimo; los altos niveles

Figura N 2: Recaudacin Tributaria en Amrica Latina

de evasin del impuesto a la renta y del

Fuente: CEPAL OCDE

IGV;

2.1.2.1.

las

altas

comparacin

tasas

con

las

impositivas

en

tendencias

estndares internacionales; la reducida

base tributaria, originada por deducciones
generosas,

exoneraciones

que

no

Diagnstico

del

Sistema

Tributario Peruano
Los principales problemas del Sistema
Tributario son:

contribuyen a la equidad y regmenes

El bajo nivel de la recaudacin, al punto

especiales que promueven la atomizacin

que es insuficiente para financiar servicios

de las empresas y la evasin; y, finalmente,

pblicos adecuados. Los ingresos del

la complejidad del Sistema Tributario en su

gobierno central en el ao 2010 han sido

conjunto.

equivalentes al 18% del PBI. Sin embargo,

Desde el punto de vista macroeconmico,

si

excluimos

los

ingresos

fiscales

la Poltica Tributaria debe cumplir un rol de

estabilizacin: procurar ser expansiva en
periodos

de

contraccin

del

ciclo

contractiva en periodos de expansin del

ciclo. (Arias Minaya, 2011).
Sin embargo, el papel de la Poltica

provenientes de la minera e hidrocarburos

Tributaria tambin es el de promover la

(IMH), la presin tributaria del gobierno

equidad,

dos

general sera 14,6% del PBI. Esta presin

instrumentos: los impuestos y el gasto

tributaria se ha mantenido prcticamente

pblico. Ello, porque los impuestos deben

estancada durante el periodo 1998 -

utilizarse para recaudar lo necesario para

2010.

para

lo

cual

tiene

financiar el gasto, y contribuir a mejorar la

distribucin del ingreso, sealaremos un
conjunto

de

recomendaciones

para

incrementar la recaudacin gradual y,

sostenidamente,

para

financiar

las

prioridades del gasto pblico: educacin,

salud e infraestructura.
Dicho

incremento

debe

La concentracin de la recaudacin en el
gobierno central y la poca participacin de
los gobiernos regionales y locales. Al
respecto, el 98% de los ingresos del
gobierno son recaudados por el gobierno
central, solo un 2% es recaudado por los
gobiernos locales. En esta lnea, cabe notar

basarse

en

que los gobiernos regionales no realizan

ingresos de carcter permanente. Cabe

recaudacin

indicar que, si bien en los ltimos aos la

caracteriza como uno de los pases ms

recaudacin ha aumentado, este hecho

centralizados de Amrica Latina. (Arias

obedece principalmente al boom del

Minaya, 2011).

precio de los minerales, mientras que los

ingresos de carcter permanente no han
aumentado significativamente.

alguna.

Todo

ello

nos

La estructura de la recaudacin con mayor

preponderancia de los impuestos indirectos

y la baja recaudacin de los impuestos

recaudacin

directos

independientes

(renta

propiedad)

lo

que

de

los

(4ta

trabajadores

categora)

los

determina que el impacto de la tributacin

dependientes (5ta categora). Vemos que

en la equidad sea mnimo, entonces se

los contribuyentes de 4ta categora crecen

puede deducir el mayor peso que implican

a mayor velocidad que los de 5ta categora;

los

menor

por ello se piensa que este crecimiento de

relevancia de los impuestos directos; los

trabajadores de 4ta categora se explica

ltimos, adems, son menos regresivos

por algunas empresas que buscan deducir

que los primeros. Es sabido que los

como gastos servicios no reales con el

impuestos que son menos regresivos (y por

objetivo

ende

impuestos.

impuestos

ms

indirectos

progresivos)

la

contribuyen

disminuir la desigualdad en la distribucin

de ingresos. En general, teniendo en
cuenta que los ingresos del gobierno
central equivalen a solo 14,9% del PBI, los
niveles de recaudacin de nuestro pas son
inferiores a lo que se recauda en el
promedio de pases de Amrica Latina. Sin
embargo, en el caso del impuesto a la renta
de las personas, la recaudacin es 1,4%
del PBI, lo cual nos ubica en el puesto 16

de

reducir

el

pago

de

sus

Las altas tasas impositivas en comparacin

con

las

tendencias

internacionales.

Que

estndares

la

recaudacin

tributaria sea baja no significa que las tasas

de los impuestos tambin lo sean. Por
ejemplo,

el

actual

Impuesto

al

Valor

Agregado es el cuarto ms elevado de

Amrica Latina, solo superado por el de
Brasil, Argentina y Uruguay.

de Amrica Latina, un nivel muy inferior al

La reducida base tributaria, originada por

promedio. En el caso del impuesto a la

deducciones

propiedad, este equivale al 0,2% del

que

equidad

PBI,

tambin

muy

por

debajo

del

no

generosas,

contribuyen

exoneraciones
la

regmenes especiales que promueven

la

promedio de Amrica Latina. En estos dos

atomizacin

la

ltimos impuestos reside el problema de la

evasin.

Ampliar

baja

consiste

en

recaudacin

del

sistema.

(Arias

Minaya, 2011).
Los altos niveles de Evasin Tributaria del
impuesto a la renta y del impuesto general
a las ventas. Dentro de los pocos estudios
realizados sobre esta problemtica se
encontr que, para el ao 2006, la evasin
al Impuesto a la Renta fue de 49%; de esta

de

las
la

empresas

base tributaria no

aumentar

el

nmero

de

contribuyentes. Lo reducido de esta base

se

explica

por

la

existencia

de

deducciones, exoneraciones y regmenes

especiales. En nuestro pas, el monto de lo
que se ha dejado de recaudar por estas
exoneraciones y beneficios se mantiene
alrededor del 2% del PBI.

cifra corresponde a las personas una tasa

Finalmente, cabe sealar, la importancia de

de evasin de 33% y a las empresas de

la simplicidad que debe caracterizar al

51%. Dentro de ello, un aspecto importante

Sistema Tributario. Todo ello se traduce en

sobre la evasin al Impuesto a la Renta es

no

la significativa diferencia existente entre la

contribuyentes al momento de efectuar sus

imponer

excesivos

costos

los

pagos por impuestos. En el indicador

Por

especfico que mide el nmero de horas

valindose

que el contribuyente destina para cumplir

matemtica, muestra que las polticas de

con las obligaciones tributarias, el Per

estabilizacin pueden generar distorsiones

ocupa el puesto 153 de 183 pases, y el

en el mercado y alejar a la economa del

puesto 20 entre los 28 pases de Amrica

ptimo.

Latina.

keynesianos,

2.1.2.2. El Papel de la Poltica Tributaria

en la Economa.

ello,

la

escuela

de

Sin

rigurosidad

la

neoclsica,
formalizacin

embargo,

los

utilizando

tambin

de

las

nuevos
la

herramientas

matemticas y el uso de fundamentos

microeconmicos,

sustentaron

que

la

El pensamiento econmico le otorg un

rigidez de precios y dems fallas de

papel fundamental al Estado en cuanto a la

mercado deberan ser analizadas como

disposicin de bienes pblicos. Para ello

una actitud optimizadora de los agentes y,

deber ser consecuente con las diversas

por tanto, la poltica estabilizadora de los

teoras y planteamientos de las escuelas

responsables en economa tendra efectos

como el deber del Estado soberano en la

reales y duraderos.

provisin de ciertos bienes, la economa

pblica de la intervencin en el mercado

El gasto pblico

cuando ste presenta fallas, el valor

El gasto representa el costo de las

subjetivo de la provisin de recursos

actividades del Sector Pblico como el

centrndose

suministro

en

las

demandas

del

de

consumidor y su eficiencia. Pero tambin

produccin

se le confiere el papel de estabilizador de la

ingresos.

bienes
las

servicios,

transferencias

la
de

economa ante choques que revelan las

imperfecciones del mercado y, por ende,

En particular, el Sector Pblico proporciona

la reticencia de ciertos precios a ajustarse

dos tipos de bienes y servicios: los que

conforme la teora clsica lo plantea.

pueden

ser

consumidos

usados

directamente por la poblacin en forma

Sin embargo, la postura de la escuela de

individual o colectiva (como el transporte

pensamiento

pblico

econmico

denominada

de

pasajeros

los

parques

neoclsica, con Lucas como su principal

nacionales)

representante, desestim la rigidez de

productividad de los factores de produccin

precios

ciclos

(como la educacin). Muchos gastos son

econmicos, aquellos movimientos en la

una combinacin de ambos tipos como la

actividad econmica que el pensamiento

infraestructura en carreteras. Por otra

keynesiano

parte, ciertas categoras de gastos pblicos

propuso

consider

que

los

nefastos,

eran

los

que

mejoran

fluctuaciones ptimas del mercado. Dado

representan

que: El ciclo se presenta as como el

hogares y empresas comerciales.

ajuste

dinmico

de

una

transferencias

directas

la

economa

competitiva siempre en equilibrio ante

Mediante el gasto pblico, las regulaciones

perturbaciones reales.

y los impuestos, el Estado proporciona

bienes que los mercados no proveen

asignacin eficiente de los recursos

(bienes pblicos) dado que no pueden

sobre la distribucin equitativa del ingreso.

excluirse, es decir, es imposible impedir

Por lo tanto, al disear la Poltica Tributaria,

que se consuma el bien pblico los que no

no

lo necesitan y por lo tanto, a los que no

consecuencias, en materia de eficiencia y

pagan. Si el Estado no est presente como

equidad,

proveedor de bienes pblicos o por lo

impositivas.

menos como regulador de estos, los

potenciales

productores

obtendran

beneficios

privados

no

eliminando

la

produccin y/o distribucin de este tipo de

bienes.

Al

puede

evitarse

de

analizar

las

una

evaluar

diferentes

reduccin

las

medidas

del

dficit

fiscal, el costo econmico del aumento

de los tributos debe compararse con el
costo que supone la reduccin del gasto
pblico. Como regla general, ambas cosas

Por otro lado, la expansin del Sector

sern necesarias. A corto plazo, algunos

Pblico puede

la sociedad

gobiernos recurren a incrementos ad-hoc

costos econmicos directos e indirectos. En

del ingreso fiscal que en muchos casos son

la mayor parte de las economas en

rpidos de implementar desde el punto de

desarrollo, reducir el excesivo papel del

vista administrativo y poltico, y a cortes

Estado en la vida econmica es uno de los

indiscriminados en los gastos (reduciendo

objetivos econmicos y polticos de las

programas de inversin o gasto social) que,

autoridades.

en

imponer a

El gasto pblico afecta a la oferta agregada

de la siguiente manera: la inversin pblica
productiva en capital fsico y humano
incrementa la rentabilidad de la inversin
en

general,

promoviendo

la

inversin

privada y el crecimiento econmico;

sin

embargo, la inversin pblica recin se

hace plenamente rentable en el largo plazo
(sobre todo en lo que se refiere a
educacin y salud).

La tributacin

general,

no

son

permanentes

ni

eficientes. Cabe sealar, que las grandes

necesidades de inversin pblica y la poca
flexibilidad

de

las

importantes

del

gasto

categoras
corriente,

ms
son

realidades que se manifiestan en todas las

economas latinoamericanas y que hacen
prever que la mayor parte del ajuste fiscal
deber provenir de reformas tributarias.
2.1.2.3. Opciones de Poltica tributaria
Frente

al

conjunto

de

problemas

identificados en el diagnstico, se propone

tres opciones de poltica (Arias Minaya,

Un objetivo de la aplicacin de impuestos

2011):

es generar ingreso fiscal para cubrir la

necesidad de recursos que tiene el Estado

A. Poltica

Tributaria

pasiva

para cumplir sus funciones esenciales. No

ajustes

obstante, implica muchos costos, no slo el

tributario

costo directo de la recaudacin, sino

incremento en la recaudacin y en

tambin los efectos que recaen sobre la

la presin tributaria ocurran como

menores en el
y

esperar

con

sistema
que

el

consecuencia

del

crecimiento

econmico.
B. Poltica Tributaria

inequitativa por tratarse de impuestos de

carcter regresivo.

activa

con

nfasis en el incremento de la

En

recaudacin

aumentara y se podra financiar mejoras

de

los

impuestos

el

tercer

los

caso,

servicios

la

recaudacin

indirectos y en la elevacin de

en

algunas tasas impositivas, de ms

infraestructura. Si bien los costos de

implementacin

fcil recaudacin.
C. Poltica Tributaria

seran

mayores,

en
se

con

fomentara la reduccin de la evasin y la

nfasis en el incremento de la

informalidad y se lograra una mayor

recaudacin

equidad.

directos,

de

activa

pblicos

los

reduccin

impuestos
de

algunas

tasas impositivas, ampliacin de la

Se concluye que resulta claro que la opcin

base

reformas

3 premia la reduccin de la informalidad y

institucionales que fortalezcan a las

la evasin y que a la vez contribuye a que

administraciones tributarias.

el impacto global de la poltica fiscal sobre

tributaria

la equidad mejore. Por lo tanto, es la mejor

Cada una de esas opciones tiene costos y

opcin a elegir.

beneficios.
2.2. Evasin Tributaria
En el primer caso, la recaudacin se
mantendra en bajos niveles y creciendo

Segn SENIAT (1997), Evasin Tributaria

lentamente, lo cual implica que no habra

es considerada como un enriquecimiento

suficientes
servicios

recursos

para

mejorar

los

ilcito para el sujeto pasivo y un fraude para

pblicos.

As

mismo,

la

el activo; esto se traduce en que el evasor

recaudacin sera voltil y dependiente de

de

los ingresos de la minera. Finalmente,

aprovechndose

debido a las altas tasas impositivas, la

mercancas que no pagan tributo alguno.

informalidad y la evasin se mantendran

Tambin se puede decir que la evasin

elevadas.

podra

fiscal es toda eliminacin o disminucin de

argumentarse a favor de esta opcin que

un monto tributario producido dentro del

las reglas de juego para la inversin se

mbito de un pas por parte de quienes

mantendran estables.

estn jurdicamente obligados a abonarlo

No

obstante,

y
En

el segundo

caso,

la

recaudacin

aumentara y se podra financiar mejoras

en

los

servicios

pblicos

impuestos

que

logran

conductas

comete

engaos,

indebidamente

tal

resultado

fraudulentas

de

mediante
omisivas

violatorias de disposiciones legales.

en

infraestructura. Los costos administrativos

La Evasin

de implementacin de esta reforma seran

eliminacin o disminucin de un monto

reducidos. No obstante, se fomentara una

tributario producido dentro del mbito de un

mayor informalidad y Evasin Tributaria.

pas

As mismo, la Poltica Tributaria sera ms

jurdicamente obligados a abonarlo y que

por

Fiscal o Tributaria es toda

parte

de

quienes

estn

logran tal resultado mediante conductas

fraudulentas u omisivas violatorias de

disposiciones legales. (Villegas, 1999).

compran sin factura y venden sin

factura.
D. Renta de

4ta.

Categora:

La

Segn Gomez (2006), evadir proviene del

mayora no declara todos sus

latn "evadere" que significa "sustraerse",

ingresos,

irse o marcharse de algo donde se est

parcialmente.

Unos

incluido, aplicando dicho razonamiento al

desconocimiento

campo

quieren declarar. Este impuesto es

tributario,

significado

de

evadir

conlleva

sustraerse

al

el

pago

muy

poco

solo

declaran
por

otros

entendible

no

por

la

"dolosamente o no" de un tributo que se

mayora de los contribuyentes, la

adeuda.

legislacin

En

consecuencia,

la

evasin

tributaria es un concepto genrico, que

engloba

tanto

al:

ilcito

tributario

administrativo, como infraccin tributaria, e

siendo

es

entendida

muy
solo

compleja,
por los

contadores.
E. Renta de 5ta. Categora: Muchos
trabajadores que deberan estar en

ilcito tributario penal, delito tributario.

planilla, por el trabajo que realizan,

Segn Carpio (2006), la Evasin Tributaria

en las empresas los obligan a

se da en todos los tributos, as tenemos:

obtener su RUC para que emitan

A. Renta

de

1era.

Categora:

recibo de honorarios profesionales.

La

No solo hay evasin en el Impuesto

mayora que alquila inmuebles no

a la Renta de 5ta categora, sino

paga mensualmente el Impuesto a

tambin en ESSALUD y en ONP

la Renta y los que alquilan bienes

muebles tampoco pagan.
B. Renta de 2da. Categora: Los que
ganan intereses por prstamos
efectuados no tributan y menos los
que

ceden

en

uso

Patentes,

Marcas, Inventos, etc.

C. Renta de 3era. Categora:

(Sistema Nacional de Pensiones).

Segn Torres (2011), la Evasin Tributaria
es la sustraccin fraudulenta e intencional
al pago de un tributo, destinada a reducir
total o parcialmente la carga tributaria;

La

como por ejemplo, en los casos de doble

es

facturacin. La evasin debe distinguirse

significativa. La SUNAT descuid la

del incumplimiento o del retraso en el pago

fiscalizacin del IRTA de 3era.,

de las obligaciones tributarias, supuestos

debido a la falta de especialista.

en los que no existe voluntad de engao o

En el caso de los principales

fraude al Estado.

evasin

en

este

contribuyentes
manifiesta

que

tributo

la

SUNAT
los

tienen

controlados, yo dira controlados

en lo que declaran, pero en lo que
no

declaran

no

pueden

controlarlos, pues muchas veces

La Evasin Tributaria es la disminucin de

un monto de tributo producido dentro de un
pas

por parte de quienes estando

obligados a abonarlo no lo hacen, y en

cambio s obtienen beneficios mediante
comportamientos fraudulentos. Tambin se
puede definir como el incumplimiento total

o parcial por parte de los contribuyentes, en

prcticas elusivas, por lo que estara

la declaracin y pago de sus obligaciones

sobrestimando la tasa de evasin.

tributarias. Hay quienes la definen como el

acto de no declarar y pagar un impuesto en
contradiccin con la ley, mediante la
reduccin ilegal de los gravmenes por
medio de maniobras engaosas. (Vasquez,
2011).

La Evasin Tributaria constituye para el

Estado una renuncia grave a proveerse de
los ingresos fiscales necesarios para el
financiamiento del gasto pblico. Cuanta
ms evasin exista, menores sern las
posibilidades del Estado de cubrir sus

Desde

el

punto

de

la

gastos esenciales. La tributacin es la

Administracin Tributaria, la evasin est

primera fuente de los recursos que tiene el

relacionada

Estado para cumplir con sus funciones y

con

el

vista

de

incumplimiento

tributario.

por

La Administracin Tributaria debe reducir la

brecha de cumplimiento conformada por:
A. Brecha
como

de
la

inscripcin,
diferencia

los

contribuyentes potenciales y los

registrados,
B. Brecha

constituye

un

factor

fundamental para las finanzas pblicas. Por

ello, la ciudadana debe entender que la
principales necesidades de las mayoras de
nuestro

pas.

No

es

un

vano

desprendimiento para gastos innecesarios,

sino un compromiso social con nuestros

de

contribuyentes

declaracin,
registrados

que no declaran, C.

pero

conciudadanos. Debe comprenderse que la

Evasin

Tributaria

reduce

Brecha de

significativamente las posibilidades reales

Pago, contribuyentes que declaran,

de desarrollo de un pas y obliga al Estado

pero no pagan; y
C. Brecha de Veracidad, diferencia

a tomar medidas que a veces, resultan ms

entre la recaudacin potencial y

la recaudacin efectiva e incluye a
los contribuyentes evasores.
En

tanto,

tributacin es clave para atender las

definida

entre

lo

este

contexto,

los

no

inscritos

aportan, como por ejemplo la creacin de

nuevos tributos o el incremento de las
tasas ya existentes. Todo ello crea malestar

contribuyentes

definidos como evasores son:

A. Los

perjudiciales para los contribuyentes que s

y propicia mayor evasin.

Entre las principales causas de Evasin

informales

tributarios,
B. Los contribuyentes inscritos que no

Tributaria tenemos:
2.2.1.

La

percepcin

del

Sistema

declaran y/o sub declaran ingresos,

C. Los inscritos que declaran, pero

Tributario

realizan acciones ilcitas; y

D. Los inscritos que incurren

De acuerdo al Diccionario de la Real

en

elusin.
Sin embargo, una de las limitaciones de
este concepto es que incluye tambin las

Academia Espaola de la lengua, sistema

es el conjunto de principios, normas o
reglas sobre una materia enlazadas entre
s. Aplicando dicho concepto al Derecho

Tributario podemos decir que el sistema

suficiente, tanto en pocas normales o

tributario es el conjunto de principios y/o

anormales.

reglas referido a los tributos, que rigen en

un pas en una poca determinada. No
existe

uniformidad

de

criterio

en

la

definicin del Sistema Tributario, pero todos

coinciden que se trata de un conjunto de
normas tributarias vigentes en una poca
determinada en un pas.

Desde un punto de vista econmico es

necesario

que

flexibilidad

el

sistema

funcional

tenga

suficiente

la

para

convertir la fiscalidad en un instrumento de

promocin

econmica,

no,

por

el

contrario, que trabe la produccin nacional.

Desde el aspecto social, los tributos deben

Velsquez Calderon & Vargas Cancino

ocasionar

(2010), lo definen como un conjunto de

contribuyente

normas y procedimientos establecidos por

equitativamente

la ley y que rigen la relacin entre el deudor

segn su aptitud de pretensin patrimonial.

tributario (contribuyentes) y el acreedor

tributario (Estado), el mismo que se basa
en un conjunto de reglas establecidas por
el Estado a fin de regular la relacin entre
los componentes del hecho

tributario:

acreedor y deudor.
Para

Manuel

el

sacrificio

mnimo

distribuirse

entre

aspecto

al

los

ciudadanos

administrativo,

es

necesario que el sistema sea lo ms simple

posible,

de

manera

que

produzca

certeza en el contribuyente con respecto

al modo de pago, lugar y fecha, etc. Todo
ello debe surgir de normas claras y

por

precisas, y con la publicacin debida;

Velsquez Calderon & Vargas Cancino,

adems, el pago debe resultar cmodo en

2010), el Sistema Tributario es el conjunto

cuanto a la poca en que el contribuyente

de los tributos vigentes en un Estado,

se

integrado con gravmenes de muy diversa

condiciones econmicas para efectuar la

naturaleza,

erogacin que significa el tributo. Por

de

Desde

un

Juano

saber:

(citado

impuesto,

tasas,

contribuciones y recursos parafiscales.

halle presumiblemente en mejores

ltimo, es necesario que el fisco recaude

Por su parte Huaman Cueva (2007), dice:

sus impuestos con el menor costo posible.

el Sistema Tributario es el conjunto de

El Sistema Tributario es el conjunto de

tributos interrelacionados que se aplican en

tributos, esto es impuestos, contribuciones

un pas en un momento determinado.

y tasas vigentes en un pas en una poca

Villegas (1999), en su obra Derecho

Financiero

Tributario,

dice:

como

caractersticas generales de un Sistema

determinada. Dichos tributos deben estar

regulados de manera coordinada entre s.
(Carrasco Buleje, 2010).

Tributario racional tenemos: Desde un

Segn

aspecto fiscal, es necesario que los tributos

Cancino (2010), para que un Sistema

que

Tributario

constituyen

el

sistema

sean

productivos y que originen un rendimiento

Velsquez
sea

Calderon

ideal,

siguientes requisitos:

debe

&

Vargas

reunir

los

Los impuestos deben constituir la

que estamos simplemente ante un rgimen

menor

tributario.

carga

posible

produccin

sobre

el

la

empleo,

preservando el incentivo de los

negocios y el ahorro.
Los impuestos deben satisfacer

Al respecto decimos que la apreciacin de

un sistema tributario que se manifiesta
como poco transparente, se refleja en la

la justicia tributaria, gravando a

falta de definicin de las funciones del

los contribuyentes de acuerdo a su

impuesto y de la Administracin Tributaria

capacidad contributiva (capacidad

en relacin a los beneficios, subsidios, etc.,

de pago).
Deben gravarse los ingresos o

donde la funcin de una surge como el

rentas de las personas, pero no su

conciencia generalizada, que donde existe

capital.
Los impuestos deben producir el

una

mximo de rendimiento, con el

claros de elusin y evasin fiscal. Por ello,

mnimo

el

es que una gestin tributaria eficiente es

contribuyente.
El Sistema Tributario debe tener

tan importante como el desarrollo de un

de

molestias

para

efectos anticclicos.

problema de otro. Adems, no escapa a la

promocin

liberalizacin

de

impuesto, rpidamente surgen planteos

esquema tributario acorde con la realidad

circundante. Si bien la falta de un adecuado

Si bien puede sealarse que en nuestro

Sistema Tributario puede constituir una

pas

causa de evasin, sin lugar a dudas que

existe

formalmente

un

sistema
ser

sta no puede ser tildada como la causa

calificado como tal. Adolecemos de tributos

principal y exclusiva, si nos ajustramos a

anti

mantenidos

esta explicacin simplista, bastara con

afn recaudatorio

modificar el sistema tributario y todos los

tributario

este

tcnicos,

bsicamente

no

alcanza

creados
por

un

para

coyuntural, de incontrolados beneficios,

incentivos o exoneraciones tributarias (que
han colaborado con el crecimiento de la
Evasin Tributaria), de una tributacin
inequitativa

(priman

los

ingresos

por

impuestos indirectos sobre los ingresos por

impuestos directos), y de esquemas legales
que progresivamente, por la imposibilidad
de control de la administracin o por la
comodidad

de

sta,

van

generando

problemas estaran resueltos.

Este

principio

exige

presente tcnica y jurdicamente el mximo

posible de inteligibilidad, que el contenido
de las mismas sea tan claro y preciso, que
no permitan la existencia de ningn tipo de
dudas para los administrados.

deudor tributario en el cumplimiento de sus

Tributarios

del

sistema

(hechos

que

generan

inseguridad jurdica), nos permite sostener

leyes

etc., sean estructurados de manera tal, que

A. Caractersticas

falta de certeza, coherencia y estabilidad

las

tributarias, los decretos reglamentarios,

complejidad y mayores costos para el

obligaciones. Esta situacin, aunada a la

que

La

expresin

sistema

de

Sistemas

sugiere

un

conjunto coordinado e interdependiente de

partes que conforman un todo cuyos

lineamientos generales dan sentido a cada

equidad y economa. Y por lo ltimo, en la

uno de sus componentes. En materia fiscal,

inversin de los fondos pblicos, dicha

la doctrina alude al sistema para referirse

ciencia

a un conjunto de tributos que responde a

fundamentales de los gastos comunes,

una serie de caractersticas, fundamentos y

a fin de que aquellos se decreten y se

objetivos comunes al todo y a las partes.

realicen en forma tal y en cuanta tal que

Segn Valencia Gutirrez (2009), cuando

las reglas se imponen, o se siguen, sin
orden y sin investigacin de causa, con el
solo propsito de lograr ms fondos, se

establece

correspondan

los

principios

debidamente

la

satisfaccin de las necesidades colectivas

dentro de las necesidades econmicas de
la respectiva entidad poltica.

est en presencia de un rgimen y no un

El Derecho disciplina es una facultad

Sistema Tributario

estatal que tiene el objeto de impedir

El Estado para el cumplimiento de su

finalidad esencial, que es el bien comn,
requiere

contar

con

los

recursos

econmicos necesarios que le permitan

financiar sus actividades. Parte significativa
de tales recursos est integrada por los
ingresos ordinarios, que son los tributos

esencialmente

travs

de

normas

constitucionales la confiscacin o exaccin

arbitraria,

mediante

determinados

la

aplicacin

principios

que

tienen

de
a

garantizar lo que, de manera sinttica,

podra

denominarse

justicia

en

la

imposicin.

que deben satisfacer quienes resulten

Los principios hegemnicos del Derecho

incluidos en la hiptesis legal.

Tributario son la garanta de que gozan los

De ello surge la ciencia de las finanzas

y ciencia fiscal. sta es el conjunto de
reglas y principios que determinan la
manera de constituir, administrar e invertir
el patrimonio pblico. En la constitucin del
patrimonio pblico,
estudia

la

la

manera

ciencia
de

contribuyentes frente al Estado, cuyo poder

tributario o capacidad jurdica para crear
tributos o capacidad jurdica para crear
tributos se encuentra limitada precisamente
por estos principios.

fiscal

Una de tales garantas est constituida por

formarlo,

el principio de legalidad, (Art.74 de la

analizando detalladamente las distintas

Constitucin

fuentes de ingreso que componen el tesoro

modificacin o derogacin de un tributos

o el erario, as de aquellos que emanan de

slo

la

constituye la piedra angular del Derecho

comunidad

misma,

como

los

que

puede

Poltica

la

efectuarse

Tributario.

la administracin del expresado patrimonio,

sealando que los tributos slo deben ser

la ciencia fiscal estudia la organizacin que

establecidos con la aceptacin de las

debe drsela al manejo y recaudacin de

personas

los dineros pblicos, sealando las normas

satisfacerlos. En el mundo contemporneo

para

se

ello implica que los tributos slo pueden ser

eficacia,

creados por el Poder Legislativo, ya que

desempeen

aquellas
con

la

funciones
mayor

que

puede

ley),

provienen del tesoro de los particulares. En

que

El mismo

por

creacin,

resulten

resumirse

obligadas

sus miembros son elegidos por el pueblo y

Economa en la Recaudacin estos, se

representan, tericamente, la aceptacin

debe internalizar dentro del marco jurdico

de aqul. (Medrano, 1995).

tributario.

El principio de legalidad significa que la ley

B. Principales

que establece el tributo debe definir cules

son los elementos y supuestos de la
obligacin tributaria, esto es, los hechos
imponibles, los sujetos pasivos de la
obligacin que va a nacer, as como el
objeto y la cantidad de las prestaciones,
por los que todos esos elementos no deben
quedar al arbitrio o discrecin de la
autoridad

administrativa.

La

ley

debe

establecer tambin las exenciones. (Rubio

Correa, 1993).

inequidad

es

del

Sistema Tributario peruano

Es necesario entender la equidad en el
Sistema Tributario no como un objetivo
central, sino como una variable de diseo
estrechamente vinculada y complementaria
a los principios esenciales de simplicidad,
neutralidad y eficiencia. La equidad es
necesaria,

pero

su

correcta

implementacin es decisiva. Los objetivos

de

redistribucin

de

ingresos

se

beneficiarn en la medida que se tenga la

La parte final del segundo prrafo de la

capacidad de elevar la recaudacin y

Constitucin Poltica trata de los principios

favorecer, a la vez, la progresividad del

en materia tributaria como:

sistema sin causar mayores distorsiones

La reserva de la ley, quiere decir que slo

econmicas.

por normas con rango de ley pueden crear,

Entre

modificar, suprimir o exonerar tributos,

Sistema Tributario destacan:

nadie ms puede arrogarse esa funcin. La

igualdad, que debe entenderse como la

del

En el impuesto a la renta a las

una

segn se establezca en la ley. Respeto a

naturales,

la

cada

vez

ms

alta

tasa

marginal mxima y en un mnimo

los derechos fundamentales de la persona.

nivel de ingreso deducible. Tasas

La no confiscatoriedad, que significa que el

marginales

impuesto pagado sobre un bien no puede

1993).

inequidades

progresividad se ha expresado en

a todos aquellos que deben pagarlos,

parte apreciable de su valor. (Rubio Correa,

principales

personas

aplicacin de los impuestos sin privilegios,

equivaler a todo el precio del bien, o a una

las

muy

elevadas

promueven la evasin.
En el impuesto general a las
ventas, bajo un enfoque de seudo
equidad, se han dictado leyes

Sin embargo, debemos considerar que si

exonerando del pago del IGV a

bien es cierto que por intereses especiales

diferentes productos y regiones y

y particulares no se ha incluido en la

otorgando

crditos

fiscales

Constitucin

especiales,

sin

mayores

Poltica

de

1993

otros

principios tributarios importantes como el

de la Capacidad Contributiva, Neutralidad y

evaluaciones costo-beneficio de lo

El

que esto representa en trminos de

exenciones que perfilaron la

recaudacin.
Incidencia
regresiva

estructura tributaria hacia una

de

la

complejidad

inequidad

tributacin indirecta que tiene el

afectaron

IGV respecto de la distribucin del

suficiencia,

ingreso. Pese a que el 10% de la

cuenta que los incentivos y

poblacin de mayores ingresos

exoneraciones tributarias se

tiene un nivel promedio de ingresos

sobreponen y combinan, de

por familia 21 veces mayor que el

modo que algunos agentes

de menores ingresos, el esfuerzo

pueden tener diferentes tipos

tributario de los ms pobres es

de beneficios derivados de

cerca del doble del de los ms

tratamiento

ricos, lo que muestra el grado de

proveniente

inequidad que supone la aplicacin

impuestos (segn tipos de

de este tipo de impuestos.

impuestos,

impuesto

la

renta

es,

por

naturaleza, progresivo y podra llegar

a contrarrestar los efectos regresivos
de

los

embargo,
tienen

impuestos
los
un

indirectos.

impuestos
peso

de

recaudacin

los

dado

que

contribuyentes de mayores recursos

tienen ms alternativas para evitar el
pago del impuesto.

actividades
por

podemos

concluir

panorama

de

ejemplo),
que

el

incentivos

combatir

eficazmente
ms que

elevar las tasas de impuestos

y por otra parte, combatir
eficazmente

53% de la poblacin vive en situacin

riqueza se da un bajo nivel

diversos

la base tributaria

evasin y elusin. Adems, como el

y debido a la concentracin de la

es

este aspecto se debe ampliar

tributarios,

del impuesto a la renta son la mayora

de

regiones,

para

significativamente disminuida por la

de pobreza, los contribuyentes exentos

preferencial

evasin y elusin; por ello,

positivos de la tributacin directa est

gastos

en

ello mayores oportunidades de

ms

tributaria y la magnitud de los efectos

de

tenemos

vasto y complejo, propiciando

significativos dentro de la estructura

proliferacin

si

la

exoneraciones tributarias es

Sin

indirectos

mucho

precisamente

la

Evasin

Tributaria.
Los convenios de estabilidad
y los regmenes especiales
acentan

la

horizontal,

estos

congelan

inequidad
contratos

el

rgimen

tributario de estas empresas y

brindan beneficios de libre
remesa de utilidades, tipo de

La proliferacin de cambios

cambio

preferencial,

legales, llegando a establecer

durante

10

tantos regmenes especiales y

mayora de los casos.

aos,

etc.,
en

la

Existe una suerte de analoga

credo que la principal manifestacin de

entre

regmenes

capacidad econmica es la obtencin o

especiales de tributacin y las

conservacin de riqueza, de ah que se

exenciones de impuestos, ya

sostenga que el impuesto a la renta es el

que ambos pretenden que

impuesto que grava de mejor manera la

determinados

capacidad contributiva de los sujetos.

los

contribuyentes

se eximan de determinadas
obligaciones, las propias de un
sistema de tributacin de tipo
general por una parte y la
carga tributaria por otra.
C. El Sistema Tributario basado en los

En nuestra opinin, esta idea debe ser

replanteada, ya que, la obtencin de
riqueza

tal

manifestacin

cual,
de

no
una

es

la

mejor

nica

situacin

econmica. Por el contrario, la diferencia

entre un rico y un pobre se aprecia

Impuestos Indirectos

claramente en la cantidad y calidad de

Los sistemas fiscales deberan apoyarse

bienes y servicios que consumen, es decir

sobre distintos tributos, pero los impuestos

cunto un sujeto gasta en relacin a otro.

indirectos

tienen

ventajas

que

deben

maximizarse en pases en desarrollo como

Por estas consideraciones, creemos que

el nuestro:

los Impuestos Indirectos contienen en s

mismos el principio de equidad, ya que

a. Sobre el principio de Equidad

gravan el gasto de los contribuyentes, de

Uno de los principios tributarios que se

cuestiona en los Impuestos Indirectos, es el
de

Equidad.

Segn

ste,

si bien

tal

manera

que

quin

gasta

ms

necesariamente tributar ms.

el

b. Sobre el principio de Neutralidad

gravamen debe ser exigible para todos sin

el

Asimismo, la doctrina1 seala que es

los

deseable que la tributacin sea neutral.

contribuyentes debe guardar proporcin

Esto significa que la recaudacin no

con la situacin de cada uno de los sujetos.

interfiera en la localizacin de los recursos

En ese sentido, Ferreiro Lapatza (2000)

productivos, en la seleccin de consumo

sostiene que cuanto mayor sea la riqueza

por individuos y empresas, en la alternativa

del individuo (capacidad econmica) mayor

entre ocio y trabajo, en las decisiones

ha de ser la capacidad con la que ha de

empresariales sobre grado de integracin,

contribuir al sostenimiento de las cargas

organizacin de la produccin y distribucin

tributarias.

de bienes y servicios, etc.

Ahora bien, la lgica contundente de este

En

principio se enfrenta a problemas prcticos,

IVA

entre los cuales se encuentra el de cmo

exoneraciones) se configura como un

determinar la capacidad econmica de los

tributo neutral, en la medida que es un

contribuyentes.

impuesto al consumo que abarca todas las

excepcin

discriminacin

sacrificio

que

se

alguna,

impone

Histricamente,

se

ha

ese

sentido,

(es

transacciones

decir,

de

la

generacin
un

bienes

IVA

del
sin

servicios.

Empero, debemos sealar que el IVA tiene

Este tipo de medidas han sido dictadas

manifestaciones no neutrales que, a pesar

supuestamente para aliviar la afectacin de

de ello, las consideramos deseadas, toda

este impuesto a los sectores de menores

vez que implican el incentivo de conductas

recursos, pero en mayor medida aliviando

eficientes de gasto, es decir, promueven el

a los sectores de mayores recursos, que

ahorro y la inversin desincentivando el

consumen

consumo que no genera riqueza adicional.

calidades

c.

Es

el

Impuesto

Indirecto

regresivo?

en

Impuestos

Indirectos

es

regresivo. Es decir, que la carga fiscal

afecta en mayor proporcin a los sectores
de menores ingresos y de menor riqueza
acumulada

mayores

los

cantidades

mismos

productos

exonerados.
En consecuencia, estas exoneraciones no

Por lo general, se afirma que un sistema

basado

en

(porcentaje

de

consumo

respecto al ingreso), en comparacin con

los sectores ms pudientes.

han hecho ms que crear un forado en los

ingresos fiscales. Somos de la opinin que
si la intencin del legislador para crear
exoneraciones de este tipo era la de aliviar
la pobreza, hubiese sido ms eficiente
otorgar

subvenciones

directas

localizadas. Si bien el tema es sensible de

ser tratado polticamente y el costo poltico
es elevado, creemos que ste es el tema

Sobre el particular, debemos indicar que no

central de una reforma tributaria, lo que

compartimos tal argumento, por cuanto

exige de los especialistas el aporte de

parte

mecanismos creativos y eficientes para

de

la

premisa

errada

que

el

porcentaje del ingreso de una persona

atenuar

destinada a su consumo va disminuyendo

poblacin de menores recursos.

en la medida que aumenta su nivel de

ingreso. Equivocadamente, se estima que
el consumo es equiparable o similar entre
todos los sujetos, tan absurdo como
sostener que los niveles de consumo del
pobre y el rico pueden compararse.
La supuesta regresividad del IVA ha
ocasionado

que

se

el

de

la

en

la

ms baratas, en la medida que producen

menos gasto administrativo y son de ms
fcil control que las exoneraciones.
d. Debe la tributacin basarse en un
sistema tributario cuyo eje sean los

establezcan

consumo

econmico

tener en cuenta que las subvenciones son

impuestos

indirectos

no

los

impuestos directos?

alimentos y dems artculos de primera

para

efecto

En todo caso, resulta de mayor relevancia

exoneraciones a las transacciones de

necesidad

el

En opinin de investigadores como Sachs

poblacin, tal como desde hace muchos

Jeffrey

aos se ha realizado en el Per en el caso

recaudacin nicamente puede lograrse

del

Ventas,

mediante el incremento de impuestos

productos

indirectos, es decir, incidir en la bsqueda

comprendidos en la canasta bsica familiar.

de gravar a los informales, los que no son

Impuesto

General

fundamentalmente,

a
en

las

(2005),

un

aumento

en

la

como se cree los ms desposedos. Por el

Presenta

administracin y recaudacin.
Son mejor aceptados por

contribuyente.
Incide una sola vez en el precio

final de los bienes y servicios.

Grava ms a travs de

contrario, los informales (al menos, la

mayor

parte

de

ellos)

son

agentes

econmicos con capacidad contributiva

suficiente para enfrentar sus obligaciones
tributarias, y que, por lo dems, ya se han
beneficiado

durante

dcadas

de

su

de
el

la

manifestacin de riqueza que es el

condicin clandestina.

consumo.

La imposicin indirecta tiene la ventaja de

que, como consecuencia y no como
antecedente

facilidades

necesario,

genera

la

Desventajas:
-

Aumento de precios
Lo que generara

descontento

formalizacin. Y es que para acceder al

social, sobre todo en lo referente a

crdito

el

bienes de primera necesidad, que

cumplimiento de requisitos formales, tales

es justamente donde se observan

como la emisin de comprobantes o

los

facturas, documentos emitidos nicamente

informalidad y, por consiguiente, un

por

alto ndice de incumplimiento. Con

fiscal

ser

personas

necesario

naturales

jurdicas

registradas en SUNAT.

precios,

ndices

de

precios que no tendra por qu

buscan su formalizacin para obtener el

entenderse como una prdida de

crdito fiscal. Esto permite la formalizacin

de

la

imposicin indirecta

que

trata de un nico incremento de

agentes econmicos ante la SUNAT que

desventajas

precisar

efectos inflacionarios porque se

la Renta, al registrar una mayor cantidad de

del universo de los posibles contribuyentes.

debemos

dicha afectacin no conllevara a

aumento de la recaudacin va Impuesto a

altos

respecto a la previsible subida de

Por lo tanto, se generara tambin un

e. Ventajas

ms

valor de la moneda.
Incremento del precio final venta de
la oferta exportable peruana
Las exportaciones a diferencia de
las ventas internas en el pas no se
encuentran afectas al IGV, por lo

Ventajas:

que el exportador, al no tratarse de

-

Gran

potencia

recaudadora:

un consumidor final y no poder

Contribuyen a limitar consumos

recuperar el IGV pagado a travs

innecesarios: Vuelve eficiente el

del crdito fiscal, tiene que tramitar

consumo. As, por ejemplo, se

la devolucin del Saldo a Favor del

incentivara que las familias y

Exportador. Por ello, si lo pagado

empresas

por

usen

adecuadamente

IGV

se

incrementa,

se

sus recursos, es decir, disminuye el

incrementa tambin la cantidad de

consumo para elevar el ahorro y la

liquidez

inversin.

exportador.

no

disponible
Esta

por

el

situacin

incrementara los costos, ms aun

Para el Tribunal Fiscal2, la exoneracin se

teniendo

refiere a que, no obstante que la hiptesis

en

cuenta

que

el

procedimiento de Devolucin del

de

Saldo a Favor del Exportador es

verifica en la realidad, es decir, que se

largo, convirtindose en un costo

produce el hecho imponible, este por efecto

financiero

la

de una norma legal no da lugar al

oferta

nacimiento de la obligacin tributaria, por

que

competitividad

afecta

de

la

exportable peruana.
2.2.2.

Exoneraciones

incidencia

prevista

legalmente

se

razones de carcter objetivo o subjetivo.

y

Elusiones

Tributarias

Segn Gonzlez (1997), en la exoneracin

se ha producido el hecho imponible,

A. Exoneraciones Tributarias

naciendo, por lo tanto, el deber de realizar

el pago del tributo. Pese a ello, por razones

Segn Giuliani Fonrouge (2000), en Brasil

justificadas, el legislador decide que no se

la

es

cumpla con el mandato del pago. El

definida como la situacin jurdica en virtud

supuesto de exencin libera precisamente

de la cual el hecho o acto resulta afecto por

el cumplimiento de esos deberes, y si libera

el tributo de forma abstracta, pero el

o exime de ellos, es porque previamente

legislador, dispensa al sujeto del pago a

debi

travs de una norma especial. Esto es, el

generador.

exoneracin,

llamada

hecho generador de

exencin,

la

obligacin

tributaria se presenta en la realidad,

pero

por

motivos relacionados, por

ejemplo, con la capacidad econmica del

contribuyente,

se

establece

la

no

exigibilidad del tributo.

situaciones descritas hipotticamente en

otras normas, que producen en la realidad
neutralizan la consecuencia generada por
configuracin

del

hecho

imponible.

Dichos hechos o situaciones se denominan

exenciones o beneficios tributarios, los que
tiene por fin interrumpir el nexo entre el
supuesto como causa y el mandato como
consecuencia.

La

consecuencia

de

la

exencin es impedir que la realizacin del

mencionado

hecho

mandato del pago.

Entonces,

como

concepto

general

se

puede decir que la exoneracin es una

situacin, que no obstante caer en la
definicin genrica dada por la ley, es
dispensada por parte de otra disposicin
legal, por lo que se sustrae del gravamen.

Segn Villegas (2003), existen hechos o

la

nacer o producirse el hecho

desencadene

el

Ahora bien, comoquiera que en el supuesto

de una exoneracin el hecho gravado por
la norma si se produce en la realidad, y por
decisiones

fundamentadas,

se

decide

eximir del pago, se entiende que este tipo

de circunstancia tendra que estar limitadas
en el tiempo, pues no resultara razonable
otorgarle el carcter permanente a una
situacin que de por s, esta alcanzada por
el supuesto de hecho establecido en la
norma tributaria.
Por lo expuesto, una exoneracin se debe
plantear o establecer con el objetivo de

incentivar el desarrollo de cierto sector

Segn Garca Novoa (2006), la elusin

econmico

de

fiscal consistira en una finalidad de ahorro

as,

fiscal, pero por medio de una conducta

manera,

la

consistente en impedir el nacimiento de la

la

pretensin tributaria evitando el supuesto

nacional.

de hecho legal, sobre todo en relacin con

Situaciones que justifican la dacin de una

hechos imponibles que gravan actos o

exoneracin, por ello, si el objetivo se logra,

negocios jurdicos y en lo referente a la

resulta

utilizacin de los mismos. La elusin ser

determinada
lograr,

en

el

zona

de

crecimiento

geogrfica,

alguna

redistribucin

de

generalidad

del

los

recursos

territorio

razonable

que

se

elimine,

otorgado

el

en

beneficio
la

un resultado al que se puede llegar

permanencia de tal circunstancia en el

distorsionando la actividad de negocio,

establecimiento

pero con plena observancia de las normas

del

tributo,

pues

distorsiona

muchas veces su aplicacin, generando

problemas tcnicos de aplicacin.

positivas, al menos en su aspecto formal.

La elusin de un impuesto por un individuo

Pinsese el caso de las exoneraciones

obligado a su pago, consiste en modificar

dadas a efectos del Impuesto General a las

su comportamiento de manera que se

Ventas, las que, a nuestro entender, ms

reduzca o elimine su deuda tributaria; en

que lograr los planteamiento antes citados,

este caso no hay nada ilegal en la conducta

dificultan

del individuo, pues los medios que utiliza

la

aplicacin

del

impuesto,

distorsionando su naturaleza, y generando,

desigualdades

injustificadas.

Lo

mencionado en este punto, encuentra

refrendo, en el hecho de que el legislador
haya dispuesto la posibilidad de renunciar a
la exoneracin establecida en el Apndice I
del mencionado

impuesto,

en

tanto,

muchas veces, la exoneracin impide la

son legales. (Carrera Navarrete 2010).

Segn Hernndez Clis (2010), la elusin
tributaria es una consecuencia del principio
de legalidad del tributo, ya que como el
impuesto debe venir establecido por la ley,
entonces no puede cobrarse un impuesto si
la ley no lo ha establecido.

correcta aplicacin del tributo, y genera,

La elusin consiste en que el sujeto pasivo

ms que incentivos, distorsiones.

evita el pago del impuesto, empleando

Por ello, consideramos que si se decide

establecer

una

exoneracin,

esta

circunstancia debe ser limitada en el

tiempo, entonces, una vez alcanzado el fin
o propsito por el cual se establece el
beneficio, este supuesto debe aplicarse
igual que las dems situaciones que
generan el nacimiento de obligaciones
tributarias.
B. Elusiones Tributarias

medios

contemplados en la ley o que no

contradicen las disposiciones legales, es

decir, la utilizacin de la norma tributaria
para reducir el

pago

(Ejemplo: mtodos
acelerada).

de
de

impuestos.
depreciacin

La elusin fiscal no constituye

violacin a la reglamentacin tributaria, es

compleja de medir y requiere tener cierto
conocimiento del comportamiento de los
contribuyentes en forma

minuciosa, para

saber si eluden o no sus obligaciones

"Economa de Opcin", pues en realidad el

fiscales. (Lapinell Vzquez 2011).

contribuyente decide,

En la elusin el contribuyente hace uso de

un comportamiento dirigido a impedir el
perfeccionamiento del hecho imponible,
sea

total

parcialmente,

mediante

procedimientos tcnicos propios de la

autonoma

de

voluntad y libertad

de

contratacin; pero sealados por el nico

propsito de la finalidad fiscal. Tal sera el
caso, por ejemplo, de la fusin de una
sociedad que tiene prdidas acumuladas,
las mismas que permiten a la sociedad
absorbente procurarse de un escudo fiscal
por el resto del plazo sealado en la Ley
del Impuesto a la Renta. Como se sabe, no
existe impedimento legal para fusionar
sociedades que hayan arrojado prdidas, y
la propia normatividad tributaria permite el
arrastre de prdidas de la

sociedad

absorbida por la sociedad absorbente,

aunque

con

ciertas

(proporcionalidad
transferidos,

limitaciones

con

realizacin

los
de

activos
la

misma

actividad, entre otros). Tambin ser un

ejemplo de elusin el adquirir un bien del
activo por medio de un contrato de Leasing,
considerando

el

tratamiento

tributario

dispensado a esta operacin (recuperacin

de

la inversin

directamente

afectando
resultados

las cuotas
y

no

va

depreciacin), lo cual incidir finalmente en

la Base Imponible del Impuesto a la Renta.

alternativas
oneroso,

sin

transgredir

normatividad

impositiva

faculta

al

contribuyente a asumir comportamientos

diferentes. Consideramos que en estos
casos estamos ante lo que se denomina

tratamiento

para

que

ello

menos
signifique

legislacin tributaria, un contribuyente que

se

dedica

productos

la

comercializacin

podr

ubicarse

de

dentro

del

Rgimen General, el Rgimen Especial o el

Rgimen nico Simplificado, en tanto
observe los requisitos legales establecidos.
La Administracin Tributaria no podra por
este

solo

hecho

determinar

que

el

contribuyente tiene una conducta evasiva,

pues el propio ordenamiento jurdico le
permite ordenar su negocio de tal forma
que soporte una carga impositiva menor.
2.2.3. El desacierto del Gasto Pblico
La

baja

calidad

del

gasto

pblico,

entendida como la capacidad del Estado

para

proveer

estndares

bienes

servicios

con

es

una

adecuados,

caracterstica de la Administracin Pblica

en Per y en muchos pases de la regin.
En Per, durante los ltimos aos se logr
canalizar mayores recursos a la educacin
pblica,

pero

las

evaluaciones

internacionales y nacionales revelan que ni

el

10%

de

los

estudiantes

alcanzan

resultados satisfactorios. El caso de los

servicios de salud es menos crtico y se
indicadores,

propia

qu

varias

por ejemplo, y de acuerdo con nuestra

presenta

la

de

la normatividad tributaria. As

han

cuando

posibles,

impositivo resultar

Para ciertos autores, la elusin tributaria se

slo

dentro

presentado

avances

pero

existen

en

algunos
profundas

inequidades en la distribucin del gasto.

En este contexto, se busca explorar dos
dimensiones

de

la

calidad

del

gasto

pblico, la eficacia y la eficiencia del

mismo. La primera se entiende como la

remunerativos, y

capacidad del Estado para conseguir los

donde

objetivos de poltica planteados, mientras la

determinan por la antigedad y no el

segunda responde a la forma en la que se

mrito, existiendo un manejo subjetivo para

utilizan los recursos, de tal modo que se

el ingreso y la permanencia de personal.

busque maximizar el impacto del accionar

Otra caracterstica de este grupo es la

pblico. Analizar la eficacia del gasto

estabilidad laboral de la que gozan, donde

pblico

en la prctica los procesos administrativos

permitir

identificar

experiencias exitosas referidas

algunas

mnimas

diferencias

se

la

orientados a retirar el personal (por causas

participacin del sector privado en la

justificadas o no) constituyen una barrera

provisin de servicios pblicos; definiendo

para la salida del personal. Por ello, los

al sector privado en un sentido amplio, es

trabajadores

decir, no solo a las empresas, sino tambin

castigos ligados a su desempeo, al existir

una poltica salarial plana y un sistema de

las

comunidades

las

mismas

organizaciones de la sociedad civil. Al

abordar el tema de la eficiencia del gasto
se busca identificar por

qu

muchas

impacto

de

las

medidas

implementadas.

tienen

incentivos

ni

estabilidad casi inquebrantable.

b) Etapas y actores en el manejo
presupuestal

veces el accionar pblico no maximiza

el

no

Como sealan Carranza (2006), cada ciclo

del proceso presupuestario peruano se

a) Factores que Influyen en la eficacia y

eficiencia

del

Servicio

civil,

gasto

pblico

Contralora

a.
y

adquisiciones en el Estado

inicia a fines del mes de mayo del ao

anterior del presupuesto que se formula, y
finaliza casi tres aos despus con la
certificacin de la cuenta pblica por parte
del

legislativo.

En

la

primera

etapa

Junto con las normas que rigen el manejo

intervienen el Ministerio de Economa y

presupuestal, existen otros factores que

Finanzas (MEF), el Consejo de Ministros, y

afectan de manera importante la eficiencia

el Congreso de la Repblica.

calidad

del

gasto:

los funcionarios

pblicos y las normas de adquisiciones en

el Estado. En el primer caso, existe un caos
en el manejo del servicio civil en el pas, al
existir

tres

sistemas

distintos

de

Tabla N 1: Etapas en la formulacin del proceso presupuestario en Per

Fuente: (Carranza, 2006)

c) Incentivos y mecanismos de control

en el manejo presupuestal

contrataciones con incentivos y controles

de distinta naturaleza. La gran mayora de
trabajadores

(82%)

son

los

correspondientes a la planilla estatal. En

este

caso,

existe

una

poltica

de

similitud

en

de eficacia y calidad del gasto pblico se

puede resumir en seis causas:

de

remuneraciones centralizada y con un alto

grado

Como seala el MEF (2007), el problema

los niveles

La

falta

de

articulacin

del

planeamiento con el presupuesto

desde

una

de

resultados;
La abundancia e inconsistencia
de

normas

gestin

que

dificultan

institucional

promueven

perspectiva

un

no

enfoque

por

evaluacin

seguimiento
en

los

sectores

y
e

instituciones que den cuenta clara

y oportuna de la situacin de los

resultados y productos;
La poca capacidad de gestin de

de funciones que

no facilita el

logro de resultados.
d) El Sistema Nacional de Inversin
Pblica
En el ao 2000 se cre en el Per el
Sistema Nacional de Inversin Pblica
(SNIP), cuyo ente rector es el MEF, a
travs de la DGPM que acta como un
sistema de certificacin de calidad de los
proyectos de inversin pblica de los tres
niveles de Gobierno (Nacional, Regional y

Local), con la finalidad de optimizar el uso

en

de los recursos pblicos destinados a

trminos de los recursos humanos

inversin. As, el SNIP ha permitido filtrar

como

los

una serie de proyectos que no contaban

mecanismos que promuevan la

con beneficios efectivos sobre los servicios

articulacin de objetivos;
La escasa rendicin social de

pblicos y que eran insostenibles; as como

tambin ha generado

un

cuentas y participacin informada

recursos

los

de la sociedad civil en el proceso

costos de los proyectos.

las

instituciones

resultados,

Un ordenamiento institucional y

la

resultados;
La debilidad en los sistemas de
informacin,

en

orientada

medida
trminos

de toma de decisiones; y

tanto
de

al

reflejar

ahorro

de

verdaderos